analnej jeleniogórskiego :ji Narodowej i Sportu, Vrocławiu,

owicach.

p

Nr 1023

RACE NAUKOWE Akademii Ekonomicznej

im. Oskara Langego we Wrocławiu

Gospodarka lokalna i regionalna

w teorii i praktyce

Redaktor naukowy

Ryszard Broi

Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej (@ im . Oskara Langego we Wrocławiu

Wrocław 2004

\

Komitet Redakcyjny Andrzej Matysiak (przewodniczący),

Tadeusz Borys, Andrzej Gospodarowicz, Jan Lichtarski, Adam Nowicki, Walenty Ostasiewicz, Zdzisław Pisz, Teresa Znamierowska

Recenzenci Krystian Heffner, Jerzy Rutkawski

Opracowanie redakcyjne Anna Grzybowska, Joanna Szyna!

Korekta Barbara Łopusiewicz,

Aleksandra Śliwka, Joanna Świrska

Projekt okładki Beata Dębska

Kopiowanie i powielanie w jakiejkolwiek formie wymaga pisemnej zgody Wydawcy

© Copyright by Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu Wrocław 2004

PL ISSN 0324-8445

Druk i oprawa: Zakład Graficzny AE we Wrocławiu. Zam. 469/2004

SPIS TREŚCI

Słowo wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

I. Gospodarka lokalna

Piotr Bury: Skutki zmian w podatkach dla budżetów wybranych gmin ... ... .. . 17 Magdalena Miszczuk: Czynniki różnicujące potencjał finansowy gmin -

próba typologii na przykładzie województwa lubelskiego .................... .. .. 27 Arkadiusz Babczuk: Dług samorządowy w Polsce- doświadczenia i per-

spektywy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Ewa Markowska-Bzducha: Samodzielność finansowa polskich gmin w

latach 1991-2000... .. ......... .. ...... .. ................ ....... ....................................... ... 52 Piotr Laskowski: Obligacje komunalne jako alternatywny sposób zasilania

finansowego gmin polskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Sławomir Antkiewicz: Obligacje samorządowe w gospodarce lokalnej ... ..... 73 Dariusz Głuszczuk: Prawne i ekonomiczne podstawy wyboru banku usłu-

godawcy jednostki samorządu terytorialnego ... .......................................... 83 Andrzej Sztando: Progospodarcza polityka infrastrukturalna gmin ... .... .. ...... 95 Alicja Zakrzewska-Półtorak: Bezpośrednie inwestycje zagraniczne w

gminie Wrocław............................. . .... . ...... ... ................... . ........ .. ..... . .... . . . . . . 104 Artur Myna: Poblemy gospodarki odpadami komunalnymi w latach 2001-

-2002 ····· ············· ·· ······· ··· ···· ··· ·· ······ ·· ········ ··· ···· ····· ············ ··· ··········· ····· ········ 115 Arkadiusz Piotrowski: Kierunki przekształceń w gospodarce komunalnej. .. 124 Marian Maciejuk: Zmiany w organizacji i finansowaniu drogownictwa w

Polsce po czterech latach reformy .... .. ... .. .. .. . . .. . .. ......... .... .. .. .. .. .. .. .. ..... .. .. ... . 137 Jan Kaźmierski: Praktyczne aspekty wykorzystania logistyki w gospodarce

lokalnej (miasta, aglomeracji)..................... .. ......... ............................... ...... 147 Jerzy Kisiel: Ekonomiczne aspekty gospodarowania nieruchomościami w

warunkach transformacji systemowej..... ........ .............................. .............. 158 Małgorzata Wojtkowiak: O niektórych społecznych problemach gminy

Wałbrzych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Magdalena Kalisiak-Mędelska: Łódzki rynek pracy. Wybrane problemy ... 179 Małgorzata Januszewska: Konkurencyjność gmin uzdrowiskowych ..... .. .. .. 188 Justyna Dobrodziej: Planowanie strategiczne w gminie ...................... ......... 201 Krzysztof Krokowski: Lokalne czynniki wspomagające rozwój gmin wiej-

skich (na przykładzie wybranych gmin województwa warmińsko-

-mazurskiego) .... .... .... ....... ......................... ......... . .. ........... .... .. ..... ..... ... .. .. ... 208 Maria Dobrodziej: Analiza wybranych technik i narzędzi promocji jedno-

stek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 Grażyna Kozuń-Cieślak: Wspieranie rozwoju lokalnego- specjalne strefy

ekonomiczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

5

'Ie,

mi e

1 opiera się na racjonalnej filozofii ~ saldo obsługi bankowej (dochody _ m oceny. Co więcej, ma ono charak­powiatu, województwa) formułowa­;zonych usług oraz ich bezpieczeń-

'8

7arszawa 1997.

Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa

n, Ditin, Warszawa 1996. a" 2000 nr 4 (587).

~nku na potrzeby zarządzania strategiczne­n 1998.

7), Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej

:znych, DzU 2002 nr 72, poz. 664 z późn .

tch, DzU 1998 nr 155, poz. 1014 z późn .

. terytorialnego, "Prawo Bankowe" 1999

)R CHOOSING A BANK ,OCAL AUTHORITIES

lr choosing a bank as a service provider

u~h analyses o f acts concerning tinances liC reasons for choosing a bank: e expectations of local authorities,

>articipants o f the market. , nceming the selective choice of a bank

PRACE NAUKOWE AKADEMII EKONOMICZNEJ WE WROCŁAWIU

~1003 2~

Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce

Andrzej Sztando Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu

PROGOSPODARCZA POLITYKA INFRASTRUKTURALNA GMIN

Uzależnienie procesów gospodarczych od infrastruktury1 jest ogromne i nie wymaga przedstawiania dowodów w niniejszej pracy. Funkcję tę już dawno spełni­ły liczne obserwacje i analizy oraz oparte na nich publikacje. Warto natomiast wskazać konsekwencje wynikające z tego uzależnienia dla rozwoju gospodarczego gmin oraz dla zbioru zadań realizowanych przez samorządy lokalne za pomocą instrumentów infrastrukturalnego pobudzania rozwoju lokalnej przedsiębiorczo-, ·2 SCI .

Infrastruktura stanowi podstawowy składnik struktury korzyści zewnętrznych oferowanych zewnętrznym podmiotom gospodarczym. Jest inwestycyjną zachętą i ofertą warunków niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej. Dla podmiotów miejscowych jest warunkiem istnienia, a czasem źródłem przewagi konkurencyjnej. Jest również czynnikiem rozszerzającym, a nawet rozwijającym popyt na dobra i usługi wytwarzane na terenie danej gminy. Bywa, że jej minimal­ny stan ilościowy lub jakościowy warunkuje istnienie tego popytu na poziomie zapewniającym zwrot kosztów3

• Kompleks zależności działalności gospodarczej od infrastruktury jest tak ewidentny i szeroki, że niejednokrotnie ujmowany był przez naukowców w formie systemowej. Jako przykład można tu podać model wzrostu

1 Począwszy od tego miejsca, infrastruktura techniczna, zwana niekiedy gospodarczą, będzie w skrócie nazy­wana infrastrukturą. Zastrzeżenie to ma na celu uniknięcie możliwych pomyłek, ponieważ w literaturze przedmio­tu wyróżnia się także infrastrukturę społeczną oraz infrastrukturę otoczenia biznesu.

2 Szerzej na temat infrastrukturalnych oraz pozostałych, gminnych instrumentów wspierania rozwoju przedsię­biorczości lokalnej w [7].

~ Dzieje się tak np. wtedy, gdy górska miejscowość turystyczna musi mieć w czasie zimy stale przejezdną drogę dojazdową lub wtedy, gdy nowe podmioty gospodarcze muszą mieć nowe linie telefoniczne.

95

gospodarczego oparty na infrastrukturze, stworzony w Instytucie Nauk Społecz­nych w Bazylei [2].

Z kolei rozwój działalności gospodarczej stymuluje rozwój infrastruktury. Rozwijające się przedsiębiorstwa zwiększają zapotrzebowanie lub modyfikują

konstrukcję zapotrzebowania na usługi infrastrukturalne. Częstokroć współfinansu­ją realizację inwestycji infrastrukturalnych, a nawet zaspokajają potrzeby infra­strukturalne we własnym zakresie. Część podmiotów gospodarczych przejmuje na siebie rolę promotorów nowoczesnych rozwiązań infrastrukturalnych. Dzieje się tak, gdy są twórcami lub dystrybutorami nowych technologii , a także wtedy, gdy zamierzają z nowych technologii skorzystać. Relacje te są aktualne na wszystkich płaszczyznach rozwoju terytorialnego, w tym również na płaszczyźnie lokalnej.

Wynika z tego, że działania samorządu gminy w obrębie infrastruktury tech­nicznej wywierają znaczący wpływ na rozwój podmiotów gospodarczych. Związek ten umacnia fakt, iż działalność samorządowa może wykraczać poza przestrzei1 infrastruktury publicznej oraz poza przestrzei1 infrastruktury lokalnej. Z drugiej strony okazuje się że w procesie kształtowania tej infrastruktury samorząd może liczyć na współpracę podmiotów gospodarczych.

Współczesne, polskie władze lokalne zdająjuż sobie sprawę z roli infrastruktu­ry technicznej w rozwoju lokalnym. Potwierdzają to badania przeprowadzone przez niektóre ośrodki naukowe. Problemy pojawiają się jednak niemalże na wszystkich etapach procesu jej kształtowania, począwszy od wyboru, jaka inwe­stycja ma być realizowana, poprzez lokalizację i źródła finansowania, aż do zasad eksploatacji . Trudności te wynikają głównie z niedostatków finansowych gmin . W takich warunkach znaczenia nabierają wszelkie informacje optymalizujące doko­nywane wybory. Część z nich to informacje o charakterze diagnostycznym, czyli informacje o właściwościach układu lokalnego, natomiast część druga to informa­cje na temat metod i kryteriów kształtowania infrastruktury. Informacje związane ze stymulowaniem rozwoju przedsiębiorczości, a jednocześnie należące do grupy drugiej stanowią dalszą część niniejszego artykułu.

Pojawienie się na terenie gminy nowego podmiotu gospodarczego zawsze wy­maga zaangażowania w jego obsługę części zasobów infrastrukturalnych. Ten oczywisty warunek oznacza, iż układ lokalny, który ma stać się miejscem nowych inwestycji o charakterze gospodarczym, musi posiadać rezerwy infrastrukturalne. Nie mogą one jednak mieć charakteru monostrukturalnego. Aby mógł wystąpić tzw. efekt potencjału, polegający na przyśpieszeniu rozwoju przedsiębiorczości lokalnej za pomocą zapasu zdolności wytwórczych i dystrybucyjnych produktów i usług infrastrukturalnych, zapas ten musi mieć charakter kompleksowy. Podmioty gospodarcze nie korzystają przecież z jednego rodzaju infrastruktury. Siła grawita­cji gospodarczej danego układu lokalnego zależeć będzie zatem m.in . od dostoso­wania do potrzeb inwestorów struktury nadwyżki oraz - z poczynionymi dalej

96

zastrzeżeniami - od rozmiarów 1

nadwyżki w miarę wzrostu odd~ prawie zawsze wraz ze wzrostem 1 strukturalne. Z kolei warunek struJ punktu widzenia stymulacji ran­strukturalnej. Infrastrukturalna n; musi odpowiadać strategicznym ki Innej bowiem infrastruktury wy uzdrowiskowych, innej o zróżnicc ny przygraniczne stanowiące przeładunkowe.

Kompleksowość nadwyżki ma z punktu widzenia potencjału g< pojawiające się mimo jej braku, s: Równowaga infrastrukturalna je~ literaturze przedmiotu, a jednyrr -Miszewska, według której przez mieć "sytuację, w której łączne oł terenu nie zakłócają wewnętrzny technicznej występującej na tym t więcej elementów składowych" l strukturalnej jest przeciążenie ukł ną gminy z częścią przemysłową. kosztów rozwoju przedsiębiorczo w skrajnych przypadkach nawet strializacji bardzo często prowadj gi infrastrukturalnej, czego skutk zakłócenia proporcji między eler nak niezmienne. Warto o tym pa1 wadzą szeroką kampanię na rzec2

Rozwój infrastruktury powini Powinien zostać oparty na progJ czych. W innym wypadku infras1 woju gospodarczego, może się st taka nieraz miała i nadal ma mi€ letnich zaniedbań infrastrukturf industrialnego modelu wzrostu g· ustroju połityczno-gospodar~zeg•

\

• Por. efekt potencjału [6, s. 92). 5 Rozwój infrastruktury powinien równiet

rzony w Instytucie Nauk Społecz­

stymuJuje rozwój infrastruktury. zapotrzebowanie lub modyfikują ffiłralne. Częstokroć współfinansu­la~et zaspokajają potrzeby infra­o!o~ gospodarczych przejmuje na itn '{nfrastru~~uralnych. Dzieje się h t~chnologu, a także wtedy, gdy 8~J~ te są aktualne na wszystkich 'niez na płaszczyźnie lokalnej. 1Y ~ ?brębie infrastruktury tech­lm~otow gospodarczych. Związek roze wykraczać poza przestrzeń 1frastruktury Jokalnei z d . . . . ~ · rugieJ eJ Infrastruktury samorząd może

~obie sprawę z roli infrastruktu­'Ją_ t? b~da~ia przeprowadzone lWta.Ją stę Jednak niemalże na :~wszy od wyboru, jaka inwe­rodła finansowania, aż do zasad ostatkó~ finansowych gmin. W formacJe optymalizujące doko­rak!erze diagnostycznym, czyli omiast część druga to informa­~truktu~ .. Informacje związane .dnoczesme należące do grupy

ltu gospodarczego zawsze wy­bów infrastrukturalnych. Ten m~ stać się miejscem nowych dac rezerwy infrastrukturalne. uałnego .. Aby mógł wystąpić u rozwoJu przedsiębiorczości dystrybucyjnych produktów i .J<t:er kompleksowy. Podmioty u t~frastruktury. Siła grawita­:dzJe zatem m.in. od dostoso­•raz - z poczynionymi dalej

zastrzeżeniami - od rozmiarów nadwyżki infrastrukturalne{ Ilościowy rozmiar nadwyżki w miarę wzrostu oddziałuje na coraz większe inwestycje, albowiem prawie zawsze wraz ze wzrostem rozmiarów inwestycji rosnąjej wymagania infra­strukturalne. Z kolei warunek struktury oznacza, że nie istnieje jeden optymalny, z punktu widzenia stymulacji rozwoju przedsiębiorczości, układ nadwyżki infra­strukturalnej. Infrastrukturalna nadwyżka jako część zagospodarowania gminy musi odpowiadać strategicznym kierunkom rozwoju gospodarczych funkcji gminy. Innej bowiem infrastruktury wymagają np. gminy o dominujących funkcjach uzdrowiskowych, innej o zróżnicowanych funkcjach przemysłowych, a innej gmi­ny przygraniczne stanowiące główne węzły komunikacyjno-tranzytowo­przeładunkowe.

Kompleksowość nadwyżki ma zatem znaczenie stymulacyjne. Średnie i duże -z punktu widzenia potencjału gospodarczego gminy - inwestycje gospodarcze, pojawiające się mimo jej braku, skutkują utratą tzw. równowagi infrastrukturalnej. Równowaga infrastrukturalna jest kategorią wciąż jeszcze rzadko spotykaną w literaturze przedmiotu, a jednym z jej aktywnych promotorów jest E. Zeman­-Miszewska, według której przez stan równowagi infrastrukturalnej należy rozu­mieć "sytuację, w której łączne obciążenia związane z industrializacją określonego terenu nie zakłócają wewnętrznych związków między elementami infrastruktury technicznej występującej na tym terenie poprzez nadmierne obciążenie jednego lub więcej elementów składowych" [11, s. 76]. Przykładem utraty równowagi infra­strukturalnej jest przeciążenie układu komunikacyjnego, łączącego część mieszkal­ną gminy z częścią przemysłową. W takich sytuacjach bilans gminnych korzyści i kosztów rozwoju przedsiębiorczości może być znacznie niższy od oczekiwanego, a w skrajnych przypadkach nawet ujemny. Miniona, ,Jedynie słuszna" forma indu­strializacji bardzo często prowadziła do pozbawienia układów lokalnych równowa­gi infrastrukturalnej, czego skutki niejednokrotnie widoczne są do dziś . Przyczyny zakłócenia proporcji między elementami infrastruktury technicznej pozostały jed­nak niezmienne. Warto o tym pamiętać, szczególnie, gdy władze danej gminy pro­wadzą szeroką kampanię na rzecz pozyskania dużego inwestora zewnętrznego.

Rozwój infrastruktury powinien więc wyprzedzać rozwój przedsiębiorczośd. Powinien zostać oparty na prognozach i strategicznych zamierzeniach gospodar­czych. W innym wypadku infrastruktura, zamiast stanowić czynnik lokalnego roz­woju gospodarczego, może się stać jego hamulcem, a nawet jego barierą. Sytuacja taka nieraz miała i nadal ma miejsce w Polsce, a wynika ona najczęściej z wielo­letnich zaniedbań infrastrukturalnych, będących konsekwencją ekstensywnego, industrialnego modelu wzrostu gospodarczego, charakterystycznego dla minionego ustroju polityczno-gospodarczego.

4 Por. efekt potencjału [6, s. 92). 5 Rozwój infrastruktury powinien równiet wyprzedzać rozwój społeczny.

Nadwyżki infrastrukturalne mogą mieć charakter bezwzględny łub względny. Nadwyżką bezwzględną możemy określić sytuację przewyższenia popytu przez zdolności produkcji dóbr lub usług dystrybuowanych za pomocą infrastruktury, a także istnienie niewykorzystanych sieciowych urządzeń infrastrukturalnych6

. W pierwszym wypadku mamy do czynienia z bezwzględną nadwyżką o powszechnym -w skali lokalnej- charakterze, co oznacza, że nadwyżka ta występuje wszędzie tam, gdzie znajdują się urządzenia infrastrukturalne danego typu7

• W przypadku drugim bezwzględna nadwyżka dystrybucyjna ma wyłącznie przestrzenny charak­ter punktowy lub liniowy. O względnej nadwyżce infrastrukturalnej danej gminy możemy mówić wtedy, gdy jej zdolności produkcji dóbr i usług infrastrukturalnych są większe niż analogiczne zdolności innych gmin. Względną, interlokalną nad­wyżką określić można również identyczną różnicę, lecz dotyczącą zdolności dys­trybucyjnych. Łatwo przy tym zauważyć, że nadwyżka względna może istnieć nawet w sytuacji braku nadwyżki bezwzględnej, co oznacza, iż dana gmina charak­teryzuje się mniejszym bezwzględnym niedoborem infrastrukturalnym.

Jak pisze M. Sadowy "rzeczywiste lub nawet względne nadwyżki wyposażenia w infrastrukturę stanowią zachętę dla podmiotów gospodarczych do podejmowania na tym terenie działalności" [6, s. 92]. Nie kwestionując tego trafnego stwierdze­nia, warto je rozszerzyć. Bezwzględna nadwyżka dystrybucyjna ma znaczenie dla potencjalnego inwestora tylko wtedy, gdy jej lokalizacja przestrzenna jest zgodna z jego możliwościami i pragnieniami lokalizacyjnymi. Względna łub bezwzględna nadwyżka produkcyjna jest czynnikiem grawitacji gospodarczej o sile zależnej od rozmiarów i przestrzennej lokalizacji nadwyżki dystrybucyjnej. Cóż z tego, że zdolności wytwórcze dóbr i usług infrastrukturalnych są większe od potrzeb łub relatywnie większe niż w innych gminach, skoro nie można z nich skorzystać z powodu braku sieciowych urządzeń infrastruktury zlokalizowanych na terenach przeznaczonych pod gospodarcze inwestycje? Z punktu widzenia inwestora grunty takie będą wymagać inwestycji infrastrukturalnych poprzedzających inwestycję właściwą, co odracza termin ukończenia tej drugiej, a jak powszechnie wiadomo, w biznesie czas to pieniądz. Niejednokrotnie tereny przeznaczone pod inwestycje gospodarcze są infrastrukturalnie niedoposażone, ponieważ koszt doprowadzenia danej infrastruktury jest tak duży, że zrealizowanie inwestycji infrastrukturalnej przekracza możliwości i wybiega poza priorytety podmiotów komunalnych i bu­dżetu gminy. Inwestor musi wtedy inwestycję finansować samodzielnie łub co najmniej współfinansować, ponosząc oprócz kosztów ryzyko inwestycyjne. Oczy­wiście, grunty kompleksowo uzbrojone kosztowałyby go drożej, lecz krańcowy koszt samodzielnego dozbrajania może okazać się wyższy niż krańcowy koszt zakupu lepiej uzbrojonej działki, co wcale nie musi oznaczać, że gdyby uzbrojenia

6 Mogą być to np. nie wykorzystane urządzenia zlokalizowane na uzbrojonych działkach komunalnych prze­znaczonych do sprzedary lub dzierżawy.

7 Przy zało:l:eniu dostatecznej "przepustowości" wszystkich głównych magistrali .

98

dokonała gmina, poniosłaby wymierną st jego wartość przed uzbrojeniem plus ko, władz lokalnych stoją na stanowisku, ż• ralne inwestycyjnych działek tak dalece nabywcy. Inwestor "skuszony" niską · inwestycje infrastrukturalne i dopiero p jego wydatków okazuje ~ię wyższy niż • jonego gruntu. Zaistnieć może jednak i ny teren będzie z tego powodu atrakcyjr tak może np. wtedy, gdy inwestor zgłas: ralne, przez co któryś z typowych skłac dziej składnikiem kosztów zakupu nien

Zależność między nadwyżką dystry' ter przeciwny. Względna lub bezwzg\ę gospodarcze jedynie w sytua.;ji istnien cyjnej. W tym miejscu chwilę uwagi n1 bezwzględnych . Z nadwyżką wzg\ędn sytuacji równoległego istnienia nadwy wyżka bezwzględna nie istnieje. Opier ści wyłącznie na nadwyżkach wzg\ęd dobory, jest działaniem tylko częśd wzrocznym. Pojawianie się nowych pogorszenie obsługi pozostałych (ora; ich rozwojowi. Sytuacja taka ma częs chodowej dużych miast, poza tym tal< przestać istnieć. Dzieje się tak wted) widzenia przedsiebiorcy-inwestora, \ zdolności produkcji i dystrybucji dó prawie. Z punktu widzenia rozwoju · czesne nadwyżki względne i bezwzg ciąga podmioty gospodarcze jedynie

Szczególne znaczenie dla infrastr czości ma teoria progów sformułow widłowy rozwój miast wymaga ola strukturalnych umożliwiających pok być również negatywne skutki rol' czenie środowiska czy przekroczen: czato, że niektóre inwestycje infras cy rozwój gospodarczy, ale ró~ie dze lokalne zbliżania się układu \c

1 Chodzi tu o zapewnienie porownywalności nię:tnych.

rak~er bezwzględny lub względny. JacJę przewyższenia popytu przez ·anych za pomocą infrastruktury a urządzeń infrastrukturalnych6. w '.ględną nadwyżką o powszechnym ~ nadwyżka ta występuje wszędzie rah1e danego typu 7. w przypadku ra wyłącznie przestrzenny charak­~~. ,).frastrukturalnej danej gminy :::J•. dóbr i usług infrastrukturalnych mm. Względną, interlokalną nad­!Cę, le~z dotyczącą zdolności dys­ladwyzka względna może istnieć co oznacza, iż dana gmina charak­m infrastrukturalnym. względne nadwyżki wyposażenia ~osp?darczych do podejmowania ltJonuJąc tego trafnego stwierdze-l dystrybucyjna ma znaczenie dla tlizacja przestrzenna jest zgodna z ~i. Względna lub bezwzględna Ił gospodarczej o sile zależnej od dystrybucyjnej. Cóż z tego, że

lnych są większe od potrzeb lub J nie można z nich skorzystać z ry zlokalizowanych na terenach unktu widzenia inwestora grunty ~c.h P?Przedzających inwestycję leJ, a Jak powszechnie wiadomo ny p~znaczone pod inwestycj~ pomeważ koszt doprowadzenia

nie in~es~cji infrastrukturalnej . podm10t0w komunalnych i bu­mansować samodzielnie lub co tów ryzyko inwestycyjne. Oczy­l~by go drożej, lecz krańcowy ~~ę wyższy niż krańcowy koszt ·• oznaczać, że gdyby uzbrojenia

uzbrojonych działkach komunalnych prze­

h magistrali.

dokonała gmina, poniosłaby wymierną stratę, uzyskując cenę za grunt mniejszą niż jego wartość przed uzbrojeniem plus koszty uzbrojenia. Niekiedy przedstawiciele władz lokalnych stoją na stanowisku, że kompleksowe wyposażenie infrastruktu­ralne inwestycyjnych działek tak dalece podniesie ich wartość, że nie znajdą one nabywcy. Inwestor "skuszony" niską ceną niedoposażonego gruntu podejmuje inwestycje infrastrukturalne i dopiero po ich zakończeniu zdyskontowan/ bilans jego wydatków okazuje się wyższy niż cena alternatywnego, kompleksowo uzbro­jonego gruntu. Zaistnieć może jednak i taka sytuacja, w której częściowo uzbrojo­ny teren będzie z tego powodu atrakcyjniejszy niż teren w pełni uzbrojony. Stać się tak może np. wtedy, gdy inwestor zgłasza niestandardowe wymagania infrastruktu­ralne, przez co któryś z typowych składników infrastruktury będzie dla niego bar­dziej składnikiem kosztów zakupu nieruchomości niż jej walorem.

Zależność między nadwyżką dystrybucyjną a produkcyjną ma również charak­ter przeciwny. Względna łub bezwzględna nadwyżka dystrybucyjna ma znaczenie gospodarcze jedynie w sytuacji istnienia co najmniej względnej nadwyżki produk­cyjnej. W tym miejscu chwilę uwagi należy poświęcić roli nadwyżek względnych i bezwzględnych . Z nadwyżką względną będziemy mieć do czynienia zarówno w sytuacji równoległego istnienia nadwyżki bezwzględnej, jak i w sytuacji, gdy nad­wyżka bezwzględna nie istnieje. Opieranie stymulowania rozwoju przedsiębiorczo­ści wyłącznie na nadwyżkach względnych, którym towarzyszą bezwzględne nie­dobory, jest działaniem tylko częściowo korzystnym, a już na pewno krótko­wzrocznym. Pojawianie się nowych podmiotów gospodarczych będzie oznaczać pogorszenie obsługi pozostałych (oraz ludności), co na pewno nie będzie sprzyjać ich rozwojowi. Sytuacja taka ma często miejsce np. w zakresie komunikacji samo­chodowej dużych miast, poza tym taka względna nadwyżka może w każdej chwili przestać istnieć. Dzieje się tak wtedy, gdy w innej gminie, stanowiącej, z punktu widzenia przedsiebiorcy-inwestora, konkurencyjne miejsce lokalizacji inwestycji, zdolności produkcji i dystrybucji dóbr oraz usług infrastrukturalnych ulegną po­prawie. Z punktu widzenia rozwoju przedsiębiorczości stanem idealnym sąjedno­czesne nadwyżki względne i bezwzględne, choć zdarza się, że infrastruktura przy­ciąga podmioty gospodarcze jedynie przez sam fakt istnienia .

Szczególne znaczenie dla infrastrukturalnego pobudzania rozwoju przedsiębior­czości ma teoria progów sformułowana przez B. Malisza [5], zgodnie z którą pra­widłowy rozwój miast wymaga okresowej realizacji znacznych inwestycji infra­strukturalnych umożliwiających pokonanie barier rozwojowych. Barierą taką mogą być również negatywne skutki rozwoju gospodarczego, takie jak np. zanieczysz­czenie środowiska czy przekroczenie wydolności układu komunikacyjnego. Ozna­cza to, że niektóre inwestycje infrastrukturalne mają charakter nie tylko stymulują­cy rozwój gospodarczy, ale również go warunkujący. Niedostrzeżenie przez wła­dze lokalne zbliżania się układu lokalnego do progu rozwojowego i zaniechanie

8 Chodzi tu o zapewnienie porównywalności, mających miejsce w różnych okresach czasu, przepływów pie­niężnych.

99

realizacji takich inwestycji może sprawić, że rozwój gospodarczy zostanie wstrzy­many (lub włączy się jego "wsteczny bieg"), a mówić będzie można najwyżej o gospodarczym wzroście.

Łącząc wszystkie powyższe uwagi z ograniczonymi zdolnościami finansowymi gmin, łatwo dojść do wniosku, że władze lokalne, pragnąc aktywnie wpływać na rozwój gospodarczy, stoją przed poważnymi dylematami. Z jednej strony - im większa inwestycja infrastrukturalna, tym mniejsze jednostkowe koszty produkcji i obsługi oraz większa nadwyżka, a z drugiej - większe globalne koszty inwestycyj­ne i większe prawdopodobieństwo utraty kompleksowości nadwyżki. Tę nieprostą przecież sytuację dodatkowo komplikuje potrzeba realizacji dużych inwestycji "progowych". Uzbrajanie terenów, które mają być udostępnione podmiotom go­spodarczym, pociąga za sobą koszty, a przecież nigdy nie wiadomo dokładnie, kiedy i za jaką kwotę tereny te zostaną udostępnione. Zamrażanie w ten sposób środków finansowych kłóci się z niedoborami infrastruktury zgłaszanymi prawie zawsze przez istniejące już podmioty gospodarcze i przez mieszkańców gminy­szczególnie na terenach wiejskich. Brak oferty takich terenów oznaczałby jednak, że gmina znacznie ogranicza swoje szanse na pozyskanie inwestorów zewnętrz­nych i nowe inwestycje podmiotów wewnętrznych. Władze gminne muszą zatem poszukiwać rozwiązań wynikających z zasad omawianego już wcześniej rozwoju zrównoważonego, przy czym w tym wypadku rozwój zrównoważony oznacza ko­nieczność jednoczesnego:

• ulokowania na terenie gminy urządzeń infrastrukturalnych o potencjale i strukturze wyprzedzającej rozwój gospodarczy i pokonującej pojawiające się infra­strukturalne bariery;

• poszukiwania takich rozwiązań infrastrukturalnych, które jednocześnie za-spokajają potrzeby gospodarcze i społeczne;

• ponoszenia ryzyka inwestycyjnego, będącego skutkiem niepewności co do przyszłego rozwoju gospodarczego gminy;

• podejmowania działań minimalizujących ryzyko, takich jak np. wprzęgnię-cie rozwoju infrastruktury w kompleksowy program stymulacji rozwoju przedsię­biorczości;

• poszukiwania takich rozwiązań infrastrukturalnych, które są zgodne z ideą ekorozwoju, a przez to nie sprzyjają pojawianiu się części infrastrukturalnych ba­rier rozwojowych.

Należy przy tym zaznaczyć, że wpływ samorządu gminy na infrastrukturę za­leżny jest od rodzaju infrastruktury. Możemy bowiem wyróżnić:

• publiczną infrastrukturę lokalną, pozostającą, zgodnie z intencją art. 7 ust. l pkt 1-4 ustawy o samorządzie gminnym, w gestii władz lokalnych (np. urzą­dzenia kanalizacyjne);

100

• publiczną infrastrukturę inter• natną, subregionalną) będącą we włi wyrażonym odpowiednio w:

- art. 4 ust. l pkt 6 i 12 ustawy <

towych (np. drogi publiczne); - art. l l ust. 2 pkt 2 oraz art. 14

wództwa [l 0], samortądowej władZ)' - innych aktach prawnych, wład: • prywatną infrastrukturę loka

własnością publiczną i funkcjonując rowe9, zakładowe oczyszczalnie ście

• prywatną infrastrukturę intel dową własnością publiczną i funkcJ telefonii komórkowej).

Powyższy podział wskazuje, iż wokół publicznej infrastruktury loka turalnych łub buduje urządzenia za tów komunalnych. Inwestycja ta n komunalnych łub przy współudzia nych urządzeń będzie korzystał. Wł: rozwój lokalnych fragmentów po negocjacje oraz współpraca z san owocować pozyskaniem inwestycji, Samorząd gminy jest również wła< prywatnej oraz lokalnych fragment• teczne w tym zakresie instrumenty zasobów oraz ustaleń miejscowego liwe jest również pozafinansowe -prywatnych przedsięwzięć infrastr Funkcjonując w warunkach decent inicjować wspólne przedsięwzięci: urządzeń infrastrukturalnych.

Na zakończenie omawiania pro ry technicznej pozostaje wspomni frastruktury. Realizacja inwestycji publicznymi lub rozwojem zdolno pierwszym przypadku gminne inv miotów prywatnych, oczywiś~ie j

9 To, czy dane urządzenie infrastrukturalnej właścicielem, a nie od technicznego rodzaju komputerowe i prywatne urządzenia kanalizac~

,zwój ~~spoda~czy zostanie wstrzy­t mowie będzie można najwyżej o

zonymi zdolnościami finansowymi ne, pragnąc aktywnie wpływać na lylc?Iatami. Z jednej strony - im ~ze Jednostkowe koszty produkcji i ~ęks'ze g!o.balne koszty inwestycyj­~ksowos~J na~wyżki. Tę nieprostą .eb~ reahzacJ.I dużych inwestycji ~yc .udostępmone podmiotom go­,z .mgdy me wiadomo dokładnie, >mone. Zamrażanie w ten sposób nfr~struktury zgłaszanymi prawie ze. I przez mieszkańców gminy _ tk1ch ter~n~w oznaczałby jednak, IOzyskame mwestorów zewnętrz­~h .. Władz~ gminne muszą zatem aw!?Oe~o JUŻ wcześniej rozwoju rn'OJ zrownoważony oznacza ko-

tfrast~ktu.ralnych o potencjale i :>konuJąceJ pojawiające się infra-

oralnych, które jednocześnie za-

:go skutkiem niepewności co do

rzyko, takie?. jak np. wprzęgnię­m stymulaCJI rozwoju przedsię-

lralnych, które są zgodne z ideą ~ części infrastrukturalnych ba-

du gminy na infrastrukturę za­m wyróżnić:

ią~~ zgodnie z intencją art. 7 :stu władz lokalnych (np. urzą-

...

• publiczną infrastrukturę interlokalną (międzynarodową, państwową, regio­nalną, subregionalną) będącą we właściwości, zgodnie z zamysłem ustawodawcy wyrażonym odpowiednio w:

- art. 4 ust. l pkt 6 i 12 ustawy o samorządzie powiatowym [9], władz powia­towych (np. drogi publiczne);

- art. 11 ust. 2 pkt 2 oraz art. 14 ust. l pkt 9 i 1 O ustawy o samorządzie woje­wództwa [10], samorządowej władzy wojewódzkiej;

- innych aktach prawnych, władz centralnych; • prywatną infrastrukturę lokalną nie będącą państwową lub samorządową

własnością publiczną i funkcjonującą w skali lokalnej (np. lokalne sieci kompute­rowe9, zakładowe oczyszczalnie ścieków);

• prywatną infrastrukturę interlokalną nie będącą państwową lub samorzą­dową własnością publiczną i funkcjonującą w skali ponadlokalnej (np. urządzenia telefonii komórkowej).

Powyższy podział wskazuje, iż kompetencje władzy lokalnej koncentrują się wokół publicznej infrastruktury lokalnej. Gmina zleca budowę urządzeń infrastruk­turalnych lub buduje urządzenia za pośrednictwem wyspecjalizowanych podmio­tów komunalnych. Inwestycja ta może być finansowana wyłącznie ze środków komunalnych lub przy współudziale podmiotu gospodarczego, który z budowa­nych urządzeń będzie korzystał. Władza lokalna posiada również pewien wpływ na rozwój lokalnych fragmentów pozostałych rodzajów infrastruktury. Lobbying, negocjacje oraz współpraca z samorządem powiatowym i wojewódzkim mogą owocować pozyskaniem inwestycji, szczególnie w zakresie komunikacji drogowej. Samorząd gminy jest również władny stymulować rozwój lokalnej infrastruktury prywatnej oraz lokalnych fragmentów prywatnej infrastruktury interlokalnej. Uży­teczne w tym zakresie instrumenty należą do grupy narzędzi polityki udostępniania zasobów oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Moż­liwe jest również pozafinansowe wsparcie realizacji prywatnych i publiczno­-prywatnych przedsięwzięć infrastrukturalnych, korzystnych dla układu lokalnego. Funkcjonując w warunkach decentralizacji i samodzielności, władze lokalne mogą inicjować wspólne przedsięwzięcia, zwłaszcza w dziedzinie najkosztowniejszych urządzeń infrastrukturalnych.

Na zakończenie omawiania problematyki gminnego kształtowania infrastruktu­ry technicznej pozostaje wspomnieć o popytowej funkcji procesów tworzenia in­frastruktury. Realizacja inwestycji infrastrukturalnych wiąże się z zamówieniami publicznymi lub rozwojem zdolności inwestycyjnych podmiotów komunalnych. W pierwszym przypadku gminne inwestycje infrastrukturalne stymulują rozwój pod­miotów prywatnych, oczywiście jeśli te wygrają przetargi, natomiast w drugim-

• To, czy dane urządzenie infrastrukturalne jest publiczne czy prywatne zależy oczywiście od tego, kto jest jego właścicielem, a nie od technicznego rodzaju tego urządzenia. Mogą zatem istnieć np. publiczne lokalne sieci komputerowe i prywatne urządzenia kanalizacyjne.

101

rozwój komunalnej sfery działalności gospodarczej. Związki te są podstawą, nie­jednokrotnie pojawiających się w środkach masowego przekazu, postulatów orga­nizowania przez samorządy lokalne robót publicznych, mających stać się ważnym sposobem redukcji bezrobocia. Koncepcje takie, osadzone w keynesowskiej teorii mądrze kierowanego kapitalizmu [3], natrafiają jednak na podstawową barierę, jakąjest słabość finansowa budżetów lokalnych.

Podsumowując, można stwierdzić, że lokalna polityka infrastrukturalna prowa­dzona przez władze gminne jest niezwykle istotnym czynnikiem wpływającym na rozwój gospodarczy danego układu lokalnego. Składają się na nią narzędzia, meto­dy i kryteria ich stosowania służące do takiego kształtowania komunalnej i nieko­munalnej infrastruktury technicznej, które stymuluje rozwój lokalnej działalności gospodarczej. Niestety, wciąż jeszcze wielu przedstawicieli władz lokalnych, a także pracowników administracji samorządowej rozwija lokalną infrastrukturę

techniczną, zwracając niedostateczną uwagę na zagadnienia względnych i bez­względnych nadwyżek i równowagi infrastrukturalnej. Te samorządy, które posia­dają i dyskontują wiedzę na ten temat, charakteryzują się wysokim poziomem gra­witacji gospodarczej, niejednokrotnie znajdującym swoje odbicie w rankingach atrakcyjności inwestycyjnej. Ponadto cechą ich jest wysokie tempo rozwoju go­spodarczego, co w sumie daje im istotną przewagę konkurencyjną nad pozostałymi samorządami.

Literatura

[l J Broi R., Sztando A., Strategia rozwoju lokalnego. Projekt pilotażowy- Lądek Zdrój, Dolnoślą­skie Centrum Szkolenia Samorządowego, Brytyjski Fundusz Know-How, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1998.

[2] Frey R., Infrastruktur. Grundlagen der Planung Offentlicher lnvestitionen, Poligraphisher Verlag A.G., ZUrich 1972.

[3) Keynes J.M., Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza, PWN, Warszawa l 956. [4] Kozarawicz H., Panasiewicz Z., Sztando A., Koncepcja współdziałania strategicznego specjal­

nej strefy ekonomicznej i lokalnych instytucji jej otoczenia społeczno-gospodarczego, .,Samo­rząd Terytorialny" 1998 nr 7-8 .

[5] Malisz B., Ekonomika kształtowania miast. Biuletyn KPZK PAN. Studia T 4, KPZK PAN, Warszawa 1969.

[6) Sadowy M., Elementy teorii i polityki rozwoju infrastruktury, [w]: Gospodarka miejska- część II, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 1995.

[7) Sztando A., Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych, "Samorząd Terytorialny" 1999 nr 7-8.

[8] Sztando A., Lokalny interwencjonizm samorządowy, [w]: Studia regionalne i lokalne. Europej-ski Instytut Rozwoju Regionalnego i Lokalnego UW, Warszawa 2000.

[9] Ustawa o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 r., DzU 1998 nr 91, poz. 578. [l O) Ustawa o samorządzie wojewódzkim z 5 czerwca 1998 r., DzU 1998 nr 9 l, poz. 576. [l I) Zeman-Miszewska E., Samodzielność ekonomiczna samorządów lokalnych. Założenia modelo­

we, AE Katowice, Katowice 1996.

102

PRO-ECONOMIC INFRASTRl.

Taking into account the information, w~ times, as far as the relations between the t• concemed, the author focuses on issues of rr the pace of the development in !ocal areas. : policy such as: the effect o f the potential, infr the study is not only limited to describing th• infrastructure. l[ also indudes an account o conflicts that they must settle down by makiJ There are also some recommendations resulti and implementing parts of communes' deve infrastructure. The article is an element of : areas of commune economic policy.

\.

czej. Związki te są podstawą, nie­owego przekazu, postulatów orga­~znych, mających stać się ważnym , osadzone w keynesowskiej teorii ą jednak na podstawową barierę,

1 polityka infrastrukturalna prowa­nym czynnikiem wpływającym na kładają się na nią narzędzia, meto­kształtowania komunalnej i nieko­uluje rozwój lokalnej działalności rzedstawicieli władz lokalnych, a ej rozwija lokalną infrastrukturę ł zagadnienia względnych i bez­ralnej. Te samorządy, które posia­yzują się wysokim poziomem gra­:ym swoje odbicie w rankingach jest wysokie tempo rozwoju go­~ę konkurencyjną nad pozostałymi

'ljekt pilotażowy - Lądek Zdrój, Dolnoślą­rundusz Know-How, Fundacja Rozwoju

)ffentlicher Investitionen, Poligraphisher

ieniądza, PWN, Warszawa 1956. ia współdziałania strategicznego specjal­:zenia społeczno-gospodarczego, "Samo-

KP2K PAN. Studia T 4, KPZK PAN,

uktury, [w]: Gospodarka miejska- część

tju lokalnych podmiotów gospodarczych,

.v]: Studia regionalne i lokalne. Europej­Varszawa 2000. :., DzU 1998 nr 91, poz. ~78 . r., OzU 1998 nr 91, poz. 576. morządów lokalnych. Założenia modelo-

PRO-ECONOMIC INFRASTRUCTURAL POLICY OF COMMUNES

Summary

Taking into account the information, which has been presented in the subject literature many times, as far as the relations between the technical infrastructure and economic development are concerned, the author focuses on issues of moulding the infrastructure in the way that it maximizes the pace of the development in Jocal areas. He presents the key issues for economic infrastructural policy s uch as: the effect o f the potential, infrastructural surplus and infrastructural balance. However, the study i s not only limited to describing the desirable authorities' actions in the sphere o f technical infrastructure. lt also indudes an account of basie problems that accompany !ocal authorities and conflicts that they must settle down by making the decisions as far as the infrastructure is concerned. There are also same recommendations resulting from the author' s experience in the sphere of creating and implementing parts of communes ' development strategies directly connected with the technical infrastructure. The artide is an element of a few parts ' publication series devoted to the particular areas of commune economic policy.