Regional and national debt crisis in Spain // La crise des dettes régionales et nationale en...

Mémoire de 4ème année

2014 – 2015

La crise des dettes nationale et régionales en Espagne.

Tomás DE LEON-SOTELO FUENTES

FIFE 4A GEA

Sous la direction de M. EDWIN LE HERON, Maître de Conférence à Sciences Po Bordeaux.

Dans le cadre du séminaire Régulation Monétaire et Financière Internationale.

DE LEON-SOTELO FUENTES Tomás | 4ème année| Mémoire Régulation Financière| mars 2015

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The Debt (1903).

Slight was the thing I bought,

Small was the debt I thought,

Poor was the loan at best—

God! but the interest!

Paul Laurence Dunbar

(1872-1906), poète américain.


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Sommaire

Résumé, mots clés …............................................................................................... 4

Introduction …..........................................................................................................5

Première Partie : Une genèse de la crise endogène au modèle productif................6

A.Le faible impact des fonds européens sur le modèle de croissance....................................6

B.La participation des caisses d'épargne à la formation de la bulle immobilière.................7

C.La fragilisation des bilans des banques par leur exposition à l'immobilier.......................8

Deuxième Partie : L'appareil institutionnel dans la crise des dettes.........................11

A. Des déficits conjoncturels menaçant le financement de l'Etat des autonomies................11

B. Vers une mutualisation de la dette ? ….............................................................................13

Troisième Partie : Des pistes de réduction du déficit conjoncturel.........................15

A. Un système fiscal sous-performant qui aggrave les déficits conjoncturels.......................15

B. La réforme nécessaire de la régulation financière espagnole...........................................16

Conclusion..................................................................................................................18

Bibliographie...............................................................................................................19

Table des annexes........................................................................................................21


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Abstract : The Spanish economy was too big to fail and had arised concerns as of 2012 about the viability of the European Common Currency. On steady growth since the 1970s, Spain found itself under attack from rating agencies and financial markets after the global financial crisis in 2008. Yet, this crisis was more the end of the growth model of the Spanish Miracle, rather than a contagion of the global crisis. The real estate sector, intertwined with regional savings banks, had just exhausted its growth, as the speculatory bubble popped and the global financial crisis broke out. Public debt grew considerably, both nationwide and regionally, as a result of contraction in activity and unemployment rise. National and regional (federal) administrations' policies have been ever since constrained by the burden of debt, and these still seek to find their way out for the coming years.

Key words : Spain, sovereign debt, autonomous communities, debt crisis.

Resumé : Si l'Espagne a fait craindre une crise de la monnaie unique en 2012, ce n'est pas par son statut de too-big-to-fail, mais par les particularités de sa crise qu'elle mérite d'être étudiée. Ayant connu une croissance forte jusqu'en 1970 – le miracle espagnol – puis une croissance soutenue pendant presque vingt ans, elle s'est retrouvée à partir de 2008 sous attaque des agences de notation et des marchés financiers. Le secteur immobilier, étroitement lié aux caisses d'épargne régionales, avait épuisé son modèle de croissance lorsque éclata la crise financière de 2008. Les niveaux de dette publique, maîtrisés jusqu'au début de la crise, ont monté en flèche par la contraction de l'activité etla forte hausse du chômage. Les administrations nationale et régionales sont désormais plus contraintes par le poids de leur endettement, leurs budgets, plus serrés, et leurs perspectives, plus sombres.

Mots clé : Espagne, dette souveraine, communautés autonomes, crise de dette.

JEL Codes: H60, H73, N14, N24.


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INTRODUCTION.

L'Espagne avait fait de sa pauvreté son atout. Sortie de l'autarcie franquiste, elle était sous-

développée dans le contexte européen. L'ouverture de l'économie permettait l'afflux des touristes

européens sur un pays à bas prix et forts atouts touristiques. Entre 1959 et 1970, le pays affichait

des taux de croissance seulement égalés par le Japon, et de 1940 à 1976, la production d'électricité,

indicateur clé du développement, avait passé de 3,61 à 90,82 millions de kWh, marquant le retour

parmi les puissances économiques mondiales. L Espagne est entrée dans la Champions League de

l'économie mondiale, proclamait l'ancien premier ministre Zapatero le 10 septembre 2007.

Actuellement, la dette publique de toutes les administrations publiques est à hauteur de

97,7% du PIB (1033 billions). Ce montant résulte de deux grandes tendances : l'accumulation de

dettes privées (61% PIB en 1997 contre 139% PIB en 20071) et de l'augmentation des déficits

primaires. D'un solde positif de +1,9% en 2007, le déficit structurel se creusa de 13 points pour

atteindre -11,1% en 2009. Si on parle de crise de la dette, c'est parce qu'il s'agit d'un endettement

très rapide et non maîtrisé des agents publics, dont l'endettement avait été prudent dans la période

de croissance. En 2007, la dette publique ne représentait que 36% du PIB.

S'interroger sur la crise de la dette revient à analyser les dynamiques qu'ont permis

l'accumulation d'un tel fardeau dans une temps aussi court. Cette dynamique est susceptible de

durcir sévèrement les conditions d'accès aux marchés financiers internationaux et peut entraîner des

dangereux effets de boule de neige. D'autant plus, la quête vers la soutenabilité s'oriente surtout vers

la maîtrise du déficit conjoncturel dans cette période où ni la croissance, ni l'inflation atteignent des

niveaux satisfaisants pour réduire les stocks de dette.

Dans quelle mesure la crise des dettes espagnoles s'est engendrée à l'intérieur du système

productif national, signalant l'épuisement d'un modèle de croissance ?

1 Alvarez, 2014


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PREMIÈRE PARTIE :

Une genèse de la crise endogène au modèle de croissance espagnol.

L'adhésion à l'Union Européenne en 1986 s'accompagna d'un afflux de fonds européens

destinés à égaliser l'économie espagnole au contexte européen. Le réseau autoroutier fut étendu très

considérablement, désenclavant les territoires lointains. D'autres infrastructures restent pourtant

surdimensionnées ou ne seront jamais rentables, comme le vaste réseau de lignes à haute vitesse2.

L'amélioration de la productivité nationale a été certes très importante, mais pas en proportion aux

énormes enveloppes consacrées. Au niveau régional, des projets-phare furent développés pour

accroître le prestige et l'attractivité des régions, avec des investissements massifs de la part des

gouvernements régionaux3. Ces projets s'accompagnèrent dans certains cas d'une politique de

grands événements, qui privilégie le potentiel économique de certains événements ponctuels face

aux investissements productifs de long terme. La ville de Valence en est l'exemple célèbre : de

milliards furent investis pour aménager un circuit de Formule 1 en centre ville et pour organiser le

départ de la 33e Coupe d'Amérique de voile, dont les éditions de 2007 et 2010 ont évidemment

profité à l'économie locale, mais dont le retour n'est toujours pas envisagé.

A) Le faible impact des fonds européens sur le modèle de croissance.

Le coût d'opportunité de cette fièvre des grands travaux a été évidemment très grand. Les

fonds de cohésion, fonds structurels, le fonds social européen et tant d'autres soutiens de la part de

l'UE n'ont pas servi à changer le modèle productif. Celui-ci comptait certes quelques industries

localement puissantes (Catalogne, Pays Basque, Galice), de même que l'implantation des

entreprises européennes fut attirée par une main d'oeuvre relativement peu coûteuse. Mais la

croissance des années 1980-2000 fut essentiellement tirée par les secteurs du tourisme et de

2 Betancor et Llobet (2015) constatent dans une récente étude le manque de rentabilité des quatre grandes lignes à grande vitesse, dont seulement la construction a coûté 40 Milliards €. L'Espagne affiche un taux d'occupation des trains à haute vitesse de 11.800 passagers/km en service, contre 158.212 au Japon ou 61.400 en France.

3 Le quotidien El Mundo a recensé quelques projets de ce type, que l'on appelle communément éléphants blancs, par leurs dimensions excessives et leur faible utilité sociale. (Voir carte dans le lien ci-dessus) https://www.google.com/maps/d/viewer?ll=40.212441,-4.130859&t=h&source=embed&ie=UTF8&msa=0&spn=11.739738,20.654297&z=5&mid=zvuMSnhdTA0M.kgWOP2cmzePg


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https://www.google.com/maps/d/viewer?ll=40.212441,-4.130859&t=h&source=embed&ie=UTF8&msa=0&spn=11.739738,20.654297&z=5&mid=zvuMSnhdTA0M.kgWOP2cmzePg



l'immobilier. Si le tourisme était fortement dépendant de la conjoncture extérieure, le

développement de l'immobilier constitua sans doute la plus grande bulle économique jamais

engendrée dans l'économie espagnole. C'est par l'éclatement de cette bulle immobilière et la

détérioration de la conjoncture extérieure, en l'espace de quelques mois à partir de 2007, que

l'Espagne passait d'être l'une des réussites de l'intégration économique européenne à l'une des plus

sérieuses menaces à sa continuité.

La bulle économique fut engendrée à partir des années 1990 par la hausse du pouvoir

d'achat, la croissance démographique (tirée par une forte immigration en provenance d'Amérique

Latine et l'Europe de l'Est) et la libéralisation de l'urbanisme. La loi foncière reformée en 2000 (Ley

del Suelo) laissait aux collectivités locales le pouvoir de définir les terrains destinés à l'urbanisation.

Ayant comme objectif d'accroître l'offre de logements disponibles pour baisser le prix, cette loi

encouragea cependant les pratiques clientélistes au niveau local, donnant lieu à des démarches

spéculatives qui n'eurent comme effet que l'augmentation des prix du logement4.

D'autre part, le secteur touristique était devenu le moteur économique national, et espagnols

comme étrangers s'intéressèrent à l'achat d'un deuxième logement, notamment dans le bassin

méditerranéen. En effet, une grande composante de la demande de logement neuf venait des

retraités européens souhaitant résider au soleil espagnol. Les développements urbanistiques furent

massifs, de sorte qu'à présent, 51% des premiers 500 mètres de côte est bétonné en région

valencienne5. En 2007, l'Espagne avait bâti 865.000 logements neufs, plus que la France,

l'Allemagne et le Royaume Uni cumulés sur la même période.

B) La participation des caisses d'épargne à la formation de la bulle immobilière.

Le système financier espagnol était composé d'une part, de grandes banques d'implantation

internationale dont les bilans étaient solidement consolidés, grâce à leurs activités en Espagne

comme à l'étranger : Santander, BBVA, CaixaBank ou Sabadell. D'autre part, au niveau régional,

une multitude de caisses d'épargne d'implantation locale avait étendu son réseau sur le territoire

national. Lorsque les prix de l'immobilier commencèrent à monter, ces entités découvrirent un

nouveau marché à fort potentiel de croissance. Dans un double rôle d'agent immobilier et

établissement de crédit, elles finançaient les achats des logements neufs en même temps qu'elles

4 Voir annexe 5 : historique du prix foncier moyen ramené à l'inflation.

5 EL PAIS, 8 août 2013, infra.


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estimaient la valeur de ces actifs.

La demande de logement fut tirée d'abord par un accès très facile au crédit. Le passage à

l'Euro en 2002 avait aligné les taux d'intérêt nominaux espagnols avec ceux, plus bas, des

principales économies européennes ; or, l'inflation espagnole étant encore plus élevée elle rendait

les taux réels moyens très accessibles6. La perspective d'une croissance soutenue avait engendré une

préférence des agents pour le logement en propriété.

Les crédits hypothécaires devinrent donc la prédilection des familles espagnoles, qui

s'endettaient sur la valeur de leur logement en collatéral, pour une durée de remboursement

moyenne de 30 ans. Les conditions très souples d'accès au crédit, ainsi que la surestimation de la

valeur des collatéraux, étaient en train d'engendrer une masse de subprimes à l'espagnole. Hélas, les

sommes prêtées avaient aussi vocation à financer d'autres dépenses de consommation : voyages,

électroménager, voitures. Le secteur du crédit avait tissu un vaste réseau commercial sur le

territoire, même dans les zones rurales. La fièvre du crédit facile atteignit son sommet en 2008 avec

une dette privée de 1.261 milliards pour les entreprises et 908.000 des ménages. Il est clair que la

demande immobilière n'a pas été tirée par une augmentation de la productivité, mais par

l'endettement progressif des agents privés et des banques espagnoles vers ses partenaires françaises,

allemandes, etc. Comme on verra plus tard, le fardeau de la dette publique s'est notamment alourdi

par un transfert de dette des agents privés vers les diverses administrations publiques. (Voir annexe

6.)

C) La fragilisation des bilans des banques par leur exposition à l'immobilier.

Le double rôle des caisses d'épargne fut l'une des failles du système qui favorisa la formation

de la bulle. Leurs bilans étaient gonflés de stocks de logements neufs, surévalués, mais en réalité

dépréciés après le tournant de 2007-2008. Les caisses maquillaient toutefois leurs bilans sans

refléter la dépréciation réelle de ces actifs, vu qu'elles avaient la capacité d'estimer la valeur des

biens fonciers. En outre, les conseils d'administration des caisses étaient conçus dans une optique de

participation de la population locale et rassemblaient des représentants des épargnants, des

politiciens de l'aire d'implantation de la caisse et des entrepreneurs locaux. Ces derniers avaient

évidemment un conflit d'intérêt dans la gestion de l'entité qui leur avait accordé des prêts. On peut

supposer que la plupart des épargnants et politiciens n'avaient pas la formation nécessaire pour

diriger une entité de crédit. Ces conseils d'administration se livrèrent à des pratiques clientélistes

6 Euribor à 02/07/2007 : 4,076%. Inflation espagnole pour l'année 2007 : 4,222% .


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dont l'apogée fut la faillite de Caja Madrid7.

A l'éclatement de la bulle, les trous noirs dans les bilans des banques commencèrent à fleurir.

A posteriori, on estime à 60% la proportion des actifs toxiques dans l'ensemble des bilans des

caisses ayant bénéficié de l'aide publique. Dans ce contexte, le gouvernement dût intervenir en

engageant un processus de restructuration des entités à l'aide de l'Union Européenne en 2012. Celle-

ci engagea 10.000 millions pour la récapitalisation des caisses, sous garantie du gouvernement

espagnol, dans une démarche que le ministre de l'économie tenait à appeler un prêt dans des

conditions très favorables sans admettre sa nature de sauvetage financier. En découlait un transfert

de dette privée vers le public (cf. Annexe 6).

La restructuration fut engagée sous direction du gouvernement et amena à des fusions de

plusieurs entités entre elles. La plus grande entité ainsi créée était Bankia (Caja Madrid, Bancaja,

Caja Canarias, et d'autres moins grandes), dont la capitalisation nécessita encore un crédit de 4.465

millions de l'Etat en vue du respet des règles de Bâle II. L'IPO de 55% du capital en 2011 était aussi

censée reconstituer son bilan.Or, son actif contenant toujours une bonne proportion de prêts à haut

risque, des logements neuf non-vendus et des produits dont la légalité était remise en cause8, le

cours chuta en bourse et la matrice de Bankia, BFA, fut nationalisée par l'Etat. La genèse de cette

crise est attribuée en grande partie à la gestion de Rodrigo Rato, président entre 2009-2011, ancien

ministre de l'économie et directeur du FMI (2004-2007).

Le processus de restructuration du secteur des Cajas s'était donc véhiculé par deux

mécanismes crées ad hoc au niveau national. Le FROB (Fonds de restructuration bancaire

ordonnée), sous tutelle du ministère de l'économie, assurait la liquidité des entités avec des fonds

propres à l'Etat et ceux fournis par l'UE. En août 2012 fut créée la structure de défaisance SAREB

(Société de gestion des actifs procédant de la restructuration bancaire), détenue à 45% par le

FROB, et le reste par des agents privés. Si bien le ministre De Guindos s'était engagé à ce que le

processus de restructuration ne coûte un seul euro au contribuable, les injections de liquidité en

provenance du budget – au moins 60.000 millions9 financés sur dette publique – sont venus alourdir

l'endettement de l'Etat central.

7 La caisse d'épargne de Madrid, qu'était avec La Caixa (Barcelona) et Bancaja (Valence) parmi les caisses les plus puissantes en termes d'actifs.

8 Il s'agit des preferentes (actions de priorité) jugées illégales dans des différents procès en justice, du fait que les banques avaient mal informé les investisseurs particuliers sur le son risque potentiel. Les pratiques de Bankia/Caja Madrid ont été déclarées constitutives de fraude bancaire.

9 El Confidencial, El Gobierno 'cuela' en los presupuestos un crédito extra de 60.000 millones para el rescate bancario. http://www.elconfidencial.com/economia/2012/10/25/el-gobierno-cuela-en-los-presupuestos-un-credito-extra-de-60000-millones-para-el-rescate-bancario-107883


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http://www.elconfidencial.com/economia/2012/10/25/el-gobierno-cuela-en-los-presupuestos-un-credito-extra-de-60000-millones-para-el-rescate-bancario-107883

http://www.elconfidencial.com/economia/2012/10/25/el-gobierno-cuela-en-los-presupuestos-un-credito-extra-de-60000-millones-para-el-rescate-bancario-107883

Lorsque la conjoncture extérieure commença à se dégrader, les revenus du tourisme

chutèrent et vinrent s'ajouter à l'effondrement du marché immobilier. La conjonction de crise

globale et crise nationale venait ainsi briser les excédents budgétaires accumulés en temps de

croissance. Il paraît réaliste d'assumer que les administrations publiques régionales et locales ont

compté sur la durabilité des revenus fiscaux élevés pour engager des dépenses aussi importantes

dans la période de crise. Ainsi, on a vu que le creusement du déficit des administrations publiques

espagnoles répond davantage au cycle économique national, si bien la contagion simultanée de la

crise internationale, notamment à travers l'effondrement de la confiance des marchés, a aussi

aggravé le fardeau de la dette souveraine en faisant grimper les primes de risque. On abordera par la

suite le rôle des différentes administrations publiques dans la gouvernance économique avant et

post-crise.


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DEUXIÈME PARTIE :

L'appareil institutionnel espagnol dans la crise des dettes publiques.

L'Etat espagnol est de par son organisation territoriale un modèle tout à fait particulier en

Europe. Les 17 Communautés Autonomes (CCAA) sont des collectivités territoriales avec un

gouvernement et parlement propres et sont investies de la plupart des compétences que l'on associe

à l'Etat-providence. La gestion du système de santé, de l'éducation et des services sociaux leur sont

transférées, même si l'Etat central garantit l'homogénéité des prestations au niveau national à travers

la législation basique et la législation-cadre.

A) Des déficits conjoncturels menaçant le financement de l'Etat des autonomies.

Le financement d'un tel éventail de compétences est assuré par le système de financement

des communautés. Celui-ci a fait l'objet de plusieurs réformes au cours des années, mais repose

toujours sur les principes de l'autonomie financière, solidarité et coopération. D'une complexité

importante, le régime commun de financement10 assure aux communautés une participation aux

recettes des fiscales nationales ainsi que le droit à prélever certains impôts par elles-mêmes. La

solidarité est assurée par plusieurs fonds : de cohésion, de suffisance, de compensation, dont la

répartition est fixée suivant des barèmes différents. Face à l'endettement croissant, l'Etat central a

aussi mis en place des fonds exceptionnels pour garantir le financement des collectivités régionales,

comme on verra plus tard.

Les CCAA ont aussi le droit légal de s'endetter au court et au long terme. L'article 14 de la

LOFCA11 leur reconnaît le droit au crédit à court terme pour couvrir leurs besoins ponctuels de

trésorerie, et à long terme, pour financer des investissements. Le service de la dette ne doit d'ailleurs

pas dépasser 25% des recettes annuelles.

10 Régime commun puisqu'il existe aussi un régime foral pour le Pays Basque et la Navarre, qui bénéficient d'une plus grande autonomie financière et fiscale, en vertu de leurs droits historiques. La règle d'or budgétaire leur est également applicable.

11 Art.14 LOFCA (Loi Organique de Financement des Communautés autonomes). Établit aussi l'autorisation obligatoire du Conseil des Ministres pour les opérations d'endettement des CCAA.


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Dans les années de croissance, ces collectivités ont élargi leurs appareils de services sociaux

et bâti de nouvelles infrastructures. Les dépenses des CCAA s'élèvent à présent à près de 50% des

dépenses publiques totales12. Leur dette a connu une hausse constante depuis le début de la crise : de

60.000 millions à 140.000 (+130%) entre 2008 et 201213. Le recul de l'activité et l'action des

stabilisateurs automatiques on creusé les déficits jusqu'alors maîtrisés. Les stocks de dette, ainsi que

les ratios (dette/PIB régional) ont en moyenne quadruplé entre 2007 et 2011, avec des écarts

sensibles entre régions. (cf. annexes 2 et 3) .

Le vieillissement de la population, ainsi que l'évolution négative du solde migratoire sont en

train d'aggraver le déficit structurel, ce qui ajoute un fardeau à la quête vers la soutenabilité de la

dette, vu que l'enveloppe des retraites totalise environ 60% du budget national.

Alors que le gouvernement espagnol négociait les conditions de la restructuration bancaire

avec la BCE, Comission et le FMI, il s'est avéré que certaines CCAA auraient aussi elles aussi

besoin d'aide financière de la part de l'Etat central. Les conditions de financement sur le marché,

déjà très difficiles pour l'Etat central, s'étaient durcies davantage pour les régions. En mai 2012, la

Catalogne, Castilla-La Mancha, la Communauté Valencienne et la Région de Murcie étaient

qualifiées de junk bonds par l'agence Moody's14.

L'autonomie financière, conséquence de l'autonomie politique qui est leitmotiv de

l'organisation territoriale espagnole, a comporté aussi des dérapages dans la gestion de certaines

collectivités locales. Les grandes villes comme Madrid, Barcelone, ou d'autres plus petites

connaissent des sévères difficultés budgétaires. La ville de Parla15 en est l'exemple : le 27 mars

dernier, elle a dû se déclarer en faillite avec un passif de 550 millions contre 70 de budget annuel.

Le gouvernement avait en outre déjà cessé de verser les recettes fiscales correspondant à la ville

pour solder directement les dettes avec les créanciers. Parla s'était surtout endettée pour la

construction d'un tramway, dont les coûts dépassent largement les expectatives de demande et

rentabilité d'exploitation.

12 Le reste étant les dépenses de l'Etat central et des collectivités locales. La sécurité sociale se finance par un autre système de cotisations. Cependant, des enveloppes budgétaires y sont consacrées pour la gestion et l'investissement, dans les mains des Communautés Autonomes.

13 Viñas Coll, 2012

14 Source : La voz de Barcelona, http://www.vozbcn.com/2012/05/17/114129/deuda-generalidad-moodys-basura/ 15 Banlieue de classe moyenne dans la périphérie de Madrid, 125.000 habitants.


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http://www.vozbcn.com/2012/05/17/114129/deuda-generalidad-moodys-basura/

Les mairies comme les régions avaient surtout une un manque de liquidité à court terme qui

menaçait la continuité des services publics essentiels. L'Etat, à travers l'Institut de Crédit Officiel

(ICO, sous tutelle du ministère de l'économie) mit en place un Plan de paiement aux fournisseurs à

partir de 2012, auquel adhérèrent la quasi totalité des CCAA, ainsi que 4.000 collectivités locales –

sur un total de 8.600 . Cette enveloppe comporta des prêts à hauteur totale de 17.705 millions

d'euros (destinés aux CCAA) et 9.598,3 millions (aux entités locales) à 5,93% d'intérêt.

En même temps fut créé aussi le Fonds de Liquidité Autonome (Fondo de liquidez autonómica)

dont les financements étaient destinés à solder les dettes régionales avec les entités de crédit. Celui-

ci, financé aussi par l'ICO, à hauteur de 16.638,4 Mio € à 5,65% d'intérêt, fut accompagné d'une

émission extraordinaire du Trésor national à hauteur de 3.000 millions. L'objectif était surtout de

garantir la viabilité des budgets régionaux à moyen terme. La loi espagnole interdisant

l'endettement régional à des taux dépassant largement ceux qui paye le Trésor national, c'était la

seule solution envisageable pour éviter une suspension des paiements des régions.

B) Vers une mutualisation de la dette ?

Au même titre qu'en zone Euro, la crise des dettes régionales espagnoles a entraîné un vif

débat politique sur la pertinence du sauvetage financier de la part de l'Etat. En effet, les régions

ayant réussi à combler le déficit sous la barre de 3% craignent que l'intervention de l'Etat central

soit en réalité une mutualisation des dettes des régions qui n'ont pas fait les devoirs. Cette

polémique est surgie lorsqu'une nouvelle renégotiation du système de financement régional était en

cours, et remet en cause le fondement de la solidarité financière interterritoriale, clé de voûte de la

viabilité du modèle autonomique. Les régions aux faibles déficits (Madrid, Asturies entre autres)

sont réticentes à continuer à soutenir les plus endettées (Valence, Catalogne). La tension s'accroît

aussi entre les gouvernements régionaux de différente couleur politique, et notamment par les

revendications indépendantistes catalanes, menaçant ainsi un système qui a, jusqu'à présent, garanti

la cohésion économique du territoire.

Si les dettes à court terme ont pu être soldées, le débat porte maintenant sur la stratégie de

réduction des stocks de dette accumulés. En décembre 2014, l'Etat central détenait quelques 88.000

millions sur 236.000 de dette régionale (22% du PIB national, titres de dette et prêts à long terme

confondus, voir annexe 3). Evidamment, l'Etat n'est pas prêt à renoncer à ces créances par crainte


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d'amplifier les tensions politiques qu'on vient d'évoquer. Cependant, les taux d'intérêt des prêts

souscrits dans le cadre du Fonds de Liquidité Autonomique ont été réduits rétroactivement pour les

exercices 2012-2015 de 5,65% à 1% par le gouvernement de Madrid. Le début de remboursement

du principal a été repoussé d'un an jusqu'en 2016. Cette restructuration a permis aux régions des

économies à hauteur d'environ 2.000 millions de charges16.

Une chose est claire. Il n'y a pas pour l'instant aucune volonté politique de remettre en

question les modalités de remboursement de la dette souveraine face au reste du monde. Force est

de constater l'urgence dans laquelle la règle d'or budgétaire a été constitutionnalisée en Espagne.

Suivant les indications des institutions européennes, le premier ministre Zapatero et l'ancien leader

de l'opposition Rajoy – actuel premier ministre – se sont accordés en août 2011 sur une réforme

express consacrant le principe de stabilité budgétaire. La nouvelle rédaction de l'article 135

reconnaît une priorité absolue au service de la dette dans le budget national, et renvoie pour les

limites de déficit tolérées aux traités européens. Cette mesure a fait l'objet de vives critiques,

puisqu'elle n'émanait pas d'un débat ouvert et publique, mais des négociations avec la Comission et

le FMI. L'économiste Viçenc Navarro17 estime qu'il s'agissait d'une mesure plutôt symbolique,

destinée à rassurer les marchés financiers sur la solvabilité du pays mais qui eût un impact très

faible sur le fardeau de la dette : d'autres pays en crise n'ont pas inscrit la règle dans leurs

constitutions, et leur crédibilité n'a pourtant pas été remise en cause. Par contre, la limite à

l'endettement des collectivités impose des contraintes bien réelles aux politiques sociales, plus

nécessaires encore en temps de crise.

16 Viñas Coll, 2014. 17 Navarro, L'arnaque de la dette publique, infra.


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TROISIÈME PARTIE :

Les pistes de réduction du déficit conjoncturel.

Comme on vient de voir en détail, le lourd fardeau de la dette espagnole résulte des déficits à court

terme (cf. annexe 3 pour les régions, notamment 2007-2009). Après le choc endogène de la bulle

immobilière, amplifié par le contagion de la méfiance internationale, les administrations publiques

se sont trouvées face à des engagements de dépenses sociales qui constituaient encore un stade de

construction de l'Etat social. C'est-à-dire, les politiques sociales d'avant-crise étaient nécessaires

pour égaliser l'état-providence espagnol au contexte européen, contre le mantra de que le pays avait

vécu en dessus de ses moyens.

Le niveau des prestations assurées n'égalait pas encore celui des économies européennes –

ce qui réfute la thèse de l'hypertrophie du secteur public espagnol. Il suffit de noter qu'en Espagne la

proportion de fonctionnaires sur l'ensemble de la population active est de 10%, en Suède de 25% et

en France de 19,5%18. Certes, les acteurs privés s'étaient endettés très rapidement, mais une fois la

crise déclenchée, la politique d'austérité publique était incompatible avec une relance générale.

A) Le manque de performance du système fiscal aggrave le déficit conjoncturel.

Si les dépenses publiques sont en proportion beaucoup moindres qu'ailleurs, la politique de

coupes budgétaires serait alors contreproductive pour la relance de l'économie. En effet, le retrait de

l'Etat social mis en place à partir de 2010 par le gouvernement socialiste, puis durci par les

conservateurs, est en train d'engendrer d'importantes dégradations de la productivité nationale. Cela

revient à dire que du fait de l'irrégularité et insuffisance de leurs revenus, les agents n'épuisent pas

leur potentiel de création de richesse [output gap]. Les entreprises repoussent les actualisations de

leur capital productif, les ménages renoncent à consommer, la R&D n'avance pas par manque de

financements. L'économie espagnole est à présent celle des manques à gagner : des travailleurs

surqualifiés pour leur poste, des infrastructures infrautilisées, … . Comme il existent des capacités

de production inutilisées, la politique de dépenses publiques devrait permettre de rattraper l'écart

18 Rapport annuel : Chiffres-clés de la fonction publique, Ministère de la Réforme de l'Etat... , 2012, p.2http://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/statistiques/chiffres_cles/pdf/chiffres-cles-2012.pdf


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http://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/statistiques/chiffres_cles/pdf/chiffres-cles-2012.pdf

avec la croissance potentielle, et par cela faire face aux engagements. Seule condition, ne pas aller

chercher les gains de productivité dans les secteurs déjà très exploités, à savoir, la construction et le

tourisme, qui sont en plus à faible valeur ajoutée.

Pour revenir à l'enjeu central du déficit, le plus grand manque à gagner est sans doute dans le

système fiscal. Le problème du déficit espagnol est donc du côté des recettes, et non pas des

dépenses que l'on coupe aujourd'hui avec une telle prestesse. Les CCAA ont vu leur capacité fiscale

dégradée au cours des dernières années malgré le transfert de quelques tranches d'impôt

supplémentaires (cf. Annexe 4)

On estime à hauteur de 25% du PIB l'ampleur de l'économie informelle pour une moyenne

UE-15 de 10%. Comme preuve, la proportion de monnaie liquide dans la masse monétaire totale

est de 10% pour 5% de moyenne UE-15, dont 64% sous forme de notes de 500 euros. Les fraudeurs

ont une véritable préférence par la liquidité. Les statistiques fournies par le Syndicat des

Techniciens de Finances (inspecteurs fiscaux) montrent que la fraude est perpétrée à 72% par les

hauts revenus et patrimoines, contre 17% de PME et 9% des travailleurs autonomes. Le manque à

gagner sur la fraude fiscale des 15% plus aisés (revenus du capital et du travail confondus) est

d'environ 44.000 millions. La réduction des niveaux de fraude fiscale jusqu'à 10% sur le PIB

(moyenne européenne) rapporterait quelque 38.500 millions19 supplémentaires.

B) La réforme nécessaire de la régulation du système financier.

En effet, l'argent est là, il est en Espagne et en circulation, sauf qu'il échappe au fisc. Que ce

soit par des moyens légaux – déductions d'impôt, voire exonérations – ou frauduleux. Même si les

taux d'imposition nominaux sont élevés au sein de l'UE (52% IRPF, 30% sociétés, 21% TVA), la

niveau réel de recettes est de 37% contre 46,3% de moyenne en zone euro. En Espagne, 37% du

budget provient des recettes fiscales, comparé à 44,7% en Grèce et 41% au Portugal. L'inefficience

du système de prélèvements est aussi une composante du déficit conjoncturel par les baisses

d'impôts qu'on a décidé dans l'espoir de voir la croissance repartir.

Pour combler les déficits publics, reste à engager une politique de redressement des recettes

fiscales. Si les déficits sont le résultat d'un excès de dépenses et un manque de recettes, seulement la

19 Rapport de la Plateforme pour un Audit Citoyen de la dette, 2012.


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réduction des dépenses a été visée pour l'instant. En temps de crise, non seulement les dépenses ont

fortement augmenté, mais les recettes ont aussi chuté pour les régions. (cf. Annexe 4) L'inefficacité

du système fiscal est d'autant plus grave pour les caisses de l'Etat dans le secteur financier. Celui-ci

s'est développé à la fin du dernier siècle et a bénéficié des dérégulations promues par le

gouvernement Aznar (1996-2004). Ainsi, un manque à gagner important est généré par la taxation à

1% des SICAV (Société d'Inversion de Capital Variable) qui échappent ainsi au taux général de

l'impôt sur le bénéfice de 30%.

L'évolution des taux d'imposition moyens depuis 2007 montre en effet comment les hausses

d'impôt ont ciblé la consommation (IVA/TVA) et les revenus du travail (IRPF), tandis que la

taxation du capital a été réduite sur la période d'environ 10%.

Pour réduire les dérives clientélistes du système, le nouveau régime juridique des caisses

d'épargne de 201320 consacre entre autres mesures l'incompatibilité des membres du CA avec

d'autres positions rémunérées, ce qui favorise la professionnalisation de ces organes et évite des

conflits d'intérêt. Dans le contexte de la restructuration bancaire, les entités ayant bénéficié de l'aide

de l'Etat à plus de 50% de leurs bilans se sont vues appliquer aussi certaines règles de droit

administratif – comme pour les entreprises publiques – ce qui laisserait supposer une moindre

éviction des revenus fiscaux.

Sous un angle plus général, León et al. (2013) estiment à 40.000 millions le coût social de la

corruption dans l'économie espagnole, notamment sous forme de commissions pour accélérer ou

privilégier certains acteurs dans l'accès aux contrats publics. Il faut toutefois prendre ce calcul avec

prudence puisqu'il s'agit d'estimations subjectives à partir de la technique des vignettes. Cela dit, il

est sans doute que la corruption constitue toujours un lourd handicap à l'investissement productif de

20 Ley 26/2013, de 27 de diciembre, de cajas de ahorros y fundaciones bancarias. (BOE du 30 décembre)


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long terme, et que l'influence des cycles électoraux sur les dépenses publiques empêche la mise en

place d'un nouveau modèle de croissance à long terme. Comme preuve, le mois de mars dernier, le

gouvernement a annoncé son intention d'achever sept nouveaux tronçons de LGV vers des capitales

régionales, dont la soutenabilité financière est douteuse par la faible demande de voyageurs, mais

dont l'utilité est plutôt électorale dans cette année d'élections 2015.

Conclusion.

Le premier constat qui s'impose est que les niveaux de dette ont augmenté par un accès très

facile et peu contrôlé au crédit de la part des agents privés et des administrations régionales et

locales. Les stabilisateurs automatiques sont alors venus compenser la dette privée par un

endettement des administrations croissant à court terme.

D'autre part, il faut noter que l'Espagne avait jusqu'au début 2007 fait preuve d'une bonne

gouvernance en matière budgétaire, puisqu'elle n'a pas commencé à transgresser les limites de

Maastricht qu'à partir 2008 (cf. annexe 7). La sortie de l'Euro n'aurait même pas dû être envisagée,

puisque le pays, contrairement au cas de la Grèce, était structurellement en mesure de s'intégrer à la

monnaie commune avec les contraintes que celle ci entraînait.

La politique d'austérité sous la supervision de la Commission est venue freiner les niveaux

d'activité et d'emploi, avec des effets néfastes sur une bonne partie de la classe moyenne qui a vu

son pouvoir d'achat dégradé. Les aides versées par l'Etat aux entités financières n'ont pas eu une

contrepartie d'augmentation des impôts sur le capital, creusant encore des déficits maltraités.

Si la soutenabilité de la dette espagnole n'est à ce jour plus remise en cause, il est évident

que les administrations publiques nationale et régionales ne pourront s'affranchir de la contrainte de

l'endettement dans leurs politiques qu'à condition qu'elles assurent à moyen terme le redressement

de leurs recettes, en combinaison une baisse contrôlée des dépenses, par exemple, par la

suppression des duplicités de services entre Etat central et administrations régionales.


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Sources.

Ouvrages et articles :

ALVAREZ, Nacho : The Financiarization of the Spanish Economy : debt, crisis and social cuts. Université de Valladolid, 2014.

BETANCOR, Ofelia ; LLOBET, Gerard : Contabilidad financiera y social de la alta velocidad en España. Estudios sobre la Economía Española, 2015/08.

BIASUTTI J-P. et BRAQUET, L. : Comprendre la dette publique, Éd. Bréal, Juin 2012

BRENDER A., PISANI F., GAGNA E., La crise des dettes souveraines, ed. La Découverte, col. Repères, Paris, 2012.

BRODER Albert, Quelques réflexions sur les caractéristiques de la crise espagnole , Revue Outre-Terre, 2012/2 n° 32, p. 173-204

DE LA DEHESA, Guillermo. Spain and the Euro Area Sovereign Debt Crisis. Centre for EconomicPolicy Research (CEPR), 13 décembre 2011

DE LA FUENTE, Angel : La financiación de la comunidades autónomas de régimes común en 2012. Documento de trabajo nº 14/22, BBVA Research.

HUMBERT, Jean-François : Rapport d'information sur la crise économique et financière en Espagne, Comission des Affaires européennes, Sénat, 29 mars 2011

LANE, Philip R. : The European Sovereign Debt Crisis. Journal of Economic Perspectives, Volume 26, Number 3, Summer 2012, Pages 49–68

LEGE Philippe, La crise espagnole. Note des économistes atterrés, Septembre 2012.

LEÓN, Carmelo J. , ARAÑA, Jorge E., DE LEON, Javier : Valuing the Social Cost of Corruption using Subjective Well Being Data (SWB) and the technique of Vignette. Applied Economics, 2013, 45, 3863–3870

NAVARRO, Viçenc : La estafa de la deuda pública [L'arnaque de la dette publique], Público, 30/10/2012. Blog disponible sur http://blogs.publico.es/vicenc-navarro/2012/10/30/la-estafa-de-la-deuda-publica/

BBVA Research : España : La deuda pública se eleva hasta el 97.7% del PIB. Note de conjoncture disponible sur : https://www.bbvaresearch.com/publicaciones/espana-la-deuda-publica-se-eleva-hasta-el-977-del-pib/

PACD [Plateforme pour un audit citoyen de la dette] : Las Políticas Fiscales en España y su Impacto en la Deuda. Rapport , Octobre 2013


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https://www.bbvaresearch.com/publicaciones/espana-la-deuda-publica-se-eleva-hasta-el-977-del-pib/

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disponible sur : https://www.dropbox.com/s/t1979sh7n7dxsl1/Documento%20Ideas%20Fuerza.pdf

Articles de presse :

Bolaños, Alejandro: Un estudio concluye que ninguna línea española de AVE es rentable. El País, 26 Mars. http://economia.elpais.com/economia/2015/03/26/actualidad/1427367930_711155.html

Marcos, José : Parla se declara en bancarrota, 27 mars 2015, Madrid. http://ccaa.elpais.com/ccaa/2015/03/26/madrid/1427404672_892490.html

Viñas Coll, Jaume : La deuda autonómica se dispara un 130% desde el inicio de la crisis. Cinco Días, 16 mars 2012. http://cincodias.com/cincodias/2012/03/16/economia/1332037407_850215.html

Viñas Coll, Jaume : Hacienda busca vías de salida para la deuda autonómica. Cinco Días, 17/12/2014http://cincodias.com/cincodias/2014/12/15/economia/1418665115_966042.html

Pareja, Pol: El ladrillo se ha comido el 23% del litoral español desde 1987, EL PAIS. 03/08/2013 http://sociedad.elpais.com/sociedad/2013/08/08/actualidad/1375975898_891191.html

Données statistiques officielles :

Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas. http://www.minhap.gob.es/es-ES/Paginas/20140723_scpt.aspx

Ensemble des balances des paiements régionales comprenant leurs recettes fiscales transférées à l'Etat et les financements reçus en contrepartie. La publication de ces données a donné lieu à de vives polémiques entre les divers leaders régionaux.

INE – Instituto Nacional de Estadística. ( www.ine.es )

Banque d'Espagne. ( www.bde.es )

Explication du système commun de financement des CCAA (Ministère des Finances)http://www.minhap.gob.es/es-ES/Areas%20Tematicas/Financiacion%20Autonomica/Paginas/Regimen%20comun.aspx

Note de Presse : Présentation officielle du Plan de paiement aux fournisseurs, Ministère des Finances et Administration Publique, 2013http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/GabineteMinistro/Notas%20Prensa/2013/CONSEJO%20DE%20MINISTROS/15-11-13%20Presentaci%C3%B3n%20Endeudamiento%20Proveedores.pdf


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http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/GabineteMinistro/Notas%20Prensa/2013/CONSEJO%20DE%20MINISTROS/15-11-13%20Presentaci%C3%B3n%20Endeudamiento%20Proveedores.pdf



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http://www.bde.es/

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http://ccaa.elpais.com/ccaa/2015/03/26/madrid/1427404672_892490.html

http://economia.elpais.com/economia/2015/03/26/actualidad/1427367930_711155.html

https://www.dropbox.com/s/t1979sh7n7dxsl1/Documento%20Ideas%20Fuerza.pdf

Table des annexes :

Annexe 1. Endettement public espagnol dans le contexte Eurozone., p.22

Annexe 2. Série 2000-2014 du ratio d'endettement/PIB par Communauté Autonome, p.23

Annexe 3. Stock de dette des Communautés Autonomes, par créancier, p.24

Annexe 4. Recettes fiscales des Communautés Autonomes, p.25

Annexe 5. Évolution historique du prix nominal moyen de l'immobilier ramené à l'inflation.

Annexe 6. Évolution de la dette des agents non financiers, p.27

Annexe 7. Historique d'accomplissement des objectifs de déficit de Maastricht, 2000-2010.objectifs établis, p.28.


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Annexe 1. Vue d'ensemble de la dette publique espagnole dans le contexte Eurozone. Source : Lane, 2012.


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Annexe 2. Série 2000-2014 du ratio d'endettement/PIB par Communauté Autonome. En pourcentage. (Dette au sens de Maastricht)

Source : Banque d'Espagne. http://www.bde.es/webbde/es/estadis/infoest/a1310.pdf


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http://www.bde.es/webbde/es/estadis/infoest/a1310.pdf

Annexe 3 : Stock de dette des Communautés Autonomes, par créancier. Décembre 2014, en millions d'euros, dette au sens de Maastricht.

Source : Banque d'Espagne. http://www.bde.es/webbde/es/estadis/infoest/a1306b.pdf


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http://www.bde.es/webbde/es/estadis/infoest/a1306b.pdf

Annexe 4 : Recettes fiscales des Communautés Autonomes, en millions €, par type de prélèvement, 2012.

Source : De La Fuente, 2014. BBVA Research


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Annexe 5 : Évolution historique du prix nominal moyen de l'immobilier, ramené à l'inflation.

On notera que l'évolution des prix fonciers suit exactement les différentes phases d'une bullespéculative, tirée surtout par les comportements mimétiques des agents et la variable de confiance.L'éclatement de la bulle coïncide (fin 2007- début 2008) avec les difficultés, puis la faillite de Martinsa-Fadesa, avec un passif d'environ 7 milliards. Source : Institut national de statistique, INE et propre élaboration.


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Annexe 6. Dette consolidée des agents non financiers vers le reste du monde.

On notera surtout une réduction de la dette privée à partir de 2008/9 par l'augmentation de la dette publique, ce qui prouve la théorie du transfert des dettes privées comme aggravation des fardeaux de dette publique. Source: http://javiersevillano.es/deuda-privada.htm


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http://javiersevillano.es/deuda-privada.htm

Annexe 7. Historique d'accomplissement des objectifs de déficit de Maastricht, 2000-2010, pour l'Eurozone de 2010. En rouge, les périodes où les différents pays ont dépassé les objectifs établis.

Source : PACD, Informe de políticas fiscales, à partir de données de Eurostat.


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