Repenser les systèmes Westminster à partir des parlements

Repenser les systèmes Westminster à partir des Parlements

Repenser les systèmes Westminster à partir des Parlements !1. Les caractères des démocraties majoritaires selon Arend Lijphart 2. Les caractères des démocraties majoritaires en discussion 3. Élections, multipartisme modéré et formation de gouvernements de coalition ou minoritaires. 4. La codification des règles conventionnelles 5. L'équilibre entre le Parlement et le Gouvernement 5.1. Le soutien de la majorité parlementaire au Gouvernement 5.2. La reforme des règlements parlementaires 5.3 Les élections à date fixe et la dissolution de la Chambre élective 6. Conclusions. !1. Les caractères des démocraties majoritaires selon Arend Lijphart Dans la pensée de Lijphart les démocraties Westminster sont placées à l’extrémité d'un hypothétique continuum qui conduit des démocraties majoritaires aux démocraties consensuelles (Lijphart, 2001). Les Démocraties majoritaires présentent les caractéristiques suivantes:

1) Centralisation du pouvoir exécutif dans des Gouvernements soutenus par un seul parti politique, qui a la majorité des sièges au Parlement, tandis que la formation de Gouvernements minoritaires (soutenues par une minorité des sièges) ou de coalition (soutenus par deux ou plus partis) est une rare exception.

2)Prédominance de l'exécutif sur le Parlement, puisque le Gouvernement peut s'appuyer sur une majorité parlementaire cohérente et compacte qui approuve ses propositions.

3)Système politique bipartite, vu qu'il y a deux partis qui sont en dégrée de gagner la majorité des voix et des sièges et qui diffèrent les uns des autres principalement par leur position idéologique par rapport à la politique économique et sociale.

4)Système électoral majoritaire – généralement le first past the post system – qui devrait être en dégrée d'assurer à un parti la majorité des sièges dans la Chambre représentative.

5) Système unitaire et centralisé de gouvernement en vertu duquel le principe de la séparation des pouvoirs est articulé seulement dans sa dimension horizontale, mais il n’existe pas une articulation des pouvoirs sur le territoire de l’Etat.

6)Concentration du pouvoir législatif dans un Parlement monocaméral. Le Royaume-Uni ne fait pas exception ayant un bicaméralisme imparfait où la

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Chambre haute a moins de pouvoirs que la Chambre basse. Seulement la Chambre représentative donne la confiance au Gouvernement, tandis que la Chambre haute ne peut pas indéfiniment bloquer les lois adoptées par la Chambre basse.

7) Flexibilité de la Constitution, qui peut être modifiée par des lois ordinaires du Parlement.

8)Absence du contrôle juridictionnel de la constitutionnalité des lois, qui dérive du caractère précédent (n. 7), car il n'existe pas une constitution écrite, rigide et contenue dans un seul document, qui peut constituer le paramètre pour vérifier la compatibilité des lois approuvées par le Parlement avec la charte fondamentale . 1

!2. Les caractères des démocraties majoritaires en discussion Dans les démocraties majoritaires par excellence – Royaume-Uni, Canada, Australie et Nouvelle-Zélande qui sont l’objet de cette analyse – sont en cours depuis quelques années un certain nombre de changements politiques et institutionnels qui mettent en cause la tenue du modèle originaire ou plutôt sa capacité de lire et d’«intercepter» les innovations plus récentes. Ces pays, en fait, montrent plusieurs signes d’écart par rapport aux caractères identifiés par Ljiphart:

1) Le déclin du bipartisme qui comprend soit le déclin électoral des deux partis principaux, soit l'émersion d'un multipartisme électoral modéré, qui se reflète – même si faiblement – dans la composition du Parlement. Dans cette perspective non seulement la participation aux élections des partis «tiers» devient de plus en plus importante, mais la rémunération en termes de sièges en faveur des (deux) parties principaux est inferieure par rapport au passé. Cela étant donné il est plus probable l’élection de Parlements sans majorité.

2) La formation de gouvernements minoritaires ou de coalition après l'élection de Parlements sans majorité. Dans les deux cas, le parti majoritaire doit «redimensionner» son programme de gouvernement, ou parce qu'il a un petit soutien parlementaire (Gouvernement minoritaire), ou

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Le modèle de Lijphart fait référence à deux caractères qui ne sont pas pris en considération 1

dans ce travail: le pluralisme des groupes d'intérêt et la présence d'une banque centrale contrôlée par l'exécutif qui a les instruments pour influencer la politique monétaire du Gouvernement.


parce qu’il doit conclure une alliance politique avec d’autres partis (Gouvernement de coalition) en signant accords de coalition pré-électoraux (Australie) ou post-électoraux (Royaume-Uni). Dans ce dernier cas, on registre le recours à l’«agreement to differ» selon lequel le Gouvernement tolère le vote contraire à ses proposition de quelques ministres pour faire face aux questions politiques plus difficiles à résoudre au sein d’une majorité parlementaire composite.

3) La tenue du système électoral – le scrutin uninominal majoritaire à un tour – est accompagnée d'un ample débat sur sa reforme qui a eu comme conséquence l'adoption d'un système électoral proportionnel pour la Chambre des Communes en Nouvelle-Zélande (1993) et pour le Sénat en Australie (1948). Au Royaume-Uni un signe de discontinuité de la tradition du first past the post system est apparu lors de l'élection des Assemblées représentatives dévolues, au niveaux infranational, et du Parlement européen, au niveau supranational. D’autre coté dans le même pays le référendum du février 2011 a exclu la substitution du scrutin uninominal majoritaire à un tour avec le vote alternatif, qui par ailleurs avait fait l’objet d’un agreement to differ au sein du Gouvernement de coalition entre conservateurs et libérale-démocrates (v. n. 2). En définitive il semble que le système électoral soit au même temps un élément de continuité avec le passé et un «front chaud» en ce qui concerne les prospectives de réforme politique et institutionnelle.

4) Depuis 1997 le Royaume Uni a introduit dans le système constitutionnel l'articulation verticale du principe de la séparation des pouvoirs, avec la conséquence qu'aujourd'hui le seul pays à être «centralisé» reste la Nouvelle-Zélande (en ayant deux systèmes fédéraux «classiques» au Canada et en Australie). Au Royaume-Uni la «devolution» a permis d'expérimenter sur le territoire des systèmes électoraux mixtes et des Gouvernements de coalition en introduisant des règles institutionnelles et des pratiques politiques différentes de celles du centre. On peut ainsi comprendre parce que le processus de décentralisation a été considérée la plus importante innovation par rapport au modèle de Ljiphart (Flinders, 2005 et 2010).

5) Le bicamérisme imparfait est un caractère de toutes les expériences

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examinées avec l’exception de la Nouvelle-Zélande, où la Chambre haute a été abolie en 1951. D'autre part il est important de souligner le cas australien, où la présence d'une deuxième Chambre élective et influente, bien que non liée au Gouvernement par un rapport de confiance, est l'un des principaux facteurs de déviation de ce pays du parlementarisme Westminster. En fait une partie de la doctrine qualifie le système australien un système «Washminster» pour les éléments de contact qu’il présente avec l’expérience des Etats-Unis (Thompson, 1980; contra Ward, 2012). Dans ce cadre il faut aussi remarquer aussi que les études sur le comportement de vote des membres de la Chambre des Lords britannique après la réforme de 1999 montrent l'indépendance de cette Assemblée par rapport à l’exécutif et sa capacité d’influencer sur la politique législative du Gouvernement (Russel Sciara 2007 et Russell, 2013).

6) A part la considération que les constitutions soit disant souples peuvent être absolument rigides en raison de leur résistance au changement, dans les dernières années est apparue la tendance à «écrire» les règles conventionnelles qui régissent le fonctionnement du gouvernement parlementaire, en particulier en ce qui concerne les pouvoirs de dissoudre la Chambre élective et de déclencher une élection générale (v. par. 5.3).

7) L'absence du contrôle de la constitutionnalité des lois – qui dérive de l'absence d'une constitution écrite, rigide et contenue dans un seul document – est tempérée soit par l'exception du Canada (où il existe un contrôle de constitutionnalité des lois diffusé), soit par l'introduction d'un contrôle de constitutionnalité «faible» (selon la définition de Tushnet, 2008) successif à l'introduction de catalogues des droits individuels (au Royaume Uni et en Nouvelle Zélande) et fondé sur un différent équilibre dans la relation entre le juge et le législateur, vu que le juge n'a pas le pouvoir d'annuler la loi et doit l’appliquer même quand il déclare qu’lle n’est pas compatible avec les droits de l’homme.

Sur la base de ces changements et des conclusions partiellement formulées par la doctrine qui a étudié l’évolution récente des systèmes Westminster (Flinders, 2006 et Rhodes Voulez Weller, 2009), j’ai l’intention de réfléchir sur la position que les Parlements occupent dans ce type de Gouvernement. Ce choix est lié à la conviction que certains des innovations en cours limitent les forces hyper-majoritaires du

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parlementarisme de matrice britannique en demandant un approfondissement sur le rôle des Assemblée législative dans ces systèmes de gouvernement. Cette considération ne veut pas remettre en cause la prévalence du Gouvernement sur le Parlement qui caractérise cette variante du parlementarisme, mais vise plus simplement a définir (ou décrire) l’équilibre entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif d’une manière plus complexe et articulée de ce qu’on peut retrouver dans la dichotomie Parlement faible v. Gouvernement fort qui est trop souvent associée aux parlementarismes anglo-saxonnes. Etant donné l’impossibilité d’examiner toutes les innovations politiques et institutionnelles énumérées, je prendrai en considération celles qui affectent le plus la relation de confiance entre le Parlement et le Gouvernement, vu que l’appui de la majorité parlementaire au Gouvernement est, au même temps, le principal facteur de force et de stabilité pour le pouvoir exécutif et de faiblesse pour le pouvoir législatif. Dans cette perspective j’analyserai:

1. l’évolution des systèmes des partis et ses effets sur l’élection des Parlements et sur la formation des Gouvernements;

2. l’écriture ou la codification des règles conventionnelles; 3. le rapport entre le Parlement et le Gouvernement en ce qui concerne le rapport

du Gouvernement avec la majorité parlementaire (a); la reforme des règlements parlementaires (b); l’introduction de la durée fixe de la législature (c). !

3. Élections, multipartisme modéré et formation de Gouvernements de coalition ou minoritaires Dans les pays examinés au cours des années ’90 du XX siècle émerge un multipartisme modéré qui se reflète en mesure limitée dans l’élection du Parlement, où la présence de partis tiers est plus forte que dans le passé. Les manifestations et les raisons de ce changement sont différentes d’un pays à l’autre. Au Canada, on peut observer la transformation du système des partis dans une direction plus complexe et volatile au sein de laquelle la présence des deux partis traditionnels (libéraux et conservateurs), capables de remporter la majorité des voix et des sièges, est accompagnée par l’émersion de partis relativement petits mais avec un enracinement important sur le territoire qui les rend capables de gagner des sièges à la Chambre des Communes. Dans ce contexte, la croissance des partis tiers et l'érosion du consensus en faveur des partis traditionnels (qui depuis les années ’90 arrivent à attirer

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«seulement» le 65% des voix contre le 80% qui gagnaient dans les années ’40 et ’50) casse le bipartisme, tant que du début des années ’90 le Bloc québécois (1993-1997), le Parti réformiste (1997-2000) et le Nouveau Parti démocratique (2011-2012) ont été pour certaines périodes le deuxième parti du pays. En conséquence, en 2004, en 2006 et en 2008 les élections générales ont donné au Pays des Parlements sans majorité et des Gouvernements minoritaires. En Nouvelle-Zélande, la prédominance des deux principaux partis n'a pas été contestée jusqu'au 1951, quand la capacité des laboriste et des nationalistes à gagner votes diminuait, mémé si la capacité des partis tiers à gagner des sièges au Parlement restait très limitée (arrivant à 1% seulement des sièges malgré l'augmentation du nombre des suffrages obtenus). Dans ce cadre de la représentation parlementaire peuvent être trouvées les raisons du changement du système électoral. En 1993 la population a choisi avec un referendum de substituer le scrutin majoritaire à un tour avec le système proportionnel du multy party member system. Dans la décennie suivante un multipartisme modéré a fait son entrée dans la Chambre des Communes, qui est arrivée à compter jusqu'à huit/neuf partis. Ce changement – sans modifier la nature majoritaire de la démocratie en question – a eu un impact sur différents aspects de la constitution: la procédure de formation et la nature du Gouvernement, le rôle du Gouverneur Général, le rôle du Premier ministre à l'égard des autres ministre, le système des sources du droit (surtout en ce qui concerne le développement du niveau des normes secondaires), le processus législatif, le système des commissions parlementaires qui contrôlent l’exécutif (Palmer Palmer, 2004). Le cas australien a deux volets intéressants. Tout d'abord, il s'agit d'un pays qui a été conduit par un Gouvernement de coalition pour plus de 60 ans, bien qu'il s’agissait d’une coalition avec des caractéristiques particulières (Costar, 2011), tant que une partie de la doctrine ne la considère même pas une coalition proprement dite (Sartori, 1976). Deuxièmement, en 2010 a été élu un Parlement sans majorité où aucun des deux principaux partis est arrivé à gagner la majorité des sièges. Soit le parti laboriste, soit la coalition nationaliste-libérale a gagné 72 sièges (c’est à dire 144 sièges sur les 150 disponibles). A la suite des consultations menées par les partis politiques pour vérifier la faisabilité d'une alliance de gouvernement, le Parti travailliste a formé un Gouvernement minoritaire soutenu par les députés verts et par quelques députés indépendants. Dans le cadre de ces négociations les forces politiques ont convenu sur la nécessité de modifier les règlements parlementaires (Ward, 2012 et infra par. 5.2).

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Au Royaume-Uni après l’élection générale de 2010 aucun parti n’a gagné la majorité absolue des sièges à la Chambre des Communes. Les conservateurs avec le 36,1% des votes ont obtenu 306 sièges, le parti laboriste 258 avec le 29% des voix et les libéraux 57 avec le 23%. Les autres partis ont gagné le 11,9% des voix et 28 sièges, répartis entre le Scottish National Party (6 avec 1, 7% des voix), les verts (1 avec l’1% des voix ), le Sinn Fein (5 avec le 0, 6 % des voix), le Plaid Cimru (3 avec le 0,6 % des voix), le Unionist Democratic Party (8 avec le 0,8 % des voix), le Social Democratic and Labour Party (3 avec le 0,4% des voix) et la North Ireland Alliance (1 avec 0.1 % des voix). Ces résultats confirment les distorsions qui peuvent découler du système électoral majoritaire à un tour en présence de partis avec un consensus non concentré sur le territoire, vu que le United Kingdom Indipendence Party et le British National Party ont obtenu, respectivement, le 3,2% et l '1,9% des voix, mais aucun siège. Les chiffres nous donnent l’image d'un multipartisme électoral modéré qui se reflète partialement dans le Parlement, où n'est plus négligeable la présence des libéraux-démocrates et des partis tiers (Donovan, 2007; Olivetti, 2010; Blackburn, 2011). L'analyse diachronique des données montre que, par rapport au passé, le système électoral décourage moins (en termes de sièges remportés) le vote en faveur des partis mineurs et rémunère moins le vote en faveur des partis majeurs (Curtice, 2010; Paun 2011). Etant donné ces résultats nous pouvons formuler deux observations:

1) Dans les pays examinés émerge un multipartisme modéré au niveau électoral qui a des limitées conséquences dans la composition du Parlement. Cela crée les conditions pour l'élection de Parlements sans majorité. On peut noter qu’en 2010 – après les élections britanniques – dans tous les systèmes étudiés il y avait un hung parliament. Cette «homogénéité» a été interrompue avec l'élection canadienne de 2011, qui a donné au pays une majorité conservatrice à la Chambre des Communes. Il faut aussi noter que dans tous ces pays (avec l’exception de la Nouvelle Zelande) est ouvert un débat sur la modification du système électoral majoritaire à un tour, visant à introduire un système de transformation des votes en sièges garantissant une présence plus significative au Parlement des partis tiers.

2) Après l’élection d’un Parlement sans majorité, il est possible de créer ou un Gouvernement minoritaire ou un Gouvernement de coalition. L’option du Gouvernement minoritaires a été choisie plus souvent

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au Canada, en Nouvelle-Zélande et dans l’histoire britannique. Au Royaume-Uni et en Australie, autrement, ont été créées des gouvernements de coalition avec des caractéristiques différentes. Dans le premier cas il s’agit d’une coalition organique entre partis traditionnellement non proches du point de vu du idéologique et du positionnement politique, tandis que dans le second il s’agit de coalitions siglées parmi des acteurs politiques contigus dans le système politique. Dans le deux cas le Gouvernement de coalition au niveau national a des précédentes au niveau territorial. Cela démontre que la présence de la division territoriale du pouvoir détermine un conditionnement réciproque entre les niveaux de gouvernement, qui est en degrée d’influencer le cadre politique et institutionnel nationale. Naturellement il faudra vérifier dans quelle mesure la résilience de la culture politique majoritaire affecte l'adoption de solutions politiques et institutionnelles de nature et de tradition consensuelle, vu que – par exemple – les études concertantes les Gouvernements de coalition régionales au Royaume Uni montrent une forte continuité de la culture politique Westminster oriented qui a été en dégrée d'assurer des Gouvernement fort et stable quand même (Matthews, 2011; pour un similaire argument sur la Nouvelle Zelande v. Boston Church Bale, 2003). !

4. La codification des règles conventionnelles Dans les pays examinés le gouvernement parlementaire s’est affirmé sur une base conventionnelle. Les conventions constitutionnelles sont des règles non écrites et non juridiques qui régissent l'exercice des pouvoirs discrétionnaires des titulaires des organes constitutionnels. Elles donnent flexibilité à un cadre normatif rigide afin de permettre l'adaptation des institutions du gouvernement aux changements sociales et politiques, en rendant ainsi possible le fonctionnement de la «machine» institutionnelle. Dans chacun des pays considérés il y a une tendance à l’écriture des règles conventionnelles à travers l'adoption de règles juridiques ou de codes de soft law. Dans les deux cas l’écriture est fonctionnelle à clarifier les obligations qui s’imposent aux titulaires des plus hautes fonctions de l'Etat. Le fin est de garantir la «certitude de la règle», soit pour les titulaires des fonctions publiques (qui sont aussi les «auteurs» des règles dont on est en train de parler), soit les citoyens (Rawlings, 2000). Dans le premier cas pour préciser le contenu des obligations

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découlant des conventions, en particulier en correspondance de contingences institutionnelles rares ou peu fréquentes (comme c’était, par exemple, au Royaume-Uni l'élection d'un Parlement sans majorité). Dans le second pour permettre un contrôle efficace sur l’exercice des fonctions publiques par l’opinion publique. Seulement la «traduction» des règles conventionnelles en normes juridiques change la nature des règles en question, qui deviennent applicables par les juges. L'écriture affecte également la modification de la règle et sa flexibilité, parce que après sa codification la règle pourra-t-être modifiée dans le respect des normes sur la production normative, en devenant forcement plus rigide. La «transformation» des règles conventionnelles en normes juridiques peut se produire au niveau constitutionnel ou législatif du systèmes des sources du droit. Deux exemples de codification constitutionnelle sont l’art. 6 de la Constitution de la Nouvelle-Zélande (1986), qui a transposé la règle selon laquelle les ministres doivent être membres de la Chambre des Communes et a implicitement aboli le pouvoir du Souverain ou du Gouverneur Général de refuser la sanction royale, et la procédure de révision de la Constitution canadienne, qui a accueilli le principe conventionnel selon lequel les Provinces ont le droit de participer à la révision de la Constitution qui affecte leur compétences constitutionnellement garanties (v. partie V de la Loi constitutionnelle de 1982). Les lois ordinaires qui disciplinent la durée de la législature et limitent le pouvoir d’initiative du Premier Ministre en ce qui concerne la dissolution de la Chambre élective, et la conséquente convocation d'une élection générale, sont un exemple de codification de règles conventionnelles à travers l’instrument de la loi ordinaire du Parlement (v. par. 5.3). Enfin, les règles conventionnelles peuvent être codifiées en dehors des règles juridiques sur la production normative, à travers l'adoption de codes visant à réglementer la conduite des ministres et du Gouvernement. Dans ce cas il n’y a pas une juridification de la règle conventionnelle, qui reste dans la «disponibilité» des destinataires/auteurs relativement à sa modification, ayant les codes de soft law tout simplement «enregistré» les ajustements développés dans la pratique. Le Ministerial Code au Royaume Uni, le Guide for Ministers and Ministers of State au Canada le Cabinet Manual en Nouvelle Zelande et le Federal Executive Handbook en Australie se situent dans cette seconde hypothèse. Le processus en question ouvre un certain nombre de questions. D'une part, la codification favorise certainement la connaissance des règles conventionnelles, en étant

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capable de faire connaître les règles moins fréquentées par les acteurs politiques aussi. D'autre part, l’écriture est susceptible d'être peu utile quand elle intervient dans des domaines où la définition des contraintes imposées par les conventions est incertaine, soit parce qu'elle peut se traduire dans des dispositions indéterminées, soit parce qu'elle pourrait choisir une interprétation de la convention en excluant les autres. De cette manière la codification finit par nier le caractère consensuel de la règle conventionnelle, qui est l'un de ses éléments structuraux. Comme a été affirmé: «there is a tension inherent in the idea of codifying constitutional conventions that becomes greater the less clarity or consensus that surrounds them» (Blink, 2014, p. 196). Cette considération soutient le point de vue de ceux qui estiment que la codification des règles conventionnelles est une contradiction en termes, car «[it] would raise issues of definition, reduce flexibility, and inhibit the capacity to evolve. It might create a need for adjudication, and the presence of an adjudicator, wheather the court or some new body» . 2

Le processus en question intéresse cet étude pour deux raison au moins: d’un coté, parce qu’il implique l’approbation de normes juridiques relatives à la séparation des pouvoirs, une matière classiquement considérée de caractère constitutionnel dans des pays qui ont une relation «spéciale» avec l’écriture des normes matériellement constitutionnelles. De l’autre, parce que l’écriture des réglés juridiques relatives aux rapports entre les pouvoirs de l’Etat rende «naturellement» plus rigide la relation entre eux (Pace, 1995) et «ouvre la porte» à l’intervention du juge pour résoudre les conflits que jusqu’à ce moment étaient décidés par voie politique. 5. L'équilibre entre le Parlement et le Gouvernement 5.1. Le soutien de la majorité parlementaire au Gouvernement Les parlementarismes Westminster sont traditionnellement encadrés comme des systèmes de gouvernement dans lesquels le pouvoir exécutif peut compter sur le soutien de la majorité parlementaire. Dans la plupart des cas, il y a une majorité monopartite (considérée) compacte et disciplinée au moment du vote des propositions du Gouvernement. Néanmoins, au cours des dernières années, les études sur le comportement de vote des députés montrent une relation plus complexe et articulée entre l'exécutif et la majorité parlementaire en vertu de laquelle la loyauté de la majorité parlementaire, bien qu’elle soit la règle des travaux

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Joint Committee on Conventions House of Lords, Paper 265-I, II - House of Commons, Paper 1212, I, II 2

(v. http://www.publications.parliament.uk/pa/jt200506/jtselect/jtconv/265/265.pdf).

http://www.publications.parliament.uk/pa/jt200506/jtselect/jtconv/265/265.pdf


parlementaires, n’est pas évidente ni automatique. Le pays où cette transformation est la plus marquée est le Royaume-Uni. Dans la «mère» des systèmes Westminster les trois généralisations sur le système parlementaire majoritaire – Gouvernement majoritaire, cohésion de la majorité parlementaire et nature épisodique des révoltes des députés contre le Gouvernement – sont valables entre 1945 et 1970. Après cette date le cadre politique change et la capacité de l'exécutif à diriger l'activité des Communes, tout en restant efficace, commence à être affectée par plusieurs variables qui rendent le résultat du vote pas toujours certain et prévisible. Après le début des années 70, en effet, le taux des rébellions des députés de la majorité parlementaire commence à augmenter considérablement. Si au cours des années ’50 il y a eu une rébellion tous les 50 votes, pendant les années 70, le rapport arrive à une rébellion tous les 5 votes. Dans la même période augmentent aussi les défaites parlementaires du Gouvernement: de 1970 à 1979 l'exécutif a souffert 65 défaites contre les 5 des 25 années précédentes (Norton, 1975, 1978, 1980, 1981 et 1985). Depuis la situation n’a pas vraiment changée vues les difficultés du Parti conservateur avec la «question européenne», les problèmes du Gouvernement laboriste avec la guerre en Irak, les charges universitaires et la législation antiterrorisme (Cowley 2002 et 2005), pour arriver aujourd’hui aux rébellions contre le Gouvernement de coalition d’une majorité parlementaire assez animée (Cowley Stuart, 2013). Les rébellions des députés de la majorité sont «traçables» dans tous les pays considérés, même si elles se produisent avec des intensités différentes d’un pays à l’autre. Dans un ordre décroissant du taux des rébellionson rencontre le Royaume-Uni, le Canada, l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Dans une perspective diachronique on registre des phases dans lesquelles l'unité du parti est la règle et d’autres dans lesquelles le taux des rébellions augmente sensiblement. Dans chaque pays les taux des rébellions varient sur la base de certaines caractéristiques spécifiques du système politique et institutionnel. Au Canada il y a un taux faible mais constante des rébellions sans doute lié à la fréquence des Gouvernements minoritaire. Au Royaume-Uni et en Nouvelle-Zélande il y a des pics de rébellions qui interrompent un vote normalement fidèle au Gouvernement en charge. En Australie, enfin, en dépit d'un Parti laboriste absolument fidèle à son Gouvernement, il y a un significatif taux des rebellions au Sénat qui se confirme une fois de plus l’institution spéciale de ce Pays (Kam, 2009). Les raisons de ce changement ne sont pas facile à déchiffrer. La doctrine a développé

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plusieurs explications: certains auteurs soulignent les données historiques qui encadrent ce phénomène comme entièrement britannique, en étant lié à la nature spécifique des personnalités et des problèmes politiques impliqués. D'autres soulignent les modifications plus profondes du système politique: le désalignement du système des partis – qui voit les électeurs de plus en plus mobiles et non plus liés par une affiliation idéologique aux partis politiques – et la professionnalisation de la politique. D’autres encore remarquent l’importance d’un facteur institutionnel comme l'affaiblissement de la convention constitutionnelle de la responsabilité ministérielle, parce que le Gouvernement est aujourd’hui capable de «survivre» à certaines défaites parlementaires et les députés pensent de pouvoir voter plus librement que dans le passé (Kam, 2009). Il s’agit d’hypothèses qui ne s’excluent pas l’une l’autre et qui mettent en évidence toute la complexité de la relation entre le Gouvernement et la majorité parlementaire, une relation qui ne peut pas être considérée donnée une fois pour toutes à la suite des résultats électoraux. Naturellement la «fidélité» des députés de la majorité est une variable capable d'affecter la dynamique d’une forme de gouvernement centrée sur la loyauté du parti majoritaire à son propre Gouvernement. !5.2. La reforme des règlements parlementaires Dans cette analyse ne doit pas être sous-estimé le niveau de la production normative correspondant aux règlementes parlementaires: le Parlement est l'arène où le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif se confrontent régulièrement. Dans cette perspective les règles que les Assemblées représentatives se donnent sont les règles du jeu de cette confrontation et elles expriment l'équilibre existant à un certain moment entre ces pouvoirs. Parmi les expériences examinées, le pays sans doute plus actif dans ce domaine est le Royaume-Uni. Non seulement en raison du processus de modernisation du Parlement entrepris par les Gouvernements travaillistes depuis 1997 (un processus cependant dont les résultats ne sont pas considérés d’une manière unanime par la doctrine v. Kelso, 2009a; Flinders, 2007 et 2010), mais aussi parce que les reformes plus significatives du point de vue du rééquilibrage des rapport entre le Parlement et le Gouvernement ont été acceptées à contrecœur par le Gouvernement en conséquence de la pression de l’opinion publique après le scandale des dépenses des députés, qui a été une véritable policy window pour l’introduction des reformes de matrice parlementaire

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(et non gouvernementale) (Kelso, 2009b; Russell, 2011). En 2010 la Chambre des Communes a modifié les règles concertantes la programmation des travaux, pierre angulaire de la procédure parlementaire car à travers elle l'Assemblée décide son propre ordre du jour, et la procédure de sélection des membres des commissions parlementaires qui contrôlent l’exécutif au fin de la rendre le plus possible indépendante de l’influence du Gouvernement. En ce qui concerne la programmation des travaux, la priorité de l’initiative gouvernementale dans les travaux parlementaires reste, mais une partie de la session est dédiée au débat des initiatives des backbenchers et le choix des sujets à examiner dans cet espace est de compétence d'un comité mis en place à cet effet: le Backbench Business Committee (Howarth, 2011). En ce qui concerne le contrôle sur l’exécutif a été conclu un difficile processus de réforme des règles relatives à la composition des commissions de contrôle – auquel le Gouvernement s’était opposé plusieurs fois dans le passé récente – visant à limiter le conditionnement des party whips (et donc du Gouvernement) dans le choix des membres et des présidents des organes en question (Russell, 2011). Ces réformes trouvent une correspondance dans le Parlement australien. En ce qui concerne la programmation des travaux, il faut examiner la réforme des standing orders de la Chambre des Communes approuvée à la suite des élections de 2010 (v. par. 3), quand le parti laboriste a signé l’Agreement for a Better Parliament: Parliamentary Reform afin d'obtenir le soutien des députés nécessaires pour atteindre la majorité des sièges dans la Chambre basse. Les reformes approuvées après la convocation de la nouvelle Chambre concernent plusieurs aspects de l’organisation et de l’activité parlementaire: le rôle du Speaker, le système des comités permanents, le processus législatif, les interrogations (question time) et la programmation des travaux. Relativement à la programmation des travaux, ont été étendus soit la composition et les compétences du Selection Committee, soit les temps à disposition des private members dans le travaux parlementaires. En faisant une comparaison entre les deux pays, il est clair que – au-delà des aspects techniques qu’ici il n’est pas possible d’examiner dans le détail – il y a la double exigence de soustraire au Gouvernement la disponibilité d'une partie du temps de la session parlementaire et de donner aux «députés simples» la programmation de cet espace. Dans les deux cas il est évident que il ne s’agit pas de réformes qui modifient d’une

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manière profonde l'équilibre des pouvoirs dans la vie parlementaire, mais certainement elles brisent le monopole du Gouvernement sur la programmation des travaux et, en conséquence, limitent les pressions hyper-majoritaires du modèle Westminster.

En ce qui concerne les commissions de contrôle sur le Gouvernement, il est utile de

comparer l'expérience britannique avec celle du Sénat australien. Les deux cas montrent des points de contact et des différences. Dans les deux pays, le système des comités est né dans les années ’70 avec l’objectif de concentrer le contrôle sur le Gouvernement dans des organes permanentes et spécialisés. Le principe qui guide le travail des collèges est différent: bipartisan au Royaume Uni et partisan en Australie. Les raisons de cette différence sont faciles à comprendre. Les commissions britanniques agissent dans la Chambre qui donne la confiance au Gouvernement, tandis que les comités australiens agissent dans une Chambre qui n’est pas liée au Gouvernement par un rapport de confiance. Si les commissions britanniques travaillaient en suivant la contraposition entre majorité et opposition, elles finiraient par être écrasées par la loyauté de la majorité parlementaire au Gouvernement en charge. En revanche, les comités australiens fonctionnent dans une Chambre qui – en étant élue avec un système proportionnel – se caractérise par des équilibres politiques différents de ceux présentes dans la Chambre des Communes. Dans ce dernier cas, donc, la logique partisan ne se traduit pas nécessairement dans un aplatissement sur les opinions de l'exécutif et n’affecte pas l’efficace exercice de la fonction de contrôle. Vu que dans les deux cas la doctrine a souligné l'efficacité du contrôle sur le Gouvernement réalisé par ces comités (Monk, 2009a; Monk, 2009b; Bach, 2003; Uhr, 1998; Mulgan, 1996; Russell Benton, 2011), nous pouvons conclure que, dans le Gouvernement parlementaire la réussite du contrôle sur l’exécutif se fonde sur la construction d’un espace d'autonomie du pouvoir législatif à l’égard du pouvoir exécutif et sur la rupture/dérogation de la logique classique de la contraposition entre la majorité parlementaire et l'opposition. Les deux cas examinés montrent un Parlement qui n’est pas forcement un sujet passif dans la relation avec le pouvoir exécutif, mais qui est en dégrée de le contrôler et de limiter – même si d’une mesure limitée – sa prépondérance au cours de l’activité parlementaire. 5.3 Les élections à date fixe et la dissolution de la Chambre élective Dans les parlementarismes Westminster le pouvoir de dissoudre la Chambre élective

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est de compétence du Chef de l'Etat (la Reine ou le Gouverneur Général) et (indirectement) du Gouvernement, qui selon une convention constitutionnelle a le droit de demander les élections. La disponibilité gouvernementale du choix sur la convocation des élections a été critiquée pour trois raisons (Blackburn, 1990):

1. elle détermine un contestable et injuste avantage pour le parti majoritaire; 2. elle contredit le principe de la souveraineté du Parlement en attribuant au

Gouvernement (ou au Premier Ministre) la décision sur la durée de la législature;

3. elle risque de compromettre la neutralité du Chef de l'Etat, qui peut se trouver «au centre» d’une controverse politique difficile à résoudre.

À la lumière de ces considérations et de certaines discutables décisions gouvernementales (contestées par l’opinion publique) se sont créées les conditions pour l'adoption de lois qui disciplinent la durée de la législature et la convocation des élections, une matière jusqu'ici «couverte» par des conventions constitutionnelles. Les solutions trouvées par les législateurs britannique et canadien présentent quatre variantes:

1. la durée de la Chambre élective peut être fixe / flexible; 2. la prérogative royale de dissolution de la Chambre élective est abolie / limitée; 3. la législation discipline / ne discipline pas la relation de confiance entre le

Parlement et le Gouvernement; 4. la dissolution anticipée du Parlement implique / n’implique pas le cours d’un

nouveau terme pour la dissolution du Parlement. !

!Canada La discipline de la durée de la législature a rencontrée au Canada un obstacle constitutionnel, puisque l'art. 50 de la Loi constitutionnelle de 1867 fixe en 5 ans la durée maxime de la Chambre des Communes et donne au Gouverneur Général le pouvoir de dissoudre d’avance la Chambre élective en affirmant que: «La durée de la

Royaume Uni Canada

Durée de la Chambre élective Fixe Flexible

Pouvoir de dissolution de la Chambre élective Aboli Limité

Discipline du rapport de confiance Oui Non

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Chambre des Communes ne sera que de cinq ans, à compter du jour du rapport des brefs d'élection, à moins qu'elle ne soit plus tôt dissoute par le gouverneur-général». La suppression de tel pouvoir ou sa modulation constitutionnelle aurait eu besoin d'une procédure de révision constitutionnelle difficile à conclure. Pour éviter un difficile passage institutionnel, en 2007, le Parlement fédéral a adopté la Loi modifiant la Loi électorale du Canada. La réforme touche l'art. 56.2 de la Loi électorale en prévoyant que «sans préjudice du pouvoir de dissoudre la Chambre élective que la constitution donne au Gouverneur-Général chaque élection générale a lieu le troisième lundi d'octobre de la quatrième année suivante la date de la dernière élection générale». Formellement cette disposition ne limite pas le pouvoir du Gouverneur-Général et, en conséquence, du Premier Ministre, qui selon une convention constitutionnelle a le droit de demander la dissolution de la Chambre basse au Gouverneur-Générale. La Constitution fixe donc la durée maxime de la législature (5 ans) et une loi ordinaire fixe une durée plus courte (4 ans) qui ne viole pas la charte fondamentale parce qu'elle établit un terme plus court du terme prévu par la Constitution pour la durée maxime. Cette loi veut limiter l'initiative du Premier Ministre en ce qui concerne la dissolution anticipée de la Chambre des Communes. En raison de sa difficile inclusion dans le système de sources du droit, elle ne discipline pas la relation de confiance entre la Chambre des Communes et le Gouvernement et ne comporte aucune intervention du Parlement. D'autre part, à la lumière de ce qui s’est passé en 2008, il est légitime de s'interroger sur l'efficacité de cette intervention, qui peut facilement être «contournée» par les organes constitutionnels et, en particulier, par le Premier Ministre. !Royaume-Uni Potentiellement la loi approuvée en 2011 au Royaume Uni (Fixed-term Parliaments Act 2011) pourrait avoir un effet beaucoup plus incisif de la loi canadienne sur les

dynamiques du Gouvernement parlementaire. La loi en question fixe la durée maxime

de la législature et abolit la prérogative royale de dissolution de la Chambre basse. Elle fixe une date pour la convocation des élections générale (le premier jeudi de mai de la cinquième année suivante les élections précédente) [Art. 1 (3)] et prévoit que le Parlement va se dissoudre automatiquement le dix-septième jour avant la date de l'élection [art. 3 (2)]. La dissolution anticipée de la Chambre élective et l'anticipation des élections sont prévues seulement dans deux cas:

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1. lorsque les 2/3 des membres de l'Assemblée approuvent une motion à cet effet [Art. 2 (1)];

2. lorsque la Chambre des Communes adopte une motion de censure contre le Gouvernement qui n'est pas suivie par la formation d'un nouveau Gouvernement dans 14 jours (article 3).

En cas de dissolution anticipée du Parlement le terme de cinq ans a effet à partir de la date des nouvelles élections. La solution adoptée par Westminster diffère de celle choisie par le Parlement d’Edimbourg, vu que en Ecosse la dissolution anticipée de l'Assemblée législative détermine l’élection d’un Parlement qui restera en charge jusqu’à la fin de la durée du Parlement dissolu. La première hypothèse introduit un pouvoir d’autodissolution qui permet à une majorité qualifiée de députés de décider la fin de la législature. Du point de vue théorique cette option associe la dissolution anticipée au principe de la souveraineté du Parlement et donne à l'Assemblée un pouvoir qui n’avait pas dans le passé. La loi introduit une dérogation au principe de la majorité simple – règle d'or du système parlementaire britannique – qui ne prévoit pas des majorités qualifiées, ni dans le processus législatif, ni dans la modification du règlement parlementaire. Ce choix est lié à la volonté de soustraire cette décision à la majorité politique qui soutient le Gouvernement en charge. En conséquence pour dissoudre la Chambre des Communes le Gouvernement et la majorité parlementaire auront besoin au moins de l’appui du principal parti de l’opposition. La seconde hypothèse associe la dissolution anticipée du Parlement à l’émersion d'une crise politique entre le Parlement et le Gouvernement et touche directement le rapport de confiance existant entre les deux pouvoirs en ce qui concerne trois volets:

1. la loi prévoit les textes des motions de confiance et de censure que doivent être approuvées par la Chambre élective [art. 2(4) et (5)], alors que dans la pratique jusqu'à ce moment, en l'absence de règles de droit positif, la relation de confiance entre le Parlement et le Gouvernement a été caractérisée par une pluralité d'actes qui ne sont pas toujours facilement identifiables (Kelly Power, 2010). Dans les prochaines années il faudra vérifier si la loi en question aura des conséquences ou si ne changera pas l’actuelle «liberté des formes» du rapport de confiance.

2. La loi prévoit que le Gouvernement formé dans les 14 jours suivants l'approbation d'une motion de censure soit soumis à un vote d'investiture,

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tandis que jusqu’à ce moment la relation de confiance entre le Gouvernement et la Chambre élective était toujours supposée.

3. La loi enfin codifie la règle conventionnelle du choix entre la démission du Gouvernement (et la formation d'un nouveau Gouvernement) et la dissolution de la Chambre élective qui s'ouvre après la défaite de l'exécutif dans un vote de confiance (v. par. 4).

Le choix entre la démission et la dissolution du Parlement soulève une question sur l'application de la loi. Techniquement l’art. 3 peut être contourné par le Gouvernement en charge avec l’aide des députés de la majorité: la majorité parlementaire peut approuver une motion de censure au fin de dissoudre la Chambre. Cette option permettrait à l'exécutif de continuer à contrôler la durée de la législature et l'accès aux urnes. D'autre part, il est difficile d'imaginer que dans une culture politique et constitutionnelle comme celle britannique le Gouvernement puisse régulièrement contourner la loi. Au même temps il est vrai aussi que dans cette dernière hypothèse le Gouvernement aurait toujours besoin de l’appui de la majorité parlementaire. Les lois examinées limitent le pouvoir du Premier Ministre par rapport à ses concurrents politiques, parce que le privent de la possibilité de décider la convocation des élections, et à la majorité parlementaire, parce qu'elles lui soustraient la possibilité d'utiliser la dissolution du Parlement comme un moyen de dissuasion face aux rébellions des députés. Ces solutions normatives représentent sans doute une manifestation de la rationalisation de la forme de gouvernement parlementaire typique de l’Europe continentale, mais avec une significative différence: dans ce cas l’objectif n’est pas de rendre plus stable le Gouvernement, mais de rééquilibrer la balance des pouvoirs entre le Parlement et le Gouvernement en faveur du premier (Olivetti, 2012). !6. Conclusions A conclusion de cette analyse il me semble possible de formuler quatre remarques:

1. Les parlementarismes Westminster sont caractérisés par la prévalence du Gouvernement sur le Parlement. Au cours des dernières années, cependant, au sein des pays examinés est émergé un certain nombre de changements politiques et institutionnels qui semble atténuer le dégrée de cette prévalence, qui apparait aujourd’hui moins radicale de celle qu’elle était dans le passé ou de celle qui a été trop facilement décrite par rapport à ces expériences.

2. Les changements politiques et institutionnels dont on a parlé sont en train de se

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produire avec des caractères et des temps différents d’un pays à l’autre, mais il est possible d'identifier une série de points en communs parmi les expériences examinées: l'émergence d'un multipartisme électoral modéré qui se reflète dans la formation de Parlements sans majorité qui peuvent aboutir à la création de Gouvernements de coalition ou minoritaires, l'ouverture – et parfois la conclusion positive – du débat sur la modification du système électoral, l'émergence des rébellions des députés de la majorité à l'égard du Gouvernement, l’approbation de réformes des règlements parlementaires qui visent à rééquilibrer la relation entre le Parlement et le Gouvernement, l'influence des secondes Chambres dans le processus législatif et dans le contrôle sur l'exécutif, l'adoption de lois qui limitent les pouvoirs du Premier ministre dans la dissolution de l'Assemblée représentative et, enfin, la tendance à l’écriture des règles conventionnelles relatives aux rapports entre les pouvoirs.

3. Dans ces changements se reflète l’image d'un Parlement qui a une relation active avec l'exécutif, d’un Parlement qui ne peut pas être «réduit» à un organe de ratification des décisions prises par le Gouvernement dans la perspective plus classique de la contraposition automatique et mécanique entre Gouvernement/majorité parlementaire et opposition. Cette constatation nous rappelle la pluralité des relations qui se croisent dans les Assemblées représentatives (King, 1976) et, en particulier, la centralité, d’une part, de la relation entre le Gouvernement et la majorité parlementaire et, de l’autre, de la relation qui partage frontbenchers et backbenchers. La première est au centre du phénomène des rebellions des députés de la majorité parlementaire, la deuxième est au centre des reformes de la programmation des travaux au Royaume Uni et en Australie. En définitive il semble que pour comprendre le fonctionnement des Assemblées représentatives il faut examiner toutes les dynamiques qui les traversent et non seulement une d’entre elles.

4. Dans les pays examinés il y a un certain nombre de forces qui visent à équilibrer la relation entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif en faveur du premier. Ces forces ne modifient pas la nature majoritaire du Gouvernement parlementaire de type Westminster, mais limitent ses tendances hyper-majoritaires et montrent que la relation entre le Parlement et le Gouvernement n'est pas donnée une fois pour toutes, mais se caractérise par une tension constante, dans laquelle l'équilibre en faveur de l’un ou de l’autre pouvoir peut

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se déplacer en raison d'un certain nombre de facteurs (politiques, économiques, sociaux et constitutionnels) et que, compte tenu de cette variabilité, cette relation devrait être étudiée (Flinders Kelso, 2011). !!

Francesca Rosa Chercheur en Droit constitutionnel du Département de Droit de l’Université de Foggia Proposition pour l’Atelier n. 15 [email protected] mob. +39 347 9600823 !

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mailto:[email protected]


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Repenser les systèmes Westminster à partir des parlements

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