Polska - 10 lat członkostwa w Unii Europejskiej

Maluszynska - T1 - Polska - 4 kor.indd 1Maluszynska - T1 - Polska - 4 kor.indd 1 2015-03-03 17:58:552015-03-03 17:58:55

UNIWERSYTET EKONOMICZNY

W POZNANIU


KOMITET REDAKCYJNYElżbieta Gołembska, Danuta Krzemińska, Emil Panek, Wiesława Przybylska-Kapuścińska, Jerzy Schroeder (sekretarz), Ryszard Zieliński, Maciej Żukowski (przewodniczący)

RECENZENCIZbigniew Czachór, Krystyna Gawlikowska-Hueckel, Wacław Jarmołowicz, Ewa Latoszek, Justyna Łacny, Bartosz Michalski, Edward Molendowski, Ewa Pancer-Cybulska, Tomasz Sójka, Piotr Stanek

PROJEKT OKADKIAMB ArchitekciMarta Brzóstowicz

REDAKCJAAnna Grześ

KOREKTADeal

Ten projekt został zrealizowany przy wsparciu fi nansowym Komisji Europejskiej. Odzwierciedla on jedynie stanowisko autorów i Komisja Europejska nie ponosi odpowiedzialności za umieszczoną w nim zawartość merytoryczną.

© Copyright by Uniwersytet Ekonomiczny w PoznaniuPoznań 2015

ISBN 978–83–7417–841–9

WYDAWNICTWO UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO W POZNANIUul. Powstańców Wielkopolskich 16, 61–895 Poznańtel. 61 854 31 54, 61 854 31 55, faks 61 854 31 59www.wydawnictwo-ue.pl, e-mail: [email protected] adres do korespondencji: al. Niepodległości 10, 61–875 Poznań

Skład: Wydawnictwo eMPi2

Reginaldo Cammarano

UNI-DRUK Wydawnictwo i Drukarniaul. Przemysłowa 13, 62-030 Luboń, tel. 61 899 49 49 do 52, faks 61 813 93 31www.unidruk.poznan.pl, e-mail: [email protected]


SPIS TREŚCI

Wprowadzenie (Ewa Małuszyńska, Grzegorz Mazur, Ida Musiałkowska) ................. 9

Aspekty ekonomiczne i społeczne

Stabilność makroekonomiczna nowych państw członkowskich Unii Europejskiej (Zuzanna Urbanowicz) ........................................................................................................ 15

Polska wobec planów integracji budżetu strefy euro (Kamilla Marchewka- -Bartkowiak) ........................................................................................................................... 31

Perspektywy przystąpienia Polski do unii gospodarczej i walutowej – próba oceny (Tadeusz Sporek) ...................................................................................................... 43

Wprowadzenie euro w Polsce a problem ryzyka w działalności przedsiębiorstwa (Jacek Pera) ............................................................................................................................. 59

Polska droga do strefy euro – analiza porównawcza z partnerami największego rozszerzenia Unii Europejskiej w 2004 roku pod względem wypełniania kryteriów konwergencji nominalnej (Adam Gąsiorek) ........................................... 77

Zmiany pozycji konkurencyjnej Polski w handlu wewnątrzgałęziowym z krajami UE-15 przed akcesją i po niej (Edward Molendowski, Wojciech Polan) .............. 90

Zmiany kierunków eksportu Polski po wejściu do UE. Znaczenie regionalnych porozumień handlowych w kształtowaniu kierunków handlu (Katarzyna Śledziewska) ........................................................................................................................... 106

Polska, Czechy i Węgry jako partnerzy handlowi Unii Europejskiej w latach 1995–2012 (Małgorzata Fronczek) ................................................................................. 118

Współczesne relacje gospodarcze Polski z państwami Partnerstwa Wschodniego (Daniel Butyter)...................................................................................................................... 129

Zmiany przepływów międzygałęziowych w rolnictwie nowych krajów człon-kowskich po integracji z Unią Europejską (Aldona Mrówczyńska-Kamińska, Ewelina Szuba) ....................................................................................................................... 143


6 Spis treści

Wspólna polityka rolna a polskie rolnictwo – dotychczasowe doświadczenia i ocena możliwych skutków zmian w WPR 2014–2020 (Barbara Wieliczko) ... 156

Badanie polskich inwestycji bezpośrednich w Europie Zachodniej przy zasto-sowaniu metodologii teorii ugruntowanej (Marta Götz) ...................................... 170

Struktura inwestycji fi nansowanych ze środków unijnych a czynniki rozwo-ju w obszarach wzrostu w Polsce (Paweł Churski, Anna Borowczak, Robert Perdał) ...................................................................................................................................... 183

Wpływ członkostwa Polski w Unii Europejskiej na konkurencyjność sekto-ra przedsiębiorstw niefi nansowych (Magdalena Nawrot) .................................... 200

Europejskie programy współpracy transgranicznej Polski z państwami człon-kowskimi Unii Europejskiej w latach 2004–2013 – analiza fi nansowania i kie-runków wydatkowania (Andrzej Żuk) ........................................................................... 213

Oddziaływanie funduszy strukturalnych Unii Europejskiej na działalność małych i średnich przedsiębiorstw w Wielkopolsce (Paweł Mikołajczak) ........................ 227

Przeobrażenia rynku usług telekomunikacyjnych w Polsce po największym rozszerzeniu UE (Agnieszka Budziewicz-Guźlecka) ................................................... 246

Poziom oraz wybrane determinanty bezrobocia równowagi w Polsce w la-tach 1996–2012 (Leszek Kucharski) ................................................................................ 262

Koncepcja fl exicurity w polityce rynku pracy Polski, Litwy, Łotwy i Estonii w la-tach 2004–2013 (Paula Koczara)..................................................................................... 275

Znaczenie członkostwa Polski w Unii Europejskiej dla mobilności edukacyjnej i zawodowej na przykładzie sytuacji ludzi młodych (Katarzyna Czech, Mateusz Czech) ....................................................................................................................................... 292

Aspekty prawne i instytucjonalne

Wpływ Unii Europejskiej na administrację krajową – aspekty prawne i ustrojowe polskiego członkostwa (Jowanka Jakubek-Lalik) ..................................................... 307

Jakość prawa w obszarze prowadzenia polityki rozwoju (Katarzyna Kokocińska) 320

Determinanty zmian polskiego systemu koordynacji polityki europejskiej – uwagi na marginesie 10 rocznicy akcesji Polski do Unii Europejskiej (Mikołaj Tomaszyk) ............................................................................................................................... 332

10-lecie funkcjonowania polskiej statystyki publicznej w ramach Europejskiego Systemu Statystycznego – wyzwania, trudności, zagrożenia (Milena Leonowicz,Marek Mroczkowski) ............................................................................................................ 344

Ewolucja zasad udzielania pomocy publicznej po rozszerzeniu UE w 2004 roku. Konsekwencje dla Polski (Adam A. Ambroziak) ......................................................... 359


Spis treści 7

Pomoc publiczna w Polsce – wybrane zagadnienia (Teresa Korbutowicz) ............ 379

Naruszenia dyscypliny fi nansów publicznych dotyczące środków pochodzących z Unii Europejskiej (Wojciech Bożek) .............................................................................. 398

Dziesięć lat po rozszerzeniu rynku Unii Europejskiej z perspektywy polskiego prawa spółek (Jacek Napierała) ....................................................................................... 412

System wspierania eksportu w Polsce w okresie poakcesyjnym (Elżbieta Bombińska) ............................................................................................................................. 427

Polityka równościowa i antydyskryminacyjna w Polsce po roku 2004 (Piotr Burgoński) ............................................................................................................................... 441

Prezydencja w Unii Europejskiej – porównanie rozwiązań funkcjonujących kiedyś i obecnie przy uwzględnieniu polskich doświadczeń (Joanna Modrzyńska) ........................................................................................................................... 456

Organizacje pozarządowe po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej – wybra-ne zagadnienia (Piotr Staszczyk) ..................................................................................... 471


WPROWADZENIE

Możliwość zwiększania liczby członków Wspólnot Europejskich została zagwa-rantowana w momencie ich utworzenia poprzez odpowiedni zapis w traktacie rzymskim w 1957 r. W art. 237 tego traktatu (obecnie art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej) zostały zapisane ogólne zasady przyjmowania nowych członków i warunki, jakie musi spełnić państwo starające się o przyjęcie do Wspólnot. Najważniejsze, pierwsze zdanie tego artykułu jest następujące: „Każde pań-stwo europejskie, które szanuje wartości wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, może się ubiegać o członkostwo w Unii”. Od momentu utworzenia pierwszych Wspól-not Europejskich w latach 50. przez sześć państw założycielskich 22 państwa spełniły wymagane warunki i przystąpiły do Unii.

W historii Unii Europejskiej przyjęcie nowego kraju lub kilku państw jed-nocześnie nastąpiło już siedmiokrotnie. Podczas pierwszego poszerzenia w 1973 r. do państw założycielskich dołączyła Wielka Brytania, Dania oraz Irlandia. Kolejnym nowym państwem członkowskim została Grecja przyjęta do Wspólnot Europejskich przez już dziewięciu członków w 1981 r. Kolejne po-szerzenia odbywały się w następujących latach: w 1986 r. – nowymi członkami zostały dwa państwa Półwyspu Iberyjskiego – Hiszpania i Portugalia; w 1995 r. liczba krajów członkowskich zwiększyła się do 15 po przyjęciu Austrii, Szwecji oraz Finlandii; w 2004 r. nastąpiło największe poszerzenie, podczas którego do Wspólnot przyjęto dwa niewielkie kraje wyspiarskie, Maltę i Cypr, oraz aż osiem państw Europy Środkowej i Wschodniej – Polskę, Czechy, Słowację, Węgry, Litwę, Łotwę, Estonię i Słowenię; w 2007 r. do wspólnot dołączyły Bułgaria i Rumunia; ostatnie poszerzenie nastąpiło w 2013 r., w którym po przyjęciu do UE Chorwacji liczba państw członkowskich zwiększyła się do 28. Dokładnie 10 lat temu byliśmy więc świadkami największego w historii inte-gracji europejskiej jednorazowego poszerzenia Unii Europejskiej o 10 nowych członków, w tym ośmiu z izolowanej w dużym stopniu przez wiele lat od Zachodu części Europy.


10 Wprowadzenie

W 2004 r. liczba ludności Unii Europejskiej zwiększyła się z 385 mln do pra-wie 460 mln, a więc o prawie 20%. Po przyjęciu Bułgarii, Rumunii i Chorwacji 1 stycznia 2014 r. łączna liczba ludności 28 państw członkowskich Unii wynosiła już ponad 507 mln1, co w dużym stopniu określa jej istotny potencjał społeczny. Równie znaczący jest potencjał gospodarczy mierzony wielkością DNB, ilością i jakością wytwarzanych towarów i świadczonych usług, wielkością wymiany handlowej pomiędzy państwami członkowskimi oraz pomiędzy UE i krajami trzecimi, innowacyjnością gospodarki itp.

Potencjał Unii Europejskiej jest wynikiem wielu procesów zachodzących nie tylko w poszczególnych państwach członkowskich, lecz również pomiędzy nimi. Obserwacja i analiza wszystkich procesów zachodzących w tak skom-plikowanym systemie społeczno-gospodarczym, jaki stanowią powiązane ze sobą gospodarki państw członkowskich, nie jest łatwa, jest jednak bardzo potrzebna. Każda informacja dotycząca uwarunkowań, kierunków i natężenia zmian zachodzących w tym systemie oraz ich skutków ma więc bardzo duże znaczenie. Zebrane informacje i wnioski z nich wypływające pozwalają na dokonywanie korekt, planowanie i tworzenie scenariuszy dalszego wzrostu i rozwoju Unii Europejskiej.

Zbiorem takich informacji są artykuły przygotowane na międzynarodową konferencję „UE – 10 lat po największym rozszerzeniu”, która została zorganizo-wana w kwietniu 2014 r. przez Katedrę Europeistyki Uniwersytetu Ekonomicz-nego w Poznaniu w ramach funkcjonującego przy tej katedrze Centrum Dosko-nałości Jeana Monneta2. Ze zrozumiałych względów najbardziej interesującym tematem konferencji były zmiany, jakie zachodziły w Polsce po 2004 r., a więc po uzyskaniu przez nią członkostwa w Unii Europejskiej. Te zagadnienia zostały opublikowane w niniejszej monografi i zatytułowanej Polska – 10 lat członko-stwa w Unii Europejskiej. Jest ona zbiorem tekstów poświęconych skutkom i wyzwaniom ekonomicznym, społecznym, prawnym i politycznym integracji Polski z Unią Europejską z perspektywy pierwszych 10 lat funkcjonowania w tej organizacji. Autorami artykułów są naukowcy z najważniejszych ośrodków akademickich w Polsce zajmujący się tymi zagadnieniami.

Publikacja składa się z dwóch części. Część pierwsza zawiera artykuły poświęco-ne problemom ekonomicznym i społecznym (20 artykułów). Część tę rozpoczyna tekst dotyczący stabilności makroekonomicznej nowych państw członkowskich, w tym Polski. W kolejnych czterech artykułach omawiane są zagadnienia związane z perspektywą przystąpienia Polski do strefy euro. Temat ten jest ciągle obecny zarówno w dyskusjach naukowych, żywo dyskutowany był również podczas

1 Dane statystyczne dotyczące liczby ludności pochodzą z Eurostatu.2 Współorganizatorem konferencji był Instytut Zachodni w Poznaniu.


Wprowadzenie 11

sesji konferencyjnych, jak i w życiu gospodarczym. Nie można się temu dziwić. Przystępując do Unii Europejskiej, Polska zobowiązała się, tak jak i pozostałe kraje, do przyjęcia wspólnej waluty euro, co będzie miało znaczący wpływ na funkcjo-nowanie nie tylko naszego kraju, lecz również pozostałych państw należących do Unii Europejskiej. W kolejnych artykułach poruszane są zagadnienia dotyczące różnych sektorów gospodarki Polski, między innymi handlu zagranicznego (np. Zmiany pozycji konkurencyjnej Polski w handlu wewnątrzgałęziowym z krajami UE-15 przed akcesją i po niej – artykuł E. Molendowskiego i W. Polana – czy Zmiany kierunków eksportu Polski po wejściu do UE. Znaczenie regionalnych porozumień handlowych w kształtowaniu kierunków handlu K. Śledziejewskiej”), rolnictwa (np. Wspólna polityka rolna a polskie rolnictwo – dotychczasowe doświadczenia i ocena możliwych skutków zmian w WPR 2014-2020 B. Wieliczko) czy bezpośrednich in-westycji zagranicznych (np. Badanie polskich inwestycji bezpośrednich w Europie Zachodniej przy zastosowaniu metodologii teorii ugruntowanej M. Götz). Pozostałe artykuły tej części publikacji poruszają zagadnienia związane z funduszami euro-pejskimi, współpracą transgraniczną Polski, konkurencyjnością przedsiębiorstw, funkcjonowaniem małych i średnich przedsiębiorstw, przeobrażeniami zacho-dzącymi na rynku usług telekomunikacyjnych oraz rynku pracy.

Na drugą część monografi i składają się artykuły tworzące równie szerokie spektrum tematów związanych z prawnymi i instytucjonalnymi zagadnieniami, jakie pojawiły się w związku z akcesją Polski do Unii Europejskiej. Swego rodza-ju wprowadzeniem są tu artykuły J. Jakubek-Lalik Wpływ Unii Europejskiej na administrację krajową – aspekty prawne i ustrojowe polskiego członkostwa oraz Determinanty zmian polskiego systemu koordynacji polityki europejskiej – uwagi na marginesie 10 rocznicy akcesji Polski do Unii Europejskiej M. Tomaszyka. Po-zostałe, bardzo interesujące teksty poruszają m.in. zagadnienia jakości prawa w obszarze prowadzenia polityki rozwoju, zasad udzielania pomocy publicznej po wejściu Polski do UE, prawa spółek, systemu wspierania eksportu w okresie po akcesji do UE, polityki równościowej i antydyskryminacyjnej oraz organizacji pozarządowych.

Ze względu na dużą różnorodność tematów trudno jest dokonać wspólne-go podsumowania wszystkich artykułów. Można jednak podkreślić, że teksty te wyraźnie wskazują, że po wejściu do Unii Europejskiej Polska nie stała się jedynie jej biernym członkiem. Jest aktywnym uczestnikiem i współtwórcą zmian zachodzących w Unii, ma wpływ na jej kształtowanie i rozwój. Mamy nadzieję, że przedstawione artykuły tworzą wartość dodaną, pozwalającą na lepsze zrozumienie istoty Unii Europejskiej i funkcjonowania Polski w jej strukturach.

Ewa Małuszyńska, Grzegorz Mazur, Ida Musiałkowska


ASPEKTY EKONOMICZNE I SPOŁECZNE


Zuzanna Urbanowicz1

STABILNOŚĆ MAKROEKONOMICZNA NOWYCH

PAŃSTW CZŁONKOWSKICH UNII EUROPEJSKIEJ

Wstęp

Głównym celem artykułu jest próba pomiaru procesu stabilizacji makroekono-micznej w nowych państwach członkowskich Unii Europejskiej (UE) po upływie dekady od momentu ich przystąpienia do ugrupowania integracyjnego2.

Przyjęty cel i związane z nim główne obszary analizy zdeterminowały układ i teoretyczno-empiryczny charakter artykułu, który składa się z dwóch części. W pierwszej przedstawiono cele polityki stabilizacji oraz kryteria oceny stop-nia ich osiągnięcia, a ponadto dylematy związane z osiąganiem stabilizacji makroekonomicznej. Wyniki empirycznej analizy stabilności gospodarczej krajów, które w maju 2004 r., wraz z Polską, przystąpiły do UE, zawarto w drugiej części artykułu. W zakończeniu pracy sformułowano najważniejsze wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz.

1. Cele polityki stabilizacji

W literaturze ekonomicznej nie istnieje powszechnie stosowana, jednolita defi nicja polityki stabilizacji. Najczęściej jest ona defi niowana przez pryzmat celów, których osiąganiu mają służyć odpowiednie działania podejmowane w ramach interwencjonizmu państwowego. Na przykład T. Kowalski [1987,

1 Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu, Wydział Towaroznawstwa, Katedra Ko-niunktury Gospodarczej.

2 Określenie nowe państwa członkowskie UE stosuje się w artykule w odniesieniu do państw, które 1 maja 2004 r. przystąpiły do UE (Cypr, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia, Węgry). W analizie nie są uwzględnione Bułgaria, Rumunia i Chorwacja, które przystąpiły do UE w terminie późniejszym.


16 Zuzanna Urbanowicz

s. 173] określa politykę stabilizacji jako przedsięwzięcia podejmowane za pośrednictwem instrumentów polityki fi skalnej i pieniężnej w celu prze-ciwdziałania lub łagodzenia fl uktuacji aktywności gospodarczej. Według tego autora zadaniem polityki stabilizacji jest utrzymywanie gospodarki jak najbliżej stanu pełnego zatrudnienia przy niskiej bądź zerowej infl acji, bez pogarszania się bilansu płatniczego. W nieco odmienny sposób poli-tykę stabilizacji ujmują R. Barczyk i Z. Kowalczyk [1994, s. 15–16]. Zgodnie z zaproponowaną przez tych autorów defi nicją politykę stabilizacji należy rozumieć jako ogół działań zmierzających do tworzenia i utrzymania równo-wagi ogólnogospodarczej, tj. równowagi wewnętrznej i zewnętrznej. Pojęcie równowagi wewnętrznej odnoszone jest do sytuacji, w której w ramach systemu rynkowego osiągnięto: stabilne tempo wzrostu gospodarczego, wysoki poziom zatrudnienia oraz stabilność cen. Równowaga zewnętrzna jest natomiast utożsamiania z równowagą w kontaktach gospodarczych z zagranicą [Barczyk 2004, s. 16–17, 20]. Przedstawione warunki równowa-gi ogólnogospodarczej w literaturze przedmiotu określa się mianem tzw. czworokąta celów polityki stabilizacji [Pätzold 1991, s. 18]. Dążenie do ich osiągania jest w niniejszym artykule określane jako proces stabilizacji ma-kroekonomicznej.

O ile wśród ekonomistów istnieje ogólna zgoda co do stwierdzenia, że polityka stabilizacji służy osiąganiu celów krótko- i średniookresowych, o tyle kwestią otwartą pozostają kryteria oceny stopnia ich realizacji.

Według M. Burdy i C. Wyplosza [2000, s. 16–18] stabilny wzrost gospodarczy ma miejsce, kiedy dodatnia długookresowa tendencja ogólna produkcji do-minuje nad jej wahaniami krótkookresowymi. W tym kontekście rola państwa sprowadza się do stabilizowania wahań krótkookresowych, tj. do ograniczania amplitudy wahań produktu rzeczywistego wokół linii trendu. Działania te, jak postuluje R. Barczyk [2004, s. 18], powinny być ukierunkowane na wzrost stopnia wykorzystania istniejących już w gospodarce zdolności wytwórczych (kapitału i pracy) w celu osiągnięcia wysokiej dynamiki przyrostu produktu krajowego brutto3. Pogląd ten nawiązuje bezpośrednio do kolejnego celu polityki stabilizacji – wysokiego poziomu zatrudnienia.

W literaturze ekonomicznej, wysoki poziom zatrudnienia jest najczęściej rozumiany jako pełne wykorzystanie czynnika pracy. Na przykład w pracy: [Bellmare, Forowicz i Poulin-Simon 1994, s. 114] pełne zatrudnienie ozna-cza sytuację, w której „każda osoba pragnąca pracować – zgodnie ze swym

3 Problemy przyspieszania wzrostu gospodarczego wskutek działalności inwesty-cyjnej dotyczą długiego okresu i stanowią przedmiot polityki wzrostu gospodarczego [Barczyk 2004, s. 18].


Stabilność makroekonomiczna nowych państw członkowskich Unii Europejskiej 17

wykształceniem i w określonej odległości od swego miejsca zamieszkania – znajduje pracę”. Natomiast zdaniem P. Marszałka [2009, s. 16], wysoki poziom zatrudnienia należy rozumieć jako możliwie niskie bezrobocie. Defi nicje zapro-ponowane przez D. Bellmare’a i in. oraz P. Marszałka można uznać za spójne, przyjmując, że możliwie najniższy poziom bezrobocia odpowiada poziomowi bezrobocia naturalnego, którego próba obniżenia skutkuje nasileniem proce-sów infl acyjnych.

Stabilność cen w gospodarce jest interpretowana jako stały poziom cen, czyli zerowa infl acja bądź infl acja większa od zera, ale na poziomie, który nie wpływa na zachowania podmiotów gospodarczych [por. Kokoszczyński 2004, s. 109]. W literaturze ekonomicznej przeważa druga z wymienionych interpretacji – stabilność poziomu cen jest utożsamiana z niską i stałą stopą infl acji, która zapewnia stabilną siłę nabywczą pieniądza. Konkretyzując cel stabilności cen, wielu autorów przyjmuje, że jest on osiągany, kiedy wartość koszyka podstawowych dóbr i usług konsumpcyjnych wzrasta o założony cel infl acyjny banku centralnego4.

Z kolei do pomiaru stopnia realizacji równowagi w kontaktach gospodar-czych z zagranicą najczęściej wykorzystuje się wskaźniki dotyczące bilansu płatniczego danego kraju [Barczyk 2004, s. 19]. Według R. Barczyka i Z. Kowal-czyka [1994, s. 18] równowaga zewnętrzna ma miejsce wtedy, gdy stosunki gospodarcze z zagranicą nie wywołują żadnych negatywnych konsekwencji dla zmian wewnątrz danej gospodarki, w szczególności nie powodują wzrostu ogólnego poziomu cen i liczby bezrobotnych. Bardziej szczegółową interpreta-cję pojęcia równowagi zewnętrznej można odnaleźć w pracach P.R. Krugmana i M. Obstfelda [2000, s. 535], a także R.J. Carbaugha [2010, s. 542]. W ich uję-ciu gospodarka osiąga równowagę zewnętrzną, jeżeli nadwyżka lub defi cyt w bilansie obrotów bieżących danej gospodarki nie wywołuje zakłóceń w jej równowadze wewnętrznej. Z kolei zdaniem G.W. Kołodki [1993, s. 46], bilans obrotów bieżących powinien uwzględniać potrzeby pełnej i sprawnej obsługi zadłużenia zagranicznego, a zarazem stwarzać szansę na jego stopniową re-dukcję i eliminację w określonym czasie. Jako miarę osiągania tego celu autor ten proponuje utrzymanie właściwej relacji salda bilansu obrotów bieżących wobec produktu globalnego.

Proponowane przez różnych autorów interpretacje poszczególnych celów polityki stabilizacji są zazwyczaj formułowane w sposób ogólny. Nie jest zatem

4 Począwszy od końca lat 90. XX w. banki centralne państw rozwiniętych przyjmują cel infl acyjny w przedziale 0–4% [Marszałek 2007, s. 12–13]. Niemniej jednak kwestia ilościowego wyrażenia celu infl acyjnego przez bank centralny nadal wywołuje wiele kontrowersji [por. Summers 1991; Krugman 1996; Fortin 2003; Wyplosz 2000].



możliwe określenie w sposób jednoznaczny kryteriów oceny stopnia ich rea-lizacji5. Czworokąt celów należałoby raczej postrzegać nie jako zestaw celów samych w sobie, ale jako cechy stanu optymalnego, wyznaczające kierunki działań prowadzonych w ramach polityki stabilizacji.

Omawiana koncepcja czworokąta celów, zdaniem niektórych ekonomistów, nie wyczerpuje wszystkich obszarów gospodarki wymagających interwen-cji w ramach prowadzonej polityki stabilizacji, dlatego bywa uzupełniana o inne cele. Na przykład według A. Sławińskiego [2010] ochrona przed utratą stabilności fi nansowej powinna stanowić kolejny cel państwowej ingerencji w mechanizm rynkowy, natomiast J. Pätzold [1991, s. 18] zwraca uwagę, że w analizowanej koncepcji należałoby uwzględnić sprawiedliwy podział do-chodu narodowego jako kolejny cel i nazwać ją w związku z tym pięciokątem celów.

Niezależnie od przyjmowanej koncepcji celów polityki stabilizacji, realizacja procesu stabilizacji makroekonomicznej w praktyce jest utrudniona, przede wszystkim z dwóch powodów:• cele polityki stabilizacji są wzajemnie powiązane, przy czym niektóre relacje

mają charakter tzw. trade off („coś za coś”),• polityka stabilizacji jest pewnego rodzaju konglomeratem różnych rodza-

jów polityki gospodarczej.Zjawisko trade off powoduje, że osiągnięcie jednocześnie wszystkich celów

polityki stabilizacji jest niemożliwe6. Osiągnięcie jednego z celów powoduje bowiem powstanie kosztu alternatywnego, którym jest odejście od stanu pożądanego w zakresie osiągnięcia innego celu. Na przykład większe tempo wzrostu gospodarczego może co prawda przyczynić się do wzrostu zatrud-nienia, ale jednocześnie spowoduje zwiększenie tendencji infl acyjnych oraz pogorszenie się bilansu płatniczego [Misala 2007, s. 11]. Ponadto proces stabili-zacji makroekonomicznej wymaga wykorzystania różnorodnych instrumentów polityki gospodarczej, co de facto oznacza, że polityka stabilizacji jest zestawem narzędzi z zakresu polityki fi skalnej, dochodowej, pieniężnej oraz kursowej, a także, na co zwraca uwagę m.in. A. Sławiński [2010], polityki nadzorczej. Pojawia się zatem problem związany z koordynacją decyzji podejmowanych przez różne instytucje odpowiedzialne za konkretny obszar interwencjonizmu

5 Konkretyzacji niektórych celów polityki stabilizacji dokonuje się na etapie opra-cowywania programów polityki gospodarczej, dostosowanych do aktualnej i progno-zowanej sytuacji ekonomicznej kraju.

6 Warto nadmienić, że z tego powodu w literaturze przedmiotu czworokąt celów polityki stabilizacji określa się często jako „magiczny”. Przymiotnik ten stosują m.in. J. Pätzold [1991, s. 18] i G.W. Kołodko [1993].



państwa7. Każda wymieniona polityka ma właściwe dla siebie cele nadrzędne, które w sposób bezpośredni można odnieść do poszczególnych celów polityki stabilizacji. Osiąganie celów nadrzędnych poszczególnych rodzajów polityki gospodarczej może, w sposób pośredni, sprzyjać bądź nie sprzyjać (zgodnie ze zjawiskiem trade off ) osiąganiu pozostałych celów polityki stabilizacji. Na-leży jednak podkreślić, że z punktu widzenia polityki pieniężnej cel infl acyjny jest jednoznacznie priorytetowy, to znaczy polityka pieniężna może wspierać osiąganie pozostałych celów polityki stabilizacji, jednak powinno to się odby-wać w stopniu, który nie zakłóca osiągnięcia jej celu podstawowego. Problem koordynacji decyzji w ramach polityki stabilizacji należy zatem widzieć również w kontekście hierarchii ważności osiąganych przez nią celów.

Osiąganie stabilizacyjnych celów stanowi jedno z głównych zadań UE. Zgodnie z postanowieniami traktatów unijnych do podstawowych celów Unii należą m.in.: zrównoważony wzrost gospodarczy, społeczna gospodarka rynkowa zmierzająca do pełnego zatrudnienia, stabilność cen oraz równowaga płatnicza [TUE art. 3, ust. 3; TfUE art. 119, ust. 3]. Przystąpienie do ugrupowania integracyjnego nie oznacza zatem zmiany samego pojęcia polityki stabiliza-cji – jej cele pozostają te same. Należy jednak podkreślić, że w warunkach integracji gospodarczej ich osiągnięcie można odnieść do dwóch poziomów: do poziomu całej Unii oraz do poszczególnych gospodarek w niej uczestni-czących. Ponieważ stan koniunktury gospodarczej ugrupowania jako całości ocenia się na podstawie uśrednionych wskaźników makroekonomicznych, to osiągnięcie celów stabilizacyjnych we wszystkich krajach członkowskich ozna-czałoby ex defi nitione ich automatyczną realizację na poziomie ugrupowania. Odwrotna zależność nie jest już tak oczywista: osiągniecie stabilizacyjnych celów w ramach całego ugrupowania nie przekłada się automatycznie na ich realizację we wszystkich krajach członkowskich. Uśrednione dane mogą bowiem „maskować” znaczne zróżnicowanie w kształtowaniu się głównych wskaźników makroekonomicznych w poszczególnych gospodarkach.

7 Być może dlatego niektórzy autorzy nie stosują pojęcia polityka stabilizacji, a przy-pisywane jej zadania odnoszą do stabilizacyjnej funkcji polityki gospodarczej [Belka 1992, s. 14] bądź polityki makroekonomicznej [Krugman i Obstfeld 2000, s. 534–535; Carbaugh 2010, s. 541–542]. Według M. Belki zadaniem polityki gospodarczej w zakresie stabilizacji jest koordynacja procesów gospodarczych, ponieważ gospodarki rynkowe mogą wykazywać niewystarczający stopień stabilności oraz tendencje do fl uktuacji w zakresie tempa wzrostu produkcji, bezrobocia, infl acji i nierównowagi bilansu płat-niczego. Podobnie rolę państwa w zakresie stabilizacji ujmują J. Woś i A. Hnatyszyn-Dzi-kowska [2006, s. 99]. P.R. Krugman, M. Obstfeld oraz R.J. Carbaugh polityce makroekono-micznej przypisują dwa podstawowe cele: równowagę wewnętrzną, którą utożsamiają ze stanem pełnego zatrudnienia i stabilnych cen, oraz równowagę zewnętrzną.



2. Analiza makroekonomicznej stabilności nowych krajów

członkowskich Unii Europejskiej

Przedmiotem przeprowadzonej analizy empirycznej były postępy procesu stabilizacji makroekonomicznej w Polsce oraz w krajach, które wraz z nią 1 maja 2004 r. stały się członkami UE (Cypr, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Słowacja, Słowenia, Węgry), a ponadto w UE traktowanej jako całość. W badaniu wykorzystano pochodzące z Eurostatu kwartalne szeregi czasowe odzwierciedlające poziom stabilności gospodarczej dla okresu II kw. 2004 r. – III kw. 2013 r. Początek analizy stanowi kwartał obejmujący datę przystąpienia nowych krajów członkowskich do UE8. Zakres czasowy badania był uwa-runkowany dostępnością do jak najdłuższych, porównywalnych szeregów danych statystycznych umożliwiających poprawne, nieobciążone błędem wnioskowanie.

W artykule proces stabilizacji makroekonomicznej jest rozumiany jako dążenie do osiągnięcia tzw. czworokąta celów polityki stabilizacji, czyli stabil-nego wzrostu gospodarczego, wysokiego zatrudnienia, stabilnego poziomu cen oraz równowagi zewnętrznej. Do pomiaru stopnia zaawansowania pro-cesów stabilizacyjnych w tych czterech wymiarach wykorzystano następujące wskaźniki makroekonomiczne:• odchylenie produktu krajowego brutto (PKB) od linii trendu, które otrzyma-

no poprzez zastosowanie fi ltru Hodricka-Prescotta na szeregach indeksów dynamiki PKB w ujęciu realnym (2005 = 100),

• zharmonizowaną stopę bezrobocia, • zharmonizowany wskaźnik cen dóbr i usług konsumpcyjnych (ang. Harmo-

nised Index of Consumer Prices – HICP) wyrażony w procentach (analogiczny okres roku poprzedniego = 100)9,

• saldo obrotów bieżących w ujęciu realnym (2005 = 100).Do pomiaru stabilności makroekonomicznej analizowanych gospodarek

zastosowano metodę porządkowania liniowego, którą w literaturze przedmio-tu określa się również jako wielowymiarową analizę porównawczą. Polega ona na uporządkowaniu obiektów według pewnej bezpośrednio niemierzalnej cechy (stabilność makroekonomiczna), ale możliwej do scharakteryzowania innymi cechami (cztery wybrane do analizy wskaźniki makroekonomiczne).

8 Szczegółową analizę stabilności makroekonomicznej polskiej gospodarki w latach wcześniejszych od 1990 do 2009 r. zawiera praca pod red. W. Jarmołowicza i K. Szarzec [2011, s. 93–112].

9 Wskaźnik HICP jest publikowany w ujęciu miesięcznym. Dane kwartalne otrzy-mano po agregacji danych miesięcznych poprzez uśrednienie obserwacji z próby.



Dzięki zastosowaniu tej metody skonstruowano syntetyczny miernik poziomu stabilizacji makroekonomicznej.

Procedura porządkowania liniowego składa się z kilku następujących po sobie kroków, z których najważniejsze to: dobór zmiennych diagnostycznych, ustalenie rodzaju zmiennych, doprowadzenie ich do porównywalności, usta-lenie formuły agregacji oraz rangowanie.

Ustalając listę zmiennych diagnostycznych, należy mieć na uwadze, że silnie skorelowane ze sobą zmienne mogą dublować informacje, natomiast zmienne niezależne mogą się wzajemnie neutralizować. W literaturze przed-miotu nie istnieje jedna powszechnie przyjęta metoda doboru zmiennych, dlatego należy się kierować przede wszystkim przesłankami merytorycznymi [Poczta-Wajda 2010, s. 74]10.

Ustalenie rodzaju danej zmiennej polega na wskazaniu, czy jest ona sty-mulantą, destymulantą, czy też nominantą. Stymulanta jest to cecha dodatnio skorelowana z cechą syntetyczną, czyli cechą, której wyższe wartości są pożą-dane z punktu widzenia rozpatrywanego kryterium ogólnego. Destymulanta jest cechą skorelowaną ujemnie z cechą syntetyczną (stopa bezrobocia). No-minanta jest zmienną, dla której istnieje pewien punktowy lub przedziałowy poziom „normalny”, oceniany pozytywnie z punktu widzenia analizowanego zjawiska, a wszelkie odchylenia od tego poziomu (zarówno w górę, jak i w dół) są oceniane negatywnie (dla odchylenia indeksu PKB od linii trendu arbitralnie założono, że pozytywnie oceniany będzie poziom tego wskaźnika jak najbliższy wartości 0, dla wskaźnika infl acji HICP ustalono optymalny przedział 1,8–2%11, z kolei dla salda obrotów bieżących przyjęto, że optymalny będzie stan bliski równowadze, czyli również bliski wartości 0).

Kolejny krok procedury porządkowania liniowego polega na doprowa-dzeniu cech do porównywalności. Najpierw należy ujednolić ich charakter, a następnie przeprowadzić proces normalizacji, który umożliwia sprowadze-nie zmiennych mierzonych w równych jednostkach do porównywalności. Ujednolicenie charakteru zmiennych polega najczęściej na doprowadzeniu wszystkich zmiennych do postaci stymulant. Destymulantę przekształca się według następującego wzoru:

10 Szerzej na temat metod doboru zmiennych zob. w: [Chomątowski i Sokołowski 1978; Wysocki i Lira 2003].

11 Niektóre z nowych krajów członkowskich przynależą już do strefy euro, inne wprowadzą wspólną walutę w przyszłości. Ze względu na konieczność zaakceptowania przez wszystkie badane kraje jednolitej polityki pieniężnej po przystąpieniu do obsza-ru euro, optymalny przedział dla wskaźnika infl acji HICP ustalono w zgodzie z celem infl acyjnym Europejskiego Banku Centralnego (EBC) („[…]EBC dąży do utrzymania infl acji poniżej, lecz blisko 2% w średnim okresie” [EBC 2003]).



1sj d

j j

xx c

, (1)

gdzie:sjx – stymulanta,djx – destymulanta,

cj – pewna stała dodatnia.

Nominantę punktową przekształca się w stymulantę, stosując wzór:

1

1

| |sj n

j j j

xx x c

, (2)

gdzie:sjx – stymulanta,njx – nominanta punktowa,1jx – punktowy poziom normalny,


Z kolei aby przekształcić nominantę przedziałową do postaci stymulanty, należy posłużyć się wzorem:

11

1 2

22

1, x

1, x ,

1, x

npjjnp

j jj

s npj j jj

j

npjjnp

j jj

xx x c

x x xc

xx x c

(3)

gdzie:sjx – stymulanta,npjx – nominata przedziałowa,1 2, j jx x – odpowiednio dolny i górny koniec przedziału optymalnego,


Do najpopularniejszych metod normalizacji danych należy unitaryzacja, w wyniku której zmienne przyjmują wartości z przedziału od 0 do 1. Unitary-zację przeprowadzono według następującej formuły:



min( )

max( ) min( )ij ij

ijij ij

x xu

x x , (4)

gdzie:uij – zmienna po normalizacji, min(xij) – minimalna wartość cechy j, max(xij) – maksymalna wartość cechy j.

Kolejnym zagadnieniem, które należy rozważyć przy procedurze porząd-kowania liniowego, jest nadanie wag poszczególnym zmiennym. W literaturze przedmiotu, ze względu na trudności ze znalezieniem poprawnej metody for-malno-statystycznej, najczęściej zaleca się odstąpienie od nadawania cechom wag lub stosowanie wag eksperckich, jeżeli takie są dostępne [Sokołowski 2010, s. 19]. W związku z tym agregacji danych dokonano poprzez zsumowanie znormalizowanych wartości zmiennych, stosując dla każdej zmiennej tę samą wagę. Formuła agregacji była następująca:

SM = 0,25 · uPKB + 0,25 · uBEZ + 0,25 · uINF + 0,25 · uSOB , (5)

gdzie:SM – miernik poziomu stabilizacji makroekonomicznej,u – kolejne zmienne po normalizacji.

Procedurę porządkowania liniowego przeprowadzono dla każdego z kra-jów w okresie II kw. 2004 – IV kw. 2013 r. W ten sposób otrzymano możliwość obserwacji przebiegu procesu stabilizacji makroekonomicznej w poszczegól-nych gospodarkach.

W analizowanym przedziale czasowym badaną zbiorowość krajów charak-teryzowało zróżnicowanie pod względem zaawansowania procesów integra-cyjnych w ramach UE. Niektóre z nich przystąpiły do strefy euro (Cypr, Estonia, Malta, Słowacja, Słowenia), inne nadal pozostawały poza obszarem wspólnej waluty (Czechy, Litwa, Łotwa12, Polska, Węgry). Z tego powodu przebieg pro-cesu stabilizacji makroekonomicznej Polski na tle obu tych grup, a także na tle całej UE przedstawiono na osobnych wykresach (rysunek 1 i 2).

12 Łotwa przystąpiła do strefy euro 1 stycznia 2014 r.


Rysunek 1. Przebieg procesu stabilizacji makroekonomicznej w Unii Europejskiej

i wybranych krajach członkowskich w okresie II kw. 2004 r. – III kw. 2013 r.

Rysunek 2. Przebieg procesu stabilizacji makroekonomicznej w Unii Europejskiej

i wybranych krajach członkowskich w okresie II kw. 2004 r. – III kw. 2013 r.

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Malta Unia Europejska Słowenia EstoniaSłowacja Polska Cypr

Słowenia CyprMalta

Słowacja Estonia

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

Unia Europejska Czechy Węgry

Litwa Polska Łotwa

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013



Proces stabilizacji makroekonomicznej nie charakteryzował się zbliżoną ten-dencją rozwojową we wszystkich państwach członkowskich, o czym świadczą niskie wartości współczynników korelacji Pearsona między szeregami danych dla poszczególnych gospodarek13. Wynik ten wskazuje, że:• proces stabilizacji makroekonomicznej w każdym wybranym do analizy

kraju przebiega w sposób niezależny od stanu pozostałych gospodarek unijnych,

• kształtowanie się procesu stabilizacji w UE traktowanej jako całość nie jest w sposób istotny statystycznie zależne od zakresu stabilności makroeko-nomicznej w większości spośród badanych krajów14.

Wydaje się zatem, że cykle koniunkturalne w analizowanych gospodarkach nie są w pełni zbieżne, a ponadto ich znaczenie gospodarcze w skali całej UE jest relatywnie niewielkie.

Na podstawie zarejestrowanego zróżnicowania w przebiegu procesu stabilizacji makroekonomicznej w analizowanych krajach można wyciągnąć wniosek, że zagregowane wskaźniki dotyczące sytuacji gospodarczej całej UE istotnie maskują różnice w kształtowaniu się poszczególnych zmiennych makroekonomicznych w badanych krajach. Zagregowane dane unijne nie mogą być zatem podstawą oceny sytuacji gospodarczej poszczególnych kra-jów członkowskich.

Choć trudno się dopatrzyć jednej wspólnej tendencji rozwojowej procesu stabilizacji makroekonomicznej w badanej grupie krajów w całym okresie analizy, jednak wyraźne jest jego załamanie w większości analizowanych go-spodarek w 2008 r. Najprawdopodobniej jest to związane z konsekwencjami współczesnego kryzysu fi nansowo-gospodarczego. Sytuacja ta nie dotyczy Sło-wenii, Łotwy i Czech. W przypadku pierwszego z wymienionych krajów zakres stabilności makroekonomicznej systematycznie wzrastał od 2007 r., czyli od czasu przystąpienia Słowenii do strefy wspólnej waluty, aż do 2010 r., w którym nastąpiło zakłócenie procesu stabilizacji. Na Łotwie i w Czechach widoczne jest również załamanie koniunktury, jednak w porównaniu do pozostałych krajów nastąpiło ono „z opóźnieniem” – na Łotwie w 2009 r., a w Czechach w 2011 r.

13 Współczynniki korelacji Pearsona osiągnęły w każdym przypadku wartości bli-skie lub niższe od wartości krytycznej wynoszącej 0,632 przy obustronnym obszarze krytycznym 5%.

14 Wyłącznie na Cyprze przebieg procesu stabilizacji makroekonomicznej miał istotny statystycznie wpływ na kształtowanie się stabilności w skali całej UE. Choć związek pomiędzy tymi dwoma szeregami danych osiągnął wymagany do interpretacji poziom istotności statystycznej (0,635), to wartość ta jedynie nieznacznie przekroczyła poziom krytyczny (0,632).



W większości badanych gospodarek można zaobserwować naprzemienne okresy wzrostu i spadku poziomu ich stabilizacji. Porównując początkowy i końcowy zakres stabilności makroekonomicznej w badanych krajach, moż-na zauważyć, że w większości z nich poziom stabilności makroekonomicznej pozostał constans, tzn. nie uległ ani znacznej poprawie, ani wyraźnemu po-gorszeniu. Nie można zatem wiązać przystąpienia do UE z gwarancją wzrostu stabilności makroekonomicznej15.

Po zsumowaniu i uśrednieniu otrzymanych wartości przedstawiających po-ziom stabilności makroekonomicznej w każdym kwartale dla poszczególnych gospodarek wygenerowano swoisty ranking krajów pod względem zakresu ich stabilizacji w okresie II kw. 2004 r. – III kw. 2013 r. (rysunek 3).

Rysunek 3. Średni poziom stabilizacji makroekonomicznej i znaczenie poszcze-

gólnych celów polityki stabilizacji w jego kształtowaniu w nowych krajach Unii

Europejskiej w okresie II. kw. 2004 r. – III kw. 2013 r.

Czołowe pozycje w rankingu zajmują kraje, które zdecydowały się jako pierwsze, w analizowanej grupie gospodarek, na przystąpienie do strefy euro. Ich wyniki w zakresie stabilizacji makroekonomicznej przewyższają średnie wyniki dla całej UE. Kolejne miejsca w klasyfi kacji zajmują Czechy i Polska. Jednakże, o ile zakres stabilizacji gospodarki Czech był bardzo zbliżony do średniej unijnej, to analogiczny wskaźnik dla gospodarki polskiej okazał się niższy od wartości przeciętnej dla całej UE. Na stosunkowo niską wartość uzyskanego przez Polskę wskaźnika makroekonomicznego wpłynęły: wysoka

15 Wyjątkowy na tle pozostałych krajów jest przypadek Cypru, w którym poziom stabilności makroekonomicznej znacznie spadł w okresie analizy.

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

Malta Słowenia Cypr UniaEuropejska

Czechy Polska Węgry Litwa EstoniaSłowacja Łotwa

stabilny wzrost gospodarczy wysokie zatrudnieniestabilność cen równowaga zewnętrzna



stopa bezrobocia oraz nierównowaga w kontaktach z zagranicą na tle badanej grupy krajów. Najgorzej proces stabilizacji makroekonomicznej kształtował się na Węgrzech, Litwie, w Estonii, na Słowacji i Łotwie.

Zjawisko trade off jest przyczyną tego, że żaden z krajów nie osiągnął pełnej stabilizacji makroekonomicznej, której przyporządkowano wartość 1 (rysunek 1, 2, 3). Analiza wpływu osiągnięcia poszczególnych celów polityki stabiliza-cji na kształtowanie się średniego poziomu stabilizacji makroekonomicznej pozwala na wyciągnięcie wniosku, że najlepsze pozycje w rankingu zajęły te kraje, które dbały o dobre rezultaty w zakresie kształtowania się wszystkich sta-bilizacyjnych celów. Dalsze miejsca w klasyfi kacji zajęły te państwa, które wy-raźnie zaniechały niektórych celów polityki stabilizacji. W analizowanej grupie krajów odnotowano największe trudności z realizacją równowagi zewnętrznej oraz stabilnego wzrostu gospodarczego. Być może jest to związane z relatyw-nie niskim poziomem rozwoju gospodarczego badanych krajów. W krajach o względnie niskim PKB per capita rosnący import na potrzeby stosunkowo szybko postępującego wzrostu gospodarczego i dopiero rozwijany eksport mogą być przyczyną większego defi cytu na rachunku obrotów bieżących16.

Zakończenie

Ogólnym zamiarem pracy była próba pomiaru procesu stabilizacji makroeko-nomicznej w nowych państwach członkowskich po upływie pierwszej dekady ich uczestnictwa w UE. Do najważniejszych wniosków sformułowanych na podstawie przeprowadzonych rozważań należą:• proces stabilizacji makroekonomicznej w każdym analizowanym kraju prze-

biegał w sposób niezależny od kondycji pozostałych gospodarek unijnych, co może wynikać z niepełnej synchronizacji ich cykli koniunkturalnych;

• przebieg procesu stabilizacji na poziomie UE nie był w sposób statystycznie istotny zależny od zakresu stabilności makroekonomicznej w większości badanych krajów, czego przyczyną może być ich relatywnie niewielkie znaczenie gospodarcze w skali całej UE;

• zagregowane wskaźniki istotnie maskowały różnice w kształtowaniu się poszczególnych zmiennych makroekonomicznych w badanych gospo-

16 Z kolei kraje o stosunkowo wysokim PKB per capita zazwyczaj cechuje niewielka nierównowaga zewnętrzna, ponieważ postępujący w niej wolniejszy wzrost gospo-darczy nie wymaga dużego importu z zagranicy, a ponadto kreuje ona swój rozwój w wyniku zwiększania się eksportu.



darkach, co oznacza, że nie mogą one być podstawą wiarygodnej oceny sytuacji w poszczególnych krajach członkowskich;

• otrzymane wyniki nie potwierdziły istnienia przyczynowo-skutkowego związku między przystąpieniem kraju do UE a wzrostem lub spadkiem jego stabilności makroekonomicznej w analizowanym okresie;

• pierwsze miejsca w rankingu stabilności makroekonomicznej zajęły te kraje, które jako pierwsze zdecydowały się na przystąpienie do strefy euro; ponadto w gospodarkach tych odnotowano dobre wyniki w zakresie kształ-towania się wszystkich stabilizacyjnych celów;

• Polska uplasowała się na piątej pozycji w rankingu nowych krajów UE, jej wskaźnik stabilności okazał się niższy od wartości przeciętnej dla całej UE; wyzwaniem dla polskiej gospodarki pozostaje walka z bezrobociem i za-dbanie o zachowanie równowagi w kontaktach gospodarczych z zagranicą;

• dalsze miejsca w klasyfi kacji zajęły te państwa, które wyraźnie zaniechały niektórych celów polityki stabilizacji; największe trudności w procesie sta-bilizacji makroekonomicznej w większości badanych gospodarek odnoto-wano przy osiąganiu dwóch celów: równowagi zewnętrznej oraz stabilnego wzrostu gospodarczego. Na zakończenie należy podkreślić, że podjęty problem badawczy jest istot-

ny zarówno z perspektywy poszczególnych państw członkowskich, jak i całej UE. Nadmierne zaburzenia w równowadze makroekonomicznej na poziomie gospodarek unijnych mogą bowiem stanowić poważne zagrożenie nie tylko dla ich sytuacji makroekonomicznej w dłuższym okresie, lecz także dla stabilności całego ugrupowania. To właśnie z tego powodu w listopadzie 2011 r. utworzono specjalny mechanizm nadzorczy nad sytuacją makroekonomiczną państw Unii, który ma służyć korygowaniu nadmiernej nierównowagi na obszarze UE. Inicja-tywa ta potwierdza konieczność podejmowania wysiłków stabilizacyjnych na obu poziomach, tj. w poszczególnych państwach członkowskich i w całej UE.

Bibliografia

Barczyk, R., 2004, Teoria i praktyka polityki antycyklicznej, Wydawnictwo Akademii Ekono-micznej w Poznaniu, Poznań.

Barczyk, R., Kowalczyk, Z., 1994, Polityka stabilizacji koniunktury gospodarczej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań.

Belka, M., 1992, Główne nurty współczesnej teorii ekonomii, Ekonomista, nr 3, s. 333–352. Bellemare, D., Forowicz, J., Paulin-Simon, L., 1994, Pełne zatrudnienie w gospodarce rynkowej,

Ofi cyna Wydawnicza Szkoły Głównej Handlowej, Warszawa.



Burda, M., Wyplosz, C., 2000, Makroekonomia. Podręcznik europejski, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa.

Carbaugh, R.J., 2010, Global Economics, International Edition, 13th ed., South-Western, Ca-nada.

Chomątowski, S., Sokołowski, A., 1978, Taksonomia struktur, Przegląd Statystyczny, nr 2, s. 217–226.

EBC, 2003, The ECB’s Monetary Policy Strategy, ECB Press Release, May, http://www.ecb.int/press/pr/date/2003/html/pr030508_2.en.html [dostęp: 03.02.2014].

Fortin, P., 2003, Can Monetary Policy Make a Diff erence for Economic Growth and Inequality, Canadian Public Policy, vol. 29, no.1, s. 223–232.

Jarmołowicz, W., Szarzec, K. (red.), 2011, Liberalne przesłanki polskiej transformacji gospodar-czej, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań.

Kokoszczyński, R., 2004, Współczesna polityka pieniężna w Polsce, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa.

Kołodko, G., 1993, Kwadratura pięciokąta. Od załamania gospodarczego do trwałego wzrostu, Poltext, Warszawa.

Kowalski, T., 1987, Nowa klasyczna makroekonomia a polityka stabilizacji gospodarczej w ka-pitalizmie, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, nr 2, s. 173–187.

Krugman, P., 1996, Stable Prices and Fast Growth: Just Say No, Economist, 31 August.Krugman, P.R., Obstfeld, M., 2000, International Economics. Theory and Policy, 5th ed., Addison

Wesley Publishing Company, Boston. Marszałek, P., 2007, Współczesne tendencje w realizacji polityki pieniężnej, w: Jurek, M., Mar-

szałek, P., Pieniądz, polityka pieniężna i systemy kursowe. Współczesne teorie i rozwiązania praktyczne, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań, s. 8–39.

Marszałek, P., 2009, Koordynacja polityki pieniężnej i fi skalnej jako przesłanka stabilności poziomu cen, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.

Misala, J., 2007, Stabilizacja makroekonomiczna w Polsce w okresie transformacji ze szczegól-nym uwzględnieniem defi cytów bliźniaczych, Warszawa, http://akson.sgh.waw.pl/~zczajk/IGS_homepage/documents/WorkingPapers/wp283.pdf [dostęp: 03.02.2014].

Pätzold, J., 1991, Stabilisierungspolitik. Grundlagen der nachfrage – und angebotsorientierten Wirtschaftspolitik, 4. Aufl age, Paul Haupt Verlag, Bern – Stuttgart.

Poczta-Wajda, A., 2010, Nowoczesne techniki analityczne w kształceniu na studiach ekono-micznych, cz. 1, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań.

Sławiński, A., 2010, Makroekonomia a nadzór bankowy, Rzeczpospolita, 16 marca, http://www.rp.pl/artykul/19423,447653_Makroekonomia_a_nadzor__bankowy.html [dostęp: 03.02.2014].

Sokołowski, A., 2010, Analizy wielowymiarowe, Statsoft Polska, Kraków.Summers, L., 1991, How Should Long-Term Monetary Policy Be Determined?, Journal of Money,

Credit and Banking, vol. 13, s. 625–631. TFUE, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.C 83/47, 30.03. 2010), http://eur-lex.

europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:PL:PDF [dostęp: 03.02.2014].

TUE, Traktat o Unii Europejskiej (Dz.U.C 83/13, 30.03. 2010), http://eur-lex.europa.eu/LexU-riServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0013:0046:PL:PDF [dostęp: 03.02.2014].

Woś, J., Hnatyszyn-Dzikowska, A., 2006, Stabilizacyjna funkcja państwa w teoriach współczes-nych szkół ekonomicznych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, nr 4, Poznań, s. 99–109.



Wyplosz, C., 2000, Do We Know How Low Should Infl ation Be?, w: First ECB Central Banking Conference: Why Price Stability?, European Central Bank, Frankfurt am Main, http://www.ecb.eu/events/pdf/conferences/wps_wyplosz.pdf [dostęp: 03.02.2014].

Wysocki, F., Lira, J., 2003, Statystyka opisowa, Wydawnictwo Akademii Rolniczej w Poznaniu, Poznań.


Kamilla Marchewka-Bartkowiak1

POLSKA WOBEC PLANÓW INTEGRACJI

BUDŻETU STREFY EURO

Wstęp

W niniejszym artykule autorka przyjmuje założenie, iż strefa euro będzie dą-żyła do pełnej integracji i stworzenia wspólnego budżetu oraz instrumentu zaciągania długu publicznego, uwzględniając wariant przeprowadzenia od-powiednich zmian w Traktacie o funkcjonowaniu UE. Wskazują na to wdrożo-ne już reformy polityki budżetowej oraz zapowiedzi dalszych reform, w tym szczególnie:• znaczące zacieśnienie koordynacji polityk budżetowych pomiędzy pań-

stwami strefy euro w ramach rozwiązań nadzorczych wprowadzonych m.in. w tzw. „sześciopaku”, oraz pakcie fi skalnym,

• wprowadzenie jednolitej procedury monitoringu planowania budżetów krajowych zawartych w semestrze europejskim oraz w „dwupaku”,

• utworzenie stałego pomocowego mechanizmu fi nansowego dla państw członkowskich UGW, czyli Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego (EMS),

• wprowadzenie na rynek wspólnej obligacji państw członkowskich strefy euro (emisja w ramach EFSF2 i później EMS) fi nansującej pożyczki udzielane państwom członkowskim strefy euro,

• formalne propozycje utworzenia wspólnych obligacji UGW w celu fi nanso-wania budżetu i refi nansowania długu oraz budżetu strefy euro.Należy także zwrócić uwagę, iż wspólny budżet strefy euro pełniłby nie

tylko tradycyjną rolę alokacyjną i redystrybucyjną, ale także zabezpieczającą utworzone mechanizmy fi nansowe, które obecnie są oparte na gwarancjach

1 Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu, Wydział Ekonomii, Katedra Teorii Pieniądza i Polityki Pieniężnej.

2 Europejski Fundusz Stabilności Finansowej – mechanizm poprzedzający ESM.


32 Kamilla Marchewka-Bartkowiak

budżetów krajowych. Ponadto wspólny budżet UGW umożliwiłby zmniejszenie płatności państw członkowskich strefy euro na rzecz krajów, które nie zdecy-dowały się lub nie zdołały przyjąć wspólnej waluty, co ograniczyłoby obecnie krytykowane rozwiązanie stosowane w budżecie UE („bogaci” płatnicy netto na rzecz „biednych” benefi cjentów netto). Wspólny budżet UGW stanowiłby także końcowy etap procesu integracji, którego widocznym efektem jest obecnie tworzenie unii bankowej.

Choć niewiadomy pozostaje jeszcze ostateczny wybór wariantu integracji budżetowej, należy uznać, iż utworzenie docelowej wersji budżetu państw członkowskich Unii Gospodarczej i Walutowej powinno już teraz stać się prze-słanką do dyskusji na temat przyszłości rozwiązań fi nansowych, które mogą łączyć kraje obecnie niewchodzące w struktury strefy euro, jak Polska. Dysku-sja ta powinna także być przesłanką do modyfi kacji dotychczasowego ujęcia korzyści i kosztów wejścia Polski do strefy euro.

1. Od koordynacji polityk budżetowych do integracji budżetu

W literaturze z zakresu fi nansów UE odpowiedź na pytanie, czy pozostać przy koordynacji krajowych polityk budżetowych, czy też je zintegrować w jeden budżet, jest nadal niejednoznaczna3. Widoczny jest jednak wyraźny proces zacieśniający przyjętą traktatową zasadę „koordynacji polityk budżetowych” w kierunku ich ujednolicania i integracji. Poniższa tabela prezentuje najważ-niejsze zmiany prawne i ich główne założenia w zakresie powyższego procesu.

W traktacie z Maastricht przyjęto założenie, iż głównym warunkiem oceny koordynacji polityk budżetowych będą przyjęte unijne numeryczne reguły budżetowe dotyczące defi cytu i długu publicznego, których wypełnienie ma monitorować Komisja Europejska. Jednak już w 1996 r. okazało się, iż kryterium długu publicznego nie zostanie spełnione przez większość państw Wspólnoty kandydujących do wejścia do UGW. Wówczas to sformułowano Pakt na rzecz Stabilności i Wzrostu, umożliwiający jednorazowe „ominięcie” problemu zadłu-żenia, jednak z obowiązkiem jego systematycznego rozwiązywania. Efektem podpisania Paktu było wprowadzenie zarówno działań prewencyjnych, jak i sanacyjnych w ramach koordynacji polityk budżetowych w postaci m.in.

3 Argumenty za koordynacją polityk budżetowych w strefi e euro można znaleźć m.in. w: [Acoccella, Bartolomeo i Tirelli 2007; Engwerda, Van Arle i Plasmans 2002].

Argumenty za integracją polityk budżetowych w strefi e euro można znaleźć m.in. w: [Issig 2000; Beetsman, Debrun i Klaassen 2001].


Polska wobec planów integracji budżetu strefy euro 33

Tabela 1. Etapy procesu zmian prawnych – od koordynacji do integracji

budżetowej

Stopień reali-

zacji procesu

Podstawa

prawnaa

Okres Najważniejsze zmiany

Wyjściowy stopień koor-dynacji polityk budżetowych

Traktat o WE 1992–1997 – ustanowienie podstawowych zasad koor-dynacji

– wprowadzenie budżetowych kryteriów konwergencji (spójności) oraz dodatko-wych (jakościowych) zasad fi nansowania budżetów krajowych

Uściślenie za-sad koordyna-cji budżetu

Pakt na rzecz Stabilności i Wzrostu

1997–2010 – wzmocnienie procedury nadmiernego defi cytu, zasad monitoringu i sankcji za przekroczenie budżetowych kryteriów konwergencji

– wprowadzenie reguły salda strukturalnego (MTO – średnioterminowy cel budżetowy)

Zaostrzenie zasad koordy-nacji

„sześciopak”„dwupak”Pakt fi skalny

2010–2013 – wprowadzenie nowych reguł budżetowych (reguły wydatkowej i tempa obniżania za-dłużenia)

– zaostrzenie sankcji w ramach prewencyjnej i korekcyjnej części Paktu na rzecz Stabil-ności i Wzrostu

– wdrożenie semestru europejskiego – wprowadzenie procedury nadmiernych

nierównowag makroekonomicznych – wdrożenie nowych ram budżetowych

państw członkowskich – ustanowienie wzmocnionego nadzoru

gospodarczego i budżetowego korzysta-jących z pomocy fi nansowej UE

– wprowadzenie wspólnego harmonogramu planowania budżetowego

Początek inte-gracji długu

rozporządze-nie Rady (UE) nr 407/2010 z dnia 11 maja 2010 r.

2010 – na-dal

– utworzenie Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej (od 2013 r. EMS – Europejski Mechanizm Stabilności)

– rozpoczęcie emisji wspólnych obligacji strefy euro w ramach EMS

Plany pełnej integracja dłu-gu i budżetu

zielona księga KE COM(2011)818Komunikat KECOM (2012)777

2011 – na-dal

– plan wprowadzenia wspólnych obligacji stabilnościowych

– plan emisji wspólnych papierów strefy euro (obligacje FAZ, bony)

– plan ustanowienia niezależnego budżetu strefy euro – perspektywa po 2017 r.

aW tabeli wskazano nazwy ogólne aktów prawnych, szczegóły zawarto w bibliografi i niniejszego artykułu.

Źródło: na podstawie unijnych aktów prawnych.



obowiązków informacyjnych zawartych w corocznych programach spójności4 oraz procedury nadmiernego defi cytu (a nie zadłużenia publicznego). Należy także zauważyć, iż w 1996 r. Komisja zaakceptowała propozycje przedstawione w Raporcie Grupy Givanniniego [Coordinated 2000], które już wówczas po-stulowały rozpoczęcie procesu tworzenia podstaw organizacyjnych do emisji wspólnej obligacji strefy euro (tabela poniżej).

Tabela 2. Etapy zmian na rynku długu – od koordynacji do integracji emisji

obligacji

Etapy Charakterystyka

Początkowy etap koor-dynacji

zgoda państw członkowskich na: – wspólną publikację kalendarza emisji papierów skarbowych – wprowadzenie identycznych kuponów i terminów zapadalności

instrumentów skarbowych – wspólny system dealerów skarbowych papierów wartościowych – wspólny system depozytowo-rozliczeniowy

Zaawansowany etap in-tegracji operacyjnej

– stworzenie wspólnego instrumentu dłużnego (obligacji) państw członkowskich strefy euro; każdy z krajów gwarantowałby okre-śloną cześć (transzę) instrumentu, która stanowiłaby jego indywi-dualne zobowiązanie

– stworzenie wspólnego instrumentu państw członkowskich strefy euro ze wspólną gwarancją, co oznacza, że każde państwo w 100% gwarantowałoby spłatę całości zadłużenia z tego tytułua

Zaawansowany etap in-tegracji instytucjonalnej

utworzenie wspólnej instytucji pożyczkowej dla państw członkow-skich strefy euro, która posiadałaby uprawnienia do emisji unijnych instrumentów dłużnych

aPropozycja ta była jednak niezgodna z art. 103 traktatu z Maastricht (obecnie art. 125 TFUE), który mówi, że żaden kraj członkowski nie może być odpowiedzialny za zobowiązania innych państw.

Źródło: na podstawie: [Coordinated 2000].

Od 1999 r. nie rozpoczęto jednak zdecydowanych działań integracyjnych w kierunku uwspólnienia długu. Pierwsze kroki w tym zakresie podjęto dopiero w obliczu kryzysu fi nansowego poprzez utworzenie Europejskiego Mechani-zmu Stabilności (ESM – European Stability Mechanism). Obecny kryzys wzmoc-nił przekonanie o konieczności dalszych działań integracyjnych, stwarzając podstawę do dyskusji już nie nad tym, czy potrzebna jest integracja, ale nad tym, jak ma ona wyglądać.

Pierwszy krok w kierunku stworzenia wspólnego fi nansowego instrumentu dłużnego strefy euro został już wykonany. Od 2011 r. w ramach Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego dokonywane są emisje obligacji strefy euro, a od

4 W przypadku państw spoza strefy euro sa to programy konwergencji.



2013 r. – bonów strefy euro5. Nie są to jednak rozwiązania docelowe. W latach 2011–2012 pojawiły się kolejne propozycje zmian w tym zakresie zaprezento-wane przez Komisję Europejską. Syntetyczną charakterystykę proponowanych rozwiązań prezentuje tabela 3.

Tabela 3. Propozycje emisji wspólnych obligacji strefy euro

Wyszczególnenie Obligacja stabilnościowa Obligacja FAZ

Konstrukcja obligacji

trzy warianty konstrukcji:1. całkowite zastąpienie emisji ob-

ligacji krajowych emisją obligacji stabilnościowych objętych gwa-rancjami solidarnymi

2. częściowe zastąpienie obligacji krajowych emisją obligacji sta-bilnościowych objętych gwaran-cjami solidarnymi

3. częściowe zastąpienie emisji obligacji krajowych emisją obli-gacji stabilnościowych objętych gwarancjami indywidualnymi, lecz nie solidarnymi

konstrukcja oparta na wariancie 2 dotyczy obligacji stabilnościowych.Podział długu publicznego według kryterium zadłużenia:

– cześć pierwsza długu poniżej 60% PKB – obsługiwana indywidualnie przez kraje strefy euro

– cześć druga długu powyżej 60% PKB – przeniesiona do utworzo-nego funduszu amortyzacji za-dłużenia (FAZ), który zapewniałby obsługę poprzez emisję wspólnych obligacji objętych gwarancją soli-darną

Dodatkowo rozważane prowadzenie stałych emisji bonów strefy euro do zarządzania płynnością

Limit zadłużenia objętego obliga-cją strefy euro

w wariancie 2 i 3 proponowany li-mit – powyżej kryterium zadłużenia (60% PKB)

kryterium zadłużenia – powyżej 60% PKB

Instytucja emi-tująca

agencja unijna ds. zarządzania długiem lub krajowe instytucje emisyjne

fundusz amortyzacji zadłużenia lub/i Skarb UGW

Konieczność zmian traktato-wych

tak, w wariancie 1 i 2 tak

Źródło: na podstawie: [Zielona księga 2011; Komunikat Komisji 2012].

Proponowane rozwiązania dotyczące wspólnej obligacji strefy euro są obecnie w fazie projektów poddanych szerokim konsultacjom. Niewątpliwie jednak stanowią one podstawę do podjęcia już teraz rozważań nad ewentu-alnymi konsekwencjami ich wdrożenia. Co należy jednak zauważyć, w doku-mentach Komisji wyraźnie podkreśla się, iż wprowadzenie wspólnych zasad zaciągania długu musi pociągnąć za sobą stworzenie unii fi skalnej i zintegro-

5 Szczegóły na stronie internetowej: www.esm.europa.eu.



wanego budżetu UGW. Takie wnioski zostały także uzasadnione wynikami wielu badań naukowych opartych m.in. na doświadczeniach państw, które stworzyły federacje fi skalne [Borodo i Markiewicz 2011].

W 2012 r. została zaprezentowana przez Komisję Europejską pierwsza syntetyczna propozycja nowego rozwiązania, jakim jest budżet centralny strefy euro [Komunikat Komisji 2012], jako zasadnicza część „pełnej unii fiskalnej”. Propozycje konstrukcji tego budżetu oraz nowych powiązanych z nim rozwiązań instytucjonalnych obejmują:• pełnienie przez budżet funkcji stabilizacyjnej, poprzez zabezpieczenie

przed ryzykiem wstrząsów ekonomicznych oraz wahań dochodu w strefi e euro,

• zadanie wzmocnienia dyscypliny krajowych polityk budżetowych,• uzależnienie płatności budżetowych państw członkowskich od cykli ko-

niunkturalnych lub przeznaczenie płatności na określony cel,• stworzenie odpowiedniej procedury budżetowej i zasobów własnych bu-

dżetu,• wprowadzenie możliwości nowego opodatkowania lub zwiększania fi -

nansowania zewnętrznego w wyniku zaciągania długu (tzw. mechanizm zdolności fi skalnej),

• powołania Skarbu UGW w strukturach Komisji Europejskiej jako nowej władzy budżetowej,

• możliwość przystąpienia do mechanizmu zdolności fi skalnej dla państwa UE, stanowiącego etap w przygotowaniu do wejścia do strefy euro. Rozpoczęcie powyższego etapu unii fi skalnej wiązałoby się z koniecznością

integracji politycznej. Dotychczasowe propozycje nie obejmują jednak przej-rzystych deklaracji co do powiązań pomiędzy budżetem strefy euro a budże-tem ogólnym Unii Europejskiej, czyli konsekwencjami integracji budżetu dla państw członkowskich spoza UGW.

2. Korzyści i koszty wynikające z integracji budżetu strefy

euro dla Polski

Polska, wchodząc w 2004 r. do Unii Europejskiej, otrzymała status państwa z derogacją, które zobowiązuje się także do uczestniczenia w Unii Gospodarczej i Walutowej. Do momentu przyjęcia wspólnej waluty podlega stałej ocenie co do realizacji reguł (kryteriów) budżetowych i innych warunków zbieżności. Ponadto władze polskie są zobowiązane do wdrożenia reformy zarządzania



gospodarczego z 2010 r. [Dyrektywa Rady 2011/85/UE]6, której szczegółowe warunki zostały zaprezentowane w tabeli 4. Należy też wspomnieć, iż Polska ratyfi kowała Pakt fi skalny7, pośrednio zgadzając się na jego skutki fi nansowe.

Tabela 4. Krajowe ramy budżetowe jako element koordynacji polityk

budżetowych dla państw członkowskich Unii Europejskiej

Obszary

regulacyjne

w ramach NRB

Podstawowe zapisy prawne

Rachunkowość i statystyki

• Krajowe systemy rachunkowości obejmują w sposób kompleksowy i spójny wszystkie podsektory sektora instytucji rządowych i samorzą-dowych

• Systemy rachunkowości publicznej podlegają kontroli wewnętrznej i niezależnym audytom

• Państwa członkowskie zapewniają terminowe i regularne udostępnianie danych budżetowych w odstępach miesięcznych (wszystkie podsektory z wyjątkiem instytucji samorządowych szczebla lokalnego), w odstępach kwartalnych (dotyczy instytucji samorządowych szczebla lokalnego)

Prognozy • Państwa członkowskie gwarantują, że podstawą planowania budże-towego są realistyczne prognozy makroekonomicznie i budżetowe sporządzane na podstawie najaktualniejszych danych

• Prognozy makroekonomiczne i budżetowe są porównywane z najbar-dziej aktualnymi prognozami Komisji i, w stosownych przypadkach, z prognozami niezależnych instytucji

• W przypadku rozbieżności z prognozami Komisji zmiany należy uza-sadnić

• Prognozy makroekonomiczne i budżetowe mają ukazywać różne ścieżki głównych zmiennych budżetowych przy różnych założeniach dot. PKB oraz stóp procentowych, uwzględniając istotne scenariusze ryzyka

• Państwa członkowskie określają instytucję odpowiedzialną za sporzą-dzanie prognoz makroekonomicznych i budżetowych, podają je do publicznej wiadomości wraz z metodologią, założeniami oraz istotnymi parametrami. Co najmniej raz w roku Komisja podejmuje techniczny dialog dotyczący założeń do prognoz

• Prognozy podlegają regularnej, bezstronnej i kompleksowej ocenie opartej na obiektywnych kryteriach, w tym ocenie ex post. Ocena ta jest podawana do publicznej wiadomości

• Komisja (Eurostat) co trzy miesiące publikuje kwartalne dane dotyczące długu i defi cytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w pań-stwach członkowskich

6 Cześć zapisów Dyrektywy została wprowadzona nowelizacją ustawy o fi nansach publicznych z listopada 2013 r.

7 W marcu 2013 r. Pakt fi skalny został przyjęty przez Sejm RP.



Obszary

regulacyjne

w ramach NRB

Podstawowe zapisy prawne

Numeryczne reguły fi skalne

• Każde państwo członkowskie dysponuje krajowymi numerycznymi re-gułami fi skalnymi sporządzonymi dla sektora instytucji rządowych i sa-morządowych (jako całość), które w wieloletniej perspektywie wspierają spełnienie kryteriów budżetowych dot. defi cytu i długu

• Państwa członkowskie przyjmują wieloletnią perspektywę planowania budżetowego, w tym przestrzeganie MTO (średnioterminowego celu budżetowego)

• Krajowe numeryczne reguły fi skalne obejmują cel i zakres oraz sank-cje za ich nieprzestrzeganie, a także klauzule wyjścia. Monitorowanie przestrzegania reguł jest oparte na wiarygodnej i niezależnej analizie przeprowadzonej przez organ (lub organy) niezależny funkcjonalnie od władz budżetowych

Średniookresowe ramy budżetowe

• Państwa członkowskie ustanawiają średnioterminowe ramy budżetowe dotyczące co najmniej trzyletniego planowania budżetowego w zakre-sie m.in. defi cytu i długu oraz wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych, opisu przewidywanych działań, mających wpływ na fi nanse sektora oraz ich oddziaływania na stabilność fi nansów publicz-nych w długim terminie

• Coroczna ustawa budżetowa jest zgodna z postanowieniami średnio-okresowych ram budżetowych

• Nowy rząd danego państwa członkowskiego może dokonać aktualizacji średnioterminowych ram budżetowych, pod warunkiem wskazania różnic w stosunku do poprzednich przyjętych ram

Przejrzystość i spójność

• Nałożone wyżej zasady muszą być spójne dla wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych

• Państwa członkowskie ustanawiają odpowiednie mechanizmy koor-dynacji pomiędzy podsektorami, szczególnie w ramach planowania budżetowego, przestrzegania reguł fi skalnych oraz wieloletniego pla-nowania

• Należy wyraźnie określić obowiązki budżetowe organów publicznych w celu propagowania odpowiedzialności budżetowej

• Obowiązek identyfi kacji jednostek, które nie stanowią części tradycyj-nych budżetów i określenie ich wpływu na wynik budżetu i zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych

• Państwa członkowskie publikują szczegółowe informacje na temat wpły-wu preferencji podatkowych na dochody

• Obowiązek podawania informacji dotyczących zobowiązań potencjal-nych (gwarancje, pożyczki zagrożone, zobowiązania wynikające z dzia-łalności przedsiębiorstw państwowych) dla sektora instytucji rządowych i samorządowych i ich wpływu na sytuację budżetową

Źródło: na podstawie: [Dyrektywa Rady 2011/85/UE].

cd. tabeli 4



Obecnie konieczna wydaje się modyfi kacja oceny korzyści i kosztów wej-ścia Polski do Unii Gospodarczej i Walutowej w świetle planowanych działań w kierunku stworzenia wspólnego budżetu strefy euro. Narodowy Bank Polski wraz z Ministerstwem Finansów już dwukrotnie podjęły się prób weryfi kacji tej argumentacji, jednak bez uwzględnienia powyższej zaprezentowanych propozycji. W tabeli 5 zawarto propozycje ewentualnych skutków dla Polski związanych z wdrożeniem wspólnego budżetu strefy euro zarówno w sytuacji wejścia Polski do UGW, jak i pozostania poza Unią.

Tabela 5. Korzyści i koszty dla Polski wynikające z integracji budżetu strefy euro

Wyszczególnienie Korzyści Koszty

Polska poza strefą euro

• suwerenność w krajowej polityce budżetowej, choć z dalszym zobo-wiązaniem do wypełniania zasad koordynacji polityki budżetowej

• potencjalnie szersze nakierowanie krajowych środków publicznych na wykonywanie zadań kluczowych dla gospodarki Polski

• możliwości zwiększenia konkuren-cyjności międzynarodowej Polski poprzez wykorzystanie instrumen-tów budżetowych (m.in. podatków, wydatków inwestycyjnych)

• brak obowiązku dokonywania transferów (płatności) na rzecz bu-dżetu strefy euro

• brak obowiązku uczestnictwa w Eu-ropejskim Mechanizmie Stabilności jako gwarant strefy euro

• ograniczenie ryzyka fi nansowa-nia z budżetu krajowego wykupu wspólnych obligacji strefy euro (szczególnie w przypadku wykorzy-stania solidarnych gwarancji) w sy-tuacji braku płynności lub wypłacal-ności innych państw członkowskich

• możliwe znaczne ogranicze-nie lub nawet wyeliminowa-nie fi nansowania ze środków budżetu Unii Europejskiej po 2020 r. (powrót do koncepcji Europy dwóch prędkości)

• ograniczenie uczestnictwa na kolejnych etapach integracji fi nansowej i politycznej strefy euro

• wyższa konkurencja w seg-mencie rynku papierów skar-bowych oraz możliwy efekt wypychania krajowych obliga-cji skarbowych państw spoza strefy euro

• potencjalnie wyższe koszty ob-sługi długu (relatywnie wyższe stopy procentowe NBP i ryzy-ko)

• możliwe problemy z uplasowa-niem polskich obligacji skarbo-wych na rynku – ograniczenie bazy inwestorów i konieczność szerszego fi nansowania poza strefą euro

Polska w strefi e euro

• bezpośrednie uczestnictwo w roz-dysponowaniu wspólnych zasobów budżetu strefy euro

• oddanie części lub całości su-werenności w zakresie krajo-wej polityki budżetowej i moż-liwości stabilizowania sytuacji fi nansowej



Wyszczególnienie Korzyści Koszty

• ograniczenie ryzyka politycznego (zmiany w zakresie cyklu wyborcze-go) i jego wpływu na decyzje w za-kresie krajowej polityki budżetowej

• możliwie lepsze zabezpieczenie polityk budżetowych i ubezpieczeń społecznych przed kolejnymi kryzy-sami (w tym wynikającymi z proce-su starzenia społeczeństw)

• potencjalnie niższe koszty obsługi długu (jednolita stopa procentowa EBC)

• niskie ryzyko (szczególnie ryzyko kredytowe – wysoki rating wspól-nych obligacji, ograniczenie ryzyka kursowego, stopy procentowej, płynności)

• dostęp do fi nansowania z EMS, szczególnie w sytuacjach nadzwy-czajnych

• obligatoryjne dostosowanie się do wspólnych regulacji unijnych w zakresie dochodów i wydatków wspólnego budże-tu (niezależnie od dotychcza-sowych regulacji krajowych)

• możliwe ryzyko pokusy nad-użycia przez kraje uczestni-czące w EMS i konieczność poniesienia jego konsekwen-cji (rozłożenie lub przerzucenie ryzyka fi nansowania spłaty wspólnego długu na inne kraje członkowskie UGW)

Źródło: na podstawie: [Marchewka-Bartkowiak 2013].

Zakończenie

Trwający obecnie kryzys fi nansowy spowodował przyjęcie wielu bezprece-densowych rozwiązań w zakresie nowych mechanizmów fi nansowych oraz polityki budżetowej. Proces ten nałożył się także na negocjacje na temat nowej perspektywy fi nansowej Unii Europejskiej na lata 2014–2020. Już w ich trakcie pojawiały się głosy na temat konieczności dalszych reform i nowego kształtu budżetu unijnego. Te argumenty są nadal podnoszone przez licznych naukow-ców z europejskich instytutów badawczych, którzy postulują m.in. konieczność wdrożenia pełnej unii fi skalnej [Grant 2013; New Pact 2013].

W tej sytuacji racjonalne wydaje się rozpoczęcie szerszej dyskusji na temat możliwych konsekwencji dla Polski wejścia w życie powyższych rozwiązań, zwłaszcza w świetle pozycji Polski jako jednego z największych benefi cjentów budżetu unijnego. Ale budżetu w obecnym kształcie prawnym.

cd. tabeli 5



Bibliografia

Acoccella, N., Di Bartolomeo, G., Tirelli, P., 2007, Fiscal Leadership and Coordination in the EMU, Open Economies Review, no. 18.

Beetsman, R., Debrun, X., Klaassen, F., 2001, Is Fiscal Policy Coordination in the EMU Desirable?, Swedish Economic Policy Review, no. 8.

Borodo, M., Markiewicz, A., Jonung, L., 2011, A Fiscal Union for the Euro: Some Lessons from History, NBER Working Paper, no. 17380.

Coordinated Public Debt Issuance in the Euro Area, 2000, Report of the Giovannini Group, EFC European Commission, Brussels, Novemeber.

Engwerda, J., Van Arle, B., Plasmans, J., 2002, Cooperative and on-Cooperative Fiscal Stabili-zation Policies in the EMU, Journal of Economic Dynamics and Control, no 26.

Grant, Ch., 2013, How to Build Modern European Union, Centre for European Reform.Issing O., 2000, How to Achive a Durable Macroeconomic Policy Mix Favourable to Growth and

Employment?, Brussels Economic Forum, May.Marchewka-Bartkowiak, K., 2013, Korzyści i koszty wejścia Polski do strefy euro w świetle inte-

gracji długu i budżetu UGW, w: Wprowadzenie euro w Polsce – za i przeciw, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa.

New Pact for Europe. Strategic Options for Europe’s Future, First Report, 2013, Bruegel Institute Glienicker Gruppe, December.

Akty prawne

Dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram bu-dżetowych państw członkowskich, Dz.Urz. UE L 306/41 z dn. 23.11.2011.

Komunikat Komisji pt. Plan działania na rzecz pogłębionej i rzeczywistej unii gospodarczej i walutowej. Otwarcie debaty europejskiej, COM(2012)777.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1173/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefi e euro.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1174/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie środków egzekwowania korekty nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej w strefi e euro.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1175/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych przepisów doty-czących monitorowania i oceny wstępnych planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego defi cytu w państwach członkowskich strefy euro, COM(2011) 821.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wzmocnienia nadzoru gospo-darczego i budżetowego nad państwami członkowskimi strefy euro dotkniętymi lub zagrożonymi poważnymi trudnościami w odniesieniu do ich stabilności fi nansowej, COM(2011) 819.



Rozporządzenie Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych, Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s.1.

Rozporządzenie Rady nr 1467/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wy-jaśnienia procedury nadmiernego defi cytu, Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 6.

Rozporządzenie Rady (UE) nr 1177/2011 z dnia 8 listopada 2011 r. zmieniające rozporządze-nie (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego defi cytu.

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, 2008. Dz.Urz. UE C 115.Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej podpisany

w marcu 2012 r.Uchwała Rady Europejskiej odnośnie Paktu o Stabilności i Wzroście Gospodarczym, Am-

sterdam, 17 czerwca 1997 (97/C 236/01). Zielona księga w sprawie możliwości wprowadzenia obligacji stabilnościowych, COM(2011)

818.


Tadeusz Sporek1

PERSPEKTYWY PRZYSTĄPIENIA POLSKI

DO UNII GOSPODARCZEJ I WALUTOWEJ –

PRÓBA OCENY

Wstęp

Unia gospodarczo-walutowa jest zaawansowaną fazą procesu integracji go-spodarczej. Dla krajów Unii Europejskiej osiągnięcie tego stopnia integracji stanowi niezwykle ważny krok w procesie realizacji idei integracji europejskiej. Ze wszystkich 28 państw tworzących Unię Europejską i uczestniczących jed-nocześnie w unii gospodarczej 18 przyjęło wspólną europejską walutę euro, tworząc strefę euro. Uczestnictwo w unii gospodarczej i walutowej oznacza prowadzenie wspólnej polityki monetarnej oraz ścisłą koordynację polityk gospodarczych, jak również niesie za sobą szereg innych implikacji dla państw członkowskich. Wymienia się tu skutki zarówno o charakterze pozytywnym, jak i negatywnym. Obecnie strefa euro boryka się z poważnym kryzysem fi -nansowym. Jako główną przyczynę problemu wymienia się tu nieumiejętną i nieracjonalną politykę fi skalną państw strefy euro, przede wszystkim krajów z tzw. grupy PIIGS – Portugalii, Włoch, Irlandii, Grecji i Hiszpanii. Tego typu dzia-łania doprowadziły do wybuchu kryzysu fi skalnego, którego problem wiąże się ściśle z kryzysem samej UGiW, oraz niskiego poziomu stabilności makroekono-micznej państw członkowskich [Berggruen i Gardels 2013, s.134–137]. Polska, będąca członkiem Unii Europejskiej od 1 maja 2004 r., uczestniczy w trzecim, defi nitywnym etapie tworzenia europejskiej unii gospodarczej i walutowej, ze

1 Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach, Wydział Ekonomii, Katedra Międzyna-rodowych Stosunków Ekonomicznych.


44 Tadeusz Sporek

statusem państwa z tzw. derogacją, oznaczającą zobowiązanie wprowadze-nia euro na terytorium państwa członkowskiego. Data wprowadzenia euro w Polsce nie została jeszcze określona. Jest ona w dużej mierze uzależniona od postępów w stopniu wypełnienia kryteriów konwergencji przez Polskę, tworzenia pozostałych warunków niezbędnych do przyjęcia euro oraz poprawy sytuacji w całej strefi e euro.

1. Polska – warunki wyjściowe wprowadzenia euro

W myśl postanowień traktatu z Maastricht każde państwo członkowskie Unii Europejskiej ma obowiązek wejścia do unii gospodarczo-walutowej. Wyją-tek stanowią Dania i Wielka Brytania, które podczas negocjacji akcesyjnych wynegocjowały możliwość swobodnego wyboru w tej kwestii [Jakubiszyn 2013, s.17]. Oznacza to, iż Polska uczestniczy w III etapie unii gospodarczo--walutowej, jako państwo objęte derogacją. W związku z tym na Polsce ciąży zobowiązanie spełnienia kryteriów konwergencji oraz przyjęcia euro. Akcesja kraju z derogacją do strefy euro jest możliwa po przeprowadzeniu procedur włączenia krajowej waluty do systemu ERM II i zniesienia derogacji. Obowiązek spełniania wszystkich kryteriów konwergencji, zarówno nominalnej, jak i real-nej, jest warunkiem koniecznym przyjęcia wspólnej waluty [Raport]. Z uwagi na to przyjęcie wspólnej waluty wiąże się z koniecznością przygotowania Polski na to wydarzenie. Przystąpienie do strefy euro pozostaje dla Polski celem strategicznym, lecz z powodu niestabilnej sytuacji w całej strefi e euro, a także w naszym kraju nie wyznaczono konkretnego terminu przyjęcia euro w Polsce [Polak przedsiębiorczy]. W związku z ogólnoświatowym kryzysem gospodarczym od połowy 2007 r. oraz poważnym kryzysem strefy euro moż-na zauważyć, iż uwidoczniły się wady strefy euro, wobec których nie podjęto w okresie pierwszego dziesięciolecia funkcjonowania efektywnych środków zaradczych. Szczególnie ważnym problemem okazał się brak przygotowania procedur pozwalających na szybkie działanie w czasie kryzysu, co wpłynęło na osłabienie skuteczności podejmowanych inicjatyw. Do pogłębienia kryzysu na rynkach fi nansowych przyczyniły się trudności związane z wypracowaniem wspólnego stanowiska dla wszystkich 27 państw członkowskich UE. W związku ze wspomnianymi problemami Unia Europejska podejmuje obecnie wiele dzia-łań mających doprowadzić do zmniejszenia ryzyka wystąpienia podobnych kryzysów oraz do aktywacji mechanizmów ich zwalczania. Kryzys oznacza dla Polski zmianę wcześniej zakładanego kalendarza przystąpienia do strefy euro. Przede wszystkim istotne jest, aby przed wprowadzeniem euro w Polsce sytua-


Perspektywy przystąpienia Polski do unii gospodarczej i walutowej – próba oceny 45

cja strefy euro uległa stabilizacji oraz by zakończono proces jej wewnętrznych reform. Można tu zauważyć, iż kryzys podkreślił fakt konieczności właściwego przygotowania wejścia do strefy euro w celu osiągnięcia korzyści z członkostwa [Euro w Polsce].

Moment przyjęcia euro przez Polskę nie został jeszcze ustalony i trudno określić, kiedy to wydarzenie miałoby nastąpić. Wprowadzenie wspólnej eu-ropejskiej waluty zależy m.in. od tempa procesów dostosowawczych polskiej gospodarki oraz od dojrzałości koniecznej do podjęcia tej poważnej decyzji. Do czynników o charakterze ekonomicznym utrudniających niejako przyjęcie euro w Polsce zalicza się wciąż niewystarczający postęp w ramach konwer-gencji nominalnej, dysparytet w zakresie konwergencji realnej, charakteryzu-jące polską gospodarkę specyfi czne cechy strukturalne, będące w znacznym stopniu rezultatem relatywnie niskiego poziomu rozwoju oraz destabilizujące oddziaływanie obecnego kryzysu gospodarczego w strefi e euro. Na przyjęcie euro w znacznej mierze, oprócz czynników ekonomicznych, wpływ mają tak-że czynniki pozaekonomiczne, tj. społeczne i polityczne. W ostatnich latach w dużym stopniu uległo zmniejszeniu poparcie polskiego społeczeństwa dla euro. Największą akceptację przyjęcia euro w przypadku polskiej gospodarki wykazywały wyniki sondaży z czasów przed przystąpieniem Polski do UE. We-dług danych statystycznych w 2002 r. poparcie Polaków dla euro wynosiło blisko 2/3 respondentów, natomiast w kolejnych latach stopniowo ono spadało i w 2011 r. osiągnęło najniższy poziom (ok. 1/3 respondentów) [Krajewski 2012, s. 42]. Z najnowszych badań, przeprowadzonych w marcu 2013 r., wynika, iż poparcie dla euro wykazuje jednanie 29% polskiego społeczeństwa, a prze-ciwnych wprowadzeniu wspólnej waluty jest aż 64% Polaków [Bankier 2013]. Wymienia się dwa główne powody tak znacznej ewolucji poglądów polskiego społeczeństwa. Pierwszy związany jest z przekonaniem o obecnym niskim poziomie bądź braku wcześniej wykazywanych przez obecność wspólnej waluty właściwości chroniących gospodarkę. Drugi odnosi się do rosnącego poparcia tezy tłumaczącej względnie korzystną sytuację polskiej gospodarki spowodowaną możliwością prowadzenia autonomicznej polityki pieniężnej, przystosowanej do własnych warunków, interesów i możliwości [Krajewski 2012, s. 42].

Pełne członkostwo Polski w unii gospodarczej i walutowej, poza zagad-nieniami o charakterze ekonomicznym i fi nansowym, wiąże się z koniecznoś-cią dostosowania krajowych regulacji prawnych do przyszłej rzeczywistości gospodarczej. Chodzi tu o niezbędne dostosowania w treści Konstytucji RP odnoszącej się do pozycji i roli banku centralnego [Lewkowicz i Stankiewicz 2010, s. 571]. W odniesieniu do banku centralnego istnieje konieczność zmiany


46 Tadeusz Sporek

zapisu w Konstytucji RP dotyczącego pełnienia funkcji emisyjnej. W miejscu tego zapisu winien się znaleźć zapis na temat osiągania podstawowego celu Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) oraz roli Narodowego Banku Centralnego w ESBC. W wyniku przesunięcia obowiązku prowadzenia polityki pieniężnej na ESBC nastąpi konieczność usunięcia z organów NBP Rady Polityki Pieniężnej (RPP). RPP może pozostać ewentualnym ciałem doradczym i opiniodawczym Prezesa NBP w sprawach związanych z nowymi zadaniami i kompetencjami wynikającymi z członkostwa Polski w unii gospodarczej i walutowej [Krajewski 2012, s. 40–56]. Za dopełnienie standardów wynika-jących z przyszłego członkostwa Polski w strefi e euro uważa się konieczność zapewnienia bankowi centralnemu szeroko rozumianej niezależności pod względem ustrojowym, instytucjonalnym, personalnym, politycznym i fi -nansowym [Zubik 2001, s. 43]. Prócz zmian w treści Konstytucji RP, wskutek wejścia do strefy euro przez Polskę, konieczne będą także analogiczne dosto-sowania w treści aktów prawnych niższych rzędów. Kwestią pozostającą do rozważenia będzie również problem związany z adekwatnością i skutecznością treści innych aktów prawnych, pozostałych w niezmienionej formie. Zmiana ich zapisów może się okazać niezbędna do prawidłowego zabezpieczenia funkcjonowania poszczególnych regulacji prawnych oraz instytucji w czasie pełnego uczestnictwa Polski w unii gospodarczej i walutowej [Sporek 2009a, s. 188–189].

2. Kryteria konwergencji nominalnej Polski

W tabeli przedstawiono dane opisujące stopień wypełnienia kryteriów kon-wergencji przez Polskę w latach 2004–2011. Jeśli chodzi o kryterium stabil-ności cen w 2004 r., średnioroczna stopa infl acji w Polsce była wyższa od 2,4-procentowej wartości referencyjnej (okres referencyjny 09.2003–08.2004) o 1,2%. W 2005 r. stopa infl acji w Polsce kształtowała się na poziomie niższym od wartości referencyjnej, w zależności od przyjętego okresu referencyjne-go, o: 0,4% (okres referencyjny 04.2005–03.2006), 0,6% (11.2005–10.2006) [Lis 2008, s. 329–335]. Ta sama tendencja utrzymała się w 2006 r., infl acja w Polsce była niższa od wartości referencyjnej, w zależności od przyjętego okresu referencyjnego, kolejno o 1,3%, 1,5% lub 1,7% (okres referencyjny 04.2006–03.2007). W 2007 r. stopa infl acji w Polsce kształtowała się na po-ziomie niższym od wartości referencyjnej o 0,4% od 3-procentowej wartości referencyjnej w okresie referencyjnym od kwietnia 2006 r. do marca 2007 r. i o 0,6% w okresie referencyjnym od kwietnia 2007 r. do marca 2008 r. z wartoś-



cią referencyjną równą 3,2%. W 2008 r. infl acja w Polsce przekroczyła wartość 3,2%, wartość referencyjną o 1%. W latach 2009–2010 średnioroczna stopa infl acji w Polsce była wyższa od 1-procentowej wartości referencyjnej (okres referencyjny 04.2009–03.2010) 3% w 2009 r. i 1,7% w 2010 r. W 20011 r. infl acja w Polsce była wyższa od wartości referencyjnej równej 3,1% (okres referen-cyjny 04.2011–03.2012) o 0,8%.

Stopień wypełnienia kryteriów konwergencji przez Polskę w latach 2004–2011

Rok

Kryterium

infl acja (HICP)

(w%)

defi cyt fi nan-

sów publicz-

nych (w % PKB)

dług publiczny

(w% PKB)

długotermi-

nowa stopa

procentowa

2004 3,6 –5,4 45,7 6,90

2005 2,2 –4,1 47,1 5,22

2006 1,3 –3,6 47,7 5,23

2007 2,6 –1,9 45,0 5,48

2008 4,2 –3,7 47,1 6,07

2009 4,0 –7,4 50,9 6,12

2010 2,7 –7,9 54,8 5,78

2011 3,9 –5,0 56,4 5,96

Źródło: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=l&language=en&pcode=tsdde410&plugin=1 [dostęp: 9.04.2013]; http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=l&language=en&pcode=tec00127&plugin=l [dostęp: 9.04.2013]; http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=l&language=en&pcode=tec00097&plugin=l [dostęp: 9.04.2013]; http://epp.eurostat.ee.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&Ianguage=en&pcode=tec00118&tableSelection=l&foot notes=yes&labeling=labels&plugin=l [dostęp: 9.04.2013].

W odniesieniu do kryterium fi skalnego dotyczącego defi cytu fi nansów publicznych, na podstawie zaprezentowanych danych można stwierdzić, iż w badanym okresie, z wyjątkiem 2009 r., gdy defi cyt fi nansów publicznych wynosił –1,9% PKB, Polsce nie udało się utrzymać defi cytu fi nansów publicz-nych na dozwolonym poziomie 3% PKB. Od 2004 r. obserwowano stopniową redukcję defi cytu fi nansów publicznych z –5,4% PKB do wspomnianych –1,9% PKB w 2007 r. W 2008 r. defi cyt fi nansów publicznych wynosił już –3,7% PKB i w ciągu kolejnych dwóch lat odnotowano jego pogłębienie do –7,4% w 2009 r. i –7,9% w 2010 r. W 2011 r. wysokość defi cytu fi nansów publicznych w Polsce zmniejszyła się do – 5% PKB, kształtując się na poziomie o 2% wyższym niż dopuszczalny.

Jeśli chodzi o kryterium długu publicznego, w całym badanym okresie w Polsce dług publiczny utrzymywał się na poziomie niższym od maksymalnej


48 Tadeusz Sporek

dopuszczalnej wartości 60% PKB. W latach 2004–2008 dług publiczny w Pol-sce utrzymywał się na poziomie poniżej 50% PKB, wahając się od 45% PKB do 47,7% PKB. W 2009 r. dług publiczny Polski był równy 50,9% PKB i w ciągu kolejnych dwóch lat stopniowo wzrastał do wartości 54,8% PKB w 2010 r. i 56,4% PKB w 2011 r.

W odniesieniu do kryterium długoterminowej stopy procentowej, w 2004 r. w Polsce stopa ta była wyższa o 0,5% od 6,4-procentowej wartości referen-cyjnej (okres referencyjny 09.2003–08.2004). W 2005 r. długoterminowa stopa procentowa w Polsce kształtowała się na poziomie niższym od wartości refe-rencyjnej równej 5,9% o 0,68% w okresie referencyjnym od kwietnia 2005 r. do marca 2006 r. i o 0,98% w okresie referencyjnym od listopada 2005 r. do października 2006 r. (wartość referencyjna 6,2%). W 2006 r. długoterminowa stopa procentowa w Polsce, podobnie jak w roku poprzednim, była niższa niż wyznaczone wartości referencyjne, w zależności od przyjętego okresu referencyjnego, o: 0,67% w okresie referencyjnym 04.2005–03.2006; 0,97% w okresie referencyjnym 11.2005–10.2006; 1,17% w okresie referencyjnym 04.2006–03.2007 (wartość referencyjna 6,4%). W 2007 r. długoterminowa stopa procentowa w Polsce kształtowała się na poziomie niższym od 6,4-procentowej wartości referencyjnej o 0,92% w okresie referencyjnym od kwietnia 2006 r. do marca 2007 r. i o 1,02% w okresie referencyjnym od kwietnia 2007 r. do marca 2008 r. z wartością referencyjną równą 6,5%. W 2008 r. długoterminowa stopa procentowa była niższa od wartości referencyjnej o 0,43% (okres referencyjny 04.2007–03.2008). W 2009 r. długoterminowa stopa procentowa kształtowała się na poziomie wyższym o 0,12% od 6-procentowej wartości referencyjnej, natomiast w 2010 r. była niższa o 0,22% (okres referencyjny 04.2009–03.2010). W 2011 r. długoterminowa stopa procentowa w Polsce była wyższa od warto-ści referencyjnej równej 5,8% (okres referencyjny 04.2011–03.2012) o 0,16% [Sporek 2011, s. 278–286].

Jak wynika z analizy danych zawartych w tabeli, Polsce w badanym okresie w pełni udało się spełnić tylko jedno z czterech kryteriów zbieżności – kryte-rium fi skalne w zakresie długu publicznego. Zaprezentowane dane zostały obliczone według metody kryterium z Maastricht. Uważa się, iż jest to metoda uproszczona w porównaniu do sposobów obliczania długu publicznego we-dług standardów międzynarodowych zawartych w SNA/ESA dla państw Unii Europejskiej. Obie stosowane metody, zarówno ta według kryterium z Maa-stricht, jak i według SNA/ESA, prowadzą do określenia zakresu podmiotowego długu publicznego wybranego państwa na takim samym poziomie, jednakże w odniesieniu do zakresu przedmiotowego długu jest on węższy w przypadku



zastosowania kryterium z Maastricht w porównaniu do jego poziomu według SNA/ESA. Przyczyną wspomnianych różnic jest fakt pomijania fi nansowych instrumentów pochodnych, rachunków wymagalnych, udziałów oraz innych akcji i rezerw techniczno-ubezpieczeniowych, w tym funduszy emerytalnych, w sposobie obliczania długu publicznego według kryterium z Maastricht. Dodatkowo źródłem rozbieżności w tym zakresie jest stosowana specyfi ka metodologiczna, która w przypadku kryterium z Maastricht opiera się na sto-sowaniu wartości nominalnych, natomiast według sposobu ESA dług powinno się obliczać zgodnie z wartościami rynkowymi. Prowadzi to m.in. do pominięcia zmian wartości będących rezultatem zmian np. poziomu stopy procento-wej. W związku z różnicami w stosowanych metodach wysokość wskaźnika długu publicznego według kryterium z Maastricht jest w znacznym stopniu niższa od obliczonej na podstawie metody SNA/ESA. Z uwagi na to można powiedzieć, iż wysokość długu publicznego w Polsce waha się na granicy dozwolonych 60% PKB w zależności od zastosowanej metody. Ponadto warto wspomnieć, że metoda obliczania długu publicznego stosowana w Polsce różni się w stosunku do wspomnianych wcześniej metod w dwóch kwestiach. Po pierwsze, jest to różnica odmiennego sposobu defi niowania zakresu podmio-towego długu publicznego – „wyliczeniowego” zamiast merytorycznego. Po drugie, w metodzie polskiej stasowana jest kasowa, a nie materiałowa baza obliczeń [Polarczyk 2005, s. 20–33]. Największy problem polskiej gospodarki stanowi wysoki poziom defi cytu budżetowego, który, jak to zostało wcześniej wspomniane, tylko raz w ciągu badanego okresu, w 2007 r., nie przekroczył dopuszczalnego poziomu 3% PKB. Defi cyt budżetowy Polski uznaje się za względnie wysoki. Taki fakt przyczynia się do tworzenia niezbyt korzystnej atmosfery na rynkach fi nansowych w odniesieniu do Polski, co z kolei ma wpływ na zwiększanie kosztów obsługi długu publicznego. Skutkiem tego jest wzrost poziomu niepewności i obaw Komisji Europejskiej, co przyczynia się do kreowania niekorzystnej atmosfery w odniesieniu do przyszłego wstąpienia Polski do strefy euro [Krajewski 2012, s. 56]. W 2009 r. Rada Ecofi n stwierdziła występowanie w Polsce nadmiernego defi cytu fi nansów publicznych, w związ-ku z czym wydała rekomendację dotyczącą jego obniżenia do wysokości 3% PKB w terminie nie późniejszym niż do 2012 r. [Wieloletni plan 2010]. Polska przedstawiła Komisji Europejskiej program przywracania równowagi fi nansów publicznych. Głównym założeniem projektu miała być redukcja defi cytu sekto-rów instytucji rządzących i samorządowych do wysokości 2,9% PKB w 2012 r., jak również utrzymanie długu publicznego poniżej dopuszczalnych 60% PKB [Jachowicz 2011, s. 51].


50 Tadeusz Sporek

3. Potencjalne koszty i korzyści związane ze wstąpieniem

Polski do strefy euro

Przystąpienie Polski do strefy euro jest związane z szeregiem konsekwencji, zarówno o charakterze pozytywnym – korzyści i szans, jak i negatywnym – kosztów i zagrożeń. Jeśli chodzi o korzyści z przyjęcia wspólnej waluty dla polskiej gospodarki, można podzielić je na efekty bezpośrednie, mające charak-ter krótkookresowy, oraz korzyści pośrednie, odczuwalne w średnim i długim okresie. Cechą charakterystyczną korzyści bezpośrednich jest moment ich występowania niemal automatycznie po zastąpieniu polskiego złotego walutą euro oraz ich trwałość i zdolność kumulacji w czasie. W przypadku korzyści po-średnich przyjmuje się określenie ich charakteru jako warunkowego, w związku z czym analizuje się je w kategorii szans. Realizację korzyści pośrednich uza-leżnia się od czynników związanych z odpowiednim wykorzystaniem korzyści bezpośrednich, zdolnościami adaptacyjnymi podmiotów polskiej gospodarki oraz jakością prowadzonej polityki makroekonomicznej w procesie dążenia i w ramach strefy euro [Raport 2009].

3.1. Korzyści i szanse związane z wprowadzeniem euro w Polsce

Do korzyści bezpośrednich z członkostwa Polski w strefi e euro zalicza się eliminację kosztów transakcyjnych. Są one bezpośrednio związane z funkcjo-nowaniem kursu wymiany złotego na euro. Zalicza się do nich bezpośrednie koszty fi nansowe związane z marżą występującą pomiędzy transakcjami kupna i sprzedaży waluty obcej, opłatami występującymi w transakcjach wymia-ny, jak również związane z kosztami ponoszonymi na zabezpieczenie przed ryzykiem kursowym. Wyróżnia się tu także drugą grupę, obejmującą koszty administracyjne podmiotów gospodarczych wynikające z angażu środków w działalności powiązane z przeprowadzaniem operacji walutowych. Należą do nich koszty związane z zarządzaniem ryzykiem kursowym, nakłady do-datkowe wydatkowane na sprawozdawczość fi nansową, jak również koszty alternatywne powstające w wyniku wydłużenia czasu transferu obcych walut oraz spadku efektywności zarządzania rozproszonymi środkami pieniężnymi w obrębie różnych rachunków bankowych [http://polskawue.gov.pl z dnia 14 kwietnia 2013]. Stopień ważności eliminacji kosztów transakcyjnych jako następstwa przyjęcia wspólnej waluty podnosi się wraz ze wzrostem stopnia integracji gospodarki z obszarem występowania jednolitej waluty oraz ze zwiększeniem częstotliwości zjawiska transgranicznego przemieszczania się



ludności. Oszczędności z tytułu eliminacji kosztów transakcyjnych w skali makro uważa się za wysokie. Według szacunków odnoszących się w tej kwestii do polskiej gospodarki po przyjęciu euro wspomniane oszczędności będą wynosiły 1–1,5% PKB [Krajewski 2012, s. 12–13].

Kolejnym bezpośrednim pozytywnym skutkiem przyjęcia euro jest elimina-cja ryzyka kursowego występującego obecnie w transakcjach przeprowadza-nych między Polską a krajami strefy euro. Występowanie ryzyka kursowego jest związane z niespodziewanymi zmianami kursu złotego do euro, stanowiącymi niebezpieczeństwo obniżenia wartości aktywów czy też wzrostu zobowiązań [http://polskawue.gov.pl z dnia 14 kwietnia 2013]. Wyeliminowanie ryzyka kur-sowego skutkuje poprawą warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Powoduje spadek niepewności związanej z przyszłymi przychodami i kosztami, wpływając stymulująco na rozwój wymiany handlowej. Za pozytywny skutek zniknięcia ryzyka kursowego uważa się także redukcję ryzyka inwestycyjnego dla inwestorów zagranicznych poprzez usunięcie obaw związanych z wpływem zmian kursu walutowego na wzrost kosztów prowadzonej działalności [http://orka.sejm.gov.pl z 14.04.2013].

Oprócz wymienionych wyżej korzyści związanych z eliminacją kosztów transakcyjnych i ryzyka kursowego do bezpośrednich korzyści z wprowadzenia euro w Polsce zalicza się brak konieczności wymiany walut, ponoszenia zwią-zanych z tym opłat oraz przeliczania cen z euro na złotego przez gospodarstwa domowe. Kolejną korzyścią jest zwiększenie stopnia przejrzystości rynku na obszarze wspólnej waluty. Ujednolicenie waluty wpływa także pozytywnie na poprawę płynności rynku i obniżenie barier wejścia [Raport 2009].

Kolejnym bezpośrednim skutkiem wstąpienia do strefy euro będzie zwięk-szenie stabilności i wiarygodności makroekonomicznej Polski. Obydwa te czynniki stanowią podstawę rozwoju gospodarki, ponieważ oddziaływają na możliwość i chęć podejmowania działalności inwestycyjnej przez inwesto-rów zagranicznych. Wywierają także decydujący wpływ na alokację zasobów w gospodarce oraz oddziaływają na tempo rozwoju gospodarczego [Sporek 2009b, s. 131–138].

Do grupy pozytywnych bezpośrednich skutków wstąpienia do strefy euro przez Polskę należy obniżenie ofi cjalnych stóp procentowych. Oznacza to zmniejszenie oprocentowania kredytów w bankach komercyjnych, dzięki czemu kredyty będą tańsze. Przyjęcie wspólnej waluty wywiera wpływ także na wzrost konkurencji na rynku banków. W celu osiągnięcia wyższego poziomu konkurencyjności banki w Polsce będą zmuszone podjąć działania związane ze zwiększeniem różnorodności i podniesienia jakości wachlarza oferowa-nych usług, co powinno przynieść bezpośrednie korzyści dla konsumentów.


52 Tadeusz Sporek

Redukcji ulegną także koszty operacyjne związane z transferem funduszy do pozostałych państw w Unii Walutowej [http://wsz-pou.edu.pl].

Jeśli chodzi o korzyści pośrednie płynące z przyjęcia euro przez Polskę, zalicza się do nich przede wszystkim efekt intensyfi kacji wymiany handlowej oraz wzrost inwestycji zarówno krajowych, jak i zagranicznych.

Wcześniej wspomniano efekty pośrednie, uważane za warunkowe, zatem ich urzeczywistnienie jest związane m.in. z właściwym wykorzystaniem korzy-ści bezpośrednich. Efekt bezpośredni w postaci eliminacji ryzyka kursowego powinien w konsekwencji prowadzić do intensyfi kacji wymiany handlowej. Powodem tego jest zmniejszenie poziomu niepewności dotyczącej formo-wania się przyszłych przychodów i kosztów z punktu widzenia eksporterów i importerów. Ożywienie wymiany handlowej uważa się za jeden z najistotniej-szych czynników oddziaływających na wzrost gospodarczy. Dzięki rozwojowi wymiany handlowej możliwe staje się osiągnięcie korzyści będących rezulta-tem zwiększenia skali produkcji oraz specjalizacji. Rozwój wymiany handlo-wej jest także związany z pozytywnym skutkiem transferu wiedzy i nowych technologii do kraju. Jest to proces szczególnie ważny dla państw o niższym poziomie zaawansowania technologicznego, ponieważ wpływa stymulują-co na zwiększenie wydajności oraz przyśpieszenie rozwoju gospodarczego [http://polskawue.gov.pl z 15.04.2013].

Kolejnym ważnym efektem pośrednim wynikającym z przyjęcia wspólnej waluty jest wzrost krajowych i zagranicznych inwestycji. W odniesieniu do wzrostu inwestycji krajowych za główny czynnik sprzyjający uważa się zmniej-szenie kosztów pozyskiwania kapitału, takich jak kredyty bankowe, niezależność inwestycji względem krajowych oszczędności, jak również zwiększenie stopnia przejrzystości zasad prowadzenia działalności gospodarczej i cen. Jeśli chodzi o zwiększenie strumienia napływu inwestycji zagranicznych jako skutek wejścia do unii walutowej, to do grona głównych płynących z tego tytułu korzyści zalicza się zapewnienie akumulacji kapitału gospodarce, efektywniejsze techniki zarzą-dzania, napływ nowych technologii, jak również wzrost konkurencji. W związku z tym za potencjalny pozytywny skutek zwiększenia napływu inwestycji za-granicznych uważa się przyśpieszenie wzrostu wydajności pracy, a co za tym idzie, wzrostu gospodarczego. Zwiększenie strumienia napływu zagranicznych inwestycji w wyniku ujednolicenia waluty jest spowodowane głównie eliminacją ryzyka kursowego oraz wzrostem stabilności makroekonomicznej, zaliczanych do efektów bezpośrednich przyjęcia wspólnej waluty. Wywierają one pozytyw-ny wpływ na wzrost międzynarodowej atrakcyjności inwestycyjnej państwa, jak również przyczyniają się do polepszenia jakości oszacowań rentowności dla projektów inwestycji zagranicznych [Krajewski 2012, s. 16–17].



Do pozostałych pośrednich efektów pozytywnych z przystąpienia do unii walutowej możliwych do osiągnięcia dla polskiej gospodarki zalicza się [http://orka.sejm.gov.pl z 15.04.2013]:• zwiększenie stopnia efektywności produkcji dzięki jednolitej walucie i sta-

bilizacji cen, które wpływają na wzrost przejrzystości rynku, powodując wzmocnienie pozycji nabywcy i tym samym poprawę konkurencyjności przedsiębiorstw;

• tendencje do zmniejszania skali niepewności związanej ze skalą infl acji i zmian cen relatywnych;

• integrację fi nansową dokonującą się poprzez wspólne funkcjonowanie oddzielnych rynków narodowych na zasadach jednego rynku krajowego. Według przeprowadzonych badań z procesów integracyjnych zachodzą-cych na rynkach fi nansowych największe korzyści osiągają państwa o niż-szym stopniu rozwoju tych rynków. W związku z tym można założyć, iż w przypadku Polski skala tych korzyści będzie znacząca.Dodatkowo efektem pośrednim ujednolicenia waluty, odczuwalnym

w długim okresie, powinien być ogólny wzrost PKB i dobrobytu. Według do-tychczasowo przeprowadzonych badań nie stwierdzono jednoznaczności efektu utworzenia strefy euro na poprawę wzrostu gospodarczego państw członkowskich. Powodem braku jednoznacznych wyników są dwa czynniki. Po pierwsze, stosunkowo niedługi okres funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej w Europie skutkuje ograniczoną obserwacją. Po drugie, znaczna liczba czynników warunkujących wzrost gospodarczy znacznie utrudnia wy-odrębnienie wśród nich efektu ujednolicenia waluty [Raport 2009].

3.2. Koszty i zagrożenia związane z wejściem Polski do strefy euro

Wejście Polski do strefy euro, oprócz licznych szans i korzyści, jest związane z możliwością wystąpienia ryzyka, związanych z tym zagrożeń oraz poniesie-niem pewnych niezbędnych kosztów. Koszty ujednolicenia waluty w Polsce są związane głównie z wprowadzeniem euro do obiegu gotówkowego. W znacz-nym stopniu mają one charakter krótkookresowy, ponieważ ponoszone są głównie w procesie przygotowawczym i okresie wprowadzania wspólnej waluty do obiegu. Zagrożenia w związku z wprowadzeniem euro mogą być obserwowane wprost przed momentem wejścia do obiegu, jak również bez-pośrednio po tym wydarzeniu. Występowanie tych pierwszych jest związane z koniecznością spełnienia kryteriów konwergencji, wiążącej się z ewentualny-mi zacieśnieniami w sferze polityki pieniężnej i fi skalnej. Zagrożenia występu-jące po wprowadzeniu wspólnej waluty do obiegu obejmują możliwy wzrost


54 Tadeusz Sporek

cen spowodowany zaokrąglaniem ich w górę. Pozostałe koszty i zagrożenia wynikające z wejścia do strefy euro dla Polski mają charakter średnio- lub długookresowy. Możliwość ich wystąpienia jest związana głównie z utratą au-tonomicznej polityki pieniężnej i kursowej, jak również utratą konkurencyjności międzynarodowej przez polską gospodarkę [Rogut 2013, s. 191].

Nawiązując do możliwych kosztów długookresowych w przypadku przy-jęcia przez Polskę wspólnej europejskiej waluty, wyróżnia się tu koszt utraty niezależnej polityki pieniężnej oraz koszt utraty niezależnej polityki kursowej. Ich wystąpienie wiąże się z brakiem zdolności do podnoszenia konkuren-cyjności produktów krajowych przez dewaluację waluty narodowej. Kolejną konsekwencją wynikającą z rezygnacji z prowadzenia autonomicznej polityki pieniężnej i kursowej jest niemożność wykorzystywania polityki płynnego kursu walutowego i niezależnej polityki stóp procentowych w celu łagodzenia skutków wahań koniunkturalnych w momencie wystąpienia asymetrycznych wstrząsów, prowadzących do zróżnicowanych skutków w gospodarkach za-równo Polski, jak i pozostałych państw strefy euro [Sporek 2010, s. 260–288].

Negatywne konsekwencje przystąpienia Polski do strefy euro są związane także z ewentualnością wystąpienia zagrożeń średniookresowych. Mogą one się przejawiać w pogorszeniu gospodarki Polski na arenie międzynarodo-wej. Źródła tego typu zagrożeń upatruje się w ustaleniu zbyt wysokiego lub niskiego kursu konwersji, czyli kursu wymiany złotego na euro, jak również w czynnikach wywołujących nadmiernie szybki wzrost cen. W odniesieniu do nieoptymalnego poziomu kursu konwersji w przypadku polskiej gospodarki za negatywny w skutkach uważa się kurs ustalony na poziomie przewartoś-ciowanym, jak również niedowartościowanym. W przypadku ustalenia kursu konwersji na poziomie niedowartościowanym ceny dóbr krajowych będą się kształtować na poziomie niższym niż zagraniczne. Potencjalnym negatywnym efektem tego typu działań jest groźba przegrzania gospodarki oraz wystąpienia w średnim okresie nadmiernej presji wzrostu cen krajowych. Względnie wysoki poziom cen dóbr zagranicznych mógłby się przyczynić do ograniczeń w sferze importu nowych technologii, co dla Polski skutkowałoby wydłużeniem procesu doganiania gospodarek o wyższym poziomie rozwoju. Przewartościowanie kursu konwersji skutkowałoby wyższym poziomem cen krajowych w stosunku do zagranicznych, co mogłoby doprowadzić do spadku konkurencyjności całej polskiej gospodarki. Ponadto relatywnie tańsze dobra zagraniczne wpływa-łyby stymulująco na wzrost importu i spadek eksportu, co jest równoznaczne z pogorszeniem bilansu handlowego kraju [Rogut 2013, s. 202].

Jako drugi czynnik powodujący ewentualne zagrożenie dla polskiej go-spodarki w średnim okresie na skutek przyjęcia wspólnej waluty wymienia



się zbyt szybki w stosunku do możliwości gospodarki wzrost cen. Podkreśla się, iż potencjalne zmiany cen wywołane zmianą złotego na euro mogą mieć swoje przyczyny po stronie oddziaływania czynników podażowych, takich jak wzrost wydajność, oraz po stronie czynników popytowych, związanych ze zmianą dochodów i preferencji konsumentów. Uważa się, iż przyszłe tempo kształtowania się poziomu cen w znacznej mierze będzie uzależnione od czynników strukturalnych, powodujących wzmocnienie podażowej strony gospodarki. Do czynników zmniejszania presji infl acyjnej zalicza się głównie reformy strukturalne przeprowadzane na rynkach dóbr i usług, stymulujące wzrost konkurencji, oraz szereg reform strukturalnych powodujących zwięk-szenie stopnia elastyczności rynku pracy, głównie po stronie mobilności siły roboczej oraz elastyczności płac [Rogut 2013, s. 204–205].

Odnosząc się do perspektywy krótkookresowej, jedno z zagrożeń zwią-zane jest z obowiązkiem wypełnienia kryteriów konwergencji. Określa się je mianem zagrożeń wynikających z ograniczonej możliwości wykorzystywania instrumentów polityki makroekonomicznej w okresie dwuletniego członkostwa w systemie ERM II, bezpośrednio poprzedzającego przystąpienie Polski do strefy euro. Związana z pobytem Polski w ERM II konieczność utrzymania kursu walutowego w wąskim przedziale wahań może skutkować nadmiernym obcią-żeniem koniunktury gospodarczej oraz przenieść ciężar prowadzenia polityki stabilizowania poziomu infl acji na politykę fi skalną. Zagrożeniem związanym z pobytem w systemie ERM II dla Polski może być wystąpienie tzw. trójkąta niemożności. Oznacza to, iż przy zachowaniu warunków swobodnego przepły-wu kapitału mogą się pojawić znaczne utrudnienia w równoczesnym dążeniu do osiągnięcia celu infl acyjnego i kursowego, a w długim okresie może się to okazać zupełnie niemożliwe. W przypadku napływu kapitału prowadzącego do aprecjacji i przybliżenia do granicy dopuszczalnych wahań kursu waluty naro-dowej konieczne może się okazać obniżenie poziomu stóp procentowych. To działanie z kolei może wpływać na wzrost presji infl acyjnej i równocześnie sta-nowić sprzeczność w odniesieniu do pozostałych celów banku centralnego, czyli dążenia do stabilności cen. Brak spójności w przedstawionym przykładzie może w znacznym stopniu utrudniać proces komunikacji polityki pieniężnej, czego skutkiem mogą być dodatkowe zaburzenia rynku fi nansowego [Raport 2009].

Do grupy krótkookresowych zagrożeń wynikających z ujednolicenia waluty należą te związane z ewentualnym wzrostem cen z powodu zaokrągleń. Jest to jedno z zagrożeń szczególnie odczuwanych przez społeczeństwo, pojawia-jące się w debetach na temat przyjęcia euro. Objawia się w zaokrąglaniu do górnej granicy poziomu cen w momencie ich przeliczania ze złotego na euro. Według danych statystycznych na skutek wprowadzenia euro w 2002 r. do


56 Tadeusz Sporek

obiegu gotówkowego roczny wskaźnik infl acji dla strefy euro kształtował się na poziomie 2,3%, w tym od 0,12 do 0,29 punktu procentowego przypisuje się skutkom wprowadzenia euro do obiegu gotówkowego. Według konsu-mentów odczuwane zmiany cen w górę były znacznie silniejsze. Efektem tego było stworzenie tzw. „iluzji euro”, która wiązała się z postrzeganiem w oczach społeczeństwa infl acji na istotnie wyższym poziomie od dynamiki ofi cjalnego wskaźnika. Podkreśla się, iż utrzymywanie w społeczeństwie opinii na temat znacznie wyższego niż rzeczywisty poziomu wzrostu cen po przyjęciu wspól-nej waluty może bardzo negatywnie oddziaływać na gospodarkę kraju. Jest to spowodowane wrażeniem spadku siły nabywczej w podmiotach gospo-darczych, czego skutkiem może być faktyczny spadek popytu konsumpcyj-nego, a także zwiększenie żądań płacowych. W odniesieniu do sumy kosztów i korzyści związanych z wstąpieniem Polski do strefy euro szczególnie ważne jest przeprowadzanie działań wpływających na zmniejszenie rzeczywistych oraz postrzeganych efektów cenowych. Do grupy tego typu działań zalicza się przepis nakazujący podwójne podawanie cen w okresie pierwszych kilku miesięcy po wprowadzeniu euro, obowiązek monitorowania polityki cenowej przez organizacje konsumenckie i władze, porozumienia rządu z przedsię-biorstwami dotyczące kształtowania cen oraz inne inicjatywy mające na celu zachęcanie przedsiębiorstw do niewykorzystania faktu zmiany waluty do zawyżania poziomu cen [Rogut 2013, s. 207–208].

Do krótkookresowych kosztów wynikających z ujednolicenia waluty zalicza się także wszelkiego rodzaju koszty techniczne i administracyjne. Konieczność poniesienia tych kosztów spoczywać będzie na instytucjach administracji pub-licznej, banku centralnym oraz przedsiębiorstwach o charakterze fi nansowym i niefi nansowym. Koszty te są związane głównie z wydatkami na przystoso-wanie systemów informatycznych, przystosowanie bankomatów i automatów biletowych, szkolenia pracowników, jak również z wydatkami poniesionymi na kampanię informacyjną. Stratą dla polskich instytucji fi nansowych i banków może się stać brak dochodów czerpanych z transakcji wymiany walut, płatności międzynarodowych oraz transakcji zabezpieczających [http://polskawue.gov.pl z 17.04.2013].

Zakończenie

Polska wraz z przystąpieniem do Unii Europejskiej weszła na drogę prowa-dzącą w przyszłości do zastąpienia złotego wspólną walutą europejską, lecz konkretna data nie została jeszcze określona. Na mocy traktatu akcesyjnego



państwo polskie zobligowało się do tworzenia niezbędnych warunków wpro-wadzenia wspólnej waluty. Otwarta kwestia momentu wstąpienia do strefy euro przez Polskę, wynikająca z treści traktatu akcesyjnego, stwarza polskim władzom szansę kształtowania scenariusza wprowadzenia euro oraz regulacji tempa postępów w tym kierunku, z uwzględnieniem wszystkich szans i za-grożeń bezpośrednio związanych z tym wydarzeniem. Moment wejścia Polski do strefy euro jest uzależniony od szeregu czynników, takich jak np. tempo procesów dostosowawczych polskiej gospodarki i dojrzałość niezbędna do podjęcia tego typu decyzji. Za istotny czynnik mogący w znacznym stop-niu oddziaływać na proces przygotowań Polski do przyjęcia euro uważa się również obecną sytuację kryzysową w strefi e euro. Pod względem kryteriów konwergencji nominalnej można stwierdzić, iż według zaprezentowanych danych Polska całkowicie spełnia tylko kryterium fi skalne w zakresie długu publicznego. Poważnym problemem polskiej gospodarki jest zbyt wysoki poziom długu fi nansów publicznych. Pełne uczestnictwo w UGiW niesie za sobą szereg potencjalnych korzyści i kosztów dla polskiej gospodarki. Do gro-na pozytywnych skutków ujednolicenia waluty zalicza się tu m.in. eliminację kosztów transakcyjnych i ryzyka kursowego, możliwość zwiększenia pozio-mu stabilności i wiarygodności makroekonomicznej, intensyfi kację wymiany handlowej, wzrost krajowych i zagranicznych inwestycji. W grupie kosztów i zagrożeń związanych z wprowadzeniem euro w Polsce wymienia się m.in. koszt utracenia niezależnej polityki pieniężnej i kursowej, zbyt szybki wzrost cen w odniesieniu do możliwości gospodarki, ewentualny wzrost cen na skutek ich zaokrągleń, różnego rodzaju koszty techniczne i administracyjne.

Bibliografia

Bankier 2013, http://www.bankier.pl/wiadomosc/CBOS-64-proc-Polakow-przeciw-przyje-ciu-euro-2792486.html [dostęp: 17.04.2013].

Berggruen, N., Gardels, N., 2013, The Next Europe, Foreign Aff airs, no. 4, July.Euro w Polsce. Co się zmieni?, NBP, http://www.nbp.pl/cie/download/eurowpolsce.pdf

[dostęp: 9.04.2013].http://orka.sejm.gov.pl/WydBAS.nsf/0/0449707F07B04F4BC12572D4003E638D/$fi le/in-

fos_014.pdf [dostęp: 14.04.2013; 15.04.2013].http://polskawue.gov.pl/Wplyw,przystąpienia,do,strefy,euro,na,polska,gospodarkę,2268.

html [dostęp: 14.04.2013; 15.04.2013; 17.04.2013].http://www.wsz-pou.edu.pl/biuletyn/?strona=biul_euro1 [dostęp: 15.04.2013].Jachowicz, A., 2011, Budżet zadaniowy — szansa efektywnego zarządzania fi nansami pub-

licznymi w świetle członkostwa w Unii Europejskiej i w drodze do strefy euro, Zeszyty Na-


58 Tadeusz Sporek

ukowe, nr 10, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Kraków, http://www.pte.p1/pliki/l/l 145/ZN – 10_Jachowicz.pdf [dostęp: 12.04.2013].

Jakubiszyn, K., 2013, Dlaczego euro powinno być przedmiotem naszego zainteresowania, Euro od A do Z, NBP, http://www.nbp.pl/publikacje/euro/01jakubiszyn_krzysztof.pdf [dostęp: 9.04.2013].

Krajewski, P. (red), 2012, Gospodarka Polski w perspektywie wstąpienia do strefy euro. Ujęcie ilościowe, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa.

Lewkowicz, P.J., Stankiewicz J. (red), 2010, Konstytucyjne uwarunkowania tworzenia i stoso-wania prawa fi nansowego i podatkowego, Wydawnictwo Temida 2 w Białymstoku przy współpracy Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, Białystok.

Lis, S., 2008, Akcesja Polski do strefy euro – analiza krytyczna, Ekonomista, nr 3.Polak przedsiębiorczy. Euro – szanse i zagrożenia, NBP, http://www.nbp.pl/edukacja/dodat-

ki_edukacyjne/Fakt3/polak_przedsiebiorczy_6_fakt.pdf [dostęp: 9.04.2013].Polarczyk, K., 2005, Zakres długu publicznego. Defi nicje i statystyka, Kancelaria Sejmu , Biu-

ro Studiów i Ekspertyz, Wydział Studiów Budżetowych, http://biurose.sejm.gov.pl/tekstyj3df_05/r-234.pdf [dostęp: 6.06.2013].

Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospo-darczej i Walutowej, 2009, NBP, http://www.nbp.pl/publikacje/o_euro/re.pdf [dostęp: 9.04.2013].

Rogut, A., 2013, Koszty i zagrożenia związane z wejściem Polski do strefy euro, rozdz. 10, http://www.ugiw.umcs.lublin.p1/X.pdf [dostęp:15.04.2013].

Sporek, T., 2009a, Członkostwo Polski w unii gospodarczo-walutowej – korzyści i obciążenia, w: Polityka gospodarcza a rozwój kraju, Płowiec, U. (red.), PTE, Warszawa.

Sporek, T., 2009b, Perspectives for the Implementation of Euro Currency in Poland, w: Economics, Noga, M. (ed.), Research Papers of Wroclaw of Economic, no. 8, Wrocław.

Sporek, T., 2010, Wpływ kryzysu fi nansowego na globalizację gospodarki światowej. Diagnoza i konsekwencje dla Polski, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice.

Sporek, T., 2011, Perspektywy i konsekwencje wprowadzenia euro w Polsce, w: Schroeder, J., Puślecki, Ł. (red.), Gospodarka międzynarodowa – wyzwania i nowe trendy, Zeszyty Naukowe, nr 179, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań.

Wieloletni plan fi nansowy państwa 2010–2013, 2010, Reda Ministrów, Warszawa, Sier-pień, http://www.google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=OCC4QFjAA&url=http%3A%sF%2Fbip.kprm.gov.pl%Fdownload.php%3Fs%3D75%26id%3D1159&ei=mPiVUZaNGMnSOO_GgdAL&usg=AFQjCNE7H2GmV-YSop9F_OFUSgz8Lv7VpA&bvm=bv.46471029,d.ZWU [dostęp: 12.04.2013].

Zubik, M., 2001, Narodowy Bank Polski, Analiza konstytucyjno-ustrojowa, Państwo i Prawo, nr 6.


Jacek Pera1

WPROWADZENIE EURO W POLSCE A PROBLEM

RYZYKA W DZIAŁALNOŚCI PRZEDSIĘBIORSTWA

Wstęp

Przystąpienie do Unii Europejskiej (UE) otworzyło Polsce drogę do przyjęcia wspólnej euro pejskiej waluty – euro. Zgodnie z Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską, po uzy skaniu członkostwa w UE Polska stała się człon-kiem Unii Gospodarczej i Walutowej (UGiW).

Kluczową rolę dla osiągnięcia przez Polskę wymiernych korzyści z przystą-pienia do strefy euro będzie odgrywać stopień przygotowania sektora przed-siębiorstw do wymiany złotego na euro i umiejętność adaptacji w nowych warunkach, jakie tworzy unia walutowa. Elastyczność i otwartość na wyzwania związane z pełnym uczestnictwem w Unii Europejskiej, pozwolą polskim fi r-mom złagodzić trudności transformacji i w pełni wykorzystać otwierające się możliwości dalszego rozwoju.

Celem głównym opracowania jest prezentacja efektu wprowadzenia euro w polskich przedsiębiorstwach oraz towarzyszącego temu ryzyka. W tym celu omówiono następujące zagadnienia cząstkowe: aspekty proceduralne wpro-wadzenia euro w Polsce; skutki wprowadzenia euro dla przedsiębiorstw oraz ryzyko wprowadzenia euro dla przedsiębiorstw.

1. Aspekty proceduralne wprowadzenia euro w Polsce

Proceduralna konieczność wprowadzenia euro w Polsce wynika z faktu, iż od 1 maja 2004 Polska uczestniczy w unii gospodarczej i walutowej oraz ze zobo-wiązań płynących z traktatu ateńskiego przyjętego w referendum w 2003 r. [Akt].

1 Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Wydział Ekonomii i Stosunków Między-narodowych, Katedra Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych.


60 Jacek Pera

Polska ma status państwa z derogacją2 (jest zobowiązana w całości spełnić wymagania dostosowawcze określone w art. 131 traktatu) [Program konwer-gencji]. Zobowiązała się też do spełnienia kryteriów z Maastricht [Lichota 2009], co oznacza rezygnację z jednostronnej euroizacji. Polska, po podpisaniu trak-tatu akcesyjnego, jest zobligowana do tworzenia warunków niezbędnych do przyjęcia euro. Przystępując do Unii Europejskiej, Polska wkroczyła już zatem de facto na drogę wiodącą do zastąpienia złotego wspólną europejską walutą. Oznacza to zobowiązanie przyjęcia euro, choć moment, w którym miałoby to nastąpić, nie został precyzyjnie określony.

Proces wejścia Polski do strefy euro będzie trwać minimum trzy lata od momentu podjęcia strategicznej decyzji [Ministerstwo Finansów 2009]. Okres ten został podzielony na cztery etapy [Ministerstwo Finansów 2009]:• przygotowanie i wejście do ERM II – najważniejszymi wydarzeniami tego

etapu będzie podjęcie decyzji o włączeniu złotego do systemu oraz samo wejście do ERM II;

• wypełnienie kryteriów konwergencji – zakończone decyzją o uchyleniu derogacji w odniesieniu do Polski;

• przygotowania do wprowadzenia euro do obiegu – zakończone wejściem do strefy euro;

• proces wprowadzenia euro – zakończony wycofaniem złotego z obiegu.Stan realizacji przez Polskę poszczególnych kryteriów konwergencji – w la-

tach 2011–2013– przedstawiono w tabeli 1.Komisja Europejska co dwa lata rutynowo sprawdza przestrzeganie kryte-

riów z Maastricht w tych krajach członkowskich, które jeszcze nie przyjęły euro. Zwolnione z obowiązku są tylko Dania i Wielka Brytania, które w traktatach akcesyjnych zastrzegły sobie możliwość utrzymania funta i korony.

W ostatnim raporcie, z maja 2012 r., Komisja Europejska uznała, że Polska wypełnia kryteria długoterminowych stóp procentowych, ale nie pozostałe cztery. Wśród niespełnionych warunków jest kryterium infl acyjne zakładające trwałą stabilność cen. Średnia roczna infl acja w Polsce mierzona w grudniu 2012 r. w wysokości 3,7% była o 0,9 p.p. wyższa od poziomu średniej infl acji w trzech najlepszych pod tym względem krajach UE: Szwecji, Grecji i Niem-czech, powiększonego o 1,5 p.p. (2,8 proc.). KE przewiduje, że polska infl acja będzie się utrzymywać powyżej wartości referencyjnej. Tymczasem Komisja

2 Co oznacza tymczasowe zawieszenie niektórych praw i obowiązków związa-nych z formalnym uczestnictwem w tego rodzaju ugrupowaniu. Derogacja dotyczy w szczególności obowiązku wprowadzenia na terytorium państwa członkowskiego wspólnego europejskiego pieniądza – euro.


Wprowadzenie euro w Polsce a problem ryzyka w działalności przedsiębiorstwa 61

wymaga, by „respektowanie kryterium infl acyjnego było oparte na trwałych podstawach”, tzn. że nie może ona nagle wzrosnąć po przyjęciu euro.

Polska ma za to szanse na spełnienie w najbliższym czasie kryterium fi skal-nego, zakładającego, że defi cyt fi nansów publicznych nie może przekraczać 3% PKB, a dług publiczny nie może być większy niż 60% PKB.

Tabela 1. Stan wypełnienia przez Polskę kryteriów konwergencji z Maastricht

w latach 2011–2013

Rok MiesiącKryterium sta-

bilności cen

Kryterium

fi skalne

Kryterium

kursu waluto-

wego

Kryterium

stóp procen-

towych

2013 maj – grudzień + – – +

2013 luty – kwiecień – – – +

2013 styczeń – – – –

2012 grudzień–lipiec – – – –

2012czerwiec – styczeń

– – – +

2011grudzień – czerwiec

– – – +

2011 maj + – – –

2011 kwiecień + – – +

2011 marzec + – – –

2011 luty – – – –

2011 styczeń – – – +

Źródło: [Biuro Pełnomocnika 2010].

Data zamiany złotego na euro nie jest określona [Program konwergencji 2009]. Polska zobowiązała się do przyjęcia tej waluty, ale nie określiła terminu jej przyjęcia. Rozliczanie w euro dopuszczalne jest jednak w wielu sklepach lub punktach usługowych [Lichota 2009].

Eksperci są zgodni, iż w celu wprowadzenia waluty emitowanej przez EBC (euro) jako polskiego pieniądza Konstytucja RP powinna zostać odpowiednio znowelizowana, co wymaga większości (2/3) głosów w Sejmie w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz dodatkowo bezwzględniej większości głosów w Senacie w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów [Konstytucja RP].

Tworzenie struktury organizacyjnej mającej bezpośrednio przygotować Pol-skę do wprowadzenia euro zostało zapoczątkowane na przełomie 2008 i 2009 r. Stosowne rozporządzenie w sprawie ustanowienia Pełnomocnika Rządu do Spraw Wprowadzenia Euro przez Rzeczpospolitą Polską zostało przyjęte przez


62 Jacek Pera

Radę Ministrów 13 stycznia 2009 r. [Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2009]. Drugim aktem prawnym związanym z tworzeniem struktur odpowiedzialnych za proces wprowadzenia euro jest [Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 listopada 2009]. Zgodnie z tym aktem prawnym powołane zostały następujące struktury:• Narodowy Komitet Koordynacyjny do spraw Euro – jego przewodniczącym

jest pełnomocnik rządu do spraw wprowadzenia euro, zaś wiceprzewod-niczącym – pełnomocnik zarządu Narodowego Banku Polskiego do spraw wprowadzenia euro. W skład Komitetu wchodzą również: minister – członek Rady Ministrów, kierujący pracami stałego komitetu Rady Ministrów, sekre-tarz stanu w Ministerstwie Gospodarki, sekretarz stanu w MSWiA, sekretarz KIE, prezes UOKIK, prezes Rządowego Centrum Legislacji oraz przewodni-czący KNF;

• Rada Koordynacyjna – jej przewodniczącym jest pełnomocnik rządu, zaś wiceprzewodniczącym – pełnomocnik zarządu NBP; oprócz nich, jako członkowie, w skład Rady wchodzą przewodniczący zespołów roboczych;

• Międzyinstytucjonalne Zespoły Robocze do spraw Przygotowań do Wprowadzenia Euro przez Rzeczpospolitą Polską – organy opiniodawczo--doradcze Rady. Powołano łącznie osiem Zespołów do spraw: Makroe-konomicznych, Dostosowań Prawnych, Administracji Publicznej, Sektora Finansowego i Stabilności Finansowej, Wprowadzenia Banknotów i Monet Euro, Przedsiębiorstw Niefi nansowych, Ochrony Konsumentów oraz Stra-tegii Komunikacyjnej. W skład zespołów roboczych weszli przedstawiciele około trzydziestu różnych instytucji [Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 listopada 2009].Od początku utworzenia struktur odpowiedzialnych za wprowadzenie euro

jednym z ich podstawowych zadań było opracowanie Ram Strategicznych Narodowego Planu Wprowadzenia Euro – dokumentu, w który określiłby dzia-łania związane z zamianą złotego na euro. Ramy Strategiczne NPWE zostały przyjęte przez Komitet do Spraw Europejskich w dniu 9 kwietnia 2010 roku [mf.gov.pl 2010].

2. Skutki wprowadzenia euro dla przedsiębiorstw

Wprowadzenie euro będzie miało istotny wpływ na strategię działania przed-siębiorstw z innych krajów (niebędących w strefi e euro), utrzymujących rozwi-nięte kontakty handlowe i kooperacyjne z podmiotami z krajów obszaru euro. Muszą one w swej strategii uwzględnić istotną zmianę warunków działania na



tym obszarze. Przedsiębiorstwa powinny więc liczyć się z tym, że ich klienci mogą oczekiwać w okresie przejściowym zarówno ofert, jak i cenników także w euro. Należy tu mieć na względzie fakt, że proste przeliczenie na euro do-tychczasowych cen w walucie narodowej może powodować powstawanie cen niewywołujących dobrego efektu marketingowego. Doprowadzenie ceny do pewnego poziomu psychicznej akceptowalności (np. 29,99 EUR lub 59,99 EUR) będzie wymagać w niektórych wypadkach obniżenia lub podwyższenia ceny albo odpowiedniego dostosowania zawartości (objętości) towaru. Wydaje się, że szczególnie konieczne będą działania dostosowawcze w odniesieniu do towarów konsumpcyjnych.

Większe znaczenie od powyższej kwestii ma fakt, że wprowadzenie euro w sposób znaczący zwiększy przejrzystość rynku w ramach Eurolandu. Rynek ten powinien być traktowany jako całość. Trudno więc będzie sprzedawcom (tak z Eurolandu, jak i z krajów trzecich), utrzymywać zróżnicowany poziom cen produktów oferowanych w różnych krajach. Najbardziej prawdopodobna jest sytuacja, w której cena oferowana dotychczas w różnych krajach Eurolandu będzie musiała ulec pewnemu uśrednieniu. Zjawisko to będzie wymuszane także trwającą walką konkurencyjną na tym rynku, która na skutek wprowa-dzenia euro może się dodatkowo nasilić.

Rozwojowi konkurencji na obszarze Eurolandu powinien sprzyjać dobrze funkcjonujący jednolity rynek fi nansowy (wolny od zaburzeń i turbulencji), integrujący w jedną całość narodowe rynki fi nansowe. Z punktu widzenia przedsiębiorstw istnienie tego rynku jest szczególnie istotne. Swobodny przepływ kapitałów między krajami członkowskimi rozszerza dotychczasowe możliwości pozyskiwania środków na fi nansowanie działalności gospodarczej zarówno przez zaciąganie kredytów bankowych, jak i przez emisję papierów wartościowych. Wraz z wprowadzeniem euro korzystanie z tych środków sta-nie się o tyle prostsze, że zniknie niepewność co do kształtowania się kursów walutowych i koszt transakcji zabezpieczających. Oczekiwana zwiększona konkurencja między bankami i innymi instytucjami fi nansowymi powinna umożliwić przedsiębiorstwom korzystanie z niższych kosztów usług ban-kowych oraz pozyskiwanie środków fi nansowych po niższej niż dotychczas cenie.

Zastąpienie złotego przez euro stanowi przedmiot analizy ekonomicznej głównych instytucji publicznych zajmujących się fi nansami w Polsce (jak np. ekspertyza z 2012 r. rekomendująca wprowadzenie euro, przygotowa-na dla Fundacji Schumana i Fundacji Konrada Adenauera) [Iszkowski 2012, s. 20]. W raportach tych odniesiono się zarówno do przewidywanych szans i korzyści, jak i do potencjalnych zagrożeń i spodziewanych kosztów wpro-


64 Jacek Pera

wadzenia euro. Polskie przedsiębiorstwa, planując swoje strategie, powinny uwzględniać korzyści i koszty wynikające z wprowadzenia euro na poziomie mikro- i makroekonomicznym. Wśród korzyści należy wymienić [Zespół ana-lityków 2009]:1. Wpływ na rynki fi nansowe – poprawa poziomu integracji rynków oraz

stworzenie szansy poprawy stabilności instytucji fi nansowych.2. Bezpieczeństwo fi nansowe – w przypadku popadnięcia polskich banków

albo Polski w trudności fi nansowe inne kraje strefy euro mają obowiązek udzielić im pomocy.

3. Bezpośrednie korzyści związane z redukcją kosztów transakcyjnych i ryzyka kursowego – według danych opublikowanych przez Ministerstwo Finan-sów w grudniu 2009 r. aż 56% przedsiębiorców sektora MŚP wskazywało na wahania kursowe jako na główny czynnik utrudniający rozpoczęcie lub rozszerzenie działalności na skalę międzynarodową [Ministerstwo Fi-nansów 2009]. Jako korzyści wskazano: obniżenie kosztów prowadzenia działalności gospodarczej; ułatwienie prowadzenia księgowości; możliwość lepszego planowania sytuacji fi nansowej przez podmioty gospodarcze; wzrost porównywalności i przejrzystości cen w wymiarze międzynarodo-wym; poprawę pozycji Polski jako partnera w handlu międzynarodowym w związku ze stosowaniem waluty o silnej pozycji globalnej; brak koniecz-ności wymiany walut i ponoszenia związanych z tym kosztów; zwiększenie przejrzystości rynku i obniżenie barier wejścia; intensyfi kacja wymiany handlowej – według szacunków z 2008 r. wyższa dynamika eksportu mo-głaby mieć miejsce nawet przez 25 lat od przyjęcia euro [Zespół analityków 2009]; wzrost inwestycji – zarówno w odniesieniu do inwestycji krajowych, jak i zagranicznych inwestycji bezpośrednich – wejście Polski do strefy euro w 2004 r. mogło zaowocować ok. 18,5-procentowym wzrostem inwestycji zagranicznych [Brouwer, Paap i Viaene 2007];

° związane z oceną sytuacji makroekonomicznej – zwiększenie stabilności makroekonomicznej; ograniczenie spekulacji walutowych; ograniczenie ryzyka wystąpienia kryzysu walutowego; wzrost wiarygodności pro-wadzonej polityki monetarnej; wzrost wiarygodności polityki fi skalnej związany z zobowiązaniami wynikającymi z Paktu Stabilności i Wzrostu; poprawa ocen ratingowych;

° związane z obniżeniem stopy procentowej – spadek kosztów pozyskania kapitału dla gospodarstw domowych, przedsiębiorstw oraz instytucji publicznych; łatwiejsza dostępność kredytów i związany z tym wzrost konsumpcji; poprawa zdolności obsługi zadłużenia.



Z kolei po stronie kosztów i zagrożeń wymienia się następujące negatywne konsekwencje wejścia do strefy euro [Zespół analityków 2009]:1. Długookresowe – przeniesienie polityki pieniężnej na szczebel wspólno-

towy – zwraca się jednocześnie uwagę na konieczność uwzględnienia aspektów globalizacji3, które zdecydowanie ograniczają realną możliwość prowadzenia autonomicznej polityki monetarnej (w tym utrata możliwości korzystania z kursu walutowego jako narzędzia polityki dostosowawczej). Koszty rezygnacji z autonomii w tym zakresie oceniono na 0,055% dłu-gookresowej konsumpcji [Zespół analityków 2009]; możliwy obowiązek pomocy potencjalnym unijnym bankrutom na sumę wartą 1/3 funduszy strukturalnych, jakie Polska otrzyma z Unii Europejskiej w latach 2014–2020; solidarne ratowanie zagrożonych banków, tak jak w przypadku Hiszpanii; niekorzystne dla przedsiębiorców, w przypadku niekorzystnego kursu – napływ tanich towarów z zagranicy, co oznacza straty w zyskach i miejscach pracy, oraz konkurencyjności eksportu.

2. Średniookresowe – zagrożenia dotyczące przyjęcia niekorzystnego kursu konwersji; ryzyko pogorszenia się konkurencyjności gospodarki związane z możliwością wzrostu kosztów pracy; zagrożenia dotyczące różnic infl a-cyjnych w obrębie unii walutowej; przeznaczenie na walkę z kryzysem zadłużenia ok. 3,5% tzw. mechanizmu stabilności (~2,8 mld euro); gwa-rantowanie do 24,3 mld euro pożyczek, jakie maksymalnie może udzielić fundusz tzw. mechanizmu stabilności.

3. Krótkookresowe – zagrożenia związane z uczestnictwem w ERM II – np. ryzyko wystąpienia tzw. zjawiska trójkąta niemożności; efekty cenowe dotyczące wprowadzenia euro do obiegu gotówkowego oraz związane z tym negatywne konsekwencje iluzji euro, a także zjawiska związane z dą-żeniem do stosowania ceny atrakcyjnej – całkowity możliwy wpływ tych zjawisk na wzrost wskaźnika CPI oceniono na 3,29% przy założeniu, że dostosowania będą mieć charakter asymetryczny [Zespół analityków 2009]; inne koszty związane z wprowadzeniem euro do obiegu gotówkowego i bezgotówkowego – emisja monet, wymiana automatów, wymiana cen-ników, zmiany w systemach komputerowych itd.; koszty przeprowadzenia kampanii informacyjnej.Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej niesie za sobą zarówno szanse,

jak i zagrożenia dla gospodarki. W szczególności małe i średnie przedsiębior-

3 Na przykład globalny komponent infl acji, niezależny od decyzji krajowego banku centralnego.


66 Jacek Pera

stwa (MSP) będą narażone na zagrożenia, takie jak: zwiększona konkurencja, koszty wprowadzania nowych zasad rachunkowości, prawa pracy, większy zakres regulacji prawnych itp. Jednakże dostaną one szansę na rozwój, jeżeli tylko będą potrafi ły odpowiednio wykorzystać takie możliwości, jak: zniesienie barier celnych, uproszczenie współpracy międzynarodowej czy też dostęp do wsparcia fi nansowego z funduszy strukturalnych. Właściciele małych i śred-nich fi rm coraz uważniej analizują wpływ Unii Europejskiej na ich fi rmy. Ich przetrwanie na rynku zależy od tego, na ile będą w stanie przystosować się do nowych warunków oraz od odpowiedniej polityki państwa. Polityka taka powinna polegać na wspieraniu sektora MSP, informowaniu go o zmianach i możliwościach, które oferuje im integracja.

3. Spadek ryzyka w działalności przedsiębiorstwa na skutek

wprowadzenia euro

Najbardziej widocznym efektem wymiany złotego na euro będzie eliminacja ryzyka kursowego, będącego jednym z rodzajów ryzyka walutowego. Ryzyko walutowe dotyka przedsiębiorstw nie tylko w przypadku, gdy działają one bezpośrednio na rynkach międzynarodowych, ale również wtedy, gdy ich źródła fi nansowania obejmują transakcje i kredyty wyrażone w walutach ob-cych [Ostaszewski 2008, s. 418].

Ryzyko walutowe jest rozpatrywane przez przedsiębiorstwa w trzech kategoriach: ryzyka transakcyjnego, ekonomicznego i przeniesienia kur-sowego [Winstone 1995, s. 8]. Pierwsza z tych kategorii dotyczy wpływu, jaki wywierają zmiany kursowe na ofi cjalne pozycje księgowe przedsię-biorstwa. Druga wynika z posiadania przez fi rmę aktywów lub pasywów zagranicznych. Denominowane są one w walutach zagranicznych, lecz na potrzeby krajowej rachunkowości, ich wartość przedstawiona jest w walucie krajowej. Wahania kursów natychmiastowych powodują, że w zależności od dnia przeliczenia wartość aktywów lub pasywów może się znacząco różnić (większa część przychodów polskiego eksportera denominowana będzie w euro, natomiast większa część kosztów będzie wyrażana w złotych. Ta dys-proporcja spowoduje powstanie znacznego ryzyka walutowego). Powstałe z tego tytułu straty lub zyski są nieprzewidywalne przez fi rmy [Ostaszewski 2008, s.419].

Z punktu widzenia przedsiębiorstwa eksportującego lub importującego najważniejsza jest jednak trzecia kategoria – ryzyko kursowe. Źródłem ryzyka



jest w tym przypadku zmienność kursu walutowego w okresie od zawarcia transakcji do momentu faktycznego przekazania lub otrzymania za nią płat-ności (gdyż kursy poszczególnych walut zmieniały się, w okresie pomiędzy zawarciem kontraktu a płatnością za jego realizację, a co za tym idzie, zmie-niała się suma, jaką przedsiębiorca powinien otrzymać za dostarczony towar). Aprecjacja waluty krajowej w stosunku do zagranicznej (waluta fakturowania) spowoduje spadek wartości płatności płynących do krajowych eksporterów w wyrażeniu złotówkowym. Jednocześnie nastąpi automatyczny wzrost – w złotówkach – wartości strumieni przepływów pieniężnych po stronie impor-terów. W przypadku deprecjacji mechanizm ten ulega odwróceniu – zyskują eksporterzy, a tracą importerzy. Długotrwałe zmiany w którymś z kierunków mogą prowadzić do eliminowania przedsiębiorstw z rynku zagranicznego. Groźne są też gwałtowne fl uktuacje, gdyż uniemożliwiają skonstruowanie stabilnej strategii fi nansowej. Wprowadzenie euro wyeliminuje ryzyko kur-sowe towarzyszące wymianie handlowej w obrębie obszaru wspólnej waluty [Ostaszewski 2008, s. 419].

Kwestia zniknięcia problemu wahań kursowych jest istotna także dla pol-skiego systemu fi nansowego, w szczególności dla banków. Obecnie zarabiają one na rynku walutowym, na przykład oferując fi rmom możliwość zabez-pieczania się przed osłabieniem bądź umocnieniem wybranej waluty. Skut-kiem ubocznym takiego stanu rzeczy była tzw. afera opcyjna, która wybuchła w 2008 r. Wiele fi rm odnotowało wtedy olbrzymie straty (niektóre ogłosiły upadłość) w wyniku kupna skomplikowanych produktów oferowanych im przez banki, a następnie osłabienia się kursu złotego. Banki z kolei liczyły wtedy wielomilionowe zyski. Na marginesie trzeba tu jednak dodać, że kłopoty miały nie te fi rmy, które zawierały z bankami proste transakcje zabezpieczające kurs walutowy, ale te, które przy okazji wykupywały opcje i „grały” na dalszą zwyżkę złotego, licząc na osiągnięcie dodatkowych zysków. Złoty osłabł i skończyło się na stratach.

Zniesienie kursu wymiany złotego na euro zmniejszy koszty transakcyj-ne, a tym samym znacznie ograniczy ryzyko działalności przedsiębiorstwa. Zmieniający się kurs walutowy PLN/EUR utrudnia przedsiębiorcom kalkulacje zysków i kosztów. Dla przykładu planowany zakup drogiej maszyny, której cena denominowana jest w euro, może spowodować, że zaplanowany budżet może się okazać np. o 20% za mały albo za duży. Podobnie z zyskiem: wahania są tak duże, że często to one, a nie popyt na towary, powodują zysk lub stratę w fi rmie w danym roku.


68 Jacek Pera

W konsekwencji, jednakowa waluta transakcji pozwoli na obniżenie kosz-tów prowadzenia działalności gospodarczej. Ponieważ ceny wewnątrz strefy euro są wyrażane we wspólnej walucie europejskiej, łatwiej będzie je porów-nywać, co z kolei zracjonalizuje tworzenie optymalnego rachunku ekono-micznego przez podmioty gospodarcze i usprawni proces podejmowania decyzji w zakresie alokacji kapitału. Powinno też nastąpić ograniczenie ryzyka cenowego w zakresie dostaw surowców i usług kooperantów. Do podstawo-wych korzyści z tym związanych należy przejrzystość, zwłaszcza w zakresie półfabrykatów i podzespołów, która wymusi większą konkurencję, a dzięki niej ceny będą niższe i powinny rosnąć wolniej.

Zniesienie konieczności eliminacji wymiany PLN na EUR rozwiązałoby też inny problem – dotyczący wykorzystania przez przedsiębiorstwa unijnych do-tacji. Pomoc otrzymuje się w złotówkach i trzeba ją przeliczać na euro według określonego przez rząd kursu. Jeśli przedsiębiorca zbliży się do tej granicy, a chciałby aplikować o dalszą pomoc (np. na oferowane przez inkubatory szkolenia dla pracowników, konsultacje technologiczne), to nie będzie wie-dział, czy po jej otrzymaniu nie będzie musiał dopłacić z własnych środków, bo procedury aplikacyjne trwają długo, a ofi cjalny kurs może się zmienić. Samo Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, które zarządza środkami unijnymi, ma często problemy wynikające z konieczności przeliczania złotówek na euro. W praktyce zasady są tu takie, że co miesiąc trzeba przeliczać unijne środki z euro na złote po to, aby dowiedzieć się, ile realnie jest pieniędzy z Unii i tym samym ile można zakontraktować na określone prace. Na skutek wahań kursu w Ministerstwie wykonuje się tzw. nadkontraktację, czyli podpisuje umowy z przedsiębiorstwami na kwotę większą niż dostępna, co zabezpiecza przed zmianą kursu, ale jest bardzo niewygodne ze względów formalnych [obser-watorfi nansowy.pl].

Wprowadzenie euro ograniczy również ryzyko handlowe w przedsię-biorstwie, ponieważ prowadzenie transakcji w tej samej walucie co więk-szość fi rm europejskich przyczyni się do poszerzenia kręgu potencjalnych partnerów. Dzięki wzmocnieniu międzynarodowej pozycji wspólnej waluty eksporterzy i importerzy z krajów strefy euro działają w warunkach porów-nywalnych.

Przedsiębiorstwa działające w strefi e euro już teraz są najważniejszymi partnerami handlowymi polskich przedsiębiorstw; są kontrahentami ponad 50% transakcji, zaś dynamika wzrostu obrotów utrzymuje się na dobrym poziomie (tabela 2). Ujednolicenie walut transakcji, poprzez wprowadzenie waluty fakturowania w euro, wzmocniłoby ten proces [Ostaszewski 2008, s. 419].



Tabela 2. Dynamika strefy euro w polskim handlu zagranicznym w latach

2005–2012 (w %)

Wyszczególnienie

Dynamika wzrostu

w 2011 r. względem

2010 r. (2010 = 100%)

Dynamika wzrostu

w 2012 r. względem

2011 r. (2011 = 100%)

2011 2012

PLN USD EUR PLN USD EUR I–XII = 100%

EKSPORT

Kraje UE 111,0 111,9 119,9 112,4 121,9 118,5 75,0 77,0Strefa euro 109,7 107,8 118,7 110,7 119,6 116,9 50,2 50,9Kraje Europy Środkowo-Wsch.

127,7 133,5 131,9 125,8 136,5 123,3 93,2 99,0

IMPORT


129,1 134,0 133,1 108,9 119,5 120,8 20,9 32,9

Wyszczególnienie

Dynamika wzrostu

w 2009 r. względem

2008 r. (2008 = 100%)

Dynamika wzrostu

w 2010 r. względem

2009 r. (2009 = 100%)

2009 2010

PLN USD EUR PLN USD EUR I–XII = 100 %

EKSPORT


137,7 123,5 139,8 128,8 137,5 123,0 83,2 97,0

IMPORT


129,9 139,0 135,6 118,8 120,5 122,1 21,7 36,9

Wyszczególnienie

Dynamika wzrostu

w 2007 r. względem

2006 r. (2006=100%)

Dynamika wzrostu

w 2008 r. względem

2007 r. (2007=100%)

2007 2008


EKSPORT


129,7 135,2 132,4 126,5 137,2 129,1 98,2 91,0

IMPORT


130,5 136,0 136,1 118,9 120,5 129,8 29,9 37,9


70 Jacek Pera

Wyszczególnienie

Dynamika wzrostu

w 2005 r. względem

2004 r. (2004 = 100%)

Dynamika wzrostu

w 2006 r. względem

2005 r. (2005 = 100%)

2005 2006


EKSPORT

Kraje UE 21,0 89,9 20,1 45,8 24,1 19,7 79,0 77,0Strefa euro 78,9 88,2 88,0 56,6 23,9 18,9 52,2 50,9Kraje Europy Środ-kowo-Wsch.

87,1 31,1 32,2 26,9 39,3 25,0 98,1 99,0

IMPORT

Kraje UE 78,5 27,1 21,5 67,9 29,9 28,4 67,0 65,0Strefa euro 38,7 27,1 20,9 65,1 28,9 27,2 45,9 49,9Kraje Europy Środ-kowo-Wsch.

29,1 34,0 35,1 81,9 19,8 20,1 20,1 31,9

Źródło: na podstawie: [OECD 2013].

Istotnymi pozytywnymi skutkami wzrostu wymiany handlowej spodziewa-nymi po przystąpieniu Polski do strefy euro mogą być [obserwatorfi nansowy.pl]:• efektywniejsze wykorzystanie czynników produkcji związane ze specjali-

zacją i zwiększeniem skali produkcji,• napływ nowych technologii,• wzrost inwestycji komplementarnych w stosunku do produkcji eksportowej.

Firmy nieprowadzące działalności eksportowej na terenie Eurolandu po wprowadzeniu euro mogą być skłonne ją podjąć, gdyż nie będą już musiały stosować skomplikowanych mechanizmów rachunkowych oraz rozliczeń księ-gowych uwzględniających dwie waluty – EUR i PLN. Oszczędności związane z prowadzeniem rachunkowości dadzą realne podstawy do usprawnienia net-tingu, koordynacji płatności i zwiększą możliwości przyspieszające przepływy pieniężne oraz uproszczą zarządzanie nadwyżkami środków. Te działania będą skutkowały między innymi obniżeniem – na poziomie przedsiębiorstwa – ry-zyka operacyjnego i fi nansowego [Ostaszewski 2008, s. 420].

Ograniczeniu ulegnie również ryzyko konkurencji, ponieważ ceny wyrażone w tej samej walucie będą przejrzyste. Łatwiejsze porównywanie cen będzie sprzyjało konkurencji. Konsumenci, hurtownicy i kupcy będą mogą kupować z najtańszego źródła, w ten sposób wywierając nacisk na przedsiębiorstwa próbujące naliczyć wyższą cenę. Powiększy się potencjalny zasób partnerów handlowych, ale i surowców, komponentów z obszaru Unii Europejskiej, dla których dotychczas współpraca z fi rmami posługującymi się walutą niebędącą

cd. tabeli 2



w powszechnym obrocie międzynarodowym (PLN) stanowiło przeszkodę w na-wiązywaniu współpracy. Przedsiębiorcom łatwiej będzie porównywać oferty dostawców i odbiorców oraz wybierać z nich najkorzystniejsze. Efekty takich czynników zostaną wsparte wynikającym z wprowadzenia euro szerszym dostępem do zasobów pracy, nowych technologii, otwarciem rynków zbytu a w szczególności wydajnością pracy [Ostaszewski 2008, s. 420].

Wydajność produkcji, czyli produktywność, można utożsamiać z wydajnoś-cią pracy, która jest miarą sprawności gospodarowania przedsiębiorstwem. Liczy się ją jako relację wielkości produkcji (jako wartość dodaną lub produkcję sprzedaną) do liczby pracowników i liczby przepracowanych godzin. Roczne zmiany wydajności produkcji na osobę zatrudnioną dla poszczególnych krajów strefy euro zostały przedstawione w tabeli 3.

Tabela 3. Roczne zmiany wydajności produkcji na osobę zatrudnioną – ogół

działalności biznesowej w strefi e euro-18 w latach 2010–2012 (w %)

Kraj 2010 2011 2012Średnia

2010–2011

Średnia

2011–2012

Austria 1,9 2,3 2,5 2,1 2,4

Belgia 0,6 1,7 2,0 1,1 1,9

Cypr 0,9 0,8 1,0 0,9 0,9

Estonia 0,4 0,7 0,8 0,6 0,7

Finlandia 1,6 1,2 2,1 1,4 1,7

Francja 2,3 2,5 2,5 2,4 2,5

Grecja 1,5 –0,6 –0,4 0,4 –0,5

Hiszpania 0,8 1,1 1,0 0,9 1,1

Holandia 2,2 2,6 2,9 2,4 2,8

Irlandia –0,5 –0,9 0,8 –0,7 0,05

Luksemburg 1,1 1,0 1,4 1,1 0,7

Łotwa 0,9 0,9 0,8 0,9 0,9

Malta 1,0 0,9 1,6 0,9 1,3

Niemcy 2,8 3,1 2,9 2,9 3,0

Portugalia 1,2 1,0 1,3 1,1 1,2

Słowacja 2,1 2,0 2,1 2,1 2,1

Słowenia 1,4 1,9 2,0 1,7 1,9

Włochy 0,5 1,0 1,1 0,7 1,0

Średnia strefy

euro-181,3 1,9 1,6 1,3 1,4

Wartości wyrażone w procentach. Przyjęte średnie są średnimi arytmetycznymi.

Źródło: na podstawie danych OECD.


72 Jacek Pera

Średnie roczne tempo wzrostu wydajności produkcji w latach 2010–2011 w krajach strefy euro wzrosło względem okresu 2011–2012 w trzynastu przy-padkach, w trzech nie zmieniło się, a w dwóch spadło. Średni spadek wydaj-ności produkcji odnotowały Grecja i Luksemburg. Silny spadek średniego tempa wzrostu (o 0,5 p.p.) wystąpił w przypadku Grecji. Ogólnie średnia dla strefy euro-18 wzrosła z 1,3% do poziomu 1,4%.

Znikną również ograniczenia związane z ryzykiem dotyczącym braku dostę-pu do kapitału. Wraz z wprowadzeniem euro oczekuje się spadku nominalnych stóp procentowych w wyniku przejęcia przez Europejski Bank Centralny obo-wiązku wyznaczania i utrzymywania ofi cjalnych stóp procentowych. Spadek nominalnych stóp procentowych w wyniku wprowadzenia euro może skutko-wać obniżeniem kosztu pozyskania kapitału dla przedsiębiorstw. W przypad-ku przedsiębiorstw niższy koszt fi nansowania (w połączeniu z oczekiwanym napływem kapitału) może się przyczynić do akumulacji kapitału i rozszerzenia działalności inwestycyjnej, także na skutek pogłębienia rynków fi nansowych oraz pełniejszej integracji rynku polskiego z rynkiem europejskim.

Wspólna waluta rozliczania ograniczy też ryzyko inwestycyjne i zwiększy dostęp podmiotów krajowych do inwestycji na terenie Wspólnoty. W szcze-gólności ułatwi dostęp do kapitału i kredytu bankowego. Wysokość kredytów ulegnie obniżeniu z uwagi na niedoliczanie premii za ryzyko kursowe. Spo-woduje to zwiększenie dostępności do kredytu oraz pojawienie się na rynku atrakcyjnych form inwestowania dla przedsiębiorstw w postaci pozakredyto-wych instrumentów fi nansowych.

Przyłączenie Polski do Strefy euro będzie sprzyjać integracji i rozwojowi jednolitego europejskiego rynku fi nansowego. Nasili się konkurencja pomię-dzy bankami i innymi instytucjami fi nansowymi. To spowoduje rozszerzenie oferty usług fi nansowych oraz obniżenie kosztów pośrednictwa fi nansowego z korzyścią dla klientów tego sektora. Również koszt transferu środków ulegnie obniżeniu w ramach unii gospodarczej i walutowej i, co niezmiernie ważne, ro snąca konkurencja pomiędzy grupami fi nansowymi powinna skutkować obni żeniem rynkowych stóp procentowych. W efekcie rozwoju rynku fi nan-sowego polskim bankom powinno być łatwiej uzyskać środki niezbędne do zarządzania płynnością fi nansową [Kaźmierczak 2013, s.17].

Wprowadzenie euro powinno się również przyczynić do zwiększenia za-angażowania bezpośrednich inwestorów zagranicznych w Polsce, ale także poprzez ograniczenie ryzyka inwestycyjnego, które spowoduje wzrost inwesty-cji dokonywanych na rynkach zagranicznych przez polskich przedsiębiorców. Umożliwi to w dalszej konsekwencji racjonalizację decyzji inwestycyjnych oraz efektywnej alokacji kapitału [Ostaszewski 2008, s. 421].



Wspólna waluta wpłynie również na eliminację kosztów administracyjnych i organizacyjnych związanych z zarządzaniem fi nansami projektów inwestycyj-nych prowadzonych przez przedsiębiorstwo w dwóch walutach. Dotychczas ponoszone dodatkowe nakłady na sprawozdawczość fi nansową zostałyby wyeliminowane, możliwa byłaby konsolidacja rachunków fi rmy, a co za tym idzie, wzrosłaby efektywność zarządzania środkami pieniężnymi. Ponadto operacje transferowe mogłyby zostać ograniczone – w euro – lub przyspie-szone – w innych walutach [Ostaszewski 2008, s. 422].

4. Wzrost ryzyka w działalności przedsiębiorstwa na skutek

wprowadzenia euro

Wzrost ryzyka działalności przedsiębiorstwa po wprowadzeniu euro w Polsce będzie zależał w głównej mierze od stopnia przygotowania przedsiębiorstw do tego procesu. Te przedsiębiorstwa, które nie przygotują się w należy-ty sposób, mogą ponieść koszty, które znacznie przewyższą zyski takiego wprowadzenia.

Trzeba podkreślić, że to, czy przedsiębiorstwa odniosą wymierne korzyści z wprowadzenia wspólnej waluty, zależy głównie od nich samych – od tego, jak się do tego procesu przygotują i jak odnajdą się w nowych warunkach rynkowych. Wejście do strefy euro będzie dla wielu branż oznaczało także ostrzejszą konkurencję. Dla niektórych fi rm konieczne będą zmiany organiza-cyjne, usprawnienie pro cesu zarządzania czy modernizacja produkcji. Przyjęcie euro może więc w wielu przedsiębiorstwach wymusić dodatkowe wydatki związane z działaniami przygotowawczymi, a w szczególności z:• dostosowaniem systemów informatycznych przetwarzających dane fi -

nansowe,• dostosowaniem systemów księgowych rachunkowych oraz systemu płac

(poza systemami informatycznymi),• przygotowaniem nowych cenników oraz równoczesnym podawaniem cen

w złotych i w euro w okresie podwójnej ekspozycji cen,• przeszkoleniem pracowników, m.in. w zakresie przyjmowania wpłat w no-

wej walucie czy tez zabezpieczeń przed fałszerstwem,• dostosowaniem do euro maszyn i urządzeń (sorterów, automatów wrzu-

towych, wózków sklepowych, parkometrów itp.).Szczególne koszty mogą być poniesione przez sektor bankowy, z uwagi na

jego przedmiotowy charakter (sektor bankowy jest kluczowym uczestnikiem procesu wprowadzania euro, zaś banki stanowią ważny element systemu


74 Jacek Pera

rozpowszechniania nowej waluty oraz absorpcji wycofywanego z rynku pie-niądza). Koszty dla sektora bankowego, związane z wprowadzeniem euro, będą się łączyły w głównej mierze z następującymi działaniami:• dostosowaniem systemów informatycznych, maszyn i urządzeń,• przystosowaniem bankomatów do wydawania nowych banknotów,• zatrudnieniem dodatkowych pracowników oraz z pracą w nadgodzinach

(m.in. ze względu na zwiększony popyt na gotówkę w pierwszych dniach po wprowadzeniu euro oraz wymianę banknotów i monet),

• działaniami logistycznymi związanymi z wycofywaniem banknotów i monet nominowanych w walucie krajowej,

• utratą dochodów z tytułu operacji walutowych (po przystąpieniu Polski do strefy euro zniknie możliwość generowania zysku na wahaniach kursu pary euro-złoty).Całkowite otwarcie na konkurencję ze strony fi rm z krajów strefy euro

wymagać będzie od polskich przedsiębiorstw zdolności dostosowania się do nowych, trudniejszych wymogów efektywności działania panujących na rynku wspólnotowym. Rodzime polskie fi rmy muszą nauczyć się szybkiej adapta-cji do stale zmieniających się warunków gospodarczych oraz niesłabnącego i nieugiętego dążenia do innowacji. Są to warunki zwiększenia swojej wartości w celu utrzymania pozycji konkurencyjnej na wymagającym rynku unijnym [Kaźmierczak 2013, s. 25].

To, na ile przyjęcie euro będzie korzystne dla fi rm, przynajmniej w pierw-szych latach członkostwa w strefi e euro, będzie zależeć także od przyjętego kursu wymiany. Eksporterzy, zwłaszcza ci, którzy sprzedają surowce i produkty mało przetworzone, będą zainteresowani raczej wysokim kursem euro. Im-porterzy i ci, którzy komponenty do produkcji sprowadzają z zagranicy, będą z kolei preferowali mocniejszego złotego. Przy ustalaniu kursu wymiany trzeba wziąć pod uwagę również inne czynniki, np. siłę nabywczą ludności, która też ma znaczący wpływ na kondycję przedsiębiorstw. Należy przyjrzeć się skutkom długoterminowym – np. zbyt słaby złoty nie tylko utrudni życie importerom, ale także będzie barierą w modernizacji polskiej gospodarki, w pozyskiwaniu przez fi rmy nowych technologii. Ustalenie kursu konwersji zarówno na zbyt wysokim, jak i zbyt niskim poziomie ostatecznie doprowadziłoby do pogor-szenia konkurencyjności polskiej gospodarki.

Do zagrożeń należy też oddziaływanie jednej waluty na ryzyko konkurencji. Skutkiem wprowadzenia euro może być jego spadek dla polskich przedsię-biorstw operujących na rynkach zagranicznych, jednocześnie może nastą-pić wzrost tego ryzyka dla fi rm działających na rynku krajowym. Który efekt przeważy – a w związku z tym to, jakie będą koszty z tego tytułu, jest przede



wszystkim uzależnione od konkurencyjności krajowych przedsiębiorstw w po-równaniu do zagranicznych [Ostaszewski 2008, s. 423].

Po wprowadzeniu euro w przedsiębiorstwach krajowych wystąpi też przej-ściowy i jednorazowy wzrost ryzyka operacyjnego. Będzie on związany z nie-zbędnymi zmianami organizacyjnymi, o których wspomniano powyżej, ale przede wszystkim z przeliczeniem wartości aktywów fi rmy na euro. Wzrost ryzyka operacyjnego będzie skokowy i po okresie przejściowym/dostosowaw-czym obniży się. Być może przez pewien czas pozostaną niewielkie koszty do-datkowe związane np. z koniecznością przedstawiania cen w dwóch walutach: PLN i EUR [Ostaszewski 2008, s. 423].

Wprowadzenie euro w Polsce pozostanie w ścisłym związku z wymogami traktatowymi, jakie muszą być spełnione przez wszystkie kraje pretendujące do strefy euro. Niebezpieczeństwo w tym zakresie występuje, ponieważ – o czym wspomniano w punkcie 1 niniejszego opracowania – Polska nie spełnia wszystkich kryteriów konwergencji traktatu z Maastricht. Tym samym nie są spełnione kryteria jednolitego obszaru walutowego Mundella: mobilny rynek pracy, elastyczność cen i płac, możliwości i chęć pomocy ze strony władz państwowych w okresie przejściowym. Przedsiębiorstwo musi być elastyczne w zakresie tych czynników – w przeciwnym razie będzie zmuszone do ograni-czenia produkcji, a w konsekwencji do redukcji zatrudnienia.

Zakończenie

Euro będzie stanowić ważny czynnik pozwalający na pełne włączenie się Pol-ski do jednolitego rynku fi nansowego w ramach Unii. Unifi kacja umożliwi polskim przedsiębiorcom i inwestorom optymalną alokację kapitału oraz po-służy stworzeniu warunków dywersyfi kacji źródeł i form kredytów na skutek zwiększonej konkurencji między bankami. Większe zróżnicowanie usług i ich lepsze przystosowanie do potrzeb klientów uczyni rynek bardziej płynnym. Wzmożona rywalizacja między instytucjami fi nansowymi udostępni także znacznie szerszą niż dotychczas paletę możliwości inwestycyjnych.

Temu procesowi towarzyszyć będzie określony poziom ryzyka związany głów-nie ze spodziewanymi przez przedsiębiorstwa korzyściami płynącymi z: ograni-czenia ryzyka kursowego, obniżenia kosztów transakcji walutowych, możliwości rozszerzenia produkcji na rynki UE, obniżenia kosztów kapitału, zwiększenia do-stępności do źródeł fi nansowania, jak też z oczekiwanymi przez przedsiębiorstwa trudnościami i kosztami związanymi z faktem przystąpienia do unii monetarnej: operacje wprowadzenia wspólnej waluty, wzrost presji konkurencyjnej oraz


76 Jacek Pera

oczekiwania przedsiębiorstw odnośnie do wzrostu cen. Niektóre z tych zjawisk, jak eliminacja ryzyka kursowego w odniesieniu do handlu w obrębie strefy euro, pojawią się od razu. Na inne, jak rozwój rynku fi nansowego i wynikająca z tego poprawa dostępności do kapitału, przedsiębiorstwa będą musiały poczekać. Integracja ze strefą euro jest bowiem procesem rozłożonym na wiele lat.

Bibliografia

Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Repub-liki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, eur-lex.europa.eu [dostęp: 27.11.2009].

Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Wprowadzenia Euro przez Rzeczpospolitą Polską: Monitor Konwergencji Nominalnej, 2010, archbip.mf.gov.pl. [dostęp: 10.12.2012].

Brouwer, J., Paap, R., Viaene, J.M., 2007, The Trade and FDI Eff ects of EMU Enlargement, ang.ifo.de [dostęp: 3.03.2014].

Ile naprawdę kosztowałoby nas euro, 2014, http://waluty.wp.pl/kat,67876,title [dostęp: 3.03.2014].

Iszkowski, K., 2012, Czy, jak i kiedy wprowadzić euro? Perspektywy polskiego członkostwa w Unii Gospodarczej i Walutowej wobec doświadczeń kryzysu 2008–2011, Centrum Studiów nad Demokracją Szkoła Wyższa Psychologii Społecznej, Warszawa.

Kaźmierczak, A., 2013, Dylematy integracji Polski ze strefą euro, w: Wprowadzenie euro w Pol-sce – za i przeciw, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa.

Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej.Lichota, A., 2009, W Polsce możemy już płacić w euro, polskatimes.pl [dostęp: 13.02.2014].mf.gov.pl [dostęp: 11.02.2014; 13.02.2014; 12.03.2014].Ministerstwo Finansów, 2009, Euro. Wspólna waluta europejska, mf.gov.pl [dostęp 13.02.2010].Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Spraw Zagranicznych: Euro. Wspólna waluta.obserwatorfi nansowy.pl [dostęp: 3.03.2014].OECD, 2013, Economies in Transition. Structural Adjustment in OECD Countries, Paris.Ostaszewski, J., 2008, Polska w strefi e euro. Szanse i zagrożenia, SGH, Warszawa.Program konwergencji. Aktualizacja 2009. mf.gov.pl [dostęp: 10.03.2010].Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2009 r. w sprawie ustanowienia Pełnomoc-

nika Rządu do spraw Wprowadzenia Euro przez Rzeczpospolitą Polską. www. mf.gov.pl/documents/764034/1002528/1, Dz.U. 2009.11.60 Pelnomocnik. pdf [dostęp: 12.03.2014].

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 listopada 2009 r. w sprawie powołania Narodowego Komitetu Koordynacyjnego do spraw Euro, Rady Koordynacyjnej oraz Międzyinstytu-cjonalnych Zespołów Roboczych do spraw Przygotowań do Wprowadzenia Euro przez Rzeczpospolitą Polską. mf.gov.pl, 30 stycznia 2009 [dostęp: 11.02.2010].

Winstone, D., 1995, Financial Derivatives. Hedging with Futures, Forwards, Options, Swaps. Chapman & Hall, London.

Zespół analityków NBP, 2009, Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej, nbp.pl [dostęp: 13.02.2014].


Adam Gąsiorek1

POLSKA DROGA DO STREFY EURO –

ANALIZA PORÓWNAWCZA Z PARTNERAMI

NAJWIĘKSZEGO ROZSZERZENIA UNII

EUROPEJSKIEJ W 2004 ROKU POD WZGLĘDEM

WYPEŁNIANIA KRYTERIÓW KONWERGENCJI

NOMINALNEJ

Wstęp

Wstępując w szereg ugrupowania integracyjnego, jakim jest Unia Europejska, rządy narodowe poszczególnych krajów zobowiązują się do przyjęcia wszyst-kich zapisów dotychczas funkcjonującego acquis communataire. Tak również stało się w momencie podpisania 16 kwietnia 2003 r. traktatów akcesyjnych z UE przez dziesięć krajów Europy – Cypr, Czechy, Estonię, Litwę, Łotwę, Maltę, Polskę, Słowację, Słowenię i Węgry. Jednym ze zobowiązań było prowadzenie takiej polityki gospodarczej przez każde z tych państw, aby w przewidywalnym czasie przystąpić do unii gospodarczo-walutowej i zastąpić waluty narodowe wspólną walutą euro. Odpowiednie działania rządzących miały doprowadzić do wypełnienia kryteriów konwergencji nominalnej, określonych w Traktacie o Unii Europejskiej, niezbędnych dla zostania członkiem strefy euro. Jednak pomimo upływu dziesięciu lat od tego faktu dotąd tylko sześć krajów osiągnęło wystarczający poziom konwergencji, aby znaleźć się na wyższym poziomie in-tegracji europejskiej. Polska jeszcze w tym gronie się nie znalazła, a w dalszym ciągu takie zobowiązanie posiada.

Zatem celem artykułu będzie przedstawienie obecnej pozycji Polski na tle pozostałych państw, które razem z nią przystępowały do Unii Europejskiej,

1 Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach, Wydział Ekonomii, Koło Naukowe „In-ternational Challenge” przy Katedrze Międzynarodowych Stosunków Ekonomicznych.


78 Adam Gąsiorek

pod względem spełniania „kryteriów z Maastricht”. Odpowiednie wskaźni-ki, zaczerpnięte z bazy danych Eurostatu, ukażą pełną charakterystykę tego zagadnienia. Konwergencja prawna nie została w przeprowadzonej analizie uwzględniona.

1. Europejska integracja walutowa w ujęciu teoretycznym

Integracja walutowa czy monetarna2 stanowi jedną z form instytucjonalno--organizacyjnych wchodzących w skład procesu integracji gospodarczej. Ujęcie jej za pomocą takiego rozumienia najpełniej charakteryzuje specyfi kę unii walutowej jako elementu na drodze do osiągnięcia pełnej integracji ekono-micznej. Prawdopodobnie najpowszechniej stosowany w tym aspekcie jest podział B. Balassy, który wyróżnił siedem postaci procesu integracji [Rymarczyk 2006, s. 295–296]:• strefę wolnego handlu – oznaczającą całkowite zniesienie ceł i innych

ograniczeń ilościowych w handlu pomiędzy krajami wchodzącymi w jej skład, ale pozostawienie zróżnicowanych stawek celnych poszczególnych członków dla krajów trzecich;

• unię celną – gdy zostaje wprowadzona wspólna taryfa celna dla państw spoza ugrupowania oraz ujednolicona polityka handlowa wobec partnerów zewnętrznych;

• wspólny rynek – wraz z którym następuje zapewnienie swobody prze-pływu czynników produkcji (kapitału i siły roboczej) oraz towarów i usług w ramach ugrupowania;

• unię walutową – jako koordynację lub zunifi kowanie polityki walutowej integrujących się państw, w postaci ograniczonego pasma wahań kursów walut bądź wprowadzenia wspólnej waluty;

• unię gospodarczą – harmonizującą politykę gospodarczą, jej narzędzia i cele na szczeblu ugrupowania;

• unię polityczną – zapewniającą, oprócz dopasowania polityki wewnętrznej, również ujednolicenie polityki zewnętrznej krajów członkowskich (w po-staci wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa);

• pełną integrację gospodarczą – w przypadku której następuje przekazanie uprawnień prowadzenia wspólnej polityki fi skalnej, monetarnej, społecz-

2 Większość ekonomistów uznaje te dwa pojęcia za tożsame (tak też zostaną po-traktowane na potrzeby niniejszego rozdziału), jednak niektórzy, jak np. J.V. Mladek, nie traktują ich zamiennie [Fundowicz 2002, s. 7].


Polska droga do strefy euro – analiza porównawcza z partnerami 79

nej i stabilizacyjnej organom na szczeblu ponadnarodowym za pomocą jednolitych środków służących osiągnięciu tych samych celów.N.G. Mankiw i M.P. Taylor [2009, s. 411] szczególną uwagę zwracają na

konieczność szczegółowego rozważenia akcesji do wspólnego obszaru wa-lutowego3 ze względu na stałość i nieodwracalność przyjęcia usztywnionych kursów walut. Jednak w czasach największego załamania gospodarki greckiej, podczas kryzysu fi nansowego 2007+ strefy euro, argument można uznać za częściowo podważony z powodu dalece zaawansowanej dyskusji co do moż-liwego zmniejszenia obszaru unii walutowej w Europie.

W literaturze wskazuje się na kilka warunków, które muszą zostać speł-nione, aby unia walutowa mogła efektywnie funkcjonować [Sporek 2010, s. 164]: zliberalizowanie obrotów kapitałowych z zapewnieniem swobody świadczenia usług fi nansowych oraz dochodów z kapitału; zniwelowanie marż wahań kursów walutowych lub wprowadzenie jednej waluty na danym obszarze; powołanie ponadnarodowego banku centralnego, który będzie prowadził wspólną politykę pieniężną; skoordynowanie polityki gospodar-czej krajów ugrupowania tak, aby wprowadzane instrumenty w jednakowy sposób oddziaływały na poszczególne gospodarki i prowadziły do osiągnięcia założonych celów.

Z kolei R.A. Mundell w swoim artykule The Theory of Optimum Currency Areas opublikowanym w 1961 r., a później jego następcy w badaniach tego sektora nauki (R.I. McKinnon, H.G. Grubel, A. Lamfalussy i P.B. Kennen)4 wyróżnili szereg atrybutów, które dany obszar geografi czny powinien spełniać, aby był optymalnym obszarem walutowym – prezentuje je rysunek 1.

3 Wspólny obszar walutowy jest pojęciem szerszym od unii walutowej, gdyż wy-znacza obszar geografi czny, na którym w użytku jest wspólna waluta, a z kolei unia oznacza grupę państw [Mankiw i Taylor 2009, s. 411].

4 Teoria optymalnych obszarów walutowych, pomimo jej kilkukrotnego uzupeł-nienia przez wspomnianych w treści artykułu badaczy, pod koniec XX wieku zosta-ła poddana szerokiej krytyce i przedstawiona w nowej formie. A. Rose i J. Frankel pozytywnie zweryfi kowali założenia względem nieskuteczności długookresowej polityki monetarnej w kształtowaniu gospodarki, niskiej efektywności mechanizmu kursowego o charakterze dostosowawczym oraz wysokiej rangi prowadzenia stabilnej polityki makroekonomicznej danego kraju. Przede wszystkim jednak wyeksponowali oni endogeniczność rezultatów integracji monetarnej i gospodarczej, która znacz-nie obniżyła wpływ krajowych kosztów rezygnacji z posiadania własnej jednostki pieniężnej. Dlatego też nie sposób pominąć istotnego znaczenia teorii OOW, czy to w pierwotnej, czy zmienionej wersji, dla procesu kształtowania unii walutowej w Unii Europejskiej i właśnie dlatego została ona wskazana w tekście artykułu [Tchorek 2012, s. 46].


80 Adam Gąsiorek

Rysunek 1. Atrybuty, które powinien posiadać optymalny obszar walutowy

Źródło: na podstawie: [Gawlikowska-Hückel i Zielińska-Głębocka 2004, s. 248–253]

Integracja walutowa w Europie nie była przedmiotem rozważań Europej-skiej Wspólnoty Gospodarczej od początku jej funkcjonowania, gdyż istniejący system waluty złotej z Bretton Woods zapewniał stabilność kursów walutowych na świecie. Jednak już pod koniec lat 60. XX w., w obliczu możliwości zaistnienia „nowej ery niestabilności walutowej” [Komisja Europejska 2013], wspólnoty podjęły niezbędne działania w celu przejścia na kolejny etap integracji.

Czynności przygotowawcze spowodowane były głównie przez [Pietrucha 2003, s. 18]: wewnętrzną logikę procesów integracji, kiedy unia walutowa rozumiana była jako współpraca na wyższym poziomie między państwami WE, warunkująca szerszy zakres kooperacji nie tylko w sferze gospodarczej, ale i politycznej; a także zaburzanie wielkości handlu wewnątrz ugrupowa-nia, spowodowane zmiennością kursów walutowych i związanym z nim ryzykiem.

Plan Barre’a (1969), plan Wernera (1970) i Europejski System Walutowy (1979) stanowiły mocną podstawę do dalszego ujednolicania polityki wa-lutowej, która wyraz znalazła w Raporcie Delorsa (1989), a zapis formalny w art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, brzmiącym następująco: „Unia ustanawia unię gospodarczą i walutową, której walutą jest euro” (Dziennik Urzędowy UE 2012). Przyjęto także statut Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Eu-

Odpowiedniawielkość

Swobodaprzepływówczynnikówprodukcji

Elastycznyrynek

cen i płac

Znacznaotwartość

gospodareknarodowych

Zróżnicowanastrukturaprodukcji

poszczególnychpaństw

Optymalnyobszar

walutowy

Przejęcie częściuprawnień polityki

pieniężneji fiskalnej

na szczebluponadnarodowym



ropejskiego Banku Centralnego (protokół 4 dołączony do Traktatu). Zarazem ustalono, że unia walutowa (EMU – Economic and Monetary Union) będzie tworzona na trzech etapach, ukazanych na rysunku 2, w wyniku których 1 stycznia 2002 r. euro zastąpiło waluty narodowe dwunastu krajów UE – Au-strii, Belgii, Finlandii, Francji, Grecji, Hiszpanii, Holandii, Irlandii, Luksemburga, Niemiec, Portugalii i Włoch.

Rysunek 2. Etapy realizacji unii walutowej w ramach Unii Europejskiej

Źródło: na podstawie: [Gronkiewicz-Waltz 2009, s. 33–38]

2. Uwarunkowania akcesji kraju do strefy euro

Ogólny zapis art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, przywołany w poprzednim punkcie, nie wystarczyłby do funkcjonowania unii gospodarczo-walutowej. Z tego też powodu precyzujące stwierdzenia zostały umieszczone w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, których znaczenie jest istotne dla procesu przystąpienia kraju członkowskiego UE do strefy euro.

Przede wszystkim artykuł 119 TFUE stwierdza, iż: „działania państw człon-kowskich i Unii obejmują, na warunkach przewidzianych w Traktatach, przyję-cie polityki gospodarczej, opartej na ścisłej koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich, rynku wewnętrznym i ustaleniu wspólnych celów […]” (Dziennik Urzędowy UE 2012). W skład wspólnych przedsięwzięć mają również wejść: jedna waluta na terenie UE – euro – oraz współpraca w zakresie polityki

Pogłębienie koordynacji polityki gospodarczej oraz wzmocnienie współpracypomiędzy bankami centralnymi dla osiągnięcia stabilnego poziomu cen

Etap I:

1990–1993

Etap II:

1994–1998

Etap III:

1999–2001

Powołanie Europejskiego Instytutu Walutowego, którego zadaniem było:współopracowanie scenariusza wprowadzenia wspólnej walutyoraz ram współpracy krajów strefy euro z pozostałymi członkami ugrupowania

Usztywnienie kursów walutowych dwunastów krajów członkowskichWspólna polityka pieniężna Europejskiego Banku Centralnego


82 Adam Gąsiorek

pieniężnej w celu utrzymania stabilności cen, zdrowych fi nansów publicznych oraz trwałej równowagi płatniczej.

Natomiast kraje, które nie przyjęły euro na III etapie tworzenia unii gospo-darczo-walutowej, na mocy art. 139 Traktatu uzyskały status państw człon-kowskich objętych derogacją do momentu zastąpienia waluty narodowej walutą ugrupowania. Aby było to możliwe w określonym czasie, art. 140 Trak-tatu nakłada obowiązek na Komisję Europejską i Europejski Bank Centralny przedstawiania Radzie sprawozdań na temat postępów dokonanych przez państwa z derogacją. Zaawansowanie tego procesu zostało zawarte w pięciu kryteriach konwergencji nominalnej, szczegółowo opisanych w protokole nr 13 dołączonym do Traktatu.

Pierwszym z nich jest kryterium wysokiej stabilności cen, które oznacza fakt, iż średnia stopa infl acji w danym państwie członkowskim (mierzona za pomocą wskaźnika cen artykułów konsumpcyjnych na porównywalnych pod-stawach) w ciągu roku poprzedzającego badanie nie przekraczała o więcej niż 1,5 punktu procentowego infl acji trzech państw członkowskich o najbardziej stabilnych cenach (art. 1 protokołu).

Kryterium sytuacji fi nansów publicznych odnosi się do braku nadmiernego defi cytu budżetowego i długu publicznego w rozumieniu art. 126 Traktatu i uzupełniającego go Protokołu nr 12. Przyjmuje się w nich dwie wartości – pierwszą jest rzeczywisty defi cyt budżetowy nieprzekraczający 3% produktu krajowego brutto, wyrażonego w cenach rynkowych, drugą wskazano zadłuże-nie publiczne jako maksymalnie 60% produktu krajowego brutto wyrażonego w cenach rynkowych. Jednak kryteria te są poniekąd złagodzone, na skutek za-pisów ustępu drugiego art. 126 Traktatu. Defi cyt budżetowy może przekraczać przyjętą wartość odniesienia z zastrzeżeniem jego znacznego zmniejszenia się w sposób stały i osiągnięcia zbliżonego poziomu do przewidzianego pułapu lub też, gdy wartość przekraczająca wystąpiła na skutek oddziaływania wyjąt-kowych czynników, jest ona tymczasowa i zbliżona do wartości odniesienia. Dług publiczny może przekraczać ustaloną wartość wskaźnika, ale tylko wtedy, gdy jego stosunek do PKB w dostatecznym stopniu się zmniejsza i zbliża do przyjętego poziomu w zadowalającym tempie.

Jednakże w przypadku stwierdzenia, że defi cyt budżetowy i dług pub-liczny (lub przynajmniej jeden ze wskaźników) nie zawierają się w wyzna-czonych granicach, Komisja rozpoczyna stosowanie procedury nadmiernego defi cytu (EDP – excessive defi cit procedure), do której Rada wydaje zestaw zaleceń koniecznych do podjęcia przez dane państwo, aby zniwelować ujawnione przekroczenia wartości odniesienia w wyznaczonym terminie (art. 126 Traktatu).



Kryterium wysokości długoterminowych stóp procentowych odzwierciedla trwały charakter osiągniętej konwergencji nominalnej. Art. 126 ustęp pierwszy tiret czwarte Traktatu oraz art. 4 Protokołu zawierają zapis, że w trakcie jednego roku przed badaniem średnia nominalna długoterminowa stopa procentowa w kraju z derogacją (obliczana na podstawie długoterminowych obligacji państwowych lub porównywalnych z nimi papierów wartościowych) nie może przekraczać o więcej niż dwa punkty procentowe stopy procentowej trzech państw członkowskich o najbardziej stabilnych cenach.

Ostatnim przyjętym kryterium jest „poszanowanie zwykłych marginesów wahań kursów, przewidzianych mechanizmem wymiany walut Europejskiego Systemu Walutowego przez co najmniej dwa lata, bez dewaluacji w stosunku do euro” (art. 140 ustęp pierwszy tiret trzecie). Znajduje ono wyraz w stosowa-niu przez państwo członkowskie zwykłych granic wahań kursu walutowego, bez poważnych napięć, w okresie dwóch lat przed przeprowadzonym bada-niem, należąc do ERM II (European Exchange Rate Mechanism II – Mechanizm Kursów Walutowych II) (art. 3 Protokołu). Szczególnie akcentuje się w tym miejscu dewaluację kursu waluty narodowej w stosunku do euro, przeprowa-dzonej z inicjatywy danego kraju przez ten czas.

Tymczasem warto nadmienić, że dwa kraje Unii Europejskiej – Zjednoczo-ne Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Królestwo Danii – na mocy Protokołów nr 15 i 16 TFUE oraz notyfi kacji przez rządy narodowe nie mają obowiązku uczestniczenia w unii gospodarczo-walutowej. Wiel-ka Brytania nie została zobowiązana do przyjęcia wspólnej waluty (art. 1 protokołu 15), natomiast Dania posiada status państwa z derogacją, który zostanie zmieniony tylko i wyłącznie na jej wniosek (art. 1 i 2 protokołu 16). Szczególna jest również pozycja Królestwa Szwecji, które przystąpiło do Unii Europejskiej już po wejściu w życie traktatu z Maastricht (TUE) i zgodnie z jego zapisami posiada ono obowiązek przyjęcia wspólnej waluty. Mimo to, na skutek przeprowadzonego referendum, w którym większość Szwedów zagłosowała przeciwko akcesji do strefy euro, rząd tego kraju został zobo-wiązany do zachowania korony (SEK), choć wciąż formalnie powinien czynić starania o wejście do unii walutowej.

Dziesięć nowych krajów członkowskich UE przystępujących do ugrupowa-nia 1 maja 2004 r. nie stanowi w omawianym aspekcie żadnych wyjątków, gdyż zgodnie z zapisami art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w trakta-tach stanowiących podstawę Unii Europejskiej [Urząd Komitetu Integracji Euro-


84 Adam Gąsiorek

pejskiej, 2005] „od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia […]”.

3. Wypełnianie kryteriów konwergencji nominalnej przez

Polskę versus pozostałe kraje członkowskie UE przyjęte

w 2004 roku

Analizując wypełnianie kryteriów konwergencji nominalnej przez Polskę na tle pozostałych krajów5, które wstąpiły w struktury Unii Europejskiej 1 maja 2004 r., na wstępie należy zaznaczyć, że już sześć z nich – Słowenia od 2007 r., Cypr i Malta rok później, Słowacja od 2009 r., Estonia od 2011 r. i Łotwa od roku bieżącego – znajduje się w strefi e euro. Jedynym krajem, z ówcześnie nowych członków UE, którego waluta obecnie funkcjonuje w systemie ERM II, jest Litwa (od 2004 roku) i ma ona największe szanse stać się kolejnym członkiem unii gospodarczo-walutowej. Pozostałe państwa – Czechy, Polska i Węgry – nie przystąpiły do Europejskiego Mechanizmu Kursów Walutowych, wobec czego a priori nie wypełniają kryterium kursu walutowego.

Tabela 1. Stabilność cen (HICP – %) w dziesięciu państwach członkowskich UE

z rozszerzenia w 2004 roku – lata 2004–2014

KrajRok

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Cypr 1,9 2,0 2,2 2,2 4,4 0,2 2,6 3,5 3,1 0,4 –0,2Czechy 2,6 1,6 2,1 3,0 6,3 0,6 1,2 2,1 3,5 1,4 1,1Estonia 3,0 4,1 4,4 6,7 10,6 0,2 2,7 5,1 4,2 3,2 2,8Litwa 1,2 2,7 3,8 5,8 11,1 4,2 1,2 4,1 3,2 1,2 0,8Łotwa 6,2 6,9 6,6 10,1 15,3 3,3 –1,2 4,2 2,3 0,0 0,0Malta 2,7 2,5 2,6 0,7 4,7 1,8 2,0 2,5 3,2 1,0 0,8Polska 3,6 2,2 1,3 2,6 4,2 4,0 2,7 3,9 3,7 0,8 0,7Słowacja 7,5 2,8 4,3 1,9 3,9 0,9 0,7 4,1 3,7 1,5 1,1Słowenia 3,7 2,5 2,5 3,8 5,5 0,9 2,1 2,1 2,8 1,9 1,5Węgry 6,8 3,5 4,0 7,9 6 4,0 4,7 3,9 5,7 1,7 1,3Wartość referencyjna 2,2 2,5 2,9 2,8 4,1 1,5 2,4 3,1 2,4 1,8 1,7

Dane dla 2014 r. prezentują stan na luty.

Źródło: na podstawie danych Eurostat.

5 Dane wykorzystane do konstrukcji tabel i wykresu odzwierciedlają stan na gru-dzień każdego roku.



Wartość referencyjna wskaźnika HICP zaprezentowana w tabeli 1, w porów-naniu do wyników poszczególnych krajów, nie prezentuje się zbyt korzystnie. Najmniej stabilne ceny okazały się w latach 2008 i 2012, kiedy tylko jeden kraj (odpowiednio Słowacja, która rok później weszła do strefy euro i Łotwa) speł-niał to kryterium konwergencji. Z kolei Estonia jedynie w 2009 r. miała infl ację poniżej wartości referencyjnej. Podobnie sytuacja ma się w przypadku Węgier, które dopiero w 2013 i na początku 2014 r. mają ten wskaźnik mieszczący się w oczekiwanych granicach. Polska posiadała infl ację poniżej wartości referen-cyjnych w latach 2005–2007 oraz ponownie od 2013 r.

Tabela 2. Kształtowanie się długoterminowej stopy procentowej w dziewięciu

krajach UE z rozszerzenia w 2004 roku – lata 2004–2013

KrajRok

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Cypr 5,80 5,16 4,13 4,48 4,60 4,60 4,60 5,79 7,00 6,50Czechy 4,82 3,54 3,80 4,30 4,63 4,84 3,88 3,71 2,78 2,11Litwa 4,50 3,70 4,08 4,55 5,61 14,0 5,57 5,16 4,83 3,83Łotwa 4,86 3,88 4,13 5,28 6,43 12,36 10,34 5,91 4,57 3,34Malta 4,69 4,56 4,32 4,72 4,81 4,54 4,19 4,49 4,13 3,36Polska 6,90 5,22 5,23 5,48 6,07 6,12 5,78 5,96 5,00 4,03Słowacja 5,03 3,52 4,41 4,49 4,72 4,71 3,87 4,45 4,55 3,19Słowenia 4,68 3,81 3,85 4,53 4,61 4,38 3,83 4,97 5,81 5,81Węgry 8,19 6,60 7,12 6,74 8,24 9,12 7,28 7,64 7,89 5,92Wartość referencyjna 6,28 5,37 6,24 6,43 6,24 5,93 5,20 7,73 4,61 5,92


Kryterium stopy procentowej miało postać o wiele bardziej korzystną dla opisywanych krajów niż stabilność cen (tabela 2). Jedynym niechlubnym wyjąt-kiem są w tym przypadku Węgry, których długoterminowa stopa procentowa była niższa od wartości referencyjnej tylko w latach 2011 (za sprawą wyjątkowo wysokiego dopuszczalnego wskaźnika) i 2013. Odrębna sytuacja zaistniała na Litwie i Łotwie, które w wyniku kryzysu fi nansowego w latach 2009–2010 miały znacznie wyższe stopy procentowe niż pozostałe kraje. Polska, z wyjątkiem lat 2004, 2009–2010 i 2012, wypełniała to kryterium konwergencji nominalnej. Estonia, nieemitująca długoterminowych obligacji ani papierów wartościo-wych pozwalających na ocenę zmian tak rozumianej stopy procentowej, nie została uwzględniona w tym zestawieniu.

Defi cyt budżetowy, mogący maksymalnie stanowić 3% w stosunku do produktu krajowego brutto danego państwa, jedynie w Estonii (w analizowa-


86 Adam Gąsiorek

nym okresie) nie przekroczył tej wartości (tabela 3). Szczególnie niekorzystnie przedstawia się on natomiast dla naszego kraju, ponieważ jedynie w 2007 r. wy-nosił mniej niż 3%. Pozytywny jest jednak fakt jego stopniowego zmniejszania w latach 2009–2012 (łącznie o 4 punkty procentowe). W latach 2009–2010 nie uzyskano tego wskaźnika konwergencji w aż dziewięciu analizowanych krajach.

Tabela 3. Defi cyt budżetowy (% PKB) krajów członkowskich UE przyjętych

w 2004 roku – lata 2004–2012

Kraj

Rok

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Cypr –4,1 –2,4 –1,2 3,5 0,9 –6,1 –5,3 –6,3 –6,4Czechy –2,8 –3,2 –2,4 –0,7 –2,2 –5,8 –4,7 –3,2 –4,4Estonia 1,6 1,6 2,5 2,4 –2,9 –2,0 0,2 1,1 –0,2Litwa –1,5 –0,5 –0,4 –1,0 –3,3 –9,4 –7,2 –5,5 –3,2Łotwa –1,0 –0,4 –0,5 –0,4 –4,2 –9,8 –8,1 –3,6 –1,3Malta –4,6 –2,9 –2,7 –2,3 –4,6 –3,7 –3,5 –2,8 –3,3Polska –5,4 –4,1 –3,6 –1,9 –3,7 –7,5 –7,9 –5,0 –3,9Słowacja –2,4 –2,8 –3,2 –1,8 –2,1 –8,0 –7,7 –5,1 –4,5Słowenia –2,3 –1,5 –1,4 0,0 –1,9 –6,3 –5,9 –6,3 –3,8Węgry –6,5 –7,9 –9,4 –5,1 –3,7 –4,6 –4,3 4,3 –2,0


Rysunek 3. Dług publiczny (% PKB) w państwach członkowskich UE z rozszerzenia

w 2004 roku – lata 2004–2013

Źródło: na podstawie danych Eurostat

0

20

40

60

80

100

120

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Cypr Czechy Estonia Litwa

Łotwa Malta Polska Słowacja

Słowenia Węgry wartość referencyjna



Ostatnim omawianym kryterium konwergencji z Maastricht jest dług pub-liczny, który musi się kształtować na poziomie niższym niż 60% produktu kra-jowego brutto konkretnego kraju. Jak wynika z rysunku 3, większość państw przyjętych do UE w 2004 r., w latach 2004–2013 wypełniało je pomimo kry-zysu fi nansowego. Jedynie Malta, Węgry i Cypr – odpowiednio od 2008, 2005 i 2010 r. – mają obecnie zadłużenie wyższe od dopuszczalnego. Negatywnie wyróżnia się Cypr, którego dług rośnie w bardzo szybkim tempie i wynosił na koniec 2013 r. prawie 107% PKB. Na zupełnie przeciwnym biegunie znajduje się Estonia – nie ma ona nigdy zadłużenia wyższego niż 10% PKB. W Polsce, przede wszystkim dzięki zapisom Konstytucji RP, wskaźnik ten nie przekroczył warto-ści referencyjnej, ale w 2013 r. niebezpiecznie się do niej zbliżył (58,3% PKB).

Zakończenie

Istnienie kryteriów konwergencji nominalnej ma spowodować podobną reak-cję poszczególnych gospodarek na stosowaną politykę pieniężną Europejskie-go Banku Centralnego. Zamysł ten – sprecyzowanie wymogów oraz wpisanie ich do najważniejszych dokumentów Unii Europejskiej – jest jak najbardziej słuszny, jednak, jak wynika z przeprowadzonej analizy, nie zawsze skuteczny.

Pomimo pewnego wypaczenia tego badania przez kryzys fi nansowy 2007+ wyraźnie zarysowuje się tendencja do prowadzenia takiej polityki gospo-darczej przez władze narodowe, aby wypełnione zostały wymagane kryteria w okresie bezpośrednio przed zaplanowaną akcesją do unii gospodarczo--walutowej, po czym wskaźniki te ulegają pogorszeniu. Potwierdzeniem tego wniosku jest fakt, iż żaden z analizowanych krajów, po wejściu do strefy euro, w żadnym roku nie spełniał już wszystkich omawianych kryteriów. Nasuwa się zatem pytanie – czy rzeczywiście powodem takiego stanu rzeczy był kryzys, czy może nadmierna chęć i działania czynione w kierunku okresowej realizacji wymaganych wskaźników.

Wart zauważenia w tym kontekście jest również przypadek państw tzw. „starej unijnej piętnastki”. Analizowane lata 2004–2013 cechowały się tym, iż żaden członek strefy euro należący do tej grupy nie wypełniał wszystkich kryteriów konwergencji permanentnie. Jedynie kilka państw (Finlandia, Irlan-dia, Hiszpania, Holandia, Luksemburg) w latach 2005–2008 miało omawiane wskaźniki poniżej dopuszczalnych granic. Natomiast w 2011 oraz 2012 r. żaden kraj unii gospodarczo-walutowej, którego akcesja do niej nastąpiła przed naj-większym rozszerzeniem UE, nie spełniał założonego w traktacie z Maastricht „kompletu” wymogów. Dowodzi to, iż także „stare” państwa członkowskie


88 Adam Gąsiorek

napotykają znaczne problemy bądź podejmują przedsięwzięcia skutkujące przestrzeganiem ustalonych kryteriów jedynie w momencie przystępowania do unii walutowej, mianowicie zachowują się podobnie do „nowych” członków. Sposobem przeciwdziałania temu negatywnemu zjawisku jest szereg zmian wprowadzanych w ramach integracji o charakterze fi skalnym i fi nansowym UGW, jak np. pakiety sześciu oraz dwóch wniosków, pakt Euro Plus czy Euro-pejski Mechanizm Stabilności.

Sytuacja Polski na kanwie współpartnerów ugrupowania nie prezentuje się w najciemniejszych barwach, jednak kilka spraw wciąż pozostaje do ure-gulowania, aby móc przyjąć wspólną europejską walutę. Przede wszystkim konieczne jest zredukowanie defi cytu budżetowego, który choć w ostatnich latach spada, nadal pozostaje głównym sprawcą pozostawania naszego kraju poza unią gospodarczo-walutową. Aspekt ten dostrzega również Komisja Europejska, włączywszy Polskę już w 2009 r. w procedurę nadmiernego de-fi cytu, z którym powinniśmy sobie poradzić do 2015 r. (termin przedłużo-ny). Pozostałe wskaźniki nie muszą obecnie budzić nadmiernego niepokoju, gdyż – jak podaje Ministerstwo Finansów – w styczniu 2014 r. Polska spełniała dwa kryteria konwergencji (stabilności cen i stóp procentowych). Najbardziej niebezpieczny będzie dwuletni okres przebywania w systemie ERM II, jednak w najbliższym czasie nie powinien on mieć miejsca. Tymczasem, na podstawie przeprowadzonej analizy, ukazał się również pozytywny dla Polski przejaw – w 2007 r. wszystkie badane kryteria (oprócz stabilności kursu walutowego) były spełnione, co daje nadzieję, że jeśli taka sytuacja miała już miejsce, to nastąpi i w przyszłości.

Bibliografia

Fundowicz, J., 2002, Europejska Unia Monetarna a procesy konwergencji gospodarczej w kra-jach członkowskich, Zeszyt roboczy, nr 36, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk.

Gawlikowska-Hückel, K., Zielińska-Głębocka, A., 2004, Integracja europejska. Od jednolitego rynku do unii walutowej, C.H. Beck, Warszawa.

Gronkiewicz-Waltz, H., 2009, Europejska Unia Gospodarcza i Walutowa, LexisNexis, Warszawa.http://ec.europa.eu/ – strona internetowa Komisji Europejskiej (wersja anglojęzyczna).http://epp.eurostat.ec.europa.eu/ – strona internetowa Europejskiego Urzędu Statystycz-

nego.http://mf.gov.pl/ – strona internetowa Ministerstwa Finansów.http://www.ecb.europa.eu/ – strona internetowa Europejskiego Banku Centralnego.Komisja Europejska, 2013, Jedna waluta dla jednej Europy. Droga do euro, Luksemburg.Mankiw, N.G., Taylor, M.P., 2009, Makroekonomia, PWE, Warszawa.



Pietrucha, J., 2003, Strefa euro. Porządek publiczny i stabilność makroekonomiczna, Wydaw-nictwo Akademii Ekonomicznej im. Karola Adamieckiego w Katowicach, Katowice.

Rymarczyk, J. (red.), 2006, Międzynarodowe stosunki gospodarcze, PWE, Warszawa.Sporek, T., 2010, Wpływ kryzysu fi nansowego na globalizację gospodarki światowej. Diagnoza

i konsekwencje dla Polski, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Karola Adamieckie-go w Katowicach, Katowice.

Tchorek, G., 2012, Teoretyczne podstawy integracji walutowej, w: Kowalewski, P., Tchorek, G., Górski, J. (red.), Mechanizmy funkcjonowania strefy euro, Narodowy Bank Polski, War-szawa, s. 46.

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 326/01 z 26 października 2012.

Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 326/01 z 26 października 2012.

Traktat o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej podpisany 16 kwietnia 2003 r. w Atenach, 2005, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa.

Waćko-Jasińska, K., Witkowski, D., marzec 2014, Monitor konwergencji nominalnej, Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Wprowadzenia Euro przez Rzeczpospolitą Polską, Ministerstwo Finansów, Departament Polityki Finansowej, Analiz i Statystyki, Warszawa.


Edward Molendowski1, Wojciech Polan

2

ZMIANY POZYCJI KONKURENCYJNEJ POLSKI

W HANDLU WEWNĄTRZGAŁĘZIOWYM Z KRAJAMI

UE-15 PRZED AKCESJĄ I PO NIEJ

Wstęp

Biorąc pod uwagę wzmożoną koncentrację geografi czną handlu światowego, postępujące procesy regionalnej integracji i liberalizacji handlu, a także rosnące tempo wzrostu wzajemnej wymiany krajów gospodarczo rozwiniętych, coraz częstszym przedmiotem badań i analiz w handlu międzynarodowym staje się handel wewnątrzgałęziowy (IIT – intra-industry trade lub two-way trade)3. Zakła-da się, że „handel wewnątrzgałęziowy ma miejsce wtedy, gdy kraj jednocześnie eksportuje i importuje produkty należące do tej samej gałęzi, tzn. dobra będące bliskimi substytutami w produkcji lub konsumpcji, lub obu łącznie” [Misala 2003, s. 88–100; Czarny 2002, s. 13–41]. Inaczej, jego „istota sprowadza się do jednoczesnego importu i eksportu przez poszczególne kraje produktów (także ich zespołów, podzespołów i części składowych) tej samej gałęzi w danym okresie (najczęściej w ciągu roku)” [Misala i Pluciński 2000, s. 77].

Odpowiadając na pytanie, dlaczego dokonuje się analiz handlu wewnątrz-gałęziowego, należy wskazać na istotne powiązanie tego zjawiska z procesami liberalizacji handlu, regionalnej integracji oraz strukturalnych reform gospoda-rek krajów w okresie transformacji. Główne ujęcia podstaw teorii konkurencyj-

1 Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Wydział Ekonomii i Stosunków Między-narodowych, Katedra Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych.

2 Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Wydział Ekonomii i Stosunków Między-narodowych.

3 Do głównych publikacji charakteryzujących to zjawisko zalicza się na ogół na-stępujące: [Brander 1981; Brülhart 1994; Czarny 2002; Fontagné, Freudenberg i Peridy 1997; Gavelin i Lundberg 1983; Giersch 1987; Gray 1988; Greenaway i Milner 1986; Grubel 1970; Grubel i Lloyd 1975; Kierzkowski 1994; Krugman i Tharakan 1983].


Zmiany pozycji konkurencyjnej Polski w handlu wewnątrzgałęziowym 91

ności gospodarek dowodzą m.in., iż wskaźniki handlu wewnątrzgałęziowego są jednymi z istotnych mierników ilościowych pozycji konkurencyjnej [Misala i Pluciński 2000, s. 75]. Współczesna gospodarka światowa uruchamia moż-liwości przemian strukturalnych i podniesienia poziomu konkurencyjności, gdy dane kraje wdrażają politykę liberalizmu gospodarczego i otwierania się gospodarki [Ozawa 1992]. Liberalizacja handlu inicjuje przemiany struk-turalne, a handel wewnątrzgałęziowy mierzy zakres tych przemian. Według Balassy [1966] koszty przekształceń strukturalnych są relatywnie mniejsze, gdy kreowane strumienie handlu mają charakter wewnątrz, a nie międzygałęzio-wy4. Świadczyć to może o istotnym znaczeniu wymiany dwukierunkowej jako wskaźnika określającego stopień niezbędnych przekształceń strukturalnych w ramach liberalizacji handlu [Bijak-Kaszuba 2003, s. 135–141]. Wskaźnik in-tensywności handlu wewnątrzgałęziowego jest także jednym z ważniejszych mierników świadczących o stopniu realnego dostosowania do wymogów obszaru preferencyjnego, w tym zwłaszcza jednolitego rynku [Molendowski 2007, s. 212]. Co więcej, analiza typów specjalizacji wewnątrzgałęziowej, a więc struktury pionowego i poziomego handlu wewnątrzgałęziowego, pozwala określić na jakim etapie rozwoju konkurencyjności znajduje się dana gospo-darka [Porter 1990].

Analizy zmian intensywności handlu wewnątrzgałęziowego Polski oraz pozostałych krajów Europy Środkowo Wschodniej zawarte w licznych pracach badawczych potwierdziły, iż w okresie przemian ustrojowych i gospodarczych zapoczątkowanych w roku 1989, systematycznie wzrastała ich konkurencyj-ność w aspekcie wewnątrzgałęziowego podziału pracy5. Tendencje te nasiliły się w ostatnich latach przed akcesją i pierwszych latach członkowstwa w Unii Europejskiej. Wraz z dynamicznym rozwojem eksportu i importu, nastąpiło istotne zwiększenie udziału handlu wewnątrzgałęziowego w obrotach pra-wie wszystkich nowych państw członkowskich z krajami UE-15, a także w ich handlu wzajemnym [Molendowski i Polan 2009].

4 Weryfi kację tej tezy można znaleźć m.in. w pracach: [Cox i Harris 1985; Hamilton i Kniest 1991; Greenaway i in. 1994; Brülhart 1994].

5 Zbiór prac badawczych w tym przedmiocie obejmuje m.in: [Caetano i Galego 2006; Firdmuc i Djablik 2003; Gabrisch i Segnana 2002, 2003; Gabrisch 2006; Kandogan 2003; Hoekman 1996; Kamiński 2001; Ferto i Soos 2006; Wysokińska 1995; Pluciński 2004, 2005; Misala i Pluciński 2000]; wyłącznie dla krajów Bałtyckich: [Tiits i Jüriado 2006; Bernatonytė i Juškienė 2008; Fainštein i Netšunajev 2009]; tylko dla grupy CEF-TA: [Cernosa 2007; Molendowski 2007]; dla Węgier: [Gacs 1994]; w odniesieniu do Polski: [Michałek i Śledziewska-Kołodziejska 2000; Bijak-Kaszuba 2003; Cieślik 2003; Czarny i Śledziewska 2008, 2009; Klimek 2006 oraz Kawecka-Wyrzykowska 2009a].


92 Edward Molendowski, Wojciech Polan

Globalny kryzys fi nansowy, który rozwinął się w 2008 r., stosunkowo szybko dał się odczuć we wszystkich krajach Europy Środkowo-Wschodniej. Znalazł on odzwierciedlenie w pogorszeniu głównych wskaźników aktywności gospo-darczej (m.in. tempa wzrostu PKB, stopy bezrobocia, stopy infl acji i defi cytu budżetowego) [Molendowski i Polan 2010]. Wydaje się również, iż kryzys po-jawił się w gospodarkach nowych państw członkowskich w najmniej oczeki-wanym momencie. Wywołany w znacznej mierze czynnikami zewnętrznymi, nie pozwolił na utrzymanie tendencji wzmacniających siłę ich gospodarek, będących efektem rzetelnie przeprowadzonych reform strukturalnych w okre-sie przedakcesyjnym. W tym aspekcie ważne wydaje się zbadanie, jak w okresie kryzysu postępowały zmiany konkurencyjności wewnątrzgałęziowej polskiej gospodarki oraz w jakim stopniu zakłócone zostały pozytywne procesy do-stosowawcze, które dokonały się w strukturze gospodarki przed akcesją do UE i po niej, odzwierciedlające stopień przygotowań do pełnej integracji Polski z jednolitym rynkiem UE.

Zasadnicza część analizy, której wyniki przedstawiono w tym opracowaniu, dotyczy najważniejszych tendencji w rozwoju handlu wewnątrzgałęziowego Polski, w tym także głównych zmian pionowej i poziomej specjalizacji we-wnątrzgałęziowej w relacji z państwami UE-15.

Analizę intensywności wymiany wewnątrzgałęziowej przeprowadzono wykorzystując zagregowany, multilateralny wskaźnik IIT, liczony na poziomie 6-cyfrowych kodów CN [Grubel i Lloyd 1975, s. 35–36]. Z kolei badanie typów specjalizacji wewnątrzgałęziowej (handel poziomy i pionowy) oparto na koncep-cji przedstawionej w pracach [Greenaway i in. 1994; Greenaway i Milner 1986].

1. Badanie zmian indeksów handlu wewnątrzgałęziowego

Analizując zmiany wartości wielostronnych indeksów handlu wewnątrzgałę-ziowego obliczonych dla handlu Polski z krajami UE-15 w latach 2000–2012 (tabela 1), warto zauważyć, iż równoległy import i eksport produktów w ra-mach tych samych gałęzi realizowany przez Polskę oraz inne nowe państwa członkowskie (UE-10) z państwami UE-15 utrzymywał się w tym okresie na relatywnie niskim poziomie. Wskaźniki IIT udziału wymiany wewnątrzgałęzio-wej nie przekroczyły w badanym okresie poziomu 50%. Oznacza to, iż w latach 2000–2012 występowała przewaga handlu miedzygałęziowego nad wymianą wewnatrzgałęziową.

W sytuacji gdy w latach 2000–2012 średni poziom wymiany wewnątrzga-łęziowej w handlu wzajemnym krajów UE-15 obniżył się (wartość zagrego-



wanego wskaźnika IIT spadła z poziomu 40,3% w 2000 r. do 36,7% w 2012 r. ), Polska była krajem, w którego przypadku zanotowano relatywnie szybki wzrost udziału handlu wewnątrzgałęziowego w relacji z krajami piętnastki – zakres wzrostu wartości wskaźników IIT (o 42,5%) był nawet większy niż w handlu z krajami UE-10 (o 35,9%) czy też całej grupy nowych państw członkowskich UE-10 z państwami UE-15 (o 22,5%) – grafi cznym potwierdzeniem tych tren-dów są zestawienia przedstawione na rysunku 1.

W największym zakresie wzrost ten dokonał się w handlu z krajami, w któ-rych wskaźniki te były w 2000 r. relatywnie najniższe, m.in. z Grecją, Portugalią, Luksemburgiem, Finlandią czy Belgią. Wyraźny wzrost wystąpił też w handlu z największymi partnerami handlowymi (Niemcy, Francja, Wielka Brytania czy Austria). Warto podkreślić, iż gospodarka niemiecka była tą, w relacji z którą zarówno w 2000 r., jak i na końcu badanego okresu – w 2012 r. – poziom wskaźników IIT w polskiej wymianie handlowej był najwyższy (wartości od-powiednio 30,3% i 43,6%).

Warto zwrócić uwagę na to, iż w latach 2000–2012 istotnie zmniejszyła się różnica w intesywności handlu wewnątrzgałęziowego Polski z krajami UE-15 w porównaniu do jej poziomu w wymianie wzajemnej państw UE-15 (wartości IIT odpowiednio w 2000 r.: 23,7% i 40,3%, a w 2012 r.: 33,8% oraz 36,7%) Nastąpiła więc znacząca zmiana struktury polskiego handlu w kierunku modelu wymiany wewnątrzgałęziowej charkaterystycznej dla krajów pięt-nastki w ramach jednolitego rynku wewnętrznego. Potwierdzeniem tego jest porównanie poziomu handlu wewnątrzgałęziowego Polski z UE-15 w odnie-sieniu do wartości zagregowanych wskaźników handlu wewnątrzgałęziowego poszczególnych krajów piętnastki zestawionych w tabeli 2. O ile w 2000 r. aż 12 krajów piętnastki charakteryzował wyższy poziom wartości wskaźnika wymiany wewnątrzgałęziowej z UE-15 niż gospodarkę Polski, to w 2012 r. były to już tylko Niemcy, Austria, Francja, Holandia, Hiszpania i Belgia.

W celu zbadania, czy globalny kryzys gospodarczy i załamanie wymiany handlowej w 2009 r. wpłynęły na zmiany konkurencyjności wewnątrzgałęzio-wej Polski, poddano analizie średnie roczne zmiany wartości wskaźników han-dlu wewnątrzgałęziowego. Odpowiednie wyliczenia zestawiono w czterech ostatnich kolumnach tabeli 1 i 2. Otrzymane wyniki pozwalają wnioskować, iż zarówno w ramach wymiany handlowej z państwami UE-1, jak i z UE-15 zmiany wartości przepływów handlowych wywołanych kryzysem w sposób istotny wpłynęły na tendencje w zakresie handlu wewnątrzgałęziowego ukształtowa-ne w ostatnich latach przed akcesją i w ciągu pierwszych lat po przystąpieniu do UE. Zmiany te były jednak relatywnie mniej drastyczne w relacji z krajami UE-15 niż UE-10.



Warto podkreślić, iż Polska była w porównaniu z krajami UE-15 jednym z nie-wielu, w których średnioroczne tempo wzrostu handlu wewnątrzgałęziowego w powiązaniach z UE-15 w okresie kryzysu uległo relatywnie najmniejszemu zahamowaniu. Wskaźnik ten w latach 2009–2012 był nawet dodatni i wy-niósł 1,1. Tylko Luksemburg, Grecja, Niemcy i Hiszpania zanotowały wyższy poziom tego wskaźnika. W pozostałych krajach UE-15 tendencja ta miała nawet spadkowy charakter.

Rysunek 1. Handel wewnątrzgałęziowy Polski na tle krajów UE-10 i UE-15 w latach

2000–2012 (indeksy Grubela-Lloydaa, w%)

Źródło: na podstawie danych z tabeli 1 i 2

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

PL z poszczególnymi krajami UE-15 max-min

poszczególne kraje UE-15 z UE-15 max-min

PL z UE-15

PL z UE-10

UE-10 z UE-15

UE-15 z UE-15


[ 95 ]

Ta

be

la 1

. H

an

de

l w

ew

ną

trz

ga

łęz

iow

y P

ols

ki

z k

raja

mi

UE

-15

w l

ata

ch

20

00

–2

01

2 n

a t

le k

rajó

w U

E-1

0 i

UE

-15

(In

de

ksy

Gru

be

la-L

loy

da

a,

w %

)

Kra

jeP

art

ne

r2

00

02

00

12

00

22

00

32

00

42

00

52

00

62

00

72

00

82

00

92

01

02

01

12

01

22

00

0–

20

12

b

Śre

dn

ie r

oc

zn

e z

mia

ny

20

00

–

20

03

20

04

–

20

08

20

09

–

20

12

20

00

–

20

12

Pols

ka

Nie

mcy

30,3

31,0

33,3

34,7

37,2

37,0

37,0

38,0

41,2

42,7

42,9

43,6

43,6

143,

75,

13,

51,

43,

3G

recj

a4,

73,

44,

39,

86,

812

,27,

612

,69,

49,

57,

445

,032

,569

6,6

30,5

–0,9

36,4

19,0

Fran

cja

23,2

22,1

22,1

22,4

28,5

28,4

27,5

29,1

30,2

30,9

31,4

31,9

31,7

136,

26,

46,

21,

14,

7W

łoch

y22

,321

,620

,822

,322

,922

,926

,226

,426

,524

,925

,025

,427

,012

1,1

5,6

3,5

0,4

3,2

Hol

andi

a16

,616

,718

,121

,623

,220

,822

,922

,427

,129

,427

,427

,925

,915

6,0

5,0

4,6

–1,1

2,9

Wlk

. Bry

tani

a16

,419

,618

,019

,323

,921

,622

,022

,827

,125

,621

,925

,025

,315

4,1

3,7

7,1

–1,7

3,3

His

zpan

ia20

,817

,418

,118

,521

,421

,522

,222

,426

,825

,125

,025

,424

,311

7,1

–2,3

7,7

–2,4

1,4

Belg

ia14

,114

,914

,215

,319

,419

,921

,620

,120

,621

,224

,525

,423

,716

8,2

4,6

6,1

3,6

4,9

Szw

ecja

21,2

23,0

18,7

23,5

23,5

25,3

23,2

25,4

26,0

23,8

23,4

22,0

23,0

108,

69,

12,

1–3

,02,

6D

ania

18,1

21,3

18,5

26,0

33,6

26,2

27,9

29,6

26,0

26,4

23,8

28,1

22,9

126,

79,

40,

0–3

,21,

8Au

stria

15,9

15,5

14,6

15,7

16,9

16,9

19,3

20,1

20,4

20,3

19,4

19,6

22,6

142,

0–0

,75,

32,

62,

6Fi

nlan

dia

8,2

10,9

10,0

10,4

18,9

12,6

14,4

12,3

14,3

15,2

13,1

16,1

13,9

169,

7–7

,16,

6–0

,60,

0Lu

ksem

burg

5,0

9,6

14,1

8,8

13,3

14,3

8,1

8,0

8,6

12,2

13,1

8,3

9,5

190,

85,

5–0

,32,

52,

3Po

rtug

alia

3,9

4,5

4,4

6,4

8,5

8,2

7,7

9,5

11,3

8,8

7,9

8,0

9,5

244,

9–3

,011

,9–4

,12,

1Irl

andi

a6,

38,

89,

47,

15,

86,

37,

57,

710

,710

,611

,77,

17,

111

3,0

2,5

8,6

–9,7

0,8

UE-

15c

23

,72

4,2

24

,62

6,4

29

,32

8,8

29

,43

0,1

32

,33

2,8

32

,93

4,0

33

,81

42

,54

,84

,11

,13

,4

UE-

10 c

19,8

21,6

21,4

22,5

23,7

25,4

26,4

26,2

27,6

27,2

27,8

27,2

26,9

135,

94,

04,

2–0

,72,

6U

E-10

cU

E-15

c25

,025

,425

,525

,929

,028

,428

,528

,530

,130

,631

,531

,330

,612

2,5

1,4

3,0

0,4

1,7

UE-

15 c

UE-

15 c

40,3

40,6

40,7

40,7

40,5

39,6

38,5

37,9

37,3

38,5

36,9

37,1

36,7

91,2

0,3

–1,7

–0,4

–0,7

a Inde

ksy

wyl

iczo

no n

a po

ziom

ie 6

-cyf

row

ych

kodó

w C

N.

b 200

0 =

100.

c Wsk

aźni

k śr

edni

dla

cał

ej g

rupy

.

Źród

ło: L

ata

2000

–200

7: C

omex

t DVD

: Int

ra –

and

ext

ra –

EU

trad

e da

ta. A

nnua

l dat

a –

Supl

emen

t 2/2

008,

Eur

osta

t, 20

09. L

ata

2008

–201

2: C

omex

t DVD

: In-

tra

– an

d ex

tra

– EU

trad

e da

ta. A

nnua

l dat

a –

Supl

emen

t 2/2

012,

Eur

osta

t, 20

13. O

blic

zeni

a w

łasn

e.


[ 96 ]

Ta

be

la 2

. Wsk

aź

nik

i h

an

dlu

we

wn

ątr

zg

ałę

zio

we

go

Po

lsk

i z

kra

jam

i U

E-1

5 (

na

tle

kra

jów

UE

-15

) w

la

tac

h 2

00

0–

20

12

(In

de

ksy

Gru

be

la-L

loy

da

a,

w %

)

Kra

je2

00

02

00

12

00

22

00

32

00

42

00

52

00

62

00

72

00

82

00

92

01

02

01

12

01

22

00

0–

20

12

b

Śre

dn

ie r

oc

zn

e z

mia

ny

20

00

–

20

03

20

04

–

20

08

20

09

–

20

12

20

00

–

20

12

Nie

mcy

43,9

45,0

45,4

45,5

44,7

43,6

42,5

42,6

39,9

41,7

41,1

41,3

42,7

97,3

0,4

–2,6

1,7

–0,4

Aust

ria39

,339

,740

,341

,844

,544

,141

,340

,640

,540

,639

,640

,340

,510

3,0

2,0

–0,7

0,0

0,3

Fran

cja

48,7

49,1

47,8

48,8

48,7

45,8

43,9

42,1

42,2

42,6

40,0

39,2

39,2

80,4

0,5

–2,9

–1,8

–1,5

Hol

andi

a40

,841

,742

,841

,739

,939

,639

,340

,440

,642

,040

,040

,539

,195

,90,

5–0

,5–0

,9–0

,3

His

zpan

ia37

,037

,437

,938

,339

,438

,937

,836

,035

,636

,336

,336

,237

,610

1,6

1,3

–1,5

1,4

0,3

Belg

ia43

,142

,343

,243

,243

,542

,441

,841

,541

,443

,539

,440

,337

,386

,60,

3–0

,8–2

,6–1

,0

Pols

ka2

3,7

24

,22

4,6

26

,42

9,3

28

,82

9,4

30

,13

2,3

32

,83

2,9

34

,03

3,8

14

2,5

4,8

4,1

1,1

3,4

Wło

chy

35,4

35,2

35,5

36,3

35,2

35,5

35,2

34,0

34,2

34,5

32,4

33,0

33,3

94,0

0,6

–1,2

–0,7

–0,5

Wlk

. Bry

tani

a41

,940

,039

,339

,339

,438

,636

,535

,534

,635

,833

,333

,631

,775

,7–1

,8–2

,5–2

,2–2

,2

Port

ugal

ia24

,926

,026

,327

,228

,728

,928

,928

,030

,228

,328

,831

,129

,111

7,1

2,4

2,1

–0,9

1,2

Dan

ia30

,931

,332

,031

,731

,631

,831

,730

,131

,434

,032

,532

,128

,692

,51,

2–0

,2–2

,4–0

,4

Szw

ecja

29,4

29,5

29,5

30,0

30,1

30,5

29,4

28,8

29,6

29,8

28,2

28,3

26,1

88,7

0,3

–0,3

–3,0

–1,0

Luks

embu

rg22

,725

,225

,624

,019

,919

,017

,318

,416

,118

,118

,118

,420

,188

,50,

3–7

,75,

7–1

,3

Irlan

dia

28,8

34,2

34,3

25,1

24,6

24,0

25,2

22,5

22,0

22,0

22,7

21,3

19,1

66,5

–1,9

–2,6

–3,5

–2,7

Finl

andi

a20

,520

,721

,421

,322

,322

,820

,820

,921

,221

,221

,320

,318

,288

,9–0

,6–0

,1–3

,7–1

,4

Gre

cja

10,4

10,8

9,2

11,7

12,5

13,3

12,7

12,2

11,7

12,5

12,6

14,7

13,6

131,

02,

50,

13,

72,

0

UE-

15 c

40,3

40,6

40,7

40,7

40,5

39,6

38,5

37,9

37,3

38,5

36,9

37,1

36,7

91,2

0,3

–1,7

–0,4

–0,7

a Inde

ksy

wyl

iczo

no n

a po

ziom

ie 6

-cyf

row

ych

kodó

w C

N.

b 200

0 =

100.

c Wsk

aźni

k śr

edni

dla

cał

ej g

rupy

.

Źród

ło: j

ak w

tabe

li 2.



2. Zmiany pionowej i poziomej specjalizacji

wewnątrzgałęziowej

Wartości indeksów udziału handlu wewnątrzgałęziowego Polski na tle grupy państw UE-10 i UE-15 według badanych typów specjalizacji – z podziałem na handel poziomy oraz pionowy (niskiej i wysokiej jakości) – obliczone dla handlu z krajami piętnastki w latach 2000, 2004, 2009 oraz 2012 zawiera ta-bela 3. Analiza uzyskanych wyników, których grafi cznym uzupełnieniem są zestawienia trendów przedstawione na rysunku 2, potwierdza, że w badanym okresie za najbardziej charakterystyczne należy uznać następujące tendencje:

Tabela 3. Typy specjalizacji wewnątrzgałęziowej w handlu z krajami UE-15

w latach 2000, 2004, 2009, 2012 (dla 6-cyfrowych kodów CN, w %)

Kraje LataMiędzy-

gałęziowy

Wewnątrzgałęziowy

IIT

ogółem

Pionowy (VIIT)

Poziomy

(HIT)ogółemwysokiej

jakości

niskiej

jakości

Polska

2000 76,3 23,7 19,9 6,4 13,6 3,82004 70,7 29,3 23,9 10,8 13,1 5,42009 67,2 32,8 24,6 11,9 12,6 8,32012 66,2 33,8 24,6 10,6 14,0 9,2

UE-10a

2000 75,0 25,0 20,7 7,1 13,6 4,32004 71,0 29,0 23,4 10,2 13,2 5,62009 69,4 30,6 24,0 11,3 12,7 6,52012 69,4 30,6 23,9 11,0 12,9 6,7

UE-15a

2000 59,7 40,3 29,1 13,9 15,3 11,22004 59,5 40,5 29,6 14,8 14,8 10,92009 60,4 39,6 30,2 13,3 16,8 9,42012 63,3 36,7 27,5 13,5 14,0 9,2

HIIT – Handel dwukierunkowy produktami zróżnicowanymi horyzontalnie (poziomo); VIIT – Handel dwukierunkowy produktami zróżnicowanymi wertykalnie (pionowo). aWskaźnik średni dla całej grupy.

Źródło: jak dla tabeli 2.

• Istotnie, relatywnie w największym stopniu, wzrosły udziały polskiego handlu poziomego. Średnioroczny wzrost intensywności specjalizacji horyzontalnej (por. tabela 4) handlu wewnątrzgałęziowego Polski był znacząco wyższy od średniej dla krajów UE-10 w handlu z krajami UE-15



(w latach 2000–2012 średnioroczny wzrost wartości indeksów HIIT odpo-wiednio 11,2% dla Polski i 4,7% średnio dla UE-10). W tym samych czasie nastąpił spadek udział wszystkich badanych typów specjalizacji wewnątrz-gałęziowej krajów UE-15. Jednakże spadek udziałów handlu poziomego był dla tej grupy państw relatywnie najmniejszy – średnioroczne tempo wzrostu w latach 2000–2012 w handlu wzajemnym UE-15 wyniosło je-dynie – 0,1%. Horyzontalny typ specjalizacji okazał się więc najbardziej stabilny w analizowanym okresie.

• W handlu nowych krajów członkowskich (UE-10) z UE-15 znacząco wzrosły udziały handlu pionowego wysokiej jakości (średnioroczne tempo wzrostu w latach 2000–2012 przełożyło się na wzrost wskaźnika VIITwysokiej jakości z poziomu 7,1% w 2000 r. do 11,0% w 2012 r.). Także w przypadku tego typu specjalizacji Polska gospodarka charakteryzowała się bardziej znaczącym wzrostem jej udziału na tle pozostałych państw UE-10 (wzrost analogicznie z poziomu 6,4% do 10,6% przy średnim rocznym tempie 4,8%).

• W Polsce wzrosły udziały handlu pionowego niskiej jakości (wzrost war-tości indeksu z poziomu 13,6% do 14,0% przy średniorocznym tempie 0,1%). Zauważony wzrost był jednak relatywnie najmniejszy w stosunku do dwóch pozostałych typów specjalizacji wewnątrzgałęziowej. Z kolei średnio dla grupy państw UE-10, handel produktami zróżnicowanymi pio-nowo niskiej jakości zmniejszył się w handlu z państwami UE-15 (w 2012 r. wartość stanowiła jedynie 94% wartości tego indeksu z 2000 r.). Natomiast w handlu wzajemnym krajów piętnastki handel wertykalny niskiej jakości tracił na znaczeniu w jeszcze większym stopniu – średnioroczne tempo wzrostu wyniosło w latach 2000–2012 –1,1%, przez co wskaźnik ten spadł z poziomu 15,3% do 14,0%). Przeprowadzona analiza zmian udziałów poszczególnych typów specja-

lizacji wewnątrzgałęziowej w handlu Polski z państwami UE-15 wykazała, iż procesy dostosowawcze w ramach poszczególnych rodzajów specjalizacji nie były jednorodne. Proces transformacji i przekształceń strukturalnych handlu zagranicznego Polski, w kontekście badanej konkurencyjności wewnątrzga-łęziowej, dokonywał się w przypadku relacji z krajami UE-15 w stosunkowo bardziej pożądanym ekonomicznie kierunku, niż w przypadku pozostałych krajów UE-10 czy w handlu wzajemnym państw UE-15 – w kierunku wzrostu efektywności gospodarczej w handlu produktami podobnymi oraz zróżnico-wanymi pionowo wysokiej jakości.

Z analizy zmian otrzymanych wskaźników wynika, iż handel wewnątrzga-łęziowy stanowił w 2012 r. tylko 30,6% wymiany handlowej nowych krajów członkowskich (UE-10) z państwami UE-15. Większa część handlu dwukierun-


[ 99 ]

Rysunek 2. Typy specjalizacji wewnątrzgałęziowej w handlu z krajami UE-15 w latach

2000–2012 (dla 6-cyfrowych kodów CN, w %)

Źródło: jak dla tabeli 2

0

5

10

15

20

25Pionowy niskiej jakości

Pionowy wysokiej jakości

Poziomy

UE-10

0

5

10

15

20

25

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

0

5

10

15

20

25

UE-15 UE-15 MAX-MINPolska



kowego obejmowała wymianę produktami zróżnicowanymi pionowo (indeks VIIT ogółem –23,9%). Rozkład handlu wertykalnego wskazywał przy tym na przewagę wymiany towarami niskiej jakości (odpowiedni wskaźnik osiągnął wartość 13,6%, a VIIT wysokiej jakości –9,2%). Wymiana nowych krajów człon-kowskich produktami podobnymi (specjalizacja pozioma) stanowiła w 2012 r. 6,7% ogólnej wymiany towarowej z państwami UE-15.

Tabela 4. Średnie roczne zmiany (w %) wartości indeksów handlu wewnątrz-

gałęziowego z krajami UE-15 dla poszczególnych typów specjalizacji w latach

2000–2012

KrajVIIT wysokiej jakości

2000–2003 2004–2008 2009–2012 2000–2012

Polska 3,3 8,4 1,8 4,8UE-10 4,9 1,3 5,9 3,8UE-15 1,2 –3,5 2,3 –0,3

VIIT niskiej jakości

Polska –2,4 3,0 –0,8 0,1UE-10 –3,1 4,4 –4,2 –0,7UE-15 –1,9 2,2 –4,3 –1,1

HIIT

Polska 33,4 1,7 3,6 11,2UE-10 10,0 2,4 2,5 4,7UE-15 1,2 1,4 –3,3 –0,1


W przypadku Polski w 2012 r. handel wewnątrzgałęziowy stanowił 33,8% wymiany z państwami UE-15. Większa część tego handlu przypadała na werty-kalny (tzn. na wymianę substytutów o odmiennej jakości) rodzaj specjalizacji (indeks wyniósł 24,6%). Z kolei wymiana Polski produktami zróżnicowanymi horyzontalnie stanowiła w 2012 r. 9,2% ogólnej wymiany towarowej z pań-stwami UE-15.

Reasumując, należy podkreślić, iż w handlu wewnątrzgałęziowym Polski w latach 2000–2012, w porównaniu do pozostałych nowych państw członkow-skich i krajów piętnastki, dominowały głównie produkty zróżnicowane jakoś-ciowo. Jednakże przed akcesją Polski do Unii Europejskiej relatywnie najszyb-ciej wzrastał udział w handlu dwukierunkowym produktów zróżnicowanych poziomo (bliskich substytutów jakościowych). Może to świadczyć o tym, że w porównaniu do pozostałych badanych okresów to w okresie przygotowań do członkostwa najbardziej nasilił się proces zbliżania się preferencji polskich



konsumentów do tendencji charakterystycznych dla jednolitego rynku i do-prowadziło to do zwiększania się efektu kreacji wymiany wewnątrzgałęzio-wej. Badanie dynamiki zmian udziałów poszczególnych typów specjalizacji potwierdziło tezę, iż w okresie kryzysu zakłócone zostały wcześniejsze trendy postępujących procesów dostosowawczych, jakie dokonały się w strukturze polskiej gospodarki bezpośrednio po akcesji do UE. Charakter tych zmian nie okazał się jednak w przypadku Polski tak bardzo niekorzystny jak w przypadku innych nowych państw członkowskich. Po 2009 r. nastąpiło bowiem ograni-czenie udziału wymiany wewnątrzgałęziowej produktami zróżnicowanymi pionowo niskiej jakości w kierunku bardziej intensywnego rozwoju handlu produktami podobnymi i zróżnicowanymi poziomo wysokiej jakości. To właś-nie wzrost udziałów tych rodzajów specjalizacji wewnątrzgałęziowej wydaje się najbardziej pożądany w kontekście maksymalizacji korzyści płynących z udziału Polski w jednolitym rynku europejskim.

Zakończenie

Na gruncie teorii handlu wewnątrzgałęziowego oraz wyników dotychczaso-wych badań warto podkreślić, iż wymiana wewnątrzgałęziowa jest bardziej korzystna niż wymiana międzygałęziowa zarówno z punktu widzenia pro-ducentów, jak i konsumentów. Każdy z krajów uczestniczących w wymianie może zmniejszyć liczbę odmian produkowanych dóbr, ale wytwarzać je na większą skalę, co prowadzi do obniżki kosztów produkcji, a w efekcie niż-szych cen. Dla konsumentów ten rodzaj wymiany oznacza z kolei zwiększenie asortymentu dóbr dostępnych na rynku krajowym, oferowanych przez pro-ducentów zarówno z kraju, jak i z zagranicy. Większy wybór na rynku lepiej pozwala na zaspokojenie coraz bardziej zróżnicowanych ich potrzeb. Udział poziomego handlu wewnątrzgałęziowego jest często uznawany za miarę konwergencji gospodarczej współpracujących krajów, gdyż jest on tym wyż-szy, im wyższy jest poziom gospodarczy handlujących krajów i im mniejsze są różnice w ich poziomie rozwoju gospodarczego. Poziom gospodarczy kraju wiąże się ściśle z poziomem dochodów mieszkańców, a im ten poziom jest wyższy i im różnice w jego poziomie mniejsze, tym bardziej podobne są preferencje konsumentów i potencjał rozwoju wymiany wewnątrzgałęziowej. Z kolei pionowy handel wewnątrzgałęziowy produktami o wyższej jakości w eksporcie niż w imporcie świadczy o korzystnych zmianach w strukturze gospodarek – wzroście produkcji cechującej się wysokim poziomem zaawan-sowania technologicznego.



Wyniki przeprowadzonej analizy zaprezentowane w niniejszym artykule po-twierdzają, że charakterystyczna dla współczesnej wymiany międzynarodowej tendencja do zwiększania roli handlu wewnątrzgałęziowego wystąpiła w latach 2000–2012 również w Polsce. Jakkolwiek poziom wartości wskaźników IIT opi-sujących to zjawisko był w 2012 r. nadal znacznie niższy niż w krajach UE-15, ale w analizowanym okresie nastąpił ich wzrost. Tendencja ta może stanowić potwierdzenie prawdziwości tezy Loertschera i Woltera [1980] zakładającej, że intensywność handlu wewnątrzgałęziowego, w ramach danej grupy kra-jów, wzrasta wraz z podnoszeniem się ich poziomu rozwoju gospodarczego, zmniejszaniem różnic w tych poziomach oraz usuwaniem barier w handlu wzajemnym. Uzyskane wyniki analizy mogą być również potwierdzeniem hipotezy wynikającej z badań Balassy [1966], a także Flaveya [1981] i Graya [1988], którzy wnioskowali, iż występuje silna zależność pomiędzy intensyw-nością handlu wewnątrzgałęziowego i stopniem regionalnej liberalizacji han-dlu. Cechą charakterystyczną stref wolnego handlu jest bowiem to, że wraz z liberalizacją wymiany pomiędzy krajami uczestniczącymi poszerzają one rynek, co w konsekwencji wpływa na zwiększenie skali produkcji i wymiany dwukierunkowej. Jak wykazano, procesy te wystąpiły w handlu Polski w relacji z krajami UE-15.

Mając na uwadze założenie, że wskaźnik intensywności handlu wewnątrz-gałęziowego jest jednym z ważniejszych czynników świadczących o stopniu realnego dostosowania do wymogów jednolitego rynku, a także istotnym miernikiem pozycji konkurencyjnej gospodarki, można stwierdzić, iż w okre-sie 2000–2012 nastąpiły w Polsce istotne przekształcenia, w wyniku których krajowe przedsiębiorstwa są już znacznie lepiej przygotowane do współpracy i konkurencji z ich partnerami z krajów UE-10 i UE-15 w ramach jednolitego rynku europejskiego.

Bibliografia

Balassa, B.,1966, Tariff Reductions and Trade in Manufactures among the Industrial Countries, The American Economic Review, June, vol. 106.

Bernatonytė, D., Juškienė, G., 2008, Development of Intra-Industry Trade among the Baltic States, Social Research, vol. 3 (13).

Bijak-Kaszuba, M., 2003, Regionalna liberalizacja handlu międzynarodowego a zmiany struk-turalne zagranicznych obrotów towarowych kraju uczestniczącego (na przykładzie Polski), Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź.

Brander, J., 1981, Intra-lndustry Trade in Identical Commodities, Journal of International Economics, vol. 11.



Brülhart, M., 1994, Marginal Intra-Industry Trade: Measurement and Relevance for the Pattern of Industrial Adjustment, Weltwirtschaftliches Archiv, no. 3.

Cetano, J., Galego, A., 2006, In Search for Determinants of Intra-Industry Trade within an Enlar-ged Europe, Economics Working Papers, University of Évora, Department of Economics.

Cieślik, A., 2003, Handel wewnątrzgałęziowy Polski z Unią Europejską: Stan obecny i perspek-tywy rozwoju, w: Michałek, J.J., Siwiński, W., Socha, M. (red.), Od liberalizacji do integracji Polski z Unią Europejską: Mechanizmy i skutki gospodarcze, PWN, Warszawa.

Cox, D., Harris, R., 1985, Trade Liberalization and Industrial Organization: Some Estimates for Canada, Journal of Politica Economy, vol. 93 (1).

Czarny, E., 2002, Teoria i praktyka handlu wewnątrzgałęziowego, SGH, Warszawa.Czarny, E., Śledziewska, K., 2008, Poland’s Intra-Industry Trade with the European Union at

the Beginning of the 21th Century, w: Weresa, M.A. (ed.), Poland. Competitiveness Report 2008. Focus on Services, World Economy Research Institute, Warsaw School of Econo-mics, Warszawa.

Czarny, E., Śledziewska, K., 2009, Poland’s Intra-Industry Trade with the European Union in Years 1999–2007, w: Weresa, M.A. (ed.), Poland. Competitiveness Report 2009. Focus on Human Resources, World Economy Research Institute, Warsaw School of Economics, Warsaw.

Czarny, E., Śledziewska, K., 2012, Międzynarodowa współpraca gospodarcza w warunkach kryzysu, PWE, Warszawa.

Černoša, S., 2007, Horizontal and Vertical Intra-Industry Trade between the Former CEFTA Co-untries and the European Union, Managing Global Transitions , vol. 5, no. 2.

Fainštein, G., Netšunajev, A., 2009, Intra-Industry Trade Development in the Baltic States, referat na konferencję: Economies of Central and Eastern Europe: Convergence, Opportunities and Challenges, 14–16.06.2009, Tallinn.

Falvey, R., 1981, Commercial Policy and Intra-Industry Trade, Journal of International Eco-nomics, vol. 11.

Ferto, I., Soos, K.A., 2006, The Development of Intra-Industry Trade between the European Union and European Former Communist Countries before the 2004 Enlargement, INDEUNIS Pa-pers, Hungarian Academy of Sciences, Institute of Economics, February.

Fidrmuc, J., Djablik, M., 2003, Intraindustry Trade between the EU and the CEECs – The Impor-tance of FDI in Trade Structure, East-West Conference, Austrian Nationalbank, November.

Fontagné, L., Freudenberg, M., Peridy, N., 1997, Trade Patterns Inside the Single Market, CEPII Working Papers, no. 7.

Gabrisch, H., 2006, Vertical Intra-Industry Trade between EU and Accession Countries, IHW Di-scussion Paper, no. 12, July.

Gabrisch, H., Segnana, M.L., 2002, Why is Trade between the European Union and the Transition Economies Vertical ?, Discussion Paper, no. 7, University of Trento.

Gabrisch, H., Segnana, M.L., 2003, Vertical and Horizontal Patterns of Intra-Industry, Institut für Wirtschaftsforschung Halle, April.

Gacs, J., 1994, The Economic Interpenetration between the EC and Eastern Europe: Hungary, European Economy, no. 6.

Gavelin, L., Lundberg, L., 1983, Determinants of Intra-lndustry Trade: Testing Some Hypothe-sis on Swedish Trade Data, w: Tharakan, E.K.M. (ed.), Intra-lndustry Trade: Empirical and Methodological Aspects, Amsterdam.

Giersch, H. (ed.), 1987, On the Economics of Intra-Industry Trade, Tübingen.



Gray, H.P., 1988, Intra-Industry Trade: An „Untidy Phenomenon, Weltwirtschaftliches Archiv, vol. 124.

Greenaway, D., Hine R., Milner, C., Elliot, V.R., 1994, Adjustment and the Measurement of Marginal Intra-Industry Trade, Weltwirtschafl iches Archiv, vol. 130 (3).

Greenaway, D., Milner, Ch., 1986, The Economics of Intra-Industry Trade, Oxford. Grubel, H.G., 1970, The Theory of Intra-lndustry Trade, w: Mc Dougall, I.A., Snape, R.H. (ed.),

Studies in International Economics, Amsterdam.Grubel, H.G., Lloyd, P.J., 1975, Intra-Industry Trade: The Theory and the Measurement of Inter-

national Trade in Diff erentiated Products, Macmillan, London.Hamilton, C., Kniest, P., 1991, Trade Liberalisation, Structural Adjustment and Intra-Industry

Trade: A Note, Weltwirtschafl iches Archiv, vol. 127 (2).Hine, R.C., Greenaway, D., Milner, C., 1998, Vertical and Horizontal Intra-Industry Trade: An Ana-

lysis of Country – and Industry-Specifi c Determinants, w: Brülhart, M., Hine, R.C. (eds.), Intra-Industry Trade and Adjustment, Macmillan, London.

Hoekman, B., 1996, Intra-Industry Trade, Foreign Direct Investment and the Reorientation of East European Exports, CEPR Discussion Paper, no. 1377, CEPR, London.

Kaminski, B., 2001, How Accession to the European Union has Aff ected External Trade and Foreign Direct Investment in Central European Countries, Policy Research Working Paper, no. 2578, April.

Kandogan, Y., 2003, Intra-industry Trade of Transition Countries: Trends and Determinants, William Davidson Working Paper, no. 566, May.

Kawecka-Wyrzykowska, E., 2009a, Evolving Pattern of Foreign Trade Specialization of the New Member States (NMS) of the EU: Case of Automotive Industry, in: European Economy, Economic Papers, no. 364 Brussels, March 2009, http://ec.europa.eu/economy_fi nance/publications/publication14289_en.pdf [dostęp: 20.10.2012].

Kawecka-Wyrzykowska, E., 2009b, Evolving Pattern of Intra-industry Trade Specialization of the Visegrad Countries, SGH, Warsaw School of Economics, Warsaw, http://www.kawecka.eu/fi les/Kawecka-%20intra-industry%20trade%20specialization%20–2009.pdf [dostęp: 20.10.2012].

Kierzkowski, H. (ed.), 1984, Monopolistic Competition and International Trade, Oxford.Kierzkowski, H., 1994, Models of Trade in Diff erential Goods, Discussion Papers in International

Economics, Geneva.Klimek, A., 2006, Infl uence of European Integration on Intensity of Intra-Industry Trade of Poland,

referat na konferencję: ETSG Conference, 7–9 September 2006, Vienna.Krugman, P., Dixon, P.B., 1997, Intra-Industry versus Inter-Industry Trade: Relevance for Adjust-

ment Costs, Weltwirtschaftliches Archiv, no. 133.Krugman, P.R., 1983, New Theories of Trade among Industrial Countries, American Economic

Review, Papers and Proceedings, vol. 73, no. 2.Krugman, P.R., 1993, Geography and Trade, MIT Press, Cambridge.Loertscher, R., Wolter, F., 1980, Determinants of Intra-Industry Trade: Among Countries and

across Industries, Weltwirtschaftliches Archiv, vol. 116.Michałek, J.J., Śledziewka-Kołodziejska, K., 2000, Analiza i perspektywy rozwoju handlu mię-

dzygałęziowego i wewnątrzgałęziowego oraz zmiany strukturalne handlu Polski z Unią Europejską, w: Korzyści i koszty członkostwa Polski w Unii Europejskiej, IKCHZ, Warszawa.

Misala, J., 1992, Analiza porównawcza rozwoju gospodarczego Hiszpanii i Portugalii, IKCHZ, Warszawa.



Misala, J., 2003, Współczesne teorie wymiany międzynarodowej i zagranicznej polityki ekono-micznej, SGH, Warszawa.

Misala, J., Pluciński, E.M., 2000, Handel wewnątrzgałęziowy między Polską a Unią Europejską. Teoria i praktyka, Dom Wydawniczy ELIPSA, Warszawa.

Molendowski, E., 2003, Państwa Europy Środkowo-Wschodniej wobec wyzwań rozwojowych, w: Miklaszewski, S. i in. (red.), Międzynarodowe stosunki gospodarcze u progu XXI wieku, Difi n, Warszawa.

Molendowski, E., 2006, Handel wewnątrzgałęziowy krajów CEFTA z państwami Unii Europej-skiej, Gospodarka Narodowa, nr 5–6.

Molendowski, E., 2007, Liberalizacja wymiany handlowej krajów Europy Środkowowschodniej w okresie transformacji. Ze szczególnym uwzględnieniem doświadczeń krajów CEFTA, Wy-dawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Kraków.

Molendowski, E., 2012, Integracja handlowa w Nowych Państwach Członkowskich (UE-10). Doświadczenia i wnioski dla innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej, Difi n, Warszawa.

Molendowski, E., Polan, W., 2009, Handel wewnątrzgałęziowy nowych państw – przed i po akcesji, Wspólnoty Europejskie, nr 4 (197), Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunk-tur, Warszawa, s.10–19.

Molendowski, E., Polan, W., 2010, The Countries of Central and Eastern Europe: Did Accession to EU Help to Overcome the Eff ects of Global Crisis?, Gentes & Nationes, no. 2, Bielsko Biała, s. 97–120.

Ozawa, T., 1992, Foreign Direct Investment and Economic Development, Transnational Cor-porations, no 1.

Pluciński, E., 2004, Ekonomia gospodarki otwartej, Elipsa, Warszawa.Pluciński, E., 2005, Konkurencyjność strukturalna polskiej gospodarki na wspólnym rynku Unii

Europejskiej, Żurawia Papers, nr 4, Instytut Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego, Fundacja Studiów Międzynarodowych, Warszawa.

Porter., M.E., 1990, The Competitiveness of Nations, The Free Press, New York.Tharakan, P.K.M., 1981, Economics of Intra-Industry Trade: A Survey, Recherches Economiques

de Louvain, vol. 47.Tharakan, P.K.M., 1983, Intra-Industry Trade. Empirical and Methodological Aspects, Amster-

dam. Tiits, M., Jüriado, J., 2006, Intra-Industry trade in the Baltic Sea region, Working Papers, no. 2,

Institut of Baltic Studies, October.Wysokińska, Z., 1995, Dynamiczne współzależności wymiany handlowej krajów Europy Środ-

kowej i Wschodniej w świetle teorii integracji i wymiany międzynarodowej, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź.


Katarzyna Śledziewska1

ZMIANY KIERUNKÓW EKSPORTU

POLSKI PO WEJŚCIU DO UE. ZNACZENIE

REGIONALNYCH POROZUMIEŃ HANDLOWYCH

W KSZTAŁTOWANIU KIERUNKÓW HANDLU2

Wstęp

Głównym celem poniższego artykułu jest przedstawienie, jak zmieniły się kierunki handlu Polski w czasie 10 lat członkostwa w UE. Będziemy chcieli przede wszystkim pokazać, na ile wzmacnia się pozycja UE jako partnera Polski kosztem innych grup państw.

Po wejściu do Unii Europejskiej (UE) Polska stała się uczestnikiem wspólnej polityki handlowej (WPH) i przestała prowadzić własną, autonomiczną politykę. Równocześnie Polska przyjęła wspólną taryfę celną i stała się stroną umów o regionalnych porozumieniach handlowych podpisanych przez państwa członkowskie UE.

Wraz z przystąpieniem do Unii Europejskiej Polska nie tylko stała się uczestnikiem unii celnej, lecz również współtwórcą wspólnego rynku zwa-nego rynkiem wewnętrznym (jednolity rynek europejski, JRE). W ramach JRE zlikwidowano bariery fi zyczne (zwłaszcza kontrole graniczne), techniczne (wprowadzono jednolite normy jakościowe i standardy techniczne w zakresie: bezpieczeństwa, sanitarnym, ochrony środowiska; obowiązuje zasada wza-jemnego uznania narodowych standardów, certyfi katów i norm) oraz fi skalne (harmonizacja podatków pośrednich).

Teoria integracji gospodarczej [Śledziewska 2012] wskazuje na pozytywny wpływ zawierania regionalnych porozumień handlowych na handel z krajami

1 Uniwersytet Warszawski, Wydział Nauk Ekonomicznych, Katedra Makroekonomii i Teorii Handlu Zagranicznego.

2 Projekt został sfi nansowany ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych na podstawie decyzji nr DEC-2013/11/B/HS4/02126.


Zmiany kierunków eksportu polski po wejściu do UE 107

objętymi tymi preferencjami, w tym na kreację i przesunięcie handlu. Na jej podstawie należy przypuszczać, że przystąpienie Polski do UE mogło mieć znaczący wpływ na strukturę geografi czną wymiany handlowej Polski. Po pierwsze, ze względu na silniejsze zintegrowanie gospodarek i uczestnictwo w JRE znaczenie krajów UE w handlu Polski powinno wzrosnąć relatywnie bar-dziej niż w przypadku innych grup państw. Po drugie, w wymianie zewnętrznej Polski powinien wzrastać udział państw, z którymi UE ma podpisane umowy o preferencjach handlowych. Mają one różny zakres. Niektóre przewidują utworzenie unii celnej lub strefy wolnego handlu albo jeszcze bardziej zaawan-sowanych form integracji gospodarczej. Można się spodziewać, że w handlu Polski powinien szczególnie wzrosnąć udział państw najściślej powiązanych z UE za pośrednictwem umów o integracji gospodarczej. Dodatkowo, jeśli założymy spójność gospodarczą państw UE, można się spodziewać tych sa-mych kierunków zmian geografi cznej struktury handlowej Polski i pozostałych państw UE. Powyższe zagadnienia będą przedmiotem weryfi kacji empirycznej podczas badania zmiany w kierunku eksportu do krajów UE, krajów objętych preferencjami handlowymi i do grupy państw, które nie są objęte żadnymi preferencjami (byłe republiki ZSRR).

1. Typy regionalnych porozumień handlowych

Regionalizm handlowy można ujmować w różne typy i, podobnie jak integracja gospodarcza, odbywa się on na różnych płaszczyznach. Typy regionalnych porozumień handlowych wyróżnia intensywność współpracy oraz inny zakres liberalizacji handlu towarami i usługami. WTO nazywa je porozumieniami o niepełnej liberalizacji handlu (partial scope agreement – PSA), o strefach wolnego handlu (free trade agreement – FTA), unii celnej (custumsunion – CU) i o integracji gospodarczej (economic integration agreement – EIA). Warto dodać, że jeśli chodzi o państwa rozwinięte, to nie mogą one zawierać umów typu PSA. Stąd umowy te nie będą przedmiotem poniższej analizy.

Przypomnijmy, jakie są ogólne założenia różnych typów regionalnych porozumień handlowych. Na mocy umowy o strefi e wolnego handlu (FTA) zniesione zostają cła i ilościowe ograniczenia handlu. W ten sposób produk-tom z państw tworzących strefę wolnego handlu umożliwia się bezcłowy dostęp do rynków partnera handlowego. Wymiana produktów pochodzących z państw objętych strefą wolnego handlu jest w pełni swobodna, natomiast handel towarami z państw trzecich pozostaje ograniczony instrumentami narodowej polityki handlowej każdego z państw członkowskich. Państwa należące do strefy wolnego handlu nie prowadzą jednak wspólnej polityki


108 Katarzyna Śledziewska

handlowej w stosunku do państw spoza integrującego się obszaru. Każde państwo członkowskie nadal stosuje własne cła w kontaktach z państwami spoza strefy wolnego handlu.

W ramach unii celnej (CU), poza zniesieniem barier w przepływie towarów między państwami członkowskimi, zostaje wprowadzona wspólna, zewnętrzna taryfa celna oraz wspólna polityka handlowa w stosunku do państw trzecich. Unia celna różni się zatem od strefy wolnego handlu tym, że państwa unii stosują te same cła na import towarów spoza jej obszaru, przy czym nie utrzy-mują narodowych stawek celnych. Wprowadzenie wspólnej zewnętrznej taryfy celnej oznacza, że państwa należące do unii celnej dobrowolnie rezygnują z prowadzenia samodzielnej polityki handlowej i prowadzą wspólną politykę handlową.

Dyskryminacyjnej liberalizacji podlega również handel usługami. W ta-kim przypadku kraje zawierają porozumienia o integracji gospodarczej (EIA). Umowy te odnoszą się przede wszystkim do kwestii związanych z liberalizacją handlu usługami, przy czym wprowadzenie swobodnego przepływu usług wymaga wprowadzenia swobodnego przepływu zarówno konsumentów, jak i producentów usług. Dlatego strony zawierające porozumienie o integra-cji gospodarczej muszą również dokonać liberalizacji przepływu czynników produkcji oraz współpracować w zakresie harmonizacji prawa, co wymaga głębszej integracji gospodarczej niż sama liberalizacja wymiany towarowej [Goode 2003, s. 122]. Właśnie dlatego umowy dotyczące liberalizacji usług są nazywane porozumieniami o integracji gospodarczej.

2. Regionalne porozumienia handlowe zawarte przez UE

Wejście do Unii Europejskiej oznaczało dla Polski zawarcie z krajami UE umowy typu CU&EIA. Czyli Polska stała się częścią unii celnej, co wymagało zrezygno-wania z prowadzenia własnej polityki handlowej. Wszystkie umowy zawarte przed 2004 r. straciły ważność, Polskę zaczęły obowiązywać porozumienia handlowe zawarte przez UE (dokładny spis porozumień w tabeli 1, grafi czna ilustracja na rysunku 1). W szczególności Polska przyjęła umowy tworzące strefy wolnego handlu z Albanią, Algierią, Chile, Chorwacją, Egiptem, Wyspa-mi Owczymi, Republiką Macedonii, Islandią, Izraelem, Jordanią, Libią, Mek-sykiem, Marokiem, krajami OTC (terytoriami specjalnymi państw członkow-skich), krajami ECOWAS (Wspólnotą Gospodarczą Krajów Afryki Zachodniej), Autonomią Palestyńską, Południową Afryką, Syrią, Tunezją oraz umowy o unii celnej z Turcją i Andorą w 1991 r.). Konsekwencją tej zmiany było zwiększenie



zakresu liberalizacji wymiany towarowej z państwami trzecimi w porównaniu do sytuacji sprzed 2004 r. Polska weszła ponadto do Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), czyli wspólnego rynku utworzonego przez kraje EFTA (z wyłączeniem Szwajcarii) i UE. Obecnie Polska współtworzy strefy wolnego handlu (FTA) z 41 krajami, unie celne (CU) z trzema państwami i strefy wolnego handlu połączone z liberalizacją usług (zwane umowami o integracji gospo-darczej: FTA&EIA) z 31 państwami. Jeśli weźmiemy pod uwagę, że Polska jest również uczestnikiem unii celnej i wspólnego rynku z 27 krajami (pozostałymi członkami Unii Europejskiej), to okazuje się, że obecnie Polska jest powiązana regionalnymi porozumieniami handlowymi aż z 99 państwami. Dodatkowo UE negocjuje obecnie umowy z Kanadą, Gruzją, Indiami, Japonią, Malezją, Marokiem, Mołdawią, Singapurem, Tajlandią, Stanami Zjednoczonymi (TTIP), Wietnamem i Ukrainą. Zatem lista państw, z którymi Polska będzie powiązana umowami o preferencjach handlowych, wkrótce się wydłuży.

Tabela 1. Regionalne porozumienia handlowe obowiązujące państwa

członkowskie UE

Nazwa porozumienia (ang.) Rok wejścia w życie

Unie celne UE

EU – Andorra 1991EU – San Marino 2002EU – Turkey 1996

Porozumienie o integracji gospodarczej EIA

European Economic Area (EEA) 1994Strefy wolnego handlu (FTA)

EU – Algeria 2005EU – Bosnia and Herzegovina 2008EU – Cameroon 2009EU – Côte d’Ivoire 2009EU – Eastern and Southern Africa States Interim EPA 2012EU – Egypt 2004EU – Faroe Islands 1997EU – Iceland 1973EU – Israel 2000EU – Jordan 2002EU – Lebanon 2003EU – Morocco 2000EU – Norway 1973EU – Overseas Countries and Territories (OCT) 1971EU – Palestinian Authority 1997



Nazwa porozumienia (ang.) Rok wejścia w życie

EU – Papua New Guinea / Fiji 2009EU – South Africa 2000EU Switzerland – Liechtenstein 1973EU – Syria 1977EU – Tunisia 2005

Strefa wolnego handlu rozszerzona o porozumienia o integracji gospodarczej

FTA&EIA

EU – Albania 2006 (FTA) / 2009 (EIA)EU – CARIFORUM States EPA 2008EU – Central America 2013EU – Chile 2003 (FTA) / 2005 (EIA)EU – Colombia and Peru 2013

EU – Former Yugoslav Republic of Macedonia 2001 (FTA) / 2004 (EIA)EU – Korea, Republic of 2011EU – Mexico 2000 (FTA) / 2000 (EIA)EU – Montenegro 2008 (FTA) / 2010 (EIA)EU – Serbia 2010 (FTA) / 2013 (EIA)

Źródło: http://www.wto.org/.

Rysunek 1. Regionalne porozumienia handlowe obowiązujące Polskę w 2014 roku

Źródło: http://www.wto.org/

Umowy o preferencjach handlowych zawierane przez UE wyróżniają się dużą różnorodnością, będącą cechą charakterystyczną trzeciej fali regionali-zmu (więcej w Śledziewska 2012). UE zawiera zarówno umowy wielostronne,

cd. tabeli 1



jak i dwustronne, międzyregionalne i wewnątrzregionalne. Zakładają one wprowadzanie stref wolnego handlu, unii celnych oraz integracji gospodarczej. Zawierane są zarówno z krajami wysoko rozwiniętymi, jak i – coraz częściej – z krajami transformacji czy rozwijającymi się.

Reasumując, Polska od 2004 r. stała się aktywnym uczestnikiem proce-sów regionalizmu. Przed wejściem do UE również zawierała porozumienia regionalne, jednak miały one mniejszy zakres i były ograniczone do krajów europejskich. Po wejściu do UE zakres liberalizacji preferencyjnej zarówno dla dóbr, jak i usług nie tylko objął kraje europejskie, ale wręcz rozszerzył się na wszystkie kontynenty. Oczywiście powstaje pytanie, czy przez pierwsze 10 lat Polsce udało się wykorzystać możliwości, jakie dają regionalne porozumienia handlowe zawarte przez UE, by zwiększać swój eksport.

3. Metodologia badania

Głównym celem niniejszego opracowania jest zbadanie i ocena, na ile Polska skorzystała z możliwości eksportowych, jakie pojawiły się przed nią w dniu wejścia do UE. Możliwości te wynikały z jednej strony z samego wejścia Polski do UE (poprzez zawarcie umowy typu CU&EIA) i tym samym z uczestnictwa w rynku wewnętrznym, z drugiej zaś niejako z „przejęcia” regionalnych po-rozumień handlowych UE. W poprzednim punkcie wyjaśniono, jakiego typu regionalne porozumienia handlowe ma zawarte UE, czyli jakie obowiązują obecnie również Polskę. W dalszej części opracowania zostanie przedsta-wione badanie dla UE przeprowadzone z uwzględnieniem podziału państw spoza UE według zakresu liberalizacji ich wymiany towarowej ze wspólnotą. W ten sposób wydzielone zostaną trzy grupy państw związanych z UE poro-zumieniami o preferencjach handlowych. Pierwszą stanowić będą państwa tworzące z UE strefy wolnego handlu, drugą – partnerzy tworzący z nią unie celne (CU), trzecią zaś państwa, z którymi zawarto umowy o integracji gospo-darczej (FTA&EIA).

Dodatkowo rodzi się pytanie, na ile członkostwo w UE wpłynęło na relacje Polski z krajami Europy Centralnej i Wschodniej, które wcześniej były włączone w RWPG. Również interesujące jest zweryfi kowanie, jak zmieniły się relacje z byłymi republikami ZSRR. Dlatego do badania wprowadzono odrębne dwie grupy państw. Pierwsza, nazwana „b. republiki ZSRR”, to grupa, do której na-leżą kraje tworzące kiedyś ZSRR, a niebędące obecnie członkami UE (czyli wykluczono z tej grupy kraje bałtyckie). Jest to grupa państw, które nie są objęte żadnymi preferencjami handlowymi. Druga grupa to kraje, które wraz



z Polską są obecnie członkami UE, a wcześniej wchodziły w skład RWPG. Są to kraje Europy Centralnej i kraje bałtyckie, które nazwano roboczo „UE z EC”. Zarówno pierwsza, jak i druga grupa krajów to państwa, które leżą relatywnie blisko Polski. Ponadto w ramach RWPG Polskę z tą grupą łączyły również re-lacje gospodarcze, które, nieoparte na fundamentach gospodarki rynkowej, stanowiły sztuczny i nietrwały obszar gospodarczy.

Analizując zmiany w eksporcie do krajów UE dodatkowo wprowadzono grupę „strefa euro”. Do tej grupy zaliczono 12 pierwszych członków strefy. Celem tego dodatkowego rozróżnienia było zweryfi kowanie, jak zmienia się pozycja eksportowa Polski do tej tak silnie zintegrowanej grupy państw. Powstaje bowiem ważne pytanie: czy będąc poza strefą euro pozycja Polski nie pogarsza się w efekcie utraconych możliwości, jakie daje wspólna waluta w eksporcie.

Badanie przeprowadzono na danych bilateralnych (czyli na poziomie państw), które następnie zagregowano do wymienionych grup. Przeprowa-dzono je dla eksportu Polski, ale również dla porównania dla eksportu UE. Po-niżej przedstawiono zmiany w wartościach eksportu zarówno w udziałach, jak i w dynamice. Następnie, dla porównania z pozostałymi krajami UE zmian w kierunkach eksportu, wprowadzono indeks przewag geografi cznych. Indeks został zbudowany w następujący sposób:

PLPPL

PL WUE UE

PUEW

xX

PGxX

,

gdzie:PLPx – eksport z Polski do kraju partnerskiego,PLWX – eksport z Polski do świata,UEPx – eksport z UE do kraju partnerskiego,UEWX – eksport z UE do świata.

Indeks przewag geografi cznych pozwala na względną analizę zmian w kierunkach eksportu Polski; względną, bo w porównaniu do tendencji, które obserwujemy u pozostałych państw członkowskich UE. Jeśli indeks jest większy od 1, to oznacza, że udział danej grupy państw w eksporcie jest większy w przypadku Polski. Jeśli jest mniejszy od 1 – to w przypadku UE. Pokazuje więc, jakie kierunki eksportu szczególnie wyróżniają Polskę.



4. Zmiany w eksporcie Polski w ramach regionalnych

porozumień handlowych

Głównym odbiorcą polskich towarów jest UE (116 mld euro eksportu w 2013 r., 77% polskiego eksportu). Od wejścia Polski do UE eksport wzrósł ponad dwukrot-nie (rysunek 2). Również ponad dwukrotnie wzrósł eksport do krajów strefy euro. Jednak jeśli porównamy dynamikę eksportu do UE i innych państw, to okazuje się, że zarówno do strefy euro, jak i do całej UE nie była ona tak wysoka jak dla pozostałych grup państw. Dla krajów należących do UE, ale ze wschodniej części UE, eksport wzrastał ponad trzykrotnie. Podobnie dla grupy krajów objętych regionalnymi porozumieniami handlowymi (jedynie dla grupy państw objętych umowami o FTA eksport wzrósł niecałe trzy razy) czy do państw byłych republik ZSRR eksport wzrósł ponad trzy razy. Odpowiedzialna była za to przede wszystkim niska dynamika eksportu do Niemiec – głównego partnera handlowego Polski.

Tabela 2. Eksport Polski do wybranych grup państw w latach 2004–2013

(w mld euro)

Grupy państw 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

CU 0,7 1,0 1,1 1,1 1,2 1,3 1,9 2,4 2,4 2,3

FTA 1,1 1,2 1,4 1,6 2,2 2,1 2,4 2,7 3,0 3,2

FTA&EIA 1,2 2,0 2,3 2,5 3,0 2,6 2,6 4,1 4,1 4,9

B. republiki ZSRR 4,7 6,3 8,3 10,3 12,1 7,5 10,0 11,6 14,4 15,4

UE 49,7 58,2 71,6 82,8 92,4 80,0 97,3 108,6 112,3 116,7

Strefa euro 30,5 35,1 41,9 47,3 52,8 47,3 56,8 62,1 63,6 64,6

UE z EC 8,0 10,0 13,7 16,6 19,1 15,1 19,3 22,1 24,0 25,5

Źródło: Comext.

Ponieważ eksport do krajów UE nie rósł równie szybko jak do pozostałych grup państw, od wstąpienia Polski do UE spada jej udział w polskim eksporcie (rysunek 3 i 4). W 2004 r. udział UE wynosił 82% zaś, w 2013 r. – 77%, czyli spadł o prawie 6 p.p. Z badania wynika, że dzieje się tak głównie za sprawą spadku eksportu do państw ze strefy euro (spadek o 8 p.p.), a w tym Niemiec, których udział od wstąpienia Polski do UE spadł o 5 p.p. Do krajów UE z części wschod-niej eksport wzrastał ponad trzykrotnie, co w efekcie dało wzrost udziału tych państw o 3,6 p.p. Spoza części „wschodniej” UE eksport wzrastał jeszcze do Wielkiej Brytanii (o 1 p.p.). W efekcie jej znaczenie wzrosło na tyle, że stała się drugim, po Niemczech, miejscem sprzedaży polskich towarów.



Rysunek 2. Dynamika wzrostu eksportu z Polski, rok bazowy 2004 = 100

Źródło: Comext

Zarówno dynamika wzrostu eksportu do krajów Europy Wschodniej z UE, jak i ich udział są porównywalne do dynamiki i udziału byłych republik ZSRR nieobjętych żadnymi preferencjami handlowymi. Pozostałe grupy państw również umocniły swoją pozycję, ale już w mniejszym stopniu. W efekcie wi-dzimy, że od wejścia Polski do UE bardziej zwiększyło się znaczenie eksportu do byłych republik ZSRR niż do krajów objętych preferencjami handlowymi.

Rysunek 3. Udziały poszczególnych grup państw w eksporcie do Polski w latach

2004–2013

Źródło: Comext

050

100150200250300350400450

2004200520062007200820092010201120122013

CUFTA

FTA&EIAb. republiki ZSRR

0

50

100

150

200

250

300

350

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

UEstrefa euro

UE z EC

CUFTA

FTA&EIAb. republiki ZSRR

UEstrefa euro

UE z EC

0

2

4

6

8

10

12

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 20130

10

20

30

40

50

60

70

80

90

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013



Udział w polskim eksporcie byłych republik ZSRR (10% w 2013 r.) jest wyższy o ponad 3 p.p. od udziału eksportu do wszystkichpaństw objętych preferen-cjami handlowymi (czyli do grupy państw CU, FTA, FTA&EIA razem). Wśród krajów – byłych republik ZSRR największe znaczenie jako odbiorca produktów z Polski ma Rosja (58% eksportu do tej grupy państw), Ukraina (28% eksportu) i Białoruś (12%). Przy czym od 2004 r. znaczenie eksportu do Białorusi i Rosji wzrosło, natomiast spadło do Ukrainy.

Rysunek 4. Zmiany udziałów w p.p. pomiędzy rokiem 2004 a 2013 w eksporcie do

analizowanych grup państw

Źródło: Comext

Eksport do grupy państw FTA&EIA to przede wszystkim eksport do Nor-wegii (aż 63% eksportu do tej grupy), Korei i Meksyku. Zaskakujące, że spada znaczenie eksportu do Norwegii od wejścia Polski do UE.

W grupie państw objętych umowami o unii celnej liczy się właściwie tylko Turcja. W ramach porozumień o FTA najważniejszymi odbiorcami polskich towarów są Szwajcaria (39% udzialu w tej grupie), Afryka Południowa (14%) i Izrael (11%). Przy czym od wstąpienia Polski do UE znaczenie eksportu, w ra-mach tej grupy, najbardziej wzrosło dla Afryki Południowej i Izraela.

Porównując strukturę geografi czną eksportu Polski do eksportu UE, mo-żemy sprawdzić, jakie jest relatywne znaczenie analizowanych grup państw w eksporcie z Polski, czyli wskazać te państwa, których udział w eksporcie

–10,0 –8,0 –6,0 –4,0 –2,0 0,0 2,0 4,0 6,0

CU

FTA

FTA&EIA

b. republiki ZSRR

UE

strefa euro

UE z EC



z Polski jest większy niż w eksporcie z UE (inaczej indeks przewag geografi cz-nych; tabela 3). Takie badanie pozwoliło na pokazanie, gdzie Polska ma swoją „przewagę” w eksporcie nad UE.

Tabela 3. Geografi czne przewagi eksportowe Polski w porównaniu do eksportu

UE w latach 2004–2013

Grupy państw 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

CU 0,9 1,0 0,9 0,8 0,8 1,0 1,0 1,1 1,0 0,9

FTA 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,3 0,3 0,4 0,3

FTA&EIA 1,2 1,3 1,2 1,1 1,1 1,1 0,9 1,0 0,9 0,9

B. republiki ZSRR 3,6 3,5 3,3 3,1 2,9 2,7 2,6 2,5 2,6 2,7

UE 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2

Strefa euro 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2

UE z EC 2,0 1,9 1,9 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8 1,9 1,9

Źródło: Comext.

Generalnie wydaje się, że Polska nie wykorzystuje potencjału handlowe-go, jaki „drzemie” w regionalnych porozumieniach handlowych. Wprawdzie znaczenie samej UE w jej eksporcie jest większe niż przeciętnie w eksporcie innych państw UE (Polska posiada przewagę zwłaszcza w eksporcie do krajów z Europy Centralnej i Wschodniej), jednak już znaczenie eksportu do państw objętych czy to CU, FTA, czy FTA&EIA jest mniejsze niż w eksporcie UE. Oznacza to, że w przypadku innych państw UE udział krajów objętych preferencjami handlowymi jest wiekszy. Szczególnie ralatywnie niewielkie jest znaczenie eksportu do krajów FTA. Natomiast Polska ma geografi czną przewagę w eks-porcie do byłych republik ZSRR – udział tej grupy krajów w eksporcie Polski jest ponad dwukrotnie większy niż w przypadku pozostałych krajów UE, przy czym to relatywne znaczenie spada od wejścia Polski do UE.

Zakończenie

Celem przedstawionego artykułu było odpowiedzenie na pytanie: jak zmienily się kierunki handlu po wejściu Polski do UE. Spodziewaliśmy się, że przede wszystkim rósł eksport do krajów UE i dodatkowo jeszcze do krajów objętych preferencjami handlowymi, których benefi cjentem stała się Polska od 2004 r., jako uczestnik Wspólnej Polityki Handlowej UE.



Przedstawione badanie pokazało, że eksport do UE wzrastał, ale nie tak szybko jak do innych państw. UE pozostaje wciąż głównym partnerem handlo-wym, ale jej znaczenie maleje, głównie za sprawą spadku znaczenia eksportu do państw strefy euro, w tym Niemiec. Natomiast umacnia się eksport do państw UE z Europy Centralnej i Wielkiej Brytanii.

Wzrost eksportu do krajów objętych preferenacjami handlowymi był większy niż do samej UE, przy czym ich udział w polskim eksporcie pozostaje wciąż niewieki (niecałe 7% polskiego eksportu) i jest nawet łącznie mniejszy niż byłych republik ZSRR. Paradoksalnie, mimo że handel z tą ostatnią grupą państw nie jest objęty żadnymi preferencjami handlowymi, jej znaczenie jako odbiorcy polskich towarów wzrasta.

Bibliografia

Bhagwati, J., 1999, Regionalism and Multilateralism: An Overview, w: Bhagwati, J., Krishna, P., Panagariya, A., Trading Blocs. Alternative Approaches to Analyzing Preferential Trade Agre-ements, The MIT Press,Cambridge, MA.

Czarny, E., 2013, Ugrupowania regionalne w gospdoarce światowej, PWE, Warszawa. Jovanovic, M.N., 2011, Globalisation: An Anatomy, w: Jovanovic, M.N., International Hand-

book on the Economics of Integration, vol. 1: General Issues and Regional Groups, Elgar, Cheltenham, UK, Northampton, USA.

Michalski, B., 2014, Międzyregionalne porozumienia handlowe, Difi n.Molle , W., 2006, The Economics of European Integration: Theory, Practice, Policy, Ashgate

Publishing Hants, UK.Oziewicz, E., 2001, Procesy integracyjne we współczesnej gospodarce światowej, Wydawnictwo

Naukowe PWN, Warszawa.Panagariya, A., 2000, Preferential Trade Liberalization: The Traditional Theory and New Deve-

lopments, w: Freund, C., The WTO and Reciprocal Preferential Trading Agreements, Elgar, Cheltenham, UK, Northampton, USA.

Pomfret, R., 2007, Is Regionalism an Increasing Feature of the World Economy?, The World Economy, no. 30.

Śledziewska, K., 2012, Regionalizm handlowy w XXI wieku. Przesłanki teoretyczne i analiza empiryczna, WUW.

World Trade Organization (WTO), 2011, World Trade Report 2011. The WTO Preferential Trade Agreements: From Co-Existence To Coherence, Geneva.


Małgorzata Fronczek1

POLSKA, CZECHY I WĘGRY JAKO PARTNERZY

HANDLOWI UNII EUROPEJSKIEJ W LATACH

1995–2012

Wstęp

Na początku lat 90., kiedy zapoczątkowane zostały procesy zmian politycznych i ekonomicznych w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, załamał się handel z krajami byłego Związku Radzieckiego, które do tej pory były najważniej-szymi partnerami handlowymi państw tzw. bloku wschodniego. Naturalnym partnerem handlowym państw Europy Środkowo-Wschodniej, takich jak: Pol-ska, Czechy i Węgry, stały się kraje Unii Europejskiej, ze względu na bliskość geografi czną i wysoki poziom rozwoju gospodarczego. Dlatego też zaraz po rozpoczęciu procesu transformacji ustrojowej i gospodarczej, w 1990 r. podjęte zostały rozmowy w sprawie zawarcia Układu Stowarzyszeniowego, który miał między innymi ułatwić wzrost wymiany handlowej pomiędzy tymi krajami a państwami wspólnot europejskich [Kawecka-Wyrzykowska 2001]. Cały Układ wszedł w życie 1 lutego 1994 r., ale jego część handlowa już w marcu 1992 r.

Zgodnie z nim eliminowanie barier w handlu towarami odbywało się na za-sadzie asymetrii. Wspólnota zredukowała po raz pierwszy cła na produkty prze-mysłowe, importowane z państw ESW 1 marca 1992 r., a ostatnie ograniczenia zostały zniesione z początkiem 1998 r. W Polsce proces redukcji barier w handlu dobrami przemysłowymi rozpoczął się w 1995 r., a zakończył z początkiem 2002 r. Oznacza to, że już przed przystąpieniem do Unii Europejskiej, utworzono strefę wolnego handlu artykułami przemysłowymi. W przypadku produktów rolnych redukcja barier następowała wolniej i selektywnie. Ograniczenia zostały wyeli-minowane w pełni dopiero w momencie akcesji do UE.



Polska, Czechy i Węgry jako partnerzy handlowi Unii Europejskiej w latach 1995–2012 119

Celem artykułu jest analiza zmiany pozycji Polski, Czech i Węgier jako part-nerów handlowych dla państw Unii Europejskiej. Aby uzyskać porównywalne wyniki, skład Unii Europejskiej ograniczono do tzw. „starych” państw, tj. tych, które były jej członkami w momencie rozszerzenia w 2004 r. Dolną granicę czasową badania (1995 r.) wybrano z dwóch powodów: po pierwsze – z uwagi na wspomniane wcześniej zasady liberalizacji handlu, po wtóre – ze względu na dostępność porównywalnych danych statystycznych. Górna granica czasowa (2012 r.) wynika z dostępności danych.

1. Ogólna charakterystyka Polski, Czech i Węgier

Czechy, Polska i Węgry są do siebie pod wieloma względami podobne (tabe-la 1). Największą wśród nich liczbę ludności i powierzchnię ma Polska. Naj-mniejszą powierzchnię mają Czechy, ale ich liczba ludności jest podobna na liczby ludności Węgier. Wszystkie te kraje mają zbliżoną gęstość zaludnienia: ok. 110–130 osób na km2.

Tabela 1. Charakterystyka Czech, Polski i Węgier

Wyszczególnienie1995 2012

Polska Czechy Węgry Polska Czechy Węgry

Powierzchnia (w km2) 312 679 78 865 93 030 312 679 78 865 93 030

Liczba ludności (w tys.) 38 580,6 10 333,2 10 336,7 38 538,4 10 505,4 9931,9

Gęstość zaludnienia (na km2) 123,4 131,0 111,1 123,3 133,2 106,7

Ludność aktywna zawodowo (w %)

65,7a 72,0a 58,7a 66,5 71,6 64,3

Stopa bezrobocia (w %) 10,2a 6,5a 8,7a 10,1 7,0 10,9

PKB (w mln EUR) 106 362,8 44 203,3 34 810,1 381 204,1 152 925,6 96 968,3

PKB per capita wg PPS 6300 11 200 7500 16 800 20 300 16 700

aDane za 1998 r.PPS – standard siły nabywczej.

Źródło: [Eurostat].

Wszystkie te kraje zmagają się z podobnymi problemami gospodarczymi. Świadczy o tym choćby stopa bezrobocia. W 1998 r. najwyższa była w Polsce (10,2%), najniższa w Czechach (6,5%). W 2012 r. w Polsce i na Węgrzech była podobna: w Polsce 10,1%, ale na Węgrzech sięgała prawie 11%. Najniższa była wciąż w Czechach, ale i tak była wyższa niż w 1998 r. i wynosiła 7%. Odsetek ludności aktywnej zawodowo w badanych krajach wynosi ok. 60–70%. W Pol-


120 Małgorzata Fronczek

sce i na Węgrzech ten odsetek trochę się zwiększył pomiędzy 1998 a 2012 r. W Czechach utrzymał się na podobnym poziomie ok. 72%.

Wszystkie analizowane państwa ESW odnotowały w badanym czasie zna-czący wzrost wartości PKB. W przypadku Polski i Czech był bardzo podobny – ok. 3,5-krotny. Na Węgrzech nieco mniejszy – 2,8-krotny.

Stosunkowo największe różnice można zauważyć w odniesieniu do zmian PKB per capita według PPS (standardu siły nabywczej). Najwyższym poziomem siły nabywczej według tej miary dysponują mieszkańcy Czech (wzrost z 11,2 tys. do 20,3 tys.). Z kolei w Polsce nastąpił w badanym czasie największy przyrost PKB per capita wg PPS (ponad 2,6-krotnym). W 1995 r. w Polsce wynosił on 6,3 tys., a w 2012 r. – 16,8 tys.

2. Sytuacja koniunkturalna w Europie w latach 1995–2012

Zmiany koniunktury to niewątpliwie znaczące czynniki wpływające na rozwój obrotów handlowych w gospodarce światowej. Z tego względu, badając po-zycję Polski, Czech i Węgier w obrotach towarowych Unii Europejskiej , która jest znaczącym podmiotem europejskiej gospodarki, warto w ogólnym zary-sie scharakteryzować sytuację koniunkturalną na kontynencie europejskim w analizowanym czasie.

Na początek badanego okresu przypada kryzys azjatycki. Początkowo prognozowano, że ze względu na niewielkie powiązania handlowe Europy z azjatyckimi krajami dotkniętymi kryzysem jego skutki nie będą zbyt rozległe [Płowiec 1999]. Jednak w 1998 r. zrewidowano te przewidywania, prognozując zwolnienie tempa wzrostu gospodarczego w Europie, w szczególności w Niem-czech [Koniunktura gospodarcza 1998]. Dodatkowo niekorzystną sytuację pogłębiły oznaki recesji jakie pojawiły się w 2000 r. w gospodarce USA. W pierw-szym półroczu 2000 r. stopa wzrostu w Stanach Zjednoczonych wynosiła 5,2% w skali rocznej, a w analogicznym okresie następnego roku wyniosło tylko 1% [Kotyński 2001]. Pomimo początkowo optymistycznych prognoz dotyczących wpływu amerykańskiego załamania gospodarczego na Europę, okazało się, że ten wpływ był jednak znaczący. Pesymistyczne przewidywania MFW z 2001 r. mówiły o obniżeniu tempa wzrostu gospodarczego Unii Europejskiej z 3,4% na 2,5% [Work to be done 2001]. Faktycznie stopa wzrostu gospodarczego w UE była w 2001 r. zdecydowanie niższa niż te pesymistyczne prognozy i wyniosła 1,7% [Kotyński 2002]. Według danych MFW w 2003 r. przyrost ich PKB był jeszcze niższy i wynosił tyko 1,2% (dla strefy euro wynik był jeszcze gorszy:



0,5%) [World Economic Outlook 2004]. A zatem w momencie, w którym nastę-powało największe rozszerzenie Unii Europejskiej, jej gospodarka znajdowała się w stanie załamania. W kolejnych latach nastąpiła pewna poprawa, ale na niezbyt długo. Po rozkwicie koniunktury w gospodarce światowej w latach 2005–2007, nastąpiło gwałtowne pogorszenie sytuacji, które przerodziło się w globalny kryzys fi nansowy i spowodowało wielką recesję. W 2009 r. tempo wzrostu gospodarczego Unii było ujemne (–4,2%) [Kotyński 2011]. W kolejnych latach sytuacja nieco się poprawiła, bowiem w 2010 r. stopa wzrostu gospo-darczego Unii była już dodatnia (1,8%), ale do 2012 r. był to region, w którym panowało spowolnienie gospodarcze.

W tych warunkach wykorzystanie warunków wolnego dostępu do rynku przez Polskę, Czechy i Węgry było dość trudne, zwłaszcza że roczny wzrost go-spodarczy w badanych krajach w latach 1995–2010 był stosunkowo wysoki (dla Polski: 4,2%, dla Czech: 3,4%, dla Węgier: 2,9%), a producenci poszukiwali ryn-ków zbytu dla swoich produktów w krajach pogrążonych w recesji [UNCTAD].

3. Pozycja Polski, Czech i Węgier w handlu UE-15

W latach 1995–2012 wartość eksportu badanych piętnastu państw Unii Eu-ropejskiej wzrosła z niecałych 1,6 bln EUR do prawie 4 bln EUR, a wartość ich importu z 1,5 bln EUR do prawie 4 bln EUR (tabela 2). W 1995 r. do Polski, Czech i Węgier trafi ło około 2,3% wszystkich eksportowanych przez Piętnastkę towa-rów, a w 2012 r. 4,7% dóbr. Najwięcej z nich sprzedawano do Polski: w 1995 r. 1%, w 2012 r. 2,3%.

Tabela 2. Handel UE-15 z Polską, Czechami i Węgrami w latach 1995–2012

Wyszczególnienie 1995 2000 2005 2010 2011 2012

Eksport UE-15

Ogółem (w mln EUR) 1 577 912 2 507 858 2 993 795 3 449 490 3 840 948 3 964 101

w tym:do Polski 15 315 33 810 51 020 83 536 95 620 92 806do Czech 11 657 24 003 38 319 53 145 59 781 59 583na Węgry 8 731 23 039 29 740 31 737 35 635 35 800Udział (w %):Polski 1,0 1,3 1,7 2,4 2,5 2,3Czech 0,7 1,0 1,3 1,5 1,6 1,5Węgier 0,6 0,9 1,0 0,9 0,9 0,9



Wyszczególnienie 1995 2000 2005 2010 2011 2012

Import UE-15

Ogółem (w mln EUR) 1 504 673 2 529 123 3 008 450 3 521 534 3 913 164 3 983 818

w tym:z Polski 12 256 23 307 39 337 71 217 79 706 81 390z Czech 8 997 21 638 35 439 61 762 71 963 72 278z Węgier 7 610 22 046 30 260 37 683 40 120 39 909Udział (w %):Polski 0,8 0,9 1,3 2,0 2,0 2,0Czech 0,6 0,9 1,2 1,8 1,8 1,8Węgier 0,5 0,9 1,0 1,1 1,0 1,0


Udział trzech analizowanych państw w unijnym imporcie kształtował się na podobnym jak eksport poziomie. W 1995 r. dostarczały one na rynek UE-15 niecałe 2% dóbr, w 2012 r. 4,8% produktów. Udział Polski i Czech był podobny, ponieważ wzrósł on z 0,8% (w przypadku Polski) i 0,6% (w przypadku Czech) do 2,0% (Polska) i 1,8% (Czechy). Udział Węgier w imporcie piętnastu państw Unii był i wciąż jest najniższy i w 2012 r. nie przekraczał 1%.

4. Zmiany w strukturze towarowej handlu UE-15 z Polską,

Czechami i Węgrami

W analizie towarowej handlu Unii z Polską, Węgrami i Czechami wykorzystano klasyfi kację produktów według SITC. Produkty zostały podzielone na siedem grup:1. SITC 0–1: żywność i żywe zwierzęta, napoje i tytoń,2. SITC 2, 4: surowce niejadalne z wyjątkiem paliw, oleje, tłuszcze, woski zwie-

rzęce i roślinne,3. SITC 3: paliwa mineralne, smary i materiały pochodne,4. SITC 5: chemikalia i produkty pokrewne,5. SITC 6, 8: towary przemysłowe klasyfi kowane głównie według surowca,

różne wyroby przemysłowe,6. SITC 7: maszyny, urządzenia i sprzęt transportowy,7. SITC 9: towary niesklasyfi kowane w SITC.

W tabeli 3 zestawiono dane prezentujące strukturę towarową handlu UE-15 z Polską, Czechami i Węgrami.

cd. tabeli 2



Tabela 3. Struktura handlu zagranicznego UE-15 z Polską, Czechami i Węgrami

w latach 1995–2012 według klasyfi kacji SITC (w %)

Wyszcze-

gólnienie

1995 2000 2005 2010 2011 2012

Ex Im Ex Im Ex Im Ex Im Ex Im Ex Im

SITC 0, 1

Ogółem 9,2 9,8 7,5 7,4 7,5 7,6 8,4 8,2 8,3 8,1 8,5 8,3z Polską 7,0 12,1 4,6 8,0 5,6 11,7 8,1 13,0 8,3 13,6 8,9 15,7z Czechami 7,7 2,3 3,9 1,6 4,4 2,9 4,9 4,0 4,6 4,4 5,0 4,7z Węgrami 4,3 10,4 2,0 4,5 4,5 5,2 6,3 5,6 6,3 6,1 6,1 6,7

SITC 2, 4


SITC 3


SITC 5


SITC 6, 8


SITC 7


SITC 9


Ex – eksport, Im – import.




W latach 1995–2012 w eksporcie „starych” państw Unii Europejskiej do Polski, Czech i Węgier dominowały produkty przemysłowe (SITC 6 i 8), a także maszyny, urządzenia i sprzęt transportowy (SITC 7). W 1995 r. 40% wszyst-kich eksportowanych przez UE-15 towarów stanowiły maszyny, urządzenia i środki transportu. W ich eksporcie do Polski było to 37%, do Czech 28% i na Węgry ponad 42%. W ciągu siedemnastu lat objętych analizą udział tej grupy towarów w eksporcie ogółem Piętnastki zmalał do 35,6%, ale w eksporcie do Czech i Węgier się zwiększył, odpowiednio do 56,4% i 47,1%. Polska była w tym kontekście pewnym wyjątkiem, ponieważ w strukturze eksportu UE-15 do naszego kraju udział maszyn, urządzeń, a szczególnie środków transportu utrzymywał się na podobnym poziomie i w 2012 r. wynosił 36,4%.

Drugą ważną pozycją w eksporcie „starych” państw Unii są różnego rodzaju towary przemysłowe (SITC 6 i 8). W 1995 r. stanowiły one ponad 30% sprze-dawanych przez piętnaście krajów UE produktów, natomiast w 2012 r. było to niecałe 25%. Są to bardzo istotne towary eksportowane przez te kraje do Polski, Czech i na Węgry, chociaż ich udział malał: w eksporcie do Polski z 34,8% w 1995 r. do 30,4% w 2012 r., w eksporcie do Czech odpowiednio z 42,8% do 22,8%, w eksporcie na Węgry z 35,9% do 25,9%.

Istotną część eksportu badanych piętnastu krajów Unii stanowią rów-nież produkty chemiczne. W 1995 r. było to prawie 13% wszystkich dóbr, ale w 2012 r. było to już ponad 17%. W strukturze eksportu do Polski ich udział w badanym okresie wzrósł z 13,9% do 17,6%, na Węgry z 12,7% do 16,2%. Obroty z Czechami stanowią na tym tle pewien wyjątek, ponieważ w eksporcie UE-15 do tego kraju udział chemikaliów zmalał z 15,2% do 10,9%.

Udział pozostałych rodzajów dóbr w eksporcie UE-15 pozostawał na bardzo zbliżonym poziomie. Nieco zmniejszył się w nim udział żywności, napojów, tytoniu (SITC 0 i 1: z 9,2% w 1995 r. do 8,5% w 2012 r.), paliw mineralnych (SITC 3; z 2,7% do 8,7%). Natomiast surowce (SITC 2 i 4) w całym badanym czasie stanowiły około 3% całego eksportu Piętnastki. Warto podkreślić, że w struk-turze ich eksportu do Polski, Czech i na Węgry te produkty zajmowały bardzo podobną pozycję. Udział żywności, napojów i tytoniu nieznacznie wzrósł w eksporcie do Polski i na Węgry, ale zmalał w eksporcie do Czech. Natomiast udział pozostałych dwóch grup pozostawał na zbliżonym poziomie.

Struktura importu państw UE-15 kształtowała się bardzo podobnie do struktury ich eksportu. Również w imporcie dominowały maszyny, urządzenia i środki transportu. W 1995 r. stanowiły one prawie 35% wszystkich impor-towanych przez Piętnastkę dóbr. Następne 30% stanowiły różne produkty przemysłowe, kolejne 11,4% chemikalia, niecałe 10% żywność, napoje i tytoń, 6,2% paliwa mineralne i trochę ponad 5% surowce (poza paliwami). W ciągu



badanych lat struktura ta uległa bardzo niewielkim zmianom. W 2012 r. nadal najpoważniejszą pozycją w imporcie UE-15 były maszyny i urządzenia oraz środki transportu. Ogółem jednak ich udział był mniejszy i wyniósł 29,2%. Na drugim miejscu pozostały różne wyroby przemysłowe z udziałem 23,8%. Natomiast na trzecim miejscu nastąpiła zmiana, ponieważ znalazły się na nim paliwa mineralne. Ich udział w ogólnym imporcie badanych państw Unii wzrósł do 18,2%. Udział chemikaliów też był nieco wyższy niż siedemnaście lat wcześniej, bo wynosił 13,9%. W 2012 r. nieco mniejszą niż w 1995 r. część importowanych przez UE-15 produktów stanowiły żywność, napoje i tytoń (8,5%) oraz surowce inne niż paliwa (4,2%).

Struktura importu Piętnastki z trzech państw Europy Środkowo-Wschodniej kształtowała się nieco odmiennie niż struktura ich importu ogółem.

W imporcie z Czech w 1995 r. dominowały maszyny, urządzenia i środki transportu (43,8%) oraz różne produkty przemysłowe (37,5%). Łącznie sta-nowiły one ponad 80% produktów, jakie kraje UE-15 przywoziły z Czech. W 2012 r. udział maszyn, urządzeń i środków transportu był jeszcze wyższy: 46,5%, a udział innych dóbr przemysłowych trochę mniejszy: 34%. Łącznie nadal było to 80% wszystkich produktów importowanych z omawianego kraju.

Największą częścią importu z Polski w 1995 r. również były maszyny, urzą-dzenia i środki transportu. Było to 31,3% wszystkich dóbr. Następne 22,5% stanowiły produkty przemysłowe sklasyfi kowane w SITC 6 i 8. W odróżnieniu jednak od Czech, poważnymi pozycjami w imporcie UE-15 z naszego kraju były także paliwa mineralne i materiały pochodne (13,7%) oraz żywność, napoje i tytoń (12,1%). W 2012 r. na pierwszym miejscu wciąż pozostawały maszyny, urządzenia i środki transportu (49%), ale na drugim uplasowały się: żywność, na-poje i tytoń (15,7%), a dopiero na trzecim różne produkty przemysłowe (14,6%).

W 1995 r. analizowane kraje Unii Europejskiej importowały z Węgier głów-nie produkty przemysłowe (36,2%), maszyny, urządzenia i środki transportu (36,1%) i żywność, napoje oraz tytoń (10,4%). W 2012 r. najważniejsze stały się maszyny, urządzenia i środki transportu (było to prawie 60% wszystkich im-portowanych z tego kraju towarów!), a obok nich inne produkty przemysłowe (21,3%). Razem stanowiły one 80% importu Piętnastki z Węgier.

5. Udział Polski, Czech i Węgier w handlu zagranicznym UE-15

W latach 1995–2012 udział Polski, Czech i Węgier w handlu UE-15 powoli wzrastał. W eksporcie z 2,2% do 5,1%, a w imporcie z 1,8% do 4%. Szczegółowe dane zebrano w tabeli 4.



Tabela 4. Udział Polski, Czech i Węgier w handlu zagranicznym UE-15 w latach

1995–2012 według klasyfi kacji SITC (w %)

Wyszcze-

gólnienie

1995 2000 2005 2010 2011 2012

Ex Im Ex Im Ex Im Ex Im Ex Im Ex Im

SITC 0,1

Razem 1,5 1,3 1,5 1,4 2,7 2,6 4,1 4,0 4,3 4,2 4,2 4,6Polska 0,7 0,6 0,8 0,7 1,3 1,5 2,3 2,6 2,5 2,7 2,4 3,0Czechy 0,5 0,2 0,5 0,2 0,8 0,4 1,1 0,7 1,1 0,7 1,1 0,8Węgry 0,3 0,5 0,2 0,5 0,6 0,7 0,7 0,7 0,7 0,8 0,7 0,8

SITC 2, 4


SITC 3


SITC 5


SITC 6, 8


SITC 7


SITC 9


Wszystkie produkty


Ex – eksport, Im – import.

Źródło: jak dla tabeli 1, obliczenia własne.



Na początku badanego okresu Polska była rynkiem zbytu dla 1% dóbr eks-portowanych przez Piętnastkę, Czechy i Węgry – dla zaledwie 0,6% dóbr. W tym samym czasie Polska dostarczyła na rynek piętnastu państw Unii Europejskiej 0,5% Czechy 0,8%, Węgry 0,5% importowanych przez nie produktów. W końcu analizowanego czasu do Polski trafi ało 2,3%, do Czech wywieziono 1,9%, a na Węgry 0,9% dóbr sprzedawanych przez UE-15 poza granice. Udział tych krajów ESW w imporcie UE-15 wzrósł do: 1,6% (Polski), 1,4% (Czech), 1% (Węgier).

Jak wspomniano wcześniej, najpoważniejszą częścią wymiany Polski, Czech i Węgier z badanymi państwami Unii Europejskiej były maszyny, urządzenia i środki transportu. W 1995 r. Polska, Czechy i Węgry były odbiorcami i do-stawcami niecałych 2% tych produktów. W 2012 r. dostarczyły już do „starych” państw prawie 7%, a kupiły w nich 6,6% tych dóbr. Kraje UE-15 sprzedały do Polski 2,4%, do Czech 3%, a na Węgry 1,2% maszyn, urządzeń i środków transportu, przywiozły zaś 2,7% z nich z Polski, 2,2% z Czech i 2% z Węgier.

Trzy badane kraje ESW zwiększyły swój udział w unijnym eksporcie oraz imporcie żywności, napojów i tytoniu. W 1995 r. udział ten wynosił odpo-wiednio: 1,5% w eksporcie oraz 1,3% w imporcie. W 2012 r. zwiększył się do 4,2% w eksporcie oraz 4,6% w imporcie. Warto przy tej okazji zaznaczyć, że dostawcą i odbiorcą żywności, napojów i tytoniu z Unii jest głównie Polska.

Wreszcie warto zwrócić uwagę na handel różnymi produktami przemy-słowymi sklasyfi kowanymi w SITC 6 i 8, które to, jak wspomniano wcześniej, są ważną częścią handlu Polski, Czech i Węgier z Piętnastką. W 1995 r. kraje UE-15 dostarczały na rynki tych trzech państw 2,6% różnych produktów prze-mysłowych: 1,1% do Polski, 0,8% do Czech i 0,7% na Węgry. Kupowały w nich natomiast 2% tego typu produktów: 0,4% w Polsce, 1% w Czechach i 0,6% na Węgrzech. W końcu badanego okresu do Polski trafi ło z nich 2,9% różnych produktów przemysłowych, do Czech 1,8%, a na Węgry 1%. Z kolei przywiozły z Polski 1%, z Czech 1,9%, a z Węgier 0,9% różnych dóbr przemysłowych.

Zakończenie

W strukturze eksportu oraz importu piętnastu analizowanych państw Unii domi-nują maszyny, urządzenia, środki transportu oraz inne produkty przemysłowe. Łącznie jest to około 70% ich handlu. Generalnie podobna jest również struktura towarowa wymiany z Czechami i Węgrami. W odniesieniu do Polski można za-uważyć pewne różnice. Struktura dóbr, które UE-15 sprzedaje do Polski, jest zbli-żona do struktury jej eksportu ogółem, ale w imporcie obok maszyn, urządzeń i środków transportu, bardzo ważne miejsce zajmuje żywność, napoje i tytoń.



Dane zaprezentowane w ostatniej części wskazują, że Polska, Węgry i Cze-chy zyskały nieco miejsca na rynku UE-15, ich udział w unijnym eksporcie wzrósł dwukrotnie, a w imporcie 2,5-krotnie. Porównując wyniki uzyskane przez trzy badane kraje, wydaje się, że najskuteczniej o miejsce na rynkach „starych” państw Unii Europejskiej walczyła Polska, choć różnice nie są duże. Pomimo pewnego postępu, Polska, Czechy i Węgry wciąż nie zajmują znaczącej pozy-cji wśród partnerów handlowych UE-15. W sumie bowiem udział wszystkich trzech krajów ESW w imporcie oraz eksporcie Piętnastki nie przekracza 5%. Wynik ten należy jednak potraktować jako dobry, biorąc pod uwagę to, że koniunktura w badanym czasie raczej nie sprzyjała rozwojowi handlu.

Najpierw w 1997 r. pojawił się kryzys azjatycki i pomimo że Europa nie ma zbyt ścisłych powiązań handlowych z krajami, w których ten kryzys był najsil-niejszy, spowodował on spowolnienie tempa wzrostu gospodarczego również w Europie. Następnie, w 2000 r., po przejściowej poprawie sytuacji, załamała się gospodarka Stanów Zjednoczonych, co znowu niekorzystnie wpłynęło na wzrost gospodarczy w Unii Europejskiej. Lepsza koniunktura pojawiła się w la-tach 2005–2007 i po tym krótkim ożywieniu, w 2008 r. pojawiły się w Europie symptomy największej recesji od wielu lat. Recesji tym groźniejszej, że tym razem jej źródłem była strefa euro. W tak niesprzyjających warunkach obroty handlowe Polski, Czech i Węgier z UE-15 rozwijały się zapewne znacznie wolniej niż gdyby koniunktura była lepsza.

Bibliografia

Eurostat, epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes [dostęp: 12.01.2014].Kawecka-Wyrzykowska, E., Synowiec, E. (red.), 2001, Unia Europejska. Przygotowania do

członkostwa, IKICHZ, Warszawa.Koniunktura gospodarcza świata i Polski w latach 1997–1999, 1998, IKCHZ, Warszawa, gru-

dzień.Kotyński, J., 2001, Zagraniczna polityka gospodarcza Polski 2000–2001, IKCHZ, Warszawa.Kotyński, J., 2002, Zagraniczna polityka gospodarcza Polski 2001–2002, IKCHZ, Warszawa. Kotyński, J. (red.), 2011, Polityka gospodarcza Polski w integrującej się Europie 2010–2011,

IBRKiK, Warszawa.Płowiec, U. (red.), 1999, Zagraniczna polityka gospodarcza Polski 1998–1999, IKCHZ, Warszawa.UNCTADstat; www.unctad.org [dostęp: 28.06.2012].Work to Be Done, 2001, Financial Times, 3 kwietnia.World Economic Outlook. Globalization and External Imbalances, 2004, IMF, April.


Daniel Butyter1

WSPÓŁCZESNE RELACJE GOSPODARCZE POLSKI

Z PAŃSTWAMI PARTNERSTWA WSCHODNIEGO

Wstęp

W 2004 r., po przystąpieniu nowych państw członkowskich do Unii Europej-skiej, w tym Polski, wschodni wymiar polityki zagranicznej UE wobec postra-dzieckich krajów, tj. Ukrainy, Białorusi, Mołdawii, Gruzji, Armenii, Azerbejdżanu i Rosji, wszedł w nową fazę. Te państwa zostały sąsiadami UE i znalazły się w centrum jej polityki integracyjnej. Właśnie tutaj pojawia się bardzo ważna rola Polski jako przedstawiciela tych państw (zwłaszcza Mołdawii, Ukrainy i Białorusi) w organach Unii Europejskiej.

Ze względów historycznych i geografi cznych Polska przyjęła rolę mostu pomiędzy Wschodnią Europą i Kaukazem Południowym a Unią Europejską. Z tego tytułu Polska może czerpać wiele korzyści ekonomicznych, jako państwo tranzytowe, lecz również może to się wiązać z wieloma niebezpieczeństwa-mi w przypadku jakichkolwiek niestabilności i konfl iktów w tych regionach. Dlatego właśnie Polska ma do wykonania szereg zadań zarówno w polityce wewnętrznej, jak i w ramach polityki zagranicznej oraz unijnej dla zapewnie-nia bezpieczeństwa i stabilności w całym regionie Europy Wschodniej oraz Kaukazu Południowego.

Polityka zagraniczna UE wobec każdego z państw należących do programu Partnerstwa Wschodniego jest z jednej strony bardzo zróżnicowana, a z innej podobna. Związane jest to bardziej z kwestiami pozaekonomicznymi oraz znaczącym wpływem Rosji na państwa w tym regionie.

Celem artykułu jest przedstawienie zmian, które wystąpiły w polityce zagra-nicznej Polski po jej akcesji do Unii Europejskiej, oraz analiza ekonomicznych

1 Uniwersytet Wrocławski, Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii, Instytut Nauk Ekonomicznych, Zakład Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych.


130 Daniel Butyter

aspektów współpracy pomiędzy Polską i jej wschodnimi sąsiadami, a także próba przewidzenia dalszych wątków współpracy pomiędzy Polską, jako częś-cią Unii Europejskiej, i wschodnimi sąsiadami UE.

1. Zagraniczna polityka Polski w ramach szerszej polityki

zagranicznej Unii Europejskiej

Po upadku Związku Radzieckiego w latach 1989–1990 i w latach następnych gruntownie przemieniła się geopolityczna mapa świata. Właśnie w tym okresie pojawiły się nowe więzi współpracy w postsowieckim i globalizującym się świe-cie. Również miało to wpływ na politykę zagraniczną i wewnętrzną Polski. Rok 1989 otworzył przed Polską nowy rozdział dziejów politycznych, społecznych, gospodarczych i kulturowych. Analiza ówczesnych procesów globalnych w za-kresie ekonomii, technologii i komunikacji wyeliminowała z głównego nurtu rozwojowego kraje opóźnione w efekcie samoizolacji. Dla dalszego istnienia i funkcjonowania gospodarek krajów postkomunistycznych niezbędna była ich otwartość na procesy zewnętrzne i globalizacyjne. Dotyczyło to również gospodarki i polityki Polski [Hofmokł 2006, s. 56].

Politykę zagraniczną prowadzoną przez Polskę w okresie po uzyskaniu niepodległości można podzielić na dwa etapy: przed akcesją do Unii Euro-pejskiej (1989–2004 r.) i po akcesji do Unii Europejskiej (od 2004 r. do chwili obecnej). Kluczowe znaczenie w krzyżujących się wymiarach politycznych i gospodarczych ma wstąpienie Polski do NATO i Unii Europejskiej. Przyjęcie Polski do tych organizacji ma nie tylko kluczowe znaczenie w kształtowaniu jej polityki zagranicznej, zwłaszcza w kierunku wschodnim, lecz również jest istotnym czynnikiem stabilności regionu Europy Środkowo-Wschodniej i ca-łego kontynentu [Bachmann i Stadtműller 2011, s. 100].

Równie istotne jest wydzielanie w odrębny wątek wschodnioeuropejskiego wymiaru czy kierunku polityki zagranicznej Polski, bowiem polityka zagranicz-na powinna cechować się integralnością, a warunkiem powodzenia polskiej polityki wschodniej jest jej harmonizacja z polityką międzynarodową prowa-dzoną w ramach NATO i Unii Europejskiej.

Współczesna polska i europejska polityka we wschodniej Europie powin-na być w swoich kluczowych punktach jedna i tożsama oraz na swój sposób specyfi czna ze względu na cechy państw Europy Wschodniej. Warunkiem prowadzenia samodzielnej polityki zagranicznej przez Polskę było odzyskanie niepodległości w 1989 r., a jej przystąpienie do NATO i UE tylko rozszerza te możliwości. Z kolei powstanie za wschodnią granicą siedmiu państw postso-


Współczesne relacje gospodarcze Polski z państwami Partnerstwa Wschodniego 131

wieckich, z których tylko trzy najmniejsze są obecnie członkami NATO i UE (pań-stwa regionu Morza Bałtyckiego), tę szansę wzmocniło [Bednarz 2008, s. 34].

Jednak procesom integracyjnym Polski ze wschodnimi sąsiadami towa-rzyszy z jednej strony tymczasowe zerwanie lub znaczne osłabienie więzi gospodarczych z tym obszarem i totalna reorientacja handlu w zachodnim kierunku, absorpcja technologii i inwestycji, z drugiej zaś nasilenie się rosyj-skiej polityki posługiwania się szantażem surowcowym wobec państw byłego Związku Radzieckiego oraz wykorzystanie tego samego mechanizmu wpływu na Unii Europejską. Jest to tylko część prowadzonej przez Moskwę imperialnej polityki, która również zobowiązuje do kontroli postsowieckiej przestrzeni geopolitycznej wszelkimi możliwymi sposobami. Negacja tej doktryny wy-wołuje z kolei spory o interpretację wspólnej historii i trudności z ustaleniem w tej kwestii minimalnego porozumienia i dialogu niezbędnego do rozwoju przyszłych stosunków między Rosją i jej zachodnimi sąsiadami.

Nie oczekujemy przykrych niespodzianek ze strony Litwy, Łotwy czy Estonii, członków Unii Europejskiej i NATO, dzielących nasze wschodnie niepokoje i w sposób podobny do naszego diagnozujących sytuację w regionie. Inaczej jest jednak z Białorusią, Ukrainą, Mołdawią, państwami Kaukazu Południowego i Rosją [Bachmann i Stadtműller 2011, s. 111].

Polityka białoruska, będąca w znacznym stopniu funkcją polityki rosyjskiej, jest polityką autorytarnej (może nawet totalitarnej) dyktatury. Zwycięstwo demokracji na Białorusi jest kluczowym warunkiem suwerenności tego waż-nego dla NATO i Unii Europejskiej (w tym Polski) sąsiada. Prawa człowieka na Białorusi, w tym polskiej mniejszości narodowej, która jest dosyć znacząca, mogą być przestrzegane tylko pod takim warunkiem. Poparcie procesów de-mokratyzacyjnych na Białorusi jest tym polem, na którym polityka europejska i polska powinna się spotkać i utożsamić, znajdując wyraz w konkretnych, mierzalnych, także fi nansowo, inicjatywach wsparcia środowisk demokratycz-nych, niezależnych mediów i kultury. Inicjatywy te powinny być realizowane przez instytucje europejskie, krajowe i samorządowe, ale też w znacznym stopniu przez partie polityczne, organizacje pozarządowe, uczelnie, instytucje kulturalne. Wsparciu temu powinna towarzyszyć wizja Białorusi jako członka NATO i UE, co niestety w dzisiejszej perspektywie nie jest możliwe, zwłaszcza po przystąpieniu Białorusi do unii celnej z Rosją i Kazachstanem.

Ukraina, zmierzając w trakcie kilku ostatnich miesięcy – mimo oporów i przeszkód – ku demokracji (czego niewątpliwym przykładem jest zjawisko „Eu-romajdanu”), stawia czoło szeregu politycznych, społecznych i gospodarczych wyzwań. Nie jest przesądzone, że efektem zmagań ukraińskiej demokracji z jej wewnętrznymi i zewnętrznymi przeciwnikami stanie się zdecydowany marsz


132 Daniel Butyter

Ukrainy w kierunku Zachodu. Rola Polski w tej sytuacji to rola konsekwentne-go rzecznika ukraińskiego interesu w Europie, z jasną perspektywą Ukrainy w NATO i Unii Europejskiej. Pod kątem tak politycznym, jak i gospodarczym Polska powinna na wszelkie możliwe sposoby wspierać demokratyczne i pro-zachodnie dążenia Ukrainy, bo właśnie taka polityka przyczyni się do rozwoju gospodarek obu państw. Głównym zadaniem społeczeństwa polskiego jest inicjowanie szerokiej akcji pomocy materialnej dla Ukraińców, którzy znaleźli się w niewyobrażalnej nędzy z powodu ostatnich wydarzeń na Ukrainie.

Mołdawia, kraj znajdujący się pomiędzy Rumunią i Ukrainą, jest rozdarta na dwie części wzdłuż Dniestru, w wyniku inspirowanej i podtrzymywanej przez Rosję irredenty. Nie możemy lekceważyć tego konfl iktu, nawet jeśli bliska nam historycznie Mołdawia jest krajem porównywalnie niewielkim i relacje gospodarcze z nią nie przynoszą nam dużych zysków. Doświadczenie historyczne podpowiada nam, że często małe, wieloetniczne państwo, które zostało poddane zewnętrznemu naciskowi, stawało się polem wojny domowej, interwencji wojskowych czy przyczyniało się do konfl iktów międzynarodo-wych na wielką skalę. Eskalacja takiego konfl iktu automatycznie wciągnęłaby w kryzys Rosję, Ukrainę i będącą członkiem NATO Rumunię. Polska powinna podjąć zdecydowaną inicjatywę międzynarodową na rzecz zjednoczenia Moł-dawii i usunięcia z niej obcego wojska, a w perspektywie – przyjęcia jej do NATO i Unii Europejskiej. Parafowanie umowy stowarzyszeniowej z Mołdawią podczas szczytu Partnerstwa Wschodniego w Wilnie w listopadzie 2013 r. było pierwszym krokiem na drodze ku jej członkostwu w UE.

Wśród państw Kaukazu Południowego największe zaangażowanie we współpracę z Unią Europejską, w tym z Polską, wykazała Gruzja, która rów-nież parafowała umowę stowarzyszeniową z UE podczas szczytu Partnerstwa Wschodniego w Wilnie. Jednak UE jest najbardziej zainteresowana współpracą z Azerbejdżanem, który jest źródłem gazu i ropy naftowej, w tym przypadku Gruzja będzie służyć tylko jako państwo tranzytowe oraz jako rynek zbytu towarów pochodzących z UE. Azerbejdżan i Armenia nie są zainteresowa-ne polityczną czy społeczną współpracą z UE, są natomiast zainteresowane współpracą gospodarczą. Jednak przedstawiciele UE powinni rozumieć, że po wejściu tych państw do unii celnej z Rosją o dostawach gazu i ropy z tego regionu można zapomnieć. Właśnie dlatego UE musi podjąć działania mające na celu zbliżenie kulturowe i społeczne mieszkańców Kaukazu Południowego do wspólnoty europejskiej, co pozwoliłoby w dalszej perspektywie zmienić kie-runek integracji tych krajów na proeuropejski [Berdychowska i in. 2005, s. 17].

Będąc jednym z inicjatorów i współtwórcą wschodniego wymiaru poli-tyki Unii Europejskiej, Polska powinna uwzględniać wszystkie jej aspekty,



nie wyłączając praw człowieka i obywatela i pamiętając, że do wielu z nich łatwiej się odnieść poprzez konkretne zaangażowanie grup społecznych już na poziomie lokalnym. Szczególna uwaga jednak powinna być poświęcona aspektom prawnej i ekonomicznej współpracy pomiędzy Polską i wschod-nimi sąsiadami UE.

2. Porównanie gospodarki Polski z państwami Partnerstwa

Wschodniego

Ukraina, Białoruś, Mołdawia, Azerbejdżan, Gruzja i Armenia są objęte progra-mem Partnerstwa Wschodniego, który rozszerza Europejską Politykę Sąsiedz-twa. Głównym celem Partnerstwa Wschodniego jest harmonizacja ustawo-dawstwa państw partnerów z ustawodawstwem i standardami europejskimi, a potem powołanie strefy wolnego handlu z każdym państwem przez podpi-sanie umowy stowarzyszeniowej.

Tabela 1. Porównanie głównych wskaźników makroekonomicznych Polski ze

wschodnimi sąsiadami Unii Europejskiej

Państwo

(w 2012 r.)

PKB

(w mld USD)

Stopa wzrostu

PKB (w %)

PKB per capita

(w tys. USD)

Stopa

infl acji (w %)

Stopa bezro-

bocia (w %)

Polska 522,0 1,9 20,2 3,7 13,4Ukraina 175,0 0,2 3,9 –0,2 8,0Białoruś 61,5 1,5 6,7 21,8 0,5Mołdawia 7,1 –0,8 1,0 4,1 5,6Azerbejdżan 99,0 2,2 7,5 1,1 7,0Armenia 10,5 7,2 5,6 2,6 9,7Gruzja 15,8 6,2 1,9 8,6 15,0

Źródło: na podstawie danych statystycznych: GUS Polski (http://www.stat.gov.pl/gus), Biuro staty-styki Ukrainy (http://www.ukrstat.gov.ua/), Wydziału Promocji Handlu i Inwestycji Ambasady Polski w Mińsku (http://minsk.trade.gov.pl/pl/), Międzynarodowego Funduszu Walutowego (http://www.imf.org/external/data.htm), Krajowego Biura Statystyki Mołdawskiej Republiki (http://www.statistica.md/index.php?l=ru).

Najważniejszą częścią relacji pomiędzy dwoma państwami jest aspekt prawny, który faktycznie reguluje wszelkiego rodzaju współpracę pomiędzy gospodarkami krajów partnerskich.

Podstawą relacji gospodarczych pomiędzy Ukrainą i Unią Europejską jest Porozumienie o Partnerstwie i Współpracy (od 14 czerwca 1994 r.), które zostało rozszerzone 29 kwietnia 2004 r. w związku z przystąpieniem do UE nowych


134 Daniel Butyter

państw. Do innych ważnych aktów prawnych, które regulują relacje pomiędzy Polską i Ukrainą, należą: Umowa między rządem RP a rządem Ukrainy o wza-jemnym popieraniu i ochronie inwestycji, Konwencja między rządem RP a rzą-dem Ukrainy w sprawie unikania podwójnego opodatkowania i zapobiegania uchylaniu się od opodatkowania w zakresie podatków od dochodu i majątku i Umowa między rządem RP a Gabinetem Ministrów Ukrainy o współpracy gospodarczej. Na mocy umowy o współpracy gospodarczej powołana została Polsko-Ukraińska Międzyrządowa Komisja ds. Współpracy Gospodarczej, której głównym celem jest zwiększenie i rozwój współpracy pomiędzy Polską i Ukra-iną. Ukraina wynegocjowała podpisanie umowy stowarzyszeniowej z UE, lecz na podstawie decyzji Gabinetu Ministrów z dnia 21 listopada 2013 r. Ukraina faktycznie wycofała się z przygotowań do podpisania umowy stowarzysze-niowej [Borkowski 2006, s. 43]. Jednak po wyborach prezydenckich w 2014 r. nowo wybrany prezydent Ukrainy Petro Poroszenko podpisał umowę stowa-rzyszeniową z UE. Następnym krokiem powinna być ratyfi kacja umowy przez rząd Ukrainy już w październiku 2014 r.

Polsko-białoruskie relacje faktycznie nie były regulowane prawnie do chwili akcesji Polski do Unii Europejskiej. Do tego momentu nie istniało porozumienie międzynarodowe, które regulowałoby gospodarcze relacje w pełnym zakresie, obowiązywały tylko przepisy, które dotyczyły pewnych obszarów gospodar-czych (umowy międzynarodowe o unikaniu podwójnego opodatkowania, o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji i o współpracy w dziedzinie turystyki). Od momentu akcesji Polski do UE r. Polskę zaczęła obowiązywać umowa handlowa pomiędzy UE a ZSRR, która była dokumentem regulującym relacje z Białorusią. Od 2006 r. Polskę i Białoruś obowiązuje umowa o współpra-cy gospodarczej. To porozumienie stanowiło podstawę prawną dla powołania Polsko-Białoruskiej Komisji ds. Współpracy Gospodarczej. Po przystąpieniu Bia-łorusi do unii celnej z Rosją i Kazachstanem i faktycznym wycofaniu się z obrad Partnerstwa Wschodniego szanse na podpisanie umowy stowarzyszeniowej i powołanie strefy wolnego handlu z UE przy obecnej sytuacji politycznej w kraju są raczej znikome.

Z dniem przystąpienia Polski do UE polsko-mołdawska współpraca gospo-darcza jest regulowana przez układ o partnerstwie i współpracy między UE i Mołdawią z 1994 r, z późniejszym rozszerzeniem po przystąpieniu nowych państw członkowskich do UE. Bardzo ważnym aktem prawnym, który reguluje polsko-mołdawską współpracę, jest Umowa o współpracy gospodarczej od 24 maja 2007 r. Ta umowa jest podstawą powołania Polsko-Mołdawskiej Komisji ds. Współpracy Gospodarczej. Również polsko-mołdawską współpracę regu-lują umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania i o wzajemnym popie-



raniu i ochronie inwestycji. Od 12 grudnia 2011 r. pomiędzy Unią Europejską i Mołdawią zostały rozpoczęte negocjacje dotyczące powołania pogłębionej i wszechstronnej strefy wolnego handlu (DCFTA). Umowa stowarzyszeniowa powołująca strefę wolnego handlu pomiędzy UE i Mołdawią została parafowa-na podczas szczytu Partnerstwa Wschodniego w Wilnie w listopadzie 2013 r. i teraz oczekuje na ratyfi kację przez rząd Mołdawii.

Podobnie jak w sytuacji z Białorusią, do momentu akcesji Polski do UE nie istniało wszechstronne porozumienie, które regulowałoby wszystkie aspekty stosunków ekonomicznych pomiędzy Polską i Azerbejdżanem. Od 1 maja 2004 r. relacje gospodarcze Polski i Azerbejdżanu są regulowane przez Umo-wę o partnerstwie i współpracy zawartą pomiędzy UE i Azerbejdżanem 22 czerwca 1999 r. Bazę współpracy gospodarczej Polski i Azerbejdżanu tworzą porozumienia międzynarodowe, tj. Umowa o unikaniu podwójnego opodat-kowania i zapobieganiu uchylania się od opodatkowania w zakresie podatków od dochodu i majątku, Umowa o współpracy w dziedzinie turystyki, Umowa o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji, Umowa o współpracy gospo-darczej. Obecnie UE prowadzi negocjacje z Azerbejdżanem dotyczące pod-pisania umowy stowarzyszeniowej, ale przez politykę Rosji i zmianę kierunku integracyjnego władz Azerbejdżanu trudno mówić o dokładnych terminach podpisania takiej umowy z UE.

Relacje gospodarcze pomiędzy Polską a Armenią są regulowane przez następujące akty prawne: Umowa między rządem Rzeczypospolitej Polskiej a rządem Republiki Armenii o cywilnej komunikacji lotniczej (od 27 stycznia 1998 r.); Konwencja między rządem Rzeczypospolitej Polskiej a rządem Repub-liki Armenii w sprawie unikania podwójnego opodatkowania i zapobiegania uchylaniu się od opodatkowania w zakresie podatków od dochodu i majątku (od 14 lipca 1999 r.); Umowa o partnerstwie i współpracy między Wspólnota-mi Europejskimi i ich państwami członkowskimi z jednej strony, a Republiką Armenii z drugiej strony (od 22 kwietnia 1996 r.), która została zaakceptowana przez Polskę w momencie przystąpienia do UE; Umowa o współpracy gospo-darczej między rządem Rzeczypospolitej Polskiej a rządem Republiki Armenii o współpracy gospodarczej (od 12 marca 2010 r.); Umowa między rządem Rzeczypospolitej Polskiej a rządem Republiki Armenii o międzynarodowych przewozach drogowych (od 24 czerwca 2013 r.) oraz szereg innych porozumień międzynarodowych na szczeblu krajowym zawartych pomiędzy organizacjami pozarządowymi Polski i Armenii.

Polsko-gruzińska współpraca gospodarcza jest regulowana przez sze-reg umów podpisanych zarówno na szczeblu krajowym, jak i unijnym. Do najważniejszych umów należą: Umowa między rządem Rzeczypospolitej


136 Daniel Butyter

Polskiej a rządem Gruzji w sprawie unikania podwójnego opodatkowania i zapobiegania uchylaniu się od opodatkowania w zakresie podatków od dochodu i majątku (od 5 listopada 1999 r.); Umowa o partnerstwie i współ-pracy między Wspólnotami Europejskimi i ich krajami członkowskimi z jednej strony a Gruzją z drugiej strony (sporządzoną w Luksemburgu 22 kwietnia 1996 r.), która obowiązuje również Polskę od 1 maja 2004 r. Umowa między rządem Rzeczypospolitej Polskiej a rządem Gruzji o współpracy gospodar-czej, podpisana w dniu 5 listopada 2007 r.; Umowa między rządem Rzeczy-pospolitej Polskiej a rządem Gruzji o współpracy w dziedzinie turystyki od 3 czerwca 2013 r. Podczas III szczytu Partnerstwa Wschodniego w Wilnie Gruzja parafowała umowę stowarzyszeniową z Unią Europejską, która przewiduje powstanie DCFTA pomiędzy UE i Gruzją, a więc przeniesie relacje handlowe na absolutnie inny poziom.

Z każdym państwem, które zostało wymienione wyżej po akcesji Polski do Unii Europejskiej, została podpisana również umowa o niekolidowaniu z prawem Unii Europejskiej poprzednio podpisanych umów i porozumień mię-dzynarodowych, żeby zapobiec sprzecznościom w prawie międzynarodowym oraz podkreślić pierwszeństwo prawa europejskiego nad prawem krajowym.

3. Wymiana handlowa Polski z państwami Partnerstwa

Wschodniego

Rynki państw objętych programem Partnerstwa Wschodniego są ważnym rynkiem zbytu dla towarów wyprodukowanych nie tylko w Polsce, lecz również w Unii Europejskiej. Saldo handlu zagranicznego Polski z państwami Partner-stwa Wschodniego jest pozytywne dla każdego z państw.

Tabela 2. Wymiana towarami Polski z państwami należącymi do programu

Partnerstwa Wschodniego w 2013 r. (dane w mln USD)

Państwo Eksport Import Saldo

Ukraina 5718,5 2219,8 3498,7Białoruś 2431,2 779,4 1651,8Mołdawia 356,5 97,5 259,0Azerbejdżan 133,4 19,9 113,5Armenia 39,3 2,4 36,9Gruzja 102,0 19,5 82,5

Źródło: na podstawie danych statystycznych: http://www.stat.gov.pl/gus/index_PLK_HTML.htm.



Głównym partnerem handlowym wśród państw Partnerstwa Wschodniego jest Ukraina, odnotowano największy obrót handlowy z tym właśnie krajem. Według danych GUS w 2013 r. obroty handlowe pomiędzy Polską i Ukrainą wzrosły o 1,4% i wyniosły około 8 mld USD, w tym eksport Polski do Ukrainy wzrósł o 8,5% w porównaniu do poprzedniego roku, a import obniżył się o 13%. Podobnie jak w 2012 r. oznacza to tendencję do wyższej dynamiki eksportu w stosunku do zmian importu. Najwięcej z Polski do Ukrainy eksportowano wyrobów przemysłu sprzętu elektrycznego (28,2%), produktów mineralnych (11,1%), artykułów rolno-spożywczych (10,6%) i wyrobów metalurgicznych i hutniczych (8,9%), a najwięcej importowano wyrobów metalurgicznych (31,0%), produktów mineralnych (28,4%), artykułów rolno-spożywczych (21%) i wyrobów przemysłu elektromaszynowego (5,9%).

Innym ważnym partnerem gospodarczym Polski, drugim po Ukrainie według kryterium wielkości obrotu handlowego, jest Białoruś. Obecnie około 7500 polskich fi rm eksportuje swoją produkcję do Białorusi. W 2009 r., po światowym kryzysie, odnotowano duże spadki w obrocie handlowym. W 2013 r. wzajemne obroty wyniosły ponad 3,2 mld USD (7% wzrost w po-równaniu do 2012 r.), przy czym polski eksport do Białorusi zwiększył się o prawie 20% (wyniósł 2,4 mld USD), a polski import zmniejszył się o 21% (wynosił 779 mln USD) w porównaniu do analogicznego okresu w 2012 r. Z Polski najczęściej eksportowano wyroby przemysłu elektromaszynowego, mięso wieprzowe, wyroby metalurgiczne, produkty przemysłu chemicznego, a importowano z Białorusi produkty mineralne (ropopochodne), następ-nie nawozy potasowe i drewno (z Polski eksportuje się produkty gotowe, a importuje surowce mineralne i materiały niezbędne dla poprawnego funkcjonowania przemysłu).

Po światowym kryzysie w 2009 r. polski eksport do Mołdawii zmniejszył się o 44%, a ogólny obrót handlowy o 49%, jednak po kryzysie pojawiły się głównie pozytywne tendencje w relacjach gospodarczych obu krajów. Według danych GUS za 2013 r. obrót handlowy z Polską wyniósł 454, 0 mln USD (wzrost o po-nad 56 %), w tym wzrost eksportu o 59% (z 211,8 w 2012 r. do 356,5 mln USD w 2013 r. ) i importu o 20% (z 78,3 % w 2012 r. do 97,5 mln USD w 2013 r.). Swoją produkcję do Mołdawii eksportuje około 1000 polskich fi rm. Najczęściej z Polski do Mołdawii eksportowane są urządzenia mechaniczne i elektryczne (20%), materiały i wyroby włókiennicze (13%), tworzywa sztuczne i wyroby z nich wytwarzane, w tym kauczuk i wyroby z kauczuku (9%), produkty przemysłu chemicznego oraz przemysłów pokrewnych (8%), a importowane są gotowe ar-tykuły spożywcze, w tym wina, soki owocowe, przetwory owocowo-warzywne,


138 Daniel Butyter

przetwory z mięsa, cukier i wyroby cukiernicze (38%), metale nieszlachetne i wy-roby z metali nieszlachetnych (14%) i produkty pochodzenia roślinnego, w tym owoce i orzechy jadalne, warzywa oraz bulwy jadalne (11%) (dane z 2012 r.).

Według danych GUS w 2013 r. wymiana handlowa pomiędzy Azerbej-dżanem i Polską osiągnęła wartość 153,3 mln USD, w tym eksport 122,8 mln USD (wzrost o 9% w porównaniu do 2012 r.), import 19,9 mln USD (wzrost o 216% w porównaniu do 2012 r.) Saldo wymiany towarowej wyniosło 113,5 mln USD. Największy udział w polskim eksporcie do Azerbejdżanu zajmowały wyroby przemysłu elektromaszynowego (30%), wyroby przemysłu chemicz-nego (20%), artykuły rolno-spożywcze (13,4%), wyroby metalurgiczne (10,8%) i wyroby ceramiczne (8,6%), a w imporcie artykuły rolno-spożywcze (56%) oraz produkty przemysłu chemicznego (32,6%).

Najtrudniejszą do scharakteryzowania jest wymiana handlowa pomiędzy Polską i Armenią – charakteryzuje się ona dużym zróżnicowaniem (brak stałych pozycji towarowych) oraz znacznym rozdrobnieniem polskiego eksportu do tego państwa. Ogólny obrót handlowy Polski z Armenią w 2013 r. stanowił 41,7 mln USD (wzrost o 21 % w porównaniu do 2012 r.). Do najważniejszych towarów, które były eksportowane z Polski do Armenii w ciągu ostatnich trzech lat (2011–2013), należy zaliczyć: wyroby przemysłu elektromaszynowego, prze-mysłu chemicznego oraz artykuły rolno-spożywcze, a importowane: wyroby metalurgiczne oraz artykuły rolno-spożywcze. W związku z tym, że struktura importu i eksportu pomiędzy Polską i Armenią jest bardzo zróżnicowana, nie sposób dokonać porównań.

W 2013 r. polsko-gruzińskie obroty handlowe wyniosły 121,5 mln USD (wzrost o 26% w porównaniu z 2012 r.), z czego polski eksport wynosił 102,0 mln USD (wzrost o 15%), a import 19,5 mln USD (wzrost o 103%). Saldo wymia-ny handlowej stanowiło 82,5 mln USD. Do głównych artykułów eksportu Polski do Gruzji należą leki, kosmetyki, proszki do prania, pieluchy, golarki, meble, tłuszcze roślinne, pojazdy, maszyny budowlane, części do taboru kolejowego i farby, a importowane są wina, orzechy, owoce suszone, soki, woda mineralna.

4. Perspektywy współpracy Polski z państwami Partnerstwa

Wschodniego

Niewątpliwie dla współpracy Polski ze wschodnimi sąsiadami obecnie nastąpił trudny okres. Sytuacja wśród państw Europy Wschodniej w chwili obecnej jest bardzo niestabilna, w przypadku Ukrainy, Mołdawii i Gruzji może to grozić poważnymi skutkami gospodarczo-politycznymi, a nawet wojną (w przypadku



Gruzji jej kontynuacją) z Rosją, która w sposób oczywisty ingeruje w wewnętrz-ną politykę tych państw, podobna sytuacja jest w przypadku Ukrainy (konfl ikt na Donbasie).

Sytuacje w tym regionie są determinowane przez cztery kluczowe czyn-niki, tj. politykę Rosji prowadzoną w tym regionie, wschodnią politykę Unii Europejskiej, politykę Stanów Zjednoczonych i zewnętrzną politykę każdego kraju w tym regionie.

W przypadku Ukrainy kluczowe dla dalszego rozwoju relacji z Polską jest szybkie przeprowadzenie reform ekonomicznych, które kardynalnie zmie-nią kierunek rozwoju gospodarki i otworzą rynek dla unijnych inwestycji i innowacji. Po stabilizacji sytuacji na Ukrainie najważniejszym zadaniem Polski będzie utrzymanie lub, wersja bardziej pożądana, wzmocnienie po-zycji przez polskie towary konsumpcyjne na rynku ukraińskim, czyli tzw. artykuły rolno-spożywcze, artykuły higieniczne, kosmetyki, lekarstwa, środ-ki piorące itp. Najbardziej perspektywicznymi kierunkami działalności fi rm polskich na Ukrainie są: energetyczny sektor gospodarki (dostawa maszyn, urządzeń i technologii niezbędnych dla modernizacji sektorów pozyskiwania surowców energetycznych, wytwarzania i przesyłania energii; produkcja maszyn energooszczędnych); branża rolno-spożywcza (innowacje w tym sektorze, przedsiębiorstwa ukraińskie są zacofane i mało konkurencyjne), sektor budownictwa (dostawa i produkcja maszyn, urządzeń i materiałów wykończeniowych, inwestycje infrastrukturalne), sektor dóbr konsumpcyj-nych i sektor usługowy.

Dla Białorusi kluczowym zagadnieniem jest zmiana obecnego rządu pań-stwa w związku brakiem poszanowania praw człowieka na Białorusi, autorytar-nym systemem władzy uniemożliwiającym UE prowadzenie dialogu politycz-nego. Dlatego UE powinna wspierać społeczeństwo białoruskie w działaniach na rzecz wolności i pluralizmu politycznego, sprzeciwiając się wszelkiego ro-dzaju represjom, których ofi arami padają także Polacy na Białorusi. Najbardziej perspektywicznymi obszarami współpracy są energetyka (odnawialne źródła energii i efektywność wykorzystania surowców i paliw energetycznych), trans-port, budownictwo, ochrona środowiska, współpraca w sektorze bankowo--ubezpieczeniowym, współpraca służb celnych i granicznych, certyfi kacja, mała i średnia przedsiębiorczość, turystyka.

Mołdawia jest porównywalnie małym państwem ze słabo rozwiniętą go-spodarką, tak więc polskie inwestycje mogłyby pomóc w rozwoju kraju. Naj-bardziej perspektywicznymi obszarami współpracy gospodarczej Mołdawii są rolnictwo i przemysł spożywczy, ochrona środowiska, odnawialne źródła energii, termomodernizacja gospodarki, mała i średnia przedsiębiorczość.


140 Daniel Butyter

Bardzo ważnym aspektem politycznym jest również rozstrzygnięcie sytuacji w Naddniestrzu, która destabilizuje całą gospodarkę Mołdawii.

Spośród wszystkich państw Kaukazu Południowego Unia Europejska naj-bardziej jest zainteresowana współpracą z Azerbejdżanem w sektorze ener-getycznym. Perspektywy rozwoju gospodarczego Azerbejdżanu są dobre ze względu na oczekiwany wzrost wydobycia gazu ziemnego i budowę nowych gazo- i ropociągów dla dostaw paliw na rynki zewnętrzne. Szansę dla eksporte-rów jak i inwestorów stwarza polityka rządu Azerbejdżanu ukierunkowana na rozwój branż z sektora pozaenergetycznego. Działania rządu są skierowane na tworzenie sprzyjających warunków dla inwestorów w parkach przemysłowych oraz planowane jest utworzenie specjalnej strefy ekonomicznej. Najbardziej perspektywicznymi obszarami współpracy są: branża budowlana, farmaceu-tyczna, rolno-spożywcza, giełdy towarowe, przemysł meblarski, kosmetyczny, dostawy maszyn i urządzeń dla sektora przetwórstwa ropy i gazu, alternatywne źródła energii.

W porównaniu do Azerbejdżanu Gruzja i Armenia interesują Unię Europej-ską tylko jak rynki tranzytowe i zbytu. Gruzja interesuje UE tylko jako państwo tranzytu surowców energetycznych z Azerbejdżanu oraz miejsce z możliwoś-cią wzmocnienia swoich pozycji politycznych i gospodarczych na Kaukazie Południowym. Armenia zachowuje równowagę pomiędzy Zachodem i Rosją. Podpisanie umowy stowarzyszeniowej z UE jest kluczowym zadaniem dla państw Kaukazu Południowego, bo tylko w taki sposób te państwa będą mogły zwiększyć wolumen handlu i jakość produkcji oraz obniżyć ceny na towary. Do najbardziej perspektywicznych obszarów współpracy należą: branża rolno--spożywcza, ochrona środowiska, odnawialne źródła energii, transport paliw energetycznych [Priorytety 2012, s. 21].

Zakończenie

Polska, jako państwo znajdujące się geografi cznie na wschodzie Unii Europej-skiej, winna pełnić funkcje rzecznika UE w kwestiach związanych z zagadnienia-mi ekonomicznymi i politycznymi w Europie Wschodniej. Lokalizacja geogra-fi czna oraz doświadczenie historyczne pozwalają jej dobrze pełnić tę funkcję. Polska powinna służyć swoim doświadczeniem i oferować wszelkiego rodzaju możliwe wsparcie wschodnim sąsiadom. Reformy ekonomiczne i polityczne są konieczne w państwach Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego, bo doprowadzą do stabilności i powstania rządów prawa za wschodnią granicą, zapewniając bezpieczeństwo ekonomiczne i realizację interesów Polski i Unii



Europejskiej. Te dziedziny są niezbędne dla budowy pokoju w całej Europie. Właśnie dlatego polityka zagraniczna UE powinna wspierać liberalizację reżimu wizowego w celu bardziej swobodnego przepływu osób i powoływać strefy wolnego handlu z krajami Europy Wschodniej w celu liberalizacji przepływów dóbr i usług. Duże znaczenie mają programy fi nansowe UE, które wspierają rozwój infrastruktury i energetyki w tym regionie. Polska, samodzielnie i dzięki programom UE, będzie rozwijać relacje gospodarcze i wspierać wymianę po-między UE i państwami należącymi do programu Partnerstwa Wschodniego. Należy podkreślić, że umowy zawarte pomiędzy UE i jej wschodnimi sąsiadami często zawierają tę samą treść i nie uwzględniają podstawowych zagadnień i specyfi ki regionów, co rodzi w perspektywie nowe problemy.

Z Polski do państw Partnerstwa Wschodniego jest eksportowana głównie gotowa produkcja, importowane są zaś surowce mineralne i energetyczne. Dla Polski najważniejszymi rynkami zbytu produkcji jest Ukraina i Białoruś, a państwa regionu Kaukazu Południowego są ważne dla UE ze względów bardziej politycznych niż ekonomicznych (wyjątkiem może być współpraca energetyczna z Azerbejdżanem).

Najważniejszym partnerem w regionie Europy Wschodniej i Kaukazu Połu-dniowego dla Polski jest niewątpliwie Ukraina. Jest ona głównym partnerem handlowym Polski pośród państw tego regionu. Do priorytetów polskiej po-lityki zagranicznej należy wspieranie dążenia Ukrainy do członkostwa w UE oraz pogłębianie relacji NATO-Ukraina. Realizacja tych dążeń powinna nastąpić poprzez współpracę bilateralną oraz konsekwentne wdrażanie reform we-wnętrznych, a także przestrzeganie europejskich standardów i zasad demo-kracji przez Ukrainę. Bardzo ważna w rozwoju współpracy polsko-ukraińskiej była organizacja Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej EURO 2012. Nie można również zapominać o ciągłym wsparciu Polski dla Ukrainy tak na poziomie rządowym, jak i społecznym podczas kryzysu politycznego i ekonomicznego, który obecnie występuje w związku z „Euromajdanem”.

Rosja odgrywa nadzwyczajnie ważną rolę w życiu państw, które geogra-fi cznie są wschodnimi sąsiadami Unii Europejskiej. Wobec nich stosuje się dwa rodzaje polityki – wspieranie niedemokratycznych władz w państwie (jak to jest w przypadku Białorusi) i w taki sposób sprawowanie de facto kontroli nad państwem, albo przyczynianie się do podziału bądź oddzielenia części pań-stwa, co destabilizuje sytuację gospodarczo-ekonomiczną w kraju (Naddnie-strze w Mołdawii, Północna Osetia w Gruzji, Krym na Ukrainie). Właśnie w taki sposób Rosja faktycznie sprawuje kontrolę nad państwami byłego Związku Radzieckiego, nie pozwalając im rozwijać się w kierunku europejskim. Jednak Polsce zależy na utrzymaniu dobrych, pragmatycznych stosunków z Rosją na


142 Daniel Butyter

zasadach wzajemności. We współczesnej sytuacji na arenie międzynarodowej, po aneksji Krymu przez Rosję, staje się to bardzo trudnym, a nawet wręcz nie-możliwym zadaniem. W związku z polityką prowadzoną przez Rosję UE stosuje różnego rodzaju sankcje, a więc współpraca z Rosją zawiesza się.

Bibliografia

Bachmann, K., Stadtmüller, E., 2011, The European Union’s Neighbourhood Challenge. Trans-border Cooperation, Migration and Europeanization, Wydawnictwo Uniwersytetu Wroc-ławskiego, Wrocław.

Bednarz, J., 2008, Українсько-польський досвід господарчого розвитку та економічного спиівробітництва, Wydawnictwo Lublinskiego Katolickiego Uniwersytetu, Lublin.

Berdychowska, B., Bućko, M., Cichocki J. i in., 2005, Polska polityka wschodnia, Kolegium Europy Wschodniej, Wrocław.

Borkowski, J., 2006, Rola Polski w kształtowaniu polityki wschodniej Unii Europejskiej na przy-kładzie Ukrainy, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa.

Hofmokł, J., Smyk, K., Amroziak, A., Markowicz, O., 2006, Україна на шляху до ЄС Vademe-cum, GS, Warszawa.

Priorytety Polskiej Polityki Zagranicznej 2012–2016, Warszawa, marzec 2012.


Aldona Mrówczyńska-Kamińska1, Ewelina Szuba

1

ZMIANY PRZEPŁYWÓW MIĘDZYGAŁĘZIOWYCH

W ROLNICTWIE NOWYCH KRAJÓW

CZŁONKOWSKICH PO INTEGRACJI

Z UNIĄ EUROPEJSKĄ2

Wstęp

Rozszerzenia Unii Europejskiej, jakie miały miejsce od 2004 r. w istotny sposób wpłynęły na warunki produkcyjne rolnictwa w państwach przystępujących do Wspólnoty. Gospodarki nowych państw członkowskich zaczęły funkcjonować na jednolitym rynku europejskim [Grzelak 2008], a to zmusiło rolnictwo w tych państwach do adaptacji do zmian w otoczeniu społeczno-ekonomicznym [Kowalski, Wigier i Bułkowska 2013]. Jednocześnie objęcie rolnictwa mecha-nizmami WPR wymogło na rolnikach korzystających z pomocy fi nansowej re-spektowanie podstawowych zasad tej polityki (np. cross-compliance) [Józwiak i in. 2011], co mogło mieć wpływ na kształtowanie się struktury wydatków gospodarstw rolnych. Korzystanie ze środków fi nansowych kierowanych do rolnictwa w ramach WPR sprzyja również procesom modernizacji i restruktu-ryzacji w rolnictwie [Czubak 2012], co także może mieć wpływ na przemiany w strukturze wewnętrznej zaopatrzenia materiałowego rolnictwa.

W związku ze zmianami, jakie zaszły w otoczeniu rynkowym rolnictwa po objęciu państw UE-12 mechanizmami WPR, w pracy podjęto próbę przeana-lizowania struktury źródeł i kierunków zmian przepływów materiałowych do rolnictwa. Analizie poddane zostały przepływy materiałowe do rolni-

1 Uniwersytet Przyrodniczy w Poznaniu, Katedra Ekonomii i Polityki Gospodarczej w Agrobiznesie.

2 Artykuł został sfi nansowany ze środków Narodowego Centrum Nauki przyzna-nych na podstawie decyzji numer DEC-2012/07/B/HS4/02837.


144 Aldona Mrówczyńska-Kamińska, Ewelina Szuba

ctwa z poszczególnych sfer agrobiznesu3. W najbardziej klasycznym ujęciu strukturę działowo-gałęziową agrobiznesu można przedstawić w formie zaproponowanej przez Davisa i Goldberga [1957]: I agregat (sfera) – przemysł wytwarzający środki produkcji i usługi produkcyjne dla rolnictwa i przemysłu spożywczego; II agregat (sfera) – rolnictwo właściwe oraz III agregat (sfera) – przemysł spożywczy. Dodatkowo źródła przepływów materiałowych, które obejmuje sfera I agrobiznesu, przeanalizowano na wyższym poziomie deza-gregacji, ze szczególnym uwzględnieniem usług. By osiągnąć założony cel, posłużono się danymi pochodzącymi z powszechnych statystyk UE publiko-wanych przez Eurostat w postaci bilansów przepływów międzygałęziowych za 2000 i 2010 r.4

Wyniki badań

Wartość przepływów materiałowych do rolnictwa jest bezpośrednio uzależnio-na od wielkości tego agregatu gospodarki w poszczególnych krajach. Średni przepływ materiałów i usług do rolnictwa w każdym państwie w 2010 r. wynosił ponad 11,7 mld euro (tabela 1). W państwach UE-12 wartość ta była ponad trzy-krotnie mniejsza i wynosiła 3,5 mld euro (wynika to bezpośrednio z wielkości gospodarek tych państw i roli rolnictwa w gospodarce). Największa wartość przepływów materiałowych do rolnictwa w 2010 r. odnotowana została w Pol-sce (13 mld euro) i Rumunii (7,5 mld euro), a najmniejsza w Estonii (niecałe 0,4 mld euro), Słowenii (ponad 0,6 mld euro) i na Łotwie ( około 0,7 mld euro).

Ze względu na różne rozmiary gospodarek państw objętych analizą bardziej zasadne jest analizowanie struktury przepływów materiałowych do rolnictwa w nowych państwach członkowskich UE. Średnio w UE-15 przepływy mate-riałowe do rolnictwa w 2010 r. w około 22% pochodziły z sfery III agrobiznesu (przemysłu spożywczego) (tabela 2). Samozaopatrzenie rolnictwa ukształto-wało się na poziomie niecałych 24%, a ze sfery I agrobiznesu (zaopatrzeniowej) pochodziło około 54% wszystkich przepływów skierowanych do rolnictwa. W państwach UE-15 w 2010 r. w strukturze przepływów materiałowych do rolnictwa w porównaniu z 2000 r. obserwowana była tendencja do zwiększania udziału sfery zaopatrującej rolnictwo w usługi i środki produkcji (o 3,5 p.p.) przy

3 Pojęcie agrobiznesu oznacza łącznie wszystkie operacje produkcji rolnej wraz z produkcją i dystrybucją całego strumienia zaopatrzenia farm w środki produkcji i usługi produkcyjne, a także wszystkie operacje dotyczące obrotu, przechowywania, przetwórstwa i dystrybucji produktów rolniczych (Davis i Goldberg 1957).

4 W przypadku Polski i Bułgarii wykorzystano dane za 2009 r., a dla Łotwy za 2007 r.


Zmiany przepływów międzygałęziowych w rolnictwie nowych krajów członkowskich 145

zmniejszającym się samozaopatrzeniu rolnictwa (o prawie 4 p.p.) i niewielkim wzroście udziału sfery III agrobiznesu (o 0,4 p.p.) w przepływach do rolnictwa. Kierunki zmian w strukturze przepływów materiałowych skierowanych do rolnictwa wśród państw Europy Środkowo-Wschodniej były takie same jak w państwach UE-15, jednakże natężenie zmian było większe. W 2010 r. w po-równaniu do 2000 r. udział gałęzi przemysłu wytwarzającego środki produkcji i usługi produkcyjne dla rolnictwa wzrósł o 9 p.p. do poziomu ponad 51%. Samozaopatrzenie rolnictwa zmniejszyło swój udział w strukturze przepły-wów materiałowych o ponad 11 p.p. (do poziomu około 35%), natomiast udział przemysłu spożywczego w przepływach do rolnictwa wzrósł o 2,4 p.p. i wyniósł około 15%.

Największy udział sfery III agrobiznesu w przepływach materiałowych do rolnictwa zaobserwowano w Czechach (blisko 31%), Polsce (23,6%) i Słowenii (18,8%) oraz na Litwie (14,4%) (tabela 2). Jednocześnie w państwach tych od-notowano największe wzrosty udziału przemysłu spożywczego we wszystkich nakładach materiałowych skierowanych do rolnictwa. Świadczy to o wzro-ście wykorzystania produktów przemysłu paszowego w produkcji zwierzęcej rolnictwa. Najmniejszy udział sfery III agrobiznesu w strukturze przepływów materiałowych do rolnictwa w 2010 r. zaobserwowano w Rumunii (2,5%) i na Słowacji (6,5%). W państwach tych oraz na Węgrzech i w Estonii udział prze-mysłu spożywczego w strukturze przepływów materiałowych do rolnictwa zmniejszył się w porównaniu z 2000 r.

Wśród państw UE-12 w 2010 r. rola samozaopatrzenia rolnictwa największa była w Rumunii (około 60%), Bułgarii (ponad 45%) oraz na Łotwie i w Węgrzech (po około 40%) (tabela 2). W porównaniu do 2000 r. udział samozaopatrzenia rolnictwa w strukturze przepływów materiałowych do tego działu gospodarki w Bułgarii zmalał o blisko 20 p.p., a na Łotwie o około 17 p.p. W przypadku rolnictwa rumuńskiego udział samozaopatrzenie w strukturze przepływów zwiększył się o niecałe 3 p.p., natomiast w przypadku Węgier był to wzrost aż ponad 11 p.p. Wysoki udział samozaopatrzenia w przypadku rolnictwa rumuńskiego i bułgarskiego wynika z warunków agrarnych i klimatycznych sprzyjających produkcji roślinnej, która przeznaczana jest następnie na paszę dla zwierząt. Najmniejszy udział samozaopatrzenia rolnictwa w przepływach materiałowych w 2010 r. odnotowano w Czechach (13,2%), na Litwie (16,3%) oraz w Polsce (29%). We wszystkich państwach Europy Środkowo-Wschodniej objętych analizą, poza Węgrami i Rumunią, rola samozaopatrzenia rolnictwa w przepływach materiałowych do tego działu gospodarki uległa zmniejszeniu w porównaniu z 2000 r. Świadczy to o rozwoju rolnictwa w kierunku przedsię-biorstwa agrobiznesowego.


[ 146 ]

Ta

be

la 1

. P

rze

pły

wy

ma

teri

ało

we

do

ro

lnic

twa

pa

ńst

w E

uro

py

Śro

dk

ow

o-W

sch

od

nie

j i

śre

dn

ia d

la U

nii

Eu

rop

ejk

sie

j-1

5

w 2

00

0 i

20

10

ro

ku

(w

mln

eu

ro)

Wy

szc

ze

gó

l-

nie

nie

Ro

kZ

I s

fe-

ry

Prz

e-

my

sł

pa

li-

wo

wo

-

-en

er-

ge

tyc

z-

ny

Prz

e-

my

sł

me

ta-

lurg

icz

-

ny

Prz

e-

my

sł

ele

k-

tro

ma

-

szy

no

-

wy

Prz

e-

my

sł

śro

d-

kó

w

tra

ns-

po

rtu

Prz

e-

my

sł

ch

e-

mic

zn

y

Prz

e-

my

sł

ma

t.

bu

-

do

wla

-

ny

ch

Po

zo

-

sta

łe

dz

ie-

dz

iny

prz

e-

my

słu

Usł

ug

i

Bu

-

do

wn

i-

ctw

o

Le

śni-

ctw

o

Po

zo

-

sta

łe

ga

łęz

ie

Z I

I

sfe

ry

Z I

II

sfe

ryR

az

em

Bułg

aria

2000

514

165

113

4210

09

2612

720

211

1171

981

783

2010

1137

231

2812

3430

619

5041

635

70

1233

365

2 73

5

Czec

hy20

0093

518

31

010

328

80

1733

70

05

554

510

1 99

920

1020

4727

614

1092

406

1258

1129

491

048

111

303

659

Esto

nia

2000

9026

21

611

23

362

00

8334

206

2010

189

494

114

361

572

60

013

356

378

Litw

a20

0019

810

71

737

615

113

11

022

411

433

2010

1044

704

1144

426

740

424

910

024

521

81

507

Łotw

a20

0013

418

10

1035

15

601

11

219

2938

220

1037

035

135

4410

619

1510

626

11

290

5371

3

Pols

ka20

0045

6079

411

655

290

638

113

3524

6638

312

3802

1209

9 57

120

1056

0119

1323

260

407

1634

188

7915

2865

141

3820

3067

13 0

08

Rum

unia

2000

1300

206

654

2946

313

125

376

60

1122

2335

23

875

2010

2810

633

7221

1554

014

6213

7568

110

4504

185

7 50

0

Słow

acja

2000

622

154

152

3211

65

1027

37

25

817

180

1 61

820

1083

117

89

427

166

2131

358

317

049

793

1 42

1

Słow

enia

2000

173

331

015

301

876

90

019

436

403

2010

299

413

49

770

214

420

00

217

120

636


[ 147 ]

Węg

ry20

0014

9024

189

875

286

4359

657

261

385

974

53

095

2010

1918

420

1711

8551

218

8176

46

41

1654

625

4 19

7

Śred

nia

EŚW

2000

1002

183

317

6120

019

3045

211

15

1015

320

2 33

720

1016

2538

540

1477

421

3042

580

315

013

5959

13

575

Śred

nia

UE-

1520

0053

0465

612

711

284

1041

126

182

2656

121

894

2554

2070

9 92

920

1067

0310

3115

819

248

1065

143

336

3477

202

1013

2634

2428

11 7

64

Źród

ło: n

a po

dsta

wie

: [Bi

lans

e].

Ta

be

la 2

. S

tru

ktu

ra p

rze

pły

wó

w m

ate

ria

łow

yc

h d

o r

oln

ictw

a p

ań

stw

Eu

rop

y Ś

rod

ko

wo

-Wsc

ho

dn

iej

i śr

ed

nia

dla

Un

ii

Eu

rop

ejk

sie

j-1

5 w

20

00

i 2

01

0 r

ok

u (

w %

)

Wy

szc

ze

gó

l-

nie

nie

Ro

kZ

I s

fery

Prz

e-

my

sł

pa

li-

wo

wo

-

-en

er-

ge

tyc

z-

ny

Prz

e-

my

sł

me

ta-

lurg

icz

-

ny

Prz

e-

my

sł

ele

ktr

o-

ma

szy

-

no

wy

Prz

e-

my

sł

śro

d-

kó

w

tra

ns-

po

rtu

Prz

e-

my

sł

ch

e-

mic

zn

y

Prz

e-

my

sł

ma

t.

bu

do

w-

lan

yc

h

Po

zo

-

sta

łe

ga

łęz

ie

prz

e-

my

słu

Usł

ug

iB

ud

ow

-

nic

two

Le

śni-

ctw

o

Po

zo

-

sta

łe

ga

łęz

ie

Z I

I

sfe

ry

Z I

II

sfe

ry

Ra

-

ze

m

Bułg

aria

2000

28,8

9,3

0,6

0,2

2,4

5,6

0,5

1,5

7,1

1,1

0,1

0,6

65,7

5,5

100,

020

1041

,68,

51,

00,

41,

311

,20,

71,

815

,21,

30,

30,

045

,113

,310

0,0

Czec

hy20

0046

,89,

20,

10,

05,

214

,40,

00,

916

,90,

00,

00,

327

,725

,510

0,0

2010

55,9

7,5

0,4

0,3

2,5

11,1

0,3

1,6

30,9

1,3

0,0

0,0

13,2

30,9

100,

0

Esto

nia

2000

43,7

12,6

1,0

0,5

2,9

5,3

1,0

1,5

17,5

1,0

0,0

0,0

40,3

16,5

100,

020

1050

,113

,01,

20,

43,

69,

60,

41,

219

,21,

70,

00,

035

,114

,810

0,0

Litw

a20

0045

,72,

31,

60,

21,

68,

51,

43,

526

,10,

20,

20,

051

,72,

510

0,0

2010

69,3

4,6

0,2

0,7

2,9

28,3

0,5

2,7

28,2

0,6

0,7

0,0

16,3

14,4

100,

0

Łotw

a20

0035

,14,

70,

30,

02,

69,

20,

31,

315

,70,

30,

30,

357

,37,

610

0,0

2010

51,9

5,0

1,8

0,7

6,1

14,9

2,7

2,0

14,9

3,6

0,1

0,1

40,7

7,4

100,

0


[ 148 ]

Wy

szc

ze

gó

l-

nie

nie

Ro

kZ

I s

fery

Prz

e-

my

sł

pa

li-

wo

wo

-

-en

er-

ge

tyc

z-

ny

Prz

e-

my

sł

me

ta-

lurg

icz

-

ny

Prz

e-

my

sł

ele

ktr

o-

ma

szy

-

no

wy

Prz

e-

my

sł

śro

d-

kó

w

tra

ns-

po

rtu

Prz

e-

my

sł

ch

e-

mic

zn

y

Prz

e-

my

sł

ma

t.

bu

do

w-

lan

yc

h

Po

zo

-

sta

łe

ga

łęz

ie

prz

e-

my

słu

Usł

ug

iB

ud

ow

-

nic

two

Le

śni-

ctw

o

Po

zo

-

sta

łe

ga

łęz

ie

Z I

I

sfe

ry

Z I

II

sfe

ry

Ra

-

ze

m

Pols

ka20

0047

,68,

31,

20,

63,

06,

71,

20,

425

,80,

40,

00,

139

,712

,610

0,0

2010

47,0

14,7

1,8

0,5

3,1

12,6

1,4

0,6

11,7

0,5

0,1

0,0

29,4

23,6

100,

0

Rum

unia

2000

33,5

5,3

1,7

0,1

0,7

11,9

0,3

3,2

9,7

0,2

0,0

0,3

57,4

9,1

100,

020

1037

,58,

41,

00,

30,

27,

20,

20,

818

,30,

90,

10,

060

,12,

510

0,0

Słow

acja

2000

38,4

9,5

0,9

0,1

2,0

7,2

0,3

0,6

16,9

0,4

0,1

0,3

50,5

11,1

100,

020

1058

,512

,50,

60,

31,

911

,71,

52,

225

,22,

20,

50,

035

,06,

510

0,0

Słow

enia

2000

42,9

8,2

0,2

0,0

3,7

7,4

0,2

2,0

18,9

2,2

0,0

0,0

48,1

8,9

100,

020

1047

,16,

40,

40,

61,

412

,10,

00,

322

,73,

20,

00,

034

,118

,810

0,0

Węg

ry20

0048

,17,

82,

90,

32,

49,

21,

41,

921

,20,

80,

00,

127

,824

,110

0,0

2010

45,7

10,0

0,4

0,3

2,0

12,2

0,4

1,9

18,2

0,1

0,1

0,0

39,4

14,9

100,

0

Śred

nia

EŚW

2000

41,1

7,7

1,1

0,2

2,7

8,5

0,7

1,7

17,6

0,7

0,1

0,2

46,6

12,3

100,

020

1050

,19,

10,

90,

42,

513

,10,

81,

520

,01,

50,

20,

035

,214

,710

0,0

Śred

nia

UE-

1520

0050

,46,

91,

40,

12,

99,

40,

81,

724

,81,

70,

10,

727

,821

,810

0,0

2010

53,9

9,8

1,1

0,1

1,5

8,0

0,9

2,3

28,1

1,8

0,1

0,1

23,9

22,2

100,

0

Źród

ło: n

a po

dsta

wie

tabe

li 1.

cd. t

abel

i 2



W państwach Europy Środkowo-Wschodniej, poza Bułgarią i Rumunią, sfera I agrobiznesu miała największe udziały w strukturze przepływów mate-riałowych do rolnictwa w 2010 r. (tabela 2). Na Litwie blisko 70% przepływów skierowanych do rolnictwa pochodziło ze sfery zaopatrzeniowej, na Słowacji było to ponad 58%, a w Czechach blisko 56%. Na Litwie i na Słowacji zaob-serwowano najwyższy wzrost znaczenia sfery zaopatrzeniowej w strukturze przepływów materiałowych do rolnictwa (odpowiednio o 24 i 20 p.p.). Naj-mniejszy udział sfery I agrobiznesu w strukturze przepływów materiałowych cechował rolnictwo rumuńskie (37,5%), bułgarskie (41,6%) oraz węgierskie (45,7%). W Polsce w badanym okresie udział pierwszej sfery agrobiznesu w za-opatrzeniu materiałowym rolnictwa pozostał na podobnym, około 47-pro-centowym poziomie. Jedynie w przypadku rolnictwa węgierskiego struktura zaopatrzenia materiałowego rolnictwa ewoluowała w kierunku nieznacznego zmniejszenia udziału sfery zaopatrzeniowej. W pozostałych państwach Europy Środkowo-Wschodniej zaobserwowano wzrost udziału sfery zaopatrzeniowej w strukturze przepływów materiałowych do rolnictwa.

Na podstawie badań nad rozwojem rolnictwa [Tomczak 2004, 2006] można wyciągnąć wniosek, że na pierwszym etapie rozwoju agrobiznesu przepływy z pierwszej sfery do rolnictwa rosną, aby nastąpiła modernizacja i restruktu-ryzacja sektora rolnego, który powinien sprostać wymaganiom przemysłu spożywczego. Rolnictwo w krajach Europy Środkowo-Wschodniej charak-teryzuje się niskim poziomem rozwoju5 i z tego względu na tym etapie po-trzebuje znacznie większego wsparcia niż w rozwiniętych krajach w postaci nowoczesnych maszyn i urządzeń, w celu unowocześnienia i zmodernizowania produkcji surowców rolnych. Poddając szczegółowej analizie źródła zaopatrze-nia rolnictwa w usługi i środki produkcji rolnej w 2010 r. stwierdzić można, że we wszystkich państwach UE-12 kluczową rolę odgrywały produkty przemy-słu paliwowo-energetycznego, chemicznego oraz usługi. Udział przemysłu paliwowo-energetycznego w przepływach do rolnictwa w tych krajach (9,1%) kształtował się na zbliżonym poziomie jak średnia w UE-15 (9,8%). Przemysł chemiczny w strukturze przepływów materiałowych do rolnictwa w państwach Europy Środkowo-Wschodniej miał o około 5 p.p. wyższy udział niż w przypad-ku średniej dla państw UE-15. Wynikać to może z realizowania założeń zrówno-ważonego rozwoju rolnictwa w państwach Europy Zachodniej i Północnej oraz

5 Udział rolnictwa w PKB w Rumunii i Bułgarii jest najwyższy w całej UE (odpo-wiednio 7,2 i 6,2), a w Polsce wynosi 2,4% przy średniej unijnej 1,2%. Podobnie udział zatrudnionych w rolnictwie do ogółu zatrudnionych w gospodarce narodowej w Ru-munii jest najwyższy i wynosi 29,5%, w Polsce – 14,7% (obliczenia własne na podstawie danych www.epp.eurostat.ec.europa.eu).


[ 150 ]

Ta

be

la 3

. S

tru

ktu

ra w

ew

nę

trz

na

prz

ep

ływ

ów

ma

teri

ało

wy

ch

z s

ek

tora

usł

ug

do

ro

lnic

twa

pa

ńst

w E

uro

py

Śro

dk

ow

o-W

sch

od

nie

j

(w %

)

Wy

szc

ze

gó

lnie

nie

Ha

nd

el

Usł

ug

i

ho

te-

lars

kie

i g

a-

stro

no

-

mic

zn

e

Tra

ns-

po

rt

i łą

cz

-

no

ść

Do

da

t-

ko

we

usł

ug

i

tra

ns-

po

r-

tow

e,

usł

ug

i

biu

r

po

dró

-

ży

Usł

ug

i

fi n

an

-

sow

e

i u

be

z-

pie

cz

e-

nio

we

Usł

ug

i

w z

a-

kre

sie

nie

ru-

ch

o-

mo

ści,

wy

na

-

jem

i d

zie

r-

ża

wa

Usł

ug

i

info

r-

ma

-

tyc

zn

e

i p

o-

wią

za

-

ne

Ba

da

-

nia

na

-

uk

ow

e

i ro

z-

wó

j

Usł

ug

i

ad

min

i-

stra

cji

pu

b-

lic

zn

ej

Usł

ug

i

ed

uk

a-

cy

jne

Usł

ug

i

zd

ro-

wo

tne

i so

cja

l-

ne

Usł

ug

i

zw

iąz

a-

ne

z g

o-

spo

-

da

rką

od

pa

-

da

mi

Usł

ug

i

świa

d-

cz

on

e

prz

ez

org

an

i-

za

cje

Usł

ug

i

ku

ltu

-

raln

e

i ro

z-

ryw

-

ko

we

,

usł

ug

i

zw

ią-

za

ne

ze

spo

r-

tem

Po

zo

-

sta

łe

usł

ug

i

Bułg

aria

2000

0,6

0,3

32,1

9,5

27,5

5,9

0,0

2,6

9,9

0,0

4,5

1,4

0,0

0,0

5,7

2010

0,6

0,1

11,9

0,8

30,7

8,1

0,0

0,5

1,0

0,0

31,8

1,1

0,2

0,0

13,2

Czec

hy20

0047

,21,

711

,10,

012

,017

,20,

80,

11,

70,

00,

11,

20,

40,

06,

5

2010

57,0

1,9

10,0

0,1

10,4

2,6

0,6

0,3

2,4

0,3

7,6

0,9

0,0

0,0

5,9

Esto

nia

2000

64,8

0,3

6,9

2,8

8,0

1,2

0,4

0,0

0,7

0,2

4,5

0,4

6,5

0,0

3,2

2010

56,5

0,1

13,2

0,0

7,2

4,3

0,0

1,0

0,5

0,3

9,2

1,7

1,7

0,0

4,3

Węg

ry20

0059

,30,

610

,41,

74,

52,

60,

41,

82,

50,

53,

81,

00,

80,

39,

6

2010

44,3

0,1

17,7

0,2

14,1

4,4

0,8

4,2

0,7

0,3

3,7

1,3

1,5

0,1

6,5

Łotw

a20

0062

,00,

010

,04,

65,

36,

70,

30,

20,

00,

25,

60,

30,

00,

14,

7

2010

3,8

0,4

25,4

2,0

22,3

11,0

0,6

0,0

1,5

0,5

0,9

4,4

0,0

0,1

27,0

Litw

a20

0070

,90,

112

,85,

94,

50,

60,

30,

00,

00,

02,

41,

00,

00,

11,

4

2010

41,6

0,0

24,8

0,0

9,5

10,6

1,8

2,6

0,0

0,0

0,6

0,7

0,0

0,0

7,8


[ 151 ]

Pols

ka20

0077

,10,

15,

81,

07,

22,

10,

10,

11,

00,

02,

70,

30,

00,

02,

4

2010

40,6

0,2

16,7

0,0

17,8

3,8

0,1

1,3

1,7

0,1

10,6

0,3

0,5

0,1

6,2

Rum

unia

2000

28,3

0,4

50,7

0,0

7,1

4,2

0,0

0,2

0,0

0,0

0,0

7,8

0,0

0,0

1,3

2010

68,2

0,9

12,6

0,1

2,5

0,3

0,9

1,2

0,0

0,3

8,2

1,5

0,0

0,0

3,3

Słow

enia

2000

63,1

0,2

2,7

0,0

4,3

1,0

0,0

0,0

0,0

0,0

26,5

0,7

0,2

1,3

0,0

2010

54,0

0,2

3,9

0,0

13,1

0,7

0,0

0,6

0,3

0,4

25,1

0,1

0,1

0,0

1,5

Słow

acja

2000

50,2

2,7

16,7

0,2

6,1

15,0

0,9

0,0

0,2

0,2

3,5

0,4

2,1

1,5

0,3

2010

62,5

0,0

8,4

0,0

3,3

14,9

0,2

0,1

0,1

0,0

1,6

0,7

0,0

0,1

8,0

Śred

nio

EŚW

2000

52,4

0,6

15,9

2,6

8,7

5,6

0,3

0,5

1,6

0,1

5,4

1,4

1,0

0,3

3,5

2010

42,9

0,4

14,5

0,3

13,1

6,1

0,5

1,2

0,8

0,2

9,9

1,3

0,4

0,0

8,4

Śred

nio

UE-

1520

0049

,80,

98,

21,

412

,84,

90,

41,

20,

70,

47,

41,

20,

70,

59,

7

2010

38,1

0,6

9,0

0,0

18,2

4,7

0,5

2,2

0,6

0,3

9,4

1,7

0,9

0,2

13,6

Źród

ło: n

a po

dsta

wie

: [Bi

lans

e].



z osiągnięcia w tych państwach poziomu nawożenia mineralnego zbliżonego do maksymalnego poziomu z punktu widzenia agrotechnicznego. Znaczenie usług w strukturze przepływów materiałowych do rolnictwa wśród państw Europy Środkowo-Wschodniej w porównaniu do roku 2000 wzrosło o 2,4 p.p. do poziomu 20%, jednakże nadal było średnio o 8 p.p. niższe w porównaniu do UE-15. W 2010 r. w porównaniu do 2000 r. na Łotwie, w Polsce i na Węgrzech odnotowano zmniejszenie udziału usług w strukturze przepływów materiało-wych do rolnictwa. W pozostałych państwach Europy Środkowo-Wschodniej objętych badaniem udział ten wzrastał.

Usługi powinny zajmować szczególne znaczenie w przepływach materiało-wych do rolnictwa, ponieważ są wyznacznikiem zachodzących zmian w sekto-rze rolno-żywnościowym. Wśród usług szczególne znaczenie w przepływach materiałowych do rolnictwa zajmowały usługi związane z handlem6 (tabela 3). Średnio w państwach UE-12 w 2010 r. udział tego typu usług w strukturze wszystkich usług skierowanych do rolnictwa wynosił blisko 43% i był o pra-wie 5 p.p. wyższy od średniej w UE-15. W porównaniu do 2000 r. w obydwu grupach państw odnotowano zmniejszenie udziału handlu w strukturze usług skierowanych do rolnictwa o około 10 p.p. Wśród państw Europy Środkowo--Wschodniej najwyższy udział handlu w strukturze usług skierowanych do rolnictwa zaobserwowano w przypadku Rumunii (68,2%), Słowacji (62,5%) oraz Czech (57%) i Estonii (56,5%). Zwiększenie udziału handlu w strukturze przepływów do rolnictwa pochodzących z sektora usługowego miało miejsce tylko w Czechach i Rumunii. W pozostałych państwach Europy Środkowo--Wschodniej udział handlu w przepływach z usług do rolnictwa zmniejszył się w 2010 r. w porównaniu do 2000 r. Kolejną grupą usług, które miały największe udziały w usługach skierowanych do rolnictwa, są usługi związane z transpor-tem i łącznością. Ich udział w strumieniach usług skierowanych do rolnictwa w 2010 r. wynosił prawie 15% i nie zmienił się znacząco w porównani z 2000 r. Średnio w państwach UE-15 udział transportu i łączności w usługach skierowa-nych do rolnictwa był o około 5 p.p. mniejszy. Najwyższy udział w strukturze usług transportu i łączności odnotowano na Łotwie (25,4%), Litwie (24,8%) i Węgrzech (17,7%). Udział tej grupy usług w strukturze usług w porównaniu do 2000 r. zmalał jedynie w Rumunii i Czechach. W pozostałych państwach Europy Środkowo-Wschodniej udział transportu i łączności w strukturze usług skierowanych do rolnictwa wzrósł w porównaniu do 2000 r. W wewnętrz-

6 Usługi handlu to przede wszystkim usługi w zakresie handlu hurtowego i ko-misowego płodami rolnymi i żywymi zwierzętami, żywnością, napojami i tytoniem.



nej strukturze usług skierowanych do rolnictwa państw Europy Środkowo--Wschodniej tendencję wzrostową zaobserwowano także w przypadku usług fi nansowych i ubezpieczeniowych. Ich udział wzrósł z poziomu 8,7% do 13,1%. Taki sam kierunek zmian w tej grupie usług odnotowano w państwach UE-15 (wzrost z 12,8% do 18,2%). Rosnące znaczenie usług fi nansowych i ubez-pieczeniowych wynikać może z rosnącej liczby gospodarstw największych, które korzystają usług zewnętrznych fi rm księgowych. W państwach Europy Środkowo-Wschodniej usługi fi nansowe i ubezpieczeniowe największe udziały w strukturze usług skierowanych do rolnictwa miały w Bułgarii, na Łotwie oraz w Polsce i na Słowenii. W wewnętrznej strukturze usług skierowanych do rol-nictwa wysokim udziałem cechowały się również usługi zdrowotne i socjalne, w których skład wchodzą m.in. usługi weterynaryjne dla rolnictwa. W 2010 r. udział tej grupy usług w usługach skierowanych do rolnictwa wynosił około 10% wśród państw Europy Środkowo-Wschodniej oraz w UE-15. Najwyższy udział usług zdrowotnych i socjalnych w przepływach do rolnictwa w 2010 r. cechował Bułgarię i Słowenię. W strukturze wewnętrznej usług w Unii Europej-skiej duże znaczenie miały również usługi w zakresie nieruchomości, wynajmu i dzierżawy oraz usługi związane z badaniami i rozwojem. Pozostałe grupy usług miały nieduże udziały w wewnętrznej strukturze usług skierowanych do rolnictwa.

Analiza przepływów materiałowych z pierwszej sfery agrobiznesu na rzecz rolnictwa uwidacznia, że w nowych krajach członkowskich UE musi wzros-nąć znaczenie tej sfery w zaopatrzeniu materiałowych rolnictwa, a przede wszystkim sfery usługowej, aby można było powiedzieć, że nastąpiło w nich unowocześnienie produkcji surowców rolnych oraz że nastąpiła większa ko-operacja poszczególnych gałęzi gospodarki narodowej, które odpowiedzialne są za produkcje żywności. Dalsza rekonstrukcja rolnictwa w nowych krajach członkowskich Unii Europejskiej wymaga dużego wzrostu dostaw środków fi nansowych, co powinno zmieniać strukturę całego strumienia dóbr material-nych i usług płynących do rolnictwa z zewnętrz. Analiza strumieni płynących do rolnictwa daje wyobrażenie o tempie narastania potencjału wytwórczego agrobiznesu, a jednocześnie o wkładzie działów i gałęzi pozarolniczych w pro-ces wytwarzania żywności i surowców pochodzenia rolniczego. Warto w tym miejscu wskazać, że ważne jest dalsze objęcie sektora rolno-żywnościowego w poszczególnych państwach UE-12 funduszami w ramach wspólnej polityki rolnej UE, które z jednej strony powodują rekonstrukcję rolnictwa, a z drugiej strony – poprzez zwiększanie popytu pośredniego – powodują rozwój całej gospodarki narodowej.



Zakończenie

Po integracji państw Europy Środkowo-Wschodniej z Unią Europejską nastą-piły niewielkie zmiany w strukturze przepływów materiałowych w rolnictwie. W 2010 r. struktura ta kształtowała się mniej korzystnie niż w państwach UE-15. W nowych państwach członkowskich rola samozaopatrzenia rolnictwa, po-mimo tendencji malejącej, pozostawała na wysokim poziomie. W strukturze przepływów materiałowych do rolnictwa udział sfery pierwszej agrobiznesu był niższy niż w UE-15, co jest zjawiskiem niekorzystnym, ponieważ świadczy o niższym poziomie rozwoju rolnictwa nowych państw członkowskich UE. Pań-stwami, w których rolnictwo posiadało strukturę przepływów materiałowych zbliżoną do państw UE-15, były przede wszystkim Czechy i Litwa. Dużym udziałem sfery zaopatrzeniowej cechowało się również rolnictwo estońskie i słowackie, jednakże w państwach tych rola samozaopatrzenia rolnictwa pozostawała na wyższym poziomie niż w UE-15. Najmniej korzystną struk-turę przepływów materiałowych do rolnictwa posiadały Bułgaria, Rumunia oraz Łotwa (ze względu na wysokie samozaopatrzenie rolnictwa), co świad-czy o niższym stopniu rozwoju rolnictwa tych państw. W państwach Europy Środkowo-Wschodniej objętych analizą (poza Węgrami) w porównaniu do 2000 r. zaszły korzystne przemiany w strukturze zaopatrzenia materiałowego rolnictwa prowadzące do wzrostu przepływów ze sfery pierwszej na rzecz malejącego poziomu samozaopatrzenia rolnictwa. W przepływach ze sfery I agrobiznesu w 2010 r. dominowały usługi, przemysł paliwowo-energetyczny oraz chemiczny, przy czym udział usług w przepływach materiałowych do rolnictwa wzrósł najbardziej w porównaniu z 2000 r. Kluczowymi usługami do-starczanymi do rolnictwa były usługi w zakresie handlu, transportu i łączności oraz usługi ubezpieczeniowo-fi nansowe i weterynaryjne. Szansą pozytywnych zmian w sektorze jest dalsze objęcie rolnictwa w poszczególnych państwach UE-12 funduszami w ramach wspólnej polityki rolnej UE, które z jednej strony spowodują rekonstrukcję rolnictwa, a z drugiej strony, poprzez zwiększanie popytu pośredniego, spowodują rozwój całej gospodarki narodowej.

Bibliografia

Bilanse przepływów międzygałęziowych dla krajów Europy Środkowo-Wschodniej, http://epp.eurostat.ec.europa.eu [dostęp: 10.03.2014].

Czubak, W., 2012, Wykorzystanie funduszy Unii Europejskiej wspierających inwestycje w go-spodarstwach rolnych, J. Agribus. Rural Dev. no. 3(25), s. 57–67.



Davis, J.H., Goldberg, R.A., 1957, A Concept of Agribusiness. Harvard University, Boston, tłum. polskie: Koncepcja agrobiznesu, IER, Warszawa, 1967.

Grzelak, A., 2008, Związki gospodarstw rolnych z rynkiem w Polsce po roku 1990. Próba okre-ślenia intensywności i efektywności, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań.

Józwiak, W., Niewęgłowska, G., Jabłoński, K., 2013, Dbałość o środowisko i dobrostan zwierząt a wyniki ekonomiczne w rolnictwie, w: Kowalski, A., Wigier, M., Dudek, M. (red.), Propozycje rozwiązań WPR 2013+ a konkurencyjność gospodarki żywnościowej i obszarów wiejskich, IERiGŻ, Warszawa, s. 142–154.

Kowalski, A., Wigier, M., Bułkowska, M., 2013, Nowe rozwiązania WPR 2013+ wobec wyzwań rolnictwa krajów członkowskich Unii Europejskiej, IERiGŻ, Warszawa.

Rowinski, J., 2011, Wsparcie rolnictwa w wybranych krajach, IERiGŻ, Warszawa.Tomczak, F., 2004, Od rolnictwa do agrobiznesu; Transformacja gospodarki rolniczo-żywnoś-

ciowej Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej, Wydawnictwo SGH, Warszawa.Tomczak, F., 2006, Gospodarka rodzinna w rolnictwie. Uwarunkowania i mechanizmy rozwoju,

IRWiR PAN, Warszawa.


Barbara Wieliczko1

WSPÓLNA POLITYKA ROLNA A POLSKIE

ROLNICTWO – DOTYCHCZASOWE

DOŚWIADCZENIA I OCENA MOŻLIWYCH

SKUTKÓW ZMIAN W WPR 2014–2020

Wstęp

Aby polskie rolnictwo mogło być włączone do wspólnej polityki rolnej, ko-nieczne było wykonanie wielu działań o charakterze instytucjonalno-prawnym [Brzóska i Nurzyńska 2002]. Także na poziomie gospodarstw rolnych oraz zakładów przetwórstwa rolno-spożywczego konieczne było podjęcie działań związanych z dostosowaniem ich do wymogów UE, co przyspieszyło dotych-czasowe tempo przemian w sektorze rolnym. Włączenie polskiego rolnictwa do WPR oznaczało znaczne zwiększenie wsparcia dla tego sektora, co umożliwia wzrost inwestycji w sektorze oraz przyspiesza przemiany strukturalne. Funkcjo-nowanie w ramach WPR oznacza również konieczność stosowania określonych norm i wymogów związanych z ochroną środowiska i dobrostanem zwierząt. W związku z tym rolnictwo polskie funkcjonuje obecnie w całkowicie odmien-nych warunkach. Obecna reforma WPR wprowadza możliwość znacznego zmienienia dotychczasowego kształtu systemu płatności bezpośrednich. Na dzień dzisiejszy nie wiadomo, jak będzie on ukształtowany w Polsce. Obecny system można określić jako neutralny dla tempa i kierunku zmian w rolnictwie. Natomiast nowy system może wpływać zarówno neutralnie, jak i negatywnie lub pozytywnie na przekształcenia w sektorze rolnym.

Celem artykułu jest pokazanie skali zmian i ocena możliwych skutków obec-nej reformy. W pierwszej części omówiono najważniejsze skutki dla polskiego rolnictwa włączenia go do WPR, a w drugiej części przedstawiono zmiany

1 Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej – Państwowy Instytut Badawczy, Zakład Finansów Rolnictwa.


Wspólna polityka rolna a polskie rolnictwo – dotychczasowe doświadczenia 157

w WPR na okres 2014–2020 i możliwości kształtowania polityki rolnej dopa-sowanej do polskich warunków. W artykule dokonano analizy porównawczej wybranych danych charakteryzujących polskie rolnictwo oraz zaprezentowano wyniki analizy rozwiązań dotyczących nowego kształtu systemu płatności bezpośrednich, czyli kluczowego komponentu WPR.

1. Wpływ WPR na polskie rolnictwo

Przemiany w polskim rolnictwie są wyraźnie widoczne. Dobrze ukazuje je po-równanie danych z ostatnich dwóch powszechnych spisów rolnych (tabela 1).

Tabela 1. Podstawowe zmiany w rolnictwie w okresie 2002–2010a

Wyszczególnienie 2002 2010 Relacja 2010/2002

Liczba gospodarstw rolnych 2933 2278 77,7Powierzchnia UR ogółem 16 899 15 534 91,9Średnia pow. UR w gospodarstwie 5,76 6,82 118,4Zatrudnienie 4537 4358 96,1Gospodarstwa prowadzące działalność rolniczą Liczba gospodarstw rolnych 2172 1891 87,1Powierzchnia UR ogółem 15 160 14 971 98,8Średnia pow. UR w gospodarstwie 6,98 7,92 113,5

aDane w tys., z wyjątkiem średniej powierzchni gospodarstw (w ha).

Źródło: na podstawie: [Wieliczko 2012a].

Faktyczna liczba gospodarstw rolnych wydaje się bardziej zbliżona do liczby wniosków o płatności bezpośrednie składanych w kolejnych kampa-niach. Liczba ta od 2005 r. stale spada. W 2013 r. liczba złożonych wniosków stanowiła jedynie 91,4% liczby wniosków, które wpłynęły do Agencji Restruk-turyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w 2005 r. (rysunek 1). Zważywszy że wysokość płatności w tym okresie rosła, a warunki uzyskania wsparcia nie zostały zaostrzone, to spadek liczby wnioskujących o wsparcie odpowiada zmniejszaniu się liczby gospodarstw rolnych.

Transfery środków z budżetu UE realizowane w ramach WPR stanowią prawie 1/3 środków, które w latach 2004–2013 trafi ły do Polski [Ministerstwo Finansów 2014]. Wysokość środków WPR trafi ających w okresie 2004–2013 do Polski systematycznie rosła, co wiązało się przede wszystkim z tym, iż poziom płatności bezpośrednich zgodnie z ustaleniami zawartymi w traktacie akce-syjnym wzrastał w tym okresie (tabela 2).


158 Barbara Wieliczko

Rysunek 1. Liczba wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w okresie 2004–2013

Źródło: na podstawie: [ARiMR].

Tabela 2. Wysokość transferów środków WPR przekazanych Polsce w latach

2004–2013 (w euro)

RokDopłaty

bezpośredniePROW

Interwencje

rynkowe

Pozostałe

transfery WPRŁącznie

2004 0 286 640 000 10 786 208 0 297 428 2122005 702 674 035 662 100 658 166 668 009 10 638 946 1 542 083 6532006 811 580 923 1 149 555 478 181 896 135 11 100 858 2 154 135 4002007 935 100 872 1 550 886 535 62 431 005 5 264 141 2 553 684 5602008 1 037 600 783 846 530 427 134 629 217 12 400 573 2 031 163 0082009 1 446 164 527 1 043 825 682 409 081 057 14 860 428 2 913 933 7032010 1 827 719 773 1 571 940 488 66 374 780 12 586 168 3 478 623 2192011 2 395 415 615 1 706 015 707 142 161 865 11 632 309 4 255 227 5072012 2 702 781 649 2 024 767 952 129 330 008 11 376 612 4 868 258 2332013 3 065 995 810 96 830 252 1 695 969 389 24 234 865 4 883 032 3302004–2013 14 925 033 987 10 939 093 179 2 999 327 673 114 094 900 28 977 549 740

Źródło: na podstawie: [Ministerstwo Finansów 2014].

Zdaniem Poczty i Siemińskiego [2009], czynnikiem poprawy sytuacji ekono-micznej polskich gospodarstw rolnych są dopłaty bezpośrednie i inne elemen-ty WPR, zaś w opinii Nowak [2012] instrumenty WPR ułatwiają przekształcenia w rolnictwie.

Wpływ uzyskania przez Polskę członkowstwa w UE i włączenia rolnictwa do mechanizmów WPR był bardzo widoczny już w pierwszych latach po akcesji, zwłaszcza w poziomie dochodów gospodarstw rolnych (tabela 3).

1 350 000

1 370 000

1 390 000

1 410 000

1 430 000

1 450 000

1 470 000

1 490 000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013



Tabela 3. Wysokość wskaźnika A (realny dochód z czynników produkcji na

jednostkę pracy AWU) (rok 2005 = 100)

Kraj 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

UE-15 101,5 93,1 103,3 109,3 95,1 91,9 112,0 105,3 102,6 98,8Polska 186,3 91,9 110,7 123,0 87,3 112,7 114,4 118,8 93,0 99,9

Źródło: na podstawie: [Eurostat 2014].

Od wejścia Polski do UE wartość produkcji polskiego rolnictwa wzrosła o ponad 9% (w cenach stałych z 2005 r.), co oznacza większy wzrost niż w pań-stwach UE-15 (tabela 4). Należy jednakże pamiętać o poziomie rozwoju rol-nictwa w UE-15 i Polsce. Warto również zauważyć, iż tempo zmniejszania się siły roboczej w sektorze rolnym było w badanym okresie znacznie większe w państwach UE-15, w których już na początku analizowanego okresu poziom zatrudnienia na 1 ha UR był znacznie niższy niż w Polsce. Oznacza to, że mimo wzrostu wartości produkcji tempo zmian w polskim sektorze rolnym jest nadal niskie w porównaniu z innymi państwami Wspólnoty.

Tabela 4. Zmiana wartości produkcji i zatrudnienia w UE-15 i Polsce od 2004 roku

Wyszczególnienie Wartość produkcji (w mln euro) Zatrudnienie (w tys. AWU)

UE-15 Polska UE-15 Polska

2004 269536 14433 6030 22842005 262416 14119 5890 22922006 259989 13837 5816 22922007 263002 14959 5674 22992008 267568 15084 5523 22992009 268141 15563 5280 22142010 269058 15215 5244 21012011 279257 15520 5133 21012012 275704 15874 5074 21012013 276643 15787 – –

Zmiana 102,6 109,4 84,2 92,0

Źródło: na podstawie: [Eurostat 2014].

Należy również zauważyć, że choć poziom inwestycji systematycznie rósł w ostatnich latach, to faktycznie nie był on na tyle wielki, aby zahamować tempo wzrastania poziomu zużycia środków trwałych, które stale rośnie (ry-sunek 2). Wskazuje to na wciąż bardzo duże potrzeby inwestycyjne całego sektora rolnego w Polsce.



Rysunek 2. Poziom inwestycji netto i brutto oraz poziom zużycia środków trwałych

w okresie 2003–2012 (dane odpowiednio w mld zł i %)

Źródło: na podstawie danych: [GUS 2013].

Rolnicy chętnie sięgają nie tylko po płatności bezpośrednie, ale także po wsparcie oferowane w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich. Programy te obejmują jednak w zależności od działania, jedynie nieznaczny odsetek gospodarstw rolnych. Wyjątkiem są płatności dla rolników, których gospodarstwa są położone na obszarach o niekorzystnych warunkach gospo-darowania (obejmujące ponad połowę liczby gospodarstw korzystających z płatności bezpośrednich) [ARiMR 2014] oraz płatności rolno-środowiskowe (ponad 160 tys. w PROW 2007–2013) [MRiRW 2014c].

Zainteresowanie potencjalnych benefi cjentów było jednak bardzo zróżni-cowane nie tylko w zależności od działania, ale również od regionu, co prowa-dziło do licznych przesunięć środków w kolejnych realizowanych programach [Wieliczko 2012b].

Podsumowując można stwierdzić, iż udział polskiego rolnictwa w mecha-nizmach WPR wpływa stymulująco na zmiany w sektorze. Trudno jednak jed-noznacznie rozdzielić wpływ polityki rolnej UE i środków napływających w jej ramach do polskiego rolnictwa od funkcjonowania całego polskiego sektora rolno-spożywczego na jednolitym rynku Unii Europejskiej.

Należy przy tym zauważyć, iż w Polsce rolnictwo nadal jest znacznie słabiej rozwinięte niż w państwach UE-15, a możliwości konkurowania dzięki niższej cenie praktycznie się wyczerpały, co oznacza konieczność podniesienia efek-

66

68

70

72

74

76

78

mld

zł

0

20

40

60

80

100

120

140

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

inwestycje netto inwestycje brutto % zużycia



tywności i wydajności prowadzenia działalności rolniczej oraz poszukiwania nisz rynkowych. W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na kwestię integracji pionowej i poziomej w sektorze rolnym. W przypadku przetwórstwa rolno-spożywczego bardzo duży postęp w zakresie konsolidacji poziomej dokonał się jeszcze przed uzyskaniem przez Polskę członkostwa w UE, a per-spektywa funkcjonowania na jednolitym rynku UE była ważnym czynnikiem stymulującym ten proces. Natomiast w przypadku gospodarstw rolnych in-tegracja w formie współpracy rolników jest dopiero rozwijana. Również w ra-mach programów współfi nansowanych z II fi lara WPR oferowane jest wsparcie mające na celu pomoc rolnikom w rozwijaniu wspólnych inicjatyw w ramach grup producentów rolnych. Mimo stopniowego rozwoju tej formy integracji sektora rolnego nadal jej zakres jest niewielki. W dalszych latach konieczne jest rozwijanie również integracji pionowej, co jest szczególnie ważne w kon-tekście coraz większej konsolidacji handlu i konieczności wzmocnienia pozycji negocjacyjnej sektora rolno-spożywczego w łańcuch żywności.

2. WPR w latach 2014–2020 a perspektywy rozwoju polskiego

rolnictwa

W grudniu 2013 r. ostatecznie przyjęto rozporządzenia określające zasady funk-cjonowania WPR w latach 2014–2020. Ze względu na przedłużenie się procesu przygotowywania reformy nowy system płatności bezpośrednich opierający się na rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 wejdzie w życie w 2015 r.

Przyjęta reforma WPR nie wprowadza fundamentalnych zmian w zakresie polityki rozwoju obszarów wiejskich, zaś w odniesieniu do płatności bezpo-średnich przewiduje istotną przebudowę tego systemu [Wieliczko 2013b; MRiRW 2014b].

W wieloletnich ramach fi nansowych na lata 2014–2020 przyznano Polsce na realizację WPR ponad 32 mld euro (rysunek 3). Na płatności bezpośrednie przyznano ponad 21 mld euro2, a na rozwój obszarów wiejskich niespełna 11 mld euro. Polska podjęła decyzję o skorzystaniu z możliwości do 25% środków fi laru II, czyli wsparcia na rozwój wsi, na płatności bezpośrednie. W rezultacie łączna kwota przewidziana na płatności bezpośrednie w nowej perspektywie

2 Należy jednak zaznaczyć, iż dane w tabeli dotyczące płatności bezpośrednich zawierają dane ujęte w rozporządzeniu Komisji i Parlamentu Europejskiego (UE) nr 1307/2013 i odnoszą się jedynie do okresu 2015–2020. Koperta na 2014 r. pochodzi z rozporządzenia Komisji nr 73/2009.



fi nansowej z budżetu UE to 23 491 mln euro, a na rozwój wsi 8597 mln euro [MRiRW 2014b]. Dla porównania, w okresie 2007–2013 Polska otrzymała na płatności bezpośrednie 15 222 mln euro, a na rozwój wsi 13 399 mln euro, czyli łącznie 28 621 mln euro wsparcia ze środków WPR [MRiRW 2013].

Przyjęcie takiego rozwiązanie nie jest optymalne z punktu widzenia ocze-kiwanych efektów prorozwojowych i ukierunkowania wsparcia na sektory rolne oraz gospodarstwa o największym potencjale konkurencyjnym. Badania dotyczące wpływu dotychczasowych programów rozwoju wsi realizowanych w Polsce [Zawalińska 2013] oraz potencjalnego oddziaływania PROW 2014–2020 [Rokicki 2013] wskazują, iż to instrumenty o charakterze inwestycyjnym cechuje największe oddziaływanie na wzrost PKB. Wsparcie realizowane w for-mie płatności bezpośrednich rozmywa się na wszystkie podmioty uprawnione do ich uzyskiwania, czyli nawet na niewielkie gospodarstwa rolne, które nie mają kontaktu z rynkiem. Przesunięcie tych środków oznacza również ogra-niczenie skali wsparcia mającego służyć dywersyfi kacji gospodarki wiejskiej i rozwijania przedsiębiorczości.

Rysunek 3. Koperta krajowa przyznana Polsce na WPR w perspektywie fi nansowej

2014–2020 (w mld euro; ceny bieżące)

Źródło: na podstawie danych: [Komisja Europejska 2014]

Argumentem uzasadniającym przesunięcie środków na płatności bez-pośrednie jest chęć zmniejszenia różnic między średnim poziomem stawek płatności w państwach UE-15 i Polską. Trudno jednakże uznać taki argument

0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

płatności bezpośrednie rozwój obszarów wiejskich



za zasadny zważywszy na ogromne zróżnicowanie stawek płatności uzyski-wanych przez rolników w tych państwach3.

W przypadku systemu płatności bezpośrednich zmiany wyznacza rozporzą-dzenie 1307/2013. Wprowadza ono dwie nowe obowiązkowe kategorie płat-ności oraz umożliwia opcjonalne wdrożenie kilku innych tytułów do płatności.

Wśród obowiązkowych płatności znalazło się wsparcie dla młodych rol-ników, czyli osób, które nie ukończyły 40 roku życia i podjęły działalność rol-niczą nie wcześniej niż w ciągu ostatnich 5 lat. Na tę formę wsparcia ma być przeznaczone do 2% krajowej koperty na płatności bezpośrednie. W Polsce stawka płatności wyniesie ok. 60 euro na 1 ha UR, przy czym wsparcie może być kierowane do maksymalnie 25 ha UR.

Drugą obowiązkową kategorią płatności są płatności za praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska. Na ten cel ma być przeznaczone 30% krajowej koperty, co oznacza, iż w Polsce stawka na 1 ha UR wyniesie ok. 70 euro [Wieliczko 2013a, s. 69]. Praktyki korzystne dla środowiska obejmują trzy kategorie działań: • dywersyfi kację upraw,• utrzymywanie istniejących trwałych użytków zielonych,• utrzymywanie na użytkach rolnych obszaru proekologicznego.

Choć wdrażanie tych praktyk z założenia miało obowiązywać wszystkich benefi cjentów płatności bezpośrednich, to wprowadzone zasady ich realizacji sprawiają, że większość polskich gospodarstw rolnych będzie z nich zwolnio-na, gdyż gospodarstwa te są zbyt małe, aby podlegać takiemu obowiązkowi. Konieczność dywersyfi kacji upraw odnosi się do gospodarstw dysponujących co najmniej 10 ha UR, a wymóg utrzymywania obszaru proekologicznego do-tyczy gospodarstw posiadających co najmniej 15 ha UR. W związku z tym bez konieczności podejmowania jakichś dodatkowych działań większość polskich gospodarstw i tak będzie mogła uzyskiwać płatności za praktyki korzystne dla środowiska.

To opcjonalne kategorie płatności, a nie obowiązkowe mogą znacząco wpłynąć na sytuację fi nansową poszczególnych gospodarstw rolnych i tempo przemian strukturalnych w polskim rolnictwie. Szczególnie istotne wydają się dwa rozwiązania: system płatności dla małych gospodarstw oraz płatność redystrybucyjna.

System płatności dla małych gospodarstw miał być w założeniu KE instru-mentem ułatwiającym państwom członkowskim administrowanie płatnoś-

3 Dla przykładu we Francji stawki na 1 ha UR wynosiły do tej pory od 120 do 350 euro. W ramach obecnej reformy płatności bezpośrednich zróżnicowanie to musi zostać zmniejszone.



ciami i miał obniżać koszty korzystania ze wsparcia także po stronie rolników. Benefi cjenci tego systemu mają być zwolnieni z kontroli wdrażania praktyk rolniczych korzystnych dla środowiska4. Udział w systemie ma być dobrowolny, choć jednocześnie do systemu mają być włączani automatycznie ci rolnicy, któ-rzy będąc poza tym systemem, uzyskiwaliby łącznie mniejszą kwotę płatności. Minimalna kwota wsparcia to 500 euro, co przy zakładanej w Polsce średniej na 1 ha UR wynoszącej 240 euro5 [MRiRW 2014b] oznacza, iż gospodarstwo o wielkości 1 ha UR, czyli podmiot o minimalnej wielkości kwalifi kujący się do uzyskania w Polsce płatności, korzystając z tego systemu, uzyskiwałby wsparcie odpowiadające ponad 2 ha UR. Już ten przykład pokazuje, iż wdrożenie tego systemu, w Polsce nie jest korzystne, gdyż jeszcze bardziej niż dotychczas zniechęci najmniejsze gospodarstwa do sprzedaży ziemi, a tym samym zamrozi przemiany strukturalne.

Płatność redystrybucyjna to nowy mechanizm w systemie płatności bez-pośrednich, który ma na celu przesunięcie wsparcia od największych gospo-darstw do tych mniejszych. Podobnie będzie funkcjonować system dla małych gospodarstw, ale w nim wielkość gospodarstwa, a raczej wsparcie, ograniczono do 5 ha UR, zaś płatność redystrybucyjna dotyczy UR do 30 ha w przypadku Polski, co wynika ze średniej wielkości polskich gospodarstw rolnych.

Na tę kategorię wsparcia można przeznaczyć do 30% koperty krajowej, a stawka płatności nie może przekraczać 65% średniej stawki6. Możliwe jest różnicowanie stawki tej płatności w zależności od tego, do którego z upraw-nionych do niej hektarów UR jest wypłacana.

Analiza różnych scenariuszy ukształtowania systemu płatności przedstawio-na przez Wieliczko [Wieliczko 2013a] pokazuje, że wprowadzenie opcjonalnych tytułów do płatności doprowadziłoby do znacznego zróżnicowania kwoty uzyskiwanej na 1 ha UR w zależności od wielkości posiadanego gospodarstwa sięgającej nawet do ok. 140 euro7. Do tej pory płatności bezpośrednie uzyski-wane przez polskie gospodarstwa rolne w przeliczeniu na 1 ha UR praktycznie się nie różniły, co można interpretować jako neutralność systemu płatności w kształtowaniu struktury rolnej.

4 W świetle wprowadzonych ograniczeń obowiązywania tych praktyk nie jest to znacząca korzyść.

5 Chodzi o średnią łączną kwotę płatności, na którą składają się wszystkie kategorie płatności, do których uprawniony jest dany benefi cjent.

6 Średnia stawka krajowa jest wyznaczana jako iloraz wysokości koperty krajowej w 2019 r. i łącznej liczby hektarów UR zadeklarowanych w systemie płatności bezpo-średnich w 2015 r.

7 Pominięto tu system dla małych gospodarstw, który jeszcze bardziej zróżnico-wałby wysokość płatności na 1 ha UR.



Wprowadzenie nowych tytułów do płatności pozwala kształtować aktywną politykę stymulowania przemian strukturalnych. Ta aktywna polityka może mieć charakter pozytywny, jeśli będzie wspierała gospodarstwa o potencjale rozwojowym. Może być jednak również negatywna, gdy nadmiernie duże wsparcie będzie kierowane do najmniejszych gospodarstw, które nie dyspo-nują odpowiednim potencjałem, aby uzyskać konkurencyjność.

Należy przy tym pamiętać, iż wdrożenie płatności redystrybucyjnej odby-wać się będzie kosztem gospodarstw o wielkości przekraczającej 30 ha, czyli gospodarstw, które już teraz posiadają zdolność do konkurowania na rynku. Nie jest zasadne ograniczanie im wsparcia, zwłaszcza w sytuacji, gdy dostęp-ność do instrumentów pomocowych realizowanych w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich zostanie znacznie ograniczona z powodu drastycznego zmniejszenia budżetu na tę część WPR w Polsce.

Rozwiązania dotyczące kształtu systemu płatności bezpośrednich w Polsce przyjęte przez polski rząd w lipcu 2014 r. zakładają wprowadzenie płatności redystrybucyjnej, nazwanej w dokumentach MRiRW płatnością dodatkową. Ma ona dotyczyć gruntów znajdujących się w przedziale 3,01–30,00 ha UR wchodzących w skład danego gospodarstwa. Nie zdecydowano się na zróż-nicowanie tej stawki w zależności od tego, którego hektara dotyczy, jednak wykluczenie z tej płatności pierwszych dwóch hektarów sprawia, iż wsparcie nie będzie obejmowało najmniejszych gospodarstw, wśród których większość nie ma kontaktu z rynkiem.

Nowy system płatności bezpośrednich w Polsce zakłada również dodatko-we wsparcie niektórych kategorii produktów. Jest to związane z zapewnieniem dalszej pomocy dla producentów, którzy do tej pory otrzymywali je w ramach tzw. płatności uzupełniających. Wsparcie to będzie dotyczyć m.in. owoców miękkich, roślin wysokobiałkowych, buraków cukrowych, pomidorów i owiec.

Również w odniesieniu do proponowanego kształtu polskiego Programu rozwoju obszarów wiejskich 2014–2020 (PROW 2014–2020) można wskazać wiele rozwiązań niesprzyjających podniesieniu tempa przemian w sektorze rolnym i na obszarach wiejskich, a co za tym idzie, ograniczających skutecz-ność tego programu. Kluczowym problemem jest rozmycie wsparcia na całą paletę różnych działań i poddziałań. Podobne zarzuty pojawiały się w poprzed-nich okresach programowania. W odniesieniu do PROW 2014–2020 można jednak stwierdzić, iż uwzględnienie tak wielu różnych instrumentów zostało w znacznym stopniu wymuszone potrzebą uwzględnienia wszystkich sześ-ciu priorytetów rozwoju obszarów wiejskich sformułowanych przez Komisję Europejską i zawartych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013.



To ścisłe kierowanie się wytycznymi KE w odniesieniu do kształtu PROW 2014–2020 sprawiło, iż nawet nie określono oczekiwanego oddziaływania wdrażania programu na poziom PKB czy wielkość zatrudnienia, co było ele-mentem poprzedniego programu. W związku z tym trudno będzie porówny-wać faktyczny efekt z wstępnymi założeniami oraz oba programy.

Kolejnym krytykowanym elementem jest bardzo nikłe uwzględnienie zróż-nicowania regionalnego rolnictwa i obszarów wiejskich w Polsce. W obecnym okresie programowania wprowadzono możliwość wdrażania tzw. podprogra-mów, czyli grupy działań ukierunkowanych na wsparcie określonych proble-mów rozwojowych. Wdrażanie takich podprogramów w polskich warunkach mogło się odbywać także na poziomie województw. Ponadto możliwe było wyłączenie wdrażania niektórych działań w poszczególnych województwach, a uwolnione w ten sposób środki mogły zwiększyć budżet regionalny bardziej pożądanych na danym obszarze instrumentów pomocowych. Takie rozwiąza-nia nie znalazły się jednak w projekcie PROW 2014–2020.

Można się spodziewać, iż podobnie jak w przypadku PROW 2007–2013, w odniesieniu do wybranych działań dokonany zostanie podział budżetu między województwa według algorytmu bazującego na kryteriach związanych ze specyfi ką danego instrumentu. Podobne rozwiązanie będzie dotyczyło kryteriów dostępu do niektórych działań. Takie rozwiązanie nie jest jednak wystarczające, choćby dlatego że nie pozwala skoordynować kierunku i skali wsparcia rozwoju wsi w ramach PROW z programami rozwoju wykorzystują-cymi środki polityki spójności UE.

Nadal znaczna część środków będzie przeznaczona na płatności dla obsza-rów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a ok. 10% środków będzie wydatkowane na zobowiązania podjęte podczas realizacji wcześniejszych programów rozwoju obszarów wiejskich [MRiRW 2014a].

Patrząc na kierunek prac nad wdrożeniem w Polsce zmian w funkcjonowa-niu WPR w okresie 2014–2020, należy stwierdzić, iż możliwości kształtowania aktywnej polityki wspierania przemian w polskim sektorze rolnym nie zostaną w pełni wykorzystane.

Zakończenie

Wspólna polityka rolna znacząco zmieniła warunki funkcjonowania polskiego rolnictwa. Przyczyniła się również do podniesienia wsparcia uzyskiwanego przez przeciętne gospodarstwo rolne. Środki trafi ające do sektora naturalnie wpływają również na rozwój całego kraju



W ostatnich latach wyraźnie widać systematyczny spadek liczby gospo-darstw rolnych, ale towarzyszy mu znacznie wolniejszy proces zmniejszania się liczby osób pracujących w sektorze rolnym. Środki uzyskiwane z WPR przez polskich rolników niewątpliwie przyczyniają się do poprawy kondycji fi nan-sowej gospodarstw rolnych i umożliwiają podejmowanie inwestycji przez gospodarstwa zainteresowane swoim rozwojem.

Nadal istnieje bardzo duża grupa gospodarstw niskotowarowych, które nie mają kontaktu z rynkiem i nie dysponują potencjałem rozwojowym, aby działalność rolnicza mogła zapewnić odpowiednie dochody pracującym w nim osobom. Koniecznie jest w związku z tym wspieranie działań umożliwiających podejmowanie działalności pozarolniczej oraz podnoszenie atrakcyjności obszarów wiejskich jako miejsce zarówno pracy, jak i zamieszkania.

Wyraźnie widoczne jest stałe powiększanie się zróżnicowania między go-spodarstwami rolnymi w Polsce. Ta rosnąca różnorodność problemów i barier, z jakimi borykają się poszczególne grupy rolników, powinna zostać uwzględ-niona w polityce rolnej w Polsce, zarówno w ramach WPR, jak i instrumentów krajowych.

Zmiany w funkcjonowaniu WPR, jakie przewidziano w rozporządzeniach dotyczących tej polityki w okresie 2014–2020, choć nie mają rewolucyjnego charakteru, pozwalają na znaczne zmiany w prowadzonej polityce wsparcia i zwiększenie jej roli w katalizowaniu przemian w sektorze rolnym. Dotychcza-sowe prace nad wprowadzeniem nowych rozwiązań w Polsce wskazują na to, iż nasz kraj nie wykorzysta tych możliwości. Za szczególnie niekorzystne należy uznać przesunięcie 25% środków z polityki rozwoju obszarów wiejskich na płatności bezpośrednie. Oznaczać to będzie jedynie nieznaczne podniesienie stawek na 1 ha UR, a jednocześnie bardzo duże ograniczenie możliwości wspie-rania inwestycji w rolnictwie i podejmowania działalności pozarolniczej na wsi.

Bibliografia

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, http://www.arimr.gov.pl/uploads/ me-dia/21022014_Platn_bezp.7–13.pdf [dostęp: 1.03.2014].

Brzóska, M., Nurzyńska, I. (red.), 2002, Wspólna polityka rolna Unii Europejskiej a polskie rolnictwo, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa.

Eurostat, 2014,http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_da-tabase [dostęp: 14.03.2014].

Główny Urząd Statystyczny, 2013, Rocznik Statystyczny Rolnictwa, GUS, Warszawa.Komisja Europejska, 2014, MFF 2014–2020 – agriculture, http://ec.europa.eu/agriculture/

cap-funding/budget/mff -2014–2020/mff -fi gures-and-cap_en.pdf [dostęp: 14.03.2014].



Łopaciuk, W. (red.), 2011, Wpływ Wspólnej Polityki Rolnej na rolnictwo, Raport Programu Wieloletniego 2011–2014, nr 9, IERiGŻ-PIB, Warszawa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 2014, Pismo skierowane do Senatora Jerzego Chróścikow-skiego Przewodniczącego Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi na Konferencję „Rodzinne gospodarstwa rolne – najważniejsze wyzwania i priorytety”, która odbyła się w Senacie w dniu 11 lutego 2014 roku.

Ministerstwo Finansów, 2014, Zestawienie transferów fi nansowych UE – Polska, Warszawa.Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 2013, WPR w obecnej i przyszłej perspektywie fi nan-

sowej, Warszawa.Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 2014a, Projekt Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich

2014–2020 (PROW 2014–2020), Warszawa.Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 2014b, Projekt systemu płatności bezpośrednich w Pol-

sce w latach 2015–2020, Warszawa.Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 2014c, Zbiorcze sprawozdanie bieżące tygodniowe

z realizacji PROW na lata 2007–2013. Dane narastające według stanu na dzień 28.02.2014 r., Warszawa.

Nowak, A., 2012, Przekształcenia strukturalne w rolnictwie Polski i krajów Unii Europejskiej, Zeszyty Naukowe Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie Ekonomika i Organizacja Gospodarki Żywnościowej, nr 98(2012), s. 23–38.

Poczta, W., Siemiński P., 2009, Sytuacja ekonomiczne gospodarstw rolnych w warunkach WPR UE – próba prognozy do 2013 roku, Journal of Agribusiness and Rural Development, no. 3(13), s. 173–185.

Rokicki, B., 2013, Ocena oddziaływania „budżetu rolnego” 2014–2020 na fi nanse polskiego rolnictwa, w: Wieliczko, B. (red.), Ocena wpływu „budżetu rolnego” Wspólnoty na lata 2014–2020 na kondycję fi nansową krajowego rolnictwa i całą polską gospodarkę, Raport Programu Wieloletniego 2011–2014, nr 81, IERiGŻ-PIB, Warszawa, s. 56–61.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające roz-porządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, Dz.U. L 347.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, Dz.U. L 347.

Wieliczko, B., 2012a, Konkurencyjność polskiego rolnictwa w obliczu reformy Wspólnej Polityki Rolnej, w: Bartkowiak, P., Bernat, T. (red.), Teoria i praktyka zarządzania przedsiębiorstwem. Wybrane zagadnienia, Prace Studentów i Młodych Pracowników Nauki, z. 4, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa, Oddział w Poznaniu, Poznań, s. 203–216.

Wieliczko, B, 2012b, Polish Rural Development Programmes – Evaluation Results and Lessons Learned, w: Cvijanović, D, Floriańczyk, F. (eds.), Rural Development Policies from the EU Enlargement Perspective, Rural Areas and Development, vol. 9, European Rural De-velopment Network, Institute of Agriculture And Food Economics – NRI, Institute of Agricultural Economics Belgrade, Warszawa, s. 89–106.

Wieliczko, B., 2013a, Ocena oddziaływania „budżetu rolnego” 2014–2020 na fi nanse polskiego rolnictwa, w: Wieliczko, B. (red.), Ocena budżetu rolnego Wspólnoty na lata 2014–2020 na



kondycję fi nansową krajowego rolnictwa i całą gospodarkę, Raport Programu Wielolet-niego 2011–2014, nr 81, IERiGŻ-PIB, Warszawa, s. 62–84.

Wieliczko, B., 2013b, Perspektywa fi nansowa UE na lata 2014–2020 i WPR, w: Wieliczko, B. (red.), Ocena budżetu rolnego Wspólnoty na lata 2014–2020 na kondycję fi nansową kra-jowego rolnictwa i całą gospodarkę, Raport Programu Wieloletniego 2011–2014, nr 81, IERiGŻ-PIB, Warszawa, s. 9–20.

Zawalińska, K., 2009, Instrumenty i efekty wsparcia Unii Europejskiej dla regionalnego rozwoju obszarów wiejskich w Polsce, Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa Polskiej Akademii Nauk, Warszawa.


Marta Götz1

BADANIE POLSKICH INWESTYCJI

BEZPOŚREDNICH W EUROPIE ZACHODNIEJ

PRZY ZASTOSOWANIU METODOLOGII

TEORII UGRUNTOWANEJ2

Wstęp

Literatura światowa w dominującej mierze podejmuje zagadnienie bezpośred-nich inwestycji zagranicznych (BIZ) w kontekście krajów wysoko rozwiniętych jako dawców kapitału. Nadal stosunkowo rzadkie są studia dotyczące krajów postkomunistycznych i Europy Środkowowschodniej [Stoian 2013]. Badania poświęcone polskim inwestycjom zagranicznym podejmują w zasadzie tylko rodzimi ekonomiści [Gorynia, Nowak i Wolniak 2010; Radło i Sass 2012; Klimek 2009; Karaszewski 2013; Götz 2012; Maleszyk 2007; Witek-Hajduk i Gołębiowski 2007; Dąbrowska i Cielecki 2013; Pierścionek i Jurek-Stępień 2006; Rosati i Wiliń-ski 2003; Karpińska-Mizielińska i Smuga 2007; Witek i Hajduk 2010]. Inwestycje polskich podmiotów w UE-15 nie wpisują się w klasyczne ujęcie przepływu kapitału z kraju, w którym występuje on obfi cie, do gospodarki, gdzie jest on czynnikiem rzadszym3. Nie są jednak też z pewnością tak egzotyczne, aby rozpatrywać je np. w kontekście ekonomii etnicznej4.

1 Instytut Zachodni w Poznaniu.2 Projekt został sfi nansowany ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych

na podstawie decyzji numer DEC – 2011/03/B/HS4/01629.3 Choć w literaturze nie ma explicite defi nicji inwestycji klasycznych, prowadzone

badania podejmują kwestie tzw. paradoksu Lucasa, kiedy to kraje, z makroekonomicz-nego punktu widzenia, słabiej wyposażone w czynnik produkcji, jakim jest kapitał stają się mimo wszystko jego eksporterami (Why does capital fl ow from poor to rich countries?, D. Gros, 26 August 2013, vox eu.org blog, http://www.voxeu.org/article/why-does-capital-fl ow-poor-rich-countries).

4 Fundamentalne wyróżniki ekonomii etnicznej, akcentujące rolę emigracji dla gospodarki, to silne więzi rodzinne, zaufanie i wzajemne popieranie się rodaków, częsta


Badanie polskich inwestycji bezpośrednich w Europie Zachodniej 171

Słaba do tej pory penetracja badawcza polskich BIZ jest z pewnością zwią-zana z niewielką, na razie, skalą tego zjawiska. Taka sytuacja może się jednak niedługo zmienić. Rozpoznanie polskiej przedsiębiorczości w postaci inwestycji bezpośrednich w UE ma ogromne znaczenie poznawcze w kontekście prze-widywanego w niedalekiej przyszłości wzrostu BIZ z Polski, a także rosnących oczekiwań potencjalnych inwestorów na pomoc w tym względzie ze strony państwa. Należy przypuszczać, że wraz z postępującą modernizacją gospodarki i zwiększaniem zakresu uczestnictwa w globalnych powiązaniach także Polskę czeka przejście z kraju biorcy kapitału do roli dawcy, przynajmniej w pewnym zakresie. Przesłanką do zajęcia się tym tematem są też kontrowersje, jakie wzbudza pomiar tego zjawiska i tzw. „kapitał w tranzycie”5. Dlatego w pracy zastosowano metodę studiów przypadku i ujęcie projektowe, które pozwala skupić się na faktycznych inwestycjach bezpośrednich.

1. Cel badań

Celem badań prowadzonych w ramach projektu „Polskie inwestycje bezpo-średnie na dojrzałych rynkach zachodniej Europy, w kierunku teorii ugrun-towanej” było, wypracowanie teorii ugruntowanej; zaproponowanie nowej koncepcji, która wyłaniając się z danych empirycznych mogłaby wyjaśniać zjawisko polskich inwestycji za granicą. Podejmowane w ramach projektu badania służyć miały: • rozpoznaniu zachowań i strategii polskich przedsiębiorstw dokonujących

inwestycji bezpośrednich w bardziej rozwiniętych gospodarkach (UE-15),• ustaleniu pewnych prawidłowości występujących w tym zakresie, które mo-

głyby stanowić egzemplifi kację teorii ugruntowanej tłumaczącej mniej roz-powszechnione zjawisko przepływów kapitału w formie BIZ z gospodarek słabiej rozwiniętych do państw zamożniejszych (tzw. odwrotne przepływy).Badania koncentrowały się zatem na najbardziej zaawansowanej formie

internacjonalizacji, tj. bezpośrednim zaangażowaniu na zagranicznym rynku

niechęć społeczności lokalnej, działalność w sektorze, gdzie wymagane są wysokie nakłady pracy i niewielkie kapitału, a formą organizacji są małe przedsiębiorstwa czy wręcz mikroprzedsiębiorstwa.

5 Kapitał w tranzycie jest wykazywany w ofi cjalnych statystykach, ale nie ma wpły-wu na rzeczywistą aktywność gospodarczą w naszym kraju. To pieniądze, które trafi ają do nas najczęściej z central międzynarodowych korporacji tylko po to, aby przez spółkę zarejestrowaną w Polsce były przekazane podmiotom w innych krajach. Międzynaro-dowe koncerny wybierają taką formułę, ponieważ pozwala im ona na zmniejszenie obciążeń podatkowych.


172 Marta Götz

w postaci inwestycji. W efekcie prowadzonych prac możliwe stało się sfor-mułowanie hipotezy badawczej (przypuszczenia badawczego) stanowiącej przybliżenie osadzonej w kontekście i będącej interpretacją konkretnego procesu teorii ugruntowanej i stworzenie prostego modelu poszukiwania prawidłowości dla internacjonalizacji polskich fi rm w formie BIZ na rynkach UE-15 oferującego pewien schemat analityczny mogący stanowić ramy i punkt wyjścia dla dalszych badań nad zagadnieniem polskich inwestycji w Europie Zachodniej.

2. Metoda badań

W najprostszym ujęciu teoria ugruntowana to spójny system metod jakoś-ciowych opracowany przez Anselma Straussa oraz Barneya Glasera i opisany w 1967 r. w książce The Discovery of Grounded Theory. Teoria ugruntowana przyjmuje, że rzeczywistość społeczną najlepiej rozumieją zaangażowani w nią aktorzy. Neguje więc funkcjonalistyczne podejście, w którym badacz przystępując do prac odwołuje się do wcześniej opracowanego modelu te-oretycznego, ponieważ powoduje to jedynie samopotwierdzanie się danej koncepcji. Metoda teorii ugruntowanej (GTM) zakłada, że w miarę jak w ko-lejnych interakcjach zbierany jest materiał badawczy, teoria sama „wyłania się” z danych, a więc „gruntuje się” w terenie [Strauss i Corbin 1987; Glaser 1992; Glaser i Strauss 1967; Charmaz 2009; Konecki 2000]. Należy zatem traktować ją przede wszystkim jako teorię dotyczącą konkretnej społeczności, określonej problematyki, najlepiej do niej pasującą (substantive theory).

Na korzystanie z GTM jako metody badania ekspansji polskich fi rm za granicą zdecydowano się przede wszystkim z racji obiektywnych utrudnień związanych z innymi metodami, zwłaszcza ilościowymi6. Stosunkowo mała i heterogeniczna grupa fi rm polskich, które prowadzą inwestycje za granicą, dla których brak ogólnodostępnych statystyk, a których zgoda na udział w projek-

6 Jak podkreśla W. Karaszewski, „z badań GUS wynika, że w 2011 r. 1501 podmio-tów z siedzibą w Polsce posiadało za granicą jednostki. Spośród tej grupy ponad 90% stanowią inwestorzy bezpośredni, a większość z nich posiada przedsiębiorstwa bezpośredniego inwestowania w krajach UE-15. Jest to wystarczająca liczebność, aby zasadne było założenie możliwości wykorzystania innych metod badawczych. Rze-czywisty problem, wynika z awersji przedsiębiorstw do udziału w badaniach. Wielu badaczy osobiście doświadcza trudności w zapewnieniu w prowadzonych projektach naukowo-badawczych uczestnictwa przedsiębiorstw. Problem, niestety, wyraźnie narasta. Wszystko to sprawia, że należy poszukiwać metod umożliwiających przepro-wadzenie badań w warunkach ograniczeń podmiotowych”.



cie jest trudna do uzyskania, sprawiły, że metoda jakościowa stała się metodą pierwszego wyboru. O zastosowaniu GTM zadecydował też fakt, że poruszana problematyka jest stosunkowo nowa, słabo rozpoznana i skonceptualizowana.

Jednak praktyka wskazuje, że purystyczne ujęcie teorii ugruntowanej nie jest możliwe; „możliwe jest jedynie prowadzenie badań w jej duchu” [Whiteley 2000]. Istotnym ograniczeniem jest dobór próby, tj. zestaw uczestników ba-dania. Stosunkowo mała grupa „chętnych” do rozmowy determinuje de facto tzw. saturację i pośrednio określa nasycenie kategorii. Trudno także przyjąć, że w tego typu badaniach, z racji tajemnicy biznesowej czy strategicznych planów, możliwa jest pełna obserwacja i dostęp do wszystkich informacji gwarantujący dogłębne rozpoznanie problemu. Nie było zatem, z przyczyn obiektywnych, możliwe dotrzymanie wszystkich przewidzianych postępowaniem GTM pro-cedur. Zastosowana ostatecznie metoda stanowi połączenie różnych podejść praktykowanych w ramach GTM (rysunek 1).

GTM i ewentualne odstępstwa

• ciągłe powracanie do wcześniejszych kwestii, iteracyjne porównywanie, wyłanianie kategorii (B. Glaser)

• pisanie not – wizualizacja, diagramy (K. Charmaz)• „uwrażliwienie teoretyczne” – stosowanie „kategorii uczulających”, ale nie jako testowalnych

hipotez (K. Charmaz) • połączenie „kontekstu odkrycia” i spontaniczności (B. Glaser) z ustrukturyzowanymi wywia-

dami (A. Strauss, J. Corbin)• kodowanie – zmodyfi kowany paradygmat (B. Glaser) / rodzina kodów (K. Charmaz)• saturacja kategorii – uzależniona od zgody na udział w projekcie – raczej „wystarczalność”

(K. Charmaz) niż „nasycenie” (B. Glaser)• teoretyczne pobieranie próbek – długie rozmowy, obserwacja uczestnicząca, niemożliwe ze

względu na specyfi kę obszaru; tajemnica biznesowa (A. Strauss, J. Corbin)• efekt końcowy – skromniejsza postać teorii rzeczowej (substantive) = interpretacja procesu

osadzonego w kontekście = hipoteza robocza do dalszych badań (K. Charmaz)

Rysunek 1. Zastosowanie metody ugruntowanej w badaniu ekspansji zagranicznej

polskich fi rm

Proces konstruowania teorii na podstawie studiów przypadku obejmował:• zdefi niowanie możliwie precyzyjne problemu badawczego oraz zapropo-

nowanie zmiennych badania poprzedzone krytyczną analizą teorii i prze-glądem dotychczasowych badań nt. polskich BIZ;

• selekcję przypadków poprzez nielosowy wybór podyktowany chęcią uczestnictwa w badaniu i mający na uwadze jakość pozyskanych infor-macji (różnorodność grupy);

• dobór i udoskonalanie instrumentarium badawczego obejmujące różnorodne metody zbierania informacji, głównie jednak poprzez pogłębione wywiady;


174 Marta Götz

• badania terenowe, czyli ustrukturyzowane rozmowy z przedstawicielami polskich inwestorów;

• analizę danych, zarówno „wewnętrzną” poszczególnych przypadków, jak i mającą na celu poszukiwanie prawidłowości i wzorów „między” przypad-kami przy użyciu różnych technik (kodowanie, pisanie not);

• sformułowanie hipotez, czyli iteracyjny proces, poszukiwania powtórzeń, zaprzeczeń, logiki zależności między przypadkami, przyczyn współzależ-ności; krytyczne i wieloaspektowe przeanalizowanie zebranego materiału, „uabstrakcyjnianie” wniosków;

• wnioskowanie końcowe, a więc, jeśli możliwe, osiągnięcie teoretycznego nasycenia (korzyści poznawcze z kolejnych przypadków są znikome, nowe informacje mają charakter redundantny).Przegląd literaturowy prowadzony był w okresie lipiec 2012 r. – sierpień

2012 r., a rozmowy z inwestorami stanowiące podstawę empiryczną projektu odbywały się od lipca 2012 r. do lutego 2013 r.7

3. Wyniki

Kolejne etapy procesu badawczego w ramach GTM pozwoliły na to, że: • z pisania not wyłoniły się kody (kodowanie otwarte);• ich pogrupowanie prowadziło do wyodrębnienia koncepcji;• stały się one punktem wyjścia dla sformułowania roboczych kategorii (ko-

dowanie zogniskowane);• porównania między przypadkami umożliwiły uogólnienie kategorii i prze-

formułowanie koncepcji na własności tychże kategorii;• ustalenie prostych powiązań między wyróżnionymi kategoriami po wy-

borze kategorii centralnej (kodowanie selektywne) umożliwiło zapropo-nowanie teorii rzeczowej (kodowanie teoretyczne).W efekcie prowadzonych prac – zbierania próbek, pisania not, kodowania –

w danych empirycznych „ugruntowała się” pewna hipoteza stanowiąca przybliże-nia teorii rzeczowej w ramach GTM i będąca jednocześnie propozycją badawczą dla dalszych analiz w obszarze ekspansji polskich fi rm w formie BIZ na rynkach Europy Zachodniej. Dla objętych badaniem przedsiębiorstw zakłada ona, że:• dalsza egzystencja fi rm warunkowana jest ekspansją zagraniczną;• prowadzona internacjonalizacja wykazuje pewne wewnętrzne sprzeczności

/ paradoksy (stanowiące o jej specyfi ce);

7 W sumie pozyskano informacje od 12 fi rm, w tym od dziewięciu dzięki pogłę-bionym wywiadom.



• ekspansja podlega modulacji ze strony różnych czynników;• umiędzynarodowieniu towarzyszą określone efekty uboczne.

W szczególności za najważniejsze przesłanki można uznać przyczyny eko-nomiczne: proces ewolucji wymuszający ekspansję, dążenie do zwiększenia zysku / poprawy marży, dywersyfi kację ryzyka / przychodów, zagwaranto-wanie miejsc pracy w Polsce; do głównych modulatorów należy zaliczyć: po-moc państwa, specyfi kę branży, „polskość”; najważniejszym skutkiem staje się osiągnięcie kolejnego etapu w rozwoju przedsiębiorstwa; natomiast efekty uboczne obejmują: dywersyfi kację oferty, odwrotną dyplomację gospodarczą8, poprawę prestiżu.

Na wstępie badań wspomniano o specyfi ce BIZ kierowanych z Polski do krajów Europy Zachodniej – przepływów nietypowych, odwrotnych wobec klasycznego ruchu kapitału z kraju bardziej do słabiej rozwiniętego, acz nie na tyle egzotycznych, by rozważać je w kontekście ekonomii etnicznej. Po prze-prowadzonych rozmowach można zaryzykować stwierdzenie, że odzwiercied-leniem tejże unikalności są pewne zdiagnozowane paradoksy i sprzeczności oraz sprzężenia zwrotne wyróżniające te inwestycje. Owe wewnętrzne napięcia mogą stanowić pewien znak szczególny omawianych BIZ9. Są to między innymi:• konieczność posiadania odpowiednio bogatej palety produktów, by móc

w ogóle rozpocząć działalność na zagranicznych rynkach przy jednoczes-nym „wymogu” obecności na wielu rynkach, uzasadniającym w pierwszej kolejności opłacalność rozwoju tak szerokiej oferty;

• wymóg dysponowania określonymi kompetencjami i wiedzą technologicz-ną przy jednoczesnym świadomym dążeniu do pozyskania jej za granicą;

• rozmiary przedsiębiorstwa z jednej strony sprzyjające ekspansji w myśl zasady „duży może więcej”, z drugiej – ograniczające znacznie elastyczność działania, szybkie i sprawne podejmowanie decyzji;

• dylemat między homogenizacją potrzeb zacierającą granicę między pro-dukcją na rynek krajowy i zagraniczny a koniecznością wyjątkowo specja-listycznej, dostosowanej do oczekiwań i potrzeb klienta oferty, produkcji „szytej na miarę”.

8 Możliwość promocji polskiej gospodarki za pośrednictwem odnoszących sukces polskich fi rm – jej ambasadorów.

9 Porównaj: spirala postępu (pattern of spiral progression) zakładająca różne – od-mienne znaczenie tych samych czynników na różnych etapach rozwoju i dialektyczne ujęcie procesu internacjonalizacji sugerujące potrzebę traktowania szeroko pojętych paradoksów jako narzędzia analizy, jako instrumentu zarówno do konceptualizacji zjawisk, jak i ich operacjonalizacji [Ping 2007]; dylematy internacjonalizacji podmiotów z gospodarek BRICS związane z budową i wzmacnianiem przewagi przedsiębiorstwa a rozszerzaniem zasięgu działania, a więc zdobywaniem nowych rynków [Deng 2012].


176 Marta Götz

Te problemy mogą odzwierciedlać specyfi kę „odwrotnych” BIZ i stanowić pewien praktyczny wymiar tej „odmienności”. Jest to kwestia, którą być może warto byłoby zająć się w kolejnych badaniach nad internacjonalizacją polskich fi rm na rynkach zachodnich.

Reasumując, inwestycje bezpośrednie w Europie Zachodniej objętych ba-daniem polskich fi rm stanowią naturalną konsekwencję rozwoju przedsiębior-stwa. Lokując się między inwestycjami a eksportem i oferując „usługoprodukty”, są hybrydową formą BIZ. W czasach „pokryzysowych” i rosnącego protekcjo-nizmu / patriotyzmu gospodarczego odbywają się w innych warunkach niż wcześniejsze fale BIZ i nie mogą liczyć na zainteresowanie krajów goszczą-cych. Nierzadko, cierpiąc na ułomność spóźnionego uczestnika procesów globalizacji (latecomers status), wymagają promocji ze strony państwa (jeśli nie wsparcia). Jednocześnie poprzez sukces odniesiony na zagranicznych rynkach mogą „zrewanżować się” w formie pewnej odwrotnej, niezamierzonej dyplomacji ekonomicznej.

Należy podkreślić, że prezentowane wnioski są teoretyczną interpretacją polskich inwestycji bezpośrednich na dojrzałych rynkach Europy Zachodniej, ugruntowaną w pozyskanych danych empirycznych (dotyczącą inwestycji objętych badaniem fi rm). Nie są i nie mogą być ogólną konkluzją na temat zjawiska BIZ polskich fi rm w bardziej rozwiniętych krajach. Stanowić mogą jedynie propozycję badawczą i inspirację dla dalszych studiów w tym obszarze (rysunek 2).

Zidentyfi kowany w toku badań pewien synkretyzm (wewnętrzne sprzecz-ności) polskich inwestycji dokonywanych na rynkach Europy Zachodniej może odzwierciedlać specyfi kę „odwrotnych” BIZ i stanowić pewien praktyczny wy-miar tej „odmienności”. Kwestia ta (obok pewnej przymusowości gwarantującej egzystencję) jest ciekawym, wartym podjęcia wątkiem w dalszych badaniach nad ekspansją polskich podmiotów na bardziej rozwiniętych rynkach. Prace te mogłyby się zająć zdiagnozowanymi napięciami wewnętrznymi10 stano-wiącymi o pewnym dialektycznym charakterze polskich inwestycji w Europie Zachodniej i zaakceptować taki ich rys11. Być może paradoksy te są jedynie

10 O korzyściach poznawczych z paradoksów dla zrozumienia i wyjaśnienia zjawisk zarządzania strategicznego w: [Lado i in. 2006].

11 Alternatywnie (do zaakceptowania paradoksu) wykryte w trakcie prac nad wyjaśnianiem pewnych zjawisk i ewentualnie generowaniem teorii sprzeczności mogą wymagać wyjaśnienia ponownego / zredefi niowania poziomów analizy, przejściowego oddzielenia poziomów analizy pozostających w sprzeczności lub wprowadzenia nowych warunków w celu rozwiązania sprzeczności [Poole i Van de Ven 1989].



odzwierciedleniem szerszych warunków, w jakich przychodzi polskim fi rmom dokonywać internacjonalizacji, oddają więc sprzeczności globalizacji – z jednej strony sprzyjającej procesom ekspansji za granicą dzięki postępowi technolo-gicznemu i rozmaitym ułatwieniom, z drugiej – czyniącym ją poprzez wzmo-żoną konkurencję niezwykle trudną [Gammeltoft, Filatotchev i Hobdari 2012].

Zakończenie

Polską przedsiębiorczość w krajach UE, zwłaszcza w państwach „starej” UE, trudno nazwać unikatową czy osobliwą. Jednocześnie jednak nie wpisuje się ona w klasyczne ujęcie inwestycji płynących z kraju „bardziej” do „mniej” rozwiniętego. Z jednej strony występuje stosunkowo duże podobieństwo między gospodarkami − członkami UE, z drugiej – specyfi ka sytuacji wynika

Rysunek 2. Model poszukiwania prawidłowości dla internacjonalizacji objętych

badaniem przedsiębiorstw w formie BIZ na rynkach Europy Zachodniej

Specyfika / osobliwość

(sprzeczności i sprzężenia zwrotne)„pozycja krajowa/zagraniczna”

„oferowanie wiedzy i jej pozyskiwanie”„paleta produktowa – warunkiem

i efektem”„unikalne 'usługoprodukty', a coraz większa homogenizacja potrzeb”

„akwizycja firm a atrakcyjność rynku”„internacjonalizacja za granicą poprze-

dzona internacjonalizacją w kraju”„efekt wypierania”

Przyczyny ekonomiczne

zwiększenie zysku, dywersyfikacja ryzyka,

zagwarantowanie miejsc pracy w Polsce, realizacja

projektów

Kolejny etap będący naturalną

konsekwencją

ewolucjiEkspansja warunkująca dalszą

egzystencję

Modulatory internacjonalizacji: specyfika branży, pomoc

państwa, konkurencja, „polskość”

Efekty uboczne ekspansji dywersyfikacja oferty, dyploma-cja publiczna, prestiż, utrudnie-

nie działalności konkurencji


178 Marta Götz

z faktu, że kapitał pochodzi z kraju, w którym jest on czynnikiem rzadszym, co stoi w pewnej opozycji do tradycyjnej koncepcji przepływów kapitałowych. Sytuacja ta stała się inspiracją dla prezentowanych badań. Poprzez odwołanie do istniejących koncepcji teoretycznych, jak i próbę wypracowania nowej teorii niższego rządu w myśl ujęcia GTM, służyły one identyfi kacji, opisowi i klasy-fi kacji zachowań oraz strategii polskich przedsiębiorstw w UE12 i ustaleniu pewnych prawidłowości występujących w tym zakresie.

Heterogeniczność grupy i jej małe rozmiary uniemożliwiają uogólnienie i generalizowanie uzyskanych rezultatów. Formy ekspansji są różne w zależ-ności od fi rmy, a i w ramach pojedynczych podmiotów brak jednolitego uni-wersalnego podejścia, jako że inwestycje są różnicowane i dostosowywane do poszczególnych rynków zagranicznych, co sprawia, że polskie BIZ w Europie Zachodniej można określić roboczo mianem BIZ „butikowych”.

W trakcie badań krystalizacji uległa sama kategoria polskich BIZ. W przypad-ku inwestycji podejmowanych przez badane podmioty w Europie Zachodniej okazało się, że w zasadzie są to działania mające charakter przedstawicielstwa handlowego, stanowiące udoskonalenie i wzbogacenie oferty eksportowej, lub wpisujące świadczenie usług w ramy swobody prowadzenia działalności gospodarczej w UE.

Przeprowadzone rozmowy i uzupełniające je badania wskazują na znacze-nie umiejętności menedżerskich niezbędnych w procesach internacjonalizacji. Ich sukces zależy od personalnych kompetencji osób odpowiedzialnych za ekspansję13. Pewną specyfi ką mogą być zagraniczne korzenie polskich BIZ, a więc fakt, że swoimi początkami sięgają albo fi rm zagranicznych, albo od-wołują się do doświadczeń, wiedzy i kapitału osiągniętego przez założyciela fi rmy za granicą właśnie.

Inwestycje za granicą mają w dłuższej perspektywie zapewnić bezpieczeń-stwo istnienia wielu z badanych fi rm. Zidentyfi kowana w projekcie prawid-łowość „ekspansja za granicę jako gwarant dalszej egzystencji w kraju” kore-sponduje ze zjawiskiem internacjonalizacji pozwalającej na uzyskanie statusu zagranicznego inwestora i osiągnięcie dzięki temu większej przychylności po powrocie do kraju macierzystego [Luo i Tung 2007].

Uzyskane wyniki obalają mit Polski jako dużego rynku zbytu. Większe pod-mioty mają co prawda na nim dominującą pozycję, ale ekspansja poprzez

12 Porównaj propozycję wskazującą na konieczność prac w ramach przedsiębior-czości międzynarodowej (IB – international business) nad rozwojem klasyfi kacji i typo-logii [Aggarwal i in. 2011].

13 Porównaj akcentowanie umiejętności menedżerskich w procesie umiędzyna-rodowienia [Nummela 2004].



BIZ jest dla nich środkiem do celu, a nie celem samym w sobie. To metoda zapewniania bezpieczeństwa egzystencjonalnego. Z racji niszowego cha-rakteru działania wielu z fi rm będących inwestorami za granicą popyt na ich ofertę gwarantowany przez polskich nabywców jest niewystarczający. Dlatego poszukiwanie klientów na nowych rynkach staje się koniecznością. Wydaje się, że oczekiwania wsparcia ze strony państwa zgłaszane przez niektóre, głównie największe z nich podważają tezę zakładającą istnienie polskich czempionów – silnych podmiotów z łatwością przeprowadzających ekspansję za granicą. Uzyskane rezultaty pozwalają przypuszczać, że tak długo, jak długo Polska jest postrzegana przez rodzimy podmiot jako stabilny rynek z perspektywą wzrostu, nie ma zasadniczego motywu podjęcia internacjonalizacji. Rozmiary rynku jako bodźca dla ekspansji należy zatem rozpatrywać w ujęciu względ-nym, tj. skali, w jakiej odczuwa go konkretna fi rma.

Zasadniczo szeroko rozumiana „polskość” (polskie korzenie fi rm, siedziba centrali) jest postrzegana głównie jako ciężar, stygmat (liability), w którego neutralizowanie powinno się aktywnie włączyć państwo z odpowiednią poli-tyką wspierania internacjonalizacji [Gammeltoft, Filatotchev i Hobdari 2012]. Jednocześnie należy podkreślić znaczną polaryzację opinii odnośnie do tej kwestii. W badanej grupie wyróżnić można postawy wyraźnie postulujące pomoc ze strony polskiej administracji publicznej, stanowisko obojętne czy też neutralne, ale także negatywne nastawienie uznające taką pomoc za mało wartościową, źle dopasowaną i de facto niepotrzebną [Götz 2013]. Choć uzy-skane rezultaty nie pozwalają na formułowanie wytycznych pod adresem decydentów odnośnie do polityki wspierania polskich BIZ, mogą one stanowić punkt wyjścia dla dalszych prac w tym zakresie. Polityka promowania zagra-nicznych inwestycji krajowych podmiotów – jej instrumenty, proces selekcji odpowiednich podmiotów czy ocena efektywności – są nadal w literaturze naukowej słabo rozpoznane [Banno, Piscitello i Varum 2011].

Mając świadomość niedostatków, traktuję prace prowadzone w ramach projektu NCN jako pilotażowe, zamykające pierwszy etap badań jakościowych nad zagadnieniem internacjonalizacji polskich fi rm14. Za pewną wartość doda-ną przedstawionych badań można próbować uznać: połączenie perspektywy ekonomii międzynarodowej i biznesu międzynarodowego; eksplorację do tej pory nadal niedostatecznie spenetrowanego obszaru polskiej ekspansji za granicą, zwłaszcza w formie BIZ, na rynkach Europy Zachodniej („odwrot-ne” przepływy) oraz zastosowanie metody jakościowej, a więc prowadzenie

14 Na temat możliwych rezultatów prac w ramach GTM, np. „formułowania sugestii” czy „proponowania typologii” patrz s. 126; rekomendacji co do stosowania GTM w ob-szarze ekspansji zagranicznej fi rm – patrz s. 132 w: [Mäkelä i Turcan 2007].


180 Marta Götz

badań zgodnie z wytycznymi metodologii teorii ugruntowanej. Ograniczone środki fi nansowe wraz z obiektywnymi trudnościami związanymi z dotarciem do inwestorów i uzyskaniem ich zgody na udział w badaniach uniemożliwiły przeprowadzenie badań w pełni zgodnych z zamierzeniami. W przyszłości celowe będzie ich kontynuowanie i doskonalenie, tj. zarówno ilościowe, jak i jakościowe rozszerzanie listy respondentów, tak aby wyniki miały większą reprezentatywność i obejmowały różnorodne przypadki. Należy również za-dbać o dalsze „szlifowanie” metody teorii ugruntowanej, aby badanie było najwierniejsze oryginalnej, jak pokazuje praktyka – dość purystycznej, propo-zycji B. Glasera i A. Straussa. Być może, niezależnie od ulepszania metodologii jakościowej zgodnie z paradygmatem GTM, należałoby przeprowadzić próbę ilościowej weryfi kacji zaproponowanego w pracy modelu prawidłowości eks-pansji objętych badaniem przedsiębiorstw na rynkach Europy Zachodniej. Ciekawym wzbogaceniem prowadzonych badań byłoby rozszerzenie zakresu geografi cznego ekspansji, tj. uwzględnienie innych pozaeuropejskich rynków, na których inwestują polskie podmioty. Możliwość uczestnictwa w przyszłych badaniach podmiotów z innych krajów Europy Środkowowschodniej stano-wiłaby z kolei doskonałe laboratorium dla analiz porównawczych zachowań i strategii fi rm z regionu w procesach internacjonalizacji.

Zmieniające się gwałtownie otoczenie światowe, także na skutek kryzysu gospodarczego 2008+, procesy reindustrializacji czy coraz częściej stosowane praktyki dyplomacji ekonomicznej czynią zasadnym podejmowanie dalszych badań w zakresie ekspansji polskich fi rm za granicą.

Bibliografia

Aggarwal, R., Berrill, J., Hutson, E., Kearney, C., 2011, What Is a Multinational Corporation? Clas-sifying the Degree of Firm-Level Multinationality, International Business Review, In Press, Corrected Proof, 17 December [[dostęp: 02.03.2011].

Banno, M, Piscitello, L., Varum, C.A., 2011, Internationalization, Financial Incentives and Firm Growth: Evidence from Italy, w: Hutson, E., Sinkovics, R., Berrill, J. (eds.), Firm Level Inter-nationalization, Regionalism and Globalization, Palgrave, Macmillan, s. 126–143.

Charmaz, K., 2009, Teoria ugruntowana, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.Dąbrowska, E., Cielecki, D., 2013, Ekspansja międzynarodowa polskich przedsiębiorstw, Uni-

wersytet Wrocławski, http://www.bibliotekacyfrowa.pl/Content/37438/015.pdf [dostęp: 25.07.2013].

Deng, P., 2012, Accelerated Internationalization by MNCs from Emerging Economies: De-terminants and Implications, Organizational Dynamics, http://dx.doi.org/10.1016/j.orgdyn.2012.08.007 [dostęp: 23.08.2012].



Gammeltoft, P., Filatotchev, I., Hobdari, B., 2012, Multinational Companies from Emerging Markets and Strategic Fit Emerging Multinational Companies and Strategic Fit: A Contin-gency Framework and Future Research Agenda, European Management Journal, vol. 30(3), s. 175–188.

Glaser, B., 1992, Basics of Grounded Theory: Emergence versus Forcing, Mill Valley, CA Socio-logy Press.

Glaser, B., Strauss A., 1967, Discovery of Grounded Theory: Strategies for Qualitative Research, Aldine, Chicago.

Gorynia, M., Nowak, J., Wolniak, R., 2010, Foreign Direct Investment of Central and Eastern European Countries, and the Investment Development Path Revisited, Eastern Journal of European Studies, vol. 1(2).

Götz, M., 2012, Polskie inwestycje bezpośrednie w wybranych krajach Europy, Ekonomika Organizacji i Przedsiębiorstwa, nr 9 (752), s. 63–74.

Götz, M., 2013, Polskie inwestycje za granicą – pomoc państwa?, Biuletyn Specjalny Instytutu Zachodniego, nr 134, 22 lipca.

Karaszewski, W. (red.), 2013, Aktywność inwestycyjna polskich przedsiębiorstw za granicą – czynniki i skutki, PWE, Warszawa.

Karpińska-Mizielińska, W., Smuga, T., 2007, Determinanty bezpośrednich inwestycji polskich przedsiębiorstw na rynkach zagranicznych, Gospodarka Narodowa, nr 9, s. 31–51.

Klimek, A., 2009, The Determinants of Outward Foreign Direct Investment: the Case of Poland, (draft), http://etsg.org/ETSG2009/papers/klimek.pdf [dostęp: 7.03.2014].

Konecki, T., 2000, Studia z metodologii badań jakościowych. Teoria ugruntowana. Wydawni-ctwo Naukowe PWN, Warszawa.

Lado, A.A., Boyd, N.G., Wright, P., Kroll, M., 2006, Paradox and Theorizing within the Resource Based View, Academy of Management Review, vol. 3, s.115–131.

Luo, Y., Tung, R.L., 2007, International Expansion of Emerging Market Enterprises: A Springboard Perspective, Journal of International Business Studies, vol. 38(4), s. 481–498.

Mäkelä, M., Turcan, R.V., 2007, Building Grounded Theory in Entrepreneurship Research, w: Handbook of Qualitative Research Methods in Entrepreneurship. ed. Helle Neergaard, John Parm Ulhoi, Edward Elgar Publishing, Incorporated, s. 122–143.

Maleszyk, E., 2007, Internacjonalizacja polskich przedsiębiorstw handlowych, Gospodarka Narodowa, nr 9.

Nummela, M., 2004, Is the Globe Becoming Small or is the Small Becoming Global, Globalization and Internationalization of SMEs, s. 128–155, w: Jones, M., Dimitratos, P. (eds.), Emerging Paradigms in International Entrepreneurship, Edward Elgar, Northampton, MA, USA.

Pierścionek, Z., Jurek-Stępień, S., 2006, Czynniki sukcesu polskich przedsiębiorstw na rynkach Unii Europejskiej, SGH, Warszawa.

Ping Li, P., 2007, Emerging Multinationals from Developing Economies: Motivations, Paths and Performance toward an Integrated Theory of Multinational Evolution: The Evidence of Chinese Multinational Enterprises as Latecomers, Journal of International Management, vol. 13(3), s. 296–318.

Poole, M.S., van de Ven, 1989, Using Paradox to Build Management and Organization Theories, Academy of Management Review, vol. 14, s. 562–578.

Radło, M.J., 2012, Emerging Multinationals and Outward FDI Development. The Case of Poland, Eastern European Economics, vol. 50 (2), s. 59–84.


182 Marta Götz

Radło, M.J., Sass, M., 2012, Outward Foreign Direct Investments and Emerging Multinational Companies from Central and Eastern Europe, The Case of Visegrád Countries, Eastern European Economics, vol. 50 (2), s. 5–21.

Rosati, D., Wiliński W., 2003, Outward Foreign Investments from Poland, w: Svetlicic, M., Ro-jec, M. (eds.), Facilitating Transition by Internationalization, Ashgate, Aldershot.

Stoian, C., 2013, Extending Dunning’s Investment Development Path: The role of Home Country Institutional Determinants in Explaining Outward Foreign Direct Investment, International Business Review, vol. 22, s. 615–637.

Strauss, A., Corbin, J., 1887, Grounded Theory in Practice, Thousand Oaks, Sage. Whiteley, A., 2000, Grounded Research: A Modifi ed Grounded Theory for the Business Setting,

Graduate School of Business Working Paper Series, no. 19, Curtin University of Techno-logy, Graduate School of Business.

Witek-Hajduk, M., 2010, Strategie internacjonalizacji polskich przedsiębiorstw w warunkach akcesji Polski do Unii Europejskiej, Ofi cyna Wydawnicza SGH, Warszawa.

Witek-Hajduk, M., Gołębiowski, T., 2007a, Formy internacjonalizacji polskich przedsiębiorstw, Marketing i Rynek, nr 2, s. 16–22.

Witek-Hajduk, M., Gołębiowski, T., 2007b, Stopień internacjonalizacji polskich przedsiębiorstw, Marketing i Rynek, nr 1, s. 15–21.


Paweł Churski1, Anna Borowczak

1, Robert Perdał

1

STRUKTURA INWESTYCJI FINANSOWANYCH

ZE ŚRODKÓW UNIJNYCH A CZYNNIKI ROZWOJU

W OBSZARACH WZROSTU W POLSCE

Wstęp

Obszary wzrostu stanowią miejsce polaryzacji efektów rozwojowych w prze-strzeni ekonomicznej. Jest to konsekwencja naturalnego różnicowania się procesu rozwoju w przestrzeni, co znajduje swoje potwierdzenie w założeniach nurtu teorii ekonomii opartej na koncepcji ścieżki rozwoju nierównomierne-go, rozwiniętej na gruncie krytyki paradygmatu równowagi gospodarczej i zrównoważonego wzrostu [Hansen 1972; Todd 1974]. Temat ten był podej-mowany zarówno w tradycyjnych koncepcjach teoretycznych (m.in. Perroux 1955; Friedmann i Alonso 1964; Friedmann 1967, 1974), jak i w ich współczes-nych adaptacjach oraz nowych podejściach teoretyczno-metodologicznych (m.in. Romer 1986, 1990, 1994; Lucas 1988; Krugman 1991, 1995). Szczególne znaczenie obszarów wzrostu w kształtowaniu ogólnego poziomu rozwoju regionów zaznacza się w nowym podejściu do polityki rozwoju. Przyjmuje się, że wobec braku oczekiwanej efektywności dotychczasowego podejścia wyrównawczego podejmowana interwencja europejskiej polityki spójności powinna się opierać na reorientacji celów z niwelowania różnic na uzyskiwanie korzyści z występowania zróżnicowania, m.in. przy kształtowaniu powiązań funkcjonalnych obszarów wzrostu z ich otoczeniem, wykorzystaniu specy-fi cznych zasobów endogenicznych każdego z obszarów i służącej poprawie efektywności podejmowanej interwencji terytorialnej koordynacji polityk (m.in. Growing Unequal 2008; Barca 2009; Reshaping Economic 2009; Regional

1 Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Instytut Geografi i Społeczno--Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej, Zakład Analizy Regionalnej.


184 Paweł Churski, Anna Borowczak, Robert Perdał

Development 2010; Barca i in. 2012). Uwzględniając fakt, że większość obszarów wzrostu stanowią tereny miast i aglomeracji miejskich, a występujące tenden-cje do polaryzacji prowadzą do koncentracji na tych obszarach zdecydowanej większości mieszkańców europejskich regionów, szczególne znaczenie dla skuteczności polityki spójności zyskuje polityka miejska [Pakiet legislacyjny 2013]. Jest ona ukierunkowana na wzrost konkurencyjności gospodarczej oraz poprawę poziomu i warunków życia mieszkańców, a z drugiej strony – zwięk-szanie powiązań funkcjonalnych i zasięgu oddziaływania na obszary otaczające powinno być zgodne ze specyfi cznymi dla tych obszarów czynnikami rozwoju [Założenia 2013]. Jest to tym bardziej ważne, gdy obszary te nie są wolne od wewnętrznych problemów rozwojowych i nie wykazują odporności na zjawi-ska kryzysowe [Ósme sprawozdanie 2013].

Celem analizy jest ocena wielkości i struktury inwestycji fi nansowanych ze środków unijnych w kontekście ich zgodności z potrzebami obszarów wzrostu w Polsce wynikającymi z tworzenia i wzmacniania czynników roz-woju. Przedmiotem badań są obszary wzrostu wyznaczone metodą analizy skupień przeprowadzonej na podstawie wartości wskaźnika syntetycznego. Na początku postępowania badawczego identyfi kuje się rozkład przestrzen-ny obszarów wzrostu w układzie powiatów w Polsce. Następnie, w ukła-dzie analizowanych jednostek, określa się poziom i strukturę wykorzystania funduszy unijnych w latach 2004–2010, zarówno ogółem, jak i w podziale odpowiadającym badanym aspektom rozwoju społeczno-gospodarczego. Na trzecim etapie określa się czynniki rozwoju obszarów wzrostu gospodar-czego w ujęciu całościowym i częściowym tego procesu. Ostatnim etapem postępowania jest analiza stopnia dopasowania wielkości i struktury pozy-skanych funduszy unijnych do zidentyfi kowanych czynników rozwojowych obszarów wzrostu.

Analiza odnosi się do układu powiatowego (NUTS4), a jej zakres determino-wany jest przede wszystkim dostępnością danych statystycznych. W postępo-waniu badawczym wykorzystano wszystkie dane udostępniane przez Główny Urząd Statystyczny w ramach Banku Danych Lokalnych. Okres analizy obejmuje lata 2000–2010. Prezentowane wyniki stanowią rezultat jednego z etapów badań przeprowadzonych w ramach projektu Rozwój społeczno-gospodarczy a kształtowanie się obszarów wzrostu i obszarów stagnacji gospodarczej, który jest fi nansowany przez Narodowe Centrum Nauki (N N306 791940). Projekt realizuje zespół pracowników Zakładu Analizy Regionalnej Instytutu Geografi i Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej UAM w Poznaniu, do którego należą autorzy niniejszego artykułu.


Struktura inwestycji fi nansowanych ze środków unijnych a czynniki rozwoju 185

1. Obszary wzrostu w układzie powiatów na tle zróżnicowania

procesów rozwojowych w Polsce w latach 2000–2010

Podstawą identyfi kacji rozkładu obszarów wzrostu w układzie powiatów w Polsce w latach 2000–2010 była analiza stanu i zmian procesu rozwoju społeczno-gospodarczego, która została przeprowadzona w ujęciu częścio-wym obejmującym pięć aspektów: (1) ludność i osadnictwo, (2) rynek pracy i struktura gospodarki, (3) infrastruktura techniczna i dostępność przestrzen-na, (4) sytuacja fi nansowa i poziom zamożności, (5) innowacyjna gospodarka i otoczenie biznesu, oraz ujęciu całościowym traktującym powyższe aspekty łącznie. W postępowaniu badawczym wykorzystano metodę wskaźnika syn-tetycznego J. Perkala oraz metodę analizy skupień (Tryon 1939; Kostrubiec 1965; Smith 1972; Chojnicki i Czyż 1991; Dymnicki i Henry 2011). Liczba cech źródłowych opisujących analizowane aspekty procesu rozwoju społeczno--gospodarczego wynosiła 49 i wahała się od trzech (innowacyjna gospodarka i otoczenie biznesu) do 16 (sytuacja fi nansowa i poziom zamożności) (tabela 1). Powiaty sklasyfi kowano ze względu na ich społeczno-gospodarczy poziom rozwoju [Churski i in. 2012]. Analiza zmienności uzyskanych rozkładów prze-strzennych typów rozwojowych powiatów w ujęciu całościowym pozwoliła dokonać ich klasyfi kacji według kryterium zmienności przynależności do danej klasy. W tym celu przeprowadzono klasyfi kację jednostek bazującą na wzorcu przedstawionym na rysunku 1. Podstawowym kryterium tej klasyfi kacji była długość okresu pozostawania danej jednostki w jednej z trzech klas: obszary wzrostu – obszary przejściowe – obszary stagnacji, w analizowanych latach 2000–2010 w ujęciu całościowym procesu rozwoju społeczno-gospodarczego. Założono, że grupę obszarów wzrostu będącą przedmiotem analizy w pracy będą stanowić powiaty zaliczane do klasy I – stałego wzrostu (11 lat w grupie obszarów wzrostu) oraz do klasy II – obszary wzrostu (7–10 lat w grupie ob-szarów wzrostu) (rysunek 1).

Zbiór powiatów należących do tak zdefi niowanej klasy obszarów wzrostu obejmuje 83 powiaty, co stanowi 22% ogólnej liczby jednostek. W strukturze tego zbioru znajduje się 69 powiatów (18,2%) zaklasyfi kowanych w ujęciu całościowym rozwoju społeczno-gospodarczego jako obszary stałego wzrostu (klasa I) oraz 14 powiatów (3,7%), które co najmniej siedmiokrotnie klasyfi ko-wano jako obszary wzrostu (klasa II) (rysunek 1). W układzie funkcjonalno-prze-strzennym wyróżnione obszary obejmują: 18 powiatów grodzkich – ośrodków miejskich o randze krajowej; 7 powiatów ziemskich stanowiących obszary metropolitalne tych ośrodków; 44 powiaty grodzkie lub ziemskie, w których



Tabela 1. Struktura zredukowanej geografi cznej bazy obserwacji przyjętej

w badaniu w układzie powiatów (NUTS 4)

WyszczególnienieWyjściowy

zestaw cech

Zredukowany

zestaw cech

Ujęcie częściowe

Ludność I osadnictwo 19 10Rynek pracy i struktura gospodarki 16 8Infrastruktura techniczna i dostępność przestrzenna 28 12Sytuacja fi nansowa i poziom zamożności 26 16Innowacyjna gospodarka i otoczenie biznesu 3 3

Ujęcie całościowe

Razem 92 49

Rysunek 1. Rozkład przestrzenny klas obszarów wzrostu i stagnacji gospodarczej

w ujęciu całościowym w układzie jednostek NUTS4

granicach są zlokalizowane ośrodki miejskie o znaczeniu regionalnym lub subregionalnym; 14 powiatów grodzkich i ziemskich, w których granicach są zlokalizowane znaczące zakłady przemysłowe, jednostki te charakteryzuje więc przewaga monofunkcyjnej struktury gospodarki. Uzyskany rozkład prze-



strzenny obszarów wzrostu oraz ich struktura funkcjonalno-przestrzenna po-zwalają sądzić, że mimo względnie najwyższego poziomu rozwoju społeczno--gospodarczego w ujęciu całościowym nie stanowią one jednorodnej grupy.

Analiza klasyfi kacji tych obszarów w ujęciu dynamicznym (tj. w podziale na klasy rozwojowe) w poszczególnych częściowych ujęciach procesów rozwoju wskazuje na strukturalne problemy charakterystyczne dla poszczególnych grup obszarów wzrostu [Churski i in. 2013].

W aspekcie ludność i osadnictwo do grupy obszarów wzrostu nie kwalifi -kowały się niektóre ośrodki o znaczeniu krajowym (np. Bydgoszcz, Katowice, Łódź, Poznań, Wrocław, Szczecin, Kielce), a także byłe miasta wojewódzkie o mało zdywersyfi kowanej strukturze gospodarki (np. Bielsko-Biała, Często-chowa, Jelenia Góra, Kalisz, Piotrków Tryb., Tarnów, Przemyśl, Włocławek), powiaty surowcowe i z tradycyjnym przemysłem ciężkim (Bytom, Chorzów, Dąbrowa Górn., Gliwice, Piekary Śl., Ruda Śl., Siemianowice Śl., Sosnowiec, Jaworzno, kędzierzyńsko-kozielski, oświęcimski, krapkowicki, bełchatow-ski, lubiński, polkowicki, zgorzelecki). Obszary te w analizowanym okre-sie charakteryzowały się ujemnym saldem migracji, wynikającym głównie z intensyfi kacji procesów suburbanizacji. W aspekcie rynek pracy i struktura gospodarki w klasie obszarów wzrostu nie znalazły się różnej rangi ośrodki miejskie, zlokalizowane przeważnie w Polsce wschodniej. Grupę ta tworzyły zarówno ośrodki o znaczeniu krajowym (np. Białystok, Olsztyn, Lublin, Kielce, Rzeszów), jak i byłe miasta wojewódzkie (np. Biała Podlaska, Chełm, Krosno, Nowy Sącz, Ostrołęka, Siedlce, Zamość, Przemyśl, Włocławek, Płock, Konin), a także niektóre powiaty o monofunkcyjnej strukturze gospodarki (bełcha-towski, kwidzyński). Rozkład obszarów w tym aspekcie procesów rozwoju był więc powiązany ze zróżnicowaniem struktury gospodarczej obszarów i potwierdzał niekorzystne diagnozy społeczno-gospodarcze dla wschodniej części kraju. W aspekcie infrastruktura techniczna i dostępność przestrzenna do grupy obszarów wzrostu nie kwalifi kowały się powiaty stanowiące obszary metropolitalne największych aglomeracji miejskich (poznański, piaseczyński, pruszkowski, warszawski zach., grodziski, legionowski), powiaty przemysłowe lub o monofunkcyjnej strukturze gospodarki (głogowski, lubiński, polkowicki, zgorzelecki, kwidzyński, bełchatowski, kędzierzyńsko-kozielski, krapkowicki, policki, gdański, Mysłowice, Jaworzno) oraz niektóre byłe miasta wojewódzkie (np. wałbrzyski, Płock, Suwałki). W aspekcie innowacyjna gospodarka i otoczenie biznesu w grupie obszarów wzrostu nie znalazły się przede wszystkim powiaty aglomeracji miejskich (poznański, gdański, piaseczyński, pruszkowski, war-szawski zach., grodziski, legionowski) oraz powiaty silnie uprzemysłowione lub o monofunkcyjnej strukturze gospodarki (Rybnik, Żory, Świętochłowice,



Mysłowice, Sosnowiec, bieruńsko-lędziński, mikołowski, oświęcimski, poli-cki, głogowski). Niższa pozycja tych obszarów w zakresie poziomu rozwoju innowacyjnej gospodarki i otoczenia biznesu jest powiązana z relatywnie wczesnym etapem procesów rozwojowych, zachodzących w tym aspekcie [Dominiak 2013]. Obecnie wyraźna koncentracja usług dla biznesu w Polsce występuje niemal wyłącznie w ośrodkach miejskich o randze krajowej, i choć w analizowanym okresie można zaobserwować proces ich dyfuzji, zachodzi on bardzo wolno. W aspekcie sytuacja fi nansowa i poziom zamożności, który charakteryzuje się wysoką dynamiką i znaczną polaryzacją, do grupy obsza-rów wzrostu należały jedynie Warszawa, Płock, powiaty lubiński, polkowicki, zgorzelecki i bełchatowski, tj. obszary, w których siedzibę mają duże i dobrze prosperujące zakłady przemysłowe (najczęściej wydobycie kopalin, ich przerób i energetyczne wykorzystanie). Podsumowując należy stwierdzić, że rozkład przestrzenny powiatów zaliczonych do klasy obszarów wzrostu ma charakter mozaikowaty i jest determinowany przede wszystkim układem sieci osadniczej, występowaniem surowców naturalnych oraz lokalizacją największych w kraju podmiotów gospodarczych.

2. Poziom i struktura wykorzystania funduszy UE

na obszarach wzrostu w ujęciu całościowym i częściowym

Analiza wielkości i struktury inwestycji fi nansowanych ze środków unijnych w kontekście ich zgodności z potrzebami obszarów wzrostu w Polsce wy-nikającymi z tworzenia i wzmacniania czynników rozwoju składała się z na-stępujących kroków: przeprowadzenie kwerendy projektów realizowanych w okresie objętym analizą tj. w latach 2004–2010, ustalenie rozkładu prze-strzennego projektów odpowiadającego przyjętemu układowi analizy, tj. po-ziomowi NUTS4, ustalenie struktury inwestycji w podziale na analizowanych pięć aspektów procesu rozwoju społeczno-gospodarczego oraz wyodręb-nienie i systematyzacja inwestycji realizowanych w wyróżnionych obszarach wzrostu, tj. w 83 powiatach. U podstaw kwerendy projektów realizowanych w ramach dwóch perspektyw fi nansowych na lata 2004–2006 oraz 2007–2013 leżały następujące założenia. W zbiorze projektów podlegających analizie nie uwzględniono inwestycji realizowanych przy wsparciu Funduszu Spójności, który nie jest funduszem strukturalnym. W analizie pominięto inwestycje re-alizowane w latach 2004–2006 ze środków programów SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego i rozwój obszarów wiejskich i SPO Ry-bołówstwo i przetwórstwo ryb (o łącznym udziale ok. 10% w NPR na lata



2004–2006). Rezygnacja z analizy inwestycji przeprowadzonych w ramach tych programów pozwoliła zachować homogeniczny układ fi nansowania polityki regionalnej w obu perspektywach fi nansowych. Ze zbioru projektów podlega-jących analizie wykluczono także inwestycje realizowane ze środków pomocy technicznej (zarówno w kontekście indywidualnych programów operacyjnych, jak i priorytetów poszczególnych programów). Przyjęto, że równoważą one koszty związane z obciążeniem administracji rządowej i regionalnej wynikające z obsługi programów unijnych.

W konsekwencji przyjętych założeń analizie podlegał zbiór 88,5 tys. pro-jektów o łącznej wartości 86,8 mld zł (tabela 2). W ogólnej liczbie projektów realizowanych do końca 2010 r. wyraźnie zaznacza się przewaga inwestycji realizowanych w perspektywie 2007–2013, jednakże pod względem ich war-tości udział projektów tej perspektywy wynosi jedynie ok. 30%. Przyczyną tego stanu jest relatywnie niski stopnień zaawansowania realizacji NSRO 2007–2013 pod koniec 2010 r.

Tabela 2. Uwzględniony w analizie zakres interwencji strukturalnych polityki

spójności w Polsce w układzie programów operacyjnych w latach 2004–2010

Programy operacyjne Wartość ogółem

(w zł)

Liczba projektów

(w szt.)

Infrastruktura i środowisko 972 237 168,19 282Innowacyjna gospodarka 3 059 143 329,27 3 512Kapitał ludzki 4 301 586 014,20 28 903Rozwój Polski Wschodniej 162 436 504,30 10Regionalne programy operacyjne 18 777 431 626,46 11 149Perspektywa fi nansowa 2007–2013a 27 272 834 642,42 48 856Rozwój zasobów ludzkich 8 049 139 250,29 8 997Transport 9 694 664 346,37 1 872Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw 19 774 823 512,74 17 930ZPORR 21 992 797 754,68 15 927Perspektywa fi nansowa 2004–2006 59 511 424 864,08 44 726Razem 86 784 259 506,50 88 582

aDla porównania poziom kontraktacji środków w programach operacyjnych NSRO 2007–2013 wynosił w 06.2011 r.: POIŚ 14%, POIG 19%, POKL 33%, RPW 21%, RPO 33% [Sprawozdanie z realizacji 2011].

Źródło: na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, stan na 31.12.2010 r.

Identyfi kacja przestrzennego podziału środków w układzie jednostek NUTS4 wymagała ustalenia lokalizacji i zasięgu każdej z uwzględnionych w badaniu inwestycji. Przyjęto, że w przypadku gdy inwestycję realizowano na szczeblu centralnym lub regionalnym podział środków w układzie odpowiednich powia-



tów (tj. krajowym lub regionalnym) powinien odpowiadać proporcji wynikającej z ich liczby mieszkańców. W ten sposób uzyskano rozkład wartości środków europejskich pozyskanych w ramach podjętej interwencji analizowanych pro-gramów operacyjnych, którego zróżnicowanie per capita przedstawia rysunek 2.

Rysuenk 2. Rozkład przestrzenny wartości pozyskanych środków UE per capita

w układzie powiatów w latach 2004–2010


Ustalenie tematycznej struktury nakładów w podziale na uwzględnio-ne w niniejszej pracy aspekty rozwoju społeczno-gospodarczego wymagało szczegółowego przeglądu dokumentów programowych. Podziału inwestycji dokonano na poziomie działań lub poddziałań poszczególnych programów operacyjnych. Ogólne zasady tej systematyzacji można określić następująco. Do aspektu ludność i osadnictwo zakwalifi kowano inwestycje dotyczące in-frastruktury społecznej, poprawy warunków życia na obszarach zagrożonych marginalizacją (obszary wiejskie, obszary restrukturyzacji przemysłu, działania związane z rewitalizacją), inwestycje wspierające dziedzictwo kulturowe. Do aspektu rynek pracy i struktura gospodarki zakwalifi kowano działania służące zmianie struktury zatrudnienia (np. reorientacja zawodowa osób odchodzą-



cych z rolnictwa), zwalczaniu bezrobocia w różnych grupach społecznych oraz w kontekście systemowym, adaptacja zasobów pracy do wyzwań nowoczesnej gospodarki, a także inwestycje w konkretne branże gospodarki (np. turystykę). Do aspektu infrastruktura techniczna i dostępność przestrzenna zakwalifi kowano inwestycje związane z modernizacją i rozbudową systemów transportu oraz infrastruktury ochrony środowiska. Do aspektu sytuacja fi nansowa i poziom zamożności zakwalifi kowano inwestycje służące poprawie dostępu do kapitału dla przedsiębiorstw. Do aspektu innowacyjna gospodarka i otoczenie biznesu zakwalifi kowano działania o charakterze proinnowacyjnym: wsparcie instytu-cjonalne otoczenia biznesu, tworzenie regionalnych strategii innowacyjnych, rozwój specjalistycznych usług o wysokim nasyceniu wiedzą (np. e-usługi), transfer technologii oraz działania związane z tworzeniem społeczeństwa informacyjnego. W rezultacie zastosowania przedstawionych zasad struktura wydatków polityki spójności w skali kraju w badanym okresie, w układzie ana-lizowanych aspektów rozwoju społeczno-gospodarczego przedstawiała się na-stępująco: 14,5 mld zł, tj. 17% środków przeznaczono na ludność i osadnictwo; 8,5 mld zł, tj. 10% środków na wsparcie rynku pracy i struktury gospodarki; 26 mld zł, tj. 30% środków na infrastrukturę techniczną i dostępność przestrzenną; 27 mld zł, tj. 32% środków na poprawę sytuacji fi nansowej i poziomu zamożności; natomiast 9,2 mld zł, czyli 11% środków na innowacyjną gospodarkę i otoczenie biznesu. Uzyskane wyniki wskazują, że największa koncentracja nakładów środków strukturalnych udostępnionych w ramach interwencji programów operacyjnych krajowej polityki spójności w latach 2004–2010 dotyczyła na poziomie powiatowym przedsięwzięć kształtujących i wzmacniających czyn-niki rozwoju związane z sytuacją fi nansową i poziomem zamożności oraz infra-strukturą techniczną i dostępnością przestrzenną.

Na tym tle 83 wydzielone obszary wzrostu, stanowiące 22% wszystkich powiatów w Polsce, przeprowadziły ok. 45% ogółu inwestycji, których war-tość wyniosła ok. 39 mld zł. Mimo że powiaty te stanowią miejsca znacznej koncentracji ludności, charakteryzują się one wysokimi, przekraczającymi średnie krajowe wartościami wskaźników per capita. Poziom inwestycji na obszarach wzrostu był wyższy o 19% niż przeciętny w kraju, co pozwala są-dzić, że faktyczna aktywność benefi cjentów polityki spójności, realizowanej zgodnie z podejściem wyrównawczym, odbiega od jej zakładanej koncentracji na obszarach słabszych ekonomicznie. Struktura środków pozyskanych przez obszary wzrostu jest podobna do struktury krajowej z dominującą jednak po-zycją nakładów na infrastrukturę techniczną i dostępność przestrzenną, na którą na tych obszarach przeznaczono aż 13 mld zł, tj. 50% całkowitej puli środków wydatkowanych na ten cel w kraju (tabela 3).



Tabela 3. Wielkość i struktura interwencji polityki spójności na obszarach

wzrostu w Polsce w latach 2004–2010

Aspekty

Polska

ogółem

(w mld zł)

Obszary

wzrostu

(Polska=100%)

Polska

per capita

(w zł)

Obszary wzrostu

per capita

(Polska = 100%)

Ludność i osadnictwo 14,5 5,4 mld zł (37%) 380 368 zł (97%)Rynek pracy i struktura gospodarki

8,5 3,4 mld zł (40%) 224 236 zł (105%)

Infrastruktura techniczna i otoczenie biznesu

26 13 mld zł (50%) 696 900 zł (130%)

Sytuacja fi nansowa i po-ziom zamożności

27 12,1 mld zł (43%) 728 829 zł (114%)

Innowacyjna gospodar-ka i otoczenie biznesu

9,2 5,5 mld zł (60%) 242 375 zł (155%)

Razem 86,7 39,1 mld zł (45%) 2271 2710 zł (119%)


Zajmują one także pierwsze miejsce w strukturze inwestycji zrealizowanych wyłącznie na obszarach wzrostu, stanowiąc 30% wartości zainwestowanych tam środków. Istotnymi kierunkami interwencji programów operacyjnych w badanym okresie na obszarach wzrostu w Polsce okazały się także działa-nia wspierające sytuację fi nansową i poziom zamożności (tj. de facto dotacje dla przedsiębiorstw) oraz inwestycje w innowacyjną gospodarkę i otoczenie biznesu, które można powiązać z wyższą od przeciętnej koncentracją tego rodzaju działalności gospodarczej oraz lepszą kondycją fi nansową podmiotów gospodarczych na tych obszarach. Nie bez znaczenia jest także prawdopodob-nie większa motywacja podmiotów zlokalizowanych w granicach obszarów wzrostu do uruchamiania procesów inwestycyjnych i występowania o środki europejskie w procedurach konkursowych, która z jednej strony stanowi efekt większego poziomu konkurencji, a drugiej strony może stanowić rezultat efektów aglomeracji.

3. Nakłady środków europejskich a czynniki rozwoju

obszarów wzrostu

Identyfi kacja istotnych czynników rozwoju społeczno-gospodarczego ob-szarów wzrostu została przeprowadzona w dwóch ujęciach: całościowym i częściowym. W ujęciu całościowym analizę oparto na analizie korelacji ka-nonicznych (Krzyśko i Ratajczak 1978; Parysek 1982) pozwalającej na badanie



związku między dwoma zbiorami zmiennych. W postępowaniu badawczym z jednej strony uwzględniono zbiór wskaźników każdego z badanych aspek-tów, a z drugiej – zbiór jednoelementowy – wartość globalną wskaźnika syntetycznego poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego. Dla dalszego wnioskowania użyto wartości pierwszej korelacji kanonicznej pokazującej siłę związku najlepszej kombinacji cech źródłowych danego aspektu z war-tościami wskaźnika syntetycznego. Uzyskane wartości (z uwzględnieniem ich statystycznej istotności) pozwoliły na uporządkowanie aspektów rozwoju społeczno-gospodarczego uwzględniających zmienności ich siły w zależności od wartości wskaźnika syntetycznego, co interpretuje się jako siłę kształtowa-nia całościowego procesu rozwoju i jego zróżnicowania przestrzennego. W ten sposób określono hierarchię czynników (utożsamianych w tym ujęciu z aspek-tami rozwoju) wpływających na poziom rozwoju społeczno-gospodarczego obszarów wzrostu. Natomiast w ujęciu częściowym do identyfi kacji czynników rozwoju wykorzystano analizę regresji wielokrotnej krokowej postępującej, w której równaniu zmienną zależną jest wartość wskaźnika syntetycznego w danym aspekcie, a zmiennymi niezależnymi – wartości cech źródłowych opisujących wszystkie pozostałe aspekty, prowadzącą do estymacji istotnych statystycznie czynników rozwoju danego aspektu w każdym roku z okresu analizy obejmującym lata 2000–2010 (utożsamianych w tym ujęciu z cechami opisującymi własności sterowalne w interwencji podejmowanej w ramach polityki rozwoju). Należy podkreślić, że jako istotne czynniki rozwoju trak-towano nie tylko te spełniające warunek istotności w sensie statystycznym, lecz także te, które nie były pochodną jedynie tzw. efektu statystycznego oraz przynajmniej sześć razy w ciągu 11 analizowanych lat występowały w równa-niach regresji jako istotne.

Uwzględniając wyniki analizy zróżnicowania nakładów środków UE w ukła-dzie badanych aspektów (czynników) rozwoju, należy stwierdzić, że w ujęciu całościowym infrastruktura i dostępność przestrzenna w obszarach wzrostu w Polsce, pomimo największego poziomu tych nakładów, charakteryzuje się najniższymi wartościami pierwszej korelacji kanonicznej (ok. 0,61–0,68) (rysu-nek 3). Zatem aspekt ten (czynnik), pomimo relatywnie największych nakładów środków europejskich w porównaniu do pozostałych aspektów (czynników) rozwoju społeczno-gospodarczego, względnie najmniej wpływa na proces kształtowania i różnicowania obszarów wzrostu w Polsce.

W ujęciu częściowym procesu rozwoju, w wyniku estymacji modeli regresyj-nych dla każdego z aspektów rozwoju społeczno-gospodarczego otrzymano istotne statystycznie cechy źródłowe, które reprezentowały poszczególne czynniki rozwoju. Próbując zidentyfi kować miejsce infrastruktury technicznej



(a ściślej infrastruktury drogowej i infrastruktury komunalnej) charakteryzują-cej się największymi nakładami środków UE w strukturze czynników rozwoju, stwierdzono, że jest ona istotnym czynnikiem rozwoju, we wszystkich bada-nych aspektach, tj. ludność i osadnictwo, rynek pracy i struktura gospodarki, sytuacja fi nansowa i poziom zamożności oraz innowacyjna gospodarka i otocze-nie biznesu. Zatem w ujęciu częściowym procesu rozwoju społeczno-gospo-darczego wykazano, że infrastrukturę techniczną i dostępność przestrzenną w obszarach wzrostu należy uznać za jeden z ważniejszych czynników rozwoju tego typu obszarów.

Rysunek 3. Zmienność wartości pierwszej korelacji kanonicznej w układzie aspektów

procesu rozwoju społeczno-gospodarczego w obszarach wzrostu w Polsce w latach

2000–2010

Zidentyfi kowane na wcześniejszym etapie postępowania badawczego najwyższe w obszarach wzrostu nakłady środków europejskich na infrastruk-turę techniczną i dostępność przestrzenną, traktowane jako czynniki zmian badanych aspektów rozwoju społeczno-gospodarczego, pozwalają sformu-łować hipotezę o występowaniu związku pomiędzy nakładami fi nansowymi na infrastrukturę techniczną i dostępność przestrzenną (zł/os.) a dynamiką rozwoju analizowanych aspektów rozwoju społeczno-gospodarczego2.

Weryfi kację tak sformułowanej hipotezy przeprowadzono dwuetapowo. Na pierwszym etapie zbadano poziom korelacji pomiędzy wielkością nakładów

2 Dynamikę poziomu rozwoju w poszczególnych aspektach obliczono dla lat 2006–2010 w sposób względny, tj. w odniesieniu do roku poprzedniego, a nie bazowego. Dla każdej jednostki przestrzennej obliczono średnią geometryczną (pierwiastek 5. stopnia z iloczynu wartości dynamiki w pięciu latach). Wskaźnik dynamiki stanowi średnią arytmetyczną ze średnich geometrycznych.

0,55

0,60

0,65

0,70

0,75

0,80

0,85

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

I kor

elac

ja k

anon

iczn

a

LiO RPiSG ITiDP SFiPZ IGiOB



środków UE na infrastrukturę techniczną i dostępność przestrzenną a dynami-ką rozwoju w analizowanych aspektach rozwoju społeczno-gospodarczego. Na drugim etapie skonstruowano proste liniowe modele regresyjne także opisujące tę zależność. W wyniku analizy korelacji potwierdzono występowa-nie zależności (istotnej statystycznie) jedynie pomiędzy wielkością nakładów na infrastrukturę techniczną i dostępność przestrzenną a sytuacją fi nansową i poziomem zamożności (r = 0,43; p < 0,0000). Potwierdzeniem tej zależności jest wynik modelowania regresyjnego, który wykazał istotność statystyczną modelu opisującego wpływ nakładów środków UE na infrastrukturę techniczną i dostępność przestrzenną na dynamikę zmian sytuacji fi nansowej i poziomu zamożności obszarów wzrostu w postaci:

2103,82 0,434 4,36, 0,19.dSFiPZY ITiDP R

Względnie niska wartość współczynnika determinacji oznacza wyjaśnienie badanej zmienności jedynie w ok. 20%. Należy zatem wnioskować, że dynami-kę zmian sytuacji fi nansowej i poziomu zamożności obszarów wzrostu wzmac-niają jeszcze inne poza nakładami środków UE na infrastrukturę i dostępność przestrzenną, nieuwzględnione w modelu własności. W celu rozpoznania pełnego wpływu oddziaływania nakładów środków UE na sytuację fi nansową i poziom zamożności obszarów wzrostu w modelowaniu regresyjnym (regre-sja wieloraka krokowa postępująca) uwzględniono także wielkość nakładów środków UE w pozostałych aspektach rozwoju społeczno-gospodarczego, otrzymując równanie:

102,45 0,284 0,235 0,216 3,87, 0,35.dSFiPZY IGiOB RPiSG ITiDP R

Jego wynik potwierdza istotność wpływu nakładów infrastrukturalnych na wzmacnianie sytuacji fi nansowej i poziomu zamożności na badanych obsza-rach wzrostu. Wyższa wartość skorygowanego współczynnika determinacji w tym modelu wskazuje na jego lepsze dopasowanie niż w przypadku wyi-zolowania samych tylko nakładów infrastrukturalnych, nadal jednak ujawnia istnienie własności oddziałujących na dynamikę sytuacji fi nansowej i poziomu zamożności, których nie uwzględniono w modelu. Nakłady środków UE na poszczególne aspekty (czynniki) rozwoju społeczno-gospodarczego nie są najwyraźniej jedynymi stymulatorami dynamiki rozwoju sytuacji fi nansowej i poziomu zamożności tych obszarów, a tym samym nie należy ich w każdym przypadku traktować jako swego rodzaju remedium będącego podstawą polityki rozwoju.



Zakończenie

Uzyskane wyniki badania prowadzą do wniosku, że inwestycje publiczne fi -nansowane ze środków polityki spójności w latach 2004–2010 w istotnym stopniu koncentrują się na ograniczonej liczbie obszarów wzrostu. Polityka regionalna, zgodnie z modelem wyrównawczym zmierzającym do redukcji przestrzennych zróżnicowań rozwoju społeczno-gospodarczego, zakładała jej implementację głównie w układzie regionalnym, promującym zwiększenie nakładów fi nansowych per capita w relatywnie mniej zamożnych obszarach wschodniej części kraju. W ujęciu lokalnym rozpatrywanym w układzie obsza-rów wzrostu i stagnacji gospodarczej realizacja polityki według założeń tego modelu wydaje się w niewielkim stopniu spełniona. Stanowi to z pewnością konsekwencję przyjętego trybu konkursowego rozdziału środków, który przy-czynił się do większej absorpcji środków przez najbardziej konkurencyjne regiony i zlokalizowanych w ich granicach benefi cjentów.

Głównym kierunkiem inwestycji na obszarach wzrostu jest infrastruktura techniczna, która jednak w porównaniu do innych aspektów rozwoju spo-łeczno-gospodarczego w relatywnie najmniejszym stopniu różnicuje ogólny poziom rozwoju w grupie obszarów wzrostu. Obszary wzrostu cechują się naturalnie wysoką gęstością i dostępnością infrastruktury, wynikającą z dużej koncentracji ludności obsługiwanej przez jej poszczególne systemy. Fakt zain-westowania znacznych środków w infrastrukturę techniczną tych obszarów nie zmienia zatem ich relatywnej pozycji rozwojowej w układzie analizowanych jednostek. Poprawa jakości infrastruktury prowadzi jednak w konsekwencji do innych zjawisk, np. do poprawy warunków i jakości życia ludności zamieszku-jącej obszary wzrostu, co eliminując niekorzystne „efekty uboczne” procesów rozwoju na tych obszarach (w tym rosnącą kongestię), pozytywnie kształtuje sytuację w pozostałych rozpatrywanych aspektach. Zależność tę potwierdza przeprowadzona weryfi kacja ogólnego wpływu infrastruktury technicznej jako czynnika determinującego dynamikę rozwoju we wszystkich analizowanych aspektach procesu rozwoju społeczno-gospodarczego.

W relatywnie krótkim okresie objętym analizą impulsy inwestycyjne, powiązane z nakładami na infrastrukturę techniczną na obszarach wzrostu, przyczyniają się przede wszystkim do zdynamizowania sytuacji fi nansowej i poziomu zamożności tych obszarów, co należy traktować jako bezpośred-ni efekt interwencji o charakterze popytowym [Rosik i Komornicki 2013]. Z dużym prawdopodobieństwem związek ten można rozpatrywać nie tyle w kategoriach materialnych produktów inwestycji infrastrukturalnych (np. poprawy infrastruktury jako czynnika lokalizacji nowych przedsiębiorstw),



ile w powiązaniu z samym procesem inwestycyjnym uwalnianjącym środki publiczne o dużej skali, w których uczestniczyły przedsiębiorstwa zlokalizo-wane na obszarach wzrostu. Można przypuszczać, że wpływ ten nie zachodził równomiernie w analizowanej grupie obszarów. Przyczyn tej sytuacji można poszukiwać nie tylko w zróżnicowaniu poziomu inwestycji infrastrukturalnych, lecz także w wewnętrznej różnorodności obszarów wzrostu pod względem funkcjonalno-przestrzennym, różnicującej intensywność odziaływania po-szczególnych czynników rozwoju na tych obszarach.

W długim okresie, który z pewnością posłuży lepszej ocenie zasadności wybranych kierunków inwestycyjnych, wyniki przeprowadzonej analizy po-zwalają oczekiwać empirycznej weryfi kacji pozytywnych zależności pomię-dzy nakładami na infrastrukturę techniczną a dynamiką zjawisk opisywanych przez inne aspekty rozwoju. Choć poziom samej infrastruktury w niewielkim stopniu różnicuje rozwój społeczno-gospodarczy obszarów wzrostu, siła jej oddziaływań na poszczególne aspekty rozwoju społeczno-gospodarczego będzie ostatecznie determinować efekty podażowe, tj. korzyści uzyskiwane przez poszczególne obszary w długim okresie, związane z lokalizacją inwestycji produkcyjnych lub usługowych (np. obiektów magazynowych) czy intensy-fi kacją procesów urbanizacyjnych [Rosik i Komornicki 2013]. Także pod tym względem należy oczekiwać, że wielkość tego wpływu okaże się przestrzen-nie zróżnicowana w zależności od „wrażliwości” poszczególnych obszarów, opisanej za pośrednictwem indywidualnych kombinacji czynników rozwoju .

Bibliografia

Aumayr, Ch.M., 2007, European Region Types in EU-25, The European Journal of Comparative Economics, 4/2, s. 109–147.

Barca, F., 2009, An Agenda for a Reformed Cohesion Policy, A Place-based Approach to Meeting European Union Challenges and Expectations, Independent Report.

Barca, F., McCann, P., Rodriguez-Pose, A., 2012, The Case for Regional Development Interven-tion: Place-based versus Place-neutral Approaches, Journal of Regional Science, 52, 1, s. 134–152.

Chojnicki, Z., Czyż, T. (red.), 1991, Zróżnicowanie przestrzenne poziomu i warunków życia ludność, Biuletyn KPZK PAN, z. 153, Warszawa.

Churski, P., Borowczak, A., Dolata, M., Dominiak, J., Hauke, J., Perdał, R., Konecka-Szydłowska, B., 2012, Identyfi kacja obszarów wzrostu i obszarów stagnacji gospodarczej w Polsce na poziomie regionalnym i subregionalnym, Raport II, Wyniki projektu badawczego Narodo-wego Centrum Nauki NN 306 79 19 40: Rozwój społeczno-gospodarczy a kształtowanie się obszarów wzrostu i obszarów stagnacji gospodarczej, Zakład Analizy Regionalnej, IGSEiGP UAM. Poznań.



Churski, P., Borowczak, A., Dolata, M., Dominiak, J., Hauke, J., Perdał, R., Konecka-Szydłowska, B., 2013, Analiza procesu rozwoju obszarów wzrostu i obszarów stagnacji gospodarczej w Polsce na poziomie regionalnym i subregionalnym, Raport III, Wyniki projektu badaw-czego Narodowego Centrum Nauki NN 306 79 19 40: Rozwój społeczno-gospodarczy a kształtowanie się obszarów wzrostu i obszarów stagnacji gospodarczej, Zakład Analizy Regionalnej, IGSEiGP UAM, Poznań.

Dominiak, J., 2013, Rola otoczenia biznesu w rozwoju regionalnym w Polsce, w: Zioło, Z., Ra-chwał, T. (red.), Uwarunkowania rozwoju gospodarczego układów przestrzennych, Prace Komisji Geografi i Przemysłu Polskiego Towarzystwa Geografi cznego, nr 22, Warszawa, Kraków, s. 22–64.

Dymnicki, A.B., Henry, D.B., 2011, Use of Clustering Methods to Understand More about the Case, Methodological Innovations Online, no. 6 (2) s. 6–26, http://www.pbs.plym.ac.uk/ mi/pdf/31–08–11/2.%20Dymnicki%20-%20pp6–26.pdf.

Friedmann, J., 1967, A General Theory of Polarized Development, Santiago, Ford Foundation, Urban and Regional Development Advisory Program in Chile, op. 81.

Friedmann, J., 1974, Ogólna teoria rozwoju spolaryzowanego, w: Rościszewski, M. (red.), Prze-strzeń krajów trzeciego świata – problemy metodologiczne, PZLG, IGiPZ PAN, Warszawa.

Friedmann, J., Alonso, W., 1964, Introduction, w: Friedmann, J., Alonso, W. (eds.), Regional Development and Planning, A Reader, Mass: MIT Press, Cambridge, s. 1–13.

Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries, 2008, OECD Report, Paris.

Hansen, N.M., 1972, Criteria for Growth Center Policy, w: Kukliński, A. (ed.), Growth Poles and Growth Centers in Regional Planning, Mouton, Paris, s. 103–124.

Identyfi kacja i delimitacja obszarów problemowych i strategicznej interwencji w Polsce, Wnioski z analiz, 2009, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Instytut Badań Strukturalnych, Warszawa.

Kostrubiec, B., 1965, Klasyfi kacja dynamiczna i wielocechowa województw Polski, Biuletyn KPZK PAN, z. 35, Warszawa, s. 28–49.

Kronhalter, F., 2003, A Study of the Competitiveness of Regional Based on a Cluster Analysis. The Example of East Germany, Halle Institute for Economic Research, Halle/Saale.

Krugman, P., 1991, Increasing Returns and Economic Geography, Journal of Political Economy, 99, 3, s. 483–499.

Krugman, P., 1995, Development Geography, and Economic Theory, Ohlin Lectures, MIT Press, Cambridge – London.

Krzyśko, M., Ratajczak, W., 1978, Analiza kanoniczna, Listy biometryczne, Polskie Towarzystwo Biometryczne, s. 65–67.

Lucas, R.E., 1988, On the Mechanics of Economic Development, Journal of Monetary Econo-mics, 22, 1, s. 3–42.

Morrison, D.F., 1990, Wielowymiarowa analiza statystyczna, PWN, Warszawa.Ósme sprawozdanie z postępów w dziedzinie spójności gospodarczej, społecznej i teryto-

rialnej, Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady. Regionalny i miejski wymiar kryzysu, {SWD (2013) 232 fi nal}, COM (2013) 463 fi nal, Bruksela, 26.6.2013.

Pakiet legislacyjny 2014–2020, 2013, Dziennik Urzędowy UE, L347, t. 56, 20 grudnia, Bruksela. Palme, G., 1995, Divergenz regionaler Konvergenzclub, WIFO Monatsberichte, Nr 12, s. 769–781. Parysek, J.J., 1982, Modele klasyfi kacji w geografi i, Seria Geografi a, nr 31, UAM, Poznań.



Perroux F., 1955, Note sur la nation de „pole de croissancie, Economie Appliquee, 8, 1–2, s. 307–320.

Regional Development Policies in OECD Countries, 2010, OECD Report, Paris. Reshaping Economic Geography, 2009, World Development Report, The World Bank, No-

vember.Romer, P., 1986, Increasing Returns and Long-run Growth, Journal of Political Economy, 94,

5, s. 1002–1037.Romer, P., 1990, Endogenous Technological Change, Journal of Political Economy, 98, 5, part

II, s. 71–102.Romer, P., 1994, The Origins of Endogenous Growth, The Journal of Economic Perspecti-

ves, 8(1).Rosik, P., Komornicki, T. (red.), 2013, Wpływ budowy autostrad i dróg ekspresowych na roz-

wój społeczno-gospodarczy i terytorialny Polski, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, s. 215.

Todd, D., 1974, An Appraisal of the Development Pole Concept in Regional Analysis, Environment and Planning, A, 6, 3, s. 291–306.

Tryon, R.C., 1939, Cluster Analysis. Edwards Bros, Oxford.Sprawozdanie z realizacji w 2010 r. Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia, stan na

12.06.2011, 2011, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa. Smith, D., 1972, Geography and Social Indicators, South African Geographical Journal, no. 54,

s. 43–57.Szymla, Z., 2000, Determinanty rozwoju regionalnego, Ossolineum, Wrocław.Założenia Krajowej Polityki Miejskiej do 2020 roku. Przyjęte przez Radę Ministrów na posiedzeniu

w dniu 16 lipca 2013 r., 2013, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, lipiec.


Magdalena Nawrot1

WPŁYW CZŁONKOSTWA POLSKI W UNII

EUROPEJSKIEJ NA KONKURENCYJNOŚĆ

SEKTORA PRZEDSIĘBIORSTW NIEFINANSOWYCH

Wstęp

Polska wstąpiła do Unii Europejskiej 1 maja 2004 r. na mocy traktatu stowarzy-szeniowego podpisanego 16 kwietnia 2003 r. Członkostwo w Unii Europejskiej zaowocowało licznymi pozytywnymi zmianami w polskiej gospodarce. Po-prawie uległa stabilność makroekonomiczna, jakość systemu prawnego oraz warunki współpracy z zagranicą. Dzięki możliwości uczestnictwa w jednolitym rynku europejskim i korzystania ze swobody przepływu towarów, osób, usług i kapitału polskie przedsiębiorstwa stanęły przed szansą znacznie łatwiejszej niż dotychczas internacjonalizacji. Środki pomocowe Unii Europejskiej, w szczegól-ności fundusze europejskie, pozwoliły wielu mały i średnim przedsiębiorstwom na uzyskanie środków fi nansowych, które mogły przeznaczyć na rozwój. Wzrost jakości otoczenia makroekonomicznego, w połączeniu z relatywnie niższy-mi kosztami pracy i jej rosnącą wydajnością, stanowił czynnik przyciągający bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ). Wraz z napływem BIZ następował przepływ know-how, technologii oraz innowacji. Polskie przedsiębiorstwa mo-gły również łatwo podejmować współpracę z unijnymi partnerami i wchodzić na rynki innych państw członkowskich, a także państw trzecich, korzystając z licznych umów międzynarodowych dotyczących ułatwień wymiany handlo-wej, podpisywanych przez UE z państwami spoza UE.

W kontekście długookresowym członkostwo Polski w Unii Europejskiej wpłynęło pozytywnie na prawie wszystkie sfery polskiej gospodarki. Poprawie

1 Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Kolegium Ekonomiczno-Społeczne, In-stytut Studiów Międzynarodowych.


Wpływ członkostwa Polski w Unii Europejskiej na konkurencyjność 201

uległa również sytuacja polskich przedsiębiorstw. Warto jednak pamiętać, że na pełne podsumowanie skutków członkostwa jest zbyt wcześnie. Ponadto poszczególne efekty niekiedy trudno wyraźnie przypisać samemu przystą-pieniu do UE, ponieważ gospodarka państwa zależy od bardzo wielu czynni-ków – koniunktury na rynkach zagranicznych, stanu uregulowań prawnych w kraju, sytuacji na rynku pracy, struktury sektora przedsiębiorstw, czynników instytucjonalnych – w tym politycznych czy nawet geografi cznych. Nie można również zapominać o dużym wpływie kryzysu na zmniejszenie oddziaływania niektórych czynników (spadek inwestycji, wzrost bezrobocia).

1. Konkurencyjność – definicja pojęcia

Już sama defi nicja konkurencyjności jest zagadnieniem budzącym spory i kontrowersje w literaturze przedmiotu. Można ją defi niować jako zdolność do konkurowania [Mucha 2008, s. 89], co jednak nie eliminuje całkowicie wieloznaczności związanych z tym pojęciem. Konkurencyjność jest najczęś-ciej odnoszona do sfery makroekonomicznej, jako zdolność do wytwarzania dóbr, które, po osiągnięciu sukcesu na rynku międzynarodowym, przyczyniają się do podniesienie standardu życia w kraju. Zgodnie z defi nicją M. Portera i World Economic Forum konkurencyjność można przedstawić jako „zestaw czynników, polityk i instytucji, które determinują poziom produktywności danego kraju” [Marginean 2006, s. 30]. Popularną koncepcją jest również analizowanie konkurencyjności w zależności od zdolności do sprzedaży dóbr na rynku międzynarodowym, której miernikiem jest udział w rynku zewnętrznym.

W polskiej literaturze przedmiotu kompleksowo zbudowaną defi nicję kon-kurencyjności zaproponował M.J. Stankiewicz. Sugeruje on identyfi kowanie jej jako systemu złożonego z czterech części składowych. Są to: potencjał konkurencyjny (wszystkie zasoby pozwalające przedsiębiorstwu konkuro-wać), przewaga konkurencyjna (powstająca z odpowiednio wykorzystanego potencjału konkurencyjnego), instrumenty konkurowania (środki, jakie tworzy i wykorzystuje przedsiębiorstwo celem przyciągnięcia klientów) i pozycja kon-kurencyjna („wynik” przedsiębiorstwa na tle konkurencji w sektorze, w którym funkcjonuje) [Kusa 2008, s. 58–59]. W literaturze można również się spotkać z podziałem czynników konkurencyjności na wewnętrzne, mające swoje źródło w zdolnościach i zasobach wewnątrz fi rm, oraz zewnętrzne, czyli zależne od otoczenia biznesowego i jego powiązań z przedsiębiorstwem [Maniak 2006].


202 Magdalena Nawrot

Zgodnie z koncepcją M. Portera konkurencyjność na poziomie mikroekono-micznym w istotnym stopniu kształtuje konkurencyjność całej gospodarki. Zwiększanie konkurencyjności jest wyzwaniem, gdyż jest ona wypadkową wielu zmiennych i trudno jest zdefi niować jedną, konkretną determinantę konkurencyjności [Marginean 2006].

Konkurencyjność rozumiana jako zdolność do konkurowania jest pochod-ną takich czynników, jak otoczenie makroekonomiczne, napływ inwestycji, dostępność kapitału, poziom innowacji, zaawansowanie strategii marketingo-wych, zdolność do ekspansji i utrzymania pozycji na rynkach czy umiejętność dostosowania do zmian koniunktury na rynkach światowych. Lista wyznacz-ników konkurencyjności jest jednak wiele szersza, ponieważ samo pojęcie konkurencyjności jest niezwykle obszerne.

2. Struktura sektora przedsiębiorstw w Polsce

Sektor przedsiębiorstw w Polsce charakteryzuje się relatywnie dużym rozproszeniem. Zgodnie z defi nicją GUS [2013b, s. 11] przedsiębiorstwa małe zatrudniają do 49 osób, podmioty mikro – do 9 osób, średnie – od 50 do 249 osób, a przedsiębiorstwa duże to podmioty, które zatrudniają powyżej 249 osób. W 2012 r. ogólna liczba przedsiębiorstw w Polsce wyniosła 1 794 943. Spośród tej liczby 98,9% stanowiły przedsiębiorstwa małe, zatrudniające do 49 osób, a mikroprzedsiębiorstwa – 95,8% [GUS 2013b]. Udział przedsiębiorstw średnich wyniósł 0,9% ogólnej populacji przedsiębiorstw, a dużych – 0,2%. W 2004 r., kiedy to Polska przystąpiła do Unii Europejskiej, całkowita liczba przedsiębiorstw wynosiła 1 714 983 [GUS 2006], widoczny jest więc wzrost liczby przedsiębiorstw w okresie 2004–2012. Tendencja wzrostowa jest stała, w 2012 r. obserwowalny był wzrost liczby przedsiębiorstw o 0,6% w stosunku do 2011 r. Od momentu akcesji nie uległa jednak istotnej zmianie struktura sektora przedsiębiorstw. W 2004 r. nieco większy odsetek stanowiły mikro-fi rmy (96,4%), zmieniła się również liczba przedsiębiorstw średnich (0,8% w 2004 r.).

Porównując dane statystyczne dotyczące liczby podmiotów małych, dużych i średnich w Polsce i UE-27, można zauważyć, że wyraźnie większy jest udział mikrofi rm w Polsce (w UE średnio 91,8%). Udział przedsiębiorstw średnich i du-żych jest w Polsce zbliżony do średniej unijnej, natomiast mniejsza jest liczba małych przedsiębiorstw w Polsce niż w UE (nie wliczając w to mikroprzedsię-biorstw – w Polsce małe podmioty stanowią ok. 3% populacji, a w Unii – ok. 7%) [Ministerstwo Gospodarki 2010].



3. Kanały wpływu akcesji na sektor przedsiębiorstw

Odwołując się do wspomnianej defi nicji konkurencyjności M.J. Stankiewicza, można stwierdzić, że członkostwo Polski w Unii Europejskiej stanowi szansę na zwiększenie potencjału konkurencyjnego polskich przedsiębiorstw poprzez ułatwienie im warunków konkurowania, zarówno na rynku krajowym, jak i międzynarodowym, łatwiejszy dostęp do środków fi nansowania oraz wie-dzy i technologii, a także polepszenie otoczenia instytucjonalno-prawnego. Uwzględniając z kolei defi nicję M. Portera, akcesja bezpośrednio przyczyniła się wzrostu konkurencyjności polskich przedsiębiorstw poprzez poprawę konkurencyjności gospodarki Polski.

Kanały wpływu członkostwa w Unii Europejskiej na sektor przedsiębiorstw można podzielić na dwie główne grupy ze względu na kierunek oddziały-wania – wpływające na otoczenie makroekonomiczne oraz wpływające na funkcjonowanie przedsiębiorstw. Syntetyczne zestawienie kanałów wpływu akcesji przedstawia poniższy rysunek.

Kanały wpływu członkostwa w Unii Europejskiej na sektor przedsiębiorstw

Źródło: na podstawie: [UKIE 2009; Gromiec i Nawrot 2010]

Członkowstwo w Unii Europejskiej

Oddziaływanie na przedsiębiorstwaOddziaływanie na otoczenie biznesowe

Czynnikiinstytucjonalne

Czynnikirynkowe

Efekty bezpośrednie

Efekty pośrednie

Stabilnośćmakroekonomiczna

i wiarygodność,wzrost atrakcyjności

inwestycyjnej

Większa stabilnośćprawa,

lepsze warunkidziałalności

gospodarczej

Napływ inwestycji,

zwiększeniewymiany

handlowejz zagranicą

Lepszy dostępdo finansowania,

wzrost presjikonkurencyjnej,

przepływtechnologii i know-how

Dostępdo finansowania

w ramach funduszystrukturalnych

Uczestnictwow jednolitym

rynku europejskim,korzystanieze swobódprzepływu

Wzrostinnowacyjności,

większe inwestycje w B + R, rozwój

Kooperacjaz partnerami

zagranicznymi,wzrost zdolnościadaptacyjnych



Otoczenie biznesowe ulega przemianom pod wpływem czynników o cha-rakterze instytucjonalnym oraz o charakterze rynkowym. Czynniki instytucjo-nalne są zależne głównie od zmian w aspekcie makroekonomicznym, takich jak wzrost stabilności czy poprawa wiarygodności. Poprawa tych uwarunkowań wewnątrzkrajowych wpływa na lepsze postrzeganie kraju na zewnątrz. Dosto-sowanie prawa do warunków unijnych i przyjęcie acquis communautaire dopro-wadziło do większej przejrzystości przepisów. Czynniki rynkowe są w większym stopniu związane z bezpośrednią sferą funkcjonowania przedsiębiorstw. Można tu wskazać na poprawę sytuacji pod względem dostępu do fi nansowania, prze-pływ technologii i know-how, napływ BIZ czy zwiększenie wymiany handlowej z partnerami zagranicznymi. Istotnym czynnikiem stymulującym wymianę handlową po wstąpieniu do UE było przyjęcie wspólnotowych reguł dotyczą-cych handlu, w tym wspólnych taryf celnych oraz możliwość korzystania ze wszystkich ułatwień związanych z dostępem do jednolitego rynku europej-skiego. Ważną rolę odgrywa również wzrost presji konkurencyjnej; z jednej strony utrudnia on funkcjonowanie zwłaszcza MŚP, jednak z drugiej strony ostrzejsza konkurencja niejako wymusza na przedsiębiorstwach intensyfi kację działań proinnowacyjnych, stanowiących jeden z warunków niezbędnych do osiągnięcia korzystnej pozycji konkurencyjnej na tle przedsiębiorstw unijnych.

Druga grupa to czynniki oddziałujące wprost na sektor przedsiębiorstw. Można je podzielić na efekty bezpośrednie i pośrednie członkostwa. Jako efekty pośrednie określić można skutki, których wystąpienie w poszczególnych fi rmach jest warunkowe, ponieważ zależy od zdolności polskich przedsiębiorstw do mo-dyfi kacji strategii, skłonności do działalności proinnowacyjnej czy zdolności do kooperacji z partnerami zagranicznymi. Skutki bezpośrednie, takie jak dostęp do jednolitego rynku, są bezwarunkowym następstwem członkostwa w UE. Wszyst-kie przedstawione czynniki, oddziałując na przedsiębiorstwa, prowadzą do wzrostu stopnia ich otwarcia na współpracę zagraniczną i rynki zewnętrzne.

4. Wpływ członkostwa Polski w UE na jakość otoczenia

makroekonomicznego

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej wpłynęło w istotny sposób na sytuację gospodarczą kraju. W dużym stopniu poprawiła się stabilność makroekono-miczna, a przyjęcie acquis communautaire poprawiło przejrzystość prawa.

Poprawie uległa sytuacja w sferze zatrudnienia, głównie ze względu na ożywienie gospodarcze, które było spowodowane m.in. przystąpieniem do Unii Europejskiej. Pomiędzy 2002 a 2007 r. nastąpił wzrost zatrudnienia o ok.



9% [UKIE 2009, s. 16]. Problemem stała się migracja zarobkowa polskich pra-cowników do krajów UE, jednak wpływ tego czynnika na rynek pracy nie był zbyt duży. Dodatkowo emigracja miała w pewnym stopniu pozytywny wpływ na wzrost dynamiki PKB – wzrost migracji spowodował zwiększenie płac, co pozwoliło na wzrost konsumpcji i przyspieszenie wzrostu PKB, chociaż nega-tywną konsekwencją był również wzrost infl acji. Na dynamikę PKB pozytywnie wpłynęły także transfery od polskich emigrantów [Offi ce 2008]. Wysokość tych transferów w latach 2004–2013 jest szacowana na ok. 145,2 mld złotych2 [Ministerstwo Spraw Zagranicznych 2014].

Spadek bezrobocia w Polsce był wyraźny po przystąpieniu do Unii Euro-pejskiej. Bezrobocie spadało od poziomu 19,7% w 2003 r., przez 17,8% rok po akcesji do UE, aż do 7,1% w 2008 r. W 2009 r. nastąpił wzrost bezrobocia, będący pochodną załamania gospodarczego na świecie spowodowanego kryzysem fi nansowym. W jego wyniku bezrobocie w Polsce zrównało się w 2010 r. ze średnią wartością dla UE-27 na poziomie 9,6%. W 2013 r. stopa bezrobocia w Polsce nadal oscylowała wokół średniej wartości dla UE-28, wynosząc 10,3% przy średniej na poziomie 10,8% [Dane za: Eurostat].

Wzrost wydajności pracy w Polsce po akcesji do Unii Europejskiej wyda-je się przynajmniej w części być wynikiem pozytywnego oddziaływania na-pływających do kraju bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Pozwoliły one m.in. na upowszechnienie się w polskich przedsiębiorstwach lepszych technik organizacji pracy i zarządzania nią [Ancyparowicz 2009]. Wydajność pracy na przepracowaną godzinę w Polsce w wartościach absolutnych nadal znacznie odbiega od średniej dla Unii Europejskiej czy strefy euro, jednak jej wzrost był znaczący i szybki. Wzrost wydajności pracy był jednym z istotnych czynników rozwojowych dla polskich przedsiębiorstw, towarzyszył mu jednak szybki wzrost poziomu wynagrodzeń. Wynikał on także z pewnych niedoborów siły roboczej, spowodowanych migracją pracowników do krajów UE i ich przechodzenia na wcześniejsze emerytury. Czynniki te utrudniły funkcjonowanie przede wszystkim tych przedsiębiorstw, które angażowały się w eksport [Ancyparowicz 2009, s.24]3.

Akcesja Polski do Unii Europejskiej przyczyniło się również do przyspiesze-nia wzrostu gospodarczego w Polsce. Wpływ na to miały m.in. wzrost wymiany handlowej (por. dalej), pomoc strukturalna w postaci funduszy4, napływ BIZ

2 Co stanowi równowartość blisko 60% transferów netto z budżetu UE.3 Na rynku krajowym wzrost wynagrodzeń wpłynął na zwiększenie popytu kon-

sumpcyjnego.4 „W latach 2004–2013 przedsiębiorcy zrealizowali 62,6 tys. różnych projektów,

w których łączna wartość dofi nansowania z budżetu UE wyniosła około 85,5 mld zło-tych” [Ministerstwo Spraw Zagranicznych 2014].



oraz inne środki z budżetu Unii Europejskiej5. PKB per capita w PPS w Polsce ciągle odbiega od średniej unijnej, co wskazuje na istniejącą dywergencję w poziomie rozwoju gospodarczego między Polską a UE, jednak różnica ta przejawia tendencję malejącą, co z kolei świadczy o wzroście poziomu kon-wergencji gospodarki Polski i UE. W 2012 PKB per capita w PPS w Polsce wy-niósł 67% średniej unijnej, podczas gdy w momencie przystępowania do Unii Europejskiej ten sam wskaźnik dla gospodarki Polski wynosił 51% [Eurostat].

5. Wzrost wymiany handlowej

Członkostwo w Unii Europejskiej stanowiło dodatkowy impuls do kontynuacji ekspansji handlowej i rozwoju handlu zagranicznego. Istotną rolę odegrało w tym procesie zniesienie takich barier jak protekcja rynku rolnego państw UE, która stanowiła utrudnienie dla polskiego eksportu przed akcesją. Człon-kostwo w UE pozwoliło także na objęcie polskiego rynku wspólną taryfą celną, co oznaczało obniżenie taryf celnych również w kontaktach z rynkami państw spoza UE [Nowicki 2003]. W przypadku wymiany handlowej z państwami trzecimi istotną rolę odegrało wprowadzenia preferencji celnych obowiązu-jących w ramach UE (dotyczących m.in. państw WNP, niektórych krajów Ame-ryki Łacińskiej czy Azji) oraz ułatwienie eksportu do państw stowarzyszonych w ramach strefy wolnego handlu lub unii celnej ze Wspólnotą Europejską (m.in. Tunezja, Maroko, RPA, Chile, Meksyk) [Kaliszuk 2005]. Akcesja pozwoliła również na wyeliminowanie bariery psychologicznej, przez co z jednej strony polskie towary zaczęły być postrzegane jako bardziej godne zaufania, a z dru-giej – polscy przedsiębiorcy dostrzegli korzyści związane z uczestnictwem we wspólnym rynku [Kaliszuk 2005].

Wszystkie te czynniki przyczyniły się do powstania efektów kreacji han-dlu i przesunięcia, dzięki którym nastąpił wzrost wymiany handlowej Polski z państwami członkowskimi UE. Wzrost wymiany handlowej był korzystny dla polskich przedsiębiorstw, które mogły w większym stopniu nawiązywać współ-pracę z podmiotami z UE oraz wchodzić na rynki państw pozostających poza UE. Bardzo ważnym aspektem była możliwość korzystania z jednolitego rynku europejskiego i swobód przepływu kapitału, towarów, usług oraz ludności, a także ochrona oferowana przez unijne przepisy chroniące konkurencję i zwal-czające dyskryminację podmiotów z państw unijnych. Warto jednak pamiętać, że z korzyści i możliwości, jakie oferuje członkostwo w UE, a później w strefi e

5 W ciągu 10 lat członkostwa, po opłaceniu składek, Polska otrzymała netto 50,5 mld złotych (61,4 mld euro) [Ministerstwo Spraw Zagranicznych 2014].



euro w aspekcie wymiany zagranicznej, polskie przedsiębiorstwa nie korzystały w jednakowym stopniu. Wynika to z niewielkiej skłonności MŚP do eksportu, na-wiązywania współpracy z partnerami zagranicznymi oraz ekspansji zagranicznej.

6. Napływ BIZ

Napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych, będący istotnym czynni-kiem prorozwojowym, pełni również rolę proinnowacyjną z uwagi na transfer wiedzy i technologii. W 2003 r., a więc jeszcze przed akcesją do UE, do Polski napłynęły BIZ w wysokości 2,2% PKB. W 2004 r. ich napływ wyniósł już 5,1% PKB, podobnie w 2006 i 2007 r. przekraczał równowartość 5% polskiego PKB (odpowiednio 5,7% i 5,5%). W wyniku światowego załamania gospodarczego napływ BIZ zmniejszył się w 2008 r. do 2,8% PKB, jednak w 2009 r. ponownie wzrósł, osiągając 3,2% PKB. W 2012 r. napływ BIZ wyniósł 1,2% polskiego PKB [Eurostat]. O poprawiającej się atrakcyjności inwestycyjnej Polski świadczy ranking Foreign Direct Investment (FDI) Confi dence Index publikowany przez A.T. Kearney. W edycji na 2010 r. Polska znalazła się na 6. miejscu, a w 2007 r. zajmowała pozycję 22. Co prawda w 2012 r. pozycja w rankingu znacznie się po-gorszyła (23. miejsce), jednak widać znów tendencję zwyżkową – w edycji 2013 Polska zajęcia 19. pozycję [ATKearney 2013]. Warto zauważyć, że większość z napływających do Polski bezpośrednich inwestycji zagranicznych pochodzi z krajów członkowskich Unii Europejskiej – według danych Eurostatu w 2009 r. 82% kapitału z BIZ pochodziło z krajów członkowskich UE-256. Bezpośrednie inwestycje zagraniczne napływające do Polski przyczyniły się do zwiększenia skłonności do inwestycji w polskich przedsiębiorstwach. Na zahamowanie tej tendencji wpłynął kryzys, prowadzący do spadku produkcji sprzedanej w przemyśle, wzrostu utrudnień w zakresie pozyskiwania fi nansowania ze-wnętrznego, a także do pogorszenia oczekiwań przedsiębiorców odnośnie do koniunktury, przez co byli oni mniej skłonni do inwestycji.

Pewną niedogodnością związaną z napływem BIZ do Polski jest geogra-fi czne różnicowanie ich napływu do poszczególnych województw. Kapitał w największym stopniu spływa do najbogatszych województw: mazowie-ckiego, wielkopolskiego czy dolnośląskiego. Jest to istotne dla polskich przed-siębiorstw, ponieważ powstające w najwyżej rozwiniętych województwach przedsiębiorstwa z udziałem kapitału zagranicznego bardzo często prowadzą działalność eksportową, w przeciwieństwie do licznych polskich MŚP.

6 W 2008 r. udział krajów UE-25 wyniósł 96,6%.



7. Innowacyjność polskich przedsiębiorstw

Wydatki na badania i rozwój w Polsce kształtują się na niskim poziomie, znacz-nie poniżej średniej dla Unii Europejskiej. Całkowite wydatki na badania i roz-wój (GERD, Gross domestic expenditure on R&D) jako procent PKB w Polsce kształtują się na poziomie 1,5% PKB, podczas gdy średnia unijna wynosi 2,08% [Eurostat].

Według Innovation Union Scoreboard (IUS) Polska zaliczona została do grupy „umiarkowanych innowatorów” (moderate innovators) w ramach Unii Europejskiej, czyli państw, których wyniki znajdują się na poziomie 50–90% średniej dla UE-27. IUS zwraca uwagę na spadek innowacyjności małych i śred-nich przedsiębiorstw na rynku wewnętrznym, a także słabą współpracę inno-wacyjnych fi rm MŚP z innymi7.

Za innowację zgodnie z defi nicją GUS uważa się wprowadzenie nowego bądź wyraźnie ulepszonego produktu lub usługi (w tym przypadku chodzi o wprowadzenie na rynek), albo metody organizacyjnej lub marketingowej (następuje z chwilą faktycznego ich wykorzystania) [Łapiński 2010].

Według wyników badania CIS (Community Innvation Survey) opublikowa-nego przez Eurostat [2010]8 odsetek przedsiębiorstw przejawiających aktyw-ność innowacyjną w latach 2006–2008 wyniósł średnio o 52% w całej Unii Europejskiej. Wśród państw członkowskich pierwsze miejsce zajęły Niemcy (80% innowacyjnych przedsiębiorstw), a na następnych pozycjach sytuowały się: Luksemburg (65%) oraz Belgia i Portugalia (po 58%). Najmniej innowacyj-nych przedsiębiorstw zanotowano na Łotwie (24%), w Polsce (28%), na Wę-grzech (29%) i Litwie (30%). Jak więc widać, niski wynik notowany był przede wszystkim w nowych państwach UE, co może wynikać z odmiennego stadium rozwoju ich gospodarek. Jak zauważa J. Łapiński [2010], polska gospodarka znajduje się obecnie w stadium pośrednim pomiędzy budowaniem przewagi konkurencyjnej na kosztach pracy (których znaczenie maleje) a zwiększeniem roli działalności innowacyjnej i badawczo-rozwojowej. Może to być wytłuma-czeniem relatywnie niskiego wyniku polskich przedsiębiorstw w omawianym badaniu. Gospodarki krajów będących na pierwszych miejscach zestawienia przeszły już tą ewolucję, dzięki czemu mogły zbudować lepsze zaplecze dla rozwoju działalności badawczo-rozwojowej, a ich przedsiębiorstwa w więk-

7 Wskaźniki są wyliczane z uwzględnieniem publikowanych przez Eurostat danych odnośnie do innowacyjności, wydatków na badania i rozwój, patentów, zatrudnienia przy produkcji czy sprzedaży dóbr innowacyjnych itp.

8 Badanie obejmuje zarówno innowacje procesowe i produktowe, jak i marketin-gowe oraz organizacyjne.



szym stopniu przykładają wagę do zagadnień innowacyjności. Ze względu na charakteryzujący gospodarkę polską proces doganiania można się spodziewać, że w następnych zestawieniach CIS polskie przedsiębiorstwa będą notować systematycznie lepsze wyniki.

Jak wynika z danych GUS [2011], odsetek przedsiębiorstw wprowadzają-cych innowacje produktowe lub procesowe podlega tendencji spadkowej. W latach 2006–2008 21,4% przedsiębiorstw przemysłowych z całej populacji wprowadzało innowacje o takim charakterze, a w latach 2007–2009 było ich już tylko 18,1%. W sektorze usług odsetek przedsiębiorstw wprowadzających in-nowacje procesowe i produktowe również spadł, z 16,1% w latach 2006–2008, do 14% w okresie 2007–2009.

W latach 2009–2011 odsetek przedsiębiorstw przemysłowych aktywnych innowacyjnie dalej malał aż do 16,9%. Podobna tendencja utrzymała się wśród przedsiębiorstw usługowych. W ich przypadku odsetek innowatorów w latach 2009–2011 wyniósł 12,3% [GUS 2013a].

Pewnym problemem wydaje się także silne zróżnicowanie regionalne przedsiębiorstw. Zdecydowanymi liderami innowacji są przedsiębiorstwa z woj. podkarpackiego, gdzie innowacyjnych jest 22% przedsiębiorstw przemy-słowych. Wydaje się, że aktywność przedsiębiorstw z Podkarpacia jest związana z istnieniem prężnie działających struktur klastrowych [Nawrot i Ostrowska 2012]. Najmniej innowacyjne są przedsiębiorstwa przemysłowe w wojewódz-twie zachodniopomorskim (jedynie 6,6% innowatorów).

Działania innowacyjne polskich przedsiębiorstw przemysłowych w prze-ważającej większości koncentrują się na wydatkach na maszyny i urządzenia (59,1% nakładów innowacyjnych) [GUS 2011]. Nakłady na działalność badaw-czo-rozwojową oscylowały w 2009 r. wokół 9% (9,9% dla przedsiębiorstw przemysłowych i 9,1% dla usługowych).

Spada odsetek przedsiębiorstw współpracujących ze sobą w dziedzinie innowacji – według GUS [2013a] w sektorze przedsiębiorstw przemysłowych w latach 2006–2008 współpracowało ze sobą w dziedzinie innowacji 38,6% przedsiębiorstw aktywnych innowacyjnie, w latach 2007–2009 odsetek ten spadł do 33,7%, a w latach 2009–2011 – do 32,6%. Wraz ze wzrostem rozmiaru przedsiębiorstwa zwiększa się współpraca w dziedzinie innowacji – wśród fi rm dużych w okresie 2009–2011 współpracowało ponad połowa aktywnych w dziedzinie innowacji przedsiębiorstw.

Inwestycje w innowacje dokonywane przez polskie przedsiębiorstwa w więk-szości były fi nansowane ze środków własnych. W fi rmach przemysłowych udział fi nansowania ze środków własnych wyniósł 68,4% całości nakładów na innowa-cje, natomiast w sektorze usługowym – 84,2%. Jak wskazują dane prezentowane



przez PARP [Łapiński 2010], również w obszarze udziału kapitału własnego w fi -nansowaniu inwestycji innowacyjnych istnieją zasadnicze dywergencje pomię-dzy województwami. W 2008 r. fi nansowanie własne pokrywało 93% wydatków na innowacje w województwie mazowieckim, a w pomorskim – tylko 23%.

Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez D. Klonowskiego [2009], wspar-cie rządowe oferowane MŚP nie pokrywa się z potrzebami rynkowymi. Wśród wad systemu wsparcia dla MŚP autor wymienia m.in. jego znaczne rozdrob-nienie – w działalność pomocową angażowało się częściowo pięć ministerstw i 350 instytucji rządowych i publicznych. Objęte badaniem przedsiębiorstwa określiły świadomość istnienia programów rządowych, a także ich jakość jako niską, podkreślając jednocześnie zbyt małe zaangażowanie instytucji rządo-wych w działania służące ułatwieniu pozyskiwania przez MŚP kapitału. Wy-daje się, że niezbędne jest zmodyfi kowanie i zmodernizowanie programów publicznych służących wzrostowi innowacyjności MŚP w Polsce. Łatwiejszy dostęp do fi nansowania i wsparcia może stanowić istotny bodziec rozwoju działalności proinnowacyjnej polskich MŚP.

Podsumowując, zarówno dane krajowe, jak i opracowania międzynarodowe (IUS) wskazują na relatywnie słabe zaangażowanie polskich przedsiębiorstw w działalność innowacyjną. Do przyczyn takiej sytuacji można zaliczyć brak pełnej świadomości przedsiębiorców z korzyści, jakie daje dywersyfi kacja i innowacje, problemy związane z fi nansowaniem inwestycji innowacyjnych (trudności w pozyskaniu, niechęć do korzystania ze źródeł innych niż własne, biurokracja utrudniająca uzyskanie pomocy unijnej itp.) oraz niską skłonność do współpracy między przedsiębiorstwami.

Zakończenie

Przedsiębiorcy pozytywnie oceniają bilans członkostwa Polski w Unii Euro-pejskiej. Według danych PKPP Lewiatan z 2009 r. w ciągu pięciu lat okresu poakcesyjnego przychody fi nansowe polskich przedsiębiorstw wzrosły blisko dwukrotnie. Przedsiębiorcy pozytywnie oceniają wpływ fi nansowania pozyski-wanego z funduszy unijnych, natomiast jako utrudnienie postrzegają przepisy UE wprowadzone w ramach ujednolicania i harmonizacji prawa (szczególnie uciążliwe są dla nich uregulowania dotyczące ochrony środowiska). Nie jest zaskoczeniem fakt, że zwracają oni również uwagę na trudności wynikające z migracji pracowników do krajów Europy Zachodniej.

Wejście Polski do Unii Europejskiej otworzyło przed polskimi przedsiębior-stwami wiele nowych możliwości. Polskie fi rmy korzystają z przewagi, jaką



dają im ciągle niższe w Polsce niż zachodnich państwach UE koszty pracy, przy rosnącej wydajności. Jednocześnie nadal niewielki oraz podlegający tendencji spadkowej jest odsetek przedsiębiorstw proinnowacyjnych, goto-wych na współpracę z partnerami zagranicznymi. Niska innowacyjność pol-skiego sektora przedsiębiorstw może być w dużym stopniu przypisana jego znacznemu rozproszeniu – MŚP charakteryzują się dużą adaptowalnością do zmieniających się warunków, co można było zaobserwować w czasie kryzy-su 2007/8+, jednak na ogół nie dążą do inwestycji innowacyjnych, ekspansji zagranicznej czy kooperacji w badaniach i rozwoju. Również struktura źródeł fi nansowania działalności inwestycyjnej, w której dominują środki własne, jest charakterystyczna dla małych i średnich przedsiębiorstw, jednak wynika również z trudności biurokratycznych, jakie napotykają fi rmy poszukujące fi nansowania zewnętrznego. Stagnacja wielu MŚP wpływa na ogólny, mało innowacyjny obraz polskiego sektora przedsiębiorstw.

Polskie przedsiębiorstwa wykorzystują konkurencyjność cenowo-koszto-wą, choć taka strategia w dłuższym okresie jest nieefektywna, szczególnie w kontekście konkurencji z państwami rozwijającymi się, jak również wymagań europejskiego rynku. W celu odniesienia sukcesu na rynku unijnym polskie przedsiębiorstwa muszą zwiększyć swoją innowacyjność. Małe i średnie przed-siębiorstwa również mogą konkurować na rynku unijnym – wykorzystując nisze rynkowe, tworząc produkty ekologiczne oraz tradycyjne.

Jak zostało ukazane w artykule, nadal pozostało wiele do zrobienia. Polskie przedsiębiorstwa wciąż pozostaje w tyle za średnią unijną w aspekcie innowa-cyjności, internacjonalizacji i współpracy z partnerami zagranicznymi. Wiele spośród dominujących w polskim sektorze przedsiębiorstw MŚP cechuje się niechęcią do zmian i innowacji, mało efektywnym systemem zarządzania oraz niewielkimi ambicjami. Polskie przedsiębiorstwa powinny zwiększyć swoją konkurencyjność w ciągu następnych kilku lat, z uwagi na przyszłe przystąpienie Polski do strefy euro. Dalsza integracja niesie ogromne szanse, jednak są to szanse warunkowe i zależą w bardzo dużym zakresie od stopnia przygotowania polskich fi rm do funkcjonowania w strefi euro, a zwłaszcza od ich konkurencyjności.

Bibliografia

Ancyparowicz, G., 2009, Wpływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych na wzrost polskiej gospodarki w okresie poakcesyjnym, GUS, Warszawa.

ATKearney, 2013, Foreign Direct Investment Confi dence Index.



Eurostat 2010, Community Innovation Survey (CIS) http://epp.eurostat.ec.europa.eu /cache/ITY_PUBLIC/9–10112010-AP/EN/9–10112010-AP-EN.PDF.

Gromiec, Z., Nawrot, M., 2010, Wpływ wejścia Polski do strefy euro na sektor MSP, w: Ma-tejun, M., Szczepańczyk, M. (red.), Aktualne problemy zarządzania małymi i średnimi przedsiębiorstwami, Wydawnictwo Politechniki Łódzkiej, Łódź.

GUS, 2006, Działalność przedsiębiorstw niefi nansowych w 2004 r., Warszawa.GUS, 2011, Działalność innowacyjna przedsiębiorstw w latach 2006–2009, Warszawa, 10

października.GUS, 2012, Działalność przedsiębiorstw niefi nansowych w 2011 r., Warszawa, 10 października.GUS, 2013a, Działalność innowacyjna przedsiębiorstw w latach 2009–2011, Warszawa, 10

października.GUS, 2013b, Działalność przedsiębiorstw niefi nansowych w 2012 r., Warszawa, 23 grudnia.Kaliszuk, E., 2005, Analiza konsekwencji członkostwa dla wymiany handlowej, w: Kaliszuk, E.,

Błaszczuk, M., Mroczek, W., Przystupa, J., Władyniak, A., Polska w Unii Europejskiej – do-świadczenia pierwszego roku członkostwa, UKIE, Warszawa.

Klonowski, D., 2009, Innowacyjność sektora MSP w Polsce. Rządowe programy wsparcia a luka fi nansowa, Raport w ramach programu Ernst & Young Sprawne Państwo, Warszawa.

Kusa, R., 2008, Przyczynowo-skutkowy model konkurencyjności przedsiębiorstw, Ekonomia Menedżerska, nr 3.

Łapiński, J., 2010, Działalność innowacyjna przedsiębiorstw przemysłowych w Polsce, PARP, Warszawa.

Maniak, G., 2006, Determinants of Competitiveness of Firms, Economic & Competition Policy, vol. 2, no. 3, Theoretical and Practical Aspects of Competitiveness, Katedra Mikroeko-nomii Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin.

Marginean, S., 2006, Competitiveness: from Microeconomic Foundations to National Deter-minants, Studies in Business and Economics, vol. 1, iss. 1.

Ministerstwo Gospodarki, 2010, Przedsiębiorczość w Polsce, Warszawa. Ministerstwo Spraw Zagranicznych, 2014, Polskie 10 lat w UE. Raport, Warszawa. Mucha, M., 2008, Konkurencyjność polskiego sektora przedsiębiorstw w perspektywie przystą-

pienia Polski do strefy euro, Projekty Badawcze do Raportu NBP, cz. IV, Warszawa.Nawrot, M., Ostrowska M., 2012, Prowzrostowa rola struktur klastrowych – szanse dla regionu

Podkarpacia, Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy, z. 28, Rzeszów.Nowicki, M. (red.), 2003, Jak integracja z unią europejską wpłynie na polskie regiony?, Gdańsk.Offi ce of the Committee for European Integration, Department of Analyses and Strate-

gies, 2008, 4 Years of Poland’s Membership in the UE. Analysis of Social and Economic Benefi ts and Costs.

Urząd Komitetu Integracji Europejskiej [UKIE], 2009, Skotnicka-Illasiewicz, E. (red.), 5 lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej w perspektywie społecznej, Urząd Komitetu Inte-gracji Europejskiej, Warszawa.


Andrzej Żuk1

EUROPEJSKIE PROGRAMY

WSPÓŁPRACY TRANSGRANICZNEJ POLSKI

Z PAŃSTWAMI CZŁONKOWSKIMI

UNII EUROPEJSKIEJ W LATACH 2004–2013 –

ANALIZA FINANSOWANIA

I KIERUNKÓW WYDATKOWANIA

Wstęp

W ciągu 10 lat stowarzyszenia Polski z Unią Europejską aż 45% alokowanych środków fi nansowych z programu Phare (czyli ok. 500 mln euro) wsparło jed-noroczne programy współpracy transgranicznej (PWT) na granicach Polski [Raport 2007]. Natomiast przez pierwszych 10 lat członkostwa Polski w UE kwota wsparcia PWT w Polsce, w ramach unijnej polityki spójności, zwiększyła się o ok. 200 mln euro, co jednakże oznaczało spadek udziału tego kierunku interwencji poniżej 1% [Klimczak i in. 2010a, s. 36; Dołzbłasz i Raczyk 2010, s. 182; Ministerstwo 2014c, 2014d]. Zbliżony poziom fi nansowania programów współpracy transgranicznej, mniej niż 1-procentowy udział w puli środków przeznaczonych na politykę spójności w Polsce, utrzyma się także w okresie 2014–2020 [Ministerstwo 2014b].

Celem rozdziału jest ukazanie, jak unijne środki na programy współpracy transgranicznej Polski z państwami członkowskimi UE zostały rozdysponowane pomiędzy poszczególne programy oraz na co te środki zostały wydane i ja-kie zmiany w tym zakresie nastąpiły lub mają nastąpić w kolejnych okresach fi nansowania.

1 Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Kolegium Gospodarki Światowej.


214 Andrzej Żuk

1. Rola programów współpracy transgranicznej w świetle

problematyki granic państwowych i rozwoju regionalnego

W nie tak odległej przeszłości granicę państwową postrzegano wyłącznie w kategoriach politycznych – jako gwaranta suwerenności państwa, co ozna-czało, że dzieliła i stanowiła barierę, a obszary pograniczne były peryferiami państwowymi, zagrożonymi inwazją wrogich wojsk [Krok 2007, s. 212]. W Eu-ropie ten stan rzeczy zaczął się zmieniać dzięki postępującemu procesowi integracji europejskiej, którego podstawowym elementem zawsze było zno-szenie granic wewnętrznych ugrupowania, a po ustanowieniu unijnej polityki spójności także dzięki współpracy transgranicznej państw członkowskich. Z czasem współpraca transgraniczna stała się niejako symbolem procesów jednoczenia się Europy, a obszary transgraniczne – „mikrolaboratoriami tych procesów” [Krok 2006, s. 52]. Zasadność programów współpracy transgranicz-nej nie opiera się na samej tylko logice procesów integracyjnych, lecz bazuje także na współczesnym dorobku teoretycznym dotyczącym problematyki granic państwowych i rozwoju regionalnego.

Granica państwowa postrzegana jako sztuczna przeszkoda, która zakłóca równowagę i racjonalne ekonomicznie rozmieszczenie dóbr w przestrzeni, a obszar pograniczny jako peryferyjny i nieaktywny to tradycyjne podejście do problematyki granic państwowych, które bazuje na logice przepływów (fl ow approach) [van Houtum 2000]. Na początku lat 80. narodziło się jednak przeciwstawne podejście badawcze. Głównym założeniem podejścia skupia-jącego się na współpracy transgranicznej (cross-border cooperation approach) jest rozpatrywanie obszarów granicznych jako obszarów synergii, które mogą czerpać korzyści z komplementarności zasobów, łatwiejszego dostępu do nowych rynków zbytu czy źródeł dostaw [van Houtum 2000]. Tym samym, poprzez nawiązanie współpracy ponad granicami, są one w stanie dążyć do przezwyciężenia negatywnych skutków swojego peryferyjnego położenia [van Houtum 2000]. Proces zmniejszania negatywnych konsekwencji istnienia gra-nic państwowych powinien, według przedstawicieli najmłodszego nurtu ba-dawczego, koncentrującego się na ludziach i kwestiach społecznych istnienia granic (people approach), toczyć się również oddolnie, poprzez przełamywanie barier mentalnych, które przeszkadzają w nawiązywaniu relacji z sąsiadami po drugiej stronie granicy [van Houtum 2000].

Tradycyjne teorie rozwoju regionalnego, wywodzące się z ekonomii neokla-sycznej, w dużej mierze ignorowały charakterystykę danego miejsca (lokalizacji, regionu), a źródeł wzrostu gospodarczego upatrywały w czynnikach zewnętrz-nych (egzogenicznych), takich jak doskonała konkurencja czy mobilność czyn-


Europejskie programy współpracy transgranicznej Polski z państwami członkowskimi UE 215

ników produkcji [Olejniczak 2007, s. 237]. Zasadnicza zmiana w kierunkach badawczych dokonała się po zaistnieniu w latach 80. przejścia od fordyzmu do postfordowskiego paradygmatu gospodarki, wedle którego podstawą rozwoju gospodarczego jest umiejętność tworzenia wiedzy i innowacji [Olejniczak 2007, s. 237] w danym miejscu (lokalizacji, regionie). Zatem w warunkach gospodar-ki opartej na wiedzy o szansach rozwojowych regionów decydują czynniki wewnętrzne (endogeniczne), w tym „twarde”: infrastruktura techniczna – sieć transportowa czy placówki naukowo-edukacyjne oraz coraz istotniejsze czyn-niki „miękkie” – m.in.: kapitał ludzki i społeczny, zasób wiedzy, poziom zaufania, relacje pomiędzy instytucjami, przedsiębiorcami, władzami (kapitał relacyjny), a także jakość i sprawność instytucji [Krok 2007, s. 214–215]. Współcześnie mięk-kie endogeniczne czynniki rozwoju mają największy wpływ na tworzenie się tzw. gospodarki sieciowej, której szczególnym przypadkiem są sieci powiązań transgranicznych. Ich rolą jest zwiększenie potencjału rozwojowego regionów pogranicznych na skutek: obniżenia negatywnego efektu dzielącego granicy; lepszego wykorzystania komplementarnych potencjałów obszarów pogra-nicznych; poprawy warunków lokalizacyjnych, co prowadzi do zmniejszenia dysproporcji rozwojowych po obu stronach granicy; polepszenia konkurencyj-ności i sprawności funkcjonalnej głównych ośrodków rozwojowych regionów granicznych [Ciok 2000, s. 98]. Poprzez sieci powiązań transgranicznych może dojść do powstania tzw. regionu transgranicznego2, czyli „zintegrowanego or-ganizmu przestrzennego” [Olejniczak 2007, s. 240] położonego po obu stronach granicy państwowej, na którego terytorium można zaobserwować wzmożoną wymianę zasobów ekonomicznych, społecznych czy towarowych oraz rozwinięte powiązania funkcjonalne [Krok 2007, s. 213]. W przypadku regionów pogranicz-nych powstanie tego typu układu sieci jest możliwe w warunkach dostatecznie niskiego, jak to zostało ujęte przez Capellin [za: Krok 2007, s. 213], „dystansu instytucjonalno-organizacyjnego”, który pozwala na podejmowanie działań długoterminowych, kompleksowych i strategicznych w ramach regionu przygra-nicznego [Krok 2007, s. 213–214]. Według Olejniczaka [2007, s. 239–240] wsparcie działań integracyjnych zmierzających do powstania regionu transgranicznego jest jednym z podstawowych rodzajów zewnętrznych interwencji publicznych wspierających współpracę transgraniczną. W tym kontekście programy współ-

2 Od tak zdefi niowanego regionu transgranicznego (przygranicznego) należy odróż-nić region pograniczny (nadgraniczny lub graniczny), który jest „regionem terytorialnym wchodzącym w skład danego państwa lub kraju, który poprzez granicę państwową graniczy z innym państwem, a więc położony jest po jednej stronie granicy państwa” [Chojnicki 1999, s. 355]. W niniejszym rozdziale terminy „region” i „obszar” używane są za-miennie, co oznacza, że powyższe defi nicje odnoszą się także do tego drugiego pojęcia.


216 Andrzej Żuk

pracy transgranicznej, jako forma interwencji publicznej w regionach pogranicz-nych, niewątpliwie przyczyniają się do zmniejszenia dystansu instytucjonalno--organizacyjnego we współpracy transgranicznej. Toteż ich funkcjonowanie może się okazać początkową fazą powstania regionów transgranicznych.

2. Programy współpracy transgranicznej Polski z państwami

członkowskimi Unii Europejskiej w latach 2004–2020 –

analiza finansowania

W 2004 r. Polska oraz jej sąsiedzi: Czechy, Słowacja i Litwa, stały się członkami Unii Europejskiej, toteż na granicach Polski z państwami członkowskimi UE realizowane były w ramach Inicjatywy Wspólnotowej Interreg IIIA (2004–2006) następujące programy współpracy transgranicznej:• granica zachodnia (Polska-Niemcy): Polska-Meklemburgia/Pomorze Przed-

nie/Brandenburgia (PL-MV), Polska-Brandenburgia (PL-BB), Polska-Saksonia (PL-SN);

• granica południowa: Polska-Czechy (PL-CZ) oraz Polska-Słowacja (PL-SK)oraz na granicy północno-wschodniej Program sąsiedztwa Litwa-Polska-Ob-wód Kaliningradzki Federacji Rosyjskiej (LPR), spełniający wymogi IW Interreg IIIA [Dołzbłasz i Raczyk 2010, s. 40 i 81].

Tabela 1. Alokacja z EFRR i EISP w latach 2004–2020 w badanych europejskich

programach współpracy transgranicznej (w mln euro)

Nazwa

programu2004–2006 2007–2013 2014–2020

aRazem

PL-MV 74,95206,88(68,96)

132,81362,42(51,77)

134,00304,00(43,43)

341,76873,30(51,37)

PL-BB 82,17 124,50 100,00 306,67PL-SN 49,76 105,11 70,00 224,87PL-CZ 34,50 54,50

(18,17)219,46 376,87

(53,84)226,22 381,22

(54,46)480,18 812,59

(47,80)PL-SK 20,00 157,41 155,00 332,41PL-LT – 36,53

(17,18)71,69 203,82

(29,12)51,50 51,50

(7,36)123,19 291,85

(17,17)LPR 36,53 132,13 – 168,66Razem 297,91 (99,30) 943,11 (134,73) 736,72 (105,25) 1977,74 (116,34)

aKwoty niezatwierdzone – por. przypis 3.W nawiasach podano wartości średnioroczne.

Źródło: na podstawie: [Klimczak i in. 2010a, s. 36 i 39; Dołzbłasz i Raczyk 2010, s. 184; Lithuania-Poland--Russia 2011, s. 62; Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 2014a; 2014e; Lista podpisanych 2014; Projekty; Projekt 2014].



W Polsce programy w ramach IW Interreg IIIA i programów sąsiedztwa fi nansowane były z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Alokacja z EFRR w latach 2004–2006 dla poszczególnych programów wyniosła prawie 300 mln euro (tabela 1), w tym dla Polski prawie 140 mln euro, czyli 47% (tabela 2). Strona polska największy udział w alokacji na program miała w ramach współpracy LPR (66%), natomiast najmniejszy w programie PL-BB (37%). Najwięcej unijnych środków na współpracę transgraniczną wydano na granicy zachodniej – 62% całej alokacji w Polsce, w tym najwięcej, bo ponad 30 mln euro, z programu PL-BB (22%).

Tabela 2. Alokacja z EFRR i EISP w Polsce w latach 2004–2020 w badanych

europejskich programach współpracy transgranicznej (w mln euro)

Nazwa

programu2004–2006 2007–2013 2014–2020

aRazem

PL-MV 29,9486,59

(28,86)

49,97170,13(24,30)

50,92135,92(19,42)

130,83392,64(23,10)

PL-BB 30,05 50,10 45,00 125,15

PL-SN 26,60 70,06 40,00 136,66

PL-CZ 18,00 28,72(9,57)

115,78 201,69(28,81)

119,90 205,15(29,31)

253,68 435,56(25,62)PL-SK 10,72 85,91 85,25 181,88

PL-LT – 24,13(8,04)

41,72 96,09(13,73)

29,87 29,87(4,27)

71,59 150,09(8,83)LPR 24,13 54,37b – 78,50

Razem 139,44 (46,48) 467,91 (66,84) 370,94 (52,99) 978,29 (139,76)aDane szacunkowe – przy założeniu, że udział strony polskiej będzie taki sam jak w okresie 2007–

2013, z wyjątkiem danych dla PL-BB i PL-SN, które pochodzą z: [Departament]. bBudżet programu jest wspólny dla Polski i Litwy – nie można a priori wyznaczyć udziałów kra-

jowych. Podana wartość to suma alokacji EFRR na projekty, w których główny benefi cjent pochodził z Polski (30 z 60 projektów).

W nawiasach podano wartości średnioroczne.


W okresie programowania 2007–2013 współpracę transgraniczną w Pol-sce fi nansowano ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiej Współ-pracy Terytorialnej (EWT) oraz, na granicach zewnętrznych ugrupowania, w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (EISP). W porównaniu z okresem 2004–2006 powołano nowy dwustronny program współpracy transgranicznej Polska-Litwa (PL-LT), który był najmniejszym programem EWT na granicy Polski z innym państwem członkowskim UE, ponieważ alokacja z EFRR wyniosła w latach 2007–2013 niespełna 72 mln euro (tabela 1).


218 Andrzej Żuk

Największymi programami współpracy transgranicznej w nowej perspek-tywie okazały się nie te z granicy zachodniej, ale dwa programy z granicy po-łudniowej: Polska-Czechy (prawie 220 mln euro) oraz Polska-Słowacja (ponad 157 mln euro). Z tych też programów polscy benefi cjenci otrzymali największe wsparcie fi nansowe, odpowiednio: ponad 115 mln euro oraz prawie 90 mln euro, co stanowiło 25% i 18% udział w całkowitej alokacji w Polsce. Tym sa-mym dało to 43-procentowy udział na granicy południowej w porównaniu z 37-procentowym udziałem trzech programów na granicy zachodniej. Sto-sunkowo dużą alokację na lata 2007–2013 uzyskał program LPR (dokładnie 132,13 mln euro), czyli prawie tyle samo co trzeci w tej klasyfi kacji program PL-MV (132,81 mln euro).

Największy udział w środkach fi nansowych z alokacji EFRR strona polska miała w przypadku programu Polska-Saksonia (67%), a ponad 50-procentowy udział miała w programach PL-LT (58%), PL-SK (55%) oraz PL-CZ (53%). Podob-nie jak w okresie 2004–2006 najmniejszy udział strona polska miała w pozo-stałych dwóch programach na granicy zachodniej: PL-MV (tylko 38%) i PL-BB (40%). Średni udział strony polskiej podniósł się z 47% w okresie 2004–2006 do 50% w omawianym przedziale czasowym.

Współpraca transgraniczna Polski z państwami członkowskimi Unii Europej-skiej w latach 2014–2020 będzie przebiegać w ramach sześciu dwustronnych programów dofi nasowanych z EFRR (tabela 1). Według danych wstępnych3 w latach 2014–2020, tak jak w poprzedniej perspektywie fi nansowej, progra-mem o najwyższej alokacji z EFRR będzie program PL-CZ (ponad 226 mln euro), na drugim miejscu znajdzie się program PL-SK (155 mln euro), a na trzecim PL-MV (134 mln euro).

Całkowita alokacja środków fi nansowych na badane programy współpracy transgranicznej z EFRR i EISP w latach 2004–2020 wyniesie ponad 1,977 mld euro, w tym dla benefi cjentów z Polski przypadnie ponad 978 mln euro, czyli 49% tej kwoty (tabela 1 i 2). Największym programem współpracy transgranicznej w tym okresie okaże się program PL-CZ (ponad 480 mln euro), a następne dwa miejsca to: PL-MV (ponad 341,5 mln euro) oraz PL-SK (prawie 332,5 mln euro).

Najwyższa kwota alokacji w tym czasie przypadnie programom na granicy zachodniej (ponad 873 mln euro), niewiele niższa na granicy południowej (po-nad 812,5 mln euro), a najniższa programom na granicy północno-wschodniej (niespełna 292 mln euro). Ze względu na to, że strona polska w programach na granicy zachodniej będzie miała 45-procentowy udział w dofi nansowaniu,

3 Programy są na etapie konsultacji społecznych albo ich projekty czekają na za-twierdzenie przez Komisję Europejską (znane są tylko projekty programów).



natomiast na granicy południowej 54-procentowy udział, największa alokacja w Polsce będzie miała miejsce na granicy południowej (ponad 435,5 mln euro), a nie na granicy zachodniej (ponad 392,5 mln euro).

Porównując poszczególne perspektywy między sobą pod względem wy-sokości alokacji w programach, widoczny jest początkowy wzrost, a potem regres. Średnioroczna alokacja w latach 2004–2006 wyniosła bowiem ponad 99 mln euro, po czym w okresie 2007–2013 osiągnęła poziom ponad 134,5 mln euro i spadnie do ponad 105 mln euro w latach 2014–2020 (tabela 1).

Biorąc pod uwagę tylko programy na granicy północno-wschodniej, ze względu na brak kontynuacji programu LPR w nowej perspektywie, regres fi nansowania współpracy w latach 2014–2020 będzie jeszcze głębszy. Od-mienne tendencje w stosunku do średniorocznych danych zbiorczych można zauważyć natomiast w przypadku fi nansowania współpracy transgranicznej na pozostałych granicach. Programy na granicy południowej otrzymują coraz większe średnioroczne alokacje, natomiast programy na granicy zachodniej – coraz mniejsze. Zatem w obecnej perspektywie programowania powiększy się luka fi nansowania programów współpracy transgranicznej na rzecz progra-mów na granicy południowej do ponad 10 mln euro, licząc średniorocznie.

3. Programy współpracy transgranicznej Polski z państwami

członkowskimi Unii Europejskiej w latach 2004–2013 –

analiza kierunków wydatkowania

Na lata 2000–2006 (okres realizacji ogólnoeuropejskiej IW Interreg IIIA) usta-lono na poziomie unijnym listę priorytetów współpracy transgranicznej4, na której podstawie w niniejszym opracowaniu wyróżniono 10 typów interwencji:1. Promocja rozwoju obszarów miejskich, wiejskich i obszarów przybrzeżnych

(m.in. planowanie i ochrona w zakresie obszarów pogranicznych, planowa-nie przygraniczne w zakresie ziem uprawnych, przygotowanie wytycznych i wspólnego planowania zarządzaniem obszarami granicznymi).

2. Rozwijanie ducha przedsiębiorczości oraz MŚP, turystyki i gospodarki lo-kalnej oraz inicjatyw związanych z zatrudnieniem (m.in. sieci powiązań go-spodarczych pomiędzy MŚP; rozwój turystyki, w tym agroturystyki, poprzez projekty inwestycyjne, projektowanie i wprowadzanie nowych produktów związanych z turystyką oraz sieci usług sąsiedzkich lub usług związanych z rozwojem lokalnym i zatrudnieniem).

4 Porównaj listę priorytetów współpracy w: [Dołzbłasz i Raczyk 2010, s. 45–48].


220 Andrzej Żuk

3. Integracja rynku pracy i promocja integracji społecznej (m.in. tworzenie i rozwój zintegrowanego rynku pracy po obu stronach granicy, współpraca w szkoleniu zawodowym, przygraniczna integracja społeczna).

4. Współpraca w zakresie badań, rozwoju technicznego, oświaty, kultury, komunikacji, ochrony zdrowia i ludności (np. współpraca między ośrod-kami badawczymi, inwestycje w oświatę i zdrowie o znaczeniu lokalnym i umożliwiające tworzenie nowych miejsc pracy).

5. Ochrona środowiska, efektywność energetyczna i odnawialne źródła ener-gii (np. racjonalne wykorzystanie energii, recycling, uzdatnianie zużytej wody, alternatywne i odnawialne źródła energii).

6. Podstawowa infrastruktura o znaczeniu przygranicznym (m.in. poprawa transportu, zapewnienie zaplecza technicznego w dziedzinie telekomu-nikacji, systemów wodnych i energetycznych).

7. Współpraca w zakresie prawnym i administracyjnym (np. prace przygoto-wawcze ułatwiające niwelację problemów osiągnięcia jednolitego rynku lub problemów wynikających z odmiennych uregulowań prawnych i ad-ministracyjnych, wspólne szkolenie personelu granicznego).

8. Współpraca pomiędzy obywatelami i instytucjami (np. promowanie lokal-nych działań wiążących się z bezpośrednimi kontaktami ludzkimi; zwięk-szona komunikacja i współpraca między obywatelami, organizacjami).

9. Fundusz Małych Projektów (FMP oddziałuje w wielu powyższych typach interwencji, ale na mniejszą skalę, dysponując dużo mniejszymi środkami fi nansowymi5).

10. Pomoc techniczna (m.in. rozwój wspólnych struktur wdrażających program).Popularność powyższych kierunków wydatkowania w badanych progra-

mach współpracy transgranicznej przedstawiają poniższe tabele. Najwięcej środków w programach z okresu 2004–2006 wydano w Polsce na współpra-cę w zakresie badań, rozwoju technicznego, oświaty, kultury, komunikacji, ochrony zdrowia i ludności (typ 4: 24% ogółu budżetów projektów). Niewiele mniejszą kwotę (z udziałem 23%) tworzyły budżety projektów dotyczących podstawowej infrastruktury o znaczeniu przygranicznym (typ 6), w tym przede wszystkim transportu (głównie budowa dróg). Na trzecim miejscu w tej klasy-fi kacji uplasowały się projekty związane z ochroną środowiska, efektywnością energetyczną i odnawialnymi źródłami energii (20%). Ze względu na specyfi kę małych projektów (z FMP) ich udział fi nansowy nie przekroczył 10% w budże-tach wszystkich projektów (5 miejsce w przytaczanej klasyfi kacji).

5 W latach 2004–2006 dofi nasowanie małego projektu wyniosło od 2000 do 20000 euro, a w latach 2007–2013 – od 2000 do 30000 euro [Euroregion Silesia].



Tabela 3. Udział wsparcia poszczególnych typów interwencji w badanych

programach współpracy transgranicznej w latach 2004–2013 (w%)

ProgramTyp interwencji

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 razem

PL-MV2004–2006 3 27 3 21 17 19 0 0 6 4 1002007–2013 1 16 3 35 10 22 – – 7 6 100

PL-BB2004–2006 8 3 1 27 31 20 – – 7 3 1002007–2013 2 28 10 17 4 17 – – 16 6 100

PL-SN2004–2006 4 5 1 34 12 33 – 1 5 5 1002007–2013 1 16 9 37 13 12 – – 6 6 100

PL-CZ2004–2006 – 22 0 10 15 33 – 1 13 6 1002007–2013 2 17 2 14 8 33 1 – 19 4 100

PL-SK2004–2006 0 13 2 14 26 28 – – 9 8 1002007–2013 1 17 2 14 17 26 1 – 17 5 100

PL-LT2004–2006 – – – – – – – – – – –2007–2013 0 19 9 28 11 17 – – 11 5 100

LPR2004–2006 8 24 1 29 21 10 – 3 – 4 1002007–2013 1 14 5 16 29 25 1 – – 9 100

– oznacza brak realizacji projektów; podkreślono najwyższe wartości w wierszach.

Źródło: na podstawie danych uzyskanych z MIR (stan: 20.11.2013) i korespondencji ze Wspólnymi Se-kretariatami Technicznymi programów PL-MV (stan: 21.01.2014) oraz PL-LT (stan: 15.04.2014), a także na podstawie: [Klimczak i in. 2010b; 2010a, s. 36; Zatwierdzone 2014; Listy 2014; Lista benefi cjentów 2014; Saksońskie Ministerstwo 2012, s. 78; Stowarzyszenie 2013; 2014; Euroregion Sprewa-Nysa-Bóbr 2014; 2013; Euroregion Nysa; Budżet 2010; Opisy 2014; Lista mikroprojektów 2014; Lista benefi cjentów 2014; Posiedzenia 2014; Program 2013; Raport 2014; Program 2007; Cross-border 2012; Fundusz 2014; Lista podpisanych 2014; Projekty 2014; Lithuania-Poland-Russia 2011, s. 62].

Wyznaczone na poziomie UE kierunki fi nansowania współpracy transgra-nicznej z EWT w latach 2007–2013 nie uległy większym zmianom w porów-naniu z perspektywą fi nansową 2004–2006 [por. Dołzbłasz i Raczyk 2010, s. 179–180], toteż w niniejszej pracy również dla obecnie omawianego okresu współpracy wykorzystano przedstawioną wcześniej klasyfi kację typów in-terwencji6. Odsetek wydatków na podstawową infrastrukturę o znaczeniu przygranicznym (typ 6) w latach 2007–2013 co prawda nie uległ zmianie w po-

6 Pozwoliło to na porównanie kierunków wydatkowania środków między po-szczególnymi okresami, które mają jednakże ograniczenie polegające na tym, że dla lat 2004–2006 dane dotyczą projektów realizowanych tylko w Polsce, natomiast dla perspektywy fi nansowej 2007–2013 odnoszą się one do wszystkich projektów w pro-gramach. Z tego powodu porównania te dotyczą tylko wartości względnych, przy założeniu takiej samej lub bardzo podobnej struktury wydatkowania po obu stronach granicy w tych okresach.


222 Andrzej Żuk

równaniu z okresem 2004–2006 (wyniósł 23%), ale pozwoliło to temu typowi interwencji przesunąć się z drugiego na pierwsze miejsce na liście najpopu-larniejszych kierunków wydatkowania środków (tabela 4).

Tabela 4. Udział wsparcia poszczególnych typów interwencji w programach

współpracy transgranicznej na badanych granicach w latach 2004–2013 (w %)

Typ

inter-

wencji/

Granice Polski

wszystkie badanezachodnia:

Niemcy

południowa:

Czechy, Słowacja

północno-

-wschodnia:

Litwa/Rosja

2004–

2006

2007–

2013

2004–

2006

2007–

2013

2004–

2006

2007–

2013

2004–

2006

2007–

2013

1 4 1 5 1 0 1,5 8 0,5 2 15 18 12 20 17,5 17 24 16,5 3 1 5 2 7 1 2 1 7 4 24 21 27 30 12 14 29 22 5 20 13 20 9 20,5 12,5 21 20 6 23 23 24 17 30,5 29,5 10 21 7 0 1 0 – – 1 – 0,5 8 1 – 0 – 0,5 – 3 –9 7 12 6 10 11 18 – 5,5

10 5 6 4 6 7 4,5 4 7 Razem 100 100 100 100 100 100 100 100

– oznacza brak realizacji projektów; podkreślono najwyższe wartości w kolumnach.


Spadek udziału wydatków na ochronę środowiska, efektywność energe-tyczną i odnawialne źródła energii (typ 5) z 20% do 13% oraz mniejszy (21% a nie 24%) odsetek inwestycji dotyczących współpracy w zakresie badań, rozwoju technicznego, oświaty, kultury, komunikacji, ochrony zdrowia i lud-ności (typ 4), a także wzrost znaczenia projektów odnoszących się do wspar-cia rozwijania ducha przedsiębiorczości i MŚP, turystyki i rozwoju lokalnego oraz inicjatyw związanych z zatrudnieniem (typ 2) z 15% do 18% sprawiły, iż w latach 2007–2013 drugim w klasyfi kacji najpopularniejszym kierunkiem interwencji był typ 4, a trzecim typ 2. Tuż po czwartym w tej klasyfi kacji typie 5 (13% udział) uplasowały się wydatki na małe projekty w ramach FMP (12% udział), które w najwyższej kwocie zostały poniesione na granicy południowej, w największych programach: PL-CZ oraz PL-SK.

Na pierwsze miejsce typu 6 interwencji największy wpływ, chociaż mniejszy niż w okresie 2004–2006, miały programy na granicy południowej (29,5-pro-



centowy udział w wydatkach tych programów ogółem), jakkolwiek wzrost tego wskaźnika (z 10% do 21%) na granicy północno-wschodniej miał także duże znaczenie. Natomiast drugie miejsce typu 4 jest spowodowane ciągle największym udziałem tego kierunku interwencji na granicy zachodniej (wzrost w porównaniu z okresem 2004–2006 z 27% do 30%) oraz północno-wschodniej (spadek z 29% do 22%).

Zakończenie

W czasie, w którym Polska przygotowywała się do akcesji do Unii Europejskiej, również programy współpracy transgranicznej były podporządkowane temu celowi, bowiem aż 91% środków fi nansowych z Phare CBC w kwocie ponad 450 mln euro wsparło polskie projekty na jedynej wówczas lądowej granicy Polski z państwem członkowskim UE – z Niemcami [Raport 2007, s. 10–11]. W porównaniu z tymi środkami dofi nansowanie projektów w ramach progra-mów współpracy transgranicznej Polski z państwami wtedy kandydującymi do UE miało marginalne znaczenie. Rozpoczęte praktycznie dopiero w 2000 r. stanowiło jednakże podwaliny pod intensywniejszą współpracę Polski z Cze-chami, Słowacją i w mniejszym stopniu z Litwą już po akcesji Polski do UE, a szczególnie w latach 2007–2013. Koncentracja wydatkowania środków Phare CBC na inwestycjach najbardziej kapitałochłonnych, w dziedzinie transpor-tu i ochrony środowiska (79% udział w wydatkach) [Raport 2007, s. 57–81], świadczy o niskim wtedy stopniu ogólnej integracji rozpatrywanych obszarów pogranicznych Polski i krajów sąsiadujących (w tym głównie regionów pogra-nicznych Polski i Niemiec).

W dziesięcioleciu po wstąpieniu Polski do UE, w okresie korzystania ze środków z unijnej polityki spójności, zaszły wyraźne zmiany w fi nansowaniu i kierunkach interwencji programów współpracy transgranicznej. W Polsce w latach 2004–2013 ponad dwukrotnie spadł udział w fi nansowaniu projektów na granicy zachodniej (do 42%), natomiast wielokrotnie wzrósł ten udział na granicy południowej (do 38%) i północno-wschodniej (do 20%). Inwestycje najbardziej kapitałochłonne (głównie „twarde”, typu 6 i 5) nadal miały duże zna-czenie, ale nie tak dominujące jak w latach 1994–2003–43-procentowy udział w latach 2004–2006 oraz 36-procentowy udział w latach 2007–2013. Jedno-cześnie wzrosła rola projektów mniej kapitałochłonnych (głównie „miękkich”), a zwłaszcza interwencji typu 4 i 2 – ich udział w latach 2004–2013 wyniósł 39%.

Opisana dywersyfi kacja i zasadnicza zmiana kierunków wydatkowania środków w programach współpracy transgranicznej oznacza większe wsparcie


224 Andrzej Żuk

dla tworzenia sieci powiązań transgranicznych w kontekście miękkich endoge-nicznych czynników rozwoju. Szczególnie wyraźnie tendencja ta zaznacza się w programach Polski i Niemiec, w których inwestycje mniej kapitałochłonne (typu 4 i 2) stanowiły w okresie 2004–2006 39% wydatków programu ogółem, a w latach 2007–2013 miały już 50-procentowy udział. Na wcześniejszym etapie rozwoju jest później rozpoczęta współpraca transgraniczna w progra-mach na granicy południowej, gdzie jest największy odsetek udziału inwestycji kapitałochłonnych: 51% w latach 2004–2006 i wciąż wysokie 42% w latach 2007–2013. Widoczny jest także wzrost znaczenia FMP – ogólnie: z 7% udziału w latach 2004–2006 do 12% w latach 2007–2013; na granicy zachodniej odpo-wiednio: z 6% do 10%; na granicy południowej odpowiednio: z 11% do 18%. Zatem stwierdzony trend ku projektom mniej kapitałochłonnym na granicy zachodniej przebiega bardziej dzięki dużym projektom, natomiast na granicy południowej – dzięki najmniej kapitałochłonnym małym projektom, w ramach których dokonuje się m.in. interwencji typu 2 i 4.

Na podstawie wstępnych danych o fi nansowaniu programów współpracy transgranicznej Polski z państwami członkowskimi UE w latach 2014–2020 można założyć przyszłą kontynuację głównych, wcześniej opisanych trendów. Nastąpi bowiem dalsza koncentracja środków fi nansowych w pogranicznych regionach południowych Polski, przy jednoczesnym średniorocznym spadku fi nansowania współpracy na granicy zachodniej i północno-wschodniej. W re-zultacie w Polsce udział fi nansowania programów na granicy południowej w fi nansowaniu wszystkich badanych programów w latach 2004–2020 będzie wyższy niż na granicy zachodniej (odpowiednio: 45% i 40%).

Warto zauważyć, że pomimo orientacji unijnej polityki spójności na tzw. spójność terytorialną ugrupowania dofi nansowanie programów współpracy transgranicznej Polski z państwami członkowskimi UE w latach 2014–2020 wyraźnie spadnie w porównaniu z poprzednią perspektywą programowania. Oznacza to, że procesowi nadania terytorialnego wymiaru polityce spójności paradoksalnie towarzyszy zmniejszenie wsparcia fi nansowego na tworzenie na granicach Polski regionów transgranicznych, które są szansą dla regionów pogranicznych na przełamanie swojego peryferyjnego położenia w ramach państw narodowych.



Bibliografia

Budżet programu INTERREG IV A (2007–13) – stan: 17.05.2010, 2010.Chojnicki, Z., 1999, Podstawy metodologiczne i teoretyczne geografi i, Bogucki Wydawnictwo

Naukowe, Poznań.Ciok, S., 2000, Pogranicze zachodnie Polski w perspektywie integracji europejskiej, Studia

Regionalne i Lokalne, nr 1, s. 91–104.Cross-border Cooperation Programme Lithuania-Poland 2007–2013. Annual report 2011, http://

www.lietuva-polska.eu/index.php?1355044699 [dostęp: 25.05.2014].Departament Rozwoju Regionalnego i Współpracy Zagranicznej Urzędu Marszałkowskiego

Województwa Lubuskiego, 2013, Stan prac nad przygotowaniem programów transgra-nicznych Europejskiej Współpracy Terytorialnej, Zielona Góra.

Dołzbłasz, S., Raczyk, A., 2010, Współpraca transgraniczna w Polsce po akcesji do UE, Wolters Kluwer, Warszawa.

Euroregion Nysa, Zatwierdzone projekty, http://www.neisse-nisa-nysa.org/index.php?id=553&L=2 [dostęp: 26.03.2014].

Euroregion Silesia, Fundusz mikroprojektów, http://www.euroregion-silesia.pl/index,informacje-ogolne,5.html [dostęp: 04.04.2014].

Euroregion Sprewa-Nysa-Bóbr, Listy projektów FMP PWT PL-SN, http://euroregion-snb.pl/program/plsn/projekty [dostęp: 28.12.2013].

Euroregion Sprewa-Nysa-Bóbr, Listy projektów FMP PWT PL-BB, http://euroregion-snb.pl/program/plbb/projekty [dostęp: 26.03.2014].

Fundusz Małych Projektów Programu Polska-Litwa, http://www.spf-info.eu/ [dostęp: 23.01.2014].

van Houtum, H., 2000, An Overview of European Geographical Research on Borders and Border Regions, Journal of Borderlands Studies, vol. 15, no. 1, s. 57–83.

Klimczak, T., Boguszewski, R., Durka, W., Klimek, P., Leszczyńska, B., Matjunin, S., Piekutowski, J., Piróg, K., Pylak, K., Sobolewski, A., Więcek, K., Wrona, A., Frankiewicz, M., 2010a, Bada-nie ewaluacyjne ex-post efektów transgranicznej współpracy polskich regionów w okresie 2004–2006, MRR, Warszawa.

Klimczak, T., Boguszewski, R., Durka, W., Klimek, P., Leszczyńska, B., Matjunin, S., Piekutowski, J., Piróg, K., Pylak, K., Sobolewski, A., Więcek, K., Wrona, A., Frankiewicz, M., 2010b, Za-łącznik nr 2 do: Badanie ewaluacyjne ex-post efektów transgranicznej współpracy polskich regionów w okresie 2004–2006, PSDB, Warszawa.

Krok, K., 2006, Współczesne spojrzenie na obszary przygraniczne w Europie, w: Gorzelak, G., Krok, K. (red.), Nowe granice Unii Europejskiej – współpraca czy wykluczenie?, Wydawni-ctwo Naukowe Scholar, Warszawa, s. 47–65.

Krok, K., 2007, Współpraca przygraniczna jako czynnik rozwoju lokalnego, w: Gorzelak, G. (red.), Polska regionalna i lokalna w świetle badań EUROREG-u, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa, s. 212–235.

Lista benefi cjentów, http://www.sn-pl.eu/media/de_pl/liste_der_beguenstigten/14–03–03_Liste_Begunstigte_lista_benefi cjentow.pdf [dostęp: 11.03.2014].

Lista benefi cjentów pomocy z funduszy UE, http://www.cz-pl.eu/pl/lista-benefi cjentow--pomocy-z-funduszy-ue.html [dostęp: 24.04.2014].

Lista mikroprojektów, http://pl.plsk.eu/index/?id=109a0ca3bc27f3e96597370d5c8cf03d [dostęp: 27.03.2014].


226 Andrzej Żuk

Lista podpisanych umów grantowych, http://www.lt-pl-ru.eu/pl,11 [dostęp: 18.04.2014]. Listy zatwierdzonych projektów, http://pl.plbb.eu/index/?id=8d3bba7425e7c98c50f52ca1

b52d3735 [dostęp: 25.03.2014].Lithuania-Poland-Russia Cross-border Co-operation Programme 2007–2013. Operational Pro-

gramme fi nal version revised after EC comments, 2011.Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, 2014a, Finansowanie, MIR, Warszawa, http://www.ewt.

gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/Finansowanie.aspx [dostęp: 08.06.2014].Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, 2014b, Fundusze Europejskie 2014–2020 – informacje

ogólne, MIR, Warszawa.Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, 2014c, Fundusze Europejskie 2004–2006, MIR, War-

szawa.Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, 2014d, Fundusze Europejskie 2007–2013, MIR, War-

szawa.Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, 2014e, Stan prac nad programami EWT 2014–2020,

MIR, Warszawa.Olejniczak, K., 2007, Rola programu współpracy przygranicznej PHARE w rozwoju lokalnym

województw zachodnich, w: Gorzelak, G. (red.), Polska regionalna i lokalna w świetle badań EUROREG-u, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa, s. 236–258.

Opisy realizowanych projektów, http://pl.plsk.eu/index/?id=389bc7bb1e1c2a5e7e147703232a88f6 [dostęp: 27.03.2014].

Posiedzenia Komitetu Monitorującego, http://www.cz-pl.eu/pl/posiedzenia-km.html [dostęp: 28.03.2014].

Program Operacyjny Celu 3 „Europejska Współpraca Terytorialna” – „Współpraca Transgra-niczna” Krajów Meklemburgia-Pomorze Przednie/ Brandenburgia i Rzeczpospolitej Polskiej (Województwo Zachodniopomorskie) 2007–2013 (po zm. w 2009 r.), 2010.

Program Operacyjny Współpracy Transgranicznej Republika Czeska-Rzeczpospolita Polska 2007–2013. Wersja 3 z 6 czerwca 2013, 2013.

Program Współpracy Transgranicznej Polska – Litwa. Wersja końcowa 2007, 2007. Projekt Programu Współpracy Transgranicznej Republika Czeska-Rzeczpospolita Polska 2014–

2020 – wersja 5, 2014, czerwiec.Projekty strategiczne, http://www.lt-pl-ru.eu/pl,5,29 [dostęp: 18.04.2014].Raport Roczny z realizacji Programu Operacyjnego Współpracy Transgranicznej Republika

Czeska – Rzeczpospolita Polska 2007–2013 za rok 2012, 2014.Raport zamykający wdrażanie Programów Współpracy Przygranicznej, Sprawiedliwości i Spraw

Wewnętrznych oraz Spójności Społeczno-Gospodarczej Phare…, 2007, Władza Wdrażająca Programy Europejskie, Warszawa.

Saksońskie Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Transportu, 2012, Program Operacyjny Współ-pracy Transgranicznej Polska – Saksonia 2007–2013. Wersja zmieniona z dnia 28 czerwca 2011 r., SMGPiT IŻ R54, Drezno.

Stowarzyszenie Gmin Polskich Euroregionu Pomerania, http://pomerania.org.pl/site/zakonczenie-naboru-wnioskow-w-ramach-funduszu-malych-projekt/439# [dostęp: 31.09.2013].

Stowarzyszenie Gmin Polskich Euroregionu „Pro Europa Viadrina”, Lista projektów, http://euroregion-viadrina.pl/beta/content/lista-projekt%C3%B3w [dostęp: 26.03.2014].

Zatwierdzone projekty, http://www.interreg4a.info/index.php?id=15&L=1 [dostęp: 24.03.2014].


Paweł Mikołajczak1

ODDZIAŁYWANIE FUNDUSZY STRUKTURALNYCH

UNII EUROPEJSKIEJ NA DZIAŁALNOŚĆ

MAŁYCH I ŚREDNICH PRZEDSIĘBIORSTW

W WIELKOPOLSCE

Wstęp

Problemy współfi nansowania małych i średnich przedsiębiorstw ze środków Unii Europejskiej, ich wpływ na rozwój sektora MŚP nabierają szczególne-go wymiaru w kontekście procesów pogłębiającej się integracji w ramach UE. Celem funduszy strukturalnych dostępnych dla sektora małych i średnich przedsiębiorstw jest przede wszystkim współfi nansowanie takich inwestycji dokonywanych przez niewielkie podmioty, które przyczynią się do poprawy ich pozycji konkurencyjnej i innowacyjności. Poniższe wyniki badań przed-stawiają oddziaływanie funduszy strukturalnych na poszczególne obszary działalności podmiotów o małej skali wytwarzania oraz konsekwencje dla ich rozwoju i konkurencyjności. Podjęto jednocześnie próbę zaprezentowania alternatywnych sposobów realizowania inwestycji w sytuacji, w której dotacja na określone przedsięwzięcie inwestycyjne nie zostałaby przyznana. Wydaje się to istotne nie tylko w kontekście dyskusji na temat efektywności UE w zakresie osiągania celów polityki regionalnej, ale także z punktu widzenia wykonalności przez polski sektor małych i średnich fi rm zadań inwestycyjnych bez wsparcia ze środków publicznych.

1 Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu, Wydział Ekonomii, Katedra Bankowości.


228 Paweł Mikołajczak

1. Metodologia badań

Celem przeprowadzonych badań jest ukazanie efektów wykorzystania funduszy strukturalnych UE w obszarze konkurencyjności i innowacyjności wielkopolskich małych i średnich fi rm z jednej strony, z drugiej zaś zbadanie alternatywnych sposobów wykonywania działań inwestycyjnych przy braku bezpośredniego wsparcia ze środków europejskich. Osiągnięcie powyższego celu ma pozwolić na zweryfi kowanie przyjętej hipotezy, iż bezzwrotna pomoc zagraniczna na inwestycje może być traktowana jako czynnik determinujący rozwój konku-rencyjności i innowacyjności MŚP, jednak brak możliwości współfi nansowania inwestycji przez niewielkie podmioty ze środków Unii Europejskiej uniemożliwił-by im zrealizowanie planowanych inwestycji w dowolnym zakresie rzeczowym i czasowym bez względu na ich wielkość, lokalizację oraz profi l działalności.

Obiektami badań były prywatne przedsiębiorstwa mikro, małe i średnie zlo-kalizowane w Wielkopolsce bez względu na formę prawną, które funkcjonowa-ły na rynku co najmniej trzy lata oraz korzystały z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Badaniu podlegały fi rmy, które zrealizowały inwestycje współfi -nansowane z Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, którego celem było poprawienie konkurencyjności sektora MŚP poprzez wspieranie działań inwestycyjnych o charakterze innowacyjnym.

Wśród poczynionych założeń badawczych wyjaśnienia przede wszystkim wymaga sposób zdefi niowania małych i średnich przedsiębiorstw. W bada-niach przyjęto kryteria ilościowe, określone na mocy rozporządzenia Komisji (WE) nr 70/2001 (Dz.Urz. UE L 10 z 13.01.2001, s. 33) zmienionego przez rozpo-rządzenie 364/2004 (Dz.Urz. UE L 63 z 28.02.2004), tj. liczba osób zatrudnionych, wysokość obrotów oraz wartość sumy bilansowej w określeniu wielkości fi rmy. Ze względów pragmatycznych mikroprzedsiębiorstwa włączono do grupy fi rm małych. W badaniach wyodrębniono zatem małe podmioty zatrudniające do 50 osób i wykazujące roczny obrót nieprzekraczający 10 milionów euro, lub sumę bilansową nie wyższą niż 10 milionów euro oraz średnie – od 50 do 250 pracowników, których roczny obrót nie przekracza 50 milionów euro lub roczna suma bilansowa nie jest większa niż 43 miliony euro. Na uwagę zasługuje fakt, iż identyfi kacji MŚP mogą również posłużyć wyodrębnione, właściwe wyłącznie tym przedsiębiorstwom cechy jakościowe [Czternasty 1994].

Analiza empiryczna oparta została na wynikach badania ankietowego2. Ankieta pt.: „Wpływ funduszy strukturalnych na rozwój małych i średnich przed-

2 Analiza empiryczna w niniejszym artykule jest częścią szerszego badania po-święconego wpływowi funduszy strukturalnych Unii Europejskiej na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw.


Oddziaływanie funduszy strukturalnych Unii Europejskiej 229

siębiorstw” składała się z 25 pytań oraz informacji o respondencie. Większość z nich miała charakter zamknięty (pozostawiono ankietowanym do wyboru warianty zaproponowane przez autora), a w przypadku kilku pytań zastoso-wano też wariant otwarty, pozwalający dopisać własną odpowiedź.

Poprawność formalna oraz merytoryczna kwestionariusza została zwery-fi kowana podczas badań pilotażowych w pięciu przedsiębiorstwach. W ich wyniku okazało się, że niektóre pytania wymagają przeredagowania w celu ich lepszego zrozumienia przez respondentów, zwiększenia liczby warian-tów odpowiedzi oraz zlikwidowania niejednoznaczności w niektórych sfor-mułowaniach. Jednocześnie wyeliminowano pytania o niewielkich walorach poznawczych.

Materiał empiryczny powinien obejmować 242 przedsiębiorstwa, a więc wszystkie podmioty funkcjonujące na terenie województwa wielkopolskiego, które otrzymały dofi nansowanie w ramach SPO – WKP 2.3 w programowaniu 2004–2006. Uzyskano 174 odpowiedzi, w tym 146 ankiet kompletnych, na-dających się do dalszej obróbki statystycznej. W toku weryfi kacji zebranego materiału badawczego odrzucono 36 ankiet z uwagi na poważne błędy lo-giczne, które dyskwalifi kowały je ze względów merytorycznych. W rezultacie w analizie wykorzystano 110 ankiet.

Zakres czasowy rozpatrywanych w pracy zagadnień dotyczy lat 2004–2009. W niektórych jej fragmentach sięgnięto do ocen z okresu wcześniejszego, co umożliwiło autorowi pełniejszą ocenę badanych zjawisk. Chodzi o lata 2001–2003, a więc okres, gdy polskie przedsiębiorstwa były benefi cjentami funduszy przedakcesyjnych. Ostateczne efekty współfi nansowanych ze środ-ków europejskich inwestycji dokonywanych przez fi rmy w danym okresie programowania można bowiem zidentyfi kować dopiero po kilku latach, gdyż proces inwestycyjny ma najczęściej charakter długoterminowy.

2. Przedmiot oraz cele inwestycji MŚP współfinansowanych ze

środków europejskich

Rozpatrując cele stawiane przez fi rmy realizujące inwestycje dotowane przez programy strukturalne UE, podjęto próbę odpowiedzi na pytanie, czy wpływ na ich specyfi kę ma profi l działalności fi rmy. Okazało się, że dużo mniejszy od-setek fi rm handlowych bądź usługowych stawiało sobie za cel rozwój strategii eksportowej (4,2%) w porównaniu do fi rm działających w obszarze produkcji (28,6%). Podobnie w zakresie zwiększania konkurencyjności międzynarodowej. Ten ostatni cel stanowił największy priorytet dla podmiotów zajmujących się



wyłącznie produkcją (69%), podczas gdy podmioty funkcjonujące w obszarze usług lub handlu obrały go najrzadziej (12,5%). Ponadto taki sam odsetek fi rm handlowych lub usługowych uznał za cel inwestycyjny poprawę oferty jakościowej produktów i usług oraz zwiększenie konkurencyjności krajowej (75%), a także rozwój strategii eksportowej i zwiększenie konkurencyjności międzynarodowej (12,5%).

Tabela 1. Profi l działalności a cele stawiane przez fi rmy (w %)

Profi l działal-

ności fi rmy

Ogó-

łem

Cel inwestycji

zwięk-

szenie

konku-

rencyjn.

krajowej

zwięk-

szenie

konku-

rencyjn.

między-

narod.

popra-

wa

jakości

zwięk-

szenie

bazy

kapitało-

wej

rozwój

strategii

ekspor-

towej

inne

Ogółem 100 76,4 50,0 62,7 5,5 21,8 4,5

Produkcja i inny 100 79,5 52,3 61,4 6,8 25,0 9,1

Tylko produkcja 100 73,8 69,0 57,1 4,8 28,6 2,4

Handel/usługi 100 75,0 12,5 75,0 4,2 4,2 •

Źródło: na podstawie informacji zawartych w kwestionariuszach ankietowych: „Wpływ funduszy struk-turalnych na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw w województwie wielkopolskim”.

Ponadto zauważono, że rzadko priorytetem fi rmy było zwiększanie bazy kapitałowej (tylko mniej więcej co dwudziesta). Badanym przedsiębiorstwom bardziej zależało na zwiększaniu konkurencyjności na rynku krajowym (lo-kalny znaczy co innego) (3/4 z nich) niż międzynarodowym (połowa przed-siębiorstw). Właśnie ten pierwszy cel stanowił najważniejszy priorytet dla wszystkich niewielkich podmiotów. Kolejnym celem przedsiębiorstw była poprawa jakości oferowanych dóbr i usług.

Rozpatrując wielkość fi rmy w kontekście stawianych przez MŚP celów in-westycyjnych, nie zaobserwowano wyraźnych różnic. Zarówno dla małych, jak i średnich przedsiębiorstw głównym zadaniem była poprawa konkurencyjności na rynku krajowym, choć częściej taki cel stawiały sobie małe fi rmy (osiem na dziesięć z nich).

Dla podmiotów średnich ważniejsza była natomiast poprawa konkurencyj-ności międzynarodowej (sześć na dziesięć przedsiębiorstw). Małe fi rmy częściej niż średnie deklarowały poprawę jakości oferowanych dóbr i usług (69,2% z nich, w porównaniu z 56,9% wśród średnich przedsiębiorstw). Dla pozostałych celów różnice między małymi a średnimi fi rmami są znikome (tabela 2).



Tabela 2. Wielkość fi rmy a cele stawiane przez fi rmy

Wielkość

fi rmy

Ogółem

liczba

przedsię-

biorstw

Cel inwestycji (w %)

zwiększe-

nie

konku-

rencyjn.

krajowej

zwiększe-

nie konku-

rencyjn.

międzyna-

rodowej

popra-

wa

jakości

dóbr

i usług

zwiększe-

nie

bazy

kapitało-

wej

rozwój

strategii

eksporto-

wej

inne

Ogółem 110 76,4 50,0 62,7 5,5 21,8 4,6

Małe 52 82,7 38,5 69,2 3,9 23,1 5,8

Średnie 58 70,7 60,3 56,9 6,9 20,7 3,5


Przypatrując się celom inwestycji współfi nansowanych ze środków euro-pejskich pod kątem miejsca działalności fi rmy, zauważono, iż w przypadku fi rm zlokalizowanych na obszarach wiejskich skala stawianych priorytetów jest nieco większa, bowiem każdy z celów jest częściej wybierany przez fi rmy zlokalizowane na wsi niż w mieście [Czternasty i Mikołajczak 2010] (tabela 3).

Tabela 3. Lokalizacja a cele stawiane przez fi rmy

Wiel-

kość

fi rmy

Ogółem

liczba

przedsię-

biorstw

Cel inwestycji (w %)

zwiększe-

nie

konku-

rencyjn.

krajowej

zwiększe-

nie konku-

rencyjn.

międzyna-

rodowej

poprawa

jakości

dóbr

i usług

zwiększe-

nie

bazy

kapitało-

wej

rozwój

strategii

eksporto-

wej

inne

Ogółem 110 76,4 50,0 62,7 5,5 21,8 4,5

Miasto 52 71,0 47,8 58,0 4,3 18,8 2,9

Wieś 58 85,4 53,7 70,7 7,3 26,8 7,3


Ciekawe z poznawczego punktu widzenia wnioski wynikają z analizy ce-lów inwestycyjnych rozpatrywanych w zależności od typu projektu. Dostrzec można te same prawidłowości, jakie ujawniły się przy badaniu celów inwe-stycyjnych w zależności od profi lu działalności przedsiębiorstw. Firmy doko-nujące inwestycji poza obszarem produkcji – handel – rzadziej stawiały na konkurencyjność międzynarodową (niecałe 20% fi rm) oraz na rozwój strategii eksportowej (7,4%), chociaż przedsiębiorstwa te częściej niż w przypadku fi rm, których inwestycja dotyczyła wyłącznie produkcji, dążyły do poprawy jakości oferowanych dóbr i usług (70% ) (tabela 4).



Tabela 4. Typ projektu a cele stawiane przez fi rmy (w %)

Typ projektuOgó-

łem

Cel inwestycji

zwiększe-

nie

konku-

rencyjn.

krajowej

zwiększe-

nie

konku-

rencyjn.

międzyna-

rodowej

popra-

wa

jakości

dóbr

i usług

zwięk-

szenie

bazy

kapi-

tało-

wej

rozwój

strate-

gii

ekspor-

towej

inne

Ogółem 100 76,4 50,0 62,7 5,5 21,8 4,5

Produkcyjny i inny 100 94,1 52,9 82,4 11,8 35,3 11,8

Tylko produkcyjny 100 74,2 62,1 54,5 4,5 24,2 3,0

Handlowy/usługowy 100 70,4 18,5 70,4 3,7 7,4 3,7


Bez względu na profi l działalności przedsiębiorstw odsetek fi rm realizu-jących określony przedmiot inwestycji jest podobny. W każdym przypadku bowiem najczęściej dokonywany był zakup maszyn i urządzeń (tabela 5). Zauważyć można ponadto, iż wartości niematerialne i prawne oraz kompu-tery nieco chętniej zakupują fi rmy zajmujące się usługami bądź handlem niż produkcją. Co czwarta z nich dokonała bowiem tych inwestycji (tabela 5).

Tabela 5. Przedmiot inwestycji a profi l działalności fi rmy (w liczbach)

Profi l działal-

ności fi rmyOgółem

Przedmiot inwestycji

zakup

budynku

zakup

maszyn

zakup

wartości

niemate-

rialnych

zakup

kompute-

rów

inne

Ogółem 110 8 104 19 23 10

Produkcja i inne 44 7 42 8 8 3

Produkcja 42 0 41 4 8 5

Handel/Usługi 24 1 21 7 7 2


W dalszej części analizy przypatrzono się przedmiotowi inwestycji współfi -nansowanej z funduszy unijnych w zależności od wielkości przedsiębiorstwa. Okazało się, że wielkość fi rmy nie ma tu znaczenia. Zarówno podmioty małe, jak i średnie realizowały podobne inwestycje. Najczęściej był to zakup maszyn i urządzeń. Niemniej jednak jednostki średnie inwestowały we wspomniane ruchome środki trwałe trochę częściej niż małe. Większe przedsiębiorstwa



częściej dokonywały także zakupu wartości niematerialnych (co piąte z nich w stosunku do co dziesiątej fi rmy małej). Te ostatnie natomiast chętniej roz-wijały się komputeryzując przedsiębiorstwo (rysunek 1).

Rysunek 1. Przedmiot inwestycji a wielkość fi rmy (w %)

Źródło: na podstawie informacji zawartych w kwestionariuszach ankietowych: „Wpływ funduszy struk-turalnych na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw w województwie wielkopolskim”

3. Efekty współfinansowanych inwestycji z funduszy UE

w zakresie innowacyjności MŚP

Innowacje są czynnikiem, który determinuje międzynarodową zdolność do konkurowania fi rm. Ich przewaga konkurencyjna zależy zatem od tempa i za-kresu kreowania oraz wdrażania innowacji, które są głównym jej źródłem dla każdego typu przedsiębiorstwa i instytucji [Adamkiewicz-Drwiłło 2002].

Na uwagę zasługuje jednak fakt, iż postrzeganie źródeł przewagi kon-kurencyjnej i sposobów tworzenia innowacji zmieniło się wraz z postępem technologicznym. Kluczowa rola innowacji w kreowaniu przewagi konku-rencyjnej nigdy nie była jednak kwestionowana. Jej znaczenie jako pierwszy podkreślał J.A. Schumpeter, który dostrzegł związek pomiędzy wpływem, jaki fi rma wywiera na rynek, a innowacjami przez nią wprowadzanymi. Jego zda-niem, innowacja jest wynikiem prac badawczo-rozwojowych prowadzonych w formie liniowego procesu innowacyjnego [Love i Roper 1999].

5,778,62

92,3196,55

25,00

17,249,62 8,62

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Małe Średnie

budynek maszyny w. niematerialne komputery inne



Obecnie czynniki wpływające na tworzenie innowacji oraz związaną z nimi przewagę konkurencyjną mają szersze znaczenie. Poza wewnętrznymi praca-mi badawczo-rozwojowymi obejmują także transfer technologii i sieciowość współpracy biznesowej. Wyróżnia się innowacyjność produktową, procesową, technologiczną i marketingową [Hall, Lotti i Mairesse 2009]. Z tego wzglę-du fi rmy, które działają w szybko zmieniającym się otoczeniu biznesowym, zwłaszcza sektora zaawansowanych technologii, muszą stale rozwijać nowe umiejętności i zwracać coraz większą uwagę na zewnętrzne źródła innowacji, aby pozostać konkurencyjnymi [Sternberg 1998].

Małe i średnie przedsiębiorstwa stale napotykają na problemy ograniczają-ce ich działalność innowacyjną, a przecież zorientowanie fi rmy na innowacje stanowi najważniejszą strategię decydującą o uzyskaniu przewagi konkuren-cyjnej. Powstaje zatem pytanie o zakres i kierunki stymulowania działalności innowacyjnej sektora niewielkich przedsiębiorstw przez fundusze europejskie [Kaufmann i Toedling 2002].

W pierwszej kolejności dokonano analizy rodzaju wdrażanej innowacyj-ności w zależności od wielkości fi rmy. Zauważono, że małe przedsiębiorstwa częściej niż średnie wprowadzały innowacyjność produktową i marketingową. Tę pierwszą realizowało 73,1% małych podmiotów i 70,7% średnich, a drugą 9,6% małych jednostek i żadne średnie przedsiębiorstwo. Te ostatnie z kolei częściej niż małe fi rmy wprowadziły innowacyjność procesową (74,1% w sto-sunku do 63,5% wśród małych podmiotów) oraz organizacyjną (27,6% śred-nich i 11,5% małych). Firmy średniej wielkości częściej wdrażały jakąkolwiek innowacyjność; 5,8% małych fi rm nie wprowadziło żadnej innowacyjności, podczas gdy wśród podmiotów o średniej skali wytwarzania odsetek ten wynosił 5,2% (tabela 6).

Tabela 6. Rodzaj innowacyjności wdrożonej przez MŚP a wielkość fi rmy

Wielkość

przedsię-

biorstwa

Ogółem

(liczba)

Rodzaj wdrożonej innowacyjność (w %)

procesowaprodukto-

wa

organiza-

cyjna

marketin-

goważadna

Ogółem 110 69,1 71,8 20,0 4,5 5,5

Małe 52 63,5 73,1 11,5 9,6 5,8

Średnie 58 74,1 70,7 27,6 0,0 5,2


Analizując rodzaj wdrażanej innowacyjności w zależności od miejsca dzia-łalności przedsiębiorstwa, które dokonało inwestycji współfi nansowanej ze



środków europejskich, zaobserwowano, że innowacyjność produktową częś-ciej wprowadzały fi rmy działające w mieście. Spośród wszystkich podmiotów zlokalizowanych na obszarach miejskich innowacyjność taką wdrożyło 73,9% (na wsi wskaźnik ten był nieco mniejszy i wyniósł 68,3%). Jeśli chodzi o pozosta-łe rodzaje innowacyjności, to częściej realizowały je podmioty umiejscowione na obszarach wiejskich. Największa różnica występuje w obszarze innowacyj-ności organizacyjnej. Prawie co trzecie przedsiębiorstwo mieszczące się na wsi wdrożyło taki rodzaj innowacyjności, a w mieście odsetek ten wyniósł tylko 13% (rysunek 2).

Rysunek 2. Rodzaj innowacyjności wdrożonej przez MŚP a lokalizacja fi rmy (w %)

Źródło: jak dla rysunku 1

Przypatrując się rodzajom wdrażanej innowacyjności w zależności od profi lu prowadzonej działalności, można zauważyć, że innowacyjność produktową najczęściej wdrażały fi rmy zajmujące się produkcją (każde 8 na 10 z nich). W przedsiębiorstwach tych wyższy był również odsetek fi rm wdrażających innowacyjność organizacyjną. Z kolei w fi rmach handlowo-usługowych częściej dokonywano implementacji innowacyjności procesowej (31 z nich), ale również częściej (16,7%) nie wprowadzono żadnej innowacyjności (ta-bela 7).

65,2

73,9

13,0

2,97,2

75,6

68,3

31,7

7,32,4

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Procesowa Produktowa Organizacyjna Marketingowa Żadna

miasto wieś



Tabela 7. Rodzaj wdrożonej innowacyjności a profi l działalności fi rmy

Profi l działal-

ności fi rmyOgółem

Rodzaj innowacyjności

Proceso-

wa

Produk-

towa

Organiza-

cyjna

Marketin-

gowaŻadna

w liczbach

Ogółem 110 76 79 22 5 6

Produkcja i inny 44 31 34 13 2 2Tylko produkcja 42 27 35 8 2 –Handel/usługi 24 18 10 1 1 4

w %

Ogółem 100 69,1 71,8 20,0 4,5 5,5

Produkcja i inny 100 70,5 77,3 29,5 4,5 4,5

Tylko produkcja 100 64,3 83,3 19,0 4,8 –

Handel/usługi 100 75,0 41,7 4,2 4,2 16,7


4. Ocena wpływu funduszy UE na pozycję konkurencyjną

przedsiębiorstw w województwie wielkopolskim

W celu zidentyfi kowania roli, jaką fundusze strukturalne odgrywają w pobu-dzaniu konkurencyjności MŚP, przeprowadzono badania dotyczące wpływu przedsięwzięć inwestycyjnych współfi nansowanych przez środki z funduszy strukturalnych UE na konkurencyjność małych i średnich przedsiębiorstw w województwie wielkopolskim zarówno w zakresie jakości dóbr i usług, jak i ich ceny.

Na uwagę zasługują wyniki analizy wskazującej, że konkurencyjność mię-dzynarodową osiągnęło prawie dwa razy więcej podmiotów średnich (44,8%) niż małych (28,8%). Więcej przedsiębiorstw o średniej wielkości również zwięk-szyło konkurencyjność krajową (84,5%) w porównaniu z przedsiębiorstwami małymi (76,9%). Zwraca natomiast uwagę większy odsetek fi rm małych, które poprawiły konkurencyjność na rynku regionalnym i lokalnym niż to miało miejsce w przypadku średnich podmiotów, aczkolwiek różnice te są niewielkie. Na przykład 98,1% fi rm małych i 94,8% średnich zwiększyło konkurencyjność lokalną (rysunek 3).

Interesujące wydaje się rozpoznanie związku pomiędzy lokalizacją przed-siębiorstw i poprawą ich konkurencyjności dzięki zrealizowanemu projekto-



wi dotyczącemu jakości dóbr i usług. Z wypowiedzi respondentów wynika, że wszystkie fi rmy działające na obszarach wiejskich podniosły swoją kon-kurencyjność lokalnie (w mieście takich podmiotów było 94,2%). O około 10 punktów procentowych więcej wzrosła liczba fi rm zlokalizowanych na wsi niż z miasta, które poprawiły swoją konkurencyjność regionalną i krajową, natomiast zwiększenie konkurencyjności międzynarodowej było domeną podmiotów z obszarów miejskich. Zwiększyło ją 39,1% fi rm z miasta i 34,1% działających na wsi [Czternasty i Mikołajczak 2010] (tabela 8).

Tabela 8. Poprawa konkurencyjności fi rm w wyniku zmiany jakości dóbr i usług

a lokalizacja przedsiębiorstwa

Miejsce

działal-

ności

Ogółem

(liczba)

Skala konkurencyjności (w %)

lokalna regionalna krajowamiędzynaro-

dowa

Ogółem 110 96,4 90,0 80,9 37,3

Miasto 69 94,2 87,0 76,8 39,1

Wieś 41 100,0 95,1 87,8 34,1


98,1 94,892,387,9

76,984,5

28,8

44,8

0

20

40

60

80

100

Małe Średnie

lokalna regionalna krajowa międzynarodowa

Rysunek 3. Poprawa konkurencyjności fi rm w wyniku zmiany jakości dóbr i usług

a wielkość przedsiębiorstwa (w %)

Źródło: jak dla rysunku 1.



Przyglądając się poprawie konkurencyjności według przedmiotu zreali-zowanej inwestycji, zauważono, że najkorzystniejsze dla poprawy konkuren-cyjności były: zakup budynku lub budowli (wszystkie takie fi rmy podniosły konkurencyjność lokalną) oraz komputeryzacja przedsiębiorstwa (również wszystkie przedsiębiorstwa). W przypadku konkurencyjności międzynarodo-wej najczęściej zwiększyły ją podmioty inwestujące w zakup budynku/budowli (połowa z nich) (tabela 9).

Tabela 9. Poprawa konkurencyjności fi rm w wyniku zmiany jakości dóbr i usług

a przedmiot inwestycji

Przedmiot inwestycjiOgółem

(liczba)


lokalnaregional-

nakrajowa

między

narodowa

Ogółem 110 96,4 90,0 80,9 37,3

Zakup budynku 8 100,0 100,0 100,0 50,0

Zakup maszyn i urządzeń 104 96,2 89,4 80,8 37,5

Wartości niematerialne i prawne 19 94,7 89,5 84,2 31,6

Komputeryzacja 23 100,0 95,7 78,3 39,1

Inne 10 90,0 90,0 60,0 20,0


Dokonując analizy konkurencyjności cenowej wypracowanej dzięki zre-alizowanemu projektowi, należy zauważyć, że została ona osiągnięta przez znacznie mniej fi rm niż w przypadku konkurencyjności jakościowej. Na 110 zbadanych przedsiębiorstw niecała połowa (45,5% z nich) zwiększyła konku-rencyjność cenową lokalnie, 40,9% poprawiło konkurencyjność regionalną, a 39,1% krajową i tylko 22 fi rmy, (co piąta) zwiększyły cenową konkurencyjność w skali międzynarodowej (20%) (tabela 10).

Tabela 10. Poprawa konkurencyjności fi rm w wyniku zmiany jakości dóbr

i usług a wielkość przedsiębiorstwa

Wielkość

przedsię-

biorstwa

Ogółem

(liczba)


lokalna regionalna krajowamiędzynaro-

dowa

Ogółem 110 45,5 40,9 39,1 20,0

Małe 52 30,8 26,9 23,1 9,6

Średnie 58 58,6 53,4 53,4 29,3




W podziale na wielkość przedsiębiorstwa zwraca uwagę znaczna przewaga osiągniętej konkurencyjności przez fi rmy średnie. Na przykład każde sześć na dziesięć fi rm średnich poprawiło konkurencyjność lokalnie, a w przypadku podmiotów małych na 10 podmiotów konkurencyjność taką zwiększyły tylko trzy przedsiębiorstwa. Podobnie około dwukrotnie więcej fi rm średnich zwięk-szyło pozostałe rodzaje konkurencyjności (w przypadku konkurencyjności międzynarodowej nawet trzykrotnie), co świadczy o tym, iż przedsiębiorstwa, które realizowały inwestycje przy wsparciu ze środków funduszy struktural-nych, w większości nie budowały konkurencyjności w związku z ceną dóbr i usług, lecz z jakością (rysunek 4).

Rysunek 4. Poprawa konkurencyjności fi rm w wyniku zmiany ceny dóbr i usług

a wielkość przedsiębiorstwa (w %)


Znacznie mniejsze różnice widoczne są w przypadku fi rm zlokalizowanych w miastach i na wsiach. Co prawda nieco więcej podmiotów działających w mieście zwiększyło konkurencyjność lokalną i międzynarodową związaną z ceną, jednak w przypadku poprawy konkurencyjności regionalnej i krajowej odsetek fi rm zlokalizowanych w miastach i na wsiach, które poprawiły swoją konkurencyjność cenową są bardzo podobne (tabela 11).

Istotne różnice pojawiają się w analizie wpływu przedmiotu realizowa-nych przez małe i średnie podmioty inwestycji refundowanych z funduszy strukturalnych na poprawę konkurencyjności fi rm związanej z ceną dóbr i usług.

30,8

58,6

26,9

53,4

23,1

53,4

9,6

29,3

0

10

20

30

40

50

60

70

Małe Średnie

lokana regionalna krajowa międzynarodowa



Tabela 11. Poprawa konkurencyjności fi rm w wyniku zmiany ceny dóbr i usług

a lokalizacja przedsiębiorstwa

Miejsce

działal-

ności

Ogółem

(liczba)


lokalna regionalna krajowa międzynarodowa

Ogółem 110 45,5 40,9 39,1 20,0

Miasto 69 46,4 40,6 39,1 21,7Wieś 41 43,9 41,5 39,0 17,1


Najmniej korzystną z punktu widzenia wzrostu konkurencyjności cenowej fi rmy była komputeryzacja przedsiębiorstwa. Dzięki niej konkurencyjność pod-niosło 30,4% przedsiębiorstw. Dla porównania wskaźnik ten w przypadku jed-nostek dokonujących zakupu maszyn i urządzeń lub wartości niematerialnych i prawnych wynosił 47%. Duża różnica jest również zauważalna wśród fi rm, które zakupiły budynek lub budowle, a tymi, które dokonały komputeryzacji fi rmy w przypadku konkurencyjności międzynarodowej. Wśród tych pierwszych kon-kurencyjność podniosło 37,5% , w przypadku drugich zaledwie 13% (tabela 12).

Tabela 12. Poprawa konkurencyjności fi rm w wyniku zmiany ceny dóbr i usług

a przedmiot inwestycji

Przedmiot inwestycjiOgółem

(liczba)


lokalnaregional-

nakrajowa

międzyna-

rodowa

Ogółem 110 45,5 40,9 39,1 20,0

Zakup budynku 8 37,5 37,5 37,5 37,5Zakup maszyn i urządzeń 104 47,1 42,3 40,4 21,2Wartości niematerialne i prawne

19 47,4 42,1 36,8 15,8

Komputeryzacja 23 30,4 30,4 26,1 13,0Inne 10 40,0 40,0 40,0 20,0


5. Alternatywne metody realizowania inwestycji zastosowane

przy braku finansowego wsparcia z funduszy UE

W świetle zaprezentowanych badań niezwykle istotne wydaje się zidentyfi ko-wanie terminu i zakresu realizacji inwestycji w sytuacji, w której małe i średnie przedsiębiorstwa nie otrzymałyby dotacji z funduszy Unii Europejskiej. Doko-



nano zatem analizy ewentualnych działań, jakie podjęłaby fi rma, gdyby nie otrzymała refundacji z uwzględnieniem nie tylko ich wielkości, ale również struktury działalności oraz lokalizacji. Z udzielonych przez respondentów od-powiedzi wynika, że 47,2% fi rm zrealizowałoby inwestycję w pełnym zakresie, choć połowa z nich odłożyłaby ją na późniejszy termin (30,9% podmiotów wykonałoby projekt inwestycyjny w późniejszym terminie i ograniczonym zakresie). Z kolei co dziesiąte przedsiębiorstwo w razie niezakwalifi kowania projektu do realizacji nie przeprowadziłoby go w ogóle. Podejmując próbę zidentyfi kowania różnic w sposobie realizacji projektu po ewentualnym odrzu-ceniu pomocy według wielkości fi rmy, nie zaobserwowano wyraźnych różnic w podmiotach małych i średnich. Wszystkie one najczęściej wykonałyby projekt w terminie późniejszym, lecz ograniczonym zakresie (tabela 13).

Tabela 13. Wielkość fi rmy a zakres i termin realizacji inwestycji w sytuacji

nieotrzymania refundacji (w liczbach)

Wielkość

fi rmy

Ogó-

łem

Zakres i termin realizacji inwestycji przy braku dotacji

w przewi-

dzianym

terminie

w póź-

niejszym

terminie

w przewi-

dzianym

terminie

i ogran.

zakresie

w później-

szym termi-

nie i ogran.

zakresie

brak reali-

zacji

Ogółem 110 26 26 12 34 12

Mała 52 12 10 6 17 7Średnia 58 14 16 6 17 5


Badając zależność między profi lem działalności a alternatywnym rozwią-zaniem dla niezaakceptowanego projektu, zauważono, że najczęściej (27,3%) inwestycja zostałaby w całości zrealizowana w fi rmach zajmujących się kilkoma profi lami działalności jednocześnie. Pozostałe przedsiębiorstwa, zorientowane tylko na jeden profi l aktywności gospodarczej, częściej nie zrealizowałyby go wcale lub przesunęłyby termin jego wykonania, ograniczając jednocześnie zakres inwestycji. Z kolei fi rmy usługowe bądź handlowe najrzadziej ze wszyst-kich zdecydowałyby się na ograniczenie zakresu projektu bez przesuwania jego terminu (4,2%) (tabela 14).

Badając z kolei alternatywne rozwiązania w przypadku odrzucenia pro-jektu inwestycyjnego w zależności od typu projektu, którego on dotyczył, zauważono pewne rozbieżności występujące najczęściej wśród podmiotów realizujących projekt związany z aktywnością handlową lub usługową w po-równaniu z fi rmami, które wykonały projekt dotyczący kilku typów ich dzia-



łalności. Te pierwsze najczęściej ze wszystkich analizowanych podmiotów odroczyłyby termin jego realizacji oraz ograniczyłyby zakres przedsięwzięcia inwestycyjnego (33,3%). Także częściej zrealizowałyby go w przewidzianym terminie (29,6%). Z kolei fi rmy wykonujące projekt produkcyjny i handlowy bądź usługowy najczęściej w porównaniu z pozostałymi przedsiębiorstwami nie zrealizowałby go wcale (23,5%), a najrzadziej (17,6%) wykonałyby go bez żadnych ograniczeń (tabela 15).

Tabela 15. Typ projektu a zakres i termin realizacji inwestycji sytuacji

nieotrzymania refundacji (w liczbach)

Typ projektuOgó-

łem


w przewi-

dzianym

terminie

w póź-

niejszym

terminie

w przewi-

dzianym

terminie

i ogran.

zakresie

w później-

szym

terminie

i ogran.

zakresie

brak reali-

zacji

Ogółem 110 26 26 12 34 12

Produkcyjny i inny 17 3 3 3 4 4Tylko produkcyjny 66 15 17 7 21 6

Handlowy/Usługowy 27 8 6 2 9 2


Następnie zbadano termin i sposoby realizacji projektu, uwzględniając lo-kalizację fi rm będących benefi cjentami funduszy strukturalnych. Choć zakres i termin realizacji inwestycji przy braku dotacji w fi rmach miejskich i wiejskich

Tabela 14. Profi l działalności fi rmy a zakres i termin realizacji inwestycji

w sytuacji nieotrzymania refundacji (w liczbach)

Profi l działal-

ności fi rmy

Ogó-

łem


w przewi-

dzianym

terminie

w póź-

niejszym

terminie

w przewi-

dzianym

terminie

i ograni-

czonym

zakresie

w później-

szym

terminie

i ograni-

czonym

zakresie

brak reali-

zacji

Ogółem 110 26 26 12 34 12

Produkcja i inny 44 12 12 5 10 5Tylko produkcja 42 8 8 6 15 5

Handel/Usługi 24 6 6 1 9 2




był bardzo podobny, to pewne różnice między przedsiębiorstwami z miasta i spoza niego są jednak istotne. Firmy działające w mieście raczej nie były za-interesowane ograniczaniem zakresu projektu, 55,1% z nich wykonałoby go w pełnym zakresie. Z kolei fi rmy zlokalizowane na obszarach wiejskich częściej (43,9%) ograniczyłyby zakres projektu przy jednoczesnym przesunięciu jego terminu. Nieco więcej fi rm średnich, które nie zrealizowałoby projektu w ogóle, było również umiejscowionych na wsi (13,5%) niż w mieście (8,6%). Może to świadczyć o większej potrzebie wspierania niewielkich fi rm zlokalizowanych na wsi, dla których możliwości uzyskania dofi nansowania z pomocy publicznej w znaczniejszym stopniu niż w przypadku przedsiębiorstw miejskich decydują o realizowaniu zadań inwestycyjnych (rysunek 5) [Czternasty i Mikołajczak 2010].

Rysunek 5. Miejsce działalności fi rmy a zakres i termin realizacji inwestycji w sytuacji

nieotrzymania refundacji (w %)


Zakończenie

Fundusze strukturalne Unii Europejskiej odgrywają ważną rolę w rozwoju ma-łych i średnich przedsiębiorstw. Z uwagi na specyfi kę tego sektora niewielkie podmioty mają ograniczone możliwości fi nansowania inwestycji rozwojowych. Fakt ten sprawia, że MŚP chętnie korzystają z funduszy unijnych, których głów-

29,0

14,6

26,1

19,5

10,1 12,2

23,2

43,9

11,6 9,8

05

101520253035404550

Miasto Wieś

w przewidzianym terminie w późniejszym terminie

w przewidzianym terminiei ograniczonym zakresie

w późniejszym terminiei ograniczonym zakresie

brak realizacji



nym celem jest zwiększanie potencjału rozwojowego małych i średnich fi rm poprzez refundowanie znacznej części kosztów inwestycji w innowacyjne przedsięwzięcia. Przeprowadzone badania z jednej strony uwypuklają cele i kierunki inwestowania niewielkich podmiotów, z drugiej zaś wskazują na alternatywne metody realizacji projektu inwestycyjnego zastosowane w sytu-acji nieotrzymania przez przedsiębiorstwo pomocy publicznej. Na podstawie rozważań zawartych w niniejszym opracowaniu można sformułować kilka wniosków, które nie tylko zdają się potwierdzać przyjętą hipotezę badawczą, ale przede wszystkim mogą być istotne zarówno dla obecnych, jak i przyszłych benefi cjentów funduszy strukturalnych. 1. Sektor małych i średnich fi rm charakteryzuje się ogromnym zapotrzebowa-

niem w zakresie parku maszynowego, a fundusze Unii Europejskiej mogą stanowić źródło zaspokojenia tych potrzeb.

2. Przedsiębiorstwa małe w większym stopniu niż średnie fi rmy dostrzega-ją potrzebę wzmacniania swojej konkurencyjności poprzez innowacyjne działania marketingowe. Średnie fi rmy natomiast nastawiają się częściej na unowocześnienia w zakresie organizacji jednostki, przy czym fi rmy produkcyjne dostrzegają większą potrzebę działań innowacyjnych.

3. Uwidocznia się aż trzykrotnie wyższy odsetek fi rm w mieście niż na wsi, które nie wprowadziły żadnej innowacyjności. Być może przedsiębiorstwa umiejscowione poza miastem dostrzegają większą potrzebę konkurowania poprzez działania innowacyjne.

4. Zarówno dla małych, jak i średnich przedsiębiorstw głównym celem in-westycji współfi nansowanych z funduszy strukturalnych była poprawa konkurencyjności na rynku krajowym, choć częściej taki cel stawiały sobie małe fi rmy. Dla podmiotów średnich ważniejsza była natomiast poprawa konkurencyjności międzynarodowej.

5. Mimo pozornie gorszych warunków z uwagi na lokalizację, fi rmy z obsza-rów wiejskich, bez względu na to, jakie cele sobie stawiały, dążyły do nich częściej niż fi rmy zlokalizowanych w mieście.

6. Nieotrzymanie dofi nansowania z funduszy strukturalnych uniemożliwia niewielkim fi rmom zrealizowanie planowanych inwestycji w takim zakresie rzeczowym i czasowym, jakiego by chciały bez względu na ich wielkość. Większość z nich odłożyłaby inwestycje na późniejszy termin i ograniczy-łaby zakres przedsięwzięć inwestycyjnych. Świadczy to o dużej roli, jaką pomoc fi nansowa UE odgrywa w procesie podejmowania działań inwe-stycyjnych w sektorze MŚP.

7. Istnieje większa potrzeba wspierania niewielkich fi rm funkcjonujących w środowisku wiejskim, dla których możliwości uzyskania dofi nansowania



z pomocy publicznej w istotniejszym stopniu, w porównaniu do przedsię-biorstw zlokalizowanych w miastach, decydują o wykonaniu założonych zadań inwestycyjnych.

Bibliografia

Adamkiewicz-Drwiłło, H.G., 2002, Uwarunkowania konkurencyjności przedsiębiorstwa, Wy-dawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.

Czternasty, W., 1994., Małe przedsiębiorstwa w Polsce na tle przeobrażeń systemowych, Wy-dawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań.

Czternasty, W., Mikołajczak, P., 2010, Oddziaływanie funduszy Unii Europejskiej na rozwój MŚP w środowisku wiejskim oraz miastach Wielkopolski, w: Grzelak, A., Sapa, A. (red.), Agroekonomia w warunkach rynkowych. Problemy i wyzwania, Zeszyty Naukowe, nr 150, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań.

Hall, B.H., Lotti, F., Mairesse, J., 2009, Innovation and productivity in SMEs: Empirical Evidence for Italy, Small Business Economics, no. 33.

Kaufmann, A., Toedling, F., 2002, How Eff ective is Innovation Support for SMEs? An Analysis of the Region of Upper Austria, Technovation, no. 22.

Love, J., Roper, S., 1999, The Determinants of Innovation: R&D, Technology Transfer and Ne-tworking Eff ects, Review of Industrial Organization.

Sternberg, R., 1998, Innovierende Industrieunternehmen und ihre Einbindung in intraregionale versus interregionale Netzwerke, Raumforschung und Raumordnung, Nr 4.


Agnieszka Budziewicz-Guźlecka1

PRZEOBRAŻENIA RYNKU USŁUG

TELEKOMUNIKACYJNYCH W POLSCE

PO NAJWIĘKSZYM ROZSZERZENIU UE

Wstęp

Rynek telekomunikacyjny w państwach europejskich to rynek, na którym monopol posiadało państwo. Usługi zagraniczne świadczono na podstawie umów dwustronnych. W sytuacji ścisłego monopolu państwowego udzielanie zezwoleń na świadczenie usług telekomunikacyjnych pozostawało w gestii władz państwowych, państwo także posiadało zazwyczaj operatora teleko-munikacyjnego, który często był w pełni zintegrowany z administracją pań-stwową. Rynek ten, aby stać się konkurencyjnym, musiał ulec zmianom, przede wszystkim pod wpływem zmian w uregulowaniach prawnych.

Sektor telekomunikacyjny w Polsce przez kilkadziesiąt lat powojennej histo-rii działał jako monopol administrowany przez państwo. Przemiany w gospo-darce po 1989 r. spowodowały, że rozpoczęto pracę nad demonopolizacją tego sektora. W swoim postępowaniu rząd polski wzorował się na przemianach, jakie zachodziły w Europie Zachodniej i na świecie. Takie działanie było podyktowane faktem, iż Polska, przewidując wstąpienie w struktury Unii Europejskiej, mu-siała rozpocząć dostosowywanie swojej gospodarki do struktury europejskiej.

Próby liberalizacji rynku telekomunikacyjnego w Polsce nie przyniosły od razu spodziewanych efektów. Przyczyną tego opóźnienia były błędy polityki gospodarczej, a zwłaszcza zaniechanie bądź odwlekanie niezbędnych reform na innych polach, od czego uzależnione jest wykorzystanie dobrodziejstw płynących z otwarcia rynku i integracji. Bodźcem decydującym o konieczności

1 Uniwersytet Szczeciński, Wydział Zarządzania i Ekonomiki Usług, Katedra Polityki Gospodarczej i Ekonomii Społecznej, Zakład Komunikacji Elektronicznej i Społecznej.


Przeobrażenia rynku usług telekomunikacyjnych w Polsce po największym rozszerzeniu UE 247

podjęcia reform i zmian stał się postęp techniczny. Znaczenie liberalizacji jest ogromne, ponieważ w dobie globalizacji jest ona w Polsce impulsem rozwoju telekomunikacji, niezbędnym ze względu na wieloletnie zapóźnienia w stosun-ku do krajów wysoko rozwiniętych. Funkcjonowanie każdej kształtującej się gospodarki rynkowej zależy od rozwiązań instytucjonalnych i problemem jest sposób zaprogramowania tych procesów. Celem artykułu jest zaprezentowanie stanu rozwoju rynku telekomunikacyjnego w Polsce. W artykule zaprezentowa-na została liberalizacja polskiego rynku telekomunikacyjnego w następstwie uregulowań prawnych. Wskazane zostały najistotniejsze zmiany i nowelizacje w prawie telekomunikacyjnym oraz opinie klientów na temat zmian na rynku telekomunikacyjnym.

Urynkowieniu sektora telekomunikacyjnego sprzyjają procesy demonopo-lizacji, liberalizacji oraz prywatyzacji, co daje następnie możliwość:• pozyskania kapitału prywatnego do dalszego rozwoju infrastruktury i usług,• uzyskania wzrostu efektywności,• stopniowej likwidacji barier międzynarodowych,• stworzenia operatorom sieci nowych możliwości działania na rynku krajo-

wym i międzynarodowym,• przyśpieszenie procesu wdrażania nowych technik i technologii.

1. Podstawy tworzenia konkurencyjnego rynku komunikacji

elektronicznej

Do działań podjętych na rzecz tworzenia rynku konkurencyjnego, mogącego później uczestniczyć w rynku europejskim, należą:• demonopolizacja rynku usług telekomunikacyjnych,• liberalizacja rynku usług telekomunikacyjnych.

Demonopolizacja powinna prowadzić do tego, aby rola państwa w dzia-łalności gospodarczej była zminimalizowana, ograniczona jedynie do regulo-wania i nadzorowania sektora telekomunikacyjnego. Proces demonopolizacji operatora polega przede wszystkim na tym, iż przejmuje on od administracji państwowej zadania związane z rozwojem i eksploatacją infrastruktury tele-komunikacyjnej oraz świadczeniem usług. Operator otrzymuje osobowość prawną i staje się podmiotem rynku działającym na własny rachunek w wa-runkach konkurencyjnej gospodarki.

Polska była jednym z pierwszych państw spośród byłych krajów socjali-stycznych, które w 1990 r. przyjęły ustawę uwzględniającą nową rzeczywistość


248 Agnieszka Budziewicz-Guźlecka

gospodarczą. Ustawa o łączności z dnia 23 listopada 1990 r. w zasadniczym stopniu znosiła prawny monopol państwa na świadczenie usług telekomuni-kacyjnych, co było dość istotnym krokiem dla budowy rynku konkurencyjnego w Polsce. Ustawa ta uchylała ustawę o łączności z 1984 r.

Do podstawowych celów ustawy z 1990 r. należały:• oddzielenie telekomunikacji od poczty, polegające na przekształceniu pań-

stwowej jednostki organizacyjnej Polska Poczta Telegraf i Telefon (PPTT) w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa Telekomunikację Polską SA (TP SA) oraz Państwowe Przedsiębiorstwo Użyteczności Publicznej „Poczta Polska” (PPUP „Poczta Polska”);

• demonopolizacja polskiej telekomunikacji;• utrwalenie wolnego rynku w dziedzinie sprzętu abonenckiego oraz stwo-

rzenie ograniczonej konkurencji w zakresie dostaw sprzętu dla sieci pub-licznej;

• oddzielenie uprawnień regulacyjnych od działalności eksploatacyjnej operatorów, powołanie Państwowej Agencji Radiokomunikacyjnej (PAR) i Państwowej Inspekcji Telekomunikacyjnej (PIT);

• dopuszczenie do części rynku usług telekomunikacyjnych operatorów z kapitałem zarówno krajowym, jak i zagranicznym.Głównym celem ustawy z 1990 r. było odejście od zasady wyłączności

państwa w dziedzinie poczty, telekomunikacji, radiofonii i telewizji. Akt ten spowodował, że w 1992 r. dotychczasowe przedsiębiorstwo Poczta Polska, Telegraf i Telefon zostało podzielone na przedsiębiorstwo pocztowe (PPUP „Poczta Polska”) oraz telekomunikacyjne (TP SA), czyli telekomunikacyjny operator państwowy został wydzielony ze wspólnej struktury pocztowo-te-lekomunikacyjnej. Przepisy tej ustawy ograniczały monopol Telekomunikacji Polskiej SA poprzez dopuszczenie na rynek innych operatorów, będących niezależnymi podmiotami gospodarczymi. Zakres demonopolizacji był szer-szy formalnie niż praktycznie. Formalnie zakaz udzielania zezwoleń i koncesji występował w zakresie świadczenia międzynarodowych usług telekomunika-cyjnych. Wprowadzono prawny zakaz świadczenia połączeń międzystrefowych przez podmiot zagraniczny oraz spółkę z udziałem podmiotów zagranicznych, jeżeli udział tych podmiotów w kapitale zakładowym lub akcyjnym danej spółki przekraczał 49%.

Z pojęciem demonopolizacji wiąże się również pojęcie liberalizacji, która w sektorze telekomunikacyjnym oznacza stworzenie swobodnego, równo-prawnego dostępu do sprzętu i usług telekomunikacyjnych dla wszystkich zainteresowanych podmiotów gospodarczych. Do zadań państwa należy stwo-rzenie takich regulacji prawnych, które gwarantowałyby swobodę działalności



gospodarczej w warunkach uczciwej konkurencji. Liberalizacja w sektorze telekomunikacyjnym pociąga za sobą istotne zmiany w stosunkach między użytkownikiem a operatorem, które przestają być domeną regulacji admini-stracyjnych, a zostają poddane kontroli sądowej, opartej na kodeksach prawa cywilnego.

Nowatorski charakter ustawy o łączności z 1990 r. oraz odważne regulacje (w odniesieniu do dotychczasowych rozwiązań) były rewolucyjne. Okazało się bowiem, iż uwolnienie rynku, choć niepełne i obciążone wieloma restrykcjami dotyczącymi wchodzenia nowych podmiotów na rynek, spowodowało gwał-towny jego rozwój. Rewolucja sektora doprowadziła do szybkiej dewaluacji rozwiązań prawnych ustawy i pokazała konieczność nowelizacji [Gospodarek 2000, s. 115]. Podczas prac nad tą nowelizacją okazało się, że istnieje przepaść pomiędzy ówczesnym stanem rozwoju rynku a zawartymi w ustawie regu-lacjami. Wobec tego równolegle z pracami nad nowelizacją Sejm, rezolucją z dnia 21 kwietnia 1995 r. w sprawie rozwoju rynku telekomunikacyjnego, zobowiązał rząd do opracowania projektu prawa telekomunikacyjnego do końca 1997 r.

Dokonanie nowelizacji ustawy o łączności w dniu 12 maja 1995 r., choć pozwoliło na dalszy rozwój rynku, było jedynie działaniem awaryjnym, nie roz-wiązywało strategicznych problemów i tym samym nie spełniły się oczekiwania uczestników rynku. W maju 1995 r., po znowelizowaniu ustawy o łączności, zmienione zostały zasady nabywania uprawnień do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej. Dotychczasowe zezwolenia zostały zmienione w koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz na zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnych. W ten sposób mieli być wyłonieni ope-ratorzy, którzy na obszarach, gdzie dotychczas nie działał żaden niezależny operator lokalny, wybudują sieć telefoniczną i przyłączą do niej abonentów.

Kształt rynku telekomunikacyjnego podlegał zmianom. Przewidując wejście do UE oraz ułatwiając wzajemne relacje z obecnymi członkami UE, rząd polski podejmował działania zmierzające do wcześniejszego dostosowania części przepisów obowiązujących w Polsce do standardów UE. Zgodnie z dyrektywą 96/19/WE na kraje członkowskie UE nałożono obowiązek pełnej liberalizacji rynku powszechnych usług telefonicznych. Istotą liberalizacji było przyznanie innym operatorom dostępu do publicznych sieci telekomunikacyjnych w celu umożliwienia im świadczenia usług w ramach powszechnej sieci telefonicznej.

Po nowelizacji ustawy o łączności w 1995 r., gdy okazało się, jak wiele problemów jeszcze trzeba uregulować, wzmógł się nacisk na przygotowanie nowego prawa telekomunikacyjnego. Silnym bodźcem do prac nad ustawą była dyrektywa Unii Europejskiej 97/33/WE, która zakładała powołanie nieza-



leżnego organu regulacji telekomunikacji, ustalenie nowej polityki cenowej oraz uregulowanie obszaru usług powszechnych.

Pomimo zgodności co do potrzeby opracowania i jak najszybszego wpro-wadzenia w życie nowych rozwiązań regulacyjnych tego jakże dynamicznego sektora gospodarki tempo realizacji prawa telekomunikacyjnego pozosta-wiało wiele do życzenia. Doprowadziło to do nieprzyjemnych konsekwencji, niemalże powodując konieczność renegocjacji uzgodnień z Unią Europejską w dziedzinie telekomunikacji, która była jednym z nielicznych zamkniętych ob-szarów ustaleń. Jednakże Komisja Europejska zaniechała wznawiania rozmów w tej kwestii, jednocześnie dając wyraz swej dezaprobacie wobec umyślnego spowalniania tego procesu w celu zwiększenia wpływów z prywatyzacji TP SA.

2. Liberalizacja rynku telekomunikacyjnego w wyniku ustawy

Prawo telekomunikacyjne z 2000 roku

Kolejnym dokumentem umożliwiającym dalszą liberalizację rynku telekomu-nikacyjnego była uchwalona 21 lipca 2000 r. ustawa Prawo telekomunikacyj-ne (weszła ona w życie 1 stycznia 2001 r.), zmieniająca zasady prowadzenia działalności telekomunikacyjnej. Całkowicie odstąpiono od koncesjonowa-nia działalności telekomunikacyjnej. Wymagane było uzyskanie zezwolenia na eksploatację publicznej sieci telefonicznej stacjonarnej i ruchomej typu komórkowego oraz sieci służących do rozpowszechniania i rozprowadzania programów radiofonicznych i telewizyjnych. Do prowadzenia pozostałej dzia-łalności telekomunikacyjnej wymagane było jej zgłoszenie do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji.

Prawo telekomunikacyjne powołało nowy organ regulacyjny, Urząd Re-gulacji Telekomunikacji, który został wyposażony w szerokie uprawnienia nadzorcze, kontrolne i władcze w stosunku do uczestników rynku telekomu-nikacyjnego [Ura 2001, s. 130], w tym również w zakresie zasad ustalania cen świadczonych usług oraz warunków współpracy między operatorami.

Jednym z podstawowych celów tej ustawy było promowanie otwartego, efektywnego i opartego na konkurencji rynku usług telekomunikacyjnych, służącego zapewnieniu konsumentom i przedsiębiorstwom najlepszych wa-runków, tzn. niskich cen, wysokiej jakości i maksymalnej wartości, jak również przeciwdziałaniu zaburzeniom konkurencji na rynku, który jest bardzo złożony i podlega procesom konwergencji, oraz zaoferowaniu szerokiego asortymentu innowacyjnych usług, odpowiadającego potrzebom użytkowników. Cele te były zbieżne z celami prawa telekomunikacyjnego Unii Europejskiej, ich realiza-



cja we wspólnocie europejskiej była starannie kontrolowana [Streżyńska 2002, s. 6]. Ustawa ta umożliwiła dalszą liberalizację rynku telekomunikacyjnego.

Istotną zmianą zbliżającą Polskę do rozwiązań unijnych było zobowiązanie podmiotów o znaczącej pozycji rynkowej do dzierżawy swoich łączy każdemu zainteresowanemu podmiotowi. Ponadto rozwiązanie takiej umowy wymaga-ło konsultacji z zainteresowanymi stronami. Przełomowe było uniezależnienie ceny od charakteru wykorzystania łącza. Cena zależała jedynie od realnego kosztu usługi dzierżawy. Dodatkowo dla unifi kacji i większej przejrzystości umów ustawodawca zobowiązał podmioty do przygotowania ramowej oferty zawierającej warunki zawarcia umowy dzierżawy. Ustawa zobowiązywała ope-ratorów dominujących do udostępnienia swojej sieci w każdym technicznie możliwym punkcie, wyłączając jej zakończenie lub gdy wykluczają to czynniki o charakterze ekonomicznym. Dla egzekwowania tych zobowiązań służyły art. 78–85 w dziale IV ustawy Prawo telekomunikacyjne z 2000 r.

W związku z wypełnieniem zobowiązań rządu Rzeczypospolitej Polskiej podjętych podczas negocjacji akcesyjnych z przedstawicielami Unii Europej-skiej, wynikających z zamkniętego w 1999 r. rozdziału „Telekomunikacja”, pol-skie prawodawstwo powinno było zaimplementować acquis communautaire w zakresie telekomunikacji do końca 2002 r., jednak do końca 2002 r. nie została uchwalona odpowiednia nowelizacja ustawy – Prawo telekomunikacyjne.

Od 1 października 2003 r. zaczęła obowiązywać nowelizacja ustawy Prawo telekomunikacyjne zmierzająca do dalszej liberalizacji rynku telekomunika-cyjnego. Do najważniejszych z wprowadzonych zmian należały rozszerze-nie uprawnień abonentów dotyczących przenoszenia numerów (także przy zmianie operatora) oraz wyboru operatora, wprowadzenie nowych regulacji dotyczących ofert ramowych (dzierżawa łączy, dostęp do pętli lokalnej).

3. Najistotniejsze zmiany dokonane w ustawie

Prawo telekomunikacyjne w 2003 roku i ich wpływ na rynek

komunikacji elektronicznej

Nowelizacja prawa telekomunikacyjnego w 2003 r. miała na celu ułatwienie abonentom efektywnego korzystania z oferty konkurujących operatorów telekomunikacyjnych. Zmiany miały zagwarantować abonentom możliwość zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora świadczącego usługi telekomunikacyjne.

Rzeczpospolita Polska nie wystąpiła o okresy przejściowe dotyczące sek-tora telekomunikacyjnego. Zatem do 1 maja 2004 r. (w momencie wstąpienia



Polski do Unii Europejskiej) powinna była wejść w życie ustawa Prawo teleko-munikacyjne w pełni dostosowująca polskie regulacje prawne do prawa Unii Europejskiej2, czyli do tzw. nowego pakietu dyrektyw z 2002 r., który państwa UE były zobowiązane wprowadzić od lipca 2003 r. Wejście w życie nowego pakietu regulacyjnego wymagało pełnej implementacji pakietu dyrektyw z 2002 r., wprowadzających liberalizację sektora telekomunikacyjnego. Dyrek-tywy z 2002 r., w przypadku określenia, iż dany rynek jest już konkurencyjny, umożliwiają odejście od ścisłych regulacji sektorowych i stosowanie prawa konkurencji. Ustawa ta nie weszła w życie 1 maja 2004 r., lecz 16 lipca 2004 r. i była wynikiem dostosowania prawa do wymagań dyrektyw Unii Europej-skiej o łączności elektronicznej oraz doświadczeń wynikających ze stosowania prawa telekomunikacyjnego uchwalonego w 2000 r., funkcjonowania organu regulacyjnego oraz rozwoju polskiego rynku telekomunikacyjnego.

Ustawa była aktem bardzo obszernym. Poza sprawami telekomunikacyjny-mi, które w całości obejmowały dziedzinę łączności elektronicznej w rozumie-niu dyrektyw UE, obejmowała również sprawy kompatybilności elektromagne-tycznej oraz urządzeń radiowych i telekomunikacyjnych urządzeń końcowych. Uwzględniała coraz większą złożoność sektora telekomunikacyjnego, będącą wynikiem konwergencji sieci i usług telekomunikacyjnych.

Celami ustawy Prawo telekomunikacyjne było wspieranie równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług, rozwoju i wykorzysta-nia nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej oraz zapewnianie mak-symalnych korzyści użytkownikom. Cele te zostały rozwinięte i polegały na wspieraniu konkurencji, rozwoju rynku wewnętrznego, popieraniu interesów obywateli UE oraz neutralności technologicznej. Dodatkowo organy regula-cyjne były zobowiązane do wspierania różnorodności kulturowej i językowej oraz pluralizmu mediów [Piątek 2005, s. 8].

W prawie telekomunikacyjnym pojawiły się dwie nowe procedury, mia-nowicie konsultacji oraz konsolidacji – obie wynikające z dyrektyw unijnych. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej był zobowiązany do konsultowania z uczestnikami rynku telekomunikacyjnego projektów najważniejszych decyzji dotyczących regulacji rynku oraz dysponowania ograniczonymi zasobami częstotliwości i numeracji (art. 15).

Natomiast postępowanie konsolidacyjne z udziałem Komisji Europejskiej oraz organów regulacyjnych innych państw ma miejsce w przypadku, kiedy

2 Strona polska zobowiązała się do zapewnienia zgodności polskiego prawa tele-komunikacyjnego z unijnym, podpisując 16 kwietnia 2003 r. w Atenach traktat doty-czący przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, Dz.U. 2004, nr 90, poz. 864, załącznik.



decyzje dotyczące rynków mogą mieć wpływ na stosunki handlowe pomiędzy państwami. Postępowanie konsolidacyjne wszczyna się w sprawach wymie-nionych w art. 15 równocześnie z postępowaniem konsultacyjnym, jeżeli roz-strzygnięcia polskiego organu regulacyjnego mogą mieć wpływ na stosunki handlowe pomiędzy państwami członkowskimi. Z kolei prawo wspólnotowe nie przewiduje wymogu, by postępowania te były wszczynane jednocześnie.

Ustawa Prawo telekomunikacyjne zawierała przepisy ułatwiające działal-ność podmiotom zamierzającym świadczyć usługi telekomunikacyjne użyt-kownikom przyłączonym do sieci innego operatora. Były to przede wszystkim regulacje dotyczące swobodnego dostępu do lokalnej pętli abonenckiej. Ope-rator o dominującej pozycji na rynku telefonii stacjonarnej miał obowiązek udostępnienia, na podstawie kalkulacji kosztów, lokalnych pętli abonenckich innym operatorom w celu ograniczenia cen usług telefonicznych i interneto-wych. Miało to również odzwierciedlenie w wymogu powstania oferty ramo-wej – RIO (Reference Interconnection Off er).

4. Nowelizacja prawa telekomunikacyjnego po 2009 roku

Kolejna nowelizacja prawa telekomunikacyjnego miała miejsce w 2009 r., kiedy to w Dzienniku Ustaw nr 85, poz. 716 została opublikowana Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne. Była to tzw. nowelizacja unijna, której głównym celem stało się usprawnienie instytucji i mechanizmów związanych z rynkiem telekomunikacyjnym, w tym pełniejsze dostosowanie przepisów polskiego prawa telekomunikacyjnego do prawa europejskiego.

Wśród zmian istotnych dla konsumentów nowelizacja – zarówno w przy-padku abonentów, jak i użytkowników telefonów na kartę (pre-paid) – zniosła jednorazową opłatę za przeniesienie przydzielonego numeru przy zmianie operatora publicznej sieci telefonicznej. Kolejna zmiana dotyczyła świadczenia usług o podwyższonej opłacie, które ma się odbywać na podstawie umowy o świadczeniu usług telekomunikacyjnych. W przypadku jednostronnego roz-wiązania umowy przez abonenta lub przez dostawcę usług z winy abonenta przed upływem terminu ustalonego w umowie abonent powinien zwrócić równowartość przyznanej ulgi na dzień rozwiązania umowy, a nie – jak było wcześniej – na dzień jej podpisania.

Nowelizacja zawierała także zmiany w zakresie prowadzenia analiz rynko-wych, które mają umożliwić Prezesowi UKE wyznaczanie (defi niowanie) rynków właściwych zgodnie z zaleceniem Komisji Europejskiej. Może on wydawać



decyzje, w których w pierwszej kolejności określa rynek właściwy, dokonuje analizy tego rynku pod kątem występujących na nim problemów, a następnie wyznacza przedsiębiorcę lub przedsiębiorców o znaczącej pozycji (co oznacza, że rynek nie jest skutecznie konkurencyjny) i nakłada obowiązki regulacyjne.

W listopadzie 2009 r. został przyjęty pakiet reform telekomunikacyjnych, którego transpozycja do prawa krajów członkowskich musiała nastąpić do maja 2011 r. Na pakiet ten składają się:• rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1211/2009 z dnia

25 listopada 2009 r. ustanawiające Organ Europejskich Regulatorów Łącz-ności Elektronicznej (BEREC) oraz Urząd;

• dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/136/WE z dnia 25 li-stopada 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2002/22/WE w sprawie usługi po-wszechnej i związanej z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników, dyrektywę 2002/58/WE dotyczącą przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakre-sie ochrony konsumentów;

• dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listo-pada 2009 r. zmieniająca dyrektywy 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci i usług łączności elektronicznej oraz wzajemnych połą-czeń oraz 2002/20/WE w sprawie zezwoleń na udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej.Nowe prawo ma na celu dalsze wzmocnienie praw konsumenta. Wprowa-

dzone przepisy dają użytkownikom prawo m.in. do zmiany operatora telefonii stacjonarnej lub komórkowej z zachowaniem numeru w ciągu jednego dnia roboczego. Konsumenci mają być szczegółowo informowani o produktach i usłu-gach, z których korzystają. Zgodnie z nowymi regulacjami umowy muszą zawie-rać informacje m.in. o minimalnym poziomie jakości świadczonych usług oraz rekompensacie przysługującej za niewypełnienie przez usługodawcę tych norm.

Zwiększono również ochronę przed spamem i utratą danych. Dostawcy usług internetowych, banki i operatorzy telekomunikacyjni zostali zobligo-wani do lepszej ochrony danych osobowych użytkowników, adresów e-mail, informacji o kontach bankowości on-line oraz do informowania swoich klien-tów, a także władz o wszystkich przypadkach utraty i wycieku danych [Solek i Kuder 2010, s. 785].

Na mocy nowych przepisów powołano Europejski Urząd ds. Rynku Łączno-ści Elektronicznej – BEREC (Body of European Regulators for Electronic Com-



munications). W skład tego urzędu wchodzą szefowie organów regulacyjnych w dziedzinie telekomunikacji wszystkich 28 państw członkowskich. Urząd ten ma sprawować funkcje doradcze oraz wspierające i uzupełniające w stosunku do prac krajowych regulatorów rynku telekomunikacyjnego, zwłaszcza zwią-zanych z decyzjami regulacyjnymi w zakresie transgranicznym.

Kolejnym istotnym dokumentem jest Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która weszła w życie 17 lipca 2010 r., powszechnie nazywana megaustawą. Podstawowym celem tej ustawy było przyspieszenie tempa rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce poprzez ułatwienie dostępu do usług telekomunikacyjnych, w tym szczególnie usług świadczo-nych w ramach infrastruktury szerokopasmowej oraz zlikwidowanie zjawiska wykluczenia cyfrowego w ujęciu zarówno geografi cznym, jak i socjalnym.

Koncepcja tej ustawy przewidywała realizację następujących pięciu grup priorytetów3:1. Otwarty dostęp do gruntów i budynków (prawo drogi), czyli usprawnienie

dostępu do gruntów, otwarcie na potrzeby inwestycji obszarów, na któ-rych obowiązują nieproporcjonalne i nieadekwatne ograniczenia i zakazy ustanowione planami miejscowymi, jak również ustanowienie granic swo-body planistycznej w odniesieniu do infrastruktury telekomunikacyjnej; wzmocnienie uprawnień organu regulacyjnego w procedurach związanych z udzieleniem prawa drogi oraz rozwiązywaniem sporów w tym zakresie.

2. Sprawny proces inwestycyjny, czyli usunięcie barier prawnych; skrócenie, uspójnienie i dostosowanie procedur administracyjnych do potrzeb roz-woju telekomunikacji; ustanowienie szczególnych zasad lokalizowania regionalnych sieci szerokopasmowych realizowanych przez samorządy województw w ramach programów operacyjnych współfi nansowanych ze środków UE.

3. Otwarty dostęp do infrastruktury i konkurencja operatorów w ramach infrastruktury: wodociągowej, kanalizacyjnej i energetycznej; telekomuni-kacyjnej innych operatorów (na zasadach współkorzystania lub dostępu do usług), w tym wewnątrzbudynkowej i przybudynkowej; telekomunikacyjnej podmiotów publicznych, w tym samorządu lokalnego.

4. Aktywny samorząd, czyli określenie podstawowych reguł interwencji jed-nostek samorządu terytorialnego na lokalnym rynku telekomunikacyjnym, bez zakłócania konkurencji, usprawnienie procedur wspólnego wykony-

3 Uzasadnienie do ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci szerokopasmo-wych w telekomunikacji, s. 10–11, http://biblioteka.mwi.pl/index.php?option=com_k2&view=item&id=132:uzasadnienie-do-ustawy-o-wspieraniu-rozwoju-us%C5%82ug--i-sieci-szerokopasmowych-w-telekomunikacji&Itemid=3 [dostęp: 14.03.2014].



wania zadań z obszaru telekomunikacji przez jednostki samorządowe i przedsiębiorców.

5. Otwarty dostęp do informacji o infrastrukturze i inne działania, czyli wpro-wadzenie obowiązku udzielania informacji o infrastrukturze na wniosek

organów administracji państwowej i samorządowej, realizujących zadania i projekty z zakresu telekomunikacji; wprowadzenie obowiązku organu regulacyjnego publikowania sprawozdań dotyczących rozwoju infrastruk-tury na obszarze RP.Powyższe priorytety zostały uwzględnione w projekcie ustawy poprzez jej

„własne” przepisy oraz poprzez liczne i obszerne zmiany do obowiązujących aktów prawnych.

Ustawa ta miała na celu pobudzić do wspólnego wysiłku samorządy lokalne i inwestorów prywatnych, przy wsparciu organów państwa oraz wykorzy-staniu środków publicznych, gównie z funduszy wspólnotowych. Chodziło o nadrobienie zaległości w zakresie dostępu szerokopasmowego, a co za tym idzie, walkę z wykluczeniem społecznym, a w szczególności z wykluczeniem cyfrowym.

5. Opinia klientów na temat liberalizacji rynku

telekomunikacyjnego w Polsce

Rynek telekomunikacyjny ulegał olbrzymim przeobrażeniom, jednakże istotna jest opinia użytkowników usług. By poznać opinie na temat funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego po jego liberalizacji, od czerwca do września 2013 r. przeprowadzono tradycyjne badanie ankietowe4. Uzyskano 230 od-powiedzi, w tym 162 klientów indywidualnych, a 68 klientów biznesowych. Kluczowe z punktu widzenia artykułu wyniki badań wraz z interpretacją przed-stawiono poniżej.

Jednym z istotniejszych elementów było wskazanie, jak postrzegany jest wpływ liberalizacji rynku telekomunikacyjnego na ceny usług telekomuni-kacyjnych, z których badani zazwyczaj korzystają – z podziałem na klientów indywidualnych i biznesowych. Pierwszym obszarem badań był wpływ zmian zachodzących na rynku usług telekomunikacyjnych na odczucia klientów (rysunek 1).

4 Badanie dotyczyło przede wszystkim usług telefonii stacjonarnej, komórkowej, dostępu do internetu oraz telewizji świadczonych obecnie.



Rysunek 1. Ocena wpływu zmian na rynku telekomunikacyjnym (w %)

Źródło: na podstawie badań ankietowych

Opinie na ten temat klientów indywidualnych i biznesowych są podobne. Klienci indywidualni uważają, że wraz z liberalizacją rynku telekomunikacyjne-go nastąpiły pozytywne zmiany (70%). Klienci biznesowi nie odczuli żadnych zmian negatywnych; pozytywnie o zmianach wypowiedziało się 75% klientów biznesowych.

Opinie na temat wpływu liberalizacji rynku telekomunikacyjnego na ceny usług telekomunikacyjnych przedstawia rysunek 2.

Rysunek 2. Postrzeganie wpływu liberalizacji rynku telekomunikacyjnego na ceny

usług telekomunikacyjnych, z których badani zazwyczaj korzystają (w %)


70

11

2

17

75

90

16

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Zmianysą pozytywne

Brakodczuwania zmian

Zmianysą negatywne

Nie mamzdania

klienci indywidualni biznes

41

29

4

26

44

35

1

20

05

101520253035404550

Cenysą niższe

Cenysą takie same

Cenysą wyższe

Nie mamzdania




Wśród klientów biznesowych 44% uznało, iż ceny są niższe w wyniku li-beralizacji rynku usług telekomunikacyjnych, natomiast wśród klientów in-dywidualnych taką opinię wyraziło 41% klientów. Stosunkowo duża liczba klientów wskazała, iż nie ma zdania na ten temat, mianowicie 26% klientów indywidualnych oraz 20% klientów biznesowych.

Kolejnym obszarem, który został poddany weryfi kacji w trakcie badania ankietowego, był wpływ zmian na rynku telekomunikacyjnym na liczbę usług telekomunikacyjnych. Wyniki prezentuje rysunek 3.

Rysunek 3. Oczekiwania użytkowników co do możliwości dokonywania wyboru ofert

(w %)


Wśród klientów indywidualnych 44% wskazuje, że liczba ofert wzrosła, po-dobną opinię wskazali klienci biznesowi 45%. Niepokojący jest fakt, iż tak duża liczba klientów indywidualnych, bo aż 31%, nie ma zdania na temat możliwości wyboru ofert, wśród klientów biznesowych takiej odpowiedzi udzieliło 19%.

Na rysunku 4 wskazano wyniki dotyczące korzystania przez klientów in-dywidualnych z usług konwergentnych: 20% klientów wskazało, iż korzysta z telefonii stacjonarnej i internetu stacjonarnego, natomiast najmniej klien-tów korzysta z pakietu, do którego zalicza się trzy rodzaje usług, mianowicie TV, internet oraz telefon. Stosunkowo duża liczba klientów, mianowicie aż 26%, korzysta tylko z jednej usługi.

44

21

4

31

45

32

4

19

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Liczba ofert wzrosła Liczba ofert na takimsamym poziomie

Liczba ofert zmalała Nie mam zdania




Rysunek 4. Korzystanie przez klientów z usług konwergentnych


Reasumując można wskazać, że nie widać zbyt dużych rozbieżności w od-powiedziach klientów indywidualnych i biznesowych. Zarówno klienci bizne-sowi, jak i indywidualni dostrzegają pozytywne zmiany na rynku, ale często jeszcze w pełni z nich nie korzystają, np. jeżeli chodzi o pakiety usług.

Zakończenie

Rynek telekomunikacyjny jest rynkiem, na którym pojawiają się konkurenci i zachodzą przekształcenia. Do szczególnie charakterystycznych cech tych przekształceń należy zaliczyć:• pojawienie się po stronie podażowej rynku usług telekomunikacyjnych

nowych uczestników krajowych oraz wchodzących z nimi w alianse pod-miotów zagranicznych;

• włączanie się w krajowe rynki usług telekomunikacyjnych operatorów globalnych, z reguły poprzez nabywanie udziałów w fi rmach krajowych.Wśród pojawiających się w ten sposób nowych uczestników strony poda-

żowej rynku usług telekomunikacyjnych można wyróżnić dwie podstawowe grupy konkurentów operatorów tradycyjnie na nim funkcjonujących:

20%

21%

24%

9%

26%

Telefonia stacjonarna +

internet stacjonarny

Telefonia komórkowa+

internet mobilny

TV +

internet stacjonarny

TV+

Internet stacjonarny+

telefonia stacjonarna

Tylko jedna usługa



• podmioty wywodzące się z sektora telekomunikacji, które dostrzegają szansę wzrostu przez podjęcie działalności w innych krajach, na co wpływ ma m.in. posiadanie wolnych zasobów fi nansowych oraz wyczerpywanie się możliwości wzrostu w kraju macierzystym;

• podmioty wywodzące się z sektorów innych niż telekomunikacyjny, w tym zwłaszcza z sektorów funkcjonujących w ramach infrastruktury sieciowej (np. koleje, energetyka), jak też sektorów opartych na wysokiej technologii (np. fi rmy informatyczne).Rola sektorowego regulatora rynku telekomunikacyjnego nie ulegnie osła-

bieniu, co wynika przede wszystkim z faktu, że [Czaplewski 2013, s. 498]:• współczesne rynki telekomunikacyjne nadal nie mają stabilnej, efektywnej

konkurencji, co wskazuje na potrzebę utrzymywania regulacji sektorowej;• w następstwie zachodzącego postępu techniczno-technologicznego oraz

postępującej konwergencji rynek telekomunikacyjny staje się coraz bardziej złożony, a jego regulacja wymaga coraz bardziej specjalistycznej wiedzy, którą dysponuje przede wszystkim personel regulatora sektorowego.Liberalizacja dostępu do rynku usług łączności sprzyja powstawaniu i zdy-

namizowaniu rywalizacji w tym segmencie rynkowym. Rywalizacja taka z jed-nej strony wymusza dostosowanie się do zgłaszanego popytu i zmian w jego strukturze oraz aktywne wdrażanie innowacji, a z drugiej strony skłania do racjonalnego gospodarowania posiadanymi zasobami czynników produkcji, co pozwala na obniżenie jednostkowych kosztów produkcji i zwiększenie atrakcyjności własnej oferty produkcyjnej.

Liberalizacja rynku telekomunikacyjnego ma na celu stworzenie takich warunków dla rozwoju usług telekomunikacyjnych, aby jak największe korzyści mogli z nich odnieść abonenci.

Bibliografia

Czaplewski, R., 2013, Rozwój konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i jej oddziaływanie na sytuację regulatora sektorowego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, nr 762, Ekonomiczne Problemy Usług, nr 104, Europejska przestrzeń komunikacji elektronicznej, t. 1, Szczecin, Dz.U. 2004, nr 90, poz. 864, załącznik.

Gospodarek, J., 2000, Globalizacja polskiego rynku telekomunikacyjnego w świetle nowego prawa telekomunikacyjnego, w: Oddziaływanie integracji ze strukturami Unii Europejskiej na procesy globalizacji polskiego rynku usług łączności, materiały konferencyjne, Szcze-cin – Świnoujście.

Piątek, S., 2005, Polskie prawo telekomunikacyjne – wprowadzenie, Kraków.Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. w sprawie szczegóło-

wych wymagań związanych z łączeniem sieci telekomunikacyjnych. Dz.U. 2003, nr 199.



Solek, A., Kuder, D., 2000, Prawne uregulowania funkcjonowania sektora telekomunikacyjnego w Unii Europejskiej. E-gospodarka w Polsce. Stan obecny i perspektywy rozwoju, Zeszyty Naukowe, nr 598, Ekonomiczne Problemy Usług, nr 58, część 1, Szczecin.

Streżyńska, A., 2002, Polska na tle krajów UE, Telenet Forum, nr 4.Ura, E., 2002, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa.Ustawa z dnia 12 maja 1995 r. o zmianie ustawy o łączności oraz o zmianie niektórych innych

ustaw, Dz.U. 1995, nr 60 poz. 310.Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz o zmianie

niektórych ustaw, Dz. U. 2003, 30 czerwca.Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, Dz.U.

2010, nr 106, poz. 675 z późniejszymi zmianami.Uzasadnienie do ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci szerokopasmo-

wych w telekomunikacji, http://biblioteka.mwi.pl/index.php?option=com_k2&view=item&id=132:uzasadnienie-do-ustawy-o-wspieraniu-rozwoju-us%C5%82ug--i-sieci-szerokopasmowych-w-telekomunikacji&Itemid=3 [dostęp: 14.03.2014].


Leszek Kucharski1

POZIOM ORAZ WYBRANE DETERMINANTY

BEZROBOCIA RÓWNOWAGI W POLSCE

W LATACH 1996–2012

Wstęp

Wejście Polski do UE w 2004 r. przyczyniło się do znacznego spadku bezrobocia, w tym również bezrobocia równowagi. Tuż przed akcesją stopa bezrobocia w Polsce kształtowała się na poziomie ponad 20%. Po prawie 10 lat od wejścia do UE stopa bezrobocia w Polsce (według danych Eurostatu) nieznacznie prze-kracza 10%. Jak pokazują badania empiryczne dotyczące polskiej gospodarki, w okresie poakcesyjnym malało również bezrobocie równowagi w Polsce.

Celem artykułu jest oszacowanie poziomu bezrobocia równowagi w Polsce w latach 1996–2012. W artykule zostanie podjęta również próba zbadania wpływu odsetka bezrobotnych długookresowo oraz poziomu aktywności zawodowej na poziom bezrobocia równowagi.

Szacunki bezrobocia równowagi zostaną przeprowadzone zgodnie z mo-delem VAR. W analizach empirycznych zostaną wykorzystane kwartalne dane publikowane przez GUS.

Struktura opracowania jest następująca. W punkcie 1 przedstawiono roz-ważania teoretyczne dotyczące determinatów bezrobocia równowagi. Punkt 2 jest poświęcony analizie tendencji zmian stóp bezrobocia w Polsce. W punkcie 3 zostały przedstawione wyniki oszacowań bezrobocia równowagi w Polsce i w wybranych krajach UE. W punkcie tym podjęto również próbę zbadania wpływu poziomu aktywności zawodowej i odsetka bezrobotnych długookre-sowo na poziom bezrobocia równowagi. W zakończeniu zawarto wnioski z przeprowadzonych analiz.

1 Uniwersytet Łódzki, Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny, Katedra Makroeko-nomii.


Poziom oraz wybrane determinanty bezrobocia równowagi w Polsce w latach 1996–2012 263

1. Determinanty bezrobocia równowagi

Teoria naturalnej stopy bezrobocia powstała pod koniec lat sześćdziesiątych XX wieku. Została ona rozwinięta przez Phelpsa [1967] i Friedmana [1968]. Ważnym punktem odniesienia dla teorii naturalnej stopy bezrobocia jest koncepcja krótkookresowej krzywej Phillipsa, która stała się podstawą polityki makro-ekonomicznej w krajach rozwiniętych w latach sześćdziesiątych XX wieku. Pod koniec lat sześćdziesiątych wiara w odwrotną zależność między stopą bezrobocia i stopą infl acji została podważona przez pojawienie się zjawiska stagfl acji. Okazało się, że ekspansja agregatowego popytu podnosi dynamikę cen, nie prowadziła jednak do oczekiwanego obniżenia stóp bezrobocia.

Według twórców teorii naturalnej stopy bezrobocia w każdej gospodarce występuje pewien poziom bezrobocia w stanie równowagi na rynku pracy, które nie jest w zasadzie wrażliwe na zmiany agregatowego popytu na towa-ry. Bezrobocie to zależy natomiast od czynników realnych. Fiedman określa je jako „naturalną stopę bezrobocia”, celowo nawiązując do „naturalnej stopy procentowej” Wicksella.

Z koncepcji naturalnej stopy bezrobocia wynikają ważne wnioski dla po-lityki gospodarczej. Wzrost agregatowego popytu (wywołany zwiększeniem wydatków rządowych lub zwiększeniem podaży pieniądza) może obniżyć stopę bezrobocia poniżej naturalnej stopy bezrobocia tylko przejściowo. W dłu-gim okresie bezrobocie powróci do naturalnego poziomu. Długofalowym skutkiem takiej polityki będzie natomiast przyspieszenie procesów infl acyj-nych w gospodarce. Z koncepcji Friedmana-Phelpsa wynikają również istotne wnioski dla polityki antyinfl acyjnej: przyspieszenie procesów infl acyjnych jest obserwowane, gdy bezrobocie faktyczne kształtuje się poniżej bezrobocia na-turalnego. Jeśli bezrobocie faktyczne jest wyższe od bezrobocia naturalnego, to wówczas następuje osłabienie procesów infl acyjnych w gospodarce. Koszty restrykcyjnej polityki pieniężnej (wyrażone wzrostem bezrobocia) są jednak tylko przejściowe [Kwiatkowski 2002, s. 145]. Obniżenie podaży pieniądza doprowadzi tylko do przejściowego wzrostu bezrobocia powyżej poziomu równowagi, gdyż po pewnym czasie mechanizmy rynkowe obniżą je do po-ziomu naturalnej stopy bezrobocia.

Określenie „naturalna stopa bezrobocia” może jednak sugerować, iż jest to normalna stopa bezrobocia, której nie można zmienić. Jak wskazują badania empiryczne (w tym również dla Polski), wysokość stopy bezrobocia równo-wagi ulega zmianie [Kelm 2009, s. 117–118]. Według Friedmana wysokość naturalnej stopy bezrobocia zależy od szeregu czynników realnych, takich jak: efektywność funkcjonowania urzędów pracy, stopień uzwiązkowienia,


264 Leszek Kucharski

wysokość płacy minimalnej, przepływ informacji o wolnych miejscach pracy, wysokość zasiłków dla bezrobotnych oraz okres ich pobierania [Robinson 1986, s. 350–352]. Również struktura zasobu siły roboczej może wpływać na poziom bezrobocia równowagi. Osoby młode, kobiety oraz pracujące w niepełnym wymiarze czasu pracy zazwyczaj częściej zmieniają miejsca pracy, co powoduje wzrost bezrobocia frykcyjnego i tym samym podnosi poziom naturalnej stopy bezrobocia [Robinson 1986, s. 350–352]. Poprawa efektywności funkcjonowa-nia urzędów pracy, usprawnienie przepływu informacji o wolnych miejscach pracy, zmniejszenie stopnia uzwiązkowienia, obniżenie płacy minimalnej oraz zmniejszenie hojności systemu zasiłków dla bezrobotnych może natomiast prowadzić do obniżenia poziomu naturalnej stopy bezrobocia.

Z empirycznymi aproksymacjami naturalnej stopy bezrobocia utożsamiane są stopy bezrobocia niepowodujące przyspieszenia infl acji cen (ang. non--accelerating infl ation rate of unemployment, NAIRU) lub płac nominalnych (ang. non-accelerating wage rate of unemployment, NAWRU).

Teoria bezrobocia NAIRU została sformułowana w latach osiemdziesiątych XX wieku przez m.in. R. Layarda, S. Nickella i R. Jackmana [1991]. Twórcy teorii NAIRU, podobnie jak Friedman i Phelps, nawiązują do związku między bezro-bociem i infl acją. Zwracają oni uwagę, że przy niskim bezrobociu występuje na-silenie presji infl acyjnej (spowodowanej wzrostem siły przetargowej związków zawodowych w negocjacjach płacowych i wzrostem płac). Gdy bezrobocie jest wysokie, presja infl acyjna ulega osłabieniu (wzrost zagrożenia bezrobociem sprawia, że pracownicy nie wysuwają żądań płacowych i akceptują oferowane stawki płac). W konsekwencji twórcy koncepcji NAIRU dochodzą do wniosku, że istnieje stopa bezrobocia, która stabilizuje procesy infl acyjne.

Zrównanie obserwowanej stopy bezrobocia z poziomem zgodnym z bez-robociem NAIRU/NAWRU oznacza stabilizację infl acji cen/płac nominalnych2. Zgodnie z teorią NAIRU poziom bezrobocia równowagi wyznaczony jest przez zrównanie postulowanych płac realnych z realistycznymi płacami realnymi [Kwiatkowski 2002, s. 148]. W tej sytuacji następuje stabilizacja procesów in-fl acyjnych. Jeśli postulowane płace realne są wyższe od realistycznych płac realnych, to w gospodarce następuje przyspieszenie procesów infl acyjnych.

Poziom NAIRU, podobnie jak poziom naturalnej stopy bezrobocia, zależy od czynników realnych. W szczególności NAIRU może ulec zmianie pod wpływem czynników oddziałujących na poziom realistycznych i postulowanych płac re-alnych. Poziom realistycznych płac realnych (czyli płac odpowiadających moż-

2 Związki pomiędzy stopami bezrobocia NAIRU i NAWRU są analizowane w dalszej części raportu. Określenie NAIRU jest używane do określenia obu koncepcji bezrobocia równowagi.



liwościom ekonomicznym gospodarki) zależy przede wszystkim od poziomu wydajności pracy. Wzrost wydajności pracy stwarza możliwość podniesienia płac bez przyspieszenia procesów infl acyjnych.

Poziom postulowanych płac realnych zależy z kolei od: sytuacji na rynku pracy (czyli poziomu stopy bezrobocia), hojności systemu zasiłków dla bezro-botnych, stopnia ochrony stosunków pracy, siły związków zawodowych w ne-gocjacjach płacowych, pozycji „insiderów”, udziału bezrobocia długookreso-wego, niedopasowań strukturalnych między podażą pracy i popytem na pracę [Kwiatkowski 2002, s. 150]. Jeśli chodzi o rolę bezrobocia długookresowego, to należy podkreślić, iż bezrobotni długookresowo tracą część swoich kwalifi kacji zawodowych i umiejętności, stąd też są stosunkowo słabymi konkurentami dla pracujących i bezrobotnych krótkookresowo w walce o miejsca pracy. Dlatego też wyższy udział bezrobotnych długookresowo może nasilać presję na wzrost płac, co zgodnie z teorią NAIRU podnosi poziom bezrobocia równowagi. Wy-nika z tego, że ten sam poziom bezrobocia może oznaczać odmienny poziom presji płacowej w zależności od udziału bezrobocia długookresowego.

Według przedstawicieli nowej ekonomii keynesistowskiej na poziom bez-robocia równowagi mają także pewien wpływ wahania aktywności gospo-darczej. Oddziałują one na poziom NAIRU za pośrednictwem mechanizmu histerezy bezrobocia. Z teorii histerezy wynika, że stopa bezrobocia NAIRU może wzrosnąć, jeśli faktyczna stopa bezrobocia w okresie poprzednim jest wyższa od NAIRU. Wśród mechanizmów histerezy bezrobocia warto podkreślić znaczenie ubytku kapitału ludzkiego i rolę bezrobocia długoterminowego. Osłabienie aktywności gospodarczej i wzrost bezrobocia faktycznego mogą prowadzić do znacznego ubytku kwalifi kacji siły roboczej, który staje się barierą zatrudnienia w okresie poprawy koniunktury. Wzrost odsetka bezrobotnych długookresowo wzmacnia ten mechanizm. W konsekwencji następuje wzrost stopy bezrobocia NAIRU.

2. Tendencje zmian stóp bezrobocia w Polsce w latach

1996–2012

Przyjrzyjmy się tendencjom zmian średniokwartalnych stóp bezrobocia reje-strowanego oraz według BAEL (rysunek 1). Z rysunku 1 wynika, że w analizowa-nym okresie obie stopy bezrobocia charakteryzowały się zmienną tendencją: spadkową do 1998 r., po czym od 1999 r. do 2004 r. rosła stopa bezrobocia rejestrowanego. Natomiast stopa bezrobocia według BAEL rosła do 2003 r. Od 2003 r. do 2008 r. wystąpiła silna tendencja spadkowa stopy bezrobocia



szacowanej na podstawie badań aktywności ekonomicznej ludności. Stopa bezrobocia rejestrowanego charakteryzowała się silną tendencją spadkową w latach 2004–2008. Stopa bezrobocia rejestrowanego zmniejszyła się w tym podokresie o ok. 9,75 punktu procentowego, zaś stopa bezrobocia według BAEL o ponad 12,5 punktu procentowego. Tak znaczny spadek obu stóp bezrobocia był w znacznej mierze spowodowany przystąpieniem Polski do UE. Przyspieszenie wzrostu gospodarczego oraz otwarcie niektórych unijnych rynków pracy przyczyniło się do tak znacznego obniżenia bezrobocia w na-szym kraju. Należy również podkreślić, że pomimo pogorszenia koniunktury gospodarczej w Polsce w 2009 r. wzrost stóp bezrobocia nie był już tak silny jak w okresie przedakcesyjnym. Przyczyn łagodnego wzrostu bezrobocia w Polsce po 2009 r. można upatrywać w napływie funduszy unijnych. Również emigracja zarobkowa (pomimo przejściowego osłabienia w 2009 r.) przyczyniała się do łagodzenia sytuacji na rynku pracy w Polsce.

* – dane średniokwartalne.

Rysunek 1. Stopy bezrobocia rejestrowanego (Ur) i według BAEL (U)* w Polsce w latach

1996–2012 (w %)

Źródło: na podstawie: [GUS 2014]

0

5

10

15

20

25

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Ur U



Z rysunku 1 wynika ponadto, że do 2006 r. stopy bezrobocia rejestrowa-ne były zbliżone do stóp bezrobocia według BAEL. Jedną z przyczyn dosyć znacznych różnic w poziomie stóp bezrobocia rejestrowanego i według BAEL po 2006 r. mogły być też wyjazdy zagraniczne Polaków. W przypadku danych BAEL ostateczne wyniki są zależne od egzogenicznych szacunków migracji, które mają wpływ na wagi, za pomocą których dokonuje się uogólnień wyni-ków z próby. Niedoszacowanie poziomu emigracji może wynikać z tego, że badania BAEL nie obejmują gospodarstw domowych, które wyemigrowały w całości [Gradzewicz i Strzelecki 2011, s. 71].

3. Model ekonometryczny i wyniki jego oszacowań

W modelu ekonometrycznym służącym do oszacowania stóp bezrobocia równowagi w Polsce w latach 1995–2012 zdecydowano się na wykorzysta-nie następujących zmiennych ekonomicznych: płace nominalne, płace re-alne, wydajność pracy3, stopa bezrobocia oraz wskaźnik cen transakcyjnych importu. Ponieważ w modelach wektorowo-autoregresyjnych możliwe jest wykorzystanie tylko zmiennych zintegrowanych w stopniu pierwszym, zdecy-dowano się na wprowadzenie do modelu, oprócz płac nominalnych, również płac realnych. Płace realne zdefi niowano jako stosunek płacy nominalnej do wskaźnika cen CPI.

W celu oszacowania poziomu bezrobocia równowagi zdecydowano się na wykorzystanie modelu typu VAR. Dla p = 5 zmiennych wykorzystywanych w naszym modelu4 i k opóźnień model VAR możemy zapisać w następującej postaci [Welfe 2003, s. 355]:

1 1 2 2 3 3 ... 1,...,t t t k t k t t k TtX Π X Π X Π X Π X Σ , (1)

gdzie:Xt – pięcioelementowy wektor zmiennych wykorzystywanych w modelu

(czyli: WP, W, LP, U, PM),

3 Wydajność pracy zdefi niowano jako stosunek PKB w cenach stałych do liczby pracujących ogółem według BAEL.

4 W modelu ekonometrycznym płace nominalne oznaczono symbolem WP; płace realne oznaczono symbolem W, wydajność pracy symbolem LP, stopę bezrobocia sym-bolem U, zaś wskaźnik cen transakcyjnych importu (defl ator importu) symbolem PM.



Xt–i – pięcioelementowy wektor obserwacji wszystkich zmiennych wyko-rzystanych w modelu opóźnionych o t–i,

Πi – macierz parametrów o wymiarach 5 na 5, nazywana macierzą mnoż-ników całkowitych,

Σt – macierz składników losowych (N(0, Ω)).

W modelach VAR nie występuje podział na zmienne endo – i egzogeniczne. Ponadto modele tego typu nie są oparte na teoriach ekonomicznych. Punktem wyjścia w modelach VAR jest sformułowanie niepoddanego żadnym restryk-cjom modelu wektorowej autoregresji. W naszym przypadku model składa się z pięciu równań, w których po lewej stronie znajdowałyby się poszczególne zmienne, a po prawej wszystkie zmienne opóźnione o t – i (gdzie i to rząd opóźnień). Wszystkie równania zawierają te same regresory. Przyjęty rząd opóźnień jest wystarczający, aby składnik losowy był białym szumem [Welfe 2003, s. 356].

Równanie (1) można przekształcić do modelu wektorowej korekty błędem (VEC) [Johansen 1995; Welfe 2003, s. 356]:

1

1 11

k

t i t ti

Δ ΔtX ΠX Γ X Σ , (2)

gdzie:

1

oraz k

i ki

TΠΠ Π I Γ αβ ,

1

k

jj i

iΓ Π ,

β – macierz r wektorów kointegrujących (w naszym modelu r = 5).Γt – macierz efektów krótkookresowych.

Model (2) można poszerzyć o zmienne deterministyczne (takie jak np. trend). Po uwzględnieniu tych zmiennych równanie (2) przyjmie postać:

1

1 11

k

t i t t ti

Δ ΔTtX αβ X Γ X ΨD Σ , (3)

gdzie:Dt – macierz zmiennych deterministycznych,Ψ – macierz parametrów związanych ze zmiennymi deterministycznymi.



Równanie (3) stanowiło podstawę szacunków stóp bezrobocia równowagi prezentowanych w dalszej części opracowania. Oszacowania parametrów rów-nania (3) otrzymano przy pomocy metody największej wiarygodności (MNW).

W analizach ekonometrycznych wykorzystano dane kwartalne publiko-wane przez GUS z lat 1995–2012. Uzyskano następujące wyniki oszacowań nieznanych parametrów równania (3)5:

2

[6,814] [ 7,3968] [2,5575][ 4,081]

2 2

[ 1,9581] [ 3,3732] [ 2,4308] [

ln( ) 0,1396 ln( _1) 1,161 ln( _1) 0,8466 ln( _1) 0,2168 ln( _1) 5,573

0,3613 ln( _1) 0,3674 ln( _2) 0,3894 ln( _1) 0,2378

WP WP W LP PM

WP WP W

Δ Δ

Δ Δ Δ1,2599]

[2,4996] [1,6114] [1,9911] [0,1093]

[2,989] [ 0,9185] [ 0,7705][ 3,5285]

ln( _2)

0,1416 ln( _1) 0,0934 ln( _2) 0,0416 ln( _1) 0,0022 ln( _2)

0,0152 0,0013 _1 0,0054 1 0,0045 2,

W

LP LP PM PM

U Z Z

Δ

Δ Δ Δ Δ

(4)

gdzie: U_1 – stopa bezrobocia BAEL opóźniona o 1 kwartał,PM_1 – wskaźnik cen transakcyjnych importu opóźniony o 1 kwartał,PM_2 – wskaźnik cen transakcyjnych importu opóźniony o 2 kwartały,W_1 – poziom płac realnych opóźniony o 1 kwartał,W_2 – poziom płac realnych opóźniony o 2 kwartały,WP_1 – poziom płac nominalnych opóźniony o 1 kwartał,WP_2 – poziom płac nominalnych opóźniony o 2 kwartały,LP_1 – poziom wydajności pracy opóźniony o 1 kwartał,LP_2 – poziom wydajności pracy opóźniony o 2 kwartały.

Uzyskano poprawne znaki przy szacowanych parametrach. Niektóre osza-cowania parametrów w równaniu (4) nie są istotne statystycznie. Oznacza to, że te zmienne nie mają istotnego wpływu na dynamikę płac nominalnych.

Równanie (4) jest podstawą szacunków stóp bezrobocia NAWRU6. Stopę bezrobocia równowagi (NAWRU) wyznacza się przyrównując równanie (4) do 0.

5 W równaniu (4) wprowadzone zostały dwie zmienne zero-jedynkowe. Zmienna Z1 przyjmuje wartość 1 w I kwartale 1999 r., natomiast zmienna Z2 przyjmuje wartość 1 w I kwartale 2012 r. W nawiasach kwadratowych w równaniu (4) podano wartości statystyk t-Studenta. Dla modelu (4) uzyskano następujące wartości statystyk:

R2 = 0,636, skor. R2 = 0,5491, F-statistic = 7,4939, Log likelihood = 255,0228. Akaike AIC = –7,446856, Schwartz S.C. = –7,011979. Liczba obserwacji: 65.

6 Jak wspomniano w punkcie 2, empiryczną aproksymantą stóp bezrobocia równo-wagi jest stopa bezrobocia NAIRU lub NAWRU. Równanie (4) umożliwia oszacowanie poziomu stóp bezrobocia, które stabilizują poziom wynagrodzeń w gospodarce.



Szacunki stóp bezrobocia równowagi można przeprowadzić na dwa sposoby. Można oszacować poziom stóp NAWRU przy założeniu, że wszystkie szoki wpływające na poziom płac wygasły oraz przy założeniu, że wpływają one na poziom stopy bezrobocia NAWRU w gospodarce.

Na podstawie równania (4) oszacowano poziom tzw. NAWRU_d oraz NAWRU_d. Pierwszą z wymienionych stóp bezrobocia jest stopa bezrobo-cia NAWRU po wygaśnięciu wszystkich szoków oddziałujących na poziom wynagrodzeń. Jest ona stałą w czasie. Druga natomiast jest stopa NAWRU oszacowana przy założeniu, że szoki oddziałują na poziom NAWRU. Oznacza to, że stopa NAWRU_s zmienia się w czasie. NAWRU_d można traktować jako długookresową stopę bezrobocia równowagi, natomiast NAWRU_s to śred-niookresowa stopa bezrobocia równowagi.

W badanym okresie (czyli od I kwartału 1996 do II kwartału 2012 r.) stopa bezrobocia NAWRU_d wynosiła ok. 11,3%. Wyniki te są zbliżone do szacun-ków uzyskanych przez R. Kelma [2009]. Wyniki oszacowań styp bezrobocia NAWRU_s oraz faktycznej stopy bezrobocia przedstawiono na rysunku 2. Przedstawiono na nim wygładzone szacunki NAWRU_s.

Rysunek 2. Stopa bezrobocia NAWRU_s oraz stopa bezrobocia według BAEL w okresie

I kwartał 1996 – II kwartał 2012 (w %)

Źródło: na podstawie: [GUS 2014 oraz strona internetowa GUS, www. stat.gov.pl, dostęp: 12.03.2014]

0

5

10

15

20

25

1996

.119

96.3

1997

.119

97.3

1998

.119

98.3

1999

.119

99.3

2000

.120

00.3

2001

.120

01.3

2002

.120

02.3

2003

.120

03.3

2004

.120

04.3

2005

.120

05.3

2006

.120

06.3

2007

.120

07.3

2008

.120

08.3

2009

.120

09.3

2010

.120

10.3

2011

.120

11.3

2012

.1

U NAWRU_s



Relacja między faktyczną stopą bezrobocia a stopą bezrobocia równowagi (mierzoną tutaj przy pomocą stopy bezrobocia NAWRU) ma istotne znaczenie dla polityki pieniężnej. Jeśli faktyczna stopa bezrobocia jest wyższa niż stopa bezrobocia równowagi, to mamy do czynienia z osłabieniem presji infl acyjnej w gospodarce. W takiej sytuacji rośnie udział bezrobocia koniunkturalnego w bezrobociu ogółem. Z kolei gdy faktyczna stopa bezrobocia jest niższa od stopy bezrobocia równowagi, następuje przyspieszenie procesów infl acyjnych w gospodarce.

Stopa bezrobocia równowagi prawie w całym analizowanym okresie zmie-niała się w tym samym kierunku co faktyczna stopa bezrobocia. Do III kwartału 1996 r. faktyczna stopa bezrobocia była niższa od stopy bezrobocia NAWRU_s. Natomiast od IV kwartału 1996 do III kwartału 2004 r. faktyczna stopa bezro-bocia była wyższa od stopy bezrobocia równowagi, co wskazuje na osłabienie presji infl acyjnej w tym okresie i wzrost znaczenia bezrobocia koniunkturalne-go. Od 1999 r. do 2002 r. polska gospodarka była w fazie osłabienia koniunktury gospodarczej. Poprawa koniunktury w 2003 r. była zbyt słaba, aby przyczynić się do znacznej redukcji bezrobocia.

Relacja między stopą bezrobocia równowagi i faktyczną stopą bezrobocia uległa odwróceniu w okresie od IV kwartału 2004 r. do IV kwartału 2007 r. Wraz z przyspieszeniem tempa wzrostu gospodarczego oraz otwarciem rynków pracy niektórych krajów UE zmalało w Polsce znacznie bezrobocie faktyczne, jak również bezrobocie równowagi. Należy zwrócić uwagę, że do końca 2005 r. nadwyżka NAWRU_s ponad faktyczną stopę bezrobocia była stosunkowo nie-wielka. Nadwyżka NAWRU_s nad faktyczną stopą bezrobocia znacząco wzro-sła w latach 2006–2007. Można wysnuć wniosek, że w tym okresie w Polsce mieliśmy do czynienia ze znacznym wzrostem presji płacowej. Przyczyną tego stanu była bardzo duża skala migracji zarobkowych oraz znaczne przyspiesze-nie tempa wzrostu gospodarczego. Od 2007 r. do II kwartału 2012 r. faktyczna stopa bezrobocia była wyższa od stopy bezrobocia równowagi. W okresie od I kwartału 2009 do I kwartału 2010 różnica między faktyczną stopą bezrobocia oscylowała w przedziale 4,04–4,63 punktu procentowego.

Przyjrzyjmy się, jak na poziom wyznaczonych stóp bezrobocia NAIRU w Pol-sce wpływał poziom aktywności zawodowej oraz udział bezrobotnych długo-okresowo.Według R. Layarda przyspieszona dezaktywizacja zasobów pracy (wcześniejsze emerytury, łatwiejszy dostęp do zasiłków przedemerytalnych) prowadzić może do skutków odwrotnych od zakładanych w polityce ma-kroekonomicznej. Zmniejszenie poziomu aktywności zawodowej prowadzić może do obniżenia efektywnej podaży siły roboczej, lecz niekoniecznie bę-dzie prowadzić do obniżenia poziomu bezrobocia. Trudno jest zastąpić osoby



starsze, o często wysokich kwalifi kacjach, bezrobotnymi, którzy nie posiadają specyfi cznych kwalifi kacji potrzebnych w danych przedsiębiorstwach. Efektem takich działań będzie nasilenie żądań płacowych ze strony pracowników, któ-rzy przejściowo będą wykonywać część pracy za zwolnionych pracowników [Layard 1996, s. 22].

Teoria histerezy wskazuje, iż poziom bezrobocia równowagi może podążać za faktyczną stopą bezrobocia. Bezrobotni długookresowo mają mniejsze szan-se znalezienia pracy, a zatem wzrost odsetka bezrobotnych długookresowo powinien prowadzić do wzrostu poziomu bezrobocia równowagi.

Jak wynika z rysunku 3, poziom stopy bezrobocia równowagi w analizo-wanym okresie był ujemnie skorelowany z poziomem współczynnika aktyw-ności zawodowej. Współczynnik korelacji między stopą bezrobocia NAWRU_s a współczynnikiem aktywności zawodowej wynosił – 0,317. Wzrost współczyn-nika aktywności zawodowej powoduje bowiem osłabienie presji płacowej i tym samym zmniejszenie bezrobocia równowagi. Należy zwrócić uwagę na pewne rozproszenie punktów na wykresie. Przyczyn tego stanu można upa-trywać w nasileniu emigracji zarobkowej po wejściu Polski do UE.

Rysunek 3. Zależność między poziomem NAWRU_s a współczynnikami aktywności

zawodowej (Az) w Polsce w okresie I kwartał 1996 – II kwartał 2012 r.

Źródło: jak dla rys 2

0

5

10

15

20

25

52 53 54 55 56 57 58 59 60

NAW

RU_s

Az



Rysunek 4. Zależność między poziomem NAWRU_s a udziałem bezrobotnych

długookresowo w bezrobociu ogółem (Bd) w Polsce w okresie I kwartał 1996 –

II kwartał 2012 r

Źródło: jak dla rys. 2

Jak wynika z rysunku 4, w analizowanym okresie występowała silna do-datnia zależność między poziomem bezrobocia równowagi a udziałem bez-robotnych długookresowo. Współczynnik korelacji między poziomem stopy bezrobocia NAWRU_s a udziałem bezrobotnych długookresowo wynosił bada-nym okresie 0,87. Jest to zgodne z teorią ekonomii, ponieważ wzrost odsetka bezrobotnych długookresowo powoduje wzrost presji płacowej (czyli wzrost postulowanych płac realnych). Wzrost postulowanych płac realnych prowadzi do wzrostu poziomu bezrobocia równowagi.

Zakończenie

Z przeprowadzonych analiz wynikają następujące wnioski. Po pierwsze, w ba-danym okresie poziom stóp bezrobocia w Polsce uległ znacznemu obniżeniu. W okresie przedakcesyjnym Polska legitymowała się najwyższym poziomem stóp bezrobocia wśród krajów aspirujących do UE. Po dziesięciu latach od przystąpienia do UE poziom stóp bezrobocia w Polsce nieznacznie przekracza średnią stopę bezrobocia w krajach UE27.

0

5

10

15

20

25

0 10 20 30 40 50 60

NAW

RU_S

Bd



Po drugie, wraz ze zmianami poziomu bezrobocia ogółem zmieniał się również poziom bezrobocia równowagi. Z przeprowadzonych analiz wynika, że poziom stopy bezrobocia NAWRU w Polsce w badanym okresie (t.j. od I kwartału 1996 do II kwartału 2012) podążał za faktyczną stopą bezrobocia. Może to wskazywać na występowanie efektu histerezy.

Po trzecie, pomimo znacznej poprawy sytuacji na rynku pracy w Polsce w dalszym ciągu w skali całego kraju utrzymuje się wysoki poziom bezro-bocia równowagi. Koniecznie jest zatem podjęcie przez państwo działań niezbędnych do ograniczenia skali tego zjawiska poprzez: poprawę jakości usług pośrednictwa pracy, zmniejszenie kosztów przyjęć i zwolnień z pracy, zwiększenie mobilności wewnętrznej siły roboczej, zmniejszenie stopy kom-pensacji poprzez ograniczenie hojności systemu zasiłkowego (zarówno dla bezrobotnych, jak i systemu opieki społecznej).

Bibliografia

GUS, 2014, Aktywność ekonomiczna ludności Polski III kwartał 2013, Warszawa.GUS, Bezrobocie rejestrowane, różne wydania z lat 1996–2014, Warszawa.Friedman, M., 1968, The Role of Monetary Policy, The American Economic Review, vol 58, no. 1.Gradzewicz, M., Strzelecki, P., 2011, Kreacja i destrukcja miejsc pracy w polskiej gospodarce

w świetle publikowanych danych miesięcznych, Bank i Kredyt, vol. 42, nr 5.Johansen, S., 1995, Likelihood-Based Inference in Cointegrated Vector Autoregressive Models,

Oxford University Press, Oxford.Kelm, R., 2009, Ekonometryczny szacunek NAIRU/NAWRU dla Polski na podstawie krzywej Phil-

lipsa, w: Kwiatkowska, W. (red.), Bezrobocie równowagi w gospodarce polskiej. Szacunki, tendencje i determinanty, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź.

Kwiatkowski, E., 2002, Bezrobocie. Podstawy teoretyczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, War-szawa.

Layard, R., 1996, The Road Back to Full Employment, LSE CEP Occasional Papers, no. 100, London.

Layard, R., Nickell, S., Jackman, R., 1991, Unemployment: Macroeconomic Performance and the Labour Market, Oxford University Press, Oxford.

Phelps, E.S., 1967, Phillips Curves, Expectations of Infl ation and Optimal Unemployment Over Time, Economica, no. 135.

Robinson, D., 1986, Monetarism and the Labour Market, Clarendon Press, Oxford.Welfe, A., 2003, Ekonometria, PWE, Warszawa.


Paula Koczara1

KONCEPCJA FLEXICURITY W POLITYCE RYNKU

PRACY POLSKI, LITWY, ŁOTWY I ESTONII

W LATACH 2004–2013

Wstęp

Koncepcja fl exicurity od lat pozostaje jednym z centralnych zagadnień zwią-zanych z rynkiem pracy i polityką zatrudnienia Unii Europejskiej. Początki fl exicurity są łączone z reformami dokonywanymi w latach dziewięćdziesiątych w Holandii oraz Danii, których celem było zwiększanie elastyczności rynku pracy przy utrzymaniu bezpieczeństwa socjalnego pracowników. Ówczes-na Wspólnota Europejska dość szybko dostrzegła to nowatorskie podejście, czemu dała wyraz w opublikowanej w 1993 r. białej księdze „Wzrost, konku-rencyjność, zatrudnienie”. Explicite założenia koncepcji zostały jednak zawar-te dopiero w zielonej księdze Komisji Europejskiej z 1996 r. [Szuwarzyński 2009, s. 7]. Komisja stwierdziła wówczas, że jednym ze strategicznych celów Wspólnoty Europejskiej będzie „znalezienie właściwej równowagi pomiędzy elastycznością a bezpieczeństwem” [Partnership 1997]. Począwszy od inau-guracji europejskiej strategii zatrudnienia, do której doszło na mocy traktatu amsterdamskiego z 1997 r., założenia fl exicurity zaczęły być promowane jako zbiór uniwersalnych rozwiązań dla krajowych rynków pracy w zakresie polityki zatrudnienia [Wilthagen i Tros 2004, s. 168]. Jednoznacznym przejawem opo-wiedzenia się Unii Europejskiej za rozwiązaniami sprzyjającymi elastyczności i bezpieczeństwu było wydanie w 2007 r. komunikatu „Wspólne zasady wdra-żania modelu fl exicurity”, w następstwie którego rok później podjęto publiczną inicjatywę „Misja na rzecz fl exicurity” uznawaną zarazem za początek ofi cjalnej unijnej polityki rynku pracy [Szuwarzyński 2009, s. 12–13]. Przyjęcie przez Unię

1 Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu, Wydział Ekonomii, Katedra Pracy i Polityki Społecznej.


276 Paula Koczara

Europejską rozwiązań na rzecz elastyczności i bezpieczeństwa wpłynęło na kierunek reform w państwach, które weszły w jej struktury z dniem 1 maja 2004 r. Po upływie dekady od największego rozszerzenia Unii Europejskiej warto zatem zadać pytanie, czy przyjęte kraje członkowskie (Polska, Litwa, Łotwa i Estonia) osiągają cele koncepcji fl exicurity.

1. Czym jest flexicurity?

1.1. Definicje

Dotychczasowe rozważania dotyczące sposobów pogodzenia interesów pra-codawców i pracowników osadzały się na założeniu, że ich cele i dążenia pozo-stają względem siebie antagonistyczne, przez co niemożliwe jest realizowanie neoliberalnego postulatu konieczności zwiększania elastyczności rynku pracy oraz potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa socjalnego pracowników rozumia-nego przede wszystkim jako ochrona pracy [Viebrock i Clasen 2009, s. 306]. W koncepcji fl exicurity dochodzi jednak do przełamania tego tradycyjnego podejścia i jak wskazuje używany do jej opisu neologizm (fl exibility + security), zakłada się jednoczesną realizację interesów obydwu wspomnianych aktorów rynku. W tym zgoła odmiennym podejściu można upatrywać przyczyn niesłab-nącego zainteresowania problematyką fl exicurity i możliwości jej wdrażania do krajowej polityki rynku pracy.

W literaturze przedmiotu można znaleźć liczne defi nicje fl exicurity, jednak przypisanie którejkolwiek z nich wiodącego charakteru zdaje się być niemożli-we. We wszystkich defi nicjach wyraźnie wskazuje się na nieodzowność współ-występowania elementów konstytuujących fl exicurity, tj. bezpieczeństwa i ela-styczności, przy czym nie ma powszechnej zgody co do tego, jak je rozumieć oraz poprzez wykorzystanie jakich instrumentów mogą być osiągane. Warto jednak podkreślić, że w koncepcji fl exicurity dostrzega się ewolucję podejścia do bezpieczeństwa, które obecnie dotyczy przede wszystkim zatrudnienia (employment), a nie pracy (job) [Kryńska 2010, s. 88]. Konsekwencją tego po-dejścia jest konieczność wyposażenia pracowników w odpowiednie umiejęt-ności pozwalające na szybką adaptację do zmieniających się potrzeb rynku pracy, a narzędziami umożliwiającymi osiągnięcie tego celu są rozbudowane systemy szkoleń i odpowiednio wysokie świadczenia w okresie przejściowym [Kryńska 2010, s. 88].

Jedną z najbardziej rozpowszechnionych defi nicji sformułował holenderski badacz Tim Wilthagen, który rozumie koncepcję fl exicurity jako „poziom bezpie-


Koncepcja fl exicurity w polityce rynku pracy Polski, Litwy, Łotwy i Estonii 277

czeństwa pracy, zatrudnienia, dochodu i możliwości pogodzenia aktywności za-wodowej z życiem rodzinnym, który ułatwia karierę na rynku pracy i zdobywanie doświadczenia zawodowego przez pracowników będących w gorszym położe-niu oraz umożliwia dostęp do wysokiej jakości miejsc pracy i społeczną inkluzję, a równocześnie zapewnia poziom elastyczności numerycznej (zewnętrznej i wewnętrznej), funkcjonalnej i płacy, który umożliwia rynkom pracy i pojedyn-czym fi rmom szybkie i adekwatne dostosowanie się do zmieniających się wa-runków, w celu utrzymania i wzmocnienia konkurencyjności i produktywności” [Czerwińska 2008, s. 13]. Natomiast Komisja Europejska przyjmuje, iż „fl exicurity to zintegrowana strategia równoczesnego zwiększania elastyczności i bezpie-czeństwa rynku pracy” [Komisja Europejska 2007]. Defi nicja Wilthagena i Trosa, w przeciwieństwie do unijnej, koncentruje się przede wszystkim na instrumen-tach, które pozwalają na osiągnięcie celów fl exicuirity, przy czym ich wspólnym elementem jest zaakcentowanie intencjonalności rozwiązań w ramach polityki rynku pracy. Według Wilthagena i Trosa [2004], jeśli bezpieczeństwo i elastycz-ność rozwijają się osobno, niemożliwe jest uznanie danej polityki za strategię fl exicurity [2004, s. 170]. Podobne stanowisko zajęła Komisja Europejska, uzna-jąc jako fragmentaryczną i nieuwzględniającą szerszych problemów politykę, która „albo zwiększa elastyczność dla przedsiębiorstw, albo bezpieczeństwo pracowników” [Komisja Europejska 2007]. Tym samym należy uznać, iż jednym z podstawowych zadań jest „monitorowanie” stopnia spójności reform oraz ocena poziomu ich koordynacji. Osiągnięcie tego celu jest możliwe wyłącznie po uprzedniej operacjonalizacji fl exicurity, niemniej jednak problemy defi nicyjne przejawiające się w wielości podejść do relacji pomiędzy celami a instrumentami fl exicurity w konsekwencji prowadzą do znaczących trudności z jej pomiarem.

1.2. Pomiar flexicurity

W literaturze przedmiotu wskazuje się na trzy najbardziej rozpowszechnione ramy fl exicurity, w odniesieniu do których można dokonywać jej pomiaru. Zalicza się do nich „matrycę fl exicurity” Wilthagena i Trosa, cztery komponenty fl exicurity zaproponowane przez Komisję Europejską oraz duński złoty trójkąt Madsena [Chung 2012]. Matryca fl exicurity stanowi szczegółową klasyfi kację rodzajów elastyczności i bezpieczeństwa , która umożliwia wyciąganie prak-tycznych wniosków dotyczących wzajemnych interakcji pomiędzy jej poszcze-gólnymi wymiarami [Tendera-Właszczuk 2010, s. 115–116].

Węższe ujęcie fl exicurity zaproponowała Komisja Europejska, która w ko-munikacie „Wspólne zasady wdrażania modelu fl exicurity” wyodrębniła jej cztery komponenty:


278 Paula Koczara

• elastyczne i przewidywalne warunki umów osiągane dzięki nowoczesnemu prawu pracy, układom zbiorowym i organizacji pracy;

• kompleksowe strategie uczenia się przez całe życie zapewniające stałą zdolność pracowników do adaptowania się do zmian na rynku pracy;

• skuteczna aktywna polityka rynku pracy pomagająca w radzeniu sobie z szybkimi zmianami, umożliwiająca skrócenie okresów bezrobocia i uła-twiająca zmianę pracy;

• nowoczesne systemy zabezpieczenia społecznego zapewniające odpo-wiednie wsparcie, sprzyjające zatrudnieniu i ułatwiające mobilność na rynku pracy [Komisja Europejska 2007].W ostatnim z wymienionych podejść, czyli tzw. duńskim „złotym trójkącie”,

na fl exicurity składają się:• elastyczny rynek pracy wraz z wysokim poziomem mobilności zawodowej;• hojne państwo opiekuńcze oferujące wysokie zasiłki dla bezrobotnych;• aktywna polityka rynku pracy [Madsen 2002].

Jak wcześniej wspomniano, wielość i różnorodność podejść do istoty koncepcji fl exicurity nastręcza licznych trudności na etapie dokonania prób pomiaru poziomu realizacji jej założeń. Jak słusznie zauważa Chung [2012], bywa, że ramy analizy wyznaczane przed określone podejścia są odmienne, a nawet sprzeczne. Dla przykładu, przyjmując założenia dotyczącego kom-ponentów „złotego trójkąta” nie można uwzględnić unijnych rekomendacji dotyczących możliwości poszukiwania „innych, własnych ścieżek” fl exicurity [Chung 2012]. Co więcej, niezależnie od przyjętej defi nicji należy rozstrzygnąć, która perspektywa (nakładów, procesu czy wyników) będzie przedmiotem analizy. Jak stwierdzają Viebrock i Clasen, dokonywanie ilościowego pomiaru fl exicurity wymaga uwzględnienia jej wszystkich aspektów [za: Chung 2012], a dodatkowo przyjęcia precyzyjnej defi nicji [Bertozzi i Bonoli 2009].

2. Uniwersalizm rozwiązań

Prekursorami koncepcji fl exicurity w polityce rynku pracy są Dania i Holandia, które od początku lat dziewięćdziesiątych wprowadzały reformy zwiększające zarówno elastyczność zatrudnienia, jak i bezpieczeństwo socjalne pracowni-ków. Reformy były odpowiedzią na ówczesne problemy krajowych rynków pracy. Dania zmagała się ze stosunkowo wysokim bezrobociem sięgającym w 1993 r. 9,6% [Madsen 2004, s. 188], natomiast w Holandii obowiązywały skomplikowane przepisy prawa pracy dotyczące możliwości zwalniania pra-cowników oraz sytuacji prawnej osób objętych elastycznymi formami zatrud-



nienia, a dodatkowo występował stosunkowo niski współczynnik aktywności zawodowej [Czerwińska 2008, s. 14]. Rozwiązania przyjęte przez obydwa państwa były odmienne, co w konsekwencji doprowadziło do wyodrębnienia tzw. modelu duńskiego i modelu holenderskiego. Pierwszy z nich charak-teryzuje się niskim poziomem ochrony zatrudnienia, wysokim poziomem ochrony socjalnej gwarantowanej w sytuacji utraty pracy oraz rozbudowanymi programami o charakterze aktywizującym przy jednoczesnym promowaniu mobilności pracowników [Madsen 2004, s. 199–200]. System obowiązujący w Danii można zatem określić mianem hybrydy łączącej w sobie elementy liberalnych anglosaskich rozwiązań oraz skandynawskich tradycji welfare state [Bredgaard, Larsen i Madsen 2005, s. 8]. Natomiast w modelu holenderskim promuje się przede wszystkim tzw. nietypowe formy zatrudnienia, co prze-jawia się w rozwoju zatrudnienia tymczasowego i zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz rozszerzaniu ochrony socjalnej pracownikom objętych nietypowymi formami zatrudnienia [Rymsza 2005, s. 16]. Refor-my w obydwu państwach doprowadziły do zmniejszenia stopy bezrobocia i zwiększenia współczynnika aktywności zawodowej. Zmiany na rynku pracy były tak znaczące, że reformy wdrożone w Danii zaczęto określać mianem „złotego trójkąta” (golden triangle), a sytuację na holenderskim rynku pracy – jako cud zatrudnieniowy (dutch job miracle). Sukces odniesiony przez Danię i Holandię stał się przyczynkiem do szerokiej dyskusji na temat uniwersali-zmu rozwiązań w zakresie fl exicurity. Powszechna zgoda co do pozytywnego wpływu zwiększania elastyczności zatrudnienia i bezpieczeństwa socjalnego na rynek pracy nie doprowadziła jednak do jednoznacznego opowiedzenia się za którymkolwiek z prezentowanych modeli. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że uniwersalizm koncepcji fl exicurity dotyczy wyłącznie jej pod-stawowych założeń, tj. współistnienia w ramach polityki rynku pracy narzędzi zwiększających zarówno elastyczność, jak i bezpieczeństwo, niemniej jednak ze względu na wysokie zróżnicowanie poszczególnych krajów, jak i szerokie spektrum problemów konieczne jest wypracowanie indywidualnej ścieżki rozwoju fl exicurity [Bekker i Wilthagen 2008, s. 69]. W projektowaniu polityki poszczególnych państw należy uwzględniać bieżące wyzwania, istniejące możliwości oraz ograniczenia. Niezależnie od poczynionej refl eksji, na po-ziome unijnym sformułowano cztery ścieżki dochodzenia do fl exicurity, które rekomenduje się członkom Unii:• ścieżka pierwsza – „przeciwdziałanie segmentacji wynikającej z umów

kontraktowych”;• ścieżka druga – „rozwój fl exicurity w przedsiębiorstwach i zapewnienie

bezpieczeństwa zmiany miejsca pracy”;


280 Paula Koczara

• ścieżka trzecia – „ograniczenie luk w umiejętnościach i możliwościach za-wodowych zasobów pracy”;

• ścieżka czwarta – „poprawa możliwości zawodowych osób korzystających z zasiłków oraz pracowników nierejestrowanych” [Kalinowska-Sufi nowicz, 2011, s. 171–172].

3. Polska a państwa bałtyckie – wprowadzenie

Ze względu na skalę i różnorodność nowych krajów członkowskich rozszerze-nie Unii Europejskiej z 2004 r. jest często określane mianem historycznego. Wśród nich znalazły się między innymi Polska, Litwa, Łotwa i Estonia. Państwa te, choć połączone wspólną historią (przynależność krajów bałtyckich do ZSRR oraz pozostawanie Polski pod jego politycznymi wpływami), wykazują jednak wiele odrębności. Jedną z nich jest wielkość gospodarek. Nawet sumaryczne ujęcie PKB krajów bałtyckich jest kilkukrotnie mniejsze od PKB Polski. To zróż-nicowanie prowadzi do tego, że Litwa, Łotwa i Estonia, pomimo dodatniego salda bilansu handlowego, mają marginalne znaczenie dla polskiej gospo-darski, przy czym Polska jest dla nich jednym z najistotniejszych importerów i eksporterów [Dołęgowski 2002]. Niemniej jednak m.in. ze względu na ścisłą kooperację w ramach Rady Państw Morza Bałtyckiego ich interesy społeczno--gospodarcze są ze sobą ściśle powiązane.

Analiza wybranych wskaźników rynku pracy omawianych krajów również potwierdza tezę o znacznej różnorodności Polski i krajów bałtyckich.

Tabela 1. Wybrane wskaźniki rynku pracy Polski, Litwy i Łotwy w 2004 roku

WskaźnikPolska Litwa Łotwa Estonia

K M K M K M K M

Wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 20–64 lat

51,2 63,5 65,0 73,4 65,0 74,1 66,8 74,7

Wskaźnika zatrudnienia osób w wie-ku 55–64 lat

19,4 34,1 39,3 57,6 41,9 55,8 49,4 56,4

Stopa bezrobocia 20,1 18,3 12,0 11,3 12 11,5 9,0 10,4Stopa długotrwałego bezrobocia (% wśród bezrobotnych)

55,5 52,7 52,2 50,2 42,6 45 49,7 54,2

Zatrudnieni na umowę na czas okre-ślony

21,5 23,7 3,9 8,7 7,3 11,6 1,8 3,5

Zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy (jako % zatrudnionych)

14,0 8,2 10,5 6,5 13,2 7,7 10,6 5,4




W momencie rozszerzenia Unii Europejskiej w 2004 r. sytuacja na rynku pra-cy państw bałtyckich była znacznie lepsza aniżeli w Polsce. Wniosek ten dotyczy przede wszystkim stopy bezrobocia, która w Polsce była niemal dwukrotnie wyższa i wynosiła 19,2%. Jednak problemem łączącym wszystkie kraje było zjawisko bezrobocia długoterminowego, które przejawiało się w tym, że co drugi bezrobotny nie mógł znaleźć pracy przez okres dłuższy niż 12 miesięcy. Znacznie lepiej kształtowała się także sytuacja Litwy, Łotwy i Estonii mierzona wskaźnikiem zatrudnienia. Już w 2004 r. wypełniły one cele strategii lizbońskiej w odniesieniu do wskaźnika aktywności zawodowej kobiet (ustalonego na poziomie 60%), a dodatkowo Estonia spełniała także cel ustalony względem zatrudnienia osób starszych (50%). Polska szczególnie źle wypadała pod wzglę-dem zatrudniania pracowników na czas określony, co przejawiało się niemal trzykrotnie wyższym odsetkiem osób pracujących na podstawie tej umowy względem średniej Litwy, Łotwy i Estonii.

Powyższe dane pozwalają na sformułowanie tezy, że w 2004 r. sytuacja na rynku pracy krajów bałtyckich charakteryzowała się znaczącą homogenicz-nością. Wśród tych państw pozytywnie wyróżniała się Estonia, której wyniki były zbliżone do średniej UE-15. W tym samym czasie Polska zmagała się z licznymi problemami: wysokim bezrobociem, dużą biernością zawodową, zwłaszcza kobiet i osób po 54. roku życia, oraz nadmierną liczbą terminowych umów o pracę. Wszystkie kraje transformacji, w tym Polska, Litwa, Łotwa i Estonia, po odzyskaniu niepodległości musiały podjąć wyzwanie dostoso-wania krajowych rynków pracy do wymagań gospodarki rynkowej, jednak, co potwierdzają powyższe dane, sekwencja przemian instytucjonalnych oraz inne makroekonomiczne determinanty mogą doprowadzić do zróżnicowania osiągniętych wyników [Lewandowski i Skrok 2009, s. 4]. W kontekście tej tezy interesującym zadaniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy „nowe” państwa członkowskie Unii Europejskiej wdrożyły do polityk rynku pracy założenia koncepcji fl exicurity i jak obecnie wygląda sytuacja na krajowych rynkach pracy2.

2 W części artykułu dotyczącej trudności z pomiarem fl exicurity wskazano, iż można wyróżnić trzy perspektywy badawcze: nakłady, proces, rezultaty/wyniki. W niniejszym artykule przedmiotem analizy będzie wyłącznie polityka rynku pra-cy Polski, Litwy, Łotwy i Estonii, w związku z czym zostanie ona ograniczona do nakładów państwa zmierzających do osiągnięcia określonych celów. Przyjęcie tej perspektywy umożliwi wyłącznie ocenę działań państwa w zakresie wdrażania założeń fl exicurity, jednak nie pozwoli na ocenę jej rezultatów, jak i skuteczności przyjętych rozwiązań.


282 Paula Koczara

4. Analiza3

W pierwszej części artykułu wskazano na problemy praktyczne związane z wieloznacznością i różnorodnością defi nicji fl exicurity, które pojawiają się na etapie dokonywania jej pomiaru. W niniejszym artykule zostanie przy-jęta defi nicja oraz komponenty fl exicurity zaproponowane przez Komisję Europejską. Wybór ten uzasadnia przede wszystkim fakt, iż przyczynkiem do powstania tego artykułu jest dekada członkostwa Polski, Litwy, Łotwy i Estonii w Unii Europejskiej i zasadne wydaje się przyjęcie perspektywy aprobowanej przez tę instytucję. Co więcej, Komisja Europejska w komunikacie „Wspólne zasady wdrażania modelu fl exicurity” wprost wskazuje, iż tzw. „czwarta ścieżka” (polegająca na rozwoju aktywnej polityki rynku pracy oraz kształcenia usta-wicznego) jest rekomendowana krajom transformacji gospodarczej [Kryńska 2010, s. 91].

4.1. Elastyczne i przewidywalne warunki umów4

Punktem odniesienia do dokonania oceny poziomu elastyczności polskiego, łotewskiego i estońskiego rynku pracy będą duńskie wskaźniki ochrony sto-sunku pracy. Jak wcześniej wskazano, jedną z podstaw duńskiego modelu rynku pracy jest elastyczne prawo pracy, przez co można przyjąć, iż wartość wskaźnika na poziomie 2,198 cechuje stosunkowo liberalne prawo pracy. Warto podkreślić, iż w Danii wartość wszystkich trzech wskaźników ochrony stosunku pracy jest jednakowa. Regulacje w Polsce, na Łotwie i Litwie są zdecydowanie bardziej zróżnicowanie, niemniej jednak można sformułować ogólny wniosek dotyczący raczej niskiej ochrony indywidualnej pracowni-ków.

3 W analizie uwzględniono Dania i Holandię, które wskazywane są jako państwa o modelowych rozwiązaniach fl exicurity.

4 Komitet ds. Zatrudnienia do pomiaru elastyczności i przewidywalności umów o pracę rekomenduje Dostęp do elastycznego czasu pracy (Access to fl exitime) oraz Wskaźnik ochrony zatrudnienia (Employment Protection Legislation). Pierwszy z nich obrazuje elastyczność wewnętrzną, a drugi elastyczność zewnętrzną. Ze względu na brak dostępu do niezbędnych danych, w niniejszym artykule został wykorzysta-ny wyłącznie wskaźnik ochrony zatrudnienia z wyodrębnieniem trzech wskaźników składowych.



Tabela 2. Wskaźnik indywidualnej ochrony pracownika przed zwolnieniem

(EPR_V1) Polski, Łotwy, Estonii, Danii i Holandii w latach 2004–2013a

Kraj 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Polska 2,23 2,23 2,23 2,23 2,23 2,23 2,23 2,23 2,23 2,23Łotwa × × × × × × × × 2,687 2,687Estonia × × × × 2,749 2,749 1,81 1,81 1,81 1,81Dania 2,135 2,135 2,135 2,135 2,135 2,135 2,135 2,198 2,198 2,198Holandia 2,885 2,885 2,885 2,885 2,885 2,885 2,885 2,885 2,885 2,885

aBrak danych dla Litwy.


Tabela 3. Wskaźnik regulacji zatrudnienia tymczasowego (EPT_V1) Polski,

Łotwy, Estonii, Danii i Holandii w latach 2004–2013a

Kraj 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013




Tabela 4. Wskaźnik regulacji zwolnień grupowych (EPC) Polski, Łotwy, Estonii,

Danii i Holandii w latach 2004–2013a

Kraj 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013




W Polsce najniższy wskaźnik dotyczy regulacji zatrudnienia tymczasowego (w tym pracowników zatrudnionych na podstawie umów o pracę na czas okre-ślony). Natomiast najszerszy zakres ochrony przysługuje im w sytuacji zwolnień grupowych. Taki rozkład zakresu ochrony jest dość typowy, czego szczególnym przykładem jest Łotwa, w której wskaźnik regulacji zatrudnienia tymczasowego


284 Paula Koczara

jest bardzo niski (0,875), natomiast wskaźnik regulacji zwolnień grupowych naj-wyższy (3,75). Ciekawym przypadkiem jest również Estonia, w której począwszy od 2010 r. dokonano kompleksowych zmian w prawie pracy przekładających się na wartości wszystkich trzech analizowanych wskaźników. Reformy były dwukierunkowe. Po pierwsze, znacząco zmniejszono ochronę indywidualną pracowników, a po drugie, zwiększono ochronę zatrudnienia tymczasowego i ochronę przed zwolnieniem grupowym. W konsekwencji zmian dokonanych w Estonii doszło do nietypowej sytuacji, w której zatrudnienie tymczasowe jest mocniej chronione aniżeli zatrudnienie na podstawie umów zawartych na czas określony, co może się przekładać na ograniczenie negatywnego zjawiska segregacji ze względu na podstawę zatrudnienia. Co warte podkre-ślenia, w ostatniej dekadzie wyłącznie w Estonii podjęto reformy zmierzające do zwiększenia elastyczności prawa pracy (w odniesieniu do pracowników zatrudnionych na podstawie umowy na czas nieokreślony), natomiast w pozo-stałych krajach ochrona zatrudnienia pozostawała na niezmiennym poziomie (np. Polska), a nawet nieznacznie się zwiększała (Dania).

4.2. Kompleksowe strategie uczenia się przez całe życie5

We wszystkich analizowanych krajach realne wydatki na jednego ucznia zwiększały się. Ten trend dotyczył zarówno nowych krajów członkowskich, jak i Danii i Holandii. Jednak analiza poziomu wydatków na edukację jako procentu PKB pokazuje, iż utrzymywały się one na względnie stałym poziomie, gdyż średnia zmiana w okresie od 2004 do 2010 r. wynosiła tylko 0,18 punktu procentowego.

Bardziej dynamicznie zmieniały się wydatki na szkolenia. Pomiędzy po-szczególnymi latami można zaobserwować znaczące różnice zarówno w ujęciu nominalnym, jak i procentowym (np. Dania). W odniesieniu do wydatków na szkolenia, w przeciwieństwie do wydatków na edukację, nie można mówić o wspólnym trendzie zmian.

5 Komitet ds. Zatrudnienia zaleca, aby kompleksowe uczenie się przez całe życie mierzyć poprzez publiczne wydatki na zasoby ludzkie oraz inwestycje przedsiębiorstw w szkolenia dorosłych [EMCO 2009]. Według autorki drugi ze wskaźników nie dotyczy polityki rynku państwa rozumianej jako intencjonalna działalność państwa, w związku z czym nie został uwzględniony. Ze względu na brak danych dotyczących publicznych wydatków na zasoby ludzkie w niniejszym artykule wykorzystano wskaźniki: publiczne i prywatne wydatki na edukację ogółem (brak możliwości wyodrębnienia wyłącznie wydatków publicznych) oraz wydatki na szkolenia.



Tabela 5. Publiczne i prywatne wydatki na edukację ogółem Polski, Litwy,

Łotwy, Estonii, Danii i Holandii w latach 2004–2011

Rok

Polska Litwa Łotwa Estonia Dania Holandia

PSNa %

PKBPSN

%

PKBPSN

%

PKBPSN

%

PKBPSN

%

PKBPSN

%

PKB

2004 2722,6 5,41 2354,7 5,17 2403,3 5,08 × 4,92 7644,9 8,43 7052,9 5,502005 3066,7 5,47 2446,1 4,88 2679,3 5,09 2823,6 4,88 8088,8 8,30 7329,8 5,532006 3039,2 5,25 2750,1 4,82 3073,8 5,09 3180,2 4,70 8398,9 7,97 7590,7 5,502007 3235,5 4,91 3169,2 4,64 3679,3 5,02 3651,5 4,72 8694,6 7,81 7982,7 5,322008 3759,1 5,08 3560,7 4,88 4283,6 5,75 4273,2 5,59 8922,1 7,68 8225,4 5,502009 3917,5 5,09 3531,3 5,64 3721,8 5,64 4145,6 6,09 9164,0 8,74 8339,0 5,952010 4452,3 5,17 3738,3 5,36 3628,6 5,01 4221,6 5,68 9604,8 8,80 8522,5 5,982011 × × 4044,0 5,17 × × × × × × 8590,5 5,93

aPSN na jednego ucznia.

Źródło : na podstawie danych Eurostat.

Tabela 6. Wydatki na szkolenia (kategoria 2 LMP) Polski, Litwy, Łotwy, Estonii,

Danii i Holandii w latach 2004–2011

Rok


PSNa %

PKBPSN

%

PKBPSN

%

PKBPSN

%

PKBPSN

%

PKBPSN

%

PKB

2004 × × 87,38 0,06 29,32 0,04 38,19 0,03 2498,37 0,54 711,15 0,132005 92,98 0,10 104,01 0,05 100,21 0,11 56,31 0,03 2483,08 0,50 644,36 0,122006 107,49 0,10 207,12 0,07 122,96 0,12 98,86 0,04 2883,12 0,43 675,15 0,112007 142,37 0,10 279,83 0,09 71,66 0,05 76,89 0,03 2032,77 0,33 726,08 0,102008 215,82 0,12 162,17 0,07 44,38 0,03 91,01 0,03 1663,31 0,23 854,52 0,102009 67,15 0,04 111,00 0,08 120,03 0,15 182,78 0,13 1454,97 0,30 886,04 0,132010 61,36 0,04 90,85 0,07 190,74 0,25 75,71 0,06 1889,71 0,41 838,70 0,142011 21,25 0,02 40,87 0,02 147,22 0,14 150,01 0,09 2117,81 0,50 827,17 0,13

aPSN na osobę chcącą podjąć pracę.


W 2009 r. w Polsce nastąpiło ich radykalne, bo ponad trzykrotne obniżenie. W następnych latach kontynuowano zmniejszanie kwot przeznaczanych na szkolenia. W konsekwencji w 2010 r. kwoty przeznaczane na szkolenia (w PSN) były prawie pięciokrotnie niższe aniżeli w 2004 r., a w porównaniu do 2008 r. dziesięciokrotnie niższe. Wzrost nastąpił natomiast w Estonii i na Łotwie, gdzie w 2011 r. na szkolenia wydawano pięciokrotnie więcej aniżeli w 2004 r. Tym samym w 2011 r. poziom wydatków Estonii mierzony procentem PKB był wyższy niż w Holandii.


286 Paula Koczara

4.3. Skuteczna aktywna polityka rynku pracy i nowoczesne

systemy zabezpieczenia społecznego6

W poszczególnych latach wielkość wydatków na aktywną politykę rynku pracy Polski, Litwy, Łotwy i Estonii wahała się, jednak porównanie średnich wydat-ków z analizowanego okresu z 2004 r. (dla Polski z 2005 r.) wskazuje na trend wzrostowy. W Polsce średnie wydatki wyniosły bowiem 0,44% PKB, na Litwie 0,17%, na Łotwie 0,22%, a w Estonii 0,08%. W tym samym czasie średnie wy-datki na aktywną politykę rynku pracy Danii i Holandii zmalały odpowiednio z 1,51% PKB w 2004 r. do 1,26% oraz z 0,92% do 0,80%.

Tabela 7. Wydatki na aktywną politykę rynku pracy (kategorie 2–7 LMP) Polski,

Litwy, Łotwy, Estonii, Danii i Holandii w latach 2004–2011

Rok


PSNa %

PKBPSN

%

PKBPSN

%

PKBPSN

%

PKBPSN

%

PKBPSN

%

PKB

2004 × × 218,96 0,15 62,59 0,08 49,29 0,04 7011,94 1,51 4939,35 0,92

2005 330,75 0,36 293,71 0,15 143,41 0,16 78,70 0,05 6251,50 1,27 4572,91 0,86

2006 381,79 0,36 507,45 0,18 200,02 0,19 115,60 0,05 8134,11 1,21 4877,12 0,78

2007 570,26 0,40 698,81 0,22 162,96 0,11 83,31 0,03 6223,41 1,02 5389,59 0,72

2008 824,27 0,47 402,01 0,16 122,54 0,08 104,80 0,04 7010,53 0,97 6068,71 0,72

2009 894,91 0,53 264,43 0,20 220,26 0,27 205,83 0,15 5726,13 1,17 5548,88 0,80

2010 1017,63 0,60 281,83 0,20 395,95 0,51 179,46 0,14 6367,54 1,40 4834,13 0,79

2011 605,30 0,33 330,00 0,23 343,00 0,33 238,22 0,15 6575,36 1,54 4392,52 0,80aPSN na osobę chcącą podjąć pracę.


Warto podkreślić, iż okresie od 2004 r. do 2010 r. Polska była jedynym krajem, w którym wydatki na aktywną politykę rynku pracy stale rosły, co przełożyło się na niemal trzykrotne zwiększenie poziomu wydatków w PSN na osobę chcącą podjąć pracę oraz dwukrotny wzrost wydatków mierzonych jako procent PKB. Niemniej ich znaczący spadek nastąpił w 2011 r., przy

6 Ostatnie dwa komponenty fl exicurity zostały omówione łącznie ze względu na częściową tożsamość wskaźników rekomendowanych przez Komitet ds. Zatrudnienia do ich pomiaru, tj. wydatki na aktywną politykę rynku pracy na osobę chcącą podjąć pracę jako procent PKB. Pozostałe wskaźniki omówione w tej części artykułu dotyczą nowoczesnych systemów zabezpieczenia społecznego.



czym brak dostępnych danych za lata 2012 i 2013 uniemożliwia dokonanie oceny tego spadku. W latach 2004–2006 w państwach bałtyckich wydatki na ALMP stopniowo rosły, jednak w 2008 r. znacząco je ograniczono, by ponownie, począwszy od 2009 r., zwiększać fi nansowanie aktywnej polityki rynku pracy.

Tabela 8. Wskaźnik pułapki bezrobocia w % Polski, Litwy, Łotwy, Estonii, Danii

i Holandii w latach 2004–2012a

Kraj 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Polska 82,75 83,02 82,57 78,24 76,24 76,00 81,59 80,67 80,84

Litwa 54,40 80,65 78,77 79,76 81,60 86,22 69,78 68,47 66,64

Łotwa 88,00 87,82 87,81 86,99 85,48 87,46 89,86 89,92 90,06

Estonia 50,40 64,28 63,50 63,03 62,55 61,88 62,71 63,50 64,29

Dania 91,13 91,52 90,91 89,86 88,92 89,16 89,55 89,13 89,81

Holandia 79,60 79,93 81,77 83,45 83,81 76,00 81,59 80,67 84,00a„Wskaźnik pułapki bezrobocia określa odsetek zarobków brutto pochłaniany przez wyższe podatki

i składki na ubezpieczenie społeczne oraz uwzględnia cofnięcie zasiłku dla bezrobotnych i innych świadczeń, kiedy osoba bezrobotna podejmuje pracę; defi niuje się go jako różnicę między zarobkami brutto i wzrostem zysku netto przy powrocie do zatrudnienia [jest] wyrażany jako odsetek zarobków brutto” [Komisja Europejska 2012].


Wskaźnik pułapki bezrobocia można łączyć z funkcją motywacyjną przy-pisywaną zarówno systemom zabezpieczenia społecznego, jak i polityce zatrudnienia. W analizowanym okresie wartości wskaźnika dla poszczegól-nych krajów, zwłaszcza państw bałtyckich, zmieniały się dość dynamicznie. Szczególnym przypadkiem jest Litwa, gdzie w 2004 r. wynosił on 54,40%, natomiast w 2009 r. 86,22%. Jednak niezależnie od występujących wahnięć można stwierdzić, iż wyłącznie Estonia, pomimo trendu wzrostowego, utrzy-mywała stosunkowo niski poziom tego wskaźnika. W odniesieniu do pu-łapki bezrobocia dochodzi także do przełamania homogeniczności państw bałtyckich, bowiem na Łotwie poziom wskaźnika jest bardzo wysoki, a jego wartości, począwszy od 2010 r., są wyższe aniżeli w Danii oraz Holandii. W Pol-sce wskaźnik również jest wysoki, w 2012 r. przekraczał średnią unijną o ok. 5 punktów procentowych.

W ostatnim z analizowanych wskaźników, tj. pułapce niskich dochodów, ponownie można dostrzec podobieństwo krajów bałtyckich, w których war-tości wskaźnika są niskie. Średnia wartość dla Litwy, Łotwy i Estonii w latach


288 Paula Koczara

2004–2012 wynosiła 28,02%, natomiast w UE-27–47,41%. Na tle państw bał-tyckich Polska wypada zdecydowania gorzej, ponieważ jej średnia jest wyższa o 34,45 punktów procentowych, natomiast względem średniej unijnej o 15,57 punktów procentowych.

Zakończenie

Ocena poziomu wdrożenia założeń koncepcji fl exicurity do polityki rynku pra-cy, zwłaszcza w okresie od 2004 do 2014 r., jest zadaniem trudnym. Pierwszy problem wynika z braku dostępności danych, które najpełniej odzwierciedla-łaby istotę komponentów fl exicurity. W konsekwencji poprzez wykorzystanie wskaźników zastępczych formułowane wnioski mogą być nadmiernie uprosz-czone. Drugi problem wiąże się z faktem, iż w 2007 r. rozpoczął się kryzys eko-nomiczny, w którego konsekwencji działania wielu państw były ukierunkowane przede wszystkim na łagodzenie powstałych skutków.

Odnosząc się do problemu badawczego sformułowanego w niniejszym artykule, można wysunąć ogólny wniosek, iż w każdym z analizowanych krajów dostrzegalne są reformy wpisujące się w przynajmniej jeden z czterech kompo-nentów fl exicurity. Mogłoby się zdawać, że wzrost wydatków na aktywną poli-tykę rynku pracy Polski, Litwy, Łotwy i Estonii jest zatem przejawem realizacji koncepcji fl exicurity. Jednak w świetle założeń koncepcji wskazanych w części defi nicyjnej niniejszego artykułu takie twierdzenie jest nieuzasadnione. Pod-kreślenia wymaga fakt, iż w odniesieniu do koncepcji fl exicurity warunkiem sine qua non jest spójność reform rozumiana jako jednoczesne zwiększanie

Tabela 9. Wskaźnik pułapki niskich dochodów Polski, Litwy, Łotwy, Estonii,

Danii i Holandii w latach 2004–2012a

Kraj 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Polska 65,00 65,00 66,00 63,00 62,00 61,00 61,00 61,00 61,00Litwa × 36,00 30,00 30,00 27,00 26,00 26,00 26,00 27,00Łotwa × 32,00 32,00 32,00 32,00 30,00 33,00 33,00 33,00Estonia × 26,00 25,00 24,00 23,00 22,00 23,00 24,00 25,00Dania 76,00 77,00 76,00 75,00 75,00 75,00 74,00 74,00 74,00Holandia 68,00 69,00 75,00 72,00 75,00 74,00 74,00 74,00 73,00

a„Wskaźnik pułapki niskich dochodów określa odsetek zarobków brutto pochłanianych łącznie przez podatki dochodowe, składki na ubezpieczenie społeczne i cofnięcie ewentualnych świadczeń, kiedy wysokość zarobków brutto wzrasta z 33 % do 67 % średnich zarobków pracownika w gospodarce przedsiębiorstw” [Komisja Europejska 2012].




elastyczności dla pracodawców i bezpieczeństwa socjalnego pracowników. Z dokonanej analizy wynika, iż wyłącznie w Estonii wyraźnie dostrzega się postulowaną dwukierunkowość reform. Elastyczność została tam osiągnięta poprzez znaczące obniżenie indywidualnej ochrony pracowników, natomiast w odniesieniu do bezpieczeństwa socjalnego pracowników widać zdecydowa-ny zwrot ku rozwiązaniom o charakterze lifelong learning, bowiem paralelnie zwiększano wydatki na edukację formalną i szkolenia. Reformy dokonane w Estonii stanowią swoistą hybrydę pierwszej i trzeciej ścieżki fl exicurity reko-mendowanych przez Unię Europejską. W pozostałych krajach związki pomiędzy reformami nie są aż tak wyraźne7. Na marginesie należy dodać, iż wytyczne Ko-mitetu ds. Zatrudnienia dotyczące pomiaru fl exicurity nie odnoszą się do kwestii spójności reform, co znacznie utrudnia analizę tej problematyki, natomiast matryca Wilthagena, na której podstawie można wyciągać wnioski dotyczące interakcji pomiędzy określonymi wymiarami elastyczności i bezpieczeństwa, ze względu na odmienne założenia defi nicyjne nie jest adekwatnym narzędziem.

W kontekście sformułowanych wniosków analiza wybranych wskaźników rynku pracy Polski, Litwy, Łotwy i Estonii z 2012 r. pozwoli na udzielenie od-powiedzi na pytanie, czy koncepcja fl exicurity jest jedynym gwarantem polep-szania sytuacji na rynku pracy.

Tabela 10. Wybrane wskaźniki rynku pracy Polski, Litwy, Łotwy i Estonii w 2012 r.

WskaźnikPolska Litwa Łotwa Estonia

K M K M K M K M

Wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 20–65 lat

57,5 72 67,9 69,1 66,4 70,0 69,3 75,2

Wskaźnika zatrudnienia osób w wie-ku 55–64 lat

29,2 49,3 48,5 55,9 52,5 53,2 61,2 59,8

Stopa bezrobocia 10,9 9,4 11,6 15,2 14 16,2 9,3 11,0Stopa długotrwałego bezrobocia (% bezrobotnych)

41,8 39,0 49,6 48,9 50,4 53,5 52,9 55,1

Zatrudnieni na umowę na czas okre-ślony

26,3 27,4 1,9 3,4 3,3 6,2 2,8 4,6

Zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy (jako % zatrudnionych)

11,3 5,2 11,3 7,5 11,6 7,1 14,9 5,8


7 Wniosek ten dotyczy wyłącznie analizowanych w niniejszym artykule aspektów elastyczności i bezpieczeństwa. W 2003 r. w Polsce znowelizowano Kodeks pracy w zakresie dotyczącym czasu pracy, co prowadziło do zwiększenia elastyczności funk-cjonalnej. Zmiana w zakresie czasu pracy zostałaby zatem odzwierciedlona w wartości wskaźnika access to fl exitime, który jednak nie jest dostępny w bazie Eurostatu.


290 Paula Koczara

Spośród analizowanych krajów w ostatniej dekadzie do szczególnie po-zytywnych zmian doszło w Polsce, w której w znaczącym stopniu udało się ograniczyć negatywne zjawisko bezrobocia, w tym bezrobocia długotrwałego. Kolejnym sukcesem Polski jest zwiększenie wskaźnika zatrudniania, w tym tak-że tzw. grup problemowych, czyli kobiet i osób po 55. roku życia. Co prawda, wartości wskaźnika zatrudnienia dla Polski wciąż pozostają niższe względem państw bałtyckich, jednak różnica została zniwelowana do kilku punktów pro-centowych. Obecnie jednym z najistotniejszych problemów Polski pozostaje nadmierna liczba umów o pracę zawieranych na czas określony. Z analizy stopy bezrobocia (i bezrobocia długotrwałego) Litwy i Łotwy wynika, że kraje te w większym stopniu aniżeli Polska odczuły konsekwencje kryzysu eko-nomicznego, bowiem wskaźnik ten, zwłaszcza w odniesieniu do mężczyzn, wzrósł o kilka punktów procentowych. Jednocześnie krajom udało się utrzy-mać stosunkowo wysokie wskaźniki zatrudnienia. Pozytywnym przykładem jest niewątpliwe Estonia, gdzie nieznacznemu wzrostowi stopy bezrobocia towarzyszył duży wzrost wskaźnika zatrudnienia kobiet w obydwu grupach wiekowych.

Analiza powyższych wskaźników prowadzi do wniosku, iż nawet w sytuacji, gdy w krajach nie podejmuje się reform explicite wpisujących się w koncepcję fl exicurity, możliwa jest poprawa sytuacji na rynku pracy. Niewykluczone zatem, iż jedną z „innych ścieżek fl exicurity” jest polepszenie sytuacji na rynku pracy poprzez wzrost gospodarczy.

Bibliografia

Bekker, S., Wilthagen, T., 2008, Flexicurity – a European Approach to Labour Market Policy, Intereconomics, vol. 43.

Bertozii, F., Bonoli, G., 2009, Measuring Flexicurity at the Macro Level – Conceptual and Data Availability Challenges, Working Paper on the Reconcilation of Work and Welfare in Europe, RECWOWE Publication, Edinburgh.

Bredgaard, T., Larsen, F., Madsen, P.K., 2005, The Flexible Danish Labour Market – a Review, CARMA, Research Papers, no. 1, Aalborg.

Chung, H., 2012, Measuring Flexicurity, Precautionary Notes, a New Framework, and the Em-prirical Example, Social Indicator Research, vol. 106.

Czerwińska, K., 2008, Flexicurity jako koncepcja polityki społecznej i zatrudnienia, Polityka Społeczna, nr 3.

Dołęgowski, T., 2002, Konkurencyjność a procesy integracyjne w Europie – implikacje dla krajów bałtyckich, Zeszyty Naukowe Kolegium Gospodarski Światowej Szkoły Głównej Handlowej, t. 13, Warszawa.

EMCO, 2009, Monitoring and Analysis of Flexicurity policies, EMCO Reports.



Flexicurity Pathways. Turning Handle Sinto Stepping Stones, 2007, Report by the European Expert Group on Flexicurity, Brussels.

Kalinowska-Sufi nowicz, B., 2011, Model fl exicurty – wyzwanie XXI wieku dla polskiego rynku pracy, Zeszyty Naukowe, nr 185, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Po-znaniu, Poznań.

Komisja Europejska, 2007, Wspólne zasady wdrażania modelu fl exicurity, KOM(2007)359.Komisja Europejska, Eurostat, 2012, Płace i koszty pracy, Bruksela, http://epp.eurostat.

ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Wages_and_labour_costs/pl [dostęp: 17.03.2014 r.]

Kryńska, E., 2010, Dochodzenie do równowagi między elastycznością i bezpieczeństwem na polskim rynku pracy, Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, nr 95.

Lewandowski, P., Skrok, Ł., 2009, Flexicurity – diagnoza na dziś, działanie na jutro, Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan, Warszawa.

Madsen, P.K., 2002, The Danish Model of ‘Flexicurity’ – a Paradise with Some Snakes, http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.199.4437&rep=rep1&type=pdf, [dostęp: 17.03.2014].

Madsen, P.K., 2004, The Danish Model of ‘Flexicurity’ : Experiences and Lessons, Transfer: Eu-ropean Review of Labour and Research, vol. 10.

Partnership for a New Organization of Work, 1997, Green Paper, COM(97) 128 fi nal, Bulletin of the European Union, Supplement, no. 4, European Community.

Rymsza, M., 2005, Elastyczny rynek pracy i bezpieczeństwo socjalne. Flexicurity po polsku?, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa.

Sedlak & Sedlak, 2013, Wskaźnik pułapki bezrobocia w wybranych krajach świata i UE, Moni-tor rynku pracy, http://rynekpracy.pl/monitor_rynku_pracy_1.php/wpis.236, [dostęp: 17.03.2014 r.]

Szuwarzyński, A., 2009, Flexicurity. Elastyczność i bezpieczeństwo, Akwen, Gdańsk.Tendera-Właszczuk, H. (red.) , 2010, Polityka społeczna krajów Unii Europejskiej po wschodnim

rozszerzeniu, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Kraków.Viebrock, E., Clasen, J., 2009, State of the art. Flexicurity and Welfare Reform: a Review, Socio-

-Economic Review, vol. 7.Wilthagen, T., Tros, F., 2004, The Concept of ‘Flexicurity’: a New Approach to Regulating Employ-

ment and Labour Markets, Transfer: European Review of Labour and Research, vol. 10.


Katarzyna Czech1, Mateusz Czech

2

ZNACZENIE CZŁONKOSTWA POLSKI W UNII

EUROPEJSKIEJ DLA MOBILNOŚCI EDUKACYJNEJ

I ZAWODOWEJ NA PRZYKŁADZIE SYTUACJI

LUDZI MŁODYCH

Wstęp

Dziesięcioletni okres członkostwa w Unii Europejskiej (UE) otworzył przed Polską nowe możliwości zarówno w sferze gospodarczej, jak i społecznej.

Celem artykułu jest próba oceny znaczenia uczestnictwa Polski w jed-nolitym rynku europejskim (JRE) dla wybranych uwarunkowań mobilności edukacyjnej i zawodowej młodych Polaków. Zasadniczą tezą jest natomiast stwierdzenie, że udział Polski we wspólnotowych programach edukacyjnych zwiększa szanse młodych ludzi na rynku pracy.

Z punktu widzenia mobilności niezwykle istotnym elementem są progra-my edukacyjne UE umożliwiające doskonalenie i podnoszenie kwalifi kacji zawodowych w różnych wymiarach. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy członkostwo Polski w UE umożliwiło na niespotykaną dotąd skalę podej-mowanie pracy w krajach członkowskich, upowszechniając wewnątrzwspól-notową migrację zawodową Polaków. Ponieważ często jest ona związana z koniecznością dostosowania się do specyfi cznych wymogów rynku pracy, możliwość zdobycia w czasie studiów międzynarodowego doświadczenia zarówno w postaci wiedzy, jak i niemniej ważnych umiejętności, zwłaszcza „miękkich”, wydaje się kluczowa z perspektywy przyszłych szans na rynku pracy.


2 Szkoła Główna Handlowa.


Znaczenie członkostwa Polski w Unii Europejskiej dla mobilności edukacyjnej i zawodowej 293

1. Nowy wymiar mobilności edukacyjnej i zawodowej

w warunkach integracji europejskiej

Pogłębianie integracji w ramach wspólnot europejskich doprowadziło w 1993 r. do stworzenia na obszarze państw członkowskich rynku wewnętrznego. Jest on defi niowany jako „obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapew-niony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału” [Wersja skonsoli-dowana TfUE, art. 26 ust. 2 dawniej art. 14 ust. 2 TWE].

Z punktu widzenia mobilności najistotniejsze znaczenie ma swoboda przemieszczania się obywateli Unii, dotycząca zarówno przepływu pracow-ników, jak i przedsiębiorczości. Należy również podkreślić, że jednym z istot-nych czynników determinujących rozwój tej swobody było ustanowienie, na mocy traktatu z Maastricht, obywatelstwa Unii [Barcz, Kawecka-Wyrzykowska i Michałowska-Gorywoda 2007, s. 166–167]. Na jego podstawie obywatelowi Unii przyznano prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich [Wersja skonsolidowana TfUE, art. 21 ust.1 dawniej TWE art.18 ust.1].

Mobilność zawodowa dotyczy przede wszystkim gotowości do zmiany charakteru i miejsca pracy. Jest także związana z dostosowaniem się pracow-nika do zmieniających się wymogów rynku pracy poprzez doskonalenie lub uzupełnianie kwalifi kacji i kompetencji zawodowych. Z mobilnością zawodo-wą związana jest mobilność geografi czna, oznaczająca gotowość do zmiany miejsca pracy i połączona ze zmianą miejsca zamieszkania. Biorąc jednak pod uwagę charakter JRE i związaną z nim istotę swobody przepływu osób, mówiąc o mobilności zawodowej mieszkańców krajów UE, możemy traktować rynek pracy wszystkich krajów członkowskich jako jeden obszar. Zaawansowana forma integracji realizowana w ramach UE stworzyła także nowe możliwości realizacji procesu edukacji dla uczniów szkół różnych stopni, w tym przede wszystkim dla studentów, dynamizując ich mobilność.

Polityka edukacyjna jako element polityki społecznej UE

Charakter polityki społecznej prowadzonej na poziomie gospodarek narodo-wych zależy zarówno od uwarunkowań wewnętrznych, jak i zewnętrznych. Decydują one o randze przypisywanej polityce społecznej w poszczególnych krajach. Uwarunkowania te determinują także narodową hierarchię ich celów społecznych [Firlik-Fesnak i Szylko-Skoczny 2008, s. 59–60]. Chociaż istotne znaczenie czynników wewnętrznych, najczęściej związanych z uwarunkowa-


294 Katarzyna Czech, Mateusz Czech

niami politycznymi, nie budzi wątpliwości, należy odnotować wzrost znaczenia uwarunkowań zewnętrznych dla polityki społecznej poszczególnych krajów. Wynika to z postępujących procesów globalizacji i regionalnej integracji go-spodarczej. W ostatnich latach obserwujemy wzrost znaczenia uregulowań w zakresie globalizacji polityki społecznej dla rozwoju jej standaryzacji. Po-stanowienia w tym zakresie podejmują organizacje międzynarodowe, m.in. Rada Europy oraz ugrupowania integracyjne, np. UE [Orczyk 2005, s. 30–31]. W zakresie polityki społecznej wymienia się zazwyczaj szereg polityk szcze-gółowych, takich jak: [Frączkiewicz-Wronka i Zrałek 1998, s. 7]:• polityka ludnościowa (demografi czna) i rodzinna;• polityka mieszkaniowa;• polityka ochrony zdrowia;• polityka zatrudnienia (przeciwdziałania bezrobociu);• polityka edukacyjna, kulturalna i oświatowa;• polityka zabezpieczenia społecznego oraz opieki społecznej;• polityka prewencji i przezwyciężania zjawisk patologii społecznej;• polityka migracyjna.

Jak widać, polityka edukacyjna jest elementem polityki społecznej. Doty-czące jej uregulowania na poziomie wspólnotowym znalazły się jednak dopiero w traktacie z Maastricht. Cele określone dla edukacji to przede wszystkim przyczynianie się do rozwoju edukacji wysokiej jakości, a także zachęcanie do współpracy między państwami członkowskimi. Należy jednak podkreślić, iż działania Wspólnoty podlegają w zakresie edukacji istotnemu ograniczeniu ze względu na obowiązek szanowania przez UE „odpowiedzialności państw członkowskich za treść nauczania i organizację systemów edukacyjnych, jak również ich różnorodność kulturową i językową” [Wersja skonsolidowana TFUE, art.165, ust.1] 3.

Działania w zakresie edukacji na szczeblu UE dotyczą:• rozwoju wymiaru europejskiego w edukacji, zwłaszcza przez nauczanie

i upowszechnianie języków państw członkowskich;• sprzyjania mobilności studentów i nauczycieli poprzez zachęcanie do aka-

demickiego uznawania dyplomów i okresów studiów;• promowania współpracy między instytucjami edukacyjnymi;• rozwoju wymiany informacji i doświadczeń w kwestiach wspólnych dla

systemów edukacyjnych państw członkowskich;• popierania rozwoju kształcenia na odległość.

3 Tytuł XII Edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport, Artykuł 165 (dawny artykuł 149 TWE), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:PL:PDF.



Z punktu widzenia znaczenia dla rynku pracy szczególną rolę odgrywa edu-kacja na poziomie szkolnictwa wyższego. W jego ramach najistotniejsze uregu-lowania są związane z realizowaną strategią bolońską, której celem było utwo-rzenie do 2010 r. Europejskiego Obszaru Szkolnictwa Wyższego (EOSW). Jednym z narzędzi sprzyjających osiąganiu celów procesu bolońskiego jest właśnie mobilność studentów w ramach EOSW, której realizacji sprzyjają europejskie pro-gramy edukacyjne [Mazurek-Łopacińska 2009]. Mobilność, stanowiąca kluczowy element tych programów, koncentruje się na rozwoju wybranych umiejętności uznawanych i możliwych do wykorzystania na terenie całej UE. W ten sposób programy edukacyjne stają się istotnym elementem strategii Komisji Europejskiej na rzecz walki z bezrobociem wśród ludzi młodych, wpisując się w strategię na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia Europa 2020 [Europa 2020].

2. Wybrane aspekty sytuacji młodych Polaków na unijnym

rynku pracy

Aktualne prognozy rynku pracy, szczególnie dla ludzi młodych, będących bez-pośrednio po studiach, są mało optymistyczne. Nawet wyższe wykształcenie okazuje się obecnie niewystarczającym zabezpieczeniem przed ryzykiem nie-możności znalezienia pracy. Przy stopie bezrobocia rejestrowanego w Polsce na koniec 2013 r. na poziomie 13,4% wśród absolwentów współczynnik ten wynosił 27,4% [GUS 2014]. Można ten stan tłumaczyć trudną sytuacją w go-spodarce wynikającą ze skutków kryzysu 2008+ i związanego z nim ograni-czaniem zatrudnienia przez pracodawców. Częściowo jest to zresztą diagnoza zgodna z prawdą. Okazuje się jednak, że problem w istotnej mierze leży rów-nież po stronie absolwentów, a konkretnie ich niedopasowania do wymagań pracodawców i rynku pracy. Jak wynika z badania przeprowadzonego przez PARP i Uniwersytet Jagielloński [Górniak 2013], aż 75% pracodawców ma problemy ze znalezieniem odpowiednich kandydatów do pracy. Konkluzja ta odnosi się zresztą nie tylko do absolwentów studiów wyższych, ale do całej populacji potencjalnych pracowników. Jeśli chodzi o sytuację osób z wyższym wykształceniem, z badań przeprowadzonych wśród pracodawców4 wyłaniają się dwie najważniejsze przyczyny takiego stanu rzeczy – brak odpowiednich kompetencji absolwentów oraz niewielkie doświadczenie zawodowe. O tych dwóch kwestiach będzie mowa w dalszej części opracowania.

4 Na przykład „Kompetencje i kwalifi kacje poszukiwane przez pracodawców wśród absolwentów szkół wyższych, wchodzących na rynek pracy”, przeprowadzone przez SGH, EY i Amerykańską Izbę Handlową w Polsce.



2.1. Kompetencje pożądane na rynku pracy

Z licznych badań przeprowadzonych w kilku ostatnich latach5, dotyczących sytuacji absolwentów uczelni wyższych na rynku pracy w Polsce wynika, że poziom i rodzaj kompetencji absolwentów często nie jest zgodny z oczekiwa-niami pracodawców. O ile stwierdzenie takie wydaje się bardziej zrozumiałe w przypadku osób bez wykształcenia wyższego, o tyle analogiczna sytuacja wśród absolwentów uczelni wyższych może budzić pewne zdziwienie. Wydaje się, że główne oczekiwanie kierowane powszechnie pod adresem uczelni wyższych zarówno przez studentów, jak i pracodawców, to umożliwienie tym pierwszym zdobycia wiedzy i niezbędnych umiejętności umożliwiających bezproblemowe „przejście” z uczelni na rynek pracy. Okazuje się jednak, że oczekiwanie to pozostaje dzisiaj często niespełnione.

Wśród kompetencji, które pracodawcy uznali za najważniejsze we wspomi-nanym już badaniu [Kompetencje 2012, s. 13], znalazły się m.in. (w kolejności ze względu na „ważność” dla pracodawców): efektywna komunikacja, znajo-mość języków obcych otwartość na uczenie się i stały rozwój, zaangażowanie oraz umiejętność pracy w zespole. Warto zauważyć, że oprócz znajomości języków obcych wszystkie wymienione kompetencje zaliczane są do tzw. umiejętności „miękkich” i nie są związane z żadnym konkretnym kierunkiem studiów czy rodzajem uczelni. Co więcej, wśród kompetencji, w przypadku których występuje największa luka kompetencyjna w stosunku do oczekiwań pracodawców, umiejętności „miękkie” również stanowią większość (m.in. po-prawna samoocena, efektywna komunikacja, umiejętność pracy w zespole czy zaangażowanie) [Kompetencje 2012, s. 14]. Wyniki tych badań jednoznacznie wskazują, że oprócz umiejętności i kompetencji ściśle powiązanych z kierun-kiem studiów pracodawcy oczekują od studentów również pewnej grupy cech, która kojarzona jest zazwyczaj z innym typem doświadczeń, niż ten odnoszący się bezpośrednio do procesu edukacji, rozumianego jako nabywanie wiedzy i konkretnych umiejętności zawodowych.

2.2. Brak doświadczenia zawodowego

Innym czynnikiem, który z jednej strony jest dla pracodawców bardzo istotny przy wyborze pracowników, a z drugiej strony jego poziom wśród studen-tów jest w różnych badaniach oceniany nisko, jest doświadczenie zawodowe. W przywoływanym już raporcie [Kompetencje 2013, s. 33] pojedynczą kom-

5 „Bilans Kapitału Ludzkiego”, „Kompetencje i kwalifi kacje poszukiwane przez pra-codawców wśród absolwentów szkół wyższych, wchodzących na rynek pracy”.



petencją, której poziom został oceniony najniżej, jest właśnie doświadczenie zawodowe (zaledwie 2,69 w 5-stopniowej skali). Jednocześnie w innym bada-niu przeprowadzonym w ramach projektu „Uczelnia przyjazna pracodawcom” [Arendt 2010, s. 13] podkreślono znaczenie doświadczenia zawodowego, które znalazło się na 2. miejscu wśród kluczowych kryteriów wyboru kandydata do pracy, z 64% wskazań. Podobne wnioski płyną ze wspominanego badania „Bilans Kapitału Ludzkiego w Polsce”, wg którego w przypadku stanowiska specjalisty (a więc prawdopodobnie rodzaju stanowiska, do którego aspirować może absolwent studiów wyższych) aż 65% pracodawców wymaga posiadania doświadczenia przez młodych kandydatów do pracy [Górniak 2013, s.101].

Z przytoczonych wyników przeprowadzonych w Polsce badań wynika więc, że doświadczenie zawodowe potencjalnych pracowników jest niezwykle istotne dla pracodawców, a jego poziom wśród kandydatów oceniany jest przez nich nisko.

3. Wpływ programów edukacyjnych na sytuację młodych

ludzi na rynku pracy

Zaprezentowane rezultaty badań potwierdzają, że kluczowymi czynnikami wpływającymi na zwiększenie szansy zatrudnienia na niełatwym obecnie rynku pracy są posiadane kompetencje oraz doświadczenie zawodowe. W tej sytu-acji szczególnego znaczenia nabierają związane z członkostwem Polski w UE programy wymiany studentów, które mogą stanowić odpowiedź na problemy związane z sytuacją młodych ludzi na dzisiejszym rynku pracy.

3.1. Międzynarodowe programy edukacyjne a pożądane na rynku

pracy kompetencje

Niemal każdy student, który miał okazję wziąć udział w programie wymiany, mógłby zapewne z powodzeniem pełnić funkcję jego ambasadora i swoimi doświadczeniami reklamować liczne korzyści związane z udziałem w takim przedsięwzięciu. Wśród opinii uczestników na temat korzyści wynikających z programów wymiany przeważają zwykle te dotyczące możliwości poznania ludzi z innych krajów i kultur i przełamania pewnych stereotypów. Dla wielu studentów jest to również pierwsza w życiu okazja do spędzenia tak długiego okresu za granicą. Okazuje się jednak, że uczestnictwo w programach mobil-ności pozwala również nabyć i udoskonalić kompetencje najbardziej pożądane obecnie przez pracodawców.



Kompetencje, które są bezpośrednio związane z uczestnictwem w progra-mie mobilności takim jak Erasmus, o którym będzie mowa w dalszej części opracowania, można podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich jest związana z przygotowaniami do wyjazdu, a także formalno-logistycznymi aspektami po-bytu w kraju docelowym. Każdy student, który starał się o wyjazd, szczególnie do tych krajów i uczelni, które uchodzą za wyjątkowo atrakcyjne, zdaje sobie sprawę z ilości przygotowań i starań, z którymi wiąże się całe przedsięwzięcie. Od spraw formalnych, których wymaga zarówno uczelnia macierzysta, jak i za-graniczna, do kwestii tak kluczowych, jak znalezienie miejsca zamieszkania za granicą i załatwienia wszystkich formalności, z którymi wiąże się dłuższy pobyt poza krajem. Przygotowania te mogą trwać nawet kilka miesięcy. Patrząc od strony pracodawcy, cały ten proces dowodzi wykształcenia takich kompeten-cji, jak m.in.: zaangażowanie, determinacja w dążeniu do celu, otwartość na uczenie się czy też skuteczna komunikacja. Kolejna grupa kompetencji, która jest związana z takim wyjazdem, dotyczy pobytu na miejscu i codziennego życia w międzynarodowej grupie ludzi, w mniej lub bardziej odmiennym kul-turowo kraju. Takie doświadczenie jest doskonałą okazją do pokazania swojej otwartości na uczenie się, elastyczności i zdolności do adaptacji. Wszystkie wymienione wyżej kompetencje, których zdobywanie i udoskonalanie ściśle się wiąże z wymianami studenckimi, znalazły się wśród wymagań pracodaw-ców, co pokazują przywołane w opracowaniu badania. Oprócz wspominanych kompetencji miękkich udział w programie wymiany jest również bez wątpienia doskonałą okazją do podniesienia poziomu znajomości języków obcych, która należy do najbardziej cenionych przez pracodawców umiejętności [Kompe-tencje 2012, s. 13]. Z tych właśnie powodów wyjazdy w ramach programów wymiany są tak bardzo cenione w procesie rekrutacji.

Okazuje się, że uczestnictwo w programie wymiany pozwala połączyć cieka-we doświadczenie z możliwością zdobycia niezwykle cenionych i pożądanych przez pracodawców kompetencji.

3.2. Programy mobilności Unii Europejskiej a możliwość zdobycia

doświadczenia zawodowego

Warto pamiętać, że najbardziej znany program wymiany studentów – Era-smus – od 2007 r. umożliwia również wyjazd na zagraniczne praktyki zawo-dowe. Z roku na rok korzysta z niego coraz większa grupa studentów. W roku akademickim 2011/2012 było to już 3209 osób. Ogółem w latach 2007–2012 z wyjazdów na praktyki skorzystało 10872 studentów, co stanowiło 18,4% tych,



którzy w analogicznym okresie wyjechali na programy wymian [Członkowska--Naumiuk 2012]. Możliwość wyjazdu na kilkumiesięczny staż jest dla studentów szczególnie atrakcyjna, gdyż oprócz możliwości dłuższego pobytu w innym kraju i związanych z tym korzyści analogicznych do wyjazdów na programy wymiany mają oni możliwość zdobycia, często pierwszych, doświadczeń zawo-dowych. Jak już wcześniej wspomniano, z licznych badań przeprowadzonych wśród pracodawców wynika, że doświadczenie zawodowe jest przez nich nie tylko bardzo pożądane, ale jednocześnie jego poziom wśród absolwentów oceniony został raczej nisko. Oznacza to, że posiadanie doświadczenia zawodo-wego daje znakomitą możliwość wyróżnienia się w procesie rekrutacji. Ponadto wydaje się, że doświadczenie takie jest o tyle cenniejsze, że oprócz tradycyjnych korzyści związanych z podjęciem pracy dochodzi tu jeszcze aspekt międzyna-rodowy, który, jak wskazują przywoływane raporty, jest przez pracodawców szczególnie cenionym atutem.

4. Polska jako beneficjent programów edukacyjnych UE

Programy edukacyjne podejmowane są w Unii Europejskiej na szeroką skalę od podpisania deklaracji bolońskiej w 1999 r. Ich charakter ulegał zmianom wraz z ewolucją potrzeb i analizą bieżących efektów. Program Erasmus pojawił się w unijnej polityce edukacyjnej w 1987 r., a Polska stała się jego uczestni-kiem już na kilka lat przed uzyskaniem formalnego członkostwa w UE, w roku akademickim 1998/1999.

W pierwszych latach członkostwa w UE Polska uczestniczyła w progra-mach edukacyjnych realizowanych w perspektywie 2000–2006. Oferowały one różnorodne możliwości, przede wszystkim w ramach programu Socra-tes, którego celem było podniesienie jakości oświaty europejskiej. Propago-wał on kształcenie ustawiczne, ułatwiając dostęp do oświaty i zachęcając do mobilności. Ponadto w ramach Socratesa wspierano szereg różnych działań, takich jak zbieranie danych, analizy, wizyty, seminaria czy wymiany nauko-we. W 2006 r. Parlament Europejski oraz Rada UE wprowadziły zintegrowany „Program działań w zakresie uczenia się przez całe życie” [Decyzja 2006], który określił szczegółowe programy na lata 2007–2013, podporządkowane realizacji celów strategii lizbońskiej. Należały do nich: Comenius (edukacja szkolna), Erasmus (szkolnictwo wyższe), Leonardo da Vinci (szkolnictwo zawodowe), Gruntvig (kształcenie dorosłych), Młodzież w działaniu i Jean Monet oraz pięć programów międzynarodowych (Erasmus Mundus, Tempus, Alfa, EduLink oraz program współpracy z państwami uprzemysłowionymi). Na podstawie analizy



dotychczas realizowanych programów i oceny efektów ich działań kolejne wersje są udoskonalane, a te, które się nie sprawdziły, są zastępowane przez inne. W konsekwencji tych działań na okres programowania 2014–2020 zapro-ponowano zastąpienie kilku dotychczasowych programów jednym (Erasmus+) i uproszczenie zasad korzystania z niego w celu ułatwienia dostępu do fundu-szy edukacyjnych. Jest to szczególnie istotne w związku z 40-procentowym wzrostem wartości budżetu programów edukacyjnych, na który przewidziano do 2020 r. 14,7 mld EUR6 [Erasmus+ 2013].

Wśród nowych funkcji na uwagę zasługują tzw. sojusze: • na rzecz wiedzy, dotyczące partnerstwa między instytucjami szkolnictwa

wyższego i przedsiębiorstwami, promujące kreatywność, innowacyjność i przedsiębiorczość poprzez oferowanie nowych programów nauczania, możliwości uczenia się i podnoszenia kwalifi kacji;

• na rzecz umiejętności sektorowych, odnoszące się do partnerstwa między kształceniem zawodowym i organizatorami szkoleń i przedsiębiorstwami, działające na rzecz zatrudnienia i wypełniania luk w umiejętnościach po-przez opracowanie programów nauczania dla danego sektora oraz inno-wacyjnych form nauczania zawodowego.Chociaż programy edukacyjne przeznaczone są dla różnych poziomów

szkół, z punktu widzenia celu opracowania najistotniejsze wydają się te prze-znaczone dla studentów, wśród których największą rolę odgrywa Erasmus.

Polscy studenci w programie Erasmus

Jak już wspomniano, Polska uczestniczy w programie Erasmus od roku akade-mickiego 1998/1999. Podstawowym celem tego programu jest podniesienie jakości kształcenia dzięki rozwojowi uczelnianej współpracy międzynarodo-wej, jak również mobilności studentów i pracowników [Rabczuk 2007, s. 60]. W ramach realizacji jego celów ilościowych na lata 2007–2013 zaplanowa-no zwiększenie mobilności studentów do 3 milionów uczestników. Było to spowodowane niezadowalającą oceną KE dotyczącą skali mobilności ogółu europejskich studentów, nie tylko tych objętych programem Erasmus. Cel ten został osiągnięty w lipcu 2013 [Komisja 2013]. Budżet programu na lata 2007–2013 wynosił 3,1 mld EUR i aż 85% przeznaczono na realizację celu mobilność [Erasmus 2012].

Do roku akademickiego 2012/2013, z możliwości wyjazdu na studia i prak-tyki skorzystało w sumie 139 577 polskich studentów. Największą dynamikę

6 Budżet programu Erasmus+ na 2014 r. wyniesie 1,8 mld EUR.



zanotowano zarówno w pierwszych latach udziału w programie, jak i w okre-sie bezpośrednio po wstąpieniu Polski do UE (tabela). W roku akademickim 2012/2013 w programie wzięły udział 324 polskie uczelnie, co stanowiło 7% wszystkich europejskich uczelni biorących udział w tym czasie w programie. Na uwagę zasługuje istotny wzrost liczby uczelni uczestniczących w programie w okresie bezpośrednio przed i po wstąpieniu do UE. Warto także odnotować znaczący wzrost budżetu przeznaczonego na realizację programu dla Polski. Od wstąpienia Polski do UE jego wartość znacząco wzrosła i do końca roku 2012/2013 wyniosła blisko 332 mln EUR (tabela)7.

Wybrane wielkości dotyczące udziału polskich studentów w programie

Erasmus w latach 1998–2013

Rok akade-

micki

Polscy studenci,

którzy wyjechali na

stypendium i (od

2007 r.) na praktykę Budżet

programu

dla Polski

w mln

EUR

Odsetek

studentów

uczestni-

czących

w progra-

mie w ogól-

nej liczbie

polskich

studentów

Odsetek

polskich stu-

dentów uczest-

niczących

w programie

w ogólnej licz-

bie studentów

uczestniczą-

cych w progra-

mie

Polskie uczelnie

posiadające kartę

uczelni Erasmus

liczba

studen-

tów

dynamika

w sto-

sunku

do roku

poprzed-

niego

(w %)

liczba

uczelni

dynami-

ka w sto-

sunku

do roku

poprzed-

niego

(w %)

1998/1999 1 426 • 3,9 0,11 1,46 46 •1999/2000 2 813 97,2 6,5 0,20 2,61 74 60,82000/2001 3 691 31,2 6,5 0,23 3,32 98 32,42001/2002 4 322 17,1 6,2 0,25 3,74 98 02002/2003 5 419 25,3 6,6 0,30 4,37 120 22,42003/2004 6 278 15,8 6,6 0,34 4,63 151 25,82004/2005 8 388 33,6 15,3 0,43 5,82 187 23,82005/2006 9 974 18,9 19,6 0,51 6,46 217 16,02006/2007 11 219 12,4 25,0 0,58 7,04 240 10,62007/2008 12 854 14,5 32,1 0,66 7,04 256 6,62008/2009 13 402 4,2 35,4 0,70 6,75 264 3,12009/2010 14 021 4,6 37,5 0,74 6,57 288 9,12010/2011 14 234 1,5 39,2 0,77 6,15 302 4,82011/2012 15 315 7,6 43,2 0,87 6,06 315 4,32012/2013 16 221 5,9 48,3 0,97 5,41 324 2,8Ogółem 139 577 • 331,9 • • • •

Źródło: na podstawie: [Eurostat; Członkowska-Naumiuk 2012; Erasmus 2012].

7 Na działanie programu Erasmus+ w Polsce w 2014 r. przewidziano 102 mln EUR.



Wśród statystyk związanych z programem Erasmus na uwagę zasługuje również wzrastająca liczba studentów uczestniczących w programie w sto-sunku do ogólnej liczby polskich studentów (tabela). Trzeba jednak pamiętać, że liczba studentów w Polsce spada w ostatnich latach ze względu na sytu-ację demografi czną. W ogólnej liczbie studentów programu Erasmus Polacy stanowili w roku 2012/2013 zaledwie 0,97%, ale odsetek ten konsekwentnie wzrasta od pierwszego roku udziału w programie (tabela).

Wśród najpopularniejszych kierunków wyjazdów polskich studentów przez pierwszych 10 lat udziału Polski w programie dominowały Niemcy. W ostat-nich latach pozycję lidera wśród destynacji wybieranych przez największą liczbę polskich studentów przejęła Hiszpania. Ogółem w latach 1998/1999–2011/2012 20% wyjeżdżających polskich studentów wybrało Niemicy, 12,4% Hiszpanię, a 10,2% Francję. Spośród nowych krajów członkowskich polscy studenci najczęściej wyjeżdżali do Czech oraz na Słowację. Do tych dwóch krajów od 2004/2005 r. wyjechało w sumie jednak zaledwie 3,8% ogółu pol-skich studentów korzystających z programu [Erasmus 2013].

Dynamika wielkości oraz salda wyjazdów polskich i przyjazdów zagranicznych stu-

dentów w ramach programu Erasmus w okresie 1998/1999–2011/2012

Źródło: na podstawie http://www.erasmus.org.pl/odnosniki-podstawowe/statystyki

–10 0001999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

–5 000

0

5 000

10 000

15 000

20 000

polscy studenci wyjeżdżający w ramach Erasmusa

studenci zagraniczni przyjeżdżający w ramach Erasmusa

saldo



Na uwagę zasługuje także relatywnie niewielka popularność polskich uczel-ni wśród zagranicznych studentów. Bilans pomiędzy liczbą polskich studentów wyjeżdżających za granicę i zagranicznych przyjeżdżających do Polski na studia i praktyki w ramach Erasmusa wykazuje znaczącą dysproporcję. Jednocześnie w ostatnich latach obserwuje się wzrost dynamiki przyjazdów studentów za-granicznych do Polski i zmniejszanie się ujemnego salda tej wymiany (rysunek).

Zakończenie

Zadaniem edukacji, zwłaszcza tej na poziomie wyższym, jest bez wątpienia wyposażenie studentów w wiedzę i umiejętności, które ułatwią im odnalezie-nie się na rynku pracy. Uczestnictwo Polski w JRE z jednej strony rozszerzyło rynek pracy dostępny dla polskich pracowników, a z drugiej umożliwiło udział w unijnej polityce edukacyjnej, stwarzającej unikatowe możliwości i dają-cej niespotykane wcześniej szanse. Są one związane m.in. z możliwością po-wszechnego korzystania z programów edukacyjnych, wśród których Erasmus odgrywa największą rolę. Doświadczenia zdobyte podczas przygotowania do wyjazdu oraz w trakcie samego pobytu w jednym z krajów partnerskich bądź to w postaci studiów, bądź to w formie praktyk zawodowych wydają się doskonałą odpowiedzią na oczekiwania pracodawców dotyczące pożądanych umiejętno-ści i braków obserwowanych wśród kandydatów do pracy. Ma to szczególnie istotne znaczenie w okresie trudnej sytuacji na rynku pracy, zwłaszcza dla ludzi młodych, i braku perspektyw szybkiej zmiany tego niekorzystnego zjawiska. Kilkumiesięczny pobyt za granicą na studiach lub praktyce pozwala także na poznanie realiów życia w wybranym kraju europejskim. Daje to możliwość oceny sytuacji na tamtejszym rynku pracy, co często decyduje o odpowiedzi na pytanie dotyczące miejsca rozpoczęcia kariery zawodowej.

W tej sytuacji uproszczenia w dostępności do programu Erasmus+ na lata 2014–2020, skierowanego m.in. do studentów, może doprowadzić do wzrostu liczby jego benefi cjentów również w Polsce i w konsekwencji zwiększyć liczbę kandydatów do pracy posiadających pożądane umiejętności i dysponujących oczekiwanym przez pracodawców doświadczeniem zawodowym.

Bibliografia

Arendt, Ł. (red.), 2010, Raport z badań w projekcie Uczelnia Przyjazna Pracodawcom, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa.



Barcz, J., Kawecka-Wyrzykowska, E., Michałowska-Gorywoda, K., 2007, Integracja europejska, Wolters Kluwer Polska, Warszawa.

Członkowska-Naumiuk, M., 2013, Program Erasmus, Program Praktyk, Fundacja Rozwoju Systemu Edukacji Narodowa Agencja Programu „Uczenie się przez całe życie”.

Decyzja nr 1720/2006/WE Parlamentu Europejskiego Rady z dnia 15 listopada 2006 r. usta-nawiająca program działań w zakresie uczenia się przez całe życie, Dz.Urz. UE L327/45 24.11.2006.

Erasmus+, Co oferuje w dziedzinie kształcenia, szkolenia, młodzieży i sportu?, 2013, KE.Erasmus w Polsce, Polska w Erasmusie, 2012, Fundacja Rozwoju Systemu Edukacji, Warszawa. Europa 2020, Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego

włączeniu społecznemu, Bruksela, 3.3.2010, KOM(2010) 2020 wersja ostateczna.Firlit-Fesnak, G., Szylko-Skoczny, M. (red.), 2008, Polityka społeczna: podręcznik akademicki,

Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.Frączkiewicz-Wronka, A., Zrałek, M., 1998, Polityka społeczna, Wydawnictwo Kolegium Za-

rządzania AE w Katowicach, Katowice.Górniak, J. (red.), 2013, Bilans kapitału ludzkiego. Młodość czy doświadczenie? Kapitał ludzki

w praktyce. Raport podsumowujący III edycję badań BKL z 2012 roku, PARP, Warszawa.GUS, 2014, Kwartalna informacja o aktywności ekonomicznej ludności, Warszawa.Komisja Europejska Komunikat prasowy IP/13/657 z dnia 08/07/2013.Kompetencje i kwalifi kacje poszukiwane przez pracodawców wśród absolwentów szkół wyż-

szych, wchodzących na rynek pracy, 2012, SGH, EY, Amerykańska Izba Handlowa w Polsce, Warszawa.

Mazurek-Łopacińskam, K. (red.), 2009, Proces Boloński w kształtowaniu systemu zapewniania jakości kształcenia, UE we Wrocławiu, Wrocław.

Orczyk, J., 2005, Polityka społeczna: uwarunkowania i cele, Wydawnictwo Akademii Ekono-micznej w Poznaniu, Poznań.

Programy edukacyjne i kulturalne UE 2000–2006. Chciałbyś w nich uczestniczyć?, 2005, Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Kultury i Edukacji.

Rabczuk, W., 2007, Polityka edukacyjna Unii Europejskiej. Nowe konspekty, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej TWP w Warszawie, Warszawa,

Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.Urz. Unii Europej-skiej, C115/49, 9.05.2008.


ASPEKTY PRAWNE I INSTYTUCJONALNE


Jowanka Jakubek-Lalik1

WPŁYW UNII EUROPEJSKIEJ NA ADMINISTRACJĘ

KRAJOWĄ – ASPEKTY PRAWNE I USTROJOWE

POLSKIEGO CZŁONKOSTWA

Wstęp

Przystąpienie państwa do Unii Europejskiej rodzi dla niego skutki praktycz-nie we wszystkich obszarach rządzenia i zarządzania publicznego, a przede wszystkim wywiera znaczący wpływ na strukturę i funkcjonowanie admini-stracji publicznej. Wyzwaniem jest wypełnianie zróżnicowanych obowiązków wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej w wymiarze implementacji procesów i polityki europejskiej do porządku krajowego, jak i wywieranie wpływu na proces decyzyjny poprzez aktywne uczestnictwo w organach UE.

Członkostwo w Unii Europejskiej łączy się z pojęciem europeizacji, czyli wpływu integracji europejskiej na państwo członkowskie, a w szczególności na jego struktury, procesy i funkcje. Europeizacja to „stopniowy proces zmieniają-cy kierunek i kształt polityki do tego stopnia, że dynamika polityczna i ekono-miczna Unii Europejskiej staje się częścią logiki organizacyjnej polityki krajowej i procesu jej tworzenia” [Ladrech 1994]. Proces ten odnosi się do oddziaływania Unii Europejskiej na systemy polityczne państw członkowskich i implemen-tację prawa unijnego do krajowych porządków prawnych oraz do jej logiki postępowania. Z drugiej strony zaczął być także interpretowany jako wpływ państwa członkowskiego, jego instytucji i polityki na instytucje i mechanizmy Unii Europejskiej. Państwo członkowskie występuje jako odbiorca unijnych norm i zasad, ale także nadawca swoich preferencji politycznych i współtwórca nowego porządku, który powstaje w procesie integracji europejskiej.

Europeizacja ma charakter interaktywnego procesu, składającego się ze zjawisk programowanych zarówno odgórnie, jak i oddolnie, czyli projekcji

1 Uniwersytet Warszawski, Wydział Prawa i Administracji, Zakład Nauki Administracji.


308 Jowanka Jakubek-Lalik

i recepcji. Oba poziomy – unijny i krajowy – są współzależne. Kopiowanie polityk unijnych na poziomie krajowym oraz efekty tego procesu (top-down), co jest szczególnie odczuwalne w początkowej fazie członkostwa w UE, są zaledwie wstępem do aktywnego uczestnictwa w procesach decyzyjnych na arenie europejskiej, co skutkuje przenoszeniem pewnych procesów na poziom ponadnarodowy (bottom-up). Ponadto europeizacja funkcjonuje jako proces, a nie stałe zjawisko, czyli nie można wyznaczyć jednoznacznej granicy jego początku, ani jego zakończenia [Featherstone i Radaelli 2003]. Europeizacja istniała więc przed ofi cjalną instytucjonalizacją Unii Europejskiej, niewątpliwie jednak stała się bardziej dogłębna po formalnym utworzeniu Unii Europej-skiej – kluczowymi datami w tym procesie był 1 listopada 1993 r., kiedy wszedł w życie traktat z Maastricht, oraz 1 grudnia 2009 r., kiedy zaczął obowiązywać traktat z Lizbony.

Europeizacja odgórna (top-down) oznacza koncentrowanie się na przej-mowaniu wzorców z poziomu UE, a zmiany w zakresie polityki krajowej są interpretowane w świetle wpływu wywieranego przez UE. Państwo członkow-skie w tym ujęciu głównie reaguje na zmiany w UE, a efekt końcowy procesu europeizacji to m.in. znacząca redystrybucja władzy pomiędzy podmioty na scenie krajowej (władzę wykonawczą, parlament i sądownictwo). Widoczny jest wpływ integracji europejskiej na zwiększenie kontroli rządów państw członkowskich nad sprawami krajowymi, co ułatwia im posiadanie dodat-kowych instrumentów władczych i przewagi informacyjnej wynikających zarówno z bezpośredniego uczestniczenia w procesach decyzyjnych Unii Europejskiej, jak i stosowania prawa europejskiego oraz udziału w dystrybu-cji funduszy europejskich. Z drugiej jednak strony UE wyposaża podmioty krajowe (jak np. regiony, grupy interesu) w niezależny dostęp do europej-skich procesów politycznych, pozwalając im działać ponad głowami państw członkowskich.

Europeizacja oddolna (bottom-up) koncentruje się na przesyłaniu i odwzo-rowywaniu preferencji dotyczących polityki krajowej na poziom europejski. Ma ona miejsce, gdy państwa zaczynają wpływać na kształt polityki UE w danym obszarze, a ich skuteczność w dużej mierze zależy od ich siły i potencjału – wtedy efekt końcowy jest zbieżny z preferencjami danego kraju. Niewątpliwie to państwa członkowskie i ich rządy są siłą napędową integracji europejskiej i nadawcami impulsów do tworzenia polityki publicznej na poziomie Unii Europejskiej, z drugiej jednak strony inne krajowe grupy interesu (organizacje biznesowe, związki zawodowe, regiony) także bywają sojusznikami organów ponadnarodowych (Komisji Europejskiej czy Trybunału Sprawiedliwości UE) w dążeniu do dalszej integracji [Featherstone i Radaelli 2003].


Wpływ Unii Europejskiej na administrację krajową – aspekty prawne i ustrojowe 309

1. Europeizacja administracji krajowej

Unia Europejska jest dla administracji państwa członkowskiego podwójnym wyzwaniem. Po pierwsze, należy w skuteczny sposób wprowadzać rozwiązania przyjęte przez instytucje unijne. Po drugie, państwa wywierają duży wpływ na funkcjonowanie Unii Europejskiej, współtworząc prawo UE. W zakresie prawa pierwotnego spełniają rolę twórczą, a prawo pochodne współtworzą wraz z organami ponadnarodowymi UE – przy udziale przedstawicieli innych rządów państw członkowskich w Radzie Unii Europejskiej oraz przedstawicieli obywateli europejskich w Parlamencie Europejskim. Do konkretnych wyzwań ustrojowych stojących przed państwem członkowskim należą m.in. koniecz-ność zagwarantowania efektywności prawa UE, wzmocnienia mechanizmu współpracy między rządem a parlamentem oraz między rządem a organami samorządu terytorialnego w sprawach UE, a także wzmocnienie mechanizmów gwarantujących jednostkom korzystanie z regulacji unijnych oraz chroniących ich prawa podstawowe. W płaszczyźnie administracyjnej natomiast oczekuje się ogólnego podnoszenia sprawności państwa, warunkującego efektywność jego działania w ramach wzajemnego przenikania się sfery państwowej ze sferą unijną, a także sprawnych mechanizmów koordynujących krajową politykę europejską.

Trwałą konsekwencją procesu integracji europejskiej jest zatarcie podziału na klasycznie rozumiane funkcje zewnętrzne i wewnętrzne państwa i zakwe-stionowanie scentralizowanego modelu zarządzania polityką w państwie opartym na rządzie, na rzecz harmonijnego zarządzania sprawami publicznymi z istotną rolą procedur i struktur administracyjnych. Zamazywanie się tradycyj-nych linii oddzielających politykę wewnętrzną i zagraniczną oraz wzmocnienie multicentrycznego układu administracji oznacza modyfi kację podziału kompe-tencji i odpowiedzialności. Klasycznie rozumiana domena polityki zagranicznej zostaje podzielona pomiędzy ministerstwa odpowiedzialne za poszczególne sektory polityki europejskiej. W obszarze uczestnictwa w procesie decyzyjnym UE różne szczeble rządu stają się coraz bardziej zależne od siebie, a także muszą lepiej koordynować wieloaspektowe uzgadnianie stanowisk, co np. zwiększa współpracę pomiędzy administracją i organizacjami pozarządowymi.

Pomimo braku zbieżności rozwiązań ustrojowych i proceduralnych w po-szczególnych administracjach państw członkowskich UE wpływ uczestnictwa w strukturach Unii jest we wszystkich krajach głęboko widoczny. Zmienia się nie tylko układ instytucjonalny i kwestie formalne (jak obecność procedur koniecznych do koordynacji problematyki członkostwa w UE), ale przede wszystkim sposób funkcjonowania administracji. Dochodzi do przełamywa-



nia silosowego charakteru poszczególnych działów, w miejsce skostniałych struktur hierarchicznych pojawia się coraz więcej łączników o charakterze wertykalnym, a efekty działania administracji coraz trudniej zmierzyć li tylko z punktu widzenia przestrzegania prawa i wynikających z niego procedur. Rośnie waga elastyczności działań administracji i oczekiwanie aktywnych za-chowań w ramach koordynowania spraw związanych z członkostwem w Unii Europejskiej. To wszystko jest częścią bardziej złożonego procesu odchodzenia od jednowymiarowego postrzegania administracji w ujęciu weberowskim do współczesnego, multicentrycznego podejścia charakterystycznego dla new public governance [Kulesza i Sześciło 2013, rozdz. 7].

Różnica jakościowa w funkcjonowaniu administracji państwa członkowskie-go jest bardzo widoczna, gdy porówna się zadania z okresu przed – i poakce-syjnego państw, które niedawno przystąpiły do Unii Europejskiej. Przed akcesją największy nacisk położony był na efektywną implementację prawa i polityki europejskiej, na kształt których państwo kandydujące nie miało znaczącego wpływu, jako że nie brało udziału w procesie ich wypracowywania. Po przystą-pieniu do Unii Europejskiej istotne znaczenie zaczęła mieć skuteczna obsługa członkostwa, w tym przede wszystkim współdecydowanie w instytucjach i współkształtowanie polityki Unii Europejskiej. Akcent został więc przesunięty z zadań o charakterze administracyjnym, odtwórczym, na zadania polityczne, wymagające merytorycznego zaangażowania oraz wygospodarowania spo-rych środków kadrowych i fi nansowych [Jakubek 2009].

Początkowa asymetria relacji z okresu przedakcesyjnego pozwoliła UE wpływać na krajowe procesy decyzyjne w sposób bardziej „siłowy”, ponieważ przystąpienie nowych państw do UE miało w praktyce cechy umowy adhe-zyjnej2, gdzie bardzo niewiele klauzul podlega negocjacjom (w przypadku rozszerzeń UE w latach 2004, 2007 i 2013 negocjacjom podlegały tylko okresy przejściowe, a nie możliwość wyłączenia się z niektórych polityk UE). Ponadto procesowi przystępowania do UE towarzyszyła niepewność co do tego, czy zakończy się on sukcesem, ponieważ oceny postępów dokonywała w spo-sób jednostronny Komisja Europejska [Grabbe 2006]. W zmianach pomagał na pewno fakt, że UE oferowała gotowe wzorce w momencie poszukiwań rozwiązań instytucjonalnych i proceduralnych przez państwa odbudowujące ustrój demokratyczny, co dodatkowo powodowało głębszą ich europeizację jeszcze zanim przystąpiły do UE.

2 Jest to rodzaj umowy, w której najważniejsze warunki określa jeden z kontrahen-tów, zazwyczaj ekonomicznie silniejszy, często występujący w pozycji „monopolistycz-nej”, drugi natomiast może je zaakceptować i przystąpić do umowy lub zrezygnować z jej zawarcia (Encyklopedia prawa infor.pl).



Po akcesji państwa przystępujące musiały przestawić swój sposób postę-powania z biernego, przyjmującego gotowe rozwiązania, na aktywny, wywie-rający wpływ na proces decyzyjny w UE w trakcie jego tworzenia. Zazwyczaj w okresie przedakcesyjnym państwa dobrze opanowują „reaktywne” uczest-nictwo w procesach decyzyjnych UE, polegające na implementowaniu prawa i wymogów Unii Europejskiej do systemu krajowego. Jednak rola pełnoprawne-go państwa członkowskiego i uczestnika procesów decyzyjnych stawia przed krajowymi instytucjami nowe wyzwania i tworzy potrzebę wypracowania nowych mechanizmów oraz szybkiego policy-learning.

Przy analizie zmian w państwach członkowskich w związku z przynależ-nością do Unii Europejskiej, dzięki mocniejszym możliwościom współkształ-towania procesu decyzyjnego UE, obserwuje się wzmocnienie rządu i admi-nistracji rządowej wobec parlamentu i samorządu terytorialnego. Integracja z UE spowodowała m.in. istotne zmiany w zakresie działania Rady Ministrów, związane z poszerzeniem jej sfery aktywności o prowadzenie polityki wobec UE [Nowak-Far 2011]. To administracja rządowa bowiem – na czele z Radą Ministrów – uczestniczy w najważniejszym organie decyzyjnym UE, jakim jest Rada, poczynając od udziału urzędników ministerialnych w grupach robo-czych na pierwszym etapie decyzyjnym, przez stałych dyplomatów krajowych w COREPE3, aż po partycypację ministrów w poszczególnych formacjach Rady. W związku z tym administracja niewątpliwie dysponuje silniejszymi atutami w kwestii prowadzenia polityki europejskiej, traktując pozostałych uczestników procesu jako mniej lub bardziej pożądany głos doradczy.

Przystąpienie do Unii Europejskiej oznacza także daleko idące zmiany w za-kresie polityki kadrowej. Od urzędników w administracji rządowej wymaga się coraz więcej, m.in. umiejętności defi niowania interesu narodowego oraz for-mułowania i obrony poglądu na krajową politykę europejską, co jest zadaniem dla polskiej służby cywilnej zupełnie nowym. Nie pomagają tutaj stare recepty, takie jak zachowanie klarownego podziału odpowiedzialności poprzez oddzie-lenie stanowisk politycznych od urzędniczych (konkursowych), ponieważ to właśnie stanowiska urzędnicze przejmują główny ciężar współdecydowania o merytorycznych aspektach krajowej polityki europejskiej [Jakubek 2008]. Skuteczny urzędnik musi więc nie tylko koncentrować się na przestrzeganiu prawa, lecz także wykazywać się wieloma umiejętnościami miękkimi, m.in. kreatywnością, elastycznością, innowacyjnością oraz skuteczną współpracą z partnerami w administracji krajowej i innych państwach członkowskich oraz instytucjach UE.

3 COREPER – Komitet Stałych Przedstawicieli – przygotowuje posiedzenia Rady.



2. Zmiany w polskiej administracji

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej wiązało się z przekazaniem wykony-wania części kompetencji państwa do struktur ponadnarodowych, w których polski rząd jest współdecydentem, a nie wyłącznym twórcą polityki publicznej. Nowa logika multicentrycznego systemu podejmowania decyzji, w którym rząd krajowy jest jednym z ogniw – co prawda najważniejszym, ale nie je-dynym – wymagała przebudowy systemu źródeł prawa i uwzględnienia no-wego poziomu zarządzania publicznego4. Umocowanie konstytucyjne tych procesów to przede wszystkim art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, na mocy którego Rzeczpospolita Polska może przekazać niektóre kompetencje organów władzy państwowej, a także art. 9 Konstytucji RP, zobowiązujący Polskę do przestrzega-nia wiążącego ją prawa międzynarodowego (co jest podstawą obowiązywania w Polsce prawa europejskiego nawet w sytuacji konfl iktu z prawem krajowym). W praktyce przygotowanie do członkostwa w Unii Europejskiej i przystąpienie do jej struktur stanowiło dalszy ciąg wielkiego projektu decentralizacji władzy państwowej i niewątpliwie przyspieszyło i pogłębiło przemiany demokratycz-ne oraz budowę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Poprzez członkostwo w Unii Europejskiej administracja publiczna zyskuje nowe narzędzia w krajowym systemie decyzyjnym, szczególnie przy obsłudze polityk wspólnotowych i prawa UE (wymiar implementacyjny członkostwa w UE). Ciekawym przykładem zmiany powiązań instytucjonalnych w systemie administracji publicznej jest przewartościowanie związane z zarządzaniem funduszami w ramach polityki spójności Unii Europejskiej.

Aby sprawnie zarządzać funduszami europejskimi, w administracji pojawiły się nowe struktury, ze specyfi cznym nazewnictwem oraz zadaniami, stosujące się ściśle do dokumentów UE. Na czele tej krajowej struktury, jako instytucja zarządzająca, stoi minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, który odpowiada za koordynację w zakresie wykorzystania środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, w tym z budżetu Unii Europejskiej, przeznaczonych na dofi nansowanie programów operacyjnych. Kolejny szczebel tworzą instytucje pośredniczące, czyli organy administracji publicznej lub inne jednostki sektora fi nansów publicznych, którym powierzono w drodze porozumienia z instytucją zarządzającą część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego. Poniżej funkcjonują instytucje wdrażające – podmioty publiczne lub prywatne, którym powierzono wykonywanie zadań odnoszących się bezpośrednio do benefi cjentów środków europejskich.

4 Perspektywa członkostwa w Unii Europejskiej była brana pod uwagę podczas prac nad Konstytucją RP z 1997 r. [Barcz 2009].



Wprowadzenie tego systemu spowodowało przeobrażenia w strukturze i relacjach pomiędzy podmiotami administracji publicznej. Szczególne upraw-nienia przyznane ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego sytuują go ponad innymi organami administracji i umożliwiają koordynowa-nie, właściwie wręcz kierowanie działaniami innych instytucji. Na podstawie ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 35 ust. 3), minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego może wydawać wytyczne w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełnienia wymagań określo-nych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych. O ile wydawanie wiążących wytycznych wobec podporządkowanych organów administracji rządowej jest naturalną praktyką, o tyle kontrowersje wzbudza wydawanie wytycznych adresatom niepodporządkowanym ministrowi, jak samorząd terytorialny (zarządy woje-wództw w przypadku regionalnych programów operacyjnych), lub podmiotom nienależącym do aparatu administracji publicznej (jak niektóre instytucje wdrażające). Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, jako insty-tucja dysponująca środkami europejskimi i rozliczająca je, ma więc w ręku bardzo silne instrumenty, co sytuuje go w pozycji nadrzędnej wobec innych podmiotów, nawet niepodporządkowanych mu formalnie.

3. Administracja w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej

Oprócz spraw związanych z wdrażaniem polityki europejskiej, to kwestie uczestnictwa w instytucjach i procesach prawotwórczych Unii Europejskiej okazują się dla współczesnej administracji największym wyzwaniem, mają one również istotne konsekwencje organizacyjne dla rządu5. W odpowiedzi na wynikające z członkostwa obowiązki oraz możliwe do osiągnięcia korzyści wszystkie należące do UE państwa ustanowiły w administracjach krajowych nowe schematy decyzyjne, mające gwarantować dbałość o interesy narodo-we w ramach uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w instytucjach UE. Rządy krajów członkowskich w różny sposób odpowiadają na wyzwania koordynacji, jednak wspólną cechą jest obecność wyspecjalizowanych or-ganizacji oraz przeobrażenia wewnątrz administracji publicznej. Wiąże się to z koniecznością modyfi kacji wewnętrznych struktur administracyjnych i wprowadzenia skutecznych mechanizmów mających za zadanie monitorować

5 Istotnym aspektem jest także obsługa postępowań przed Trybunałem Sprawied-liwości UE, nieomówiona tutaj w szerszym zakresie.



implementowanie aktów prawnych UE w kraju oraz efektywnie koordynować proces kształtowania stanowiska krajowego i dbać o jego skuteczne i spójne przedstawianie w instytucjach UE.

Unia Europejska nie ingeruje w to, w jaki sposób państwa członkowskie koordynują swoją politykę. Sprawy związane z funkcjonowaniem administracji krajowych pozostawione są, zgodnie z zasadą pomocniczości, w gestii po-szczególnych krajów. Państwa członkowskie, w myśl artykułu 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), są zobowiązane do zastosowania „wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub z aktów instytucji Unii”. Zobowiązania te dotyczą wszystkich państw bez względu na to, jak są one zorganizowane wewnętrznie i w jaki sposób dystrybuują odpowiedzialność za ich wypełnianie pomiędzy kra-jowe instytucje. W tej kwestii liczy się przede wszystkim prawidłowa i terminowa realizacja zobowiązań, łącznie z obowiązkiem aktywnego uczestnictwa w pra-cach organów UE, w których udział przedstawicieli krajowych jest przewidziany.

Koordynacja polityki europejskiej w polskiej administracji

Źródło: [Barcz 2009, s. IX 158]

Gemium decyzyjneUnii Europejskiej

RadaMinistrów

KSE lub KRM(komitet stały Rady Ministrów

o ogólniejszej formulekompetencyjnej)

MinisterstwoSpraw Zagranicznych

Ministerstwo A Ministerstwo B Ministerstwo C(przewodnie)

Przekazywanieinstrukcji

dla grup roboczychlub komitetówbezpośrednio

StałemuPrzedstawicielstwu

Konsultacje międzyresortowe(consultation)

Przekazanie dokumentów(consultations)

Stałe przedstawicielstwo



W relacjach między instytucjami Unii Europejskiej i państwami członkow-skimi podstawową rolę odgrywa rządowy aparat administracyjny. W centrum systemu koordynacyjnego od 2010 r. znajduje się Ministerstwo Spraw Za-granicznych odpowiedzialne za całokształt koordynacji polityki europejskiej i w związku z tym składające się obligatoryjnie z dwóch działów administracji rządowej: „sprawy zagraniczne” i „członkostwo RP w UE”6.

Od momentu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej kluczową rolę w kształtowaniu polskich preferencji politycznych odgrywają poszczególne ministerstwa, z których wywodzą się urzędnicy biorący udział w obradach komitetów i grup roboczych UE. Ministerstwa muszą zapewnić koordynację swoich działań i stanowisk zarówno w wymiarze zewnętrznym (pomiędzy sobą), jak i wewnętrznym (między departamentami). Politycy i urzędnicy państwa członkowskiego, którzy biorą udział w posiedzeniach grup robo-czych, powinni prezentować spójne stanowisko. W tym celu otrzymują od rządu instrukcje – obligatoryjnie w wypadku dyskusji nad nowymi projektami aktów prawnych UE. Wyjazd urzędnika zawsze jest poprzedzony przesłaniem agendy organu UE, który patronuje danej grupie roboczej, a instrukcja jest aprobowana przez właściwego ministra lub jego zastępcę, który najczęściej bierze udział w obradach Rady na późniejszym etapie procesu decyzyjnego. Dodatkowo ministerstwa zasięgają opinii innych ministerstw oraz organów współpracujących. Instrukcje muszą być formułowane w sposób czytelny i klarowny, urzędnik jednak dysponuje pewną dozą swobody; niejednokrot-nie instrukcja jest dostosowana do ewentualnej dyskusji. Gwarancją spójności stanowiska krajowego jest także to, że w razie intensywnej dyskusji i poja-wienia się możliwości nowego kompromisu musi być on potwierdzony przez państwo członkowskie – urzędnicy nie dysponują aż tak szerokim mandatem, aby bez porozumienia zmieniać swoje instrukcje. Ten stan rzeczy jest w pełni szanowany przez organy Unii i w takich sytuacjach odkłada się sprawę do następnego posiedzenia, na które przesyła się nowe propozycje na piśmie.

Ustalanie priorytetów polskiej polityki europejskiej nie jest zadaniem łatwym i może się okazać, że poszczególne ministerstwa w inny sposób interpretują polską rację stanu. Przyjęte w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. O Komitecie do Spraw Europejskich rozwiązania zakładają, że o rozstrzyganiu spornych stanowisk decy-duje przede wszystkim Komitet do Spraw Europejskich, w skład którego wchodzą:

6 Przed 2010 r. koordynację rządowego stanowiska miał zapewniać Komitet Eu-ropejski Rady Ministrów, a urzędem odpowiedzialnym za sprawy członkostwa w Unii Europejskiej był Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, które wyłoniły się z wcześ-niejszych struktur zapoczątkowanych przez urząd Pełnomocnika Rządu ds. Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej [szerzej na temat ewolucji systemu: Kołodziej 2012].



• przewodniczący Komitetu, czyli minister właściwy do spraw członkostwa RP w UE , którego reprezentuje sekretarz stanu ds. europejskich w MSZ;

• członkowie KSE: członkowie Rady Ministrów, którzy mogą być reprezen-towani przez sekretarza stanu albo podsekretarza stanu, a także szef Kan-celarii Prezesa Rady Ministrów albo wyznaczony przez niego sekretarz lub podsekretarz stanu w KPRM.Komitet nie tylko interweniuje w przypadku różnicy zdań ministrów, ale

przede wszystkim zapewnia sprawny przepływ informacji i możliwość ustalenia wielopłaszczyznowej strategii realizacji priorytetów politycznych na forum UE7.

Kolejnym wyzwaniem w procesie koordynacji jest utrzymywanie ciągłych kontaktów ze Stałym Przedstawicielstwem w Brukseli, które powinno posia-dać na bieżąco informacje na temat kształtowania stanowiska krajowego w odpowiednich kwestiach. Stałe Przedstawicielstwo przy UE jest istotnym ogniwem pośredniczącym między organami krajowymi a Unią Europejską, utrzymuje formalne i nieformalne kontakty z organami Unii, innymi państwami członkowskimi i może podejmować skuteczne działania ex ante, a także bierze udział w posiedzeniach COREPER.

Urzędnicy państw członkowskich pracujący w Brukseli odgrywają coraz większą rolę w budowaniu pozycji kraju. Aby skutecznie wykonywać tę pra-cę, potrzeba zazwyczaj zawodowych dyplomatów, uczestniczących nie tylko w prezentowaniu stanowiska państwa, ale też monitorujących interesujące państwo dziedziny, a także pełniących funkcje informacyjne i raportujące. Wagę tego procesu potwierdza utrzymująca się tendencja do rozrostu stałych przedstawicielstw i zatrudniania w nich coraz większej liczby zawodowych urzędników [Hayes-Renshaw i Wallace 2006].

4. Współpraca na zewnątrz administracji

Instytucjom administracji rządowej towarzyszy zaangażowanie obu izb parla-mentu, jednak wpływ sejmu i senatu na kształtowanie stanowiska rządowego nie zawsze jest wystarczająco efektywny, chociażby z powodu braku realnych

7 Ciekawym zagadnieniem jest ustawowe umocowanie Komitetu do Spraw Europej-skich, w przeciwieństwie do jego poprzednika powołanego jeszcze przed przystąpieniem do UE – Komitetu Europejskiego Rady Ministrów – który funkcjonował na podstawie zarządzenia Prezesa Rady Ministrów. Może to wskazywać na podkreślenie rangi spraw związanych z członkostwem w UE, które obsługuje administracja rządowa, lub też wypo-sażenie ministra właściwego do spraw członkostwa w Unii Europejskiej w skuteczniejsze narzędzia zapewnienia efektywnej koordynacji polityki europejskiej w rządzie.



sankcji za nieuwzględnienie jego głosu. Parlament otrzymuje od rządu do opiniowania dokumenty UE, które podlegają konsultacjom z państwami człon-kowskimi, wysłuchuje informacji rządu o udziale Polski w pracach UE, a także zapoznaje się z projektami stanowisk rządu w odniesieniu do projektów aktów prawnych UE. Te dokumenty i stanowiska są dyskutowane na posiedzeniach Komisji ds. UE Sejmu oraz Komisji Spraw UE Senatu8.

Wpływ na proces decyzyjny Unii Europejskiej ma także samorząd teryto-rialny. Współpracując z rządem w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, a także uczestnicząc bezpośrednio w Komitecie Regionów Unii Europejskiej i działając poprzez przedstawicielstwa w Brukseli, reprezentanci samorządu lokalnego i regionalnego mają prawo wyrażać opinie i zajmować stanowiska w dotyczących ich sprawach.

Zakończenie

Rezultatem europeizacji administracji państw członkowskich nie jest zazwyczaj ujednolicenie czy zbieżność krajowych instytucji, polityki i procesów czy też ich stopniowa ewolucja w stronę podobnego modelu. Efekty europejskich procesów są najczęściej przepuszczane przez istniejące krajowe instytucje, polityki i interesy, a oddziaływanie UE na państwa członkowskie jest zróżni-cowane (różnice są dostrzegalne tak pomiędzy krajami członkowskimi, jak i obszarami polityki publicznej). Członkostwo w UE ma jednak duże znaczenie dla funkcjonowania administracji publicznej, ponieważ narzuca inną logikę funkcjonowania i pośrednio zmusza do przebudowy tak, aby osiągać założone w procesie integracji europejskiej cele.

Wbrew tradycji hierarchicznego modelu administracji publicznej, to daleko idąca decentralizacja procesu decyzyjnego w sprawach europejskich oraz dostosowanie do jego multicentryczności są warunkiem koniecznym jego skuteczności. Ważne jest, by decyzje w tych kwestiach były podejmowane nie tylko kompetentnie, ale przede wszystkim terminowo – bo gdy zostanie przyjęta dyrektywa czy inny akt prawa europejskiego, a nawet już wtedy, gdy znajdzie się w bardzo zaawansowanej fazie procesu uzgodnieniowego, jest już za późno na reakcję. Współpraca rządu z Brukselą stała się normalnym ele-mentem działania administracji, a nie czymś wyjątkowym – a to, w jaki sposób

8 Pomimo trwającej walki o wzmocnienie pozycji parlamentów narodowych w pra-wie pierwotnym Unii Europejskiej nie odgrywają one znaczącej roli w procesie decy-zyjnym, zdominowanym przez egzekutywy [por. Raunio 2011].



rząd jest zorganizowany do współpracy europejskiej, jest jednym z elementów oceny jego ogólnej skuteczności.

Po przystąpieniu Polski do UE do najważniejszych problemów funkcjono-wania polskiego modelu koordynacji polityki europejskiej zaliczano głównie: brak konsultacji międzyresortowych, niespójny mechanizm uzgadniania stano-wisk między jednostkami administracji rządowej szczebla centralnego, dezor-ganizację pracy urzędników, słabą współpracę polskiej administracji z polskimi posłami do Parlamentu Europejskiego, brak spójnego stanowiska wobec UE, słabą skuteczność w reprezentowaniu polskich interesów [Usprawnienie 2007]. Z punktu widzenia reprezentacji interesów w Brukseli problematyczne było również zdarzające się zbyt późne przyjmowanie instrukcji przez rząd, co powodowało trudności w efektywnym prezentowaniu spójnego stanowiska. Od tego czasu jednak sporo się zmieniło i administracja rządowa w sprawach europejskich jest znacznie bardziej profesjonalna i rzeczowa i z coraz większymi sukcesami przeprowadza inicjatywy polityczne na forum UE, a także szybko uczy się sztuki „grania jednocześnie na wielu fortepianach”, jak kolokwialnie mówi się o koordynowaniu polityki europejskiej. Zmiany te przyspieszyła prezydencja w Radzie UE w drugiej połowie 2011 r., która przebiegła sprawnie i bez problemów9. Niewątpliwie do skutecznego wykonywania tych nowych dla administracji zadań potrzebne są nie tylko zmiany strukturalne, ale przede wszystkim przestawienie sposobu myślenia na proaktywny, a także inwesto-wanie w profesjonalne kadry administracji publicznej, które oprócz wiedzy merytorycznej będą miały również umiejętności dyplomatyczne.

Bibliografia

Barcz, J., 2009, Konstytucyjne uwarunkowania członkostwa Polski w Unii Europejskiej, w: Barcz, J. (red.), System prawa Unii Europejskiej, Instytut Wydawniczy EuroPrawo, Warszawa.

Featherstone, K., Radaelli, C. (red.), 2003, The Politics of Europeanization, Oxford.Grabbe, H., 2006, The EU’s Transformative Power: Europeanization through Conditionality in

Central and Eastern Europe, Palgrave Studies in European Union Politics.Hayes-Renshaw, F., Wallace, H., 2006, The Council of Ministers, Palgrave Macmillan.Jakubek, J., 2008, Politycy i urzędnicy w koordynowaniu krajowej polityki europejskiej, Kontrola

Państwowa, nr 6 (323) listopad–grudzień.Jakubek, J., 2009, Czy istnieje polski model koordynacji polityk unijnych? oraz Uwarunkowania

prawno-ustrojowe koordynacji polityk unijnych w Polsce, w: Mieńkowska-Norkiene, R. (red.), Koordynacja polityk unijnych w Polsce, Warszawa.

9 W prasie i literaturze naukowej, zarówno polskiej jak i zagranicznej, przeważały pozytywne oceny przebiegu polskiej prezydencji w Radzie, choć zdarzały się także analizy negatywne [Szczerski 2012].



Kołodziej, T., 2012, Rządowa koordynacja polityki europejskiej w Polsce. Ewolucja systemowa w okresie od aplikacji o członkostwo do prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, Warszawa.

Kulesza, M., Sześciło, D., 2013, Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne, Warszawa.Ladrech, R., 1994, Europeanization of Domestic Politics and Institutions: The Case of France,

Journal of Common Market Studies, no. 1.Nowak-Far, A., 2011, System koordynacji polityki Polski wobec Unii Europejskiej po akcesji, w:

Barcz, J. (red.), Prawne aspekty członkostwa Polski w Unii Europejskiej, wyd. 2, Warszawa.Raunio, T., 2011, The Gatekeepers of European Integration? The Functions of National Parlia-

ments in the EU Political System, Journal of European Integration.Szczerski, K. (red.), 2012, Skuteczność polskiej prezydencji w Unii Europejskiej. Założone cele

i ich realizacja, Kraków.Usprawnienie kształtowania się polskiego stanowiska w UE – skuteczniejsza polityka europejska,

2007, Raport Instytutu Kościuszki, nr 6.


Katarzyna Kokocińska1

JAKOŚĆ PRAWA W OBSZARZE PROWADZENIA

POLITYKI ROZWOJU

W dyskusji na temat przemian w okresie dziesięciu lat po największym rozsze-rzeniu Unii Europejskiej oraz członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w struktu-rach unijnych nie można pominąć zasadniczej kwestii, jaką jest kształtowanie krajowego porządku prawnego pod wpływem prawa unijnego. Jest to tym bardziej uzasadnione, że efektywność stosowania prawa unijnego jest oce-niana przez pryzmat krajowych porządków prawnych, które powinny spełniać określone wymagania wynikające z norm prawa unijnego i orzecznictwa Trybu-nału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Trzeba przy tym zaznaczyć, że obecnie nie należy podkreślać odrębności tych porządków prawnych. Implementacja prawa unijnego do krajowego porządku prawnego i jego stosowanie, inten-sywność zachodzących pomiędzy nimi powiązań o charakterze strukturalnym, funkcjonalnym, a także merytorycznym powoduje, że porządki prawne: unijny i krajowy, nie są traktowane odrębnie, lecz jako zintegrowany porządek prawny [Wróbel 2010].

Oddziaływanie norm prawa unijnego, jak i orzecznictwa Trybunału Spra-wiedliwości Unii Europejskiej wywołuje określone konsekwencje, których nie sposób przedstawić w ramach niniejszego opracowania. Stąd analiza ograniczona zostanie do kwestii zasadniczych z punktu widzenia przemian w obszarze publicznego prawa gospodarczego [Rabska, 2009; Strzyczkowski 2009; Kieres 2013a]2.

Przede wszystkim należy wskazać na wzrastające znaczenie prawa unij-nego jako bezpośredniej podstawy prawnej działania krajowych organów administracji publicznej [Lis 1994; Biernat 2000; Wróbel 2005]. Zjawisko to

1 Uniwersytet im. A. Mickiewicza w Poznaniu, Wydział Prawa i Administracji, Zakład Publicznego Prawa Gospodarczego.

2 Wskazane przemiany w obrębie publicznego prawa gospodarczego dotyczą również innych dziedzin prawa, w tym w szczególności prawa administracyjnego.


Jakość prawa w obszarze prowadzenia polityki rozwoju 321

stanowi element szerszego procesu, jakim jest poszerzanie podstaw praw-nych ich funkcjonowania [Kiczka 2013], czego efektem jest zdiagnozowany w literaturze przedmiotu proces kształtowania się europejskiej przestrzeni administracyjnej [Supernat 2005]. Chodzi tu przede wszystkim o kształtowanie norm organizacyjnych i proceduralnych. Przy czym, co istotne, przepisy prawa unijnego oddziaływają na ustrój i rozwiązania organizacyjne w administracji, lecz nie przesądzają o szczegółowych rozwiązaniach w tym zakresie. Akcentują konieczność zapewnienia zdolności osiągania celów traktatowych oraz zadań wynikających z przepisów prawa wtórnego3.

Samodzielność kształtowania przez państwo członkowskie swoich struktur na potrzeby udziału w procesie decyzyjnym, wynikająca z zasady autonomii instytucjonalnej [Półtorak 2010], daje także możliwość swobodnego wyboru organów rządowych bądź samorządowych [Cieśliński 2003; Stępień 2006], umożliwia wybór pomiędzy podmiotami publicznymi a prywatnymi, wypo-sażając je w odpowiednie kompetencje do wykonywania obowiązków wyni-kających z prawa unijnego.

Innym zdiagnozowanym w doktrynie prawa publicznego zjawiskiem jest wypieranie przez unijne regulacje materialno-prawne krajowych przepi-sów prawa materialnego. Proces ten nie polega wyłącznie na bezpośrednim stosowaniu norm prawa unijnego, lecz na przenoszeniu na grunt regulacji krajowej rozwiązań prawnych, których przyporządkowanie do znanych i po-wszechnie stosowanych instytucji jest bardzo trudne. Efektem tego procesu jest coraz bardziej nieczytelna struktura krajowych aktów normatywnych, zawierających liczne odesłania do przepisów prawa unijnego4. Skutkuje to także tworzeniem coraz bardziej złożonych od strony podmiotowej i proce-duralnej powiązań pomiędzy instytucjami unijnymi a organami krajowymi [Kiczka 2013].

3 Na przykład w pkt 64 preambuły rozporządzenia ogólnego 1303/2013 podkreśla się: „W celu zapewnienia skuteczności, sprawiedliwości i trwałego oddziaływania inter-wencji EFSI powinny istnieć przepisy gwarantujące trwałość inwestycji w działalność gospodarczą i w infrastrukturę, pozwalające unikać wykorzystania EFSI do osiągania nienależnych korzyści […]” i dalej w pkt 65: „Państwa członkowskie powinny podjąć stosowne działania gwarantujące prawidłową strukturę i funkcjonowanie swoich syste-mów zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodnego z prawem i prawidłowego wykorzystania EFSI. Należy zatem określić obowiązki państw członkowskich w zakresie systemów zarządzania i kontroli programów oraz w odniesieniu do zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości i naruszeń przepisów unijnych. […] Zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego państwa członkowskie i Komisja powinny być odpowiedzialne za zarządzanie programami i ich kontrolę”.

4 Na przykład regulacje z zakresu udzielania pomocy publicznej.


322 Katarzyna Kokocińska

Wśród istotnych przemian krajowych regulacji normatywnych zaznaczyć należy również takie, które wynikają z oddziaływania niewiążących aktów po-lityki instytucji Unii Europejskiej. Opinie, komunikaty, rekomendacje, strategie, programy czy wytyczne, często wskazując wyłącznie cele, priorytety i kierunki działań instytucji unijnych, determinują działalność krajowych organów władzy publicznej. W procesie prawotwórczym, na poziomie krajowym, znajdują swoje odzwierciedlenie w treściach normatywnych.

Przemian w obrębie krajowych porządków normatywnych, na skutek od-działywania prawa i polityki unijnej, nie można postrzegać wyłącznie przez pryzmat zmian w obrębie kształtowania podstaw działania administracji i jej struktur. Prawo jest dla administracji narzędziem działania, a jednocześnie wy-znacza granice jej aktywności. Służy obywatelom, co oznacza, że na poziomie regulacji normatywnej następuje ukształtowanie relacji pomiędzy obywatelem a państwem, czyli pomiędzy dobrem jednostki a interesem publicznym. Dla-tego szczególnym przejawem oddziaływania prawa (i orzecznictwa unijnego) jest wyznaczanie przez te normy sytuacji prawnej jednostki. Są to zarówno zmiany w obrębie prawa materialnego, jak i prawa proceduralnego [Kiczka 2013], wpływające na relacje pomiędzy obywatelem a państwem. Sposób ich ułożenia stanowi jedno z akcentowanych kryteriów jakości prawa publicznego [Kijowski 2012].

Zaprezentowane powyżej rozważania nie wyczerpują problematyki praw-nej oddziaływania prawa unijnego na krajowe porządki normatywne. Powyższe przykłady, wskazujące na zakres i charakter zmian w obrębie norm prawa krajowego, stanowić mogą podstawę dla formułowania ocen dokonywanych przy okazji podsumowań 10-letniego udziału Polski w strukturach unijnych przez pryzmat zmian w obszarze prawa, jakości jego stanowienia i stosowania. Przy czym prowadzone w dalszej części opracowania badania ograniczone zostaną do obszaru określanego na gruncie ustawodawstwa krajowego jako „prowadzenie polityki rozwoju” [Ustawa z dnia 6 grudnia 2006], sfery silnie związanej z unijną polityką służącą wzmocnieniu spójności społecznej, go-spodarczej i terytorialnej Unii Europejskiej (Art. 174 TFUE).

Odpowiadając na pytanie, czym jest „jakość prawa”, wskazuje się na zespół cech, które to prawo powinno spełniać, i od których uzależniamy ocenę prawa. D. Kijowski podkreśla, że defi niując pojęcie jakości prawa, „należy poprzestać na najbardziej ogólnej formule, pozwalającej zmieścić w niej wszystkie możliwe do pomyślenia sposoby podejścia do tej kwestii” [Kijowski 2012, s. 51].

W nauce prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego i publicznego prawa gospodarczego, katalog kryteriów oceny prawa jest bar-dzo zróżnicowany. Wśród podstawowych wskazuje się na racjonalność i pro-



porcjonalność (odpowiedniość dobranych środków do celów) stanowionego prawa. Podkreśla się sprawność i nieuciążliwość prawa [Wronkowska 2002], a także jego jednoznaczność, zrozumiałość, niezmienność, zapewnie kontroli sądów oraz kompletność regulacji (brak luk) [Kijowski 2012]. Z punktu widzenia prowadzonych badań nad jakością prawa, podlegającego ciągłym przemianom pod wpływem acqius communautaire, istotna jest również spójność rozwiązań normatywnych w obrębie systemu prawa krajowego.

K. Kiczka wskazuje, że przy tak szeroko zakreślonym katalogu mierników, za których pomocą ma nastąpić „recenzowanie” regulacji prawnych, trzeba ustalić wyznacznik tej oceny. Zaznacza przy tym szczególne znaczenie czynników kształtujących daną dziedzinę porządku prawnego [Kiczka 2012]. Dla prawa publicznego wśród najistotniejszych wskazuje się cel, dla którego prawo jest tworzone, i funkcje, jakie ma ono pełnić [Duniewska 2009].

Stosując cel, dla którego prawo jest tworzone, jako miernik oceny jakości prawa w obszarze prowadzenia polityki rozwoju, ustawowo określanego jako zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno--gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej [Ustawa z dnia 6 grudnia 2006], należy szczególnie zaakcentować, że to cel polityki rozwoju determinuje prawny sposób ujęcia działań, które służą jego osiągnięciu [Kokocińska 2014]. Są to wzajemnie powiązane działa-nia podmiotów prowadzących politykę rozwoju: Rady Ministrów, samorządu województwa oraz samorządu powiatowego i gminnego.

Wskazując na zasadnicze cechy regulacji normatywnej w obszarze polityki rozwoju i działań podejmowanych przez podmioty jej prowadzenia, w takim zakresie, w jakim polityka ta związana jest z fi nansowaniem działań ze środ-ków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, przede wszystkim należy podkreślić „ograniczony czasowo zakres ich obowiązywania” i zmienność roz-wiązań prawnych.

Unijne regulacje materialnoprawne w zakresie prowadzenia działań na rzecz rozwoju i spójności ulegają częstym, okresowym przeobrażeniom. Kie-runki, zakres, sposób oraz instrumenty oddziaływania Unii Europejskiej na rozwój w celu osiągnięcia spójności regulowane w systemie prawa unijnego w drodze rozporządzeń, są uzależnione od kierunków przyjętej polityki. Polity-ka spójności jest prowadzona w sposób planowy (w ramach okresów progra-mowania), a zdeterminowana jest aktualnymi uwarunkowaniami społecznymi, gospodarczymi i przestrzennymi. Akcentowane wcześniej rosnące znaczenie aktów polityki instytucji Unii Europejskiej jest tu szczególnie widoczne. Nie mają one wprawdzie charakteru wiążącego, a jednak ich walor jako źródeł



pomocniczych [Kieres 2013b] ma decydujące znaczenie w analizowanej sferze. Dokumenty te przesądzają bowiem często o treści krajowej polityki rozwoju, której odzwierciedlenie stanowią regulacje normatywne.

Rezultatem wspomnianej zmienności celów i priorytetów polityki unijnej w zakresie spójności jest przyjmowanie przez krajowego ustawodawcę, dla każdego z obowiązujących okresów programowania, odrębnych podstaw do działań organów krajowych5. Początkowo (w okresie przedakcesyjnym) była to Ustawa z dnia 12 maja 2000 roku o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, następnie, w związku z przystąpieniem Polski do struktur unijnych, Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 roku o Narodowym Planie Rozwoju. Obecnie podsta-wą podejmowania i wykonywania działań odnoszących się do sfery rozwoju i spójności jest Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. I choć stanowi ona wystarczające podstawy prawne do po-dejmowania i wykonywania działań na rzecz rozwoju i spójności na poziomie krajowym, przygotowywane są nie tylko kolejne nowelizacje tejże ustawy, lecz również projekt ustawy poświęconej wyłącznie realizacji programów operacyj-nych w perspektywie fi nansowej 2014–2020 (projekt ustawy z 14 lutego 2014)6.

Problem nie tkwi w „mnożeniu” aktów normatywnych, obowiązywaniu złożonych podstaw prawnych działania podmiotów władzy publicznej, choć nie jest to zjawisko pożądane. Mankamentem takiego sposobu transpozycji prawa i polityki unijnej do polskiego porządku prawnego jest przede wszyst-kim brak ciągłości instytucji prawnych. Zjawisko to dotyczy zarówno kon-strukcji o charakterze materialno-prawnym, jak i proceduralnym, a także, co szczególnie należy podkreślić, organizacyjnym. Nie służy to spójności całego systemu prawa [Kokocińska 2014].

Cechą norm unijnego prawa materialnego i proceduralnego w obszarze rozwoju i spójności jest podkreślana wcześniej zmienność, przy jednoczesnej względnej stałości i odrębności rozwiązań instytucjonalno-organizacyjnych porządków krajowych. W dziedzinie odnoszącej się do działań podejmowa-nych przez Unię Europejską na rzecz wzmocnienia spójności gospodarczej i społecznej unijne regulacje normatywne nie narzucają rozwiązań w sferze organizacji podmiotowej i sposobu wykonywania działań zmierzających do

5 Poza oddziaływaniem prawa i polityki unijnej również uwarunkowania krajowe, w tym o charakterze ustrojowym, miały wpływ na kształtowanie prawnego modelu prowadzenia działań na rzecz rozwoju i spójności. Wśród zasadniczych należy wskazać postępujący proces decentralizacji władzy publicznej.

6 Projekt ustawy o zasadach realizacji programów operacyjnych polityki spójności fi nansowanych w perspektywie fi nansowej 2014–2020; http://legislacja.rcl.gov.pl/lista/2/projekt/178357 (stan prawny na dzień 24.04.2014 r.).



osiągnięcia tych celów. Przepisy prawa wtórnego nie wskazują konkretnych organów krajowych (ani centralnych, ani zdecentralizowanych) właściwych do wykonywania zobowiązań. Tymczasem w efekcie implementacji prawa unijnego z analizowanego obszaru działań na poziomie prawa krajowego, obok podmiotów prowadzenia polityki rozwoju, wykształcony został specjalny aparat wykonawczy realizacji programów operacyjnych [Kokocińska 2014]. W obrocie prawnym funkcjonują powołane do wykonywania działań, w szcze-gólności objętych programami operacyjnymi, formy organizacyjne o niejasnym charakterze prawnym, określane zarówno w prawie unijnym [Rozporządze-nie 2013], jak i krajowym {Ustawa z dnia 6 grudnia 2006] jako „instytucje”7. Sformułowanie to używane jest zarówno przez prawodawcę unijnego, jak i krajowego na określenie podmiotów publicznych i prywatnych, rządowych i samorządowych, którym powierzono wykonywanie zadań z zakresu realizacji programów operacyjnych. W literaturze przedmiotu określane są jako „układy kompetencyjne”, z którymi ustawodawca nie wiąże specjalnych, precyzyjnych form organizacyjnych, o trudnym do ustaleniu miejscu w strukturze władz publicznych [Pawłowicz 2009].

Ten złożony system, poszerzający się o zakres regulacji prawa unijnego, zmieniające się podstawy prawne działania krajowych organów władzy pub-licznej, nie sprzyjają ciągłości i trwałości pojęć prawnych, które podlegają ciągłej weryfi kacji i zmianom. Wymusza to rewizję dotychczasowych insty-tucji prawnych, które w wyniku działań unijnego i krajowego ustawodawcy

7 Dla przykładu, zgodnie z art. 5 ustawy o zppr „instytucja zarządzająca” oznacza właściwego ministra, ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego lub, w przy-padku regionalnego programu operacyjnego, zarząd województwa, odpowiedzialnych za przygotowanie i realizację programu operacyjnego; „instytucja pośrednicząca” to organ administracji publicznej lub inna jednostka sektora fi nansów publicznych, któ-rej została powierzona, w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego; instytucja pośrednicząca pełni funkcje instytucji pośredniczącej w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecz-nego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25–78); „instytucja wdrażająca” to podmiot publiczny lub prywatny, któremu na podstawie porozumienia lub umowy została powierzona, w ramach programu operacyjnego, realizacja zadań odnoszących się bezpośrednio do benefi cjentów; instytucja wdrażająca (instytucja pośrednicząca II stopnia) pełni również funkcje instytucji pośredniczącej w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Eu-ropejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.



podlegają nie tylko przeobrażeniom, lecz często zastępowaniu ich nowymi [Kokocińska 2009a]. W ten sposób unijny porządek prawny, konstruujący szczegółowe rozwiązania prawne, modyfi kuje katalog form działania ad-ministracji publicznej, uzupełniając je o nowe, nieprzewidziane dotychczas w obowiązującym porządku prawnym [Kokocińska 2009b]. W analizowanej sferze są to między innymi: kontrakt wojewódzki8, kontrakt terytorialny9 oraz umowa partnerstwa10, stanowiące przykład nowej normatywnej konstrukcji konsensualnego mechanizmu modelowania stosunków prawnych pomiędzy podmiotami prowadzenia polityki rozwoju. Są to nowe formy zorganizowania współpracy w strukturach podmiotów władzy wykonawczej [Kokocińska 2014].

Niebagatelny wpływ na zjawisko konceptualizacji form działania admini-stracji publicznej w sferze prowadzenia polityki rozwoju ma fakt, że proces wprowadzenia konstrukcji prawnych nie ma charakteru jednorazowego. Jest to wynik prowadzonej przez instytucje Unii Europejskiej polityki podlegają-cej systematycznemu, cyklicznemu przeobrażeniu. Wyznaczając zasady, cele i kierunki działania krajowych organów władzy publicznej w danym okresie programowania, tworzy się jednocześnie przesłanki uzasadniające wyodręb-nienie nowych kategorii prawnych w krajowych porządkach normatywnych. Służą one ściśle określonej sferze zadań publicznych, do których prowadzenia (podejmowania i realizacji) zobowiązane są organy władzy publicznej.

Na szczególne podkreślenie zasługuje nowy typ aktów, wprowadzonych do krajowego porządku prawnego w wyniku realizacji zobowiązań państwa

8 Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju kontrakt wojewódzki oznacza umowę o dofi nansowanie programu operacyjnego środkami pochodzącymi z budżetu państwa, państwowych funduszy celowych lub ze źródeł zagranicznych, zawieraną przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego z zarządem województwa, w zakresie i na warunkach określo-nych przez Radę Ministrów;

9 Kontrakt terytorialny, stanowić ma umowę określającą cele i przedsięwzięcia priorytetowe o istotnym znaczeniu dla rozwoju kraju oraz wskazanego w niej woje-wództwa, sposób ich fi nansowania, koordynacji i realizacji, a także dofi nansowanie, opracowywanych przez zarząd województwa, programów służących realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności, zawierany pomiędzy Radą Ministrów a sa-morządem województwa.

10 Zgodnie z brzmieniem art. 15 rozporządzenia ogólnego 1303/2013: Umowa partnerstwa określa m.in. „rozwiązania zapewniające zgodność z unijną strategią na rzecz inteligentnego, zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społeczne-mu, jak również z zadaniami dotyczącymi poszczególnych funduszy zgodnie z celami określonymi w Traktatach, w tym spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej […]; rozwiązania zapewniające skuteczne wdrażanie EFSI, […] rozwiązania dotyczące zasady partnerstwa”.



członkowskiego w obszarze rozwoju i spójności, mianowicie akty programo-wania. Są to strategie rozwoju i programy będące podstawowymi formami działania organów władzy wykonawczej w obszarze prowadzenia polityki rozwoju.

Istotnym zagadnieniem z punktu prowadzonych rozważań na temat ja-kości prawa jest określenie miejsca strategii rozwoju i programów w prezen-towanych w doktrynie koncepcjach klasyfi kacji prawnych form działania, jak i ustalenie ich prawnego charakteru. Akty tego typu są kwalifi kowane przez przedstawicieli doktryny jako „swoiste źródła prawa administracyjnego”, „nie-formalne źródła prawa” bądź „źródła niezorganizowane” [Ochendowski 2002]. Jednak wbrew przyjętemu poglądowi o charakterze tego typu „źródeł prawa” jako wyłącznie determinujących i warunkujących zachowania administracji publicznej w przyszłości, uznać należy, że określając zakres tych zachowań i okoliczności, w jakich one zostaną podjęte, strategie rozwoju i programy wpływają także na zachowanie podmiotów pozostających poza strukturami administracji publicznej. Strategie rozwoju i programy, przyjmowane w okre-ślonej ustawowo formie: uchwał organów kolegialnych Rady Ministrów i or-ganów samorządu terytorialnego, nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Nie można ich również uznać za źródła prawa wewnętrznego, choć przeprowadzona analiza wskazuje, że najbliższe są w swej prawnej kwa-lifi kacji do tych właśnie aktów [Kokocińska 2014]. Jednak adresatami strategii rozwoju i programów nie są wyłącznie organizacyjnie i służbowo podległe jednostki wobec wydającego akt organu11, co stanowi istotną cechę tego typu źródeł. Strategie rozwoju i programy nie pozostają bez wpływu na inne podmioty, zarówno publiczne, jak i prywatne. Odnosi się to w szczególno-ści do podmiotów wykonujących zadania określone w systemach realizacji, tak zwanych „instytucji”. Ponadto strategie rozwoju i programy, jako istotny element organizowania stosunków społeczno-gospodarczych, wyznacza-jąc kierunki działań państwa, oddziałują w sposób pośredni na zachowania uczestników życia społeczno-gospodarczego [Kokocińska 2014]. Nadto tryb wyboru projektów w postępowaniach o udzielenie wsparcia środkami pub-licznymi (w tym z budżetu unijnego) normują systemy realizacji programów niemające charakteru aktów prawa powszechnie obowiązującego. Ich zakres regulacji obejmuje kryteria, tryby i procedury wyboru projektów, wskazując przy tym kategorie podmiotów, które mogą się ubiegać o dofi nansowanie. Do czasu nowelizacji ustawy o zppr z 2012 roku, w wyniku uznania przepisów

11 W szczególności dotyczy to oddziaływania polityki Rady Ministrów na politykę rozwoju władz regionalnych, poprzez zapewnienie spójności strategii rozwoju przy-gotowywanych na różnych szczeblach podziału terytorialnego państwa.



w tym zakresie za niezgodne z Konstytucją RP12, również środki ochrony praw-nej przysługujące wnioskodawcom w toku postępowania o dofi nansowanie z programu operacyjnego regulowały uzupełniająco, poza ustawą o zppr, systemy realizacji.

Sfera realizacji polityki rozwoju charakteryzuje się także odrębnością w obszarze norm prawa proceduralnego, w szczególności w tej części, która odnosi się do stosunków gospodarczych, zachodzących pomiędzy „instytu-cjami” a wnioskodawcą bądź benefi cjentem wsparcia. Specyfi ka rozwiązań proceduralnych polega przede wszystkim na wykształceniu odrębnego, o typowych dla tej sfery cechach postępowania [Popowska 2010]. Kon-strukcja tego szczególnego rodzaju postępowania, regulowanego ustawą z 2006 roku, opiera się na ustawowym wyłączeniu stosowania kodeksu po-stępowania administracyjnego, rezygnacji z władczych rozstrzygnięć „insty-tucji” w drodze decyzji administracyjnej, stosowaniu specjalnych ustawowo regulowanych środków ochrony przedsądowej w toku postępowania oraz wprowadzeniu prawnych form działania opartych na współdziałaniu stron bliższych w swej konstrukcji prawu prywatnemu niż prawu publicznemu [Kokocińska 2013].

Opracowanie nie obejmuje całości zagadnień kształtowania prawnego modelu polityki rozwoju i jej prowadzenia. Wskazane, choć tylko przykłado-we, cechy normatywnej regulacji z obszaru działań na rzecz rozwoju kraju i spójności, w tym w szczególności wyjątkowo silnie uwypuklona ich tym-czasowość, zmienność oraz brak jednoznaczności stosowanych konstrukcji prawnych, powodujących w konsekwencji brak spójności w obrębie systemu prawa krajowego, a także podkreślana instrumentalizacja i ekonomizacja prze-strzeni publicznoprawnej powodują, że ocena jakości prawa w tym obszarze jest negatywna. Uzupełniając ten katalog cech o doniosłe w swych skutkach

12 Z wyroku TK z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11: „1. Art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 i Nr 157 poz. 1241) przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów fi nansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwo-ławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofi nansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji. 3. Art. 30c ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyj-nego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji”.



z punktu widzenia pozycji obywatela regulowanie jego sytuacji prawnej w do-kumentach, którym nie można przypisać charakteru źródeł prawa powszechnie obowiązującego, widzimy, że potrzeba zmian jest oczywista.

Niezależnie od licznych mankamentów krajowej regulacji normatywnej w obszarze prowadzenia polityki rozwoju, należy podkreślić transpozycję do krajowego porządku prawnego formułowanego na poziomie unijnym katalogu zasad i wartości. Obok podstawowych, takich jak subsydiarność czy zrównoważony rozwój, na szczególne podkreślenie zasługują te, które mają istotne znaczenie dla nowego podejścia w zarządzaniu rozwojem – za-rządzania wielopoziomowego. Wśród nich należy zaakcentować szczególnie mocno: partnerstwo, wieloszczeblowość, programowanie działań, a także partycypację społeczną i dialog społeczny. Zasady te powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w normatywnych podstawach działania organów władzy publicznej.

Bibliografia

Art. 174 TFUE,_wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjono-waniu Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE 2012 C 326.

Biernat, S., 2000, Źródła prawa w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Zarys problematyki), w: Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane Prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji 45-lecia pracy naukowej.

Cieśliński, A., 2003 Stosowanie prawa wspólnotowego w praktyce organów samorządowych, w: Tarno, J.P. (red.), Samorząd terytorialny w Polsce wobec wyzwań integracji europejskiej, Zielona Góra.

Duniewska, Z., 2009, W kwestii czynników kształtujących prawo administracyjne, w: Super-nat, J. (red.), Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego, Księga jubileuszowa Profesora Jana Bocia.

Kiczka, K., 2012, Jakość publicznego prawa gospodarczego w orzecznictwie Trybunału Kon-stytucyjnego, w: Kijowski, D.R , Miruć, A., Suwałko-Karetko, A. (red.), Jakość prawa admi-nistracyjnego, Warszawa.

Kiczka, K., 2013, Krajowy organ administracji publicznej w prawie unijnym, Kolonia Limited, Wrocław.

Kieres, L., 2013a, Kierunki rozwoju regulacji publicznego prawa gospodarczego, w: Grabowski, J., Pokryszka, K. Hołdy-Wydrzyńska, A. (red.), 25 lat fundamentów wolności działalności gospodarczej. Tendencje rozwojowe, Katowice.

Kieres, L., 2013b, Rozdział IV. Ustrój i organizacja administracji gospodarczej, w: Hauser, R., Nie-wiadomski, Z., Wróbel, A. (red.), System prawa administracyjnego, Publiczne prawo gospodarcze, t. 8A, Warszawa.

Kijowski, D.R., 2012, Kryteria oceny jakości prawa administracyjnego, w: Kijowski, D.R, Miruć, A., Suwałko-Karetko, A. (red.), Kryzys prawa administracyjnego?, t. 1, Jakość prawa ad-ministracyjnego, Warszawa.



Kokocińska, K., 2009a, Wybrane formy prowadzenia polityki rozwoju, w: Popowska, B., Koko-cińska, K., Kijowski, D.R , Miruć, A., Suwałko-Karetko, A. (red.), Instrumenty i formy prawne działania administracji gospodarczej, Poznań.

Kokocińska, K., 2009b, Polityka regionalna w Polsce i w Unii Europejskiej.Kokocińska, K., 2013, Nowa regulacja przedsądowego postępowania w sprawach o udzielenie

wsparcia fi nansowego ze środków publicznych w świetle ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w: Knoppek, K., Mucha, J. (red.), Wybrane problemy prawa materialnego i procesowego Teoria i praktyka, t. I, Poznań.

Kokocińska, K., 2014, Prawny mechanizm prowadzenia polityki rozwoju w zdecentralizowanych strukturach władzy publicznej, Poznań.

Lis, M., 1994, Podstawowe instytucje prawa europejskiego. Zarys problematyki, w: Kolasa, J. (red.), Wspólnoty Europejskie. Wybrane problemy prawne, cz. I, Wrocław.

Ochendowski, E., 2002, Prawo administracyjne, Toruń.Pawłowicz, K., 2009, Prawne formy działania administracji gospodarczej – kierunki zmian

i próba oceny, w: Popowska, B., Kokocińska, K. (red.), Instrumenty i formy prawne działania administracji gospodarczej, Poznań.

Popowska, B., 2010, Publiczne prawo gospodarcze w płaszczyźnie proceduralnej, w: Kieres, L. (red.), Nowe problemy badawcze w teorii publicznego prawa gospodarczego (z uwzględ-nieniem samorządu terytorialnego), Wrocław.

Półtorak, N., 2010, Ochrona uprawnień wynikających z prawa Unii Europejskiej w postępowa-niach krajowych, Warszawa.

Rabska, T., 2009, Działania administracji publicznej w świetle współczesnej koncepcji publicz-nego prawa gospodarczego, w: Popowska, B., Kokocińska, K. (red.), Instrumenty i formy prawne działania administracji gospodarczej, Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europej-skiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Eu-ropejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, Dz. Urz. UE L 347/320 z 20.12.2013.

Stępień, J., 2006, Samorząd terytorialny w konstytucyjnym ustroju państwa, w: Zubik, M. (red.), Księga XXI – lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa.

Strzyczkowski, K., 2009, Uwagi o zadaniach nauki o prawnych formach działania administracji gospodarczej, w: Popowska, B., Kokocińska, K. (red.), Instrumenty i formy prawne działania administracji gospodarczej, Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań.

Supernat, J., 2005, Europejska przestrzeń administracyjna (Zarys problematyki), w: Janku, Z., Szewczyk, M., Waligórski, M., Wojtczak, K. (red.), Europeizacja polskiego prawa admini-stracyjnego, Wrocław.

Ustawa z dnia 12 maja 2000 roku o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, Dz.U., nr 48, poz. 550 ze zm.

Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 roku o Narodowym Planie Rozwoju, Dz.U., 116, poz. 1206 ze zm.

Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2006 r., nr 227 poz. 1658; zm.: Dz.U. z 2007 r. nr 140 poz. 984; Dz.U. z 2008 r. nr 216 poz. 1370;



Dz.U. z 2009 r. nr 19 poz. 100; t.j.: Dz.U. z 2009 r. nr 84 poz. 712; zm.: Dz.U. z 2009 r. nr 157 poz. 1241; Dz.U. z 2011 r. nr 279 poz. 1644; Dz.U. z 2013 r., poz. 714).

Wronkowska, S., 2002, Na czym polega dobra legislacja ?, Przegląd Legislacyjny.Wróbel, A. (red.), 2005, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy. Wróbel, A., 2010, Sprzeczne z prawem unijnym działanie administracji publicznej między

sądowym uchyleniem a odpowiedzialnością odszkodowawczą państwa – perspektywa unijna, w: Nowacki, K. (red.), Kontrola działalności administracji, Wrocław.


Mikołaj Tomaszyk1

DETERMINANTY ZMIAN POLSKIEGO SYSTEMU

KOORDYNACJI POLITYKI EUROPEJSKIEJ – UWAGI

NA MARGINESIE 10 ROCZNICY AKCESJI POLSKI

DO UNII EUROPEJSKIEJ

Wstęp

Okrągła rocznica członkostwa Polski w Unii Europejskiej jest dobrą okazją do interdyscyplinarnej refl eksji nie tylko na temat polskich priorytetów w polityce europejskiej, czy też debat akademickich na temat zalet czy kosztów człon-kostwa w tej organizacji [Fiszer 2014; Wojtaszczyk, Mizerska-Wrotkowska i Ja-kubowski 2014]. Jest to również sposobność do podsumowania członkostwa w UE ocenianego przez pryzmat zmian krajowego systemu koordynacji polityki europejskiej. System koordynacji polityki europejskiej pozwala bowiem na nawiązanie i prowadzenie zinstytucjonalizowanej współpracy na linii Unia Europejska-państwo członkowskie nie tylko w celu wykonania traktatowych zadań spoczywających na administracji krajowej czy też wdrażania standardów europejskich do krajowego systemu prawnego, ale również w celu aktywnego członkostwa pozwalającego na określanie i realizację krajowych priorytetów polityki europejskiej. System ten doskonali się w praktyce, wyznaczając jedno z ważniejszych kryteriów efektywności polityki europejskiej państwa.

Celem opracowania jest wskazanie i krótkie omówienie zmian, jakie zaszły w systemie koordynacji polityki europejskiej w Polsce przez 10 lat od akcesji do UE. Autor przybliży różne miary efektywności polityki europejskiej. Wskaże różne podejścia badawcze mogące służyć badaniom nad systemami koor-dynacji. Przedstawione zostaną wyzwania, przed którymi stoi polski system w perspektywie następnych lat członkostwa w Unii Europejskiej.

1 Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Wydział Nauk Humanistycznych i Dziennikarstwa.


Determinanty zmian polskiego systemu koordynacji polityki europejskiej 333

1. System koordynacji polityki europejskiej

System koordynacji polityki europejskiej jest wielocentryczny i dynamiczny. Jego kształt jest uzależniony nie tylko od czynników krajowych czy europej-skich, jest w równej mierze kształtowany przez nieformalny wpływ krajowych i europejskich determinantów polityki europejskiej. Można do nich zaliczyć takie czynniki, jak europejską logikę członkostwa w określonym obszarze polityki, krajową logikę wpływu konstruowaną zgodnie z właściwościami sy-stemu politycznego krajowego i unijnego oraz zakresem reprezentowanych interesów społecznych, branżowych (lobbing gospodarczy) i in. [Kohler-Koch, Conelmann i Knodt 2004, s 238]. Z tego punktu widzenia członkostwo państwa w Unii Europejskiej nie może sprowadzać się li tylko do procesu przygotowań akcesyjnych, ratyfi kacji traktatu akcesyjnego i przystąpienia do UE w okre-ślonym czasie na uzgodnionych warunkach. Aktywne członkostwo w Unii Europejskiej musi się koncentrować na doskonaleniu systemu koordynacji polityki europejskiej. Systemy koordynacji nie są statycznymi zbiorami za-chowań przedstawicieli Unii i państwa członkowskiego oraz stałych wzorców współpracy z instytucjami europejskimi. Stanowią dynamiczny i podatny na zmiany zbiór reguł dookreślanych formalnie poprzez przepisy zmieniających się traktatów podstawowych UE, przepisy wykonawcze oraz nieformalnie poprzez praktykę działań. Są również ważnym elementem umożliwiającym odbudowywanie relacji homeostatycznych między systemem unijnym i kra-jowym [Tomaszyk i Kasper 2013, s. 70].

Tak określony przedmiot badań wymaga choćby krótkiego wyjaśnienia, doprecyzowania. Warto zwrócić uwagę na to, że członkostwo w organizacji międzynarodowej o supranarodowym charakterze wymusza na krajowym systemie instytucjonalnym zasadniczą zmianę modelu zarządzania procesem decyzyjnym, planowania krajowego programu legislacyjnego oraz funkcjonal-nej zmiany pól polityki, która z dniem akcesji powinna uwzględniać europejski punkt odniesienia. Wymusza również zmiany w systemie i praktyce działań unijnych instytucji, które chociażby przez fakt powiększenia grona państw członkowskich muszą poczynić określone przygotowania organizacyjne, ale również, co wydaje się ważniejsze, w procesie decyzyjnym muszą uwzględniać większą liczbę stanowisk politycznych, by przedstawiać możliwe do przyjęcia warianty decyzji. Zastrzeżenie to nie jest żadnym nowym odkryciem badaw-czym. Na gruncie teorii integracyjnych kreśli się wiele uzasadnień synergii unijno-krajowej. Podejście jurydyczne na przykład będzie wskazywało na zależności prawne, wskaźniki traktatowe konieczne do symbiotycznej współ-pracy dwóch systemów prawnych [Dudzik i Półtorak 2013]. Będzie również


334 Mikołaj Tomaszyk

wskazywało na najważniejsze akty prawne wyznaczające kształt polskiego systemu koordynacji. W Polsce można do nich zaliczyć: • Konstytucję RP z kwietnia 1997 roku,• Ustawę o Radzie Ministrów z 1996 roku,• Ustawę o działach administracji rządowej z 1997 roku,• Ustawę o Komitecie ds. Europejskich z sierpnia 2009 roku,• Ustawę z dnia 8 października 2010 roku o współpracy Rady Ministrów z Sej-

mem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej,

• Ustawę z dnia 6 maja 2005 roku o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Te-rytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczpospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej,

• Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w Polsce: K18/04,• Postanowienie TK z 20 maja 2009 roku (spór kompetencyjny).

Z kolei podejście instytucjonalne bada, w jaki sposób instytucje kieru-ją zachowaniami aktorów, w jaki sposób unijny system wpływa na zmianę krajowego systemu instytucjonalnego i na odwrót. Stąd chociażby zmiana uprawnień instytucji unijnych zgodnie z nowelizacją podstaw traktatowych UE i (lub) pozatraktatowa zmiana poparta praktyką porozumienia międzyin-stytucjonalnego, tworząca nową formę współpracy, determinuje konieczność korekty uprawnień poszczególnych instytucji czy też po prostu wskazania od-powiedzialnych osób za koordynację nowych dziedzin. Analitycy szkoły insty-tucjonalnej uwzględniają kontekst kulturowy, uwarunkowania społeczne i inne współczynniki zmian. Stąd też prawie równoważne znaczenie dla podejścia instytucjonalnego będą miały zmiany traktatowe, jak również te pochodzące ze środowiska instytucjonalnego, często zależne od charakterystycznych dla poszczególnych państw cech, które w wielojęzycznym i multikulturowym środowisku urzędniczym UE stanowią swoisty klimat, którego poznanie i wy-czucie stanowi o podstawie efektywnej polityki europejskiej – tworzy tzw. kapitał relacyjny, koalicyjny, integracyjny państwa.

Z kolei zwolennicy governance, którym zarzuca się podejście zbyt globa-listyczne, rozumieją proces integracyjny jako arenę gry wielu aktorów pań-stwowych, prywatnych. Uaktywniają się oni na wielu płaszczyznach unijnego systemu decyzyjnego, zaś łącznie stanowią o cechach charakterystycznych krajowej polityki europejskiej. Multicentryczność podejścia governance wydaje się najbardziej adekwatna wobec faktycznego udziału administracji rządowej w sprawach europejskich i administracji unijnej względem państw członkow-skich. Opiera się na neorealistycznej wizji Unii Europejskiej widzianej przez pryzmat siły i wpływu. Dostrzega się w niej również inne elementy systemu:



instytucje wspólnotowe np. Parlament Europejski, Komisję Europejską, i daje im równe prawo do decydowania co do teraźniejszego i przyszłego kształtu projektu europejskiego. Uznaje się ich ważną rolę w unijnym procesie pra-wodawczym. Zaś państwa członkowskie i inni unijni aktorzy mogą chcieć ją wykorzystywać poprzez swoje oczekiwania integracyjne wyrażane w priory-tetach polityki europejskiej.

Tym samym chcąc badać system koordynacji polityki europejskiej w pań-stwie członkowskim, dokonać analiz porównawczych między kilkoma systema-mi i wskazać na te elementy i rozwiązania systemu, które mogą podnosić jego efektywność, należałoby korzystać z wielu metod badawczych, wielu dyscyplin nauki. Z jednej strony instrumentarium badawcze dostarcza nam politologia, ale w ślad za nią jakościowe i ilościowe kryteria efektywności wskazuje nauka o zarządzaniu, prakseologia. Autor opracowania, zdając sobie z tego sprawę, wskazuje i pokrótce omawia zmiany, ich przyczyny i skutki, które w okresie 10 lat członkostwa w Unii Europejskiej ukształtowały polski system koordynacji polityki europejskiej.

2. Funkcje administracji państwowej po akcesji Polski do Unii

Europejskiej

Na podstawie ratyfi kowanego Traktatu akcesyjnego Polski do UE mamy do czynienia z przeniesieniem części władzy z poziomu krajowego na poziom eu-ropejski. To, co dla eurosceptyków jest ograniczaniem suwerenności przez inte-grację, dla integrystów jest modelem połączonej suwerenności, suwerenności wspólnie wykonywanej w tych obszarach, które są zastrzeżone w traktatach, które z kolei są immanencją woli politycznej państw członkowskich i w mniej-szej mierze instytucji europejskich. Przedmiotowo ograniczona suwerenność jest wykonywana wspólnie w ramach współpracy państw członkowskich i in-stytucji Unii Europejskiej. Analiza koncepcji suwerenności państw członkow-skich przyjmuje założenie o jej ponadnarodowym charakterze. Rozpatrywana w aspekcie wewnętrznym i zewnętrznym wskazuje na przenoszenie uprawnień prawodawczych, wykonawczych i sądowniczych na podstawie enumeratyw-nie wskazanych przepisów traktatowych [Kołodziej 2012, s. 77–78]. W celu jej zabezpieczenia państwa członkowskie w różny sposób poddały swą su-werenność ochronie w ramach jej konstytucjonalizacji. Stąd można wskazać na różne relacje i interpretacje sądów konstytucyjnych państw w odniesieniu chociażby do zasady pierwszeństwa stosowania prawa UE przed kolizyjną normą krajową (dyrektywa). Niektóre z nich nie dopuszczają możliwości ko-



lizji norm unijnych przed konstytucyjnymi. Inne wykazują bardziej liberalne podejście w tym temacie.

Powyższe skutkuje zasadniczym przeorientowaniem funkcjonowania poszczególnych działów administracji rządowej, które zgodnie z logiką tzw. wspólnotowej metody tracą na poziomie krajowym uzasadnienie swej władzy. Jest ona bowiem przeniesiona na szczebel wspólnoty europejskiej, tam współ-wykonywana i wdrażana za pomocą instytucji krajowych w życie. Proces ten jest nazywany w literaturze przedmiotu europeizacją krajowej administracji. Przebiega on na wielu płaszczyznach i w większości przypadków jest rozumiany jako standaryzacja działań administracji krajowej w zakresie stosowania prawa UE, europeizacja zakresu kompetencji czy też jako zmiana punktu odniesienia urzędu z krajowego na europejski lub na krajowy i europejski. Tym samym prowadzone prace badawcze nad systemem politycznym Unii, nad zasadami cedowania kompetencji na poziom unijny, zasad ich wykonywania na szczeblu krajowym są zasadniczym nurtem badawczym w zakresie roli administracji krajowej w unijnym systemie decyzyjnym. Z tego punktu widzenia możliwa jest ocena jakości świadczonych usług administracyjnych nie tylko w kontek-ście działań w ramach prawa administracyjnego państwa członkowskiego, ale również w odniesieniu do poszanowania określonych w Kodeksie dobrej administracji zasad działań administracji krajowej wykonującej zadania na podstawie prawa unijnego w połączeniu z podstawą prawną prawa krajowego. Ponadto, spoglądając również na inne zadania przypisywane krajowej admini-stracji, w zależności od szczebla, na którym funkcjonuje, winna ona nadawać niezbędne impulsy organizacyjne, legislacyjne i polityczne celem podnoszenia standardów świadczonych usług czy też celem motywowania działań politycz-nych wyrażanych w realizowanych priorytetach polityki europejskiej. Stąd sy-stem koordynacji powinien przewidzieć również tego typu kanały komunikacji szczebli niższego rzędu z instytucjami centralnymi. Przykładem takich relacji jest chociażby działalność Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego jako forum współpracy na rzecz reprezentacji w instytucjach pomocniczych UE, np. Komitet Regionów czy też Komitet Ekonomiczno-Społeczny.

Kolejna ważna uwaga będzie się sprowadzała do spostrzeżenia, że człon-kostwo w organizacji międzynarodowej o charakterze supranarodowym może wiązać się z bierną rolą urzędów centralnych lub też będącą jej przeci-wieństwem aktywną rolą wyznaczającą europejskie priorytety, defi niowane w kategorii interesów, które należy realizować i o których spełnienie należy zabiegać. Tym samym wskazana pasywna i aktywna rola administracji może również polegać na roli reaktywnej, biernie wykonującej wymogi unijnych przepisów i standardów ich przestrzegania. Tak zdefi niowane role administra-



cji rządowej są pochodną politycznego spojrzenia poszczególnych rządów na integrację europejską. Bez wątpienia to, w jaki sposób koalicja rządowa postrzega Unię Europejską, defi niuje swoje w niej miejsce, charakteryzuje i podtrzymuje kapitał relacyjny o znaczeniu międzyinstytucjonalnym, determi-nuje role poszczególnych elementów krajowego systemu koordynacji polityki europejskiej2. Wśród pozostałych czynników oddziałujących na uprawnie-nia poszczególnych systemów wskazać można: staż członkowski, potencjał koalicyjny państwa w instytucjach unijnych, narrację europejską w danym państwie, zawarte strategiczne sojusze, potencjał demografi czny państwa, formę państwa, rodzaj systemu politycznego, udział partnerów społecznych, uwarunkowania budżetu centralnego, wielkość państwa i inne. Grupę czyn-ników okołosystemowych można podzielić na wypływające z kraju i będące pochodną zmian na szczeblu europejskim. Wśród tej drugiej grupy wskazać można na traktatową i pozatraktatową zmianę systemu instytucjonalnego, korzystanie przez państwo członkowskie z klauzul opt-in i opt-out, bieżący kalendarz legislacyjny instytucji europejskich, kolejność przewodniczenia pracom Rady, położenie geostrategiczne i inne.

Systemy koordynacji polityki europejskiej właściwe dla każdego państwa członkowskiego służą aktywizacji członkostwa w Unii Europejskiej. W dużym uproszczeniu można powiedzieć, że powinny one spełniać przede wszystkim trzy funkcje: synchronizacji działań celem wypracowania, prezentacji i reali-zacji krajowego stanowiska na szczeblu unijnym; koordynacji działań celem implementacji prawa unijnego do krajowego porządku prawnego oraz re-prezentacji interesów Polski na forum instytucji sądowych UE. W kontekście nowych mechanizmów koordynujących antykryzysowe działania w UE mogą one służyć jako element powrotu do stabilności systemu unijnego, który dla wprowadzonych zmian potrzebuje silnego impulsu legitymizującego je [To-maszyk 2012].

3. Koordynacja polityki europejskiej w Polsce

Niezależnie od stażu członkostwo Polski w Unii Europejskiej sprowadza się do koordynacji kilku najważniejszych płaszczyzn:• udziału organów administracji rządowej w pracach organów Unii Euro-

pejskiej;

2 Na podstawie analizy francuskiego i niemieckiego systemu koordynacji polityki europejskiej.



• działalności informacyjnej i edukacyjnej służącej rozpowszechnianiu wie-dzy o integracji europejskiej i zasadach funkcjonowania Unii Europejskiej oraz polityce Rady Ministrów w tej dziedzinie;

• zgodności polskiego systemu prawa z prawem Unii Europejskiej oraz ochro-ny interesów Rzeczypospolitej Polskiej w postępowaniach przed organami sądowymi Unii Europejskiej i Trybunałem Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA);

• przygotowania organów administracji rządowej do wykonywania zadań wynikających z członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej;

• zatrudnienia obywateli polskich w instytucjach i agendach Unii Europejskiej [Kołodziej 2012].Dziesięcioletni staż wydaje się wystarczający, by wskazać cechy charakte-

rystyczne dla krajowego systemu koordynacji polityki europejskiej. Można je badać, stosując również narzędzia analizy porównawczej. Interesujący obszar badań tworzy się przy badaniach porównawczych między polskim a inny-mi systemami koordynacji, zwłaszcza tych państw, które w 2004 r. wspólnie przystępowały do UE w odniesieniu do tych o dłuższym stażu członkowskim. Uwzględniając między innymi te czynniki, wskazać można następujące deter-minanty zmian polskiego systemu koordynacji polityki europejskiej:• formalne

° krajowe – system polityczny państwa członkowskiego; zmiana ustaw określających system koordynacji i krajowych aktorów polityki euro-pejskiej, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, orzecznictwo ETS, przygotowania do przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej, zmiana przywództwa politycznego, kohabitacja, jakość świadczonych usług ad-ministracyjnych (implementacja);

° europejskie – zmiana traktatów UE, praktyczny aspekt procesu legislacyj-nego, relacje i uzgodnienia międzyinstytucjonalne, zmiana przywództwa politycznego, nowe sfery integracji i zawierane na ich potrzeby traktatowe i (lub) pozatraktatowe porozumienia zaliczane do dorobku wspólnoto-wego, struktura zatrudnienia obywateli Polski w unijnych instytucjach;

• nieformalne

° krajowe – dotychczasowe doświadczenia współpracy na szczeblu krajowym i na szczeblu unijnym; praktyka współpracy wszystkich aktorów rządowego systemu koordynacji zwłaszcza na linii prezydent-premier, rząd-sejm-senat, rząd-aktorzy społeczni, doświadczenia związane z członkostwem Polski w Unii Europejskiej, przyjęcie i wdrożenie strategii członkostwa Polski w Unii Europejskiej jako pochodnej głównego nurtu narracji europejskiej prezentowanego przez koalicje rządowe, współpraca obu izb parlamentu;



° europejskie – reprezentacja Polski w instytucjach unijnych na szczeblu reprezentacji politycznej – stałe przedstawicielstwo – czy też administra-cyjnej w ramach euro korpusu, współpraca na linii rząd-polscy posłowie do Parlamentu Europejskiego, praktyka instytucjonalna na linii współ-pracy Rada-Rada Europejska-Parlament-Komisja, potencjał koalicyjny państwa, kapitał relacyjny czołowych polityków krajowych w Unii Euro-pejskiej, przynależność do określonych frakcji parlamentarnych, obsada stanowisk kierowniczych w PE.

W nieco odmienny sposób determinanty zmian polskiego systemu ko-ordynacji polityki europejskiej przedstawia w swej pracy T. Kołodziej. Autor wskazuje na uwarunkowania zmian wynikające z prawa Unii Europejskiej, z potrzeby aktywnego udziału w procesie decyzyjnym Unii Europejskiej, z sy-stemu ustrojowo-konstytucyjnego państwa, z zadań związanych z wdrażaniem unijnej polityki czy też dynamicznie zmieniającej się sfery aktywności Unii Europejskiej [Kołodziej 2012, s. 35–98].

Waga czynników branych pod uwagę przy opracowaniach modyfi kujących system koordynacji jest różna, zależna od punktu widzenia przyjętego przez badacza. Nie zmienia to jednak faktu, że na ich podstawie można wskazać na przesłanki efektywności polityki europejskiej państwa. Może być ona mierzona skalą efektywności i koordynacji Metcalfego. Wskazuje ona na takie działania, jak unikanie różnic pomiędzy ministerstwami i konieczność poszukiwania między nimi zgody. Ponadto analizuje sposoby arbitrażu różnic politycznych czy też stawia na bieżąco nowelizowaną strategię rządu [Kołodziej 2012, s 294]. Ponadto efektywność polityki europejskiej i będącego jej częścią sy-stemu koordynacji może być mierzona stopniem jej legitymacji, sprawnoś-cią sfery implementacji i litygacji. Zaś z prakseologicznego punktu widzenia efektywność widziana jest jako relacja między uzyskanymi wynikami i nakła-dami potrzebnymi do uzyskania tych wyników, relacja między celami działań (w tym działań strategicznych) a przewidywanymi środkami potrzebnymi do osiągnięcia założonego celu [Pszczołowski 1978, s 60 i 61].

4. Przesłanki zmian systemu koordynacji polityki europejskiej

w Polsce

Na przełomie 2007 i 2008 r. m.in. ze względu na rozpoczęcie przygotowań Polski do przejęcia pierwszego przewodnictwa w Radzie UE, na skutek do-świadczeń pierwszych lat członkostwa [MSZ 2014, s. 29], jak i ze względu na wyznaczone w mandacie na konferencję międzyrządową kierunki prac na



reformą traktatową (traktat lizboński) rząd rozpoczął prace nad komplekso-wą zmianą systemu koordynacji opartego na Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej i Komitetu Integracji Europejskiej. Autorzy ekspertyzy poświę-conej uzasadnieniu do projektu ustawy o rządowym systemie koordynacji spraw europejskich, kierując się między innymi chęcią wdrożenia doświadczeń pierwszych czterech lat członkostwa Polski w Unii, jak również wskazując na zmieniające się otoczenie polskiego systemu koordynacji i zbliżające się prze-wodnictwo naszego kraju w Radzie Unii Europejskiej, wskazali kilka obszarów koniecznej reformy. Wśród tych najważniejszych determinantów wymienić można następujące:• nieprecyzyjne ograniczenie kompetencji szczególnie w stosunku do Ko-

mitetu Rady Ministrów i Ministra Spraw Zagranicznych,• niejasne określenie odpowiedzialności służb administracyjnych mających

za zadanie obsługę administracyjną członkostwa Polski w UE,• funkcjonowanie przepisów i form decyzyjnych nieaktualnych, nieadekwat-

nych do realiów członkostwa,• odformalizowanie zasad podejmowania decyzji wraz z decentralizacją

uprawnień ze szczebla ministrów i wiceministrów na kadrę kierowniczą poszczególnych departamentów,

• zapewnienie rozstrzygającej roli szefa rządu nad całością procesu koor-dynacji,

• zwiększenie stopnia spójności polskiego stanowiska na forum UE,• wprowadzenie systemu koordynacji międzyresortowej,• racjonalizację liczby instytucji rządowych wraz ze zniesieniem odrębności

budżetowej działu „integracja europejska”,• zwiększenie stopnia spójności systemu na szczeblu krajowym poprzez

stworzenie jednego ośrodka koordynacji wszystkich mechanizmów po-zwalającego na błyskawiczną, nieformalną wymianę informacji, akumulację wiedzy i spójności podejmowanych kroków [Opinia, s. 2–4].W podobnym tonie brzmią rekomendacje do zmian wygłoszone podczas

jednej z konferencji naukowych zorganizowanych krótko po akcesji Polski do struktur unijnych. Wśród tych najważniejszych wskazano niepełną funkcjonalną zależność centralnych instytucji koordynacji polityki wobec Unii, brak zróżnico-wanych procedur podejmowania decyzji na potrzeby COREPER i Rady, wraże-nie, że UKIE dubluje struktury resortowe w podejmowaniu decyzji czy też brak wyraźnego określenia roli stałego przedstawicielstwa [Nowak-Far 2007, s. 21].

Nie sposób nie dostrzec również toczonej w ostatnich latach na forum sejmowej komisji ds. zmiany konstytucji RP debaty o dwóch projektach nowe-lizacji ustawy zasadniczej motywowanych m.in. dostosowaniem jej regulacji



do wymogów wynikających z obowiązującego traktatu z Lizbony. Interesu-jącą lekturą porządkującą system koordynacji i udział w niej każdorazowo urzędującego prezydenta RP są dwa orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego podejmujące tę tematykę, jak i złożone dwa projekty ustaw nowelizujących Konstytucję RP z 1997 r.3

Zakończenie

Kształtowanie się polskiego systemu koordynacji polityki europejskiej w Polsce rozpoczęło się de facto z chwilą złożenia przez nasz kraj wniosku akcesyjnego. W momencie akcesji Polska zaczęła współtworzyć politykę oraz współstano-wić prawo UE, zaś system koordynacji się rozwijał, odzwierciedlając proces „uczenia się” reguł i zasad obowiązujących w instytucjach Wspólnoty. Punktem kulminacyjnym „dojrzewania” polskiego systemu koordynacji był okres bezpo-średnich przygotowań Polski do sprawowania przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej. To w efekcie tych przygotowań, ale również dzięki doświadczeniu sześciu lat członkostwa w UE, powstał hybrydowy system koordynacji centra-lizujący uprawniania koordynacyjne w Ministerstwie Spraw Zagranicznych. W opinii niektórych badaczy nowy model koordynacji jest niezrozumiałą dla przeciętnego obserwatora hybrydą, która łączy w sobie sprzeczne tendencje: z jednej strony widoczna jest kumulacja władczych prerogatyw europejskich skumulowanych w MSZ, z drugiej strony występuje rozproszenie systemu merytorycznego pozostające w gestii właściwych komórek koordynacyjnych w poszczególnych ministerstwach [Tabaczewski 2011, s. 51 i n.].

3 Pierwszy, złożony 26 listopada 2011 r., to poselski projekt zmian w ustawie zasad-niczej, których celem ma być dodanie do konstytucji nowego rozdziału Xa regulującego zasady przekazywania kompetencji władzy państwowej organizacji międzynarodowej, przewidywany tryb procedowania w sytuacji wystąpienia z takiej organizacji lub odstą-pienia od przekazania kompetencji. Drugi to projekt prezydencki złożony 12 listopada 2011 r. Autor propozycji zmian potrzebę ich wprowadzenia motywował wprowadze-niem rozwiązań ułatwiających efektywne wykonywanie prawa UE przez pełną realizację zobowiązań zaciągniętych w traktacie akcesyjnym i w zakresie akcesji Polski do strefy euro. Ponadto wskazywał na konieczność wprowadzenia trybu przyjmowania stano-wiska Polski w nowych procedurach unijnych i unormowania trybu podejmowania decyzji o wystąpieniu z UE. Obie propozycje były przedstawione Komisji Nadzwyczajnej do Rozpatrzenia Projektów Ustaw o Zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Projektów Ustaw z Nimi Związanych. Niestety, w nowej kadencji komisja przestała już działać, a brak efektów jej prac, jakże pożądanych w polskiej konstytucji, przekłada się na spór o sposobie ratyfi kacji tzw. paktu fi skalnego UE.



W kontekście dynamicznie zmieniającej się unijnej rzeczywistości insty-tucjonalnej, jak również przy uwzględnieniu krajowych czynników, jak na przykład planowanej akcesji Polski do strefy euro czy też możliwej po każdych wyborach parlamentarnych zmianie układu koalicyjnego o odmiennym ukła-dzie priorytetów polityki europejskiej, należy się spodziewać dalszych zmian w systemie koordynacji. Wyzwaniem dla relacji rząd-parlament są wzajemne stosunki sprowadzające się nie tylko do przewidzianych procedurą konsultacji, ale również bliższej współpracy na szczeblu roboczym przy współokreślaniu rządowego stanowiska również w tych obszarach, w których procedura nie wymaga konsultacji. Kierunek zmian powinna określać m.in. nowelizacja Re-gulaminu Sejmu i uporządkowanie kompetencji parlamentarnych komisji bio-rących również udział w procesie implementacji prawodawstwa unijnego do krajowego porządku prawnego. Uporządkowanie tych spraw winno uwzględ-nić zgłaszane przez wszystkie strony opóźnienia legislacyjne utrudniające budowę w skali europejskiej jednej przestrzeni prawnej. Ponadto w dalszym ciągu doprecyzowania nie tylko zgodnie z rozstrzygnięciami Trybunału Kon-stytucyjnego i dobrą praktyką wymagają relacje i kompetencje europejskie na linii premier-prezydent. Tutaj kierunek prac winny wyznaczać doświadczenia kohabitacji z lat 2007–2010. Warto zwrócić również uwagę na kompleksowe dookreślenie roli, jaką w politycznym i technokratycznym rozumieniu ról ele-mentów koordynacji ma odgrywać stałe przedstawicielstwo Polski w UE. Nie można również zapomnieć o postulowanej już przy okazji nowelizacji Regu-laminu Sejmu większej spójności prac w komisjach, przy czym równie waż-nym byłoby wskazanie ściślejszej współpracy obu izb polskiego parlamentu. Kierując się prakseologicznymi przesłankami efektywności, należy zwrócić uwagę na sformułowanie mocnej, silnej strategii na rzecz członkostwa wraz z propozycją zmian instytucjonalnych.

Bibliografia

Dudzik, S., Półtorak, N. (red.), 2013, Prawo Unii Europejskiej a prawo konstytucyjne państw członkowskich, Wolters Kluwer business, Warszawa.

Fiszer, J. 2014, Dziesięć lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Próba bilansu, esej polito-logiczny wygłoszony podczas I Kongresu Europeistyki w Warszawie, wrzesień, źródło własne.

Fiszer, J., Tomaszyk, M. (red.), 2013, Zarządzanie procesem integracji i modernizacja Unii Europejskiej, ISP PAN, Warszawa.

Kohler-Koch, B., Conelmann, T., Knodt, M., 2004, Europaische Integration – Europaisches Regieren, Wiesbaden.



Kołodziej, T., 2012, Rządowa koordynacja polityki europejskiej, Difi n, Warszawa.Metcalfe, L., 1995, International Policy Co-ordination and Public Management Reform, Semi-

nar: National co-ordination of the European Policy in the European Union organized by the European Institute of Public Administration (EIPA) Maastricht in the framework of PSO programme Poland, Special Programs for Dutch Ministry for Home Aff airs, Łódź 25–26 September.

Nowak-Far, A., 2007, System koordynacji polityki europejskiej – administracja centralna, w: Usprawnienie kształtowania się polskiego stanowiska w UE – skuteczniejsza polityka europejska, Raport Instytutu Kościuszki, nr 6.

Opinia z 27 października 2007 roku o projekcie ustawy o rządowym systemie koordynacji spraw europejskich, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, RL-0303-76/08.

Pszczołowski, T., 1978, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Zakład Narodowy Ossolińskich.

Tabaczewski, R.K., 2011, Struktury koordynacji polityki europejskiej w Polsce, w: Annales Universitatis Marae Curie-Skłodowska, vol. XVIII, 1, s. 51–66.

Tomaszyk, M.J., 2012, Wzmocniona legitymacja demokratyczna Unii Europejskiej – rozważania w kontekście inicjatywy obywatelskiej, nowych zasad wyborów do Parlamentu Europejskie-go i udziału parlamentów krajowych w procesie integracji europejskiej, Myśl Ekonomiczna i Polityczna, nr 3(38), Warszawa, s. 122–154.

Tomaszyk, M., Kasper, J., 2013, Komitet do spraw europejskich w polskim systemie koordynacji polityki europejskiej, Rocznik Integracji Europejskiej, nr 7, s. 294–310.

Wojtaszczyk, K.A. Mizerska-Wrotkowska, M., Jakubowski, W. (red.), 2014, Polska w procesie integracji europejskiej. Dekada doświadczeń (2004–2014), WDziNP UW, Warszawa.


Milena Leonowicz1, Marek Mroczkowski

1

10-LECIE FUNKCJONOWANIA

POLSKIEJ STATYSTYKI PUBLICZNEJ

W RAMACH EUROPEJSKIEGO SYSTEMU

STATYSTYCZNEGO –

WYZWANIA, TRUDNOŚCI, ZAGROŻENIA

Wstęp

Wstępując do Unii Europejskiej, Polska została zobowiązana do dostosowania całości swojego ustawodawstwa do dorobku prawnego Unii. W przypadku niektórych obszarów negocjacyjnych konieczne było wystąpienie o okresy przejściowe. Negocjatorzy w dziedzinie statystyki nie wnioskowali jednak o derogacje. Otwarcie i zamknięcie negocjacji akcesyjnych w tym obszarze nastąpiło 19 kwietnia 1999 r. [Rada Ministrów 2002]. Znaczna część europej-skich standardów w dziedzinie statystyki została wdrożona jeszcze przed 1999 r. Szeroko podkreśla się znaczenie negocjacji w takich dziedzinach jak rolnictwo czy swobodny przepływ osób, od których wyników zależało to, jak Polacy będą traktowani w UE. Często pomija się natomiast znaczenie statystyki, która stanowi jedno z najważniejszych narzędzi monitorowania rozwoju gospodarczego i przemian społecznych. Dzięki porównywalnym danym statystycznym dla całej Unii możliwe jest podejmowanie decyzji go-spodarczych, określanie poszczególnych kierunków polityki europejskiej, jak również rozdzielanie środków z funduszy europejskich. Dlatego tak waż-ne jest, by wszystkie państwa unijne posługiwały się tożsamą metodologią badań statystycznych, przekładającą się na uzyskiwanie porównywalnych wyników. Dostosowanie polskiej statystyki publicznej do acquis commu-

1 Główny Urząd Statystyczny w Warszawie.


10-lecie funkcjonowania polskiej statystyki publicznej 345

nautaire wymagało wielu zmian organizacyjnych i prawnych, jednakże to funkcjonowanie w Europejskim Systemie Statystycznym (ESS) okazało się bardziej problematyczne.

1. Europejski System Statystyczny

Europejski System Statystyczny to rodzaj partnerstwa między Komisją (Euro-statem) a krajowymi urzędami statystycznymi (KUS) poszczególnych państw Unii oraz krajów EFTA i EOG, odpowiedzialnymi za produkcję, opracowywanie i rozpowszechnianie statystyk. ESS jest swoistą siecią łączącą Eurostat, który pełni główną rolę w harmonizacji statystyk w obrębie UE, z krajowymi urzędami staty-stycznymi, które to gromadzą dane statystyczne zarówno na potrzeby krajowe, jak i europejskie. Z uwagi na unijne potrzeby monitorowania coraz to nowych obszarów gospodarki i życia społecznego, harmonizacja prawa w tym obszarze została rozszerzona na niemal wszystkie gałęzie statystyki. Dzięki działaniom po-dejmowanym w ramach ESS statystyki na poziomie UE są porównywalne, a koor-dynacja prac z państwami kandydującymi i międzynarodowymi forami współpracy statystycznej umożliwia uzyskiwanie danych statystycznych na skalę światową.

Po wejściu do Unii Europejskiej Główny Urząd Statystyczny stał się pełno-prawnym członkiem Europejskiego Systemu Statystycznego, co wiązało się z koniecznością dostosowania do wszystkich zasad w nim obowiązujących. Złożoność europejskiego procesu decyzyjnego, mnogość ciał decyzyjnych, rów-nież tych w dziedzinie statystyki, przy wzrastającym znaczeniu statystyki jako narzędzia monitorowania innych obszarów polityki, wiązały się z koniecznością rozwiązywania nowych problemów i pokonywania wielu trudności, których wcześniej polska statystyka nie doświadczyła. Problemy miały charakter zarów-no organizacyjny, prawny, koordynacyjny, jak i osobowy. Należy wspomnieć również o zmianach w samej UE, w tym wprowadzonych traktatem lizbońskim, do których statystyka, podobnie jak wszystkie inne dziedziny, musiała się dosto-sować. Na dziesięć lat członkostwa Polski w UE nałożył się również czas kryzysu gospodarczego i fi nansowego w Europie, kiedy to rola statystyki okazała się nieoceniona, jak również okres sprawowania przez Polskę prezydencji w Ra-dzie, który wiązał się z koniecznością licznych zmian organizacyjnych, ale też wzbogacił polskich statystyków o cenne doświadczenia i ukazał nowe kierunki działań w ramach ESS. W ciągu ostatnich dziesięciu lat znacznie zmieniły się również potrzeby w zakresie rodzaju dostarczanych danych statystycznych, na które statystyka polska, podobnie jak światowa, musiała reagować.


346 Milena Leonowicz, Marek Mroczkowski

2. Ciała decyzyjne i doradcze w Europejskim Systemie

Statystycznym

Dla zachowania porównywalności danych statystycznych systemy statystyczne poszczególnych państw są do siebie zbliżone. Państwa stosują podobne meto-dologie badań, dzięki czemu wyniki z nich uzyskane można porównać, co jest niezwykle istotne dla otrzymywania wiarygodnych informacji statystycznych. Przed wejściem do Unii Europejskiej polska statystyka publiczna, mimo że nie należała do ESS, stosowała międzynarodowe standardy badań statystycznych wyznaczone m.in. przez Komisję Statystyczną ONZ czy OECD. Mimo tej długo-letniej współpracy na arenie międzynarodowej i uczestnictwa w międzynaro-dowych forach współpracy statystycznej to właśnie Unia Europejska stała się głównym partnerem polskiej statystyki. Wynika to nie tylko z geografi cznej bliskości państw UE, ale przede wszystkim ze zintensyfi kowanej współpracy statystycznej i charakteru wypracowywanych dokumentów, które w prze-ciwieństwie do aktów innych organów międzynarodowych mają charakter wiążący. W większości są to rozporządzenia, które z uwagi na ich bezpośrednie obowiązywanie, nie wymagają transpozycji do krajowego porządku prawnego.

Głównymi instytucjami decyzyjnymi w ramach Europejskiego Systemu Statystycznego, podobnie jak w innych obszarach polityki europejskiej, są Rada i Parlament Europejski (główną procedurą decyzyjną przy uchwalaniu europejskich aktów prawnych w dziedzinie statystyki jest zwykła procedura ustawodawcza). Prace Rady są przygotowywane przez Grupę Roboczą ds. Statystyki (CWPS), jedyną grupę zajmującą się wszystkimi zagadnieniami staty-stycznymi. Inicjatywa ustawodawcza należy do Komisji. Dyrekcją Generalną Ko-misji odpowiedzialną za sprawy statystyczne jest Eurostat, urząd statystyczny Unii Europejskiej mający siedzibę w Luksemburgu. Urząd powstał w 1953 r., na jego czele stoi Dyrektor Generalny, którego zadania, jako naczelnego statystyka UE, zostały określone w Decyzji Komisji z dnia 17 września 2012 r. w sprawie Eurostatu. Eurostat gromadzi statystyki, zapewnia ich dostępność dla użyt-kowników, zapewnia również zarządzanie jakością statystyk europejskich.

W celu zapewnienia fachowego doradztwa w zakresie opracowywania, tworzenia i rozpowszechniania statystyk europejskich, na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 223/2009 z dnia 11 marca 2009 r. ws. statystyki europejskiej, ustanowiony został Komitet ds. Europejskiego Syste-mu Statystycznego. Komitet składa się z przedstawicieli krajowych urzędów statystycznych, zwykle na poziomie prezesów. Spotkaniom Komitetu, które odbywają się cztery razy w roku, przewodniczy Komisja (Eurostat). Komitet pełni rolę opiniodawczą w zakresie programów statystycznych, inicjatyw, środ-



ków, które Komisja zamierza przyjąć, zagadnień związanych z metodologią czy kwestii poufności danych. Pełni on także funkcje komitetu komitologicznego. Zasady organizacji spotkań i głosowań, również tych w procedurze pisemnej, określa Regulamin Komitetu [ESSC 2012].

Zalążkiem ESSC była odbywająca się corocznie od 1953 r. Konferencja Dyrektorów Generalnych Krajowych Urzędów Statystycznych (DGINS). Obec-nie spotkania w ramach DGINS odbywają się raz w roku w celu omówienia zagadnień związanych z programem statystycznym, metodami i sposobami tworzenia statystyk w ramach UE. Co roku gospodarzem Konferencji jest inne państwo członkowskie. Do dyskusji jest również wyznaczany jeden temat przewodni.

W celu wspierania przyszłego rozwoju ESS została utworzona Grupa Part-nerska, składająca się z Dyrektorów Generalnych Krajowych Urzędów Staty-stycznych. Grupa wspiera i monitoruje prace ESSC, proponuje strategiczne kwestie do dyskusji i rozważa kwestie sporne. W pracach Grupy Partnerskiej nie biorą udziału przedstawiciele wszystkich państw członkowskich, jednakże są oni informowani o dyskutowanych zagadnieniach, a ich opinie mogą być brane pod uwagę. Spotkania Grupy Partnerskiej odbywają się cztery razy w roku, między spotkaniami ESSC.

W ramach ESS odbywają się również liczne spotkania zarówno na szczeb-lu kadry zarządzającej krajowych urzędów statystycznych, jak i na poziomie eksperckim, których prace, dotyczące zagadnień z poszczególnych dziedzin statystyki, stanowią podłoże do dyskusji w ramach ESSC.

Decyzją Parlamentu Europejskiego i Rady nr 234/2008/WE z dnia 11 marca 2008 r. ustanowiony został Europejski Komitet Doradczy ds. Statystyki (ESAC). Komitet wspiera Radę, Parlament i Komisję w zapewnianiu uwzględniania wymagań użytkowników oraz w obszarze kosztów ponoszonych przez dostar-czycieli danych statystycznych. Komitet pełni rolę opiniodawczą we wczesnej fazie prac w zakresie programu statystycznego, zasobów niezbędnych do jego wdrożenia i zapewnienia równowagi między priorytetami a kosztami po-trzebnymi do ich realizacji. Wskazuje również Komisji kierunki nowych działań statystycznych, jak też doradza jej w zakresie potrzeb użytkowników.

Innym ciałem doradczym w statystyce europejskiej jest Europejska Rada Konsultacyjna ds. Zarządzania Statystyką (ESGAB) ustanowiona Decyzją Par-lamentu Europejskiego i Rady nr 235/2008/WE z dnia 11 marca 2008 r. Celem funkcjonowania Rady jest zapewnienie niezależnego przeglądu europejskiego systemu statystycznego w zakresie wprowadzania w życie Europejskiego ko-deksu praktyk statystycznych (EKPS). Rada zajmuje się również doradzaniem Komisji w sprawach związanych z wprowadzaniem środków ułatwiających



implementację EKPS, jego aktualizacją, rozpowszechnianiem informacji na jego temat wśród użytkowników, a także w zakresie budowania zaufania do staty-styk europejskich. Wydaje roczne raporty i opinie.

Aktywny udział przedstawicieli polskiej statystyki publicznej w pracach ciał decyzyjnych i doradczych ESS, ze względu na ich mnogość i złożoność, nie jest zadaniem łatwym. Jest jednak kluczowy z punktu widzenia dbania o krajowe interesy.

3. Skutki dla polskiego systemu prawodawczego związane

z funkcjonowaniem w UE

3.1. Wpływ aktów prawnych UE na statystykę polską

Wstępując do Unii Europejskiej, Polska przyjęła całość ustawodawstwa unijne-go, również tego dotyczącego statystyki. Biorąc pod uwagę fakt, że większość unijnych aktów prawnych w zakresie statystyki przybiera formę rozporządzeń, zaczęły one bezpośrednio obowiązywać w polskiej legislacji. Obok polskich aktów prawnych, takich jak Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, ustawodawstwa z poszczególnych obszarów statystyki czy uchwa-lanych corocznie w formie rozporządzenia Rady Ministrów programów badań statystycznych statystyki publicznej w Polsce, w poszczególnych obszarach statystyki zaczęły być stosowane unijne akty prawne. Od momentu wejścia do UE Polska może wpływać na ich kształt.

Znaczący wpływ na statystykę polską ma rozporządzenie Parlamentu Euro-pejskiego i Rady (WE) nr 223/2009 z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie statystyki europejskiej, które ustanawia ramy prawne w zakresie opracowywania i roz-powszechniania statystyk europejskich, określa podstawowe defi nicje i zasady statystyczne. Niezmiernie ważnym aktem prawnym w statystyce jest również rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 99/2013 z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie Europejskiego programu statystycznego 2013–2017, które wyznacza główne dziedziny i cele działań w obszarze statystyki na okres pięciu lat. Na jego podstawie Komisja uchwala roczny program prac, który określa priorytetowe działania i inicjatywy na dany rok. Uchwalając każdego roku program badań statystycznych statystyki publicznej, Rada Ministrów musi uwzględniać zobowiązania nałożone na kraje członkowskie przez unijne akty prawne. Należy pamiętać, że za naruszenie zobowiązań wynikających z prawa unijnego każde państwo członkowskie może zostać pociągnięte do odpowiedzialności przed Trybunał Sprawiedliwości UE.



3.2. Europejski kodeks praktyk statystycznych

Misją zarówno statystyki polskiej, europejskiej, jak i międzynarodowej jest dostarczanie wiarygodnych, rzetelnych i wysokiej jakości informacji staty-stycznych. Jakość w statystyce jest zagadnieniem priorytetowym. W celu za-spokajania potrzeb użytkowników przy jednoczesnym zmniejszaniu obciążeń respondentów oraz w celu obniżania kosztów prowadzonych badań prowadzi się politykę polegającą na ciągłym doskonaleniu jakości procesów statystycz-nych. Monitorowaniu jakości badań statystycznych w ramach Europejskiego Systemu Statystycznego służy Europejski kodeks praktyk statystycznych (EKPS) [ESSC 2011 r.]. Pierwotna wersja Kodeksu została opracowana 24 lutego 2005 r. przez nieistniejący już Komitet ds. Programu Statystycznego. Zrewidowaną wersję Kodeksu przygotował Komitet ds. ESS 28 sierpnia 2011 r. EKPS opiera się na 15 zasadach dotyczących środowiska instytucjonalnego, procesów tworzenia danych statystycznych i wyników badań. Do każdej zasady opra-cowany został zestaw wskaźników dobrych praktyk umożliwiający kontrolę wdrażania Kodeksu.

Wyznaczone przez Kodeks zasady dotyczące środowiska instytucjonalnego opierają się na niezależności zawodowej organów statystycznych zarówno od powiązań politycznych, jak i sektora prywatnego, co pozwala zapewnić wiarygodność informacji statystycznych. Organy statystyczne są upoważnione do gromadzenia informacji do celów statystycznych. W tym zakresie mogą korzystać z danych administracyjnych. Na inne podmioty, w tym obywateli, nakładany jest prawny obowiązek udzielania dostępu do posiadanych danych. Zasoby ludzkie, fi nansowe i informatyczne, którymi dysponuje statystyka, powinny być wystarczające zarówno pod względem ilościowym, jak i jakoś-ciowym. Organy statystyczne muszą się kierować polityką jakości. Poufność informacji statystycznych, jak też danych dotyczących ich dostawców, powinna być bezwzględnie zapewniona, a pracownicy resortu statystyki w momen-cie zatrudnienia muszą podpisywać zobowiązania do zachowania tajemnicy statystycznej. Statystyki powinny być tworzone w sposób obiektywny, profe-sjonalny i przejrzysty.

Zasady EKPS w zakresie procesów statystycznych dotyczą rzetelnej meto-dologii badań, która powinna być wsparta odpowiednimi narzędziami, pro-cedurami i wiedzą fachową, dotyczą także zachowania właściwych procedur statystycznych, efektywnego wykorzystania posiadanych zasobów fi nanso-wych oraz unikania nadmiernego obciążania respondentów.

Kodeks przewiduje, że wyniki badań statystycznych powinny dokładnie i rzetelnie odzwierciedlać rzeczywistość i zaspokajać potrzeby użytkowników.



Statystyki mają być publikowane terminowo, w jasnej i zrozumiałej formie. Co ważne, powinny być spójne i porównywalne między regionami i krajami.

Główny Urząd Statystyczny, jako pełnoprawny członek ESS, musiał przyjąć i dostosować się do wszystkich zasad wynikających z EKPS. Wdrażanie zasad Kodeksu jest na bieżąco monitorowane.

Coroczną ocenę wdrażania EKPS, a tym samym ocenę jakości statystyk euro-pejskich, prowadzi ESGAB. Rada w ostatnim raporcie [ESGAB 2013] podkreśliła, że statystyki europejskie są dobrej jakości, jednakże Europejski kodeks prak-tyk statystycznych nie został całkowicie wdrożony. Problemem w niektórych państwach pozostaje między innymi koordynacyjna rola krajowych urzędów statystycznych, które nie w pełni monitorują jakość statystyk innych producen-tów danych na poziomie krajowym, a także niezależność urzędów i procesy mianowania i odwoływania ich szefów. Nieprzejrzyste procesy powoływania i nieoczekiwane zmiany kierownictwa w niektórych krajowych urzędach sta-tystycznych w ramach ESS nadal się zdarzają. ESGAB zaleca wdrażanie dzia-łań na rzecz poprawy efektywności systemów statystycznych i opracowanie bardziej zintegrowanego systemu tworzenia statystyk europejskich tak, by uniknąć dublowania zadań i prac.

Działania na rzecz poprawy jakości statystyk w myśl ustawodawstwa UE są prowadzone również w GUS. Organizowane są szkolenia z zakresu jakości w statystyce publicznej, przygotowywany jest plan przeglądów jakości, a także opracowuje się wytyczne metodologiczne i instrukcje dla autorów badań. Autorzy badań oraz pracownicy zaangażowani w procesy statystyczne do-konują samooceny ich jakości. Do oceny jakości służą również przygotowane i zestandaryzowane przez Eurostat kwestionariusze.

Polska statystyka publiczna, tak jak wszystkie inne KUS należące do ESS, jest poddawana ciągłemu audytowi i procedurom kontrolnym. Przykładem narzę-dzi kontrolnych, jakimi dysponuje Eurostat, jest przegląd partnerski (tzw. peer review), przeprowadzony we wszystkich państwach członkowskich ostatnio w latach 2006–2008. Pierwszy przegląd partnerski w GUS odbył się w kwietniu 2007 r. [European Commission 2007]. Ogólna ocena wdrażania zasad EKPS była pozytywna. Wysoko zostały ocenione działania na rzecz niezależności zawo-dowej oraz wiarygodność statystyk, jak również to, że są one produkowane w sposób bezstronny i obiektywny. Wszyscy użytkownicy mają równy dostęp do danych statystycznych, a zasady poufności są przestrzegane. Oceniający zauważyli jednak pewne niedociągnięcia w kwestii metodologii badań, jak również w upowszechnianiu niektórych statystyk, szczególnie drogą on-line. Aktualizacji i dostosowań do standardów europejskich wymagały także prace na rzecz jakości statystyk. Zwrócono uwagę na nie do końca wystarczające



do spełniania wymogów ESS, jak również krajowych potrzeb statystycznych zasoby fi nansowe, osobowe i informatyczne. Biorąc pod uwagę zaledwie trzy-letnie wówczas członkostwo w ESS, należy wysoko ocenić proces dostosowań polskiej statystyki publicznej do EKPS. Jednakże, w związku z ciągłym wzrostem wymagań w stosunku do jakości statystyk, prace na rzecz jej doskonalenia powinny mieć charakter stały. Należy również wspomnieć, że w najbliższym czasie GUS zostanie poddany kolejnej weryfi kacji w ramach przeglądów part-nerskich. Eurostat rozpoczął nową rundę peer review w grudniu 2013 r.

3.3. Proces decyzyjny w UE

Zgodnie z art. 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej statystyka należy do kompetencji dzielonych między Unię Europejską a jej państwa członkow-skie. W związku z tym wiążące akty prawne w tej dziedzinie może stanowić zarówno Unia, jak i bezpośrednio państwa członkowskie, jednak jedynie w tym zakresie, w którym regulacji nie podejmie się UE. W wypracowywaniu aktów prawnych z obszaru statystyki standardowo wykorzystuje się zwykłą procedurę legislacyjną. Poszczególne zagadnienia statystyczne są regulowane za pomocą rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady.

Procedura wypracowywania europejskiego aktu statystycznego nie różni się od procedur stosowanych w innych dziedzinach. Mogłoby się wydawać, że regulowanie zagadnień w takim obszarze jak statystyka jest sprawą prostą i niekontrowersyjną, a procedura legislacyjna przebiega szybko i bez zakłó-ceń. Zagadnienia statystyczne, ze względu na skomplikowane procesy, koszty prowadzonych badań i wykorzystywaną metodologię, a także fakt, że dotyczą wszystkich sfer życia, od rolnictwa, gospodarki i rachunków narodowych do kwestii demografi cznych i społecznych, są zagadnieniami bardzo złożonymi i prace nad poszczególnymi projektami nowych rozporządzeń wymagają wiele czasu, dogłębnych analiz, a także wielu kompromisów.

Przykładem jednego z bardziej skomplikowanych procesów wypracowy-wania unijnego rozporządzenia w dziedzinie statystyki jest wniosek rozpo-rządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniający rozporządzenie (WE) nr 223/2009 w sprawie statystyki europejskiej [Komisja Europejska 2012]. Po-dobnie jak w przypadku innych obszarów, których regulacją zajmuje się UE, inicjatywa ustawodawcza do przygotowania projektu wniosku legislacyjnego należała do Komisji (Eurostatu). Po długich pracach w Eurostacie projekt roz-porządzenia został przekazany w kwietniu 2012 r. jednocześnie do Rady i Par-lamentu Europejskiego. Stanowisko RP do przedmiotowego wniosku zostało przyjęte przez Komitet do Spraw Europejskich 9 maja 2012 r. Swoją opinię w tej



sprawie przedstawiła również Komisja do Spraw UE Sejmu RP. 20 czerwca 2012 r. rozpoczęły się prace na forum Grupy Roboczej Rady ds. Statystyki. Dotychczas2 odbyło się 17 posiedzeń Grupy w przedmiotowej sprawie, projekt omawiany był podczas trzech posiedzeń Komitetu Stałych Przedstawicieli, a także trzech nieformalnych trilogów prezydencji z PE. Opinię w sprawie projektu przedstawił Europejski Bank Centralny i służby prawne Rady. Swój raport przygotował PE, gdzie odbyła się również debata na forum plenarnym [Prezydencja grecka 2014].

Projekt zmiany kluczowego rozporządzenia w dziedzinie statystyki miał na celu wzmocnienie Europejskiego Systemu Statystycznego, ugruntowanie koordynacyjnej roli krajowych urzędów statystycznych wobec innych produ-centów statystyk na poziomie krajowym, jak również wzmocnienie pozycji prezesów KUS. Celem zmiany było także rozszerzenie dostępu do danych administracyjnych oraz, co wzbudziło najwięcej kontrowersji, zobowiązanie rządów krajowych do podpisywania dokumentów dotyczących zaufania do statystyk, których celem miało być zapewnienie przestrzegania EKPS.

Prace nad projektem, którego obecna wersja znacznie różni się od pier-wotnie zaproponowanej przez Komisję, nadal trwają, co jest dowodem na to, że regulowanie zagadnień statystycznych nie jest sprawą prostą i niewyma-gającą dyskusji. Aktywny udział w pracach biorą przedstawiciele GUS. Należy zaznaczyć, że obecny kształt projektu jest akceptowalny przez Polskę, co jest niezwykle ważne, biorąc pod uwagę negatywne stanowisko GUS wobec pier-wotnej wersji wniosku.

4. Główne problemy związane z funkcjonowaniem statystyki

w UE

Standaryzacja procedur i metodologii badań statystycznych, wzrastające wy-magania dotyczące jakości uzyskiwanych informacji, a także zwiększająca się rola statystyki w procesie tworzenia polityki europejskiej, wiążą się ze wzrastają-cą presją właściwego oszacowania zjawisk ekonomicznych przy jednoczesnym skracaniu terminów przygotowania i udostępniania informacji statystycznych. Podobnie jak w przypadku innych dziedzin, również w statystyce europejskiej wykrywane są nieprawidłowości, a podejmowane w ramach UE działania są często ich wynikiem3. Polityka UE jest również źródłem nowych, nieprzewi-dzianych przez legislatorów trudności, którym statystycy muszą sprostać.

2 Stan na marzec 2014 r.3 Patrz punkt 4.2 i 4.3.



4.1. Zmiany w procesie decyzyjnym UE wprowadzone traktatem

lizbońskim

Traktat lizboński, czyli traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej (TUE) i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (obecnie Traktat o funkcjono-waniu UE – TFUE) wszedł w życie 1 grudnia 2009 r. i wprowadził szereg zmian o charakterze instytucjonalnym i prawnym w UE. Zasadnicze znaczenie dla polskiej statystyki publicznej miały zmiany dotyczące unijnej procedury le-gislacyjnej, a konkretnie uchwalania aktów o charakterze nieustawodawczym. Oprócz aktów wykonawczych, o których mowa w art. 291 TFUE, wydawanych przez Komisję w celu ustalenia jednolitych warunków wykonywania prawnie wiążących aktów Unii, Traktat w art. 290 wprowadził kategorię aktów delego-wanych, wydawanych w celu uzupełnienia lub zmiany niektórych, innych niż istotne, elementów aktu ustawodawczego. O ile procedura komitologiczna dla przyjmowania aktów wykonawczych, w którą każdorazowo zaangażowany jest Komitet ds. Europejskiego Systemu Statystycznego, nie różni się zasad-niczo od wcześniej obowiązujących procedur, o tyle procedura wydawania aktów delegowanych nie przewiduje konsultacji Komisji z ESSC, lecz jedynie z ekspertami narodowymi pełniącymi funkcje doradcze, których stanowisko nie musi być brane przez Komisję pod uwagę.

Od początku, m.in. z uwagi na brak precyzyjnego określenia, które elementy aktu podstawowego są istotne, a które nie, uprawnienia do wydawania aktów delegowanych przez Komisję budziły zastrzeżenia polskich statystyków. Oba-wy wzbudzał również brak współpracy Komisji z państwami członkowskimi, które potwierdziły się przy tworzeniu pierwszej dotyczącej statystyki decyzji delegowanej Komisji z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie postępowań wyjaś-niających i grzywien związanych z manipulowaniem danymi statystycznymi, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1173/2011 w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefi e euro. Proces przyjmowania przez Komisję przedmiotowego doku-mentu był nieprzejrzysty, a przepisy nakładające obowiązki na krajowe urzę-dy statystyczne zostały dodane już po zakończeniu konsultacji z państwami członkowskimi. Problematyczne stało się więc wyrażanie zgody przez państwa członkowskie przy uchwalaniu aktu podstawowego na przyznanie delegacji Komisji. Trudności wzbudza również proces negocjowania państw członkow-skich z Komisją i Parlamentem Europejskim zmian procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą na procedury wydawania aktów o charakterze nieusta-wodawczym przewidziane w traktacie lizbońskim, w dotychczas obowiązu-jących aktach prawnych. Jest to proces długi i trudny, wymagający zarówno



jednolitego stanowiska urzędu do regulowania podobnych kwestii w różnych aktach prawnych, a jednocześnie indywidualnego podejścia do każdego aktu i wielu kompromisów negocjacyjnych.

4.2. Problemy statystyki greckiej

Kryzys gospodarczy, jaki ogarnął Grecję w 2009 r. i którego przyczynami były liczne problemy gospodarcze, takie jak korupcja czy polityka zwiększania wy-datków publicznych, ujawnił, że dane statystyczne Grecji nie są wiarygodne. Okazało się, że władze greckie manipulowały wysokością defi cytu sektora publicznego. W 2009 r. ofi cjalnie podawano, że defi cyt wyniesie 3,7% PKB, a w rzeczywistości osiągnął on poziom 13,6% PKB. Nie po raz pierwszy jednak wiarygodność statystyk greckich została podważona.

Grecja jest członkiem Unii Europejskiej od 1981 r., od 2002 r. należy do strefy euro. Okazało się, że już wówczas jej statystyki nie były wiarygodne i w rzeczywistości Grecja nie wypełniła kryteriów konwergencji [Dull 2012 r.]. Już od 2000 r. Eurostat w swoich komunikatach prasowych wyrażał zaniepoko-jenie problemami księgowymi w sprawozdaniach Grecji [Komisja Europejska 2004 r.], a od 2002 r. systematycznie zgłaszał zastrzeżenia wobec niektórych przedstawionych przez nią danych. Istotnej korekcie poddane zostały staty-styczne dane budżetowe Grecji za lata 2000–2004. Eurostat wywierał nacisk na greckie organy statystyczne, by sporządzały rozliczenia zgodnie ze wspólnie uzgodnionymi standardami. Chociaż zalecenia Eurostatu były jasno formu-łowane, władze greckie ich nie wdrażały bądź wdrażały je tylko częściowo. Należy pamiętać, że to państwa członkowskie, a nie Eurostat ponoszą pełną odpowiedzialność za przedstawione dane, a struktura europejskiego systemu statystycznego opiera się na współpracy państw i instytucji unijnych.

Ujawniona w 2009 r. skala fałszowania statystyk przez Grecję, groźba ban-kructwa kraju oraz chęć uzyskania pomocy fi nansowej z Unii Europejskiej do-prowadziły do znaczących zmian w greckim systemie statystycznym. Powołano Grecki Urząd Statystyczny, który jako instytucja niezależna od rządu i ministra fi nansów miał być nadzorowany jedynie przez parlament. Prezesem urzędu nie został, tak jak to było dotychczas, reprezentant partii rządzącej. Jako jedyne do tej pory państwo Unii Europejskiej Grecja, a w zasadzie jej rząd, podpisała Zobowiązanie do zaufania do statystyk [Hellenic 2012], w którym zadeklarowała całkowite wdrożenie Europejskiego kodeksu praktyk statystycznych, stwo-rzenie w pełni niezależnego statystycznego ciała doradczego, zmianę prawa w dziedzinie statystyki, w tym określenie zasad wyboru prezesa urzędu staty-



stycznego, opartych jedynie na kryteriach zawodowych. Zdecydowano także o oddzieleniu budżetu resortu statystyki od budżetu ministerstwa fi nansów oraz o podejmowaniu działań na rzecz zapewnienia najwyższych standardów usług statystycznych.

Sytuacja w Grecji wyraźnie ukazała, jakie znaczenie ma statystyka, a szcze-gólnie – jak ważne dla Unii Europejskiej jest posiadanie wiarygodnych i po-równywalnych informacji statystycznych dotyczących wszystkich jej członków. Ścisła współpraca w tej dziedzinie i stosowanie się do wyznaczonych standar-dów ma więc kluczowe znaczenie. Bez porównywalnych danych dotyczących wszystkich państw członkowskich niezwykle trudno byłoby planować i pro-wadzić politykę europejską.

4.3. Procedura nierównowagi makroekonomicznej (MIP)

Kryzys gospodarczy i fi nansowy, a w szczególności jego konsekwencje dla państw strefy euro, skłonił przywódców europejskich do reformy zarządzania gospodarczego w UE. Konsekwencją prowadzonych działań był pakiet sześciu inicjatyw legislacyjnych, tzw. sześciopak, którego elementem jest procedura nierównowagi makroekonomicznej (macroeconomic imbalance procedure – MIP), czyli mechanizm nadzorczy, którego celem jest wczesne wykrywanie i reakcja na ewentualną nadmierną nierównowagę w fi nansach publicznych poszczególnych państw członkowskich [Gans 2013 r.]. Systematyczna ocena stanu gospodarek pozwala na szybkie wykrycie zagrożeń i podjęcie odpowied-nich działań, co ma nie doprowadzić do kolejnego kryzysu gospodarczego i fi nansowego w UE. W ramach procedury ocenie podlega szereg wskaźników makroekonomicznych, takich jak stopa bezrobocia, dług publiczny, zadłużenie sektora prywatnego, saldo rachunków obrotów bieżących, realny kurs walutowy itp. Procedura nie miałaby racji bytu bez ofi cjalnych i wiarygodnych statystyk.

W czerwcu 2013 r. Komisja Europejska wystąpiła z wnioskiem w sprawie kolejnego rozporządzenia dotyczącego poprawy zarządzania gospodarcze-go w Unii, tj. wnioskiem rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przekazywania i jakości statystyk związanych z procedurą doty-czącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej [Komisja Europejska 2013]. Celem projektowanego aktu prawnego ma być opracowanie wysokiej klasy systemu monitorowania jakości danych, zestawianie i przekazywanie danych i metadanych do celów procedury wykrywania zakłóceń równowagi makroeko-nomicznej, zapobieganie występowaniu i szybkie korygowanie nadmiernych zakłóceń, jak również zasady sprawozdawczości statystycznej.



Projektowane rozporządzenie angażuje więc w prace na rzecz monitoro-wania równowagi makroekonomicznej służby statystyczne poszczególnych państw członkowskich, nakładając na nie dodatkowe wymagania i obowiązki. W przypadku stwierdzenia przez Komisję problemów z wypełnianiem zo-bowiązań, w szczególności w kontekście oceny jakości danych, może ona zdecydować o przeprowadzeniu misji w odnośnym państwie członkowskim. W przypadku akceptacji projektu na państwa członkowskie będą mogły być również nakładane sankcje administracyjne za zaniedbania i manipulowanie danymi statystycznymi.

Po raz kolejny rola statystyki okazała się nieoceniona. Jednakże jedynie ścisła współpraca państw członkowskich i Eurostatu, skrupulatne wypełnianie wszystkich nałożonych na służby statystyczne zobowiązań i dbanie o wyso-ką jakość i wiarygodność danych może przynieść wymierne rezultaty. Jest to również celem polskiej statystyki publicznej na kolejne lata członkostwa w Unii Europejskiej.

Zakończenie

Pierwsze dziesięciolecie funkcjonowania polskiej statystyki publicznej w Unii Europejskiej przypadło na trudny okres kryzysu gospodarczego i fi nansowe-go w Europie, czas zachwiania wiarygodności statystyki jako dostarczyciela rzetelnych danych, a także etap zmian wewnętrznych Unii spowodowanych wejściem w życie traktatu lizbońskiego. W tejże dekadzie miała również miejsce pierwsza polska prezydencja w Radzie. Ten specyfi czny okres spowodował konieczność licznych zmian organizacyjnych i prawnych polskiej statystyki i jej dostosowań do funkcjonowania w nowych okolicznościach.

Kolejnym istotnym zagadnieniem, o którym nie wolno zapominać, są stale zmieniające się potrzeby odbiorców danych statystycznych, do których staty-styka musi się dostosowywać. W dzisiejszych czasach, w dobie rozwijających się komercyjnych instytucji badających zjawiska zachodzące w społeczeństwie, niezwykle ważne jest szybkie reagowanie statystyki publicznej na potrzeby dostarczania danych dotyczących coraz to nowych obszarów życia, przy rezyg-nacji z badań, których wyniki nie są już potrzebne decydentom politycznym. Wymaga to również poszukiwania i wykorzystywania nowych metod i narzędzi badawczych.

Mimo trudnych warunków i niedogodności spowodowanych czynnikami zewnętrznymi i nowymi potrzebami użytkowników polska statystyka podjęła wyzwanie i odnalazła swoje miejsce w Europie. Statystycy polscy aktywnie



uczestniczą w spotkaniach ciał doradczych i decyzyjnych Europejskiego Syste-mu Statystycznego i procesie decyzyjnym UE. Do polskiego systemu prawnego wdrażane są wszelkie wytyczne i zalecenia dotyczące jakości prowadzonych badań. Działania w tym zakresie są na bieżąco monitorowane i pozytywnie oceniane przez Eurostat. Jest to wyjątkowo ważne w czasie, kiedy znaczenie wiarygodnych, porównywalnych i dostarczanych w szybkim czasie statystyk jest szczególnie doceniane przez decydentów europejskich.

Przed statystyką polską, jak i europejską, stoją kolejne poważne wyzwania związane z przyspieszeniem dostarczania wyników statystycznych, poszukiwa-niem nowych rozwiązań metodologicznych, a także lepszym wykorzystywaniem istniejących zasobów informacyjnych, zarówno tych z rejestrów administracyj-nych, jak i będących w posiadaniu instytucji niepublicznych, czego wyrazem jest nowy kierunek zainteresowań statystyki europejskiej, tzw. Big Data.

Bibliografia

Decyzja delegowana Komisji z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie postępowań wyjaśnia-jących i grzywien związanych z manipulowaniem danymi statystycznymi, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1173/2011 w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefi e euro, Dz.Urz. UE L 306, s. 22.

Decyzja Komisji z dnia 17 września 2012 r. w sprawie Eurostatu (2012/504/UE), Dz.Urz. UE L251, s. 49.

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 234/2008/WE z dnia 11 marca 2008 r. ustana-wiająca Europejski Komitet Doradczy ds. Statystyki, Dz.Urz. UE L 73, s. 13.

Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 235/2008/WE z dnia 11 marca 2008 r. ustana-wiająca Europejską Radę Konsultacyjną ds. Zarządzania Statystyką, Dz.Urz. UE L 73, s. 17.

Dull, D., 2012, Problemy fi skalne Grecji, http://www.psz.pl/Problemy-fi skalne-Grecji [dostęp: 14.02.2014].

European Commission, 2007, Peer review on the implementation of the European Statistics Code of Practice, Country Visited: Poland, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/PEER_REVIEW_PL_2007/EN/PEER_REVIEW_PL_2007-EN.PDF [dostęp: 07.02.2014].

European Statistical Governance Advisory Board, 2013, Fifth Annual Report by the European Statistical Governance Advisory Board to the European Parliament and the Council on the implementation of the European Statistical Code of Practice by Eurostat and the Europe-an Statistical System as a Whole, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/esgab/documents/EN_ESGAB%20report%202013.pdf [dostęp: 05.02.2014].

European Statistical System Committee, 2012, Rules of Procedure of the European Statistical System Committee as Adopted in the 15th Meeting of the European Statistical System Committee on 15 November 2012, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/ess_eurostat/documents/ESSC%20RoP_FINAL_EN.pdf [dostęp: 05.02.2014].

Gans, M., 2013, Procedura nierównowagi makroekonomicznej, http://www.uniaeuropejska.org/procedura-nierownowagi-makroekonomicznej [dostęp: 26.02.2014].



Hellenic Government, 2012, Commitment on Confi dence in Statistics, http://www.statistics.gr/portal/page/portal/ver-1/ESYE/BUCKET/General/NWS_DT_16_03_2012_EN.pdf [dostęp: 14.02.2014].

Komisja Europejska, 2012, Wniosek Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady zmie-niające rozporządzenie (WE) nr 223/2009 ws. statystyki europejskiej, COM(2012) 167.

Komisja Europejska, 2013, Wniosek Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w spra-wie przekazywania i jakości statystyk związanych z procedurą dotyczącą zakłóceń równo-wagi makroekonomicznej, COM(2013) 342.

Komisja Europejska, 2004, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady Raport w sprawie odpowiedzialności związanej z korektą danych budżetowych Grecji, COM(2004) 788.

Komitet ds. Europejskiego Systemu Statystycznego, 2011, Europejski kodeks praktyk staty-stycznych, http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/POZ_EKPS_2011-PL.PDF [dostęp: 07.02.2014].

Prezydencja grecka, 2014, Informacje dotyczące prac nad projektem rozporządzenia Parlamen-tu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenia 223/2009 ws. statystyki europejskiej, http://eu2013.stat.gov.lt/uploads/documents/167_131230.pdf [dostęp: 12.02.2014].

Rada Ministrów, 2002, Raport na temat rezultatów negocjacji o członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, http://www.opoka.org.pl/biblioteka/X/XU/raportnegocjacje.pdf [dostęp: 04.02.2014].

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 223/2009 z dnia 11 marca 2009 r. ws. statystyki europejskiej, Dz.Urz. UE L 87, s. 164.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 99/2013 z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie Europejskiego programu statystycznego 2013–2017, Dz.Urz. UE L 39, s. 12.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2013 r. w sprawie programu badań staty-stycznych statystyki publicznej na rok 2014, Dz.U. 2013, nr 185, poz. 1159.

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE C 115, s. 47.Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, Dz.U. 1995, nr 88, poz. 439 z późn.

zm.


Adam A. Ambroziak1

EWOLUCJA ZASAD UDZIELANIA POMOCY

PUBLICZNEJ PO ROZSZERZENIU UE W 2004 ROKU.

KONSEKWENCJE DLA POLSKI

Wstęp

Na podstawie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) Komisja Eu-ropejska posiada wyłączne kompetencje do kontrolowania pomocy publicznej udzielanej przez państwa członkowskie UE. Jej silna pozycja wynika z koniecz-ności zapewnienia wolnej konkurencji na jednolitym rynku europejskim, który, jako w dużym stopniu zliberalizowany i zunifi kowany obszar gospodarczy, jest bardzo wrażliwy na wszelkie przejawy interwencjonizmu rządowego. Część fi nansowych interwencji państwa jest prowadzona z wykorzystaniem środ-ków unijnych, których wartość w ostatnich latach znacząco wzrosła. Ostatnie zmiany w prawie pomocy publicznej miały miejsce ponad siedem lat temu, przed rozpoczęciem perspektywy fi nansowej na lata 2007–2013. W 2012 r. Komisja przystąpiła do reformy zasad udzielania pomocy publicznej z wizją ich dostosowania do problemów, jakie pojawiły się w związku z kryzysem go-spodarczym, do oczekiwań sformułowanych w strategii Europa 2020, a także założeń wieloletnich ram fi nansowych na lata 2014–2020. Głównym celem niniejszego opracowania jest ocena zbieżności celów obu reform z interesem i praktyką udzielania pomocy publicznej w Polsce. Ponadto zostanie zbadana struktura pomocy publicznej w Polsce po akcesji do UE w porównaniu do sy-tuacji w innych państwach członkowskich oraz zostaną wskazane najbardziej wrażliwe kwestie związane z dysponowaniem środkami publicznymi w trakcie nowej perspektywy fi nansowej na lata 2014–2020.

1 Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Kolegium Gospodarki Światowej, Katedra Integracji Europejskiej im. J. Monneta.


360 Adam A. Ambroziak

1. Koncepcja „prolizbońskiej” pomocy publicznej

Po utworzeniu jednolitego rynku europejskiego w 1993 r., a wraz z nim wpro-wadzeniu programu eliminacji większości barier w przepływie towarów, jedy-nym instrumentem radykalnego interwencjonizmu państwowego, jaki pozo-stał w gestii rządów państw członkowskich, stała się pomoc publiczna. Mimo generalnego zakazu jej stosowania znakomita większość państw starała się poprawić pozycję konkurencyjną swoich przedsiębiorców poprzez subsydia. Dotyczyło to całej gospodarki – nie tylko sektorów tzw. wrażliwych, w których zidentyfi kowano znaczące przerosty mocy produkcyjnych, małą produktyw-ność, słabnący popyt na wytwarzane towary i rosnącą konkurencję cenową spoza Europy.

Istotna zmiana podejścia do polityki pomocy publicznej nastąpiła dopiero w związku z wypracowywaniem strategii lizbońskiej z 2000 r. W strategii pod-kreślono bowiem, że uczciwe i jednolicie stosowane zasady pomocy państwa są niezbędne, aby przedsiębiorstwa mogły się rozwijać i skutecznie działać, mając równe szanse na rynku wewnętrznym UE. W konsekwencji Rada oraz Komisja zostały zobowiązane do dalszych wysiłków na rzecz promowania konkurencji i zmniejszenia ogólnego poziomu pomocy państwa, przesunię-cia wsparcia z pojedynczych przedsiębiorstw lub sektorów w kierunku celów horyzontalnych: na zatrudnienie, rozwój regionalny, ochronę środowiska, szkolenia, badania i rozwój [Rada Europejska 2000]. Rok później, w trakcie wio-sennego posiedzenia Rady Europejskiej w 2001 r., wprowadzono do konkluzji prezydencji zapis o konieczności ograniczenia poziomu pomocy publicznej oraz zapewnienia transparentności interwencji rządowych. Państwa człon-kowskie zobowiązały się do zmniejszenia wielkości pomocy w odniesieniu do PKB najpóźniej od 2003 r. oraz zmiany kierunków jej udzielania na rzecz celów niezwiązanych z konkretnymi sektorami, włączając w to aspekty spójnościowe. Nie uzgodniono wówczas konkretnych wartości, jednakże warto zauważyć, że dzięki wysiłkom prezydencji szwedzkiej udało się określić zarówno wskaźnik (udział pomocy w PKB), kierunek, jak i termin zmian [Rada Europejska 2001].

W kolejnych latach poszukiwano instrumentów realizacji przyjętej w 2000 r. strategii lizbońskiej. Komisja Europejska, identyfi kując narzędzia wsparcia, po-nownie wskazała, że kontrola pomocy państwa może się przyczynić do realizacji celów lizbońskich poprzez uniknięcie zakłócenia konkurencji przy jednoczes-nym przekierowaniu pomocy z działań sektorowych na rzecz horyzontalnych [Komisja Europejska 2004a]. Za konieczną uznano reformę systemu pomocy państwa w zakresie innowacji, badań i rozwoju (B+R) oraz kapitału podwyższo-nego ryzyka. Ponadto zaznaczono, że państwa członkowskie powinny ograni-


Ewolucja zasad udzielania pomocy publicznej po rozszerzeniu UE w 2004 r. 361

czać przyznawaną pomoc i skierować ją raczej na określone typy działań o wy-sokim potencjale wzrostu (niezależnie od sektorów) [Komisja Europejska 2005a].

Z tymi tezami w pełni zgodzili się szefowie rządów i głowy państw człon-kowskich. Rada Europejska w marcu 2005 r. powtórzyła swoje wcześniejsze wezwania do działań zmierzających do obniżenia ogólnego poziomu pomocy państwa i jednoznacznego ukierunkowania jej na cele związane z badaniami, rozwojem, kapitałem ludzkim, zmniejszaniem dysproporcji regionalnych [Rada Europejska 2005]. Polityczna akceptacja ograniczania interwencjonizmu pań-stwowego została odzwierciedlona w koncepcji reformy pomocy publicznej z 2005 r. Komisja, opracowując ówczesne zmiany w polityce pomocy państwa, przyjęła, że konkurencja jest niezbędna do zwiększenia konkurencyjności go-spodarki europejskiej, gdyż „nagradza sprawne i nowatorskie fi rmy” [Komisja Europejska 2005b]. Zaproponowano zatem ograniczenie wielkości i zmianę kierunku udzielania pomocy publicznej na rzecz działań we wspólnym intere-sie (art. 107 ust. 3 b. TFUE) oraz racjonalizację i usprawnienie procedur w celu redukcji liczby przypadków pomocy zgłaszanych do Komisji i przyspieszenie procesu decyzyjnego w sprawie notyfi kowanych środków pomocowych.

Mając polityczne poparcie ze strony Rady Europejskiej, Komisja Europejska w ramach reformy z 2005 r. wprowadziła szeroki zakres przedmiotowy dopusz-czalnej pomocy horyzontalnej (a więc kierowanej nie do specyfi cznych sek-torów, lecz do wszystkich przedsiębiorców): na ochronę środowiska [Komisja Europejska 2008; Ambroziak 2008a], na badania, rozwój i innowacje [Komisja Europejska 2006a], na wspieranie inwestycji kapitału podwyższonego ryzyka [Komisja Europejska 2006 a], w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw [Komisja Europejska 2004b], na szkolenia [Komisja Europej-ska 2009d] i zatrudnienie pracowników znajdujących się w niekorzystnej sy-tuacji [Komisja Europejska 2009e], dla małych i średnich przedsiębiorców [Rozporządzenie Komisji nr 800/2008], a także na inwestycje w regionach [Komisja Europejska 2006c; Ambroziak 2006a].

Ponadto ograniczono możliwości udzielania pomocy sektorowej: stopnio-wo wygaszano przepisy umożliwiające subwencjonowanie poszczególnych sektorów gospodarki, w tym węglowego, stoczniowego, motoryzacyjnego, stalowego, włókien syntetycznych. Na ich podstawie państwa członkowskie mogły relatywnie swobodnie wspierać nie tylko inwestycje, ale również i opera-cyjną działalność przedsiębiorców w sektorach wrażliwych. Komisja, w ramach reformy z 2005 r., nie przedłużyła okresu ich obowiązywania, a wszystkie sek-tory zostały objęte horyzontalnymi rozwiązaniami, które w przypadku nowych państw członkowskich nie w pełni odpowiadały ich ówczesnym potrzebom i oczekiwaniom (tabela).



Dopuszczalne rodzaje wybranych kategorii pomocy sektorowej w latach

dziewięćdziesiątych XX wieku

Kategoria pomocy

państwa

Dopuszczalne rodzaje pomocy sekto-

rowej

Data obowiązywania

podstawy prawnej

Dla przemysłu węglo-wego

• na ograniczenie działalności• na dostęp do zasobów węgla• na inwestycje początkowe• na bieżącą produkcję• na pokrycie kosztów nadzwyczajnych• na zamknięcie

[Rozporządzenie Rady nr 1407/2002]:31.12.2010[Decyzja Rady nr 2010/787/UE]:31.12.2027

Dla przemysłu stocznio-wego

• na badania, rozwój oraz innowacje• restrukturyzacyjna• na tworzenie miejsc pracy• na kredyty eksportowe• na rozwój• regionalna (inwestycyjna)

[Komisja Europejska 2003]: 31.12.2006

Dla przemysłu stalowego • na zamknięcie zakładów• na restrukturyzację


Dla przemysłu włókien sztucznych

oraz

dla przemysłu motoryza-cyjnego

• na ratowanie i restrukturyzację• regionalna (inwestycyjna)• na badania i rozwój• na innowacje• na ochronę środowiska• na szkolenia• na modernizację• operacyjna


oraz


Na duże projekty inwesty-cyjne (wielosektorowa)

• regionalna (inwestycyjna, z wieloma ograniczeniami sektorowymi)


2. Praktyka udzielania „prolizbońskiej” pomocy publicznej w UE

Analizując dane dotyczące pomocy publicznej ze środków krajowych2 za lata 1992–2012 (rysunek 1) można zauważyć, że kluczowa decyzja Rady Europej-skiej z 2000 r., będąca podstawą zasadniczej zmiany zasad pomocy publicznej, rzeczywiście była realizowana w odniesieniu do zarówno wartości, jak i struk-tury wsparcia publicznego. Ten ogólny trend w miarę utrzymał się również w okresie kryzysu gospodarczego, mimo pewnego zwiększenia ingerencji

2 Dane dotyczące „pomocy publicznej ze środków krajowych” w państwach człon-kowskich UE (w tym w Polsce w zestawieniach porównawczych z pozostałymi państwa-mi UE) obejmują jedynie pomoc udzieloną z budżetu krajowego oraz krajową część współfi nansującą fundusze europejskie. Oznacza to, że środki z funduszy europejskich, mimo podlegania weryfi kacji pod kątem zgodności z prawem pomocy publicznej, nie są uwzględnione w statystyce Komisji Europejskiej.



rządów w gospodarkę ze względu zarówno na tendencje etatystyczne w pań-stwach członkowskich, jak i uruchomienie niektórych funduszy europejskich w ramach perspektywy fi nansowej 2007–2013 [Ambroziak 2012].

Rysunek 1. Struktura i udział pomocy publicznej ze środków krajowych w PKB w Unii Eu-

ropejskiej w latach 1992–2012 oraz w Polsce w latach 2004–2012 (w mln EUR i w % PKB)

Źródło: na podstawie danych DG Konkurencja

Nowe rozwiązania prawne z połowy ubiegłej dekady, dopuszczające w za-sadzie tylko wsparcie horyzontalne, spowodowały znaczne zmiany w struktu-rze pomocy publicznej państw członkowskich UE. W 2001 r., kiedy Rada Euro-pejska w Sztokholmie apelowała o ukierunkowanie interwencji państwowych na rzecz działań horyzontalnych, stanowiły one już średnio 71% całej pomocy publicznej ze środków krajowych w UE, a w 2003 r., na rok przed rozszerze-niem, 75%. W roku rozszerzenia o 10 nowych państw członkowskich udział krajowej pomocy horyzontalnej w ogólnym wsparciu ze środków krajowych spadł do poziomu 67%, jednakże w kolejnych latach stopniowo zwiększał się aż do 88,2% w 2012 r. (rysunek 2). Tak istotny wzrost miał miejsce nie tylko za


Ry

sun

ek

2.

Zm

ian

a ś

red

nie

go

ud

zia

łu p

om

oc

y h

ory

zo

nta

lne

j w

ca

łośc

i p

om

oc

y k

rajo

we

j z

e ś

rod

kó

w k

rajo

wy

ch

w U

E w

la

tac

h

20

04

–2

00

6,

20

07

–2

00

9,

20

10

–2

01

2

Źród

ło: j

ak d

la ry

sunk

u 1



sprawą zmiany polityki interwencjonizmu w starych państwach członkowskich, ale również w związku ze zmianą celów i priorytetów perspektywy fi nansowej na lata 2007–2013.

W przypadku Polski pomoc sektorowa przeważała w ogólnej strukturze interwencji publicznych przed akcesją i w pierwszych latach członkostwa w UE, gdyż wówczas jeszcze obowiązywały duże programy wsparcia dla przemysłu stalowego i węglowego objęte specjalnymi programami restrukturyzacyjnymi uzgodnionymi w trakcie negocjacji akcesyjnych (rysunek 3). W konsekwen-cji udział pomocy sektorowej i na restrukturyzację konkretnych sektorów we wsparciu ze środków krajowych osiągnął poziom ponad 80% całości pomocy w 2004 r. Sytuacja zmieniła się diametralnie po zakończeniu tych programów wsparcia oraz wraz z uruchomieniem funduszy europejskich. Wówczas udział pomocy horyzontalnej ze środków krajowych wzrósł skokowo już w 2007 r. do 82,6%, a po okresie kryzysu gospodarczego i spadku w 2008 r. do 61,9%, powrócił w 2012 r. do poziomu około 80% pomocy ze środków krajowych. Biorąc pod uwagę ogólną sumę pomocy publicznej (uwzględniając również środki unijne), udział wsparcia horyzontalnego w odnośnych latach wyniósł: 90%, 78% i 84%.

Rysunek 3. Struktura pomocy publicznej (krajowe środki w latach 2004–2007, krajowe

środki i fundusze europejskie w latach 2008–2012) w Polsce

Źródło: na podstawie danych UOKiK

Analizując sytuację w Polsce w porównaniu do pozostałych państw człon-kowskich UE można stwierdzić, że co prawda pomoc horyzontalna staje się stopniowo coraz bardziej istotnym wsparciem dla przedsiębiorców, jednakże jej struktura nie odpowiada ani trendom w UE, ani koncepcji nowej polityki unijnej w tym zakresie (rysunek 4). W pierwszych latach po akcesji do UE



(2004–2006) wśród wsparcia horyzontalnego zaczęła zdecydowanie prze-ważać pomoc regionalna (inwestycyjna) i na zatrudnienie (po odpowiednio 45,0% i 35,6% środków krajowych). Jednocześnie wsparcie na innowacyjne projekty, jak też poprawę funkcjonowania sektora MŚP, osiągnęło poziom zaledwie odpowiednio 4,5% i 9,5% pomocy horyzontalnej ze środków kra-jowych. W tym samym okresie średnio w UE największy udział miała pomoc ze środków krajowych na ochronę środowiska (34,5%), na inwestycje (24,8%) oraz na B+R+I i MŚP (po około 15%).

Rysunek 4. Zmiana struktury pomocy horyzontalnej (krajowych wydatków) w Polsce

i w Unii Europejskiej (średnia w latach 2004–2006, 2007–2009 i 2010–2012)




Mimo oferty funduszy europejskich i prorozwojowemu ukierunkowaniu zasad pomocy publicznej w UE struktura wsparcia horyzontalnego w Polsce nie zmieniła się zasadniczo w kolejnych latach (jedynie w przypadku pomocy na ochronę środowiska nastąpił wzrost do 10,4% środków krajowych i 14,5% łącznie z funduszami europejskimi). Natomiast w Unii Europejskiej coraz więk-szą rolę zaczęła odgrywać pomoc proinnowacyjna – średnio 20,7% w latach 2007–2009 (w Polsce 2,9%). Wynikało to w dużym stopniu z presji na zwięk-szenie roli rządów w gospodarce w okresie kryzysu gospodarczego, a równo-cześnie inteligentnego wykorzystania tych środków na działania zapewniające lepszą pozycję fi rm w bogatszych państwach członkowskich UE w następnych latach [Ambroziak 2012]. W trakcie wychodzenia z kryzysu (lata 2010–2011) struktura pomocy horyzontalnej w Polsce pozostała prawnie taka sama, choć pewną pozytywną oznaką jest wzrost udziału wsparcia na B+R+J z 5% w 2010 r. do 17% ogólnej pomocy horyzontalnej (wraz ze środkami unijnymi) w 2012 r. Natomiast w przypadku całej Unii do grupy głównych kategorii wsparcia (na ochronę środowiska i inwestycje w regionach) dołączyła pomoc na badania, rozwój i innowacje z udziałem na poziomie ok. 23%.

Przy ocenie struktury pomocy publicznej w Polsce warto również zwrócić uwagę na główne sektory działalności benefi cjentów pomocy. Na podstawie danych UOKiK można zauważyć, że w 2012 r. największe wsparcie zostało udzielone na wytwarzanie i zaopatrywanie w energię (11,2% ogólnej pomocy), a więc sektor o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa gospodarki, a po-średnio odpowiedzialny za konkurencyjność (również cenową) pozostałych przedsiębiorców polskich [UOKiK 2013]. Na drugim miejscu subwencjonowa-nych obszarów znalazła się działalność detektywistyczna i ochroniarska (5,7%) w związku z istotnym udziałem w programach zatrudniania niepełnospraw-nych. Kolejne pozycje (od 4 do 5%) zajęła produkcja wyrobów z surowców mineralnych niemetalicznych, wyrobów z gumy oraz chemikaliów i wyrobów chemicznych. Jedynie w granicach po 3–4% pomocy horyzontalnej udzielono w sektorze produkcji metalowych wyrobów gotowych czy maszyn i urządzeń.

3. Założenia „właściwej” pomocy publicznej w strategii

Europa 2020

Mimo nieosiągnięcia głównych celów lizbońskich zdecydowano się w UE na kontynuowanie podjętych wcześniej działań w ramach tzw. strategii Euro-pa 2020 [Komisja Europejska 2010] przyjętej na szczycie Rady Europejskiej w czerwcu 2010 r. [Rada Europejska 2010]. Realizacja nowej strategii ma



miejsce w bardzo ważnym okresie dla gospodarki europejskiej. Jak już wspo-mniano, w czasie kryzysu gospodarczego lat 2008–2010 państwa członkow-skie, pod wpływem żądań przedsiębiorców, zwiększyły swoje interwencje na rynku [Ambroziak 2012] (rysunek 1), co znacząco zniekształciło konkurencję w UE. Rządy państw, zamiast poszukiwać rozwiązań dotyczących wzmocnie-nia jednolitego rynku europejskiego [Ambroziak 2011], dzięki któremu de facto wiele gospodarek przetrwało, zdecydowały się na zwiększenie subwencji publicznych. W konsekwencji, kiedy Komisja Europejska rozpoczęła dyskusję na temat modernizacji zasad udzielania wsparcia przedsiębiorcom w celu dostosowania ich do potrzeb strategii Europa 2020, wiele państw zaczęło wnioskować o uelastycznienie istniejących reguł i mimo problemów ze stabil-nością fi nansów publicznych zadeklarowało znaczące zwiększenie subwencji dla swoich fi rm. Stanowisko państw UE nie było jednak w tej sferze jednolite. O sprzecznych interesach świadczy bowiem brak porozumienia politycznego na kolejnych spotkaniach Rady zarówno w 2012 r. [Rada 2012a, 2012b, 2012c, 2012d), jak i w 2013 r. (Rada 2013a, Rada 2013b], w trakcie których nie udało się przyjąć jednomyślnie żadnego kompromisowego stanowiska.

Wspomniane debaty były oparte na nowym komunikacie Komisji z 2012 r. w sprawie unowocześnienia unijnej polityki pomocy państwa [Komisja Eu-ropejska 2012]. Komisja uznała, że najlepszą dźwignią trwałego wzrostu jest właśnie jednolity rynek oparty na dwóch fi larach: braku barier między pań-stwami oraz silnej polityce konkurencji obejmującej kontrolę pomocy publicz-nej. Od początku integracji w ramach Unii Europejskiej przyjęto bowiem, że wolna konkurencja jest jednym z najważniejszych czynników pobudzających wzrost gospodarczy, wymusza poprawę produktywności i konkurencyjności w warunkach globalnych. Konieczność zmian zasad udzielania pomocy pub-licznej wynikała nie tylko z nowej sytuacji społeczno-gospodarczej UE, ale również z wygaśnięcia pod koniec 2013 r. wielu podstawowych wytycznych określających warunki dysponowania środkami publicznymi, a także z innego ukierunkowania interwencji w ramach nowych wieloletnich ram fi nansowych na lata 2014–2020. W konsekwencji Komisja postawiła sobie trzy cele uno-wocześnienia systemu kontroli pomocy państwa: (1) pobudzenie trwałego, inteligentnego i sprzyjającego włączeniu społecznemu wzrostu gospodarczego na konkurencyjnym rynku wewnętrznym, (2) skoncentrowanie się Komisji na kontroli ex ante w odniesieniu do spraw mających największy wpływ na rynek, (3) zoptymalizowanie reguły i skrócenie czasu podejmowania decyzji [Komisja Europejska 2012].

W tym kontekście Komisja wprowadziła również nowe pojęcie „właściwej” (ang. good aid) pomocy państwa, defi niowanej jako wsparcie dobrze skonstru-



owane, ukierunkowane na zidentyfi kowane zawodności rynku i na cele leżące we wspólnym interesie. Brak precyzyjnej defi nicji tego pojęcia może prowa-dzić do problemów interpretacyjnych. Nie przedstawiono bowiem żadnych nowych kryteriów identyfi kacji i oceny dopuszczalności pomocy publicznej, nie określono również, dla kogo miałaby być właściwa i dobra (z wyjątkiem benefi cjenta). Jednakże w opinii Komisji „właściwa” pomoc może najlepiej się przyczynić do wzrostu gospodarczego, jeżeli będzie uzupełniać, a nie zastę-pować wydatki ze źródeł prywatnych oraz będzie stanowić efekt zachęty skła-niając benefi cjentów do działań, których bez wsparcia by nie podjęli. Podejście to spotkało jednakże opór ze strony niektórych państw członkowskich (w tym Francji, Belgii, Włoch, Hiszpanii, Portugalii, Austrii oraz większości państw z Eu-ropy Środowej i Wschodniej). Nieostre pojęcie „właściwej” pomocy skutkowało dotychczas np. wprowadzeniem „potrzeby rozwiązania problemu związanego ze sprawiedliwością” jako kryterium dopuszczalności pomocy regionalnej na lata 2014–2020 alternatywnego do dotychczas obowiązującej zawodności rynku [Komisja Europejska 2013c; Ambroziak 2013a].

4. Główne problemy związane z udzielaniem pomocy

publicznej w Polsce w latach 2014–2020

Propozycje rozwiązań prawnych kształtujących ramy udzielania pomocy pub-licznej od 2014 r. powinny były być gotowe najpóźniej z półrocznym wyprze-dzeniem, aby państwa członkowskie mogły przygotować programy operacyjne do wykorzystania funduszy europejskich. W związku z opóźnieniami nowe rozwiązania zaczną obowiązywać 1 lipca 2014 r., stąd identyfi kację poten-cjalnych głównych problemów w udzielaniu wsparcia publicznego oparto na analizie przyjętych lub dostępnych projektów wytycznych komisyjnych do końca lutego 2014 r. Wydaje się, że z punktu widzenia Polski szczególnie istotna będzie kwestia pomocy regionalnej oraz wsparcia dla sektora ener-getycznego i zakresu pomocy objętej ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń grupowych.

Jeśli chodzi o pomoc regionalną, to od początku członkostwa Polski w UE stanowiła ona podstawową kategorię wsparcia polskich przedsiębiorców. Jej inwestycyjny charakter był wykorzystywany zarówno przy wydawaniu środków z funduszy unijnych, jak i krajowych, w formule np. specjalnych stref ekono-micznych [Ambroziak 2009]. Zrozumiałe zatem było to, że z dniem akcesji Polski do UE we wszystkich województwach było dostępne wsparcie o najwyższej intensywności – do 50% ekwiwalentu dotacyjnego brutto (EDB) z wyjątkiem



pojedynczych aglomeracji. Warto jednak zauważyć, iż mimo że w 2004 r. do UE przystąpiły znacznie biedniejsze państwa, a pomoc ta jest traktowana jako wsparcie najsłabszych regionów w celu zmniejszenia dysproporcji roz-wojowych w stosunku do bogatszych obszarów unijnych, Komisja w ramach reformy z 2005 r. znacznie zmniejszyła maksymalne pułapy dopuszczalnej intensywności pomocy [Komisja Europejska 2006c; Ambroziak 2006a, 2006b].

Również nowe wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej z 2013 r. [Komisja Europejska 2013c; Ambroziak 2013a, 2013b, 2013c] przewidują dal-sze ograniczenia w warunkach udzielania pomocy inwestycyjnej. Przede wszystkim dokonano kolejnej obniżki maksymalnej intensywności pomocy w relatywnie bogatszych regionach UE, w tym Polski (np. na Mazowszu, Dol-nym Śląsku i Pomorzu). Rozwiązanie to jednak należy uznać za zasadne, gdyż w ostatnich latach większość nowych inwestycji nie powstawała w najuboż-szych województwach (gdzie była dostępna pomoc o relatywnie najwyż-szych pułapach intensywności), lecz we względnie dobrze skomunikowanych, przy nowych trasach transportowych z dobrze wykwalifi kowaną siłą roboczą (z niewiele niższymi pułapami wsparcia). W konsekwencji istota pomocy re-gionalnej polegającej na wspieraniu przedsiębiorców decydujących się na inwestycje w słabiej rozwiniętych regionach była zniekształcona. Ponadto należy zauważyć, że pomoc regionalna wciąż ma największy udział w pomocy horyzontalnej w Polsce, a warunki jej udzielania wcale nie wymagają podej-mowania działań innowacyjnych zapewniających poprawę konkurencyjności w dłuższym okresie.

W tym kontekście na uwagę zasługuje kwestia wspierania inwestycji w sek-torze energetycznym. W perspektywie fi nansowej 2007–2013 Polska korzystała z możliwości udzielania pomocy regionalnej na inwestycje energetyczne w ra-mach programów: (a) dla przedsięwzięć w zakresie odnawialnych źródeł energii i obiektów wysokosprawnej kogeneracji, (b) na efektywne wykorzystywanie energii poprzez inwestycje prowadzące do oszczędności energii lub wzrostu efektywności energetycznej przedsiębiorstw, (c) dla biogazowni rolniczych oraz elektrociepłowni i ciepłowni na biomasę, (d) dla instalacji do odpylania, odazotowania i odsiarczania, (e) na inteligentne sieci energetyczne i budowę sieci dla odnawialnych źródeł energii, (f ) na wzrost efektywności energetycznej i rozwój rozproszonych odnawialnych źródeł energii, (g) na inwestycje w za-kresie budowy lub przebudowy jednostek wysokosprawnego wytwarzania energii, (h) na budowę i przebudowę sieci dystrybucyjnej gazu, (i) na budowę instalacji do wytwarzania biokomponentów i biopaliw ciekłych. Mimo że w pro-jekcie wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2014–2020 nie przewidywano wyłączenia inwestycji w sektorze energetycznym spod moż-



liwości udzielania pomocy regionalnej, to w ostatecznej wersji takie rozwiąza-nie wprowadzono. W efekcie jedyną podstawą prawną wsparcia publicznego będą mogły być wytyczne w sprawie pomocy państwa na środowisko i energię. Analizując projekt wytycznych, można mieć jednak wątpliwości, czy dotychczas stosowana pomoc inwestycyjna zostanie uwzględniona w legislacji unijnej [Ko-misja Europejska 2013d] Warto zauważyć, że Rada Europejska w maju 2013 r., przy akceptacji Polski, zadeklarowała, że jeżeli chodzi o działania ułatwiające inwestycje w sektorze energetycznym, priorytetowo potraktowane zostanie m.in. „stopniowe wycofywanie środowiskowo lub ekonomicznie szkodliwych dotacji, w tym do paliw kopalnych” [Rada Europejska 2013]. Deklaracja ta stanowi wyraz woli ograniczenia wszelkiej pomocy publicznej, w tym dla pro-dukcji energii z węgla, a nie, jak zinterpretowała Komisja w projekcie swoich wytycznych, przyzwolenie „na wycofanie dotacji mających szkodliwy wpływ na środowisko w celu ułatwienia inwestycji w nową i inteligentną infrastruk-turę energetyczną”, a więc chęć eliminacji wyłącznie subwencji wspierających sektor energetyczny oparty na węglu. Utrzymanie przez Komisję takiego po-dejścia może znacząco utrudnić pozytywną dla Polski interpretację np. prze-pisów wytycznych stanowiących, że „pomoc na zapewnienie wystarczalności mocy wytwórczych może być sprzeczna z celem dotyczącym stopniowego wycofania dotacji szkodliwych dla środowiska, zwłaszcza na paliwa kopalne” [Komisja Europejska 2013d]. W interesie Polski jest bowiem zapewnienie, aby powyższe postanowienia były przyzwoleniem na pomoc w odbudowie np. mocy produkcyjnych energii elektrycznej opartych na węglu. W przeciwnym razie Polska będzie zmuszona notyfi kować programy pomocowe w tej sferze na podstawie art. 108 TFUE, co zdecydowanie wydłuży proces i zwiększy nie-pewność odnośnie do ostatecznej decyzji Komisji. W konsekwencji może się okazać bardzo trudne dla Polski osiągnięcie bez wsparcia publicznego celów energetycznych strategii Europa 2020 (ograniczenie emisji dwutlenku węgla co najmniej o 20% w porównaniu z poziomem z 1990 r., zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii w całkowitym zużyciu energii o 20% oraz zwięk-szenie efektywności wykorzystania energii o 20%).

5. Pomoc publiczna objęta wyłączeniem grupowym

Jak już wskazano, polityka pomocy publicznej poszczególnych państw człon-kowskich jest uzależniona od regulacji unijnych, w tym również procedural-nych. Rządy państw, stojąc przed wyborem między koniecznością notyfi ko-wania pomocy (art. 108 TFUE) i wielomiesięcznego oczekiwania na decyzję



Komisji a udzieleniem wsparcia w ramach wcześniej ustalonych reguł (tzw. wyłączenie grupowe spod obowiązku zgłoszenia), coraz częściej wybierają tę drugą możliwość. Jest ona również preferowana przez Komisję, gdyż po-zwala się zajmować jedynie najważniejszymi i najbardziej problematycznymi przypadkami pomocowymi. Stało się to szczególnie widoczne po rozszerzeniu o nowe państwa członkowskie w 2004 r. oraz 2008 r. i uruchomieniu fundu-szy europejskich w ramach perspektywy fi nansowej 2007–2013, kiedy liczba zgłaszanych indywidualnych programów lawinowo wzrosła. Biorąc pod uwagę zdolności administracyjne Komisji okazało się, że instytucja ta nie jest w stanie przeanalizować wszystkich przypadków pomocy, co znacząco opóźniało pro-ces podejmowania przez nią decyzji. W konsekwencji rządy państw członkow-skich musiały zwlekać z udzieleniem pomocy zarówno ze środków krajowych, jak i unijnych, co powstrzymywało przedsiębiorców przed podejmowaniem działań, które miały być wspierane pieniędzmi publicznymi [Ambroziak 2008b].

Na podstawie postanowień art. 108 ust. 4 TFUE Komisja może przyjąć tzw. rozporządzenie w sprawie wyłączeń grupowych spod obowiązku notyfi ko-wania do niej wszystkich przypadków pomocy państwa. Dotychczas obo-wiązujące rozporządzenie upoważniające ją do tego [Rozporządzenie Rady nr 994/98] pozwalało wyłączyć spod tej procedury pomoc de minimis oraz cztery kategorie pomocy objęte tzw. wyłączeniem grupowym (regionalną, dla MŚP, na zatrudnienie i szkolenia). W 2008 r. ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń grupowych objęto, oprócz wymienionych kategorii wspar-cia, również pomoc na ochronę środowiska naturalnego, badania, rozwój i innowacyjność oraz w formie kapitału podwyższonego ryzyka [Rozporzą-dzenie Komisji nr 800/2008]. Miało to przyczynić się do osiągnięcia głównego celu strategii lizbońskiej – poprawy konkurencyjności UE poprzez innowa-cje. Jednocześnie chciano ukierunkować środki funduszy unijnych dostępne w nowych państwach członkowskich właśnie na działania związane z nowymi technologiami, jak również wyzwaniami środowiskowymi. W pierwszym przy-padku chodziło o zbliżenie się w postępie technologicznym nowych państw do średniej unijnej, zaś w drugim – uwzględnienie wymiaru środowiskowego w zrównoważonym rozwoju Unii. Skupiono się wówczas na sprostaniu zawod-ności rynku polegającej na braku zainteresowania ze strony przedsiębiorców ograniczeniem zanieczyszczeń, w tym przede wszystkim dostosowywaniu do surowszych norm w stosunku do obowiązujących wymogów unijnych [Komisja Europejska 2008; Ambroziak 2008a]. Co prawda takie kraje jak Polska musiały wówczas zapewnić przede wszystkim dostosowanie się do istniejących wy-mogów unijnych, jednak działania te mogły być podejmowane na podstawie



czasowych wyłączeń wprowadzonych w trakcie negocjacji akcesyjnych [Traktat o przystąpieniu 2003, Załącznik XII, p 5.2].

W ramach reformy z 2012 r. również rozszerzono zakres dotychczasowej legislacji upoważaniającej Komisję do objęcia wyłączeniem grupowych niektó-rych rodzajów pomocy [Rozporządzenie Rady nr 773/2013]. W efekcie w 2013 r. Komisja przedstawiła nowy projekt ogólnego rozporządzenia w sprawie wy-łączeń grupowych [Komisja Europejska 2013b]. W porównaniu do dotychczas obowiązującej legislacji zrezygnowano z wyodrębniania specjalnej pomocy na zakładanie przedsiębiorstw przez kobiety (co będzie objęte standardo-wą pomocą dla MŚP), pomocy na usługi doradcze dla MŚP (ograniczone do uczestnictwa w projektach w ramach Europejskiej Współpracy Terytorialnej) i na udział MŚP w targach (ograniczone do targów i wystaw przedstawiających nowe lub znacznie ulepszone produkty lub usługi) oraz w formie kapitału podwyższonego ryzyka (włączone do pomocy dla MŚP związanej z dostępem do kapitału). Jednocześnie rozbudowano niektóre kategorie pomocy kwali-fi kujące się do wyłączenia grupowego. W związku z ciągłymi utrudnieniami, jakie napotykają małe i średnie przedsiębiorstwa w dostępie do fi nansowania, szczególnie po okresie kryzysu gospodarczego, do listy pomocy wyłączonej spod obowiązku zgłoszenia dodano wsparcie dla przedsiębiorstw na rozpo-częcie działalności oraz na rzecz alternatywnych platform obrotu specjalizu-jących się w tym sektorze. Kategorie pomocy na badania, rozwój i innowacje zostały poszerzone o wspieranie inwestycji w infrastrukturę B+R+I, innowacji procesowych lub organizacyjnych, w tym podejmowanych przez MŚP oraz dla klastrów innowacyjnych. W przypadku pomocy na ochronę środowiska dołączono wsparcie na projekty związane z energetyką, w tym zapewniają-ce efektywność energetyczną, propagujące odnawialne źródła energii oraz efektywny energetycznie system ciepłowniczy i chłodniczy. Ponadto Komisja zdecydowała się dodać niektóre kategorie pomocy objęte traktatowymi wy-łączeniami obligatoryjnymi i fakultatywnymi spod zakazu udzielania pomocy, a w tym: wsparcie na naprawę szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi, na kulturę i ochronę dziedzictwa kulturowego, jak również na infrastrukturę szerokopasmową i sportową.

Kiedy pierwsze akty prawne dotyczące wyłączeń grupowych wchodziły w życie, udział wsparcia udzielanego na ich podstawie nie przekraczał 4% ogólnej pomocy publicznej ze środków krajowych (rysunek 5). Rozszerzenie listy kategorii pomocy wyłączonej spod obowiązku notyfi kacji spowodowało wzrost udziału tego wsparcia w ogólnej wartości pomocy ze środków krajo-wych do 23,4% w 2008 r., a już w 2012 r. do 40%.



Rysunek 5. Udział pomocy publicznej udzielonej w ramach wyłączenia grupowego

spod obowiązku zgłoszenia do Komisji Europejskiej w Polsce i w całej UE w latach

2000–2012

Źródło: na podstawie danych DG Konkurencja

Polska, zaraz po przystąpieniu do UE, dystrybucję środków z funduszy unijnych, objęła programami pomocowymi w ramach wyłączeń grupowych. W efekcie tego rodzaju pomoc już w 2005 r. stanowiła 61,3%, zaś w 2012 r. prawie trzy czwarte całego wsparcia publicznego. Oznacza to, że o przyszłych kierun-kach udzielania pomocy publicznej nie tylko w całej UE, ale przede wszyst-kim w Polsce decydować będą postanowienia nowych regulacji w sprawie wyłączeń grupowych. Od ich zakresu, dopuszczalnej intensywności i kosztów kwalifi kowanych będzie zależeć kierunek i intensywność udzielania fundu-szy europejskich w Polsce w latach 2014–2020. W tym kontekście na uwagę zasługuje m.in. brak przepisów dotyczących możliwości udzielania pomocy inwestycyjnej w sektorze energetycznym.

Warto również zauważyć, że w projekcie rozporządzenia wyłączającego Komisja zaproponowała wprowadzenie obowiązku zgłaszania bardzo dużych programów pomocowych, których roczna wartość przekracza 0,01% produktu krajowego brutto państwa członkowskiego lub 100 mln euro (z wyjątkiem projektów pomocowych na m.in. zatrudnianie osób niepełnosprawnych, szkolenia, pokrycie kosztów naprawy szkód spowodowanych klęskami ży-wiołowymi) [Komisja Europejska 2013b]. Propozycja ta jest jednakże chy-biona z punktu widzenia ochrony konkurencji, gdyż odnoszenie wielkości udzielanego wsparcia w ramach programu pomocowego do PKB danego państwa umożliwia prowadzenie relatywnie dużego programu w bogatszych państwach członkowskich, z którego środki mogą drastycznie zakłócić kon-kurencję na rynku wewnętrznym UE. Ponadto w przypadku niektórych wie-loletnich programów pomocowych (np. inwestycyjnych, uzależnionych od



przychodów benefi cjentów, jak ma to miejsce w przypadku polskich specjal-nych stref ekonomicznych) trudno jest ocenić ex ante wielkość rzeczywiście udzielonego wsparcia w konkretnym roku. Wydaje się, że Komisja Europejska, wprowadzając to ograniczenie, chciała mieć możliwość weryfi kacji dużych programów pomocowych, które potencjalnie mogą mieć większy wpływ na konkurencję, jednakże pozostawienie zaproponowanego progu spowoduje, że nadal będzie możliwe udzielanie wsparcia w ramach takich programów przez bogatsze kraje, a w przypadku biedniejszych (o niższym PKB) konieczne będzie notyfi kowanie programów objętych wsparciem np. w ramach polityki spójności.

Zakończenie

Na podstawie przeprowadzonej analizy można stwierdzić, że od początku lat dziewięćdziesiątych polityka Unii Europejskiej zdecydowanie zmieniła ukie-runkowanie z rządowych interwencji sektorowych na horyzontalne, w tym przede wszystkim związane z badaniami, rozwojem i innowacją oraz dzia-łaniami proekologicznymi. Miały na to wpływ zarówno zmiana warunków dopuszczalności pomocy publicznej na lata 2007–2013, jak i obecnie na okres 2014–2020. Rozwiązania te powinny zapewnić wzrost konkurencyjności eu-ropejskich przedsiębiorców na rynkach światowych.

Analiza danych statystycznych z lat 1992–2012 pozwala stwierdzić, że już obecnie w większości państw członkowskich instrumenty pomocowe zostały podporządkowane długookresowym celom poprawy konkurencyjności mię-dzynarodowej poprzez pomoc na rzecz B+R+I. W Polsce, po przystąpieniu do UE, rola pomocy sektorowej zaczęła spadać na rzecz horyzontalnej, jednakże głównym jej przeznaczeniem było wsparcie zatrudnienia, inwestycji w środki trwałe (pomoc regionalna), zaś rzadko rozwój nowoczesnych technologii. Ponadto wszelkie dotychczasowe działania w Polsce związane z ochroną śro-dowiska raczej wynikały z obowiązków nałożonych legislacją, a nie z decyzji przedsiębiorców odnośnie do spełniania bardziej rygorystycznych wymogów unijnych. Efekty takiej interwencji państwa nie przekładają się na poprawę pozycji konkurencyjnej polskich przedsiębiorstw. W związku z powyższym poważne wątpliwości budzi kontynuacja dalszego dofi nansowywania roz-budowy infrastruktury transportowej w Polsce i wspieranie inwestycji fi rm w najsłabszych województwach kosztem przeznaczenia większych środków na infrastrukturę naukową i zaniedbany dotychczas sektor B+R+I.



Bibliografia

Ambroziak, A.A., 2006a, Warunki dopuszczalności krajowej pomocy regionalnej w latach 2007–2013, Wspólnoty Europejskie, nr 2(171).

Ambroziak, A.A., 2006b, Wpływ nowych wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na funkcjonowanie specjalnych stref ekonomicznych w Polsce, Wspólnoty Europejskie, nr 3(172).

Ambroziak, A.A., 2008a, Nowe zasady pomocy publicznej w dziedzinie ochrony środowiska, Wspólnoty Europejskiej, nr 3(190).

Ambroziak, A.A., 2008b, Wyłączenia ogólne spod obowiązku notyfi kowania pomocy publicznej w Unii Europejskiej, Wspólnoty Europejskie, nr 6(193).

Ambroziak, A.A., 2009, Krajowa pomoc regionalna w specjalnych strefach ekonomicznych w Polsce, Ofi cyna Wydawnicza SGH, Warszawa.

Ambroziak, A.A., 2011, Strategy for the Re-launching of the EU Internal Market in Response to the Economic Crisis, 2008–2010, Yearbook of Polish European Studies, vol. 14.

Ambroziak, A.A., 2012, Pomoc publiczna państw członkowskich UE w okresie kryzysu gospo-darczego w latach 2008–2010, Unia Europejska.pl, nr 3(214).

Ambroziak, A.A., 2013a, Koncepcja krajowej pomocy regionalnej w latach 2014–2020, Unia Europejska.pl, nr 3(220).

Ambroziak, A.A., 2013b, Koncepcja mapy pomocy regionalnej w państwach członkowskich UE w latach 2014–2020, Unia Europejska.pl, nr 4(221).

Ambroziak, A.A., 2013c, Wpływ wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na warunki udzie-lania wsparcia przedsiębiorcom w Polsce w latach 2014–2020, Unia Europejska.pl, nr 5(222).

Decyzja Rady, nr 2010/787/UE, z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie pomocy państwa uła-twiającej zamykanie niekonkurencyjnych kopalń węgla, Dz.Urz. 336, 21.12.2010, s. 24.

Europejski Trybunał Obrachunkowy, 2011, Czy procedury Komisji zapewniają skuteczne sprawowanie kontroli pomocy państwa, Sprawozdanie Specjalne, nr 15.

Komisja Europejska, 1996, Code on aid to the synthetic fi bres industry, Dz.Urz. C 94, 30.3.1996, s. 11.

Komisja Europejska, 1997, Community framework on State aid to the motor vehicle industry, Dz.Urz. C 279, 15.9.1997, s. 1.

Komisja Europejska, 2002, Rescue and restructuring aid and closure aid for the steel sector, Dz.Urz. C 70, 19.03.2002, s. 21.

Komisja Europejska, 2003, Zasady ramowe dotyczące pomocy państwa dla przemysłu stocz-niowego, Dz.Urz. C 317, 30.12.2003.

Komisja Europejska, 2004a, A pro-active Competition Policy for a Competitive Europe, Com-munication from the Commission, COM (2004) 293, Brussels, 27.04.2004.

Komisja Europejska, 2004b, Wytyczne wspólnotowe dotyczące pomocy państwa w celu ra-towania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw, Dz.Urz. C 244, 1.10.2004, s. 2.

Komisja Europejska, 2005a, Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nowy początek strategii lizbońskiej. Komunikat na Wiosenny Szczyt Rady Europejskiej, COM(2005)24, Bruksela, 2.2.2005.

Komisja Europejska, 2005b, Mniej i lepiej ukierunkowana państwa: mapa drogowa reformy pomocy państwa na lata 2005–2009, COM(2005)107, Bruksela, 7.06.2005.

Komisja Europejska, 2006a, Wspólnotowe zasady ramowe dotyczące pomocy państwa na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną, Dz.Urz. C 323, 30.12.2006, s. 1.



Komisja Europejska, 2006b, Wytyczne wspólnotowe w sprawie pomocy państwa na wspieranie inwestycji kapitału podwyższonego ryzyka w małych i średnich przedsiębiorstwach, Dz.Urz. C 194, 18.08.2006, s. 2.

Komisja Europejska, 2006c, Wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013, Dz. Urz. UE C 54 z 4.03.2006, s. 13.

Komisja Europejska, 2008, Wytyczne wspólnotowe w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska, Dz.Urz. C 82, 1.04.2008.

Komisja Europejska, 2009a, Tymczasowe wspólnotowe rampy prawne w zakresie pomocy pań-stwa ułatwiające dostęp do fi nansowania w dobie kryzysu fi nansowego i gospodarczego, Komunikat Komisji, 2009/C 16/01, Dz.Urz. C 16, 22.01.2009, s. 1.

Komisja Europejska, 2009b, Zawiadomienie Komisji w sprawie uproszczenia procedury rozpa-trywania niektórych rodzajów pomocy państwa, Dz.Urz. C 136, 16.06.2009, s. 3.

Komisja Europejska, 2009c, Kodeks najlepszych praktyk dotyczących przebiegu postępowania w zakresie kontroli pomocy państwa, Dz.Urz. C 136, 16.06.2009, s. 13.

Komisja Europejska, 2009d, Kryteria analizy zgodności pomocy państwa na szkolenia w spra-wach podlegających zgłoszeniu indywidualnemu, Dz.Urz. C 188, 11.08.2009, s. 1.

Komisja Europejska, 2009e, Kryteria analizy zgodności pomocy państwa przeznaczonej na pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji oraz pracowników niepełnosprawnych, podlegającej obowiązkowi zgłoszenia indywidualnego, Dz.Urz C 188, 11.08.2009, s. 6.

Komisja Europejska, 2010, Europa 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, Komunikat Komisji, Bruksela, COM(2010) 2010, 3.03.2010.

Komisja Europejska, 2012, Unowocześnienie unijnej polityki w dziedzinie pomocy państwa, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego komitetu Eko-nomiczno-społecznego i Komitetu Regionów, Bruksela, COM(2012) 209, 8.05.2010

Komisja Europejska, 2013a, Nota wyjaśniająca: Pierwszy projekt nowego rozporządzenia de minimis, http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/explanato-ry_note_pl.pdf [dostęp: 27.02.2014].

Komisja Europejska, 2013b, Projekt rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 18 grudnia 2013 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, C(2013)9256, Bruksela.

Komisja Europejska, 2013c, Wytyczne w sprawie pomocy regionalnej na lata 2014–2020, Dz.Urz. C 209, 23.07.2013, s. 1.

Komisja Europejska, 2013d, Dokument służb DG ds. Konkurencji zawierający projekt wytycz-nych w sprawie pomocy na ochronę środowiska i cele związane z energią na lata 2014–2020.

Rada Europejska, 2000, Konkluzje prezydencji, Lizbona, 23–24.03.2000.Rada Europejska, 2001, Konkluzje prezydencji, Sztokholm, 23–24.03.2001. Rada Europejska, 2005, Konkluzje prezydencji, Bruksela, 22–23.03.2005.Rada Europejska, 2010, Konkluzje Rady Europejskiej, EUCO/13/10, Bruksela, 17.06.2010.Rada Europejska, 2013, Konkluzje Rady Europejskiej, EUCO/75/1/13, Bruksela, 23.05.2013.Rada, 2012a, 3198th Council meeting. Economic and Financial Aff airs, Brussels, 13.11.2012,

Press Release 16051/12.Rada, 2012b, Konkluzje prezydencji. Unowocześnienie unijnej polityki w dziedzinie pomocy

państwa, 15595/12 REV 1, Bruksela, 8.11.2012.Rada, 2012c, 3190th Council meeting. Competitiveness (Internal Market, Industry, Research

and Space), Brussels, 10–11.10.2012, Press Release 14737/1/12 REV 1.



Rada, 2012d, 3208th Council meeting. Competitiveness (Internal Market, Industry, Research and Space), Brussels, 10–11.12.2012, Press Release 17410/12.

Rada, 2013a, 3223rd Council meeting. Competitiveness (Internal Market, Industry, Research and Space), Brussels, 18–19 February 2013, Press Release, 6399/13.

Rada, 2013b, 3276th Council meeting. Competitiveness (Internal Market, Industry, Research and Space), Brussels, 2–3 December 2013, Press Release, 17141/13.

Rozporządzenie Komisji nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych), Dz.Urz. L 214, 9.08.2008, s. 3.

Rozporządzenie Rady nr 994/98 z 7 maja 1998 r. dotyczące stosowania art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa, Dz.Urz. L 142, 14.05.1998, s. 1.

Rozporządzenie Rady nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE, Dz.Urz. WE L 83, 27.03.1999, s. 1.

Rozporządzenie Rady nr 1407/2002 z dnia 23 lipca 2002 r. w sprawie pomocy państwa dla przemysłu węglowego, Dz.Urz. L 205, 2.08.2002, s. 1.

Rozporządzenie Rady nr 773/2013 z dnia 22 lipca 2013 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. dotyczące stosowania art. 92 i 93 Traktatu usta-nawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa, Dz.Urz. L 204, 31.07.2013, s. 11.

Rozporządzenie Rady nr 734/2013 z dnia 22 lipca 2013 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 659/1999 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE, Dz.Urz. L 204, 31.07.2013, s. 15.

Traktat o przystąpieniu, 2003, Akt dotyczący warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.Urz. L 236, 23.09.2003.

UOKiK, 2013, Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2012 r., Warszawa.


Teresa Korbutowicz1

POMOC PUBLICZNA W POLSCE –

WYBRANE ZAGADNIENIA

Wstęp

Pomoc publiczna udzielana przedsiębiorstwom w Polsce od czasu jej przystą-pienia do UE dostosowywała się do zasad obowiązujących w tym ugrupowaniu i prowadzonej przez uprawnione organy polityki kontroli tej pomocy. Kontrolą w Unii objęte są funkcjonujące i wprowadzane programy pomocy. Badana jest ich legalność, czyli zgodność z obowiązującymi regułami traktatowymi, liczny-mi przepisami prawa wtórnego oraz z wypracowaną w toku stosowania tych zasad interpretacją. Na podstawie wydanych przez Komisję decyzji w sprawach dotyczących pomocy publicznej i sprawozdań z zakresu polityki kontroli tej pomocy można ustalić, jak Polska stosowała zasady przyznawania pomocy i czy jej postępowanie różniło się od zachowań innych państw członkowskich.

1. Zasady udzielania pomocy publicznej w UE

Zasady odnoszące się do pomocy publicznej są częścią polityki konkurencji UE, a składają się na nie przepisy prawa pierwotnego i wtórnego oraz jego interpretacja. Reformowanie polityki kontroli pomocy publicznej rozpoczę-to w okresie przygotowań do największego rozszerzenia Unii Europejskiej, a potem przez przyjęte kolejne strategie jej rozwoju (strategia lizbońska czy strategia Europa 2020). Na tę politykę ma również wpływ kryzys fi nansowy, który ujawnił się w 2008 r. i wymusił zastosowanie dodatkowych środków pomocy. Należy podkreślić, że traktatowe zasady dotyczące pomocy pub-licznej od czasu zawarcia traktatu rzymskiego uległy niewielkim zmianom.

1 Uniwersytet Wrocławski, Instytut Nauk Ekonomicznych.


380 Teresa Korbutowicz

Udzielanie pomocy publicznej jest co do zasady zakazane na mocy art. 107 ust. 1 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Sprzeczna z tymi regułami jest pomoc państwa lub ze źródeł państwowych udzielana indywidualnemu przedsiębiorstwu tak prywatnemu, jak i publicznemu lub produkcji niektórych towarów, gdy ogranicza lub grozi ograniczeniem konkurencji i jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na handel pomiędzy pań-stwami członkowskimi. Benefi cjentami pomocy mogą być przedsiębiorstwa prywatne lub publiczne zarówno krajowe, jak i zagraniczne. Zakazana pomoc publiczna, obok spełnienia warunku transferu środków publicznych, korzyści ekonomicznej dla danego przedsiębiorstwa, oddziaływania na konkurencję i handel na jednolitym rynku, odznacza się tym, że ma charakter selektywny. Selektywność pomocy przejawia się zarówno w jej wpływie na sytuację i re-lacje obdarowanych przedsiębiorstw z ich konkurentami, jak i wprowadza-niu programu pomocy, który odnosi się tylko do części terytorium państwa członkowskiego [Postuła i Werner 2006; Jankowska i Marek 2009]. Pomoc jest udzielana określonemu przedsiębiorstwu lub grupie przedsiębiorstw lub w oznaczonym wyraźnie regionie kraju, np. pomoc dla przedsiębiorstw działających na Dolnym Śląsku czy na Mazowszu, Podlasiu. Współfi nansowa-ne z funduszy strukturalnych UE i z Funduszu Spójności programy pomocy poszczególnych państw członkowskich, zatwierdzone przez Komisję, muszą spełniać wymagania przewidziane przepisami wspólnotowymi odnoszącymi się do pomocy publicznej.

W art. 107 ust. 2 i 3 TfUE zostały wymienione przypadki dozwolonej, czy to z mocy prawa, czy na podstawie decyzji Komisji, pomocy publicznej. Do pierwszej kategorii wyjątków należy pomoc socjalna przyznawana indywidu-alnemu konsumentowi bez dyskryminacji ze względu na pochodzenie towaru, pomoc udzielana na usunięcie szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia oraz pomoc udzielana pewnym obszarom RFN dotkniętym podziałem Niemiec, ale tylko w zakresie niezbędnym do wy-równania strat gospodarczych wywołanych tym podziałem. W tym ostatnim przypadku Traktat o funkcjonowaniu UE wprowadził możliwość uchylenia tego postanowienia przez Radę na wniosek Komisji po upływie pięciu lat od daty wejścia w życie Traktatu. Druga kategoria wyjątków dotyczy pomocy, którą Komisja może uznać za zgodną z jednolitym rynkiem. Należy do niej pomoc na realizację projektów o ogólnoeuropejskim znaczeniu lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego, dwa przypadki pomocy regionalnej, pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji w Unii w zakresie sprzecznym ze wspól-


Pomoc publiczna w Polsce – wybrane zagadnienia 381

nym interesem, i inne kategorie pomocy, jakie Rada może określić decyzją na wniosek Komisji. Traktatowe reguły odnoszące się do pomocy publicznej uzupełniają wydawane i zmieniane przepisy wykonawcze, w których okre-ślane były dziedziny, przedsiębiorstwa lub cele, na których realizację może być udzielona pomoc przez państwa członkowskie, np. pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw, na ochronę środowiska, szkolenia pracowników, zatrudnienie, badania i rozwój.

Efektem prowadzonych, a wspomnianych wyżej prac reformujących poli-tykę konkurencji był przyjęty przez Komisję w 2005 r. Plan działań w zakresie pomocy państwa [Plan działań]. Zasadniczymi celami Planu było zmniejszenie rozmiarów pomocy i skierowanie jej np. na działalność zwiększającą wydajność gospodarczą, liczbę miejsc pracy, zapewnienie skutecznej ochrony konkurencji, usprawnienie i zwiększenie skuteczności postępowania i egzekwowania decy-zji dotyczących pomocy publicznej; współodpowiedzialność Komisji i państw członkowskich w odniesieniu do obowiązku zgłaszania planowanej pomocy i właściwego stosowania zasad jej udzielania oraz wyznaczenie dziedzin, które mogą być objęte pomocą, takich jak badania i rozwój, kapitał ludzki, usługi transportowe, energetyczne i techniki informatyczne, zrównoważony wzrost gospodarczy czy instytucje partnerstwa publiczno-prywatnego.

W wyniku dokonywanych zmian zmniejszały się rozmiary udzielanej po-mocy i niewątpliwym osiągnięciem prowadzonej przez Komisję polityki był zaznaczający się od 2002 r. spadek poziomu pomocy publicznej dla przemysłu i usług. W 2007 r. wielkość udzielonej przez państwa członkowskie pomocy wynosiła 65 mld euro, co odpowiadało około 0,5% PKB UE, a w 2008 r. nastą-pił jej niemal pięciokrotny wzrost do 279,6 mld euro (2,2% PKB). Wzrost ten był wyłącznie spowodowany pomocą udzielaną przez kraje członkowskie instytucjom fi nansowym w celu przezwyciężenia kryzysu fi nansowego [State Aid 2009]. Odpowiedzią na zaistniałą sytuację gospodarczą był Plan naprawy gospodarczej przyjęty przez Komisję w 2008 r. [Rozporządzenie Komisji nr 800/2008]. Przewidywał on podjęcie środków krótkoterminowych, które miały się przyczynić do zwiększenia popytu, ochrony miejsc pracy i przywrócenia zaufania konsumentów. Drugi rodzaj działań o charakterze długoterminowym oznaczał wspieranie inwestycji, innowacji, budowanie gospodarki opartej na wiedzy oraz szybsze przejście na gospodarkę niskoemisyjną i wydajną, jeśli chodzi o wykorzystanie zasobów.

Zasady takie zostały określone w kolejno przyjętych i stosunkowo licz-nych wytycznych, które przewidują wprowadzenie tymczasowych środków pomocy publicznej. W pierwszych tego rodzaju wytycznych [Zastosowanie zasad 2008] Komisja pozwoliła udzielać instytucjom fi nansowym gwarancji,



dokapitalizować te podmioty, zdecydować się na kontrolowaną likwidację niektórych instytucji fi nansowych lub uzupełniać programy gwarancji lub dokapitalizowania o dodatkowe formy pomocy dla odzyskania płynności. Ko-misja określiła również zasady postępowania z aktywami o obniżonej wartości {Komunikat w sprawie postępowania 2009]. Przy stosowaniu środków pomocy związanych z tymi aktywami należy brać pod uwagę uwarunkowania długo-terminowe, w tym restrukturyzację benefi cjentów i możliwości budżetowe państwa. Sytuacja budżetowa państwa wpływa na wybór jednego z mecha-nizmów zarządzania aktywami, tj. zakupu aktywów, ubezpieczenia aktywów, swap aktywów lub rozwiązania mieszane.

W 2009 r. Komisja przyjęła Tymczasowe wspólnotowe ramy prawne w za-kresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do fi nansowania w dobie kryzysu fi nansowego i gospodarczego [Tymczasowe wspólnotowe ramy prawne], które umożliwiają państwom członkowskim zastosowanie dodatkowych środków dla zapewnienia dostępności kredytów dla realnej gospodarki. Zgodnie z przyjęty-mi zasadami może być udzielana pomoc w ramach istniejących instrumentów, ale na dogodniejszych warunkach lub w szerszym zakresie. Do takich narzędzi należą środki pomocy de minimis, pomocy w formie gwarancji, dopłaty do oprocentowania, pomocy na wytwarzanie produktów ekologicznych, zapew-nienie dostępu do kapitału podwyższonego ryzyka czy krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych. Tymczasowe ramy prawne pomocy miały obowiązywać do 31.12.2010 r., ich obowiązywanie zostało przedłużo-ne na kolejny rok, ale zaostrzono warunki jej udzielania [Tymczasowe ramy prawne 2011].

Komisja zajęła się również kwestią przywrócenia rentowności i oceny środków restrukturyzacyjnych stosowanych w sektorze fi nansowym w dobie kryzysu zgodnie z regułami pomocy państwa [Komunikat w sprawie postępo-wania 2009]. Przyjęto zasadę, że banki i właściciele ich kapitału mają ponosić odpowiedzialność za dotychczasowe zachowanie i angażować własne środki na restrukturyzację banku, a państwo powinno być odpowiednio wynagradza-ne za pomoc, której udziela. Państwa członkowskie, w celu przezwyciężenia kryzysu, mogły skorzystać z ogólnych programów wspólnotowych, np. z pro-gramu ramowego Unii Europejskiej na rzecz konkurencyjności i innowacji na lata 2007–2013 lub Siódmego programu ramowego w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji na lata 2007–2013 w celu udzielenia wsparcia nie tylko małym i średnim przedsiębiorstwom, ale także dużym przedsiębior-stwom [Siódmy program].

W odniesieniu do pomocy niezwiązanej z kryzysem w powiązaniu z rea-lizowaną w ramach Unii Europejskiej polityką, wyznaczono dziedziny, które



mogą być objęte pomocą. Są to: badania, rozwój i innowacje, kapitał ludz-ki, usługi transportowe, energetyczne i techniki informatyczne. Dołączyły one do już istniejących dopuszczalnych przypadków pomocy, tj. do pomocy na ochronę środowiska, zatrudnienie, szkolenie pracowników, pomocy na wspieranie inwestycji kapitału podwyższonego ryzyka dla małych i średnich przedsiębiorstw, na restrukturyzację przedsiębiorstw [Sprawozdanie 2009]. W ramach wspomnianej reformy Komisja przyjęła pakiet środków prawnych zmierzających do zagwarantowania pewności prawnej w procesie fi nansowa-nia usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym [Wytyczne 2005], w tym wspólnotowe zasady prawne dotyczące pomocy państwa w formie rekompensat z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym [Wspólnotowe zasady prawne] oraz zmianę dyrektywy o przejrzystości fi nan-sowej [Wytyczne 2005]. Kolejnym aktem prawnym było rozporządzenie Komisji nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. w sprawie uznania niektórych rodzajów pomo-cy za zgodne ze wspólnym rynkiem, tzw. ogólne rozporządzenie w sprawie wy-łączeń blokowych [Rozporządzenie 2008]. Ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń grupowych ma zastosowanie do wszystkich sektorów gospodarki z wyjątkiem rybołówstwa i akwakultury, rolnictwa i sektora węgla. Wyłączona z zakresu rozporządzenia jest pomoc regionalna dla sektora hutnictwa żela-za i stali, budownictwa okrętowego i włókien syntetycznych oraz programy pomocy przeznaczone dla konkretnych sektorów działalności gospodarczej w dziedzinie przemysłu lub usług poza turystyką. Przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania do pomocy przyznawanej na działalność związaną z wywozem, tj. pomocy bezpośrednio związanej z ilością wywożonych pro-duktów, z tworzeniem i funkcjonowaniem sieci dystrybucyjnej lub z innymi wydatkami bieżącymi związanymi z prowadzeniem działalności wywozowej oraz pomocy uwarunkowanej pierwszeństwem użycia towarów produkcji krajowej w stosunku do towarów sprowadzanych z zagranicy.

Ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych zezwala na warun-kach w nim określonych na udzielanie pomocy publicznej i zwalnia państwa członkowskie z obowiązku zgłoszenia do zatwierdzenia niektórych rodzajów pomocy. Wyłączenie to odnosi się do tych rodzajów pomocy, które spełniają warunki wymienione w rozporządzeniu, a mianowicie pomoc ma wywoływać efekt zachęty i odpowiadać kryteriom przejrzystości oraz ma być zgodna z ustalonymi pułapami intensywności pomocy, poziomem kosztów kwalifi -kowanych i nie może przekraczać maksymalnych kwot pomocy. Te warunki dotyczą programów pomocy, pomocy indywidualnej udzielanej w ramach programu oraz pomocy ad hoc. Zgodnie z przyjętymi w rozporządzeniu defi -nicjami pomoc oznacza każdy środek spełniający wszystkie kryteria, o których



mowa w art. 107 ust. 1 TfUE, a program pomocy oznacza każdy akt prawny, na którego podstawie, bez dodatkowych środków wykonawczych, można przyznać pomoc indywidualną przedsiębiorstwom określonym w sposób ogólny w tym akcie. Pomoc indywidualna to inaczej pomoc ad hoc oraz pomoc podlegająca zgłoszeniu na podstawie programu pomocy. Z kolei pomoc ad hoc oznacza pomoc indywidualną przyznawaną poza programem pomocy. Do pomocy objętej wyłączeniem należy pomoc regionalna, inwestycyjna i na zatrudnienie dla małych i średnich przedsiębiorstw, pomoc na zakładanie przedsiębiorstw przez kobiety, na ochronę środowiska, na usługi doradcze dla małych i średnich przedsiębiorstw i ich udział w targach, pomoc w formie kapitału podwyższonego ryzyka, pomoc na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną, na szkolenia oraz pomoc dla pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych.

Uzupełnienie powołanych zasad udzielania pomocy publicznej stanowią zwłaszcza Wytyczne wspólnotowe dotyczące pomocy państwa w celu ratowa-nia i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw [Wytyczne 2004]; Wytyczne w sprawie krajowej pomocy publicznej na lata 2007–2013 [Wytyczne 2006); Wytyczne w sprawie sieci szerokopasmowych [Wytyczne 2009]; Wspólnoto-we zasady ramowe dotyczące pomocy państwa na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną [Wsplnotowe zasady ramowe]. Komisja, przy oce-nie programów pomocy, indywidualnej pomocy czy pomocy ad hoc, bada je, uwzględniając podane w wymienionych aktach prawnych i wytycznych warunki dopuszczające przyznawanie pomocy przez państwa członkowskie. Podobnie państwa członkowskie, w tym i Polska, w celu uniknięcia zarzutu niezgodności lub nielegalności pomocy publicznej powinny kierować się zasa-dami wypracowanymi przez lata stosowania przepisów o udzielaniu pomocy.

Kontrola pomocy publicznej ma się przyczyniać do osiągnięcia szerszych celów politycznych, określonych czy w strategii lizbońskiej, czy strategii Europa 2020. W ten sposób do takich celów dołączone zostało wspieranie wzrostu gospodarczego, zatrudnienia i konkurencyjności gospodarki UE. W strategii Europa 2020 zostały wymienione trzy priorytety, które określono jako rozwój inteligentny, czyli inaczej rozwój gospodarki opartej na wiedzy i innowacji; kolejny to rozwój zrównoważony, czyli wspieranie gospodarki efektywniej korzystającej z zasobów, przyjaznej środowisku i konkurencyjnej, a ostatni to rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu, czyli wspieranie gospodarki o wy-sokim poziomie zatrudnienia, zapewniającej spójność społeczną i terytorialną [Sprawozdanie 2011; Sapała 2010].



2. Poziom pomocy publicznej w Polsce i krajach UE

Niewątpliwym osiągnięciem prowadzonej przez Komisję polityki był zaznacza-jący się od 2002 r. spadek poziomu pomocy dla przemysłu i usług. W 2007 r. wielkość udzielonej przez państwa członkowskie pomocy wynosiła 65 mld euro, co odpowiadało około 0,5% PKB UE, a w 2011 r. równała się kwocie 52,9 mld euro, czyli 0,42% PKB UE [COM(2008)751; COM(2012)778]. W latach 2004–2012 Polska znajdowała się w grupie krajów członkowskich, których poziom udzielanej pomocy jako procent PKB był wyższy od średniej UE, a w 2004 r. przekroczył nawet 1,4% PKB. Do krajów, które przekroczyły próg 1% PKB, należą jeszcze: Dania, Czechy, Węgry, Malta, Słowenia, Słowacja, Finlandia, Szwecja, Cypr, Łotwa, Grecja. Najniższy poziom pomocy liczonej procentem udziału w PKB występował w Belgii, Bułgarii, Estonii, Hiszpanii, Słowacji, Wiel-kiej Brytanii, której poziom udzielanej pomocy nie przekroczył średniej UE (tabela 1). Polska należy do grupy 17 państw UE, które w latach 2010–2012 w porównaniu do okresu 2007–2008 zmniejszyły rozmiary udzielanej pomocy publicznej. Wielkość pomocy w obu okresach nie przekroczyła 1% PKB Polski.

Tabela 1. Pomoc publiczna na cele niezwiązane z kryzysem w krajach UE

w latach 2004–2012 z wyłączeniem kolei (w % PKB)

Kraj 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

UE – 27 krajów 0,613 0,563 0,749 0,521 0,579 0,628 0,568 0,508 0,521

Belgia 0,311 0,366 0,397 0,432 0,448 0,642 0,635 0,430 0,390

Bułgaria 0,247 0,111 0,118 0,614 0,561 0,502 0,102 0,110 0,194

Czechy 0,580 0,615 0,743 0,759 0,925 0,692 0,808 0,913 1,006

Dania 0,805 0,772 0,745 0,770 0,772 0.981 0,919 0.972 1,065

Niemcy 0,776 0,766 0,777 0,609 0,654 0,705 0,542 0,461 0,449

Estonia 0,362 0,323 0,255 0,229 0,263 0,296 0,295 0,297 0,343

Irlandia 0,379 489 0,550 0,666 1,198 0,957 1,059 0,647 0,534

Grecja 0,358 0,384 0,423 0,502 0,905 1,109 0,873 1,240 0,989

Hiszpania 0,592 0,596 0,489 0,464 0,510 0,516 0,459 0,423 0,376

Francja 0,563 0,522 1,686 0,512 0,661 0,769 0,780 0,657 0,737

Włochy 0,450 0,434 0,446 0,361 0,372 0,363 0,261 0,235 0,366

Cypr 1,656 1,434 0,585 0,721 0,649 1,027 0,684 0,783 0,661

Łotwa 0,581 1,096 1,0306 2,168 0,579 0,724 0,984 0,890 1,565

Litwa 0,569 0,518 0,523 0,608 0,439 0,626 0,588 0,686 0,709

Luksemburg 0,310 0,252 0,234 0,196 0,196 0,318 0,244 0,251 0,217

Węgry 1,275 1,826 1,510 1,371 2,098 1,687 2,123 1,196 1,099



Kraj 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Malta 3,605 3,493 2,739 2,320 1,929 1,858 1,347 1,474 1,538

Holandia 0,406 0,407 0,382 0,383 0,401 0,452 0,461 0,449 0,400

Austria 0,494 0,465 0,780 0,441 0,551 0,827 0,679 0,562 0,597

Polska 1,434 0,773 0,841 0,600 0,938 0,972 0,940 0,777 0,720

Portugalia 1,426 0,897 0,890 1,273 0,924 0,975 0,950 0,969 0,557

Rumunia 2,616 0,566 0,670 1,190 0,626 0,654 0,231 0,485 0,629

Słowenia 0,892 0,723 0,726 0,560 0,660 1,029 1,023 1,096 1,267

Słowacja 0,551 0,595 0,492 0,446 0,553 0,509 0,460 0,247 0,183

Finlandia 1,288 1,341 1,275 1,147 1,113 1,223 1,159 1,539 1,364

Szwecja 0,874 0,969 0,989 0,940 0,900 0,899 0,834 0,789 0,789

Wielka Brytania 0,292 0,237 0,236 0,259 0,254 0,283 0,286 0,241 0,259

Źródło: [Non-crisis].

Podobnie jest w przypadku Bułgarii, Luksemburga, Wielkiej Brytanii, Bel-gii, Hiszpanii, Włoch, Słowacji, Niemiec czy Cypru. Natomiast sukcesywnie zwiększają udział pomocy w PKB takie kraje, jak: Finlandia, Słowenia, Czechy, Dania, Litwa, Grecja, Francja czy Estonia [Eurostat 2013]. Drugą wyraźną tendencją wynikającą z wprowadzonych zmian w polityce kontroli pomocy publicznej jest zmiana kierunków udzielanej pomocy. W krajach UE od 2007 r. zwiększa się pomoc publiczna przeznaczana na cele horyzontalne, takie jak rozwój regionalny, działalność badawczo-rozwojowa, ochrona środowiska, i średnio stanowiła ona 80% pomocy ogółem dla przemysłu i usług w latach 2002–2007.

Polska przeznaczała na cele horyzontalne mniej niż 80% pomocy ogółem dla przemysłu i usług [COM(2008)751]. W latach 2008–2010 na cele horyzontal-ne przeznaczono 84,4% z całkowitej kwoty pomocy przyznanej dla przemysłu i usług, a w 2011 r. udział ten wzrósł do 89,7 %. Pomoc regionalna, pomoc na ochronę środowiska, w tym na oszczędności energii, oraz pomoc na badania, rozwój i innowacje stanowiły około dwie trzecie łącznej wartości pomocy dla przemysłu i usług. Konsekwentnie zmniejsza się pomoc sektorowa, której udział w łącznej pomocy dla przemysłu i usług w latach 2008–2010 odpowiadał 15%, a w 2011 r. obniżył się do 10,3% [COM(2011) 848].

Pomoc związana z kryzysem przeznaczona dla sektora fi nansowego i za-twierdzona przez Komisję między październikiem 2008 r. a październikiem 2012 r. odpowiadała 5058,9 mld euro (40,3% PKB UE) i większość stanowiły gwarancje, a w dalszej kolejności dokapitalizowania banków i aktywa o ob-

cd. tabeli 1



niżonej wartości. W tym okresie została wykorzystana kwota 1615,9 mld euro, czyli 12,8% PKB UE, z czego gwarancje stanowiły około 1084,8 mld euro (8,6% PKB UE), pomoc na dokapitalizowanie odpowiadała kwocie 322,1 mld euro (2,5% PKB UE), pomoc związana z aktywami o obniżonej wartości wynosiła 119,9 mld euro (0,9% PKB UE). W przypadku tymczaso-wych ram prawnych przez cały okres ich obowiązywania całkowita wielkość zatwierdzonych przez Komisję kwot pomocy wyniosła 82,9 mld euro, ale kwota wykorzystanych środków odpowiadała kwocie 37,5 mld euro (45% całkowitej zatwierdzonej pomocy z tego tytułu) [COM(2012) 778]. Polska nie użyła żadnego środka pomocy na cele związane z kryzysem, ale występowała do Komisji o zatwierdzenie programów wspierania fi nansowego banków w Polsce (np. sprawy N208/2009, N236/2010, N262/2010 czy SA.36965, SA. 35943). W latach 2009–2011 została udzielona przez Polskę jedynie pomoc w wysokości 0,2 mln euro zgodnie z tzw. Tymczasowymi ramami prawnymi UE [Eurostat 2013].

Pomoc publiczna niezwiązana z kryzysem fi nansowym była przeznaczana w Polsce w latach 2004–2012 przede wszystkim na realizację celów hory-zontalnych, a w następnej kolejności sektorowych i na transport. Do celów horyzontalnych zaliczono rekompensaty za szkody wyrządzone przez klęski żywiołowe, wspieranie kultury, zatrudnienia, ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa, małych i średnich przedsiębiorstw, promocji eksportu, konsu-mentów i szkolenie. Pomoc publiczna na te cele sukcesywnie rośnie od 703,5 mln euro w 2004 r. po 2050,1 mln euro w 2010 r. i 1642, 8 mln euro w 2012 r.

Tabela 2. Pomoc publiczna udzielana na cele niezwiązane z kryzysem przez

Polskę w latach 2004–2012 (w mln euro)

Rodzaj pomocy 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Pomoc ogółem bez kolei 3937,2 2199,3 2542,3 1937,8 3183,3 3352,3 3365,9 2909 2745,7

Pomoc na cele horyzontalne razem z blokowym wyłączeniem

1. Rekompensaty za szkody wyrządzone przez klęski żywiołowe

0 0 0 0 0 0 10 7,3 0,2

2. Kultura 0 0 0 0 0 0 0 0,3 03. Zatrudnienie 338,7 355,9 465,2 501,3 697,8 696,6 728,5 678 718,94. Ochrona środowiska 14,2 8,7 13,8 2,2 238,4 319,4 370,5 148,3 6,25. Ochrona dziedzictwa 18,4 25 17,9 22,8 17,5 14,6 23,2 22,9 29,86. Promocja eksportu 10 0 0 0 0 0 0 0 07. Rozwój regionalny 264,6 219,3 447,3 310,4 467,6 614,6 757,1 555,3 716,9



Rodzaj pomocy 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

8. Badania, rozwój i in-nowacje

33,9 44,3 36,4 44,6 37,8 36,6 69,9 25,8 93,8

9. Małe i średnie przed-siębiorstwa

12,3 97,6 98,7 196,1 42,2 1,8 36,6 9,1 2,7

10. Socjalne wsparcie in-dywidualnych konsu-mentów

2,5 2,6 2,5 0 0 0 0 0,1 0,4

11. Szkolenie 8,8 25,7 60,5 62,5 19,8 105,4 54,3 105,1 72,312. Inna pomoc hory-

zontalna0 0 0 2,4 2,5 2,4 2,1 2,0 1,6

13. Ogółem pomoc horyzontalna

703,5 779,2 1142,4 1142,2 1523,7 1791,5 2050,1 1554,2 1642,8

Pomoc sektorowa

1. Rozwój sektorowy 531,8 301,7 233 179,2 754,8 869,1 575,1 653,6 2962. Pomoc ratunkowa

i na restrukturyzację1644,6 45,9 13,4 60,6 183,5 39,6 56,3 12,2 1,0

3. Ogółem pomoc sektorowa

2176,4 347,6 246,3 239,8 938,3 908,7 631,4 665,8 396,1

Pomoc na transport bez kolei

1. Drogowy – 0 1,7 1,5 1,8 0,4 0,1 0,4 2,62. Morski 0 0 0 0 0 0 0 0 03. Śródlądowy – 0 0,8 0,1 0,1 0,1 0,3 0,2 04. Lotniczy – 0 0 7,7 12,3 98,6 19,7 12,4 99,85. Inne rodzaje trans-

portu– 13 3,8 21,3 0,9 0,3 0 0 0

6. Ogółem pomoc na transport

0 13 6,3 30,6 15,2 99,5 20 14 102,4

Kwoty pomocy obliczone zostały w cenach stałych 2012 r.

Źródło: na podstawie danych zawartych w: [State Aid Scoreboard 2013].

Największe kwoty pomocy przeznaczane są na rozwój regionalny i stale rośnie pomoc, która w 2004 r. wynosiła 264,6 mln euro, w 2010 r. już 757,1 mln euro, a w 2012 r. 716,9 mln euro. Podobne tendencje wykazuje pomoc przeznaczana na zatrudnienie oraz na badania, rozwój i innowacje. Zmniej-sza się natomiast pomoc sektorowa, na którą składa się rozwój sektorowy oraz pomoc ratunkowa i na restrukturyzację. W 2004 r. Polska przeznaczy-ła 2176,4 mln euro na pomoc sektorową, a w 2012 r. było to jedynie 396,1 mln euro. Większość użytych środków pomocy stanowiła pomoc ratunkowa i na restrukturyzację, której wielkość w 2004 r. odpowiadała 1644,6 mln euro

cd. tabeli 2



i w kolejnych latach malała do 1 mln euro w 2012 r. Stosunkowo niewielkie kwoty pomocy przyznawane są na rozwój transportu. Od 2007 r. zwiększa się pomoc udzielana transportowi lotniczemu i w 2009 r. wynosiła 98,6 mln euro, a w 2012 r. 99,8 mln euro (tabela 2). Ten wzrost pomocy dla transportu lotniczego wynika z realizowanych programów modernizacji infrastruktu-ry krajowych portów lotniczych i pomocy dla podmiotów zarządzających portami lotniczymi: Warszawa-Okęcie, Kraków-Balice, Katowice-Pyrzowice, Wrocław-Strachowice, Poznań-Ławica, Gdańsk-Rębiechowo, Szczecin-Gole-niów i Lublin-Świdnik. Porty lotnicze wchodzą w skład transeuropejskich sieci transportowych TEN-T. Pomoc była przewidziana w Programie operacyjnym infrastruktura i środowisko. Rozwój transeuropejskiej sieci transportowej w Polsce i współfi nansowana z Funduszu Spójności (N472/2008, K(2008) 689 wersja ostateczna). Pomoc uzyskał również port lotniczy Rzeszów-Jasionka na podobne cele jako zgodną z regułami pomocy regionalnej i wytycznymi (N570/2008).

3. Programy pomocy publicznej realizowane w Polsce

Zatwierdzone przez Komisję a zgłoszone przez Polskę programy pomocy do-tyczyły rozwoju regionalnego, transportu, restrukturyzacji, rekompensat za szkody w rolnictwie, leśnictwie czy szkody spowodowane klęskami żywioło-wymi, rekompensat za świadczone usługi pocztowe, redukcji emisji, energii odnawialnej i biopaliw, infrastruktury, badań i innowacji, sieci szerokopasmo-wych, a także kultury i ochrony dziedzictwa kulturowego. Programy pomocy na rozwój regionalny, w których zwracano uwagę na inwestycje początkowe i tworzenie nowych miejsc pracy, dotyczyły gmin Wrocław (N15/2005), Ko-bierzyce (N221/2005), Pakość (N244/2005), miasta i gminy Nowe Skalmie-rzyce (N243/2005), Katowic (N242/2005), Zabrza (N242a/2005), Kostrzynia (N244/2006), Zduńskiej Woli (N112/2006), Lwówka Śląskiego (N277/2006), Częstochowy (N341/2005), Mławy (N430/2005), Szczecina (N408/2009), Star-gardu Szczecińskiego (N370/2005), Łodzi (N90/2005), Piotrkowa Trybunalskie-go (N341/2006). Pomoc regionalna w programach naszego kraju była łączona z inwestycjami w odnawialne źródła energii (N14/2005), inwestycjami służący-mi redukcji emisji ze źródeł spalania paliw (N20/2005), inwestycjami w zakresie energetyki, infrastruktury telekomunikacyjnej i badawczo-rozwojowej i leczni-ctwa uzdrowiskowego (N405/2008) czy inwestycjami w portach lotniczych tak, aby zapewnić rozwój tej sieci transportu i poprawić dostępność transportową



polskich regionów (N196/2008). Inną grupę zatwierdzonych programów po-mocy stanowią programy modernizacji infrastruktury przewidujące inwestycje w zakresie budowy i przebudowy gazowej sieci dystrybucyjnej (N435/2008), przebudowy sieci dystrybucji ciepła (N54/2009, SA.34472/2011), budowy sieci elektroenergetycznych umożliwiających przyłączenie i przesył energii ze źródeł odnawialnych (N55/2009).

Programy pomocy w dziedzinie transportu, poza rozwojem połączeń lotniczych i portów lotniczych, dotyczyły inwestycji na rozwój systemów intermodalnych (N160/2005, N546/2008) oraz transportu multimodalnego (N195/2008). Były współfi nansowane ze środków Funduszu Spójności i Eu-ropejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Niewiele programów doty-czyło działalności innowacyjnej, nowych technologii czy pomocy na badania podstawowe, przemysłowe (N235a/2005, N527/2005, N528/2005, N5/2007, N806/2006). Liczne natomiast były programy pomocy przewidujące rekom-pensaty za szkody wyrządzone przez powódź odrębnie dla sektora rolne-go i leśnego i pozostałych sektorów gospodarki i podmiotów (N235a/2010, N236b/2010, N326/2010, N364/2010), dopłaty do składek z tytułu ubezpiecze-nia upraw rolnych i zwierząt gospodarczych oraz produkcji rolnej od strat spo-wodowanych klęskami żywiołowymi (N17/2007, N260/2005, SA.37707/2013), a także odtwarzanie potencjału produkcji leśnej zniszczonej przez katastrofy (N93/2010).

Oddzielną grupę programów pomocy stanowią te dotyczące kultury i ochrony dziedzictwa kulturowego (N568/2009). Znajdują się wśród nich projekty dofi nansowania kinematografi i przez Polski Instytut Sztuki Filmo-wej (N505/2005), pomocy na prace konserwatorskie, restauratorskie i zwią-zane z nimi roboty budowlane (N55/2005), na badania archeologiczne (SA.36358), jak i pomoc na zachowanie dziedzictwa kulturowego Kopalni Soli Bochnia i Kopalni Soli Wieliczka (N67/2010, SA.36221/2013, N66/2010, SA.36222/2013). Nie zostało uznane za pomoc publiczną fi nansowanie prac konserwatorskich przy Twierdzy Przemyśl, które są prowadzone przez Zwią-zek Gmin Fortecznych Twierdzy Przemyśl niebędący przedsiębiorstwem. Ko-misja przyjęła, że nie zostały spełnione warunki z art. 107 ust. 1 TfUE, a co wię-cej, pomoc nie wpłynie na handel wewnątrzwspólnotowy (SA.34891/2011). Wyjątkowym programem jest program dotyczący pomocy dla przedsiębior-ców zatrudniających osoby pozbawione wolności (SA.33608/2011), jak i ten przewidujący umorzenie składek ubezpieczenia społecznego w związku z realizowaną w Polsce w przeszłości reformą systemu ubezpieczeń spo-łecznych (SA. 36200).



Programy pomocy są w wielu wypadkach współfi nansowane ze środ-ków funduszy strukturalnych, tak jak ma to miejsce przy realizacji projek-tów sieci szerokopasmowych. Takie projekty są realizowane we wschodnich województwach: lubelskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim i warmińsko-mazurskim (SA.33441/2011, SA.33440/2011, SA.33439/2011, SA.33438/2011, SA.30851/2011), na Mazowszu (SA.33473/2012), Dolnym Ślą-sku (SA.33386/2012) i w Wielkopolsce (SA.33222/2011) i korzystają ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Przy ocenie tych programów brano pod uwagę, czy spełniają one wymogi podane w wytycznych wspól-notowych w sprawie stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do szybkiego wdrażania sieci szerokopasmowych [Wytyczne 2009]. Argumentem na rzecz zatwierdzenia takiej pomocy była jej zgodność z polityką Unii zawartą w Strategii Europa 2020, a związaną z jednolitym ryn-kiem cyfrowym i możliwością osiągania ekonomicznych i społecznych korzyści z szybkiego internetu i aplikacji interoperacyjnych. W praktyce oznacza to sze-rokopasmowy dostęp do internetu dla wszystkich do 2013 r. dostęp do łączy o dużo większej prędkości transmisji danych (30 Mb/s i więcej) dla wszystkich do 2020 r. oraz dostęp do łączy o prędkości powyżej 100 Mb/s dla co najmniej 50% gospodarstw domowych [EUROPA 2020].

Państwa członkowskie, w tym i Polska, zgłaszają Komisji do oceny sto-sunkowo dużo spraw dotyczących pomocy na rozwój regionalny. W latach 2004–2010 najwięcej decyzji wydano w stosunku do pięciu krajów UE: Pol-ski (96), Niemiec (91), Włoch (60), Czech (46) i Francji (18). Liczba środków krajowej pomocy regionalnej zatwierdzanych rocznie wahała się w latach 2004–2009 pomiędzy 60 a 100. Największą liczbę programów wprowadziły: Włochy (120) i Hiszpania (112); Czechy (76), Polska (68) i Austria (57) [Spra-wozdanie 2011].

Polska wyróżniła się spośród krajów członkowskich znaczącą ilością przy-znanej pomocy regionalnej ad hoc, którą uzyskały głównie przedsiębiorstwa zależne od spółek zagranicznych. Jednym z przypadków takiej pomocy jest pozytywnie oceniona pomoc publiczna dla przedsiębiorstw i ich inwestycji w Tarnobrzeskiej Strefi e Ekonomicznej, służąca stworzeniu klastra elektronicz-nego w Kobierzycach. Klaster obejmuje projekty inwestycje następujących przedsiębiorstw: LG Innotek Poland – uruchomienie nowego przedsiębior-stwa produkującego tunery TV, inwertery i zasilacze (N251/2006); LG. Philips LCD – produkcja modułów LCD do telewizorów (N245/2006); Ohsung (Dong Seo) Display Poland – produkcja komponentów metalowych do jednostek przeciwoświetleniowych i modułów LCD; (N246/2006); Lucky SMT – pro-



dukcja płytek obwodów drukowanych; (N247/2006); Dong Yang Electro-nics – produkcja komponentów z tworzyw sztucznych do jednostek przeci-woświetleniowych, wytwarzanie innych produktów z tworzyw sztucznych i montowanie obwodów drukowanych; (N248/2006); Heesung Electronics Poland – produkcja jednostek przeciwoświetleniowych (N249/2006); LG Chem Poland – produkcja polaryzatorów i fi ltrów PDP (N250/2006); LG Electronics Wrocław (telewizory) – produkcja telewizorów (N257/2006); LG Electronics Wrocław (urządzenia gospodarstwa domowego) – produkcja lodówek i pralek (N256/2006).

Pomoc ad hoc we wszystkich tych sprawach była przewidziana w for-mie dotacji celowej, nieodpłatnego przekazania gruntów, zwolnienia z opłat strefowych, opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Była ona połączona z dodatkową pomocą regionalną przyznawaną na podstawie istniejących programów pomocy w formie zwolnienia z płacenia podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od nieruchomości i narzędzi wspierania zatrudnienia. Komisja badała, czy prawidłowo ustalone zostały koszty kwalifi kowane, czy nie przekroczono dopuszczalnych pułapów inten-sywności pomocy, jaki jest udział własny przedsiębiorstw, czy wystąpił efekt bodźca i jakie są korzyści dla regionu. Zgłoszone projekty pomocy regional-nej spełniały wymogi określone w Wytycznych w sprawie pomocy regional-nej 2007–2013 i Krajowej mapie pomocy regionalnej na okres 2007–2013 (K(2006)4010). Wszystkie projekty inwestycyjne były realizowane w latach 2006–2011 i każdy z benefi cjentów pomocy zobowiązywał się do utrzymania projektu przez co najmniej pięć lat, licząc od jego zakończenia, oraz przez pięć mają być utrzymane utworzone miejsca pracy. Tego ostatniego zobowiązania nie przyjęła spółka LG Philips.

Z projektów inwestycyjnych i udzielonej pomocy miała wynikać ko-rzyść dla regionu w postaci utworzenia nowych miejsc pracy w obdaro-wanych przedsiębiorstwach (łącznie szacowana na 10 933 pracowników) oraz w przedsiębiorstwach znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji (około 20 609 pracowników), ułatwienia przeprowadzenia zmian strukturalnych i zaktywizowania regionu dotkniętego likwidacją kopalni, przyciągnięcia kolejnych inwestorów, producentów i poddostawców. Całe województwo dolnośląskie, zgodnie z krajową mapą pomocy regionalnej 2007–2013, zo-stało zakwalifi kowane do udzielania pomocy publicznej na mocy art. 107 ust. 3 (a) TfUE.

Podobny charakter miała pomoc ad hoc na rzecz Sharp Manufacturing Poland sp. z o.o., która przeznaczona była na budowę fabryki modułów i te-



lewizorów LCD w Łysomicach w Pomorskiej Specjalnej Strefi e Ekonomicznej (N299/2007), jak i na rzecz Orion Electric sp. z o.o., inwestującej w budowę zakładu produkującego telewizory LCD w Łysomicach (N901/2006). Za-twierdzona została także pomoc dla spółki Johnson Controls Siemianowice na budowę zakładu wytwarzającego metalowe komponenty do siedzeń samochodowych (N903/2006), dla spółki Funai Television Central Europe, która współfi nansowała inwestycje w postaci zakładu produkującego sprzęt RTV w Nowej Soli (N904/2006) czy Bridgestone Stargard sp. z o.o. na budo-wę zakładu produkcyjnego opon radialnych do samochodów i autobusów (N828/2006). We wszystkich powołanych przykładach pomoc państwa uzna-no za zgodną z art. 107 ust. 3 (a) TfUE i wytycznych dotyczących pomocy regionalnej.

Na uwagę zasługują przypadki pomocy publicznej na rzecz spółek tworzą-cych w Polsce centra nowoczesnych usług biznesowych, określane też jako off shoring usług biznesowych. Głównymi ośrodkami takich usług są Warszawa, Kraków, Wrocław, Łódź, Poznań, Gdańsk, Gdynia Sopot, Katowice, Gliwice, Sosnowiec, Ruda Śląska, Tychy i Dąbrowa Górnicza, a ich rozwój rozpoczął się w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Składają się na nie centra usług outsourcingowych (BPO/ITO), centra usług wspólnych (SSC) oraz centra badawczo-rozwojowe. Funkcjonujące centra świadczą usługi fi nansowo-księ-gowe, audytu, doradztwa podatkowego, analizy biznesowe, a także zajmują się pracami badawczo-rozwojowymi i rozwojem technologii informatycznych, przyczyniając się do wzrostu zatrudnienia. W latach 2009–2011 w Polsce za-trudnienie w tym sektorze rosło rocznie o 20% i w 2011 r. liczba pracowników odpowiadała 73,8 tys. osób. Największa liczba zatrudnionych jest w centrach w Krakowie (19,4 tys.), Warszawie (14,2 tys.), Wrocławiu (12,6 tys.), a najmniejsza w Poznaniu (5 tys.) [Sektor 2012]. Centra tworzone są przez przedsiębiorstwa zagraniczne, a wśród nich State Street, UniCredit, General Electric, Nokia Sie-mens Networks, Tieto, Citi Group, Hewlett Packard, France Telecom, IBM, Ber-telsmann Media, Shell.

Inwestycje w postaci centrów nowoczesnych usług biznesowych mogą korzystać z rządowych dotacji na inwestycje, mających na celu tworzenie nowych miejsc pracy, wsparcia z funduszy strukturalnych UE i ulg w podatku dochodowym od osób prawnych z tytułu działalności w specjalnych strefach ekonomicznych. Wysokość pomocy państwa zależy od liczby nowych miejsc pracy, jakie powstaną w wyniku inwestycji, i kształtuje się pomiędzy 3200 zł a 15 600 zł, licząc na jedno miejsce pracy. Okolicznościami branymi jeszcze pod uwagę jest jakość tworzonych miejsc pracy (miejsca pracy dla pracowników



z wyższym wykształceniem), rodzaj i stopień zaawansowania wykonywanych procesów, lokalizacja inwestycji, zaangażowanie w rozwój lokalnego środowi-ska, np. współpracy z uczelniami wyższymi, unikatowości procesów. Pomoc w formie dotacji może być łączona z innymi formami pomocy, gdy projekt ma charakter centrum badawczo-rozwojowego, projekt usługowy tworzy ponad 500 miejsc pracy, jak i gdy wartość pomocy nie przekracza 3 mln zł lub 10% łącznej kwoty pomocy regionalnej. Centra takich usług przyczyniają się do wzrostu zatrudnienia oraz nabywania doświadczenia i umiejętności przez pracowników.

Zakończenie

Z przeanalizowanych przypadków zgłaszanych programów pomocy lub po-mocy indywidualnej wynika, że jej wielkość i dziedziny działalności obda-rowanych przedsiębiorstw zostały podporządkowane obowiązującej w UE polityce kontroli pomocy publicznej. Polska z reguły stosuje przyjęte w Unii zasady, a jedynie pewne problemy czy odstępstwa pojawiły się przy udziela-niu pomocy na fi nansowanie restrukturyzacji przedsiębiorstw i tzw. pomocy ratunkowej. Przykładem mogą być przypadki pomocy udzielanej w pierw-szych latach członkostwa lub przed przystąpieniem do UE, a mianowicie za niezgodną ze wspólnym rynkiem uznano pomoc na restrukturyzację stoczni gdańskiej (C 17/2005), szczecińskiej (C 19/2005), spółki Arcelor Huta Warszawa (C 51/2006), Huty Częstochowa SA (C 20/2004) czy przedsiębiorstwa PZL Dębi-ca SA (C49/2008). W niektórych sprawach Polska wycofała się z przyznawania pomocy publicznej z uwagi na zarzut jej nielegalności, np. sprawa pomocy dla Poczty Polskiej na inwestycje związane ze świadczeniem powszechnych usług pocztowych (C 22/2005), pomocy na restrukturyzację dla spółki C.Hartwig--Katowice (C 32/2008), przedsiębiorstwa Przędzalnia Zawiercie (C 47/2008) czy Chemobudowa Karków SA (C 49/2005).

Z pomocy udzielanej w Polsce korzystały przedsiębiorstwa krajowe, spółki z udziałem kapitału zagranicznego i spółki zależne od przedsiębiorstw z krajów członkowskich, jak i krajów trzecich. Ostatnia grupa podmiotów jest przede wszystkim benefi cjentem pomocy ad hoc i tej przyznawanej na podstawie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych. Wyraźnie jest to widoczne w przypadku tworzonych tzw. centrów nowoczesnych usług bizne-sowych. Należy podkreślić, że w przypadku Polski powstałe i działające centra nowoczesnych usług biznesowych wywierają wpływ na lokalne rynki pracy



przez wzrost zatrudnienia i przez nabywane przez pracowników umiejętności i doświadczenie. Charakterystyczna jest też koncentracja takiego centrum w pewnych lokalizacjach oraz wzmocnienie lokalnych rynków pracy. Innym skutkiem jest zwiększanie się kosztów operacyjnych, tj. wyższe koszty pracy i czynsze. Inwestorzy przenoszą pewne korzyści konkurencyjne do polskiej gospodarki, jak edukacja, infrastruktura czy jakość życia. Stawiany jest też zarzut, że następuje przenoszenie zatrudnienia z kraju macierzystego inwe-stora do Polski, czyli oddziaływanie na sytuację w innych regionach UE [Final Report 2013].

Należy jeszcze zwrócić uwagę, że Polska, jako jeden z nielicznych krajów UE, nie użyła żadnego środka pomocy na cele związane z kryzysem. Zatwierdzone programy wsparcia fi nansowego banków nie zostały wykorzystane.

Bibliografia

COM(2008)751fi nal - State Aid Scoreboard-Autumn 2008 update- Brussels 17.11.2008,http//ec.europa.eu./competition/state_aid/studies_reports/archive/2008_autumn_en.pdf.

COM(2010)701, Facts and fi gures on State aid in the Member States Acompanying the Report from the Commission State Aid Scoreboard [dostęp: 5.10.2012].

COM(2012)778, Sprawozdanie na temat pomocy państwa przyznanej przez państwa człon-kowskie UE [dostęp: 20.11.2013].

EUROPA 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, COM(2010) 2020.

Eurostat 2013 - Crisis state aid,http://epp.eurostat.ec.eu/tgm_comp/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=comp [dostęp: 7.03.2014].

Final Report. Ex-post evaluation of the Regional Aid Guidelines 2007–2013 http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_regional_aid_guidelines/study_rag_evaluation_en.pdf [dostęp: 7.03.2014].

Jankowska, A., Marek, M., 2009, Dopuszczalność pomocy publicznej. Uregulowania wspólno-towe i krajowe, Warszawa, s.11 i n.

Kierzkowski, T., Jankowska, A., Knopik, R.., 2009, Fundusze strukturalne oraz Fundusz Spój-ności, Warszawa.

Komunikat Komisji dotyczący przedłużenia okresu ważności Wytycznych, Dz.Urz. C 156 z 9.07.2009.

Komunikat Komisji w sprawie stosowania od dnia 1 sierpnia 2013 r. reguł pomocy państwa w odniesieniu do środków wsparcia na rzecz banków w kontekście kryzysu fi nansowego, Dz.Urz. C 216 z 30.07.2013.

Komunikat w sprawie postępowania z aktywami o obniżonej wartości we wspólnotowym sektorze bankowym, Dz.Urz. C 72 z 26.03.2009 r.

Non-crisis aid, excluding railways % of GDP http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm_comp/table.do?



Non-crisis aid, excluding railways % of GDP, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm_com/table.do? [dpstęp: 7.03.2014].

Plan działań w zakresie pomocy państwa – Gorzej i lepiej ukierunkowana pomoc państwa: mapa drogowa reformy pomocy państwa na lata 2005–2009, COM(200) 107 wersja ostateczna z 7.06.2005 r.

Polska Mapa pomocy regionalnej 2007–2013, http://ec.europa.eu/eu_law/state_aids/comp-2006/n531–06.pdf [dostęp: 20.11.2013].

Postuła, J.,Werner, A., 2006, Pomoc publiczna, Warszawa. Report on Competition Policy 2004, Brussels 2005, SEC(2005), 805 fi nal.Rozporządzenie Komisji nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje

pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu. Tekst mający znaczenie dla EOG, Dz.Urz. L 214 , z 9.08.2008.

Sapała, M., 2010, Strategia Europa 2020 – wstępna ocena, Wspólnoty Europejskie, nr 2, s. 22–29.

Sektor nowoczesnych usług biznesowych w Polsce, 2012, Warszawa, http://www.absl2012.epublish24.com/ABSL/assets/downloads/fi les/ABSL_2012.pdf.

Siódmy program ramowy w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji na lata 2007-2013, Dz.Urz. L 310 z 9.11.2006.

Sprawozdanie dotyczące polityki konkurencji za rok 2007, 2009, Luxemburg.Sprawozdanie na temat pomocy państwa przyznanej przez państwa członkowskie UE –

Aktualizacja z 2012 r. {SWD(2012) 443 fi nal}.Sprawozdanie na temat wkładu pomocy państwa w realizację strategii „Europa 2020” –

Aktualizacja z wiosny 2011 r., 10 i n. 2011_spring_pl pdf.State Aid Scoreboard 2013, http://ec.europa.eu/competition/state_aid/scoreboard/non_cri-

sis_en.htm://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm_comp/table.do?tab=table&plugin=1&language=en&pcode=comp_ai_sa_01 [dostęp: 7.03.2014].

State Aid Scoreboard. Report on State aid granted by the EU Member States, Autumn 2009 update, Brussels 7.12.2009, COM(2009) 661.

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, 2010, w: Skibińska, E., Prawo Unii Europejskiej, Wprowadzenie, Warszawa.

Tymczasowe ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do fi nansowania w dobie kryzysu fi nansowego i gospodarczego, Dz.Urz. C 6 z 11.01.2011.

Tymczasowe wspólnotowe ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do fi nansowania w dobie kryzysu fi nansowego i gospodarczego, Dz.Urz. C 83 z 7.04.2009.

Wspólnotowe zasady prawne dotyczące pomocy państwa w formie rekompensat z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, Dz.Urz. C 297 z 29.11.2005.

Wspólnotowe zasady ramowe dotyczące pomocy państwa na działalność badawczą, roz-wojową i innowacyjną, Dz.Urz. C 323 z 30.12.2006.

Wytyczne w sprawie krajowej pomocy publicznej na lata 2007-2013, Dz.Urz. C 54 z 4.03.2006.Wytyczne wspólnotowe dotyczące fi nansowania portów lotniczych i pomocy państwa na

rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regio-nalnych portów lotniczych, Dz.Urz. C 312 z 9.12.2005.

Wytyczne wspólnotowe dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw, Dz.Urz. C 244 z 1.10.2004.



Wytyczne wspólnotowe w sprawie stosowania przepisów dotyczących pomocy pań-stwa w odniesieniu do szybkiego wdrażania sieci szerokopasmowych, Dz.Urz. C 235 z 30.09.2009.

Zastosowanie zasad pomocy państwa do środków podjętych w odniesieniu do instytucji fi nansowych w kontekście obecnego, globalnego kryzysu fi nansowego, Dz.Urz. C 270 z 25.10.2008.


Wojciech Bożek1

NARUSZENIA DYSCYPLINY FINANSÓW

PUBLICZNYCH DOTYCZĄCE ŚRODKÓW

POCHODZĄCYCH Z UNII EUROPEJSKIEJ

Wstęp

Od początku transformacji polskiej gospodarki w sektorze fi nansów publicz-nych można zaobserwować liczne przeobrażenia dokonywane na gruncie różnych płaszczyzn jego funkcjonowania. Proces ten, przebiegający już od ponad dwudziestu lat, ma prowadzić do reformowania publicznego systemu fi nansowego w celu jego usprawnienia. Niestety, nie wszystkie normatywne propozycje usprawnień można uznać za w całości zrealizowane, skuteczne i adekwatne do istniejących potrzeb.

W niniejszym opracowaniu dokonano analizy aktualnych przepisów prawa traktujących o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów publicz-nych dotyczących środków pochodzących z Unii Europejskiej, tj. przede wszyst-kim art. 4, 4a oraz art. 13 Ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych (dalej: uondfp). W szczególności podjęto próbę wskazania wpływu na porządek fi nansowoprawny zmian wy-wołanych Ustawą z 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa zmieniająca). Autor próbuje udzielić odpowiedzi na pytanie, czy działania ustawodawcy, ukierunkowane na osiągnięcie naczelnego celu jakim jest poprawa skuteczności eliminowania niezgodnych z prawem zachowań w sferze gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z Unii Euro-pejskiej, mogą być osiągnięte przy pomocy wprowadzonych w uondfp zmian.

1 Uniwersytet Szczeciński, Wydział Prawa i Administracji, Katedra Prawa Finansowego.


Naruszenia dyscypliny fi nansów publicznych dotyczące środków pochodzących z UE 399

W opracowaniu wykorzystano akty prawne regulujące omawiane kwestie obowiązujące w dniu 10 lutego 2014 r.

1. Potrzeba zmian przepisu art. 13 uonfp – przyczyny

i uzasadnienie

W art. 13 uondfp w okresie od dnia jej wejścia w życie (1 lipca 2005 r.) do 11 lutego 2012 r. uregulowano osiem czynów, które stanowiły naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem ww. przepisu naruszeniem dyscypliny fi nansów publicznych było przyznanie lub przekazanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi bez zachowania lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich przy-znaniu lub przekazaniu; a nadto – przyznanie lub przekazanie środków na realizację zadań Wspólnej Polityki Rolnej bez zachowania procedur obowiązu-jących przy uruchamianiu tych środków oraz wykorzystanie środków, o których mowa wyżej, niezgodnie z przeznaczeniem lub niezgodnie z obowiązującymi procedurami [Witalec 2013, s. 372–373].

Rozwiązanie to było uznawane za nieprecyzyjne, dlatego też w literaturze przedmiotu [Robaczyński i Gryska 2006, s. 135–136] wskazywano na kon-trowersje wynikające z różnorodności środków pochodzących ze źródeł za-granicznych, ich niejasnego statusu, dużej liczby instytucji zaangażowanych w procedurę ich uruchamiania, jak i znaczną odmienność sposobu ich prze-kazywania i przyznawania. Powyższe skutkowało utrudnieniami w określeniu procedur, których nieprzestrzeganie mogło się wiązać z odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych, a tym samym rzutowało na podstawy tej odpowiedzialności i stosowania art. 13 uondfp w ww. brzmie-niu. Zauważono również, że art. 13 pkt 1 i 3 uondfp odnosił się jedynie do środków, które stanowiły publiczne środki wspólnotowe, bowiem do środków krajowych, wykorzystywanych na dofi nansowanie projektów stosowano art. 8 uondfp w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Warto przy tym podkreślić, że adresatami art. 13 pkt 1 i 2 uondfp według stanu na dzień ogłoszenia uondfp były podmioty odpowiedzialne za przyznawanie i przeka-zywanie środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. Z kolei adresatem normy określonej w art. 13 ust. 3 uondfp w brzmieniu sprzed 11 lutego 2012 r. były podmioty otrzymujące środki z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi [Robaczyński


400 Wojciech Bożek

i Gryska 2006, s. 138–140]. Poza ww. kontrowersjami niejasne było również znaczenie wyrazu „przyznanie”, „przekazanie” środków pochodzących z bu-dżetu Unii Europejskiej i innych środków pochodzących ze źródeł zagranicz-nych, niepodlegających zwrotowi, jak i pojęcie „procedur obowiązujących przy przyznaniu środków” czy „wykorzystania środków” [Robaczyński i Gryska 2006, s. 137; Witalec 2013, s. 378–379].

Uwzględniając ww. okoliczności, w tym przede wszystkim fakt niewy-starczającej ochrony fi nansów publicznych i ich ładu przed naruszeniami dyscypliny w zakresie m.in. środków pochodzących z budżetu Unii Euro-pejskiej, z dniem 11 lutego 2012 r. ustawą zmieniającą dokonano istotnej nowelizacji art. 13 uondfp. W uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych oraz niektórych innych ustaw [Uzasadnienie] wskazano, że do-tychczasowy okres funkcjonowania uondfp pozwolił na dokonanie jej oceny pod kątem wyst ępujących w niej niedociągnięć. Uznano, że rozwiązania uondfp wymagały rozszerzenia i umocnienia, tak aby w pełni zagwaranto-wane było należyte przeprowadzenie postępowania, a w rezultacie ukara-nie osób odpowiedzialnych za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych w sposób adekwatny do popełnionego naruszenia. Nadto zauważono, że system odpowiedzialności wymagał modyfi kacji ze względu na zmiany w źródłach prawa fi nansowego oraz konieczność usunięcia sygnalizowanych wyżej wątpliwości interpretacyjnych. Działania ustawodawcy były ukierun-kowane na osiągnięcie naczelnego celu, którym była poprawa skuteczności eliminowania niezgodnych z prawem zachowań w sferze gospodarowania środkami publicznymi.

Wyeliminowanie negatywnych zjawisk w obszarze szeroko pojętych fi -nansów publicznych wymagało poszerzenia zakresu podmiotowego osób objętych odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych, ale przede wszystkim dostosowania katalogu naruszeń dyscypliny fi nansów publicznych, tak aby tworzył on spójny system penalizujący działania sprzeczne z podstawowymi zasadami gospodarowania środkami publicznymi, zmody-fi kowania wytycznych odnoszących się do wymiaru kar oraz ograniczenia stosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. Stan fi nansów pub-licznych wymagał konkretnych działań ukierunkowanych na doprecyzowanie przepisów normujących postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypli-ny fi nansów publicznych oraz zmiany innych ustaw, w tym w szczególności Ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o fi nansach publicznych (dalej: ufp) w zakresie określenia obowiązków jednostek sektora fi nansów publicznych w kontekście przysługujących im należności [Uzasadnienie].



2. Zakres podmiotowy odpowiedzialności za naruszenie

art. 13 Ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności

za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Regulacje prawa fi nansowego mają charakter restrykcyjny i publicznoprawny, co oznacza, że każde zachowanie adresata tych norm, które jest niezgodne z określoną w dyspozycji powinnością, podlega jednoznacznej klasyfi kacji do zachowań nagannych, stanowiących naruszenie prawa, a tym samym skutku-jących ponoszeniem odpowiedzialności przewidzianej przez prawo, chroniącej wykonanie dyspozycji [Dębowska-Romanowska 2010, s. 87]. Odnosi się to do przypadku analizowanej odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny fi nansów publicznych dotyczącej środków unijnych.

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych ponosi zawsze osoba fi zyczna [Lipiec-Warzecha 2012, s. 9]. Zakres podmiotowy od-powiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych określa art. 4 uondfp oraz – poszerzający i redefi niujący od 11 lutego 2012 r. podmiotowy zakres tej odpowiedzialności – art. 4a uondfp. W uzasadnieniu do ustawy zmieniającej wskazano, że art. 4a uondfp ma stanowić uzupełnienie katalo-gu podmiotów, które odpowiadają z tytułu naruszenia dyscypliny fi nansów publicznych. Dodatkowo przeprowadzenia zmian wymagał – w ocenie pro-jektodawcy – charakter środków zagranicznych przekazywanych na realizację programów lub projektów, które pochodzą ze środków publicznych. Istotny jest ponadto specyfi czny tylko dla środków unijnych i zagranicznych sposób przyznawania, wydatkowania i rozliczania, a także związane z tym procesem procedury oraz rola zaangażowanych w ten proces instytucji i podmiotów.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 uondfp odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych podlegają:• osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan fi nan-

sowy jednostki sektora fi nansów publicznych albo organu zarządzające-go podmiotu niezaliczanego do sektora fi nansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów;

• kierownicy jednostek sektora fi nansów publicznych; • pracownicy jednostek sektora fi nansów publicznych lub inne osoby, którym

odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiąz-ków w takiej jednostce, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę fi nansów publicznych;

• osoby wykonujące w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora fi nansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania


402 Wojciech Bożek

środki publiczne, czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami. Przy czym, w przypadku naruszenia dyscypliny fi nansów publicznych okre-

ślonego w art. 17 uondfp, osoba niebędąca pracownikiem jednostki sektora fi nansów publicznych, której na podstawie przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, zamawiający powierzył przygotowanie lub przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, działająca jako pełnomocnik zamawiającego, podlega odpowiedzialności za to naruszenie, jeżeli zamawiający jest jednostką sektora fi nansów publicznych lub udzielane zamówienie publiczne jest fi nansowane ze środków publicznych.

Merytoryczne ramy omawianego zagadnienia ograniczone zakresem ana-lizowanego obszaru naruszeń dyscyplinarnych w fi nansach publicznych po-ciągają za sobą konieczność szczegółowego omówienia art. 4a uondfp, który cechuje duża szczegółowość [Borowska, Kościńska-Paszkowska i Bolek 2012, s. 41]. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych określone w art. 13 uondfp podlegają: • osoby zobowiązane lub upoważnione do działania w imieniu podmiotu,

któremu odrębną ustawą lub na jej podstawie albo na podstawie umo-wy lub w drodze porozumienia powierzono określone zadania związane z realizacją programu fi nansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, niepodlegających zwrotowi środków z pomo-cy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) lub innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi;

• osoby zobowiązane do realizacji projektu fi nansowanego z udziałem środ-ków unijnych lub zagranicznych, którym przekazano środki publiczne prze-znaczone na realizację tego projektu lub które wykorzystują takie środki;

• osoby zobowiązane lub upoważnione do działania w imieniu podmiotu zobowiązanego do realizacji projektu fi nansowanego z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, któremu przekazano środki publiczne prze-znaczone na realizację tego projektu lub który wykorzystuje takie środki. Z powyższego wyczerpującego wyliczenia podmiotów ponoszących odpo-

wiedzialność w granicach określonych art. 13 uondfp wynika, iż są to zarówno pracownicy instytucji zarządzających, instytucji pośredniczących, instytucji wdrażających, Banku Gospodarstwa Krajowego, a także wszelkie inne podmio-ty, którym powierzone zostały obowiązki związane z realizacją tych progra-mów, jak i benefi cjenci tych środków, w tym również podmioty spoza sektora fi nansów publicznych, osoby pracujące dla ww. benefi cjentów oraz osoby ich reprezentujące, które realizują projekty [Kijek 2012, s. 76; Szostak 2011, s. 11].



W orzecznictwie przyjęty został pogląd, iż celem ustawodawcy było objęcie odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych tych osób spoza sektora fi nansów publicznych, które w ramach przewidzianych przez ufp konstrukcji otrzymują do gospodarowania środki z budżetu np. państwa, jednostek samorządu terytorialnego czy też innych jednostek [Wyrok 2007].

Reasumując, uondfp obejmuje zakresem odpowiedzialności za czyn z art. 13 uondfp prawie wszystkie podmioty, które są zaangażowane w realizację pro-jektów realizowanych z udziałem środków z Unii Europejskiej, koncentrując się na odrębnym rodzaju naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu granic przyznanych podmiotom kompetencji lub też zaniechania wykonywania usta-wowych obowiązków (zadań i funkcji) powiązanych z prowadzoną gospodarką fi nansową ze środków unijnych i zagranicznych. Niemniej, w literaturze przed-miotu [Salachna 2011, s. 2] zupełnie zasadnie wskazuje się na niekompletność przyjętych uregulowań dotyczących zakresu podmiotowego art. 13 uondfp. Przykładowo, przepisy art. 4a pkt 1 i 3 uondfp stanowią w przeważającej mierze uszczegółowienie merytoryczne, czy też powielenie regulacji zawartych w art. 4 ust. 1 uondfp, z uwagi na fakt, że „środki unijne lub zagraniczne” są środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 ufp. Dodatkowo, z uzasadnienia do ustawy zmieniającej wynika, że wykorzystanie środków własnych benefi cjenta nie-zgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu będzie naruszeniem dyscypliny fi nansów publicznych, ale wyłącznie w przypadku benefi cjenta będącego jednostką sektora fi nansów publicznych, z pominięciem benefi cjenta będącego jednostką spoza tego sektora, bowiem w takich przypadkach nie można mówić o wykorzystywaniu środków publicznych, a szkodliwość tego rodzaju naruszeń będzie znikoma [Puchacz 2012, s. 43]. Stąd też zasadne jest stwierdzenie, że w ww. przepisie chodzi o „prawie” wszystkie podmioty, które realizują projekty z wykorzysta-niem środków Unii Europejskiej, gdyż rozwiązanie to nie jest kompleksowe.

Uwzględniając zakres podmiotowy odpowiedzialności za czyn z art. 13 uondfp, nie można pominąć również problemu niskiej dolegliwości kar prze-widzianych w uondfp, zwłaszcza wobec podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 4 uondfp oraz art. 4a pkt 3 uondfp. Abstrahując od zauważalnego w dok-trynie faktu [Witalec 2013: s 378], że przepisy prawa karnego skarbowego2, jak również samej ufp (art. 207 ust. 4) chronią ład fi nansów publicznych i pub-liczne zasoby fi nansowe, to jednak oddziaływanie kar przewidzianych przez uondfp, którymi są upomnienie, nagana, kara pieniężna i zakaz pełnienia

2 Ustawa z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 186).


404 Wojciech Bożek

funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, na osoby spoza sektora fi nansów publicznych jest niewystarczające, wskutek czego osłabiona zostaje funkcja prewencyjna odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych.

W praktyce zauważany jest brak dostosowania przepisów uondfp do pro-cedury zagospodarowywania i rozliczania środków unijnych. Uprawnienie do kontroli wykorzystania środków unijnych obejmuje bowiem okres nawet kilku lat od zakończenia realizacji konkretnego programu, tymczasem art. 38 uondfp stanowi, że karalność naruszenia dyscypliny fi nansów publicznych ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły trzy lata. Jeżeli jednak w tym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych, karalność ustaje z upływem dwóch lat od zakończenia tego okresu, co faktycz-nie może prowadzić do maksymalnie pięcioletniego terminu przedawnienia karalności, a to z kolei w znacznym stopniu może wpłynąć na ograniczenie możliwości stosowania rozwiązań przyjętych w art. 4a w zw. z art. 13 uondfp.

2. Czyn z art. 13 Ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r.

o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów

publicznych

Ustawą zmieniającą ustawodawca wprowadził – choć tylko na potrzeby uondfp – defi nicję „środków unijnych lub zagranicznych”, którymi są środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA lub inne środki po-chodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi [Borowska, Kościńska-Paszkowska i Bolek 2012, s. 41]. Niemniej, uwzględniając art. 2 uondfp, warto również zwrócić uwagę na fakt, iż środki, o których mowa wy-żej, stanowią środki publiczne w rozumieniu art. 5 ufp [Pędzich 2012, s. 129]. Zgodnie z art. 5 ufp środkami publicznymi są również środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wyżej wskazane. Do środków unijnych i zagranicznych zalicza się: środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybackiego, z wyłączeniem środków, o których mowa w pkt 5 lit. a i b ufp; niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskie-go Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), z wyłączeniem środków, o których mowa w pkt 5 lit. c i d ufp; środki przeznaczone na realizację programów przed-akcesyjnych oraz Programu środki przejściowe; środki na realizację wspólnej



polityki rolnej; środki przeznaczone na realizację: programów w ramach celu Europejska współpraca terytorialna, o których mowa w rozdziale III rozpo-rządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1080/2006 z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchy-lającego rozporządzenie (WE) nr 1783/1999, programów, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1638/2006 z dnia 24 października 2006 r. określającym przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa, Norweskiego Mecha-nizmu Finansowego 2004–2009, Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2004–2009; inne środki.

Środki unijne lub zagraniczne są wyodrębnione w budżecie środków eu-ropejskich, który ufp defi niuje jako roczny plan dochodów i podlegających refundacji wydatków przeznaczonych na realizację programów fi nansowanych z udziałem środków europejskich, z wyłączeniem środków przeznaczonych na realizację projektów pomocy technicznej oraz środków, o których mowa w art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie fi nansowania wspólnej polityki rolnej. W budżecie środków europejskich ujmuje się dochody z tytułu realizacji programów fi nansowa-nych z udziałem środków europejskich oraz wydatki na realizację progra-mów fi nansowanych z udziałem środków europejskich w części podlegającej refundacji. W budżecie środków europejskich ujmuje się rezerwę celową na wydatki związane z realizacją programów fi nansowanych z udziałem środków europejskich, w zakresie, w jakim wydatki te podlegają refundacji.

W uzasadnieniu do ustawy zmieniającej [Uzasadnienie] wskazano, że zmiany art. 13 uondfp wynikały z konieczności jego doprecyzowania, uzupełnienia oraz dostosowania jego brzmienia do aktualnie obowiązujących przepisów ufp. Podnoszono, że przepis w znacznej części stanowi szczególne uregulowanie w stosunku do innych naruszeń określonych w ustawie, np. w zakresie ustala-nia i dochodzenia należności (art. 5 ufp). Nowelizacja art. 13 uondfp polegała zatem na określeniu dokładnego katalogu czynów niedozwolonych, które dotyczą gospodarowania środkami zagranicznymi, zarówno przez podmioty odpowiedzialne za ich przyznawanie i przekazywanie (pkt 1–5 oraz 9 poniżej), jak i przez podmioty otrzymujące te środki i wykorzystujące je (pkt 6–8 poniżej) [Motowilczuk 2012, s. 43].

W nowym art. 13 uondfp wyszczególnione zostały – w ocenie projekto-dawcy – zachowania istotne w celu zapewnienia właściwego gospodarowania środkami zagranicznymi na każdym etapie rozporządzania nimi, tj. począwszy od ich przyznania, aż do przekazania zwróconych środków. Oprócz rozszerzenia przedmiotowego zakresu naruszeń istotną wspólną cechą proponowanych


406 Wojciech Bożek

zmian stało się odniesienie do środków związanych z realizacją programów lub projektów fi nansowanych z udziałem środków zagranicznych. Taka formuła nawiązująca do przepisów ufp miała zapewnić spójność terminologiczną obu ustaw i powodować zwiększenie elastyczności przepisów i poszerzenie zakresu potencjalnych stanów faktyczno-prawnych, które objęte będą znamionami ww. naruszeń.

Obecnie naruszeniem dyscypliny fi nansów publicznych jest:1. Przyznanie lub przekazanie środków związanych z realizacją programów

lub projektów fi nansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicz-nych bez zachowania lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich przyznaniu lub przekazaniu. Przy czym przepisy uondfp nie precyzują charakteru prawnego wyrażenia „przyznanie środków” [Kowalczyk 2012, s. 48–49]. Z kolei pod pojęciem „procedur” rozumie się wszelkie regulacje dotyczące postępowania, którego celem jest przyznanie środków unijnych lub zagranicznych, zaś przekazanie tych środków stanowi dokonanie wy-datku na rzecz benefi cjenta. Odpowiedzialności nie rodzi każde nieprawid-łowe przekazanie środków benefi cjentowi, a jedynie takie, które wiązać się będzie z naruszeniem lub nieprzestrzeganiem określonych procedur [Orzeczenie GKO z 19 maja 2008].

2. Niedokonanie w terminie rozliczenia środków przez przyznającego lub przekazującego środki związane z realizacją programów lub projektów fi nansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych.

3. Nieustalenie podlegającej zwrotowi kwoty środków związanych z realizacją programów lub projektów fi nansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych albo ustalenie takiej kwoty w wysokości niższej niż wy-nikająca z prawidłowego obliczenia.

4. Niedochodzenie podlegającej zwrotowi kwoty środków związanych z re-alizacją programów lub projektów fi nansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych albo dochodzenie takiej kwoty w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia.

5. Niezgodne z przepisami umorzenie podlegającej zwrotowi kwoty środków związanych z realizacją programów lub projektów fi nansowanych z udzia-łem środków unijnych lub zagranicznych, odroczenie jej spłaty lub rozło-żenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności.

6. Wykorzystanie środków publicznych lub środków przekazanych ze środ-ków publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów fi nan-sowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu [Orzeczenie GKO z 22 października 2009], w tym:



a) procedur określonych przepisami o zamówieniach publicznych – wy-łącznie w zakresie określonym w art. 17 uondfp,

b) procedur określonych przepisami o koncesji na roboty budowlane lub usługi3 – wyłącznie w zakresie określonym w art. 17a uondfp.

7. Niedokonanie w terminie rozliczenia środków przez otrzymującego lub wykorzystującego środki publiczne lub środki przekazane ze środków pub-licznych, związane z realizacją programów lub projektów fi nansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych.

8. Niedokonanie w terminie lub w należnej wysokości zwrotu kwoty środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związa-nych z realizacją programów lub projektów fi nansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych [Orzeczenie GKO z 16 maja 2013].

9. Nieprzekazanie w terminie lub w należnej wysokości zwracanej kwoty środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów fi nansowanych z udzia-łem środków unijnych lub zagranicznych, przez podmiot, za pośrednictwem którego zwracane są te środki. Słusznie J.M. Salachna [2011, s. 5] uznała, że zmiana ww. art. 13 uondfp

dokonana ustawą zmieniającą nie znajduje dostatecznego uzasadnienia ce-lowościowego oraz merytorycznego, bowiem, choć obowiązujący przed 11 lutego 2012 r. art. 13 uondfp nie był pozbawiony wad, to jednak zachowywał w wystarczającym stopniu spójność tak w ramach uondfp, jak i w świetle ufp, a samo jego rozbudowywanie stanowi jedynie nadreglamentację prawną.

Wśród argumentów przeciwnych wprowadzonemu rozwiązaniu J.M. Sa-lachna [2011, s. 5] podaje, że obowiązujący poza uondfp system sankcjonowa-nia, np. nieprawidłowego wykorzystania środków unijnych, był wystarczająco efektywny, a co więcej, nawet o wiele bardziej dolegliwy niż kary przewidziane uondfp. Dodatkowo zaś nie było potrzeby zwiększania kosztów funkcjonowa-nia administracji publicznej z powodu stosowania w tym zakresie przepisów uondfp. Ponadto J.M. Salachna wskazała na „zbędność merytoryczną” art. 13 pkt 4–6 uondfp, zaś – ze względu na traktowanie środków unijnych i zagranicz-nych analogicznie do dotacji – można byłoby uznać, że w pewnym sensie art. 13 pkt 1–3 uondfp stanowi powtórzenie przepisów art. 8 uondfp (w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej), natomiast art. 13 pkt 7–8 oraz pkt 6 uondfp w zakresie do sformułowania „lub z naruszeniem procedur […]” częściowo pokrywa się z art. 9 [Salachna 2011, s. 5–8].

3 Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane i usługi (Dz.U. nr 19, poz. 101).


408 Wojciech Bożek

Warto również zwrócić uwagę na to, że w obecnym brzmieniu art. 13 uondfp wprowadza zupełnie nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób fi zycznych, które wykorzystują przekazane im środki publiczne lub nimi dysponują, bowiem wykorzystanie środków własnych benefi cjenta niezgod-nie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu jest naruszeniem dyscypliny fi nansów publicznych wyłącznie w przypadku benefi cjenta będącego jednostką sektora fi nansów publicznych, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, znajdującą swój normatywny wyraz w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja). Należy w pełni podzielić po-gląd, że art. 13 uondfp w zw. z art. 4a uondfp powinien skutkować uznaniem, że naruszenie przez jednostki sektora fi nansów publicznych innych, aniżeli wskazane w art. 17 lub 17a uondfp, procedur w zakresie dotyczącym środków unijnych lub zagranicznych nie będzie się wiązało z odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych [Pędzich 2012, s. 136].

Poza tym również względy ekonomiczne nakazują uznać wprowadzone rozwiązanie za niedoskonałe, gdyż obejmowanie pewnego kręgu podmiotów sankcjami określonymi w uondfp w sytuacji, gdy dostateczna ochrona ładu fi nansów publicznych wynika z przepisów ufp, będzie prowadzić jedynie do zwiększenia kosztów funkcjonowania systemu odpowiedzialności za narusze-nie dyscypliny fi nansów publicznych.

Zakończenie

Członkostwo Rzeczypospolitej Polski w Unii Europejskiej nie pozbawiło pań-stwa suwerenności fi nansowej, aczkolwiek zobowiązuje do prowadzenia po-lityki gospodarczej uwzględniającej przyczynianie się do osiągnięcia celów unijnych. Państwa członkowskie mogą liczyć na unijną pomoc fi nansową, lecz pomoc ta powinna mieć charakter wyjątkowy i dotyczyć fi nansowania celów strukturalnych UE [Kosikowski 2010, s. 160; 2013, s. 289–290]. Dlatego tym istotniejsze jest zachowanie dyscypliny w wykorzystywaniu i rozdyspo-nowywaniu środków pochodzących z pomocy unijnej.

Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie [Wyrok WSA z 5 września 2007] należy stwierdzić, że prawidłowość podejmowanych dzia-łań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akcep-tacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, jest



przenoszony na ocenę funkcjonowania całego państwa. Z powyższego punktu widzenia wyłania się szczególna rola podmiotów, które ten system tworzą.

Pozytywnie należy ocenić sam fakt piętnowania efektów niewykonania dyspozycji regulacji prawa fi nansowego i – stanowiący konsekwencję po-wyższego – fakt wymierzenia dolegliwości podmiotowi odpowiedzialnemu za niewykonanie lub też nienależyte wykonanie dyspozycji przepisów Kon-stytucji, ufp czy też uondfp.

Ustawodawca obejmuje zakresem odpowiedzialności za czyn z art. 13 uondfp liczne podmioty, które są zaangażowane w realizację projektów z udziałem środków z Unii Europejskiej, piętnując ewidentne i obiektywnie naganne zachowania, które z uwagi na negatywny wpływ na sektor fi nansów publicznych, jak i na same fi nanse publiczne, wymagają konkretnej reakcji w postaci pociągnięcia konkretnej osoby do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych określonej ww. przepisem. Zakres naru-szeń objętych ww. przepisem jest bardzo szeroki, gdyż obejmuje praktycznie wszystkie etapy rozporządzania środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej, co wskazuje na zamiar kompleksowości przyjętego rozwiązania.

W ocenie autora, ze względów podniesionych w pkt 3 powyżej, obecne rozwiązanie, mające zapewnić ład fi nansów publicznych w zakresie środków unijnych lub zagranicznych, należy uznać za pozornie przełomowe z punktu widzenia racjonalnego i oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi, gdyż istniejące już na gruncie ufp rozwiązania w sposób efektywniejszy chronią ten obszar fi nansów publicznych przed ewentualnymi naruszeniami, zaś sam katalog kar uondfp cechuje niewielka dolegliwość.

Bibliografia

Borowska, K., Kościńska-Paszkowska, A., Bolek, T., 2012, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, War-szawa, s. 40–41.

Dębowska-Romanowska, T., 2010, Prawo fi nansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogól-ną, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa.

Kijek, I., 2012, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych w zakresie gospodarowania środkami unijnymi lub zagranicznymi, w: Bojkowski, T., Przybylska, J. (red.), Dyscyplina fi nansów publicznych. Zasady odpowiedzialności, problemy orzecznicze i aspekty praktyczne, Wydawnictwo CeDeWu.pl, Warszawa, s. 71–86.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.Kosikowski, C., 2010, Prawo Unii Europejskiej w systemie polskiego prawa fi nansowego, Wy-

dawnictwo Temida 2, Białystok.


410 Wojciech Bożek

Kosikowski, C., 2013, Finanse publiczne i prawo fi nansowe. Zagadnienia egzaminacyjne i se-minaryjne, Wydawnictwo Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa.

Kowalczyk, E., 2012, Odpowiedzialność kierownika i głównego księgowego jednostki sektora fi nansów publicznych w zakresie rachunkowości i gospodarki fi nansowej, Wydawnictwo ODDK, Gdańsk.

Lipiec-Warzecha, L., 2012, Dyscyplina fi nansów publicznych 2012. Objaśnienia do nowelizacji ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa.

Motowilczuk, I., 2012, Dyscyplina fi nansów publicznych po zmianach, Wydawnictwo Infor-Expert, Warszawa.

Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z 19 maja 2008 r., DF/GKO/4900–15/13/08/569, Biuletyn Orzecznictwa Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych, nr 4, poz. 17, s. 138–146.

Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z 22 października 2009 r., BDF1/4900/53/53/09/1850, LexPolonica, nr 2555837 [dostęp: 10.02.2014].

Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z 16 maja 2013 r., BDF1/4900/8/10/RN-4/13/302/RD-33082, LexPolonica, nr 7437520 [dostęp: 10.02.2014].

Pędzich, K., 2012, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych w zakresie podmiotowym i przedmiotowym odnoszącym się do gospodarowania środkami unijnymi lub zagranicznymi w świetle znowelizowanych przepisów, w: Bojkowski, T., Przybylska, J. (red.), Dyscyplina fi nansów publicznych. Zasady odpowiedzialności, problemy orzecznicze i aspekty praktyczne, Wydawnictwo CeDeWu.pl, Warszawa, s. 129.

Puchacz, K., 2012, Nowe zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów publicz-nych. Praktyczny komentarz do zmian w ustawie, Wydawnictwo ODDK, Gdańsk.

Robaczyński, T., Gryska, P., 2006, Dyscyplina fi nansów publicznych. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1080/2006 z 5 lipca 2006 r. w spra-wie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1783/1999, Dz.Urz. UE L 210 z 31.07.2006.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1638/2006 z 24 października 2006 r. określające przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa, Dz.Urz. UE L 310 z 09.11.2006.

Salachna, J.M., 2011, Opinia prawna na temat rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych oraz niektórych innych ustaw z dnia 21 lipca 2011 r. (druk nr 4465), Białystok, 8 sierpnia, www.orka.sejm.gov.pl [dostęp: 14.02.2014].

Szostak R., 2011, Kierunki nowelizacji ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych,cz. 1, Zamówienia publiczne. Doradca.

Ustawa z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 907 ze zm.

Ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów pub-licznych, tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 168 ze zm.

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o fi nansach publicznych, tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.

Ustawa z 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych oraz niektórych innych ustaw, tekst jedn.: Dz.U. nr 240, poz. 1429.



Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naru-szenie dyscypliny fi nansów publicznych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 4465), http://orka.sejm.gov.pl [dostęp: 10.02.2014].

Witalec, W., 2013, Dochodzenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów pub-licznych związane z wykorzystywaniem środków publicznych pochodzących z budżetu Unii Europejskiej w świetle orzecznictwa regionalnych izb obrachunkowych, w: Smaga, M., Winiarz, M., Dyscyplina fi nansów publicznych. Narzędzie prawidłowej gospodarki sektora publicznego, Wydawnictwo Publicus, Kraków, s. 372–373.

Wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2007 r., V SA/Wa 495/2007, http://orzeczenia.nsa.gov.pl [dostęp: 10.02.2014].


Jacek Napierała1

DZIESIĘĆ LAT PO ROZSZERZENIU RYNKU UNII

EUROPEJSKIEJ Z PERSPEKTYWY POLSKIEGO

PRAWA SPÓŁEK

1. Włączenie prawa spółek Unii Europejskiej do prawa

polskiego

Oddziaływanie prawa wspólnotowego na polskie prawo spółek nastąpiło już na mocy Układu Europejskiego [Akt Europejski z 16.12.1991] – w szczególności art. 44 (zasada traktowania narodowego), art. 69 (zbliżanie przepisów praw-nych w dziedzinie prawa spółek) oraz art. 113 Układu (zakaz dyskryminacji). Natomiast na mocy art. 2 Aktu dotyczącego warunków przyjęcia Rzeczypo-spolitej Polskiej do Unii Europejskiej2 – stanowiącego integralną część Traktatu Akcesyjnego z 2003 r.3 (art. 1 ust. 2) – unijne prawo spółek stało się elementem systemu prawa spółek obowiązującego w Polsce.

Nie przekształciło się ono w prawo krajowe (polskie), lecz – mimo swej od-rębności – „zrosło się” z nim, stając się jego częścią. Od dziesięciu lat na terenie Polski obowiązuje więc zarówno krajowe prawo spółek, jak i cały unijny doro-bek prawny (acquis communautaire) dotyczący tej gałęzi prawa. Ewentualna kolizja powinna być rozstrzygana z uwzględnieniem zasady pierwszeństwa prawa unijnego. Zasada ta została sformułowana w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości (wyrok 6–64, Costa/E.N.E.L.)4, chociaż – jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny – wynika ona również „pośrednio z różnych przepisów traktato-

1 Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Wydział Prawa i Administracji, Katedra Prawa Cywilnego, Handlowego i Ubezpieczeniowego.

2 Dz.Urz. UE L 236 z 23.9.2003 r., s. 33. 3 Dz.Urz. UE L 236 z 23.9.2003 r., s. 17.4 Wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wcześniej: Europejskie-

go Trybunału Sprawiedliwości); dostępne: http://curia.europa.eu/juris/recherche.jsf?language=pl.


Dziesięć lat po rozszerzeniu rynku Unii Europejskiej z perspektywy polskiego prawa spółek 413

wych, w szczególności tych, które określają obowiązki państw członkowskich związane z wykonywaniem prawa Unii (art. 4 ust. 3 TUE, art. 19 ust. 1 TUE, art. 291 ust. 1 TFUE, art. 258–260 TFUE)”5.

Z chwilą uzyskania przez Polskę członkostwa w UE polskie podmioty (insty-tucje) stanowiące i stosujące prawo spółek w praktyce stanęły przed nową rze-czywistością: (a) spółki mogą korzystać ze swobody przedsiębiorczości (freedom of establishment); (b) na terenie Polski mogą funkcjonować unijne podmioty ponadgraniczne (Europejskie Zgrupowanie Interesów Gospodarczych, Spółka Europejska oraz Spółdzielnia Europejska); (c) Polska zobowiązana jest do imple-mentacji unijnych dyrektyw i zaleceń prawa spółek oraz do wydawania przepisów wykonawczych do unijnych rozporządzeń o spółkach unijnych6; (d) podmioty stosujące prawo zobowiązane są do prounijnej wykładni polskiego prawa spółek.

2. Korzystanie przez spółki ze swobody przedsiębiorczości

2.1. Zakres swobody przedsiębiorczości

2.1.1. Kryteria wyróżniające

Swoboda przedsiębiorczości obejmuje wszystkie działania, które umożliwiają spółce „rzeczywiste wykonywanie przez nieograniczony czas działalności go-spodarczej za pomocą trwałej organizacji w innym państwie członkowskim” (Wyrok C-221/89, Factortame), a więc działalności, którą wyróżniają trzy cechy--kryteria: (1) samodzielne prowadzenie działalności zarobkowej, (2) trwała obecność w innym państwie członkowskim oraz (3) transgraniczność.

Działalność „zarobkowa” to taka, którą spółka wykonuje odpłatnie. Nie jest natomiast konieczne, by celem tej działalności było osiąganie zysku. Spółki mogą więc – czyniąc użytek z przysługującej im swobody – prowadzić w innym państwie członkowskim zarówno działalność przynoszącą zysk, jak i np. dzia-łalność kulturalną, szkoleniową czy naukowo-badawczą, podejmowaną non for profi t. Wymóg prowadzenia działalności gospodarczej wyróżnia swobodę przedsiębiorczości od swobody przepływu kapitału: „Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, zakresowi stosowania postanowień traktatu dotyczących swo-body przedsiębiorczości podlegają przepisy krajowe, które znajdują zastosowa-nie, gdy obywatel danego państwa członkowskiego posiada udział w kapitale

5 Pkt III.2.2 uzasadnienia wyroku TK z 16.11.2011 r., SK 45/09, OTK-A 2011, nr 9, poz. 97.

6 Dostępne pod adresem http://ec.europa.eu/internal_market/company/offi cial/index_de.htm.


414 Jacek Napierała

spółki mającej siedzibę w innym państwie członkowskim, pozwalający mu wywierać niewątpliwy wpływ na decyzje tej spółki i określanie jej działalności”7.

Z kolei wymóg wykonywania działalności gospodarczej w formie trwałej jednostki organizacyjnej stanowi kryterium rozgraniczające swobodę przedsię-biorczości od swobody świadczenia usług. Rolę faktycznej ekspansji spółki do innego państwa członkowskiego Trybunał wyeksponował w wyroku w sprawie C-378/10 (Vale). Uzasadniając swe stanowisko, Trybunał odwołał się do tezy wyroku w sprawie C-196/04 (Cadbury Schweppes) w myśl której „pojęcie przed-siębiorczości […] zakłada faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej poprzez stały zakład w tym państwie na czas nieokreślony”.

Korzystanie przez spółki ze swobody przedsiębiorczości musi przybrać formę ekspansji gospodarczej z jednego do innego państwa członkowskiego (art. 49 akapit 1 TFUE). Ekspansja gospodarcza spółki do innego kraju Unii – w ramach swobody przedsiębiorczości – może mieć charakter pierwotny albo wtórny. Pierwotne korzystanie ze swobody przedsiębiorczości obejmuje za-równo tworzenie od podstaw centrum gospodarczego w innym państwie (zakładanie spółki), jak i przeniesienie dotychczasowego centrum z jednego państwa do drugiego. Wtórne (następcze) korzystanie przez spółkę ze swobody przedsiębiorczości oznacza natomiast ekspansję spółki za granicę poprzez za-leżne od niej gospodarczo jednostki. Utworzone w innym kraju członkowskim jednostki mogą być podmiotami prawnie samodzielnymi (spółki córki) bądź strukturami niesamodzielnymi (oddziały, agencje, biura). Spółka może tworzyć oddziały (inne struktury), nie zaprzestając prowadzenia głównej działalności w państwie dotychczasowej siedziby. Może także założyć oddział w innym pań-stwie, nie podejmując działalności gospodarczej w państwie swej inkorporacji.

2.1.2. Swoboda przedsiębiorczości w orzecznictwie Trybunału

Sprawiedliwości

2.1.2.1. Postaci korzystania ze swobody przedsiębiorczości

Zgodnie z szeroką interpretacją art. 49 TFUE spółki mogą korzystać ze swobo-dy przedsiębiorczości poprzez: przeniesienie swej faktycznej siedziby (81/87, Daily Mail; C-208/00, Überseering; C-371/10, National Grid Indus), założenie oddziału (79/85, Segers; C-212/97, Centros; C-167/01, Inspire Art), przeniesienie aktywów spółki (C-64/11, Komisja v. Hiszpanii), w tym aktywów oddziału spółki zagranicznej (C-64/11, Komisja v. Portugalii), założenie spółki-córki (C-446/03, Marks & Spencer; C-196/04, Cadbury Schweppes), przejęcie kontroli nad spół-

7 Teza 31 wyroku C-196/04 (Cadbury Schweppes). Por. także tezę 42 wyroku C-212/09 (Komisja/Portugalia).



ką zagraniczną (C-251/98, Baars) czy przeprowadzenie restrukturyzacji typu transgraniczna fuzja spółek (C-411/03, Sevic Systems), transgraniczne prze-kształcenie (C-210/06, Cartesio; C-378/10, Vale) oraz transgraniczny podział spółki (411/03, Sevic Systems): „Swoboda przedsiębiorczości obejmuje swoim zakresem wszystkie typy (odmiany) transgranicznej restrukturyzacji spółek bez względu na liczbę uczestniczących w niej spółek (co najmniej dwie, jak w przypadku łączenia, zasadniczo trzy, jak przy podziale, lub tylko jedna, jak w przypadku transgranicznego przekształcenia) oraz na okoliczność, czy w jej wyniku dochodzi do utworzenia nowej spółki w innym państwie członkowskim (tak np. w przypadku podziału przez zawiązanie nowych spółek czy łączenia per unionem), czy też odbywa się on między już istniejącymi spółkami (np. podział spółki z przeniesieniem jej majątku na spółki zarejestrowane w innych państwach członkowskich)” [Oplustil 2014, s. 73].

Praktycznie doniosłe są również te wyroki, w których Trybunał podkreśla, że spółka (w przeciwieństwie do osób fi zycznych) jest tworem prawa. W konse-kwencji państwo członkowskie nie tylko przesądza o wymogach niezbędnych do utworzenia spółki, ale także o tym, że wymogi te są konieczne do utrzy-mania jej statusu jako spółki krajowej (na przykład wymóg posiadania w kraju zarówno siedziby statutowej, jak i siedziby rzeczywistej). Państwo członkowskie ma bowiem prawo do określenia „kryterium powiązania” wymaganego od spółki „po to, by mogła ona zostać uznana za spółkę utworzoną zgodnie z jego prawem i w związku z tym mogącą cieszyć się swobodą przedsiębiorczości, jak również kryterium wymaganego do utrzymania tego statusu w przyszłości. W ramach tego uprawnienia mieści się możliwość, by państwo członkowskie nie zgodziło się na zachowanie tego statusu przez spółkę podlegającą jego prawu krajowemu, jeżeli zamierza ona zreorganizować się w innym państwie członkowskim w taki sposób, by przenieść swoją siedzibę na jego terytorium, zrywając w ten sposób powiązanie przewidziane w prawie krajowym państwa członkowskiego, na podstawie którego została utworzona” (teza 110 wyroku Trybunału w sprawie C-210/06, Cartesio).

Powyższa teza stanowi punkt wyjścia przy kwalifi kacji przez Trybunał transgranicznego przenoszenia siedziby faktycznej oraz transgranicznego przekształcenia spółki jako postaci korzystania ze swobody przedsiębiorczości.

2.1.2.2. Transgraniczne przeniesienie rzeczywistej siedziby

i przekształcenie spółki

Odpowiadając na pytanie, czy na swobodę przedsiębiorczości może się powo-łać spółka przenosząca swą siedzibę do innego państwa, Trybunał rozróżnia następujące warianty: (a) przeniesienie „tylko” faktycznej siedziby (centrum)



spółki oraz transgraniczne przekształcenie, które wymaga zmiany („przeniesie-nia”) siedziby statutowej; (b) perspektywę państwa, z którego spółka emigruje oraz państwa, do którego spółka się przenosi [Verse 2013, s. 458 i n.].

Ad (a) Zdaniem Trybunału, swoboda przedsiębiorczości nie ogranicza państwu człon-kowskiemu podejmowania środków uniemożliwiających spółce przenoszenia swej siedziby faktycznej (centrum działalności) do innego państwa członkow-skiego, jeżeli spółka ta nadal pozostaje spółką państwa, z którego emigruje (Cartesio i National Grid Indus).

Są takie państwa członkowskie, które umożliwiają swoim spółkom emi-grację pod dotychczasową fl agą (np. Holandia – Indus Grid Indus) oraz takie, które na to swoim spółom nie zezwalają (np. Węgry – Cartesio). Opinia, że polskie prawo umożliwia spółkom przenoszenie samej siedziby faktycznej za granicę oparta jest na dwóch założeniach: po pierwsze – na założeniu, że zgodnie z polskimi normami kolizyjnymi [Ustawa z 4 lutego 2011, art. 17, 19 i 21] status prawny spółki wyznacza prawo tego państwa, na które wskazuje siedziba wskazana w statucie (umowie) spółki, a nie prawo państwa, w którym spółka ma swoją faktyczną (rzeczywistą) siedzibę; po drugie – założenie, że przy przeniesieniu siedziby faktycznej spółki kapitałowej nie znajdują zastosowania art. 270 pkt 2 oraz art. 459 pkt 2 k.s.h. [Ustawa z 15 września 2000], w myśl któ-rych przeniesienie siedziby stanowi przyczynę rozwiązania spółki. Założenia te niemal powszechnie podziela doktryna prawa polskiego [Opalski 2013, s. 188]. Problem jednak w tym, że ustawodawca nie postawił kropki nad „i” w kwestii kolizyjnego łącznika siedziby, dotychczas nie wypowiedział się w tej kwestii sąd, a polski rząd stoi na stanowisku – wyrażonym w ramach prowadzonej przez Komisję Europejską konsultacji w sprawie czternastej dyrektywy – że prawo polskie nie umożliwia spółkom przeniesienia „tylko” siedziby faktycznej8.

Również sytuacja prawna spółki przenoszącej swą siedzibę faktyczną z in-nego państwa członkowskiego zależy od tego, czy państwo pochodzenia umożliwia tego typu emigrację, czy też nie. W pierwszym wypadku przeniesie-nie siedziby nie powinno prowadzić do zmiany jej dotychczasowego statusu prawnego: państwo członkowskie, do którego spółka przeniosła swą faktyczną siedzibę, powinno uwzględniać („uszanować”) jej zdolność prawną i sądową, którą uzyskała zgodne z prawem państwa swej inkorporacji (założenia). Państwo członkowskie nie może więc zmuszać spółki zagranicznej do „asymilacji”, traktu-jąc ją jako spółkę swego prawa (wyrok C-208/00, Überseering). Natomiast inny

8 http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2013/seat-transfer/contri-butions_en.htm.



skutek spowoduje przeniesienie siedziby faktycznej z państwa, którego prawo kolizyjne wymaga łączności siedziby faktycznej ze statutową, a zgodnie z regu-łami prawa materialnego rozszczepienie tych siedzib w drodze przeniesienia siedziby faktycznej za granicę jest przyczyną rozwiązania spółki i prowadzi do wykreślenia jej z krajowego rejestru. Fakt utraty statusu spółki prawa obcego powinien być honorowany również w państwie, do którego spółka przenosi sie-dzibę faktyczną, niezależnie od treści łącznika prawa kolizyjnego tego państwa.

Ad (b)Państwo członkowskie może uniemożliwić spółce krajowej prowadzenie w sposób trwały działalności za granicą w dotychczasowej postaci prawnej. Nie może jednak tego zrobić, jeżeli spółka zmienia lokalizację działalności i zarazem zmienia swój dotychczasowy status prawny, stając się spółką tego państwa, do którego emigruje.

Z kolei państwo, do którego spółka emigruje w drodze transgranicznego przekształcenia, nie może jej tego uniemożliwić z tego powodu, że przepisy krajowe regulują przekształcenie tylko z udziałem spółek krajowych. Również polski sąd rejestrowy nie może – bez narażenia się na zarzut dyskryminacji – od-mówić wpisu do rejestru przedsiębiorców zagranicznej spółki przekształconej zgodnie z wymogami przewidzianymi dla przekształceń spółek krajowych (pol-skich); nie może także odmówić polskiej spółce przekształcającej się w spółkę zagraniczną wykreślenia z rejestru bez przeprowadzenia likwidacji.

Tylko w niektórych państwach członkowskich funkcjonują regulacje znajdu-jące bezpośrednie zastosowanie w stosunku do transgranicznego przekształ-cenia [Oplustil 2014, s. 45]. W praktyce przeprowadzenie transgranicznego przekształcenia łączy się zatem z różnego rodzaju ryzykiem: po pierwsze – które przepisy krajowe należy stosować kumulatywnie, a które łącznie z przepisami innego państwa; po drugie – które przepisy należy stosować odpowiednio w celu ochrony interesów wierzycieli, wspólników i pracowników spółki prze-kształconej (przepisy o przekształceniu spółek krajowych, o transgranicznej fuzji, o spółce europejskiej?); po trzecie – jak oceniać przepisy, w myśl których przeniesienie przez spółkę siedziby (statutowej) za granicę stanowi przyczynę rozwiązania spółki (w prawie polskim – art. 270 pkt 2 i art. 459 pkt 2 k.s.h.): czy przyjąć, że są niezgodne z prawem unijnym i usunięcie tej niezgodności przez odmowę zastosowania przepisu prawa krajowego [Szydło 2008, s. 146; Napierała 2013, s. 422], czy art. 19 ust. 1 zd. 3 p.p.m. traktować jako lex spe-cialis w stosunku do art. 270 pkt 2 i art. 459 pkt 2 KSH [Karczyński 2011, s. 49], czy też traktować je jako przepisy usprawiedliwiające ograniczenie swobody przedsiębiorczości? [Mataczyński 2014, s. 47–58].



2.2. Zakaz ograniczania spółkom dostępu do rynku państwa

członkowskiego

Korelatem swobody przedsiębiorczości jest zakaz jej ograniczania (art. 49 akapit 1 zd. 1 TFUE), a więc – najogólniej rzecz ujmując – zakaz stosowania przez państwo członkowskie środków (w tym wydawania przepisów), które korzystanie ze swobody przedsiębiorczości mogą „utrudniać albo czynić mniej atrakcyjnym” (C-19/92, Kraus). W orzecznistwie TSUE treść tego zakazu ewolu-owała od zakazau dyskryminacji po zakaz ograniczania spółkom dostępu do rynku państwa członkowskiego, do którego spółka emigruje. Zakaz ograni-czenia swobody przedsiębiorczości dotyczy podejmowanych przez państwo członkowskie środków, których nie da się usprawiedliwić.

Po pierwsze – ograniczenie swobody przedsiębiorczości może być uspra-wiedliwione, między innymi9 z uwagi na tzw. ważne potrzeby interesu ogól-nego (imperative requirments in the public interest). W orzecznictwie, obok typowych (interesy wspólników mniejszościowych, pracowników oraz interesy wierzycieli) Trybunał wymienia również takie godne ochrony interesy, jak: ochrona zdrowia (np. „ograniczenia swobody przedsiębiorczości mogą zostać uzasadnione celem zapewnienia pewnego i należytej jakości zaopatrzenia lud-ności w produkty lecznicze” – teza 64 wyroku w sprawach C-570/07 i C-571/07, José Manuel Blanco Pérez, María del Pilar Chao Gómez), ochrona krajowego fi skusa (np. „zachowanie rozdziału kompetencji podatkowych pomiędzy pań-stwami członkowskimi” – teza 45 wyroku C-371/10, National Grid Indus); z kolei w wyroku C-384/08 (Attanasio Group) do ważnych potrzeb interesu publiczne-go Trybunał zaliczył takie dziedziny, jak bezpieczeństwo w ruchu drogowym, ochrona środowiska oraz ochrona konsumentów, a w wyroku C-81/09 (Idryma Typou) podkreślił potrzebę ochrony czci i nazwiska osób.

Po drugie – podejmowane przez państwo członkowskie środki (w celu ochrony wyżej wymienionych interesów) będą usprawiedliwione tylko wów-czas, gdy pomyślnie przejdą przez sita testu sformułownego przez Trybunał w tezie 37 wyroku w sprawie C-55/94, (Gebhard), a mianowicie gdy są stoso-wane w sposób niedyskryminujący oraz są proporcjonalne, a więc: są właściwe (odpowiednie) dla osiągnięcia celu, któremu służą, oraz są konieczne, czyli nie wykraczają poza zakres niezbędny do osiągnięcia tego celu.

Relację między środkiem właściwym a takim, który nie jest konieczny, ilustruje wyrok Trybunału w sprawie C-371/10 National Grid Indus. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że nałożony na emigrującą spółkę podatek z tytułu

9 Także w sytuacjach wymienionych w art. 52 i 106 TFUE oraz w celu przeciwdzia-łania nadużyciu swobody przedsiębiorczości.



niezrealizowanej części zysku kapitałowego (cichych rezerw) jest właściwy względem godnego ochrony celu, jakim jest rozdział kompetencji podatko-wej między państwami członkowskimi. Badając natomiast, czy do osiągnięcia wspomnianego celu użyty środek jest konieczny, Trybunał wskazał na różni-cę między obowiązkiem podatkowym a poborem tego podatku: o ile samo ustalenie kwoty tego podatku już w chwili przeniesienia siedziby spółki jest „niezbędne do osiągnięcia takiego celu” (teza 66 wyroku C-371/10, Natio-nal Grid Indus), to jednak natychmiastowy pobór podatku już w chwili prze-niesienia siedziby spółki wykracza poza to, co jest niezbędne. W tej sprawie TSUE podzielił pogląd spółki National Grid Indus i Komisji, iż łagodniejszym środkiem – przy którego pomocy zamierzony cel można równie skutecznie osiągnąć – jest odroczenie poboru podatku do chwili „faktycznej realizacji zysków” i że obciążenia związane z organizacją monitorowania składników majątkowych nie są nadmierne (teza 66).

3. Spółki unijne

Ponadgraniczne spółki unijne mają różny status prawny. Europejskie Zgrupo-wanie Interesów Gospodarczych (EZIG) – które „różni od spółki przede wszyst-kim jego cel” (teza 5 preambuły rozporządzenia Nr 2137/85) – jest lokowane między umową kooperacji a spółką [Opalski 2010, s. 576], Spółka Europejska (SE) jest spółką akcyjną, natomiast planowana europejska spółka prywatna (SPE) ma mieć postać europejskiej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Poza gronem spółek znajduje się Spółdzielnia Europejska (SCE) uregulowana w rozporządzeniu nr 1435/2003 z 22.07.2003 r. w sprawie statutu spółdzielni europejskiej (SCE); Podmiotem prawa unijnego o charakterze publicznopraw-nym – który nie ma odpowiednika w prawie polskim – jest europejskie ugru-powanie współpracy terytorialnej uregulowane w: Rozporządzeniu (WE) nr 1082/2006, s. 19. W Polsce regulację rozporządzenia uzupełnia Ustawa z 7 listopada 2008. Opublikowany został projekt unijnego rozporządzenia w spra-wie europejskiej fundacji; rozważana jest także możliwość uregulowana euro-pejskiego stowarzyszenia oraz europejskiej spółki wzajemnej10.

Rozporządzenie unijne wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Z perspektywy prawa krajowego implementacja rozporządzenia może natomiast przybrać postać przepisów

10 http://ec.europa.eu/internal_market/company/societas-europeae/more/in-dex_de.htm.



wykonawczych: „chodzi wówczas nie o transpozycję, ale akt wykonawczy, podejmowany dla stworzenia odpowiednich warunków stosowania regulacji wspólnotowej w krajowym systemie prawnym” [Pajor 2007, s. 239]. Na gruncie prawa polskiego przykładem takiego aktu jest Ustawa z 4.3.2005 r. o europej-skim zgrupowaniu interesów gospodarczych i spółce europejskiej, w której zamieszczone zostały przepisy stwarzające warunki do funkcjonowania EZIG i SE z siedzibą w Polsce.

Zgodnie z danymi publikowanymi przez Instytut LIBERTAS (Europäisches Institut GmbH)11 w dniu 14.05.2014 r. zarejestrowanych było 2291 EZIG; 1524 SE i 27 SCE; w Polsce – według danych na portalu KRS – 4 EZIG i 2 SE12.

4. Implementacja dyrektyw prawa spółek

Wybór „formy i metod” implementacji dyrektywy został pozostawiony samym państwom członkowskim (art. 288 akapit 3 TFUE). Użyte „formy i metody” po-winny jednak być „właściwe” (art. 4 ust. 3 zd. 2 TUE) z uwagi na cel (rezultat), który dyrektywa wyznacza i który dla państw członkowskich jest wiążący (art. 288 akapit 3 TFUE).

Zgodnie art. 50 ust. 1 TFUE celem dyrektyw unijnego prawa spółek jest urzeczywistnienie swobody przedsiębiorczości. Cel ten bezpośrednio realizują dyrektywy regulujące przesłanki, procedurę i skutki ekspansji gospodarczej do innego państwa członkowskiego. Na przykład poprzez implementację przez państwa członkowskie przepisów dziesiątej dyrektywy (w Polsce art. 516–516 k.s.h.) zniwelowane zostały przeszkody w przeprowadzeniu transgranicznej fuzji spółek kapitałowych.

Natomiast spółka uczestnicząca w transgranicznej restrukturyzacji bez-pośrednio na mocy art. 49 TFUE musi się liczyć z ryzykiem. Nie jest bowiem pewne, jakie przepisy znajdą zastosowanie, i to zarówno w państwie docelo-wym, jak i w państwie, z którego spółka emigruje; na przykład: czy przy trans-granicznym przekształceniu spółki można odpowiednio stosować przepisy o transgranicznej fuzji albo przepisy o spółce europejskiej? Stan niepewności wywołany brakiem czternastej dyrektywy powoduje, że w praktyce spółki się-gają po środek „zastępczy”, dokonując transgranicznej fuzji w drodze przejęcia krajowej spółki matki przez utworzoną w tym celu zagraniczną spółkę córkę. Środek ten nie zastąpi jednak transgranicznego przekształcenia spółek, które

11 http://www.libertas-institut.com. 12 http://www.krs-online.com.pl/lista_form_prawnych.html (dane z 28.09.2014).



ma polegać „na zachowaniu ich osobowości prawnej przy przenoszeniu się do przyjmującego państwa członkowskiego i jednoczesnym przekształceniu w spółkę podlegającą prawu przyjmującego państwa członkowskiego bez konieczności likwidacji” [Rezolucja] (zasada kontynuacji).

Celem dyrektyw unijnego prawa spółek jest także zbliżanie (harmonizacja) krajowych przepisów prawa spółek chroniących interesy wspólników i osób trzecich (art. 50 ust. 2 lit g TFUE). Wydawane na tej podstawie dyrektywy regu-lujące określone instytucje prawa półek (np. jawność danych spółki, ochronę kapitału spółki akcyjnej czy prawa akcjonariuszy) sprzyjają także pośrednio swobodzie przedsiębiorczości, tworząc porównywalne warunki konkurencji. Zostało to podkreślone np. w preambule dyrektywy 2007/36/WE: „Akcjona-riusze nierezydenci powinni móc wykonywać prawa głosu na walnych zgro-madzeniach z taką samą łatwością jak akcjonariusze będący rezydentami państwa członkowskiego, w którym mieści się statutowa siedziba spółki”; również w preambule jedenastej dyrektywy dotyczącej ujawniania informacji o oddziałach spółek zagranicznych czytamy, że „różnice w przepisach Państw Członkowskich w tej dziedzinie mogą stanowić przeszkodę w wykonywaniu swobody przedsiębiorczości”.

Prawidłowa transpozycja wymaga nie tyle dosłownego odwzorowania przepisów dyrektywy, ile zredagowania przepisów krajowych w taki sposób, aby odrestaurowana z nich norma prawna była zbieżna z normą (wzorcem) wynikającą z dyrektywy. U podstaw zarzutu wadliwej implementacji na tej płaszczyźnie może leżeć: po pierwsze – różne rozumienie treści normy pra-wa unijnego (np. czy z art. 7 dyrektywy 2007/36/WE w sprawie praw akcjo-nariuszy osoba, która zbyła posiadane akcje pomiędzy dniem rejestracji uczestnictwa (record date) a dniem walnego zgromadzenia akcjonariuszy, jest uprawniona do udziału na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy i do wykony-wania prawa głosu na tym walnym zgromadzeniu); po drugie – rozbieżność między normą prawa unijnego a normą prawa krajowego spowodowana niewłaściwą transpozycją dyrektywy (np. niewłaściwa transpozycja instytucji prawnej record date w art. 4064 k.s.h.: „ustawodawcy krajowi mieli obowiązek transpozycji tej dyskusyjnej instytucji. Przyjmując jednak, za uzasadnieniem rządowym, że powyższa konstrukcja zakłada przypisanie prawa głosu osobie, która dokonała na swoją rzecz rejestracji mimo zbycia praw udziałowych, przepis art. 4064 KSH powinien stwierdzać wyraźnie, że podmiot ten zacho-wuje prawa organizacyjne wykonywane na walnym zgromadzeniu). Na tym polega funkcja implementacji przepisów dyrektywy 2007/36/WE” [Sołtysiński 2010, s. 550].



5. Prounijna wykładnia krajowego prawa spółek

Obowiązek prounijnej wykładni prawa krajowego wynika zarówno z TUE, nakazującego państwom członkowskim podejmować „wszelkie środki” (art. 4 ust. 3 zd. 2 TUE), jak i z Konstytucji RP. Potwierdza to Trybunał Konstytucyjny, którego zdaniem, zasada interpretacji przyjaznej dla prawa unijnego znajduje oparcie w art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, a interpretacja sprzeczna z zasadami prawa europejskiego jest sprzeczna również z klauzulą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP)13. Adresatem tego obowiązku są wszystkie organy państw członkowskich, w tym także sądy.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości przy wykładni prawa krajowego w zgodzie z dyrektywą należy: (a) uwzględniać wszystkie krajowe metody wykładni (b) nie naruszając zakazu wykładni contra legem oraz (c) as far as possibile kierować się brzmieniem i celem dyrektywy stanowiącej dla prounijnej wykładni punkt odniesienia.

Jeżeli przepisy prawa unijnego nie znajdują zastosowania bezpośredniego, to postawę prawną rozstrzygnięcia stanowi prawo krajowe; prawo unijne sta-nowi natomiast „punkt odniesienia” [Kalisz 2007, s. 49]. W przypadku wątpliwo-ści co do treści unijnego wzorca sąd krajowy może bądź – w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu (art. 267 akapit 3 TFUE) – musi zwrócić się do TSUE z wnioskiem o jego wykładnię. Informację o wykładni unijnego prawa spółek organy stosujące prawo krajowe mogą czerpać również z wyroków Trybunału wydawanych w postępowaniach o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w trybie art. 258 TFUE.

Interpretując unijne prawo spółek, Trybunał rozstrzygał takie kwestie, jak np.: czy użycie w przepisie liczby mnogiej („osoby upoważnione do reprezen-towania spółki”) odnosi się także do liczby pojedynczej; czy użycie w przepisie wyrażenia „wkład pieniężny” wyklucza jego stosowanie do wkładu niepie-niężnego; czy z prawa poboru akcji przysługującego „akcjonariuszom” mogą korzystać również „potencjalni akcjonariusze” legitymujący się obligacjami zamiennymi na akcje [Napierała 2013, s. 373). W celu zilustrowania problemu poniżej przedstawiono cztery przykłady wyroków Trybunału z 2013 r.

Wyrok z 20.06.2013 r. w sprawie C-186/12 (Impaco Azul Lda) został wyda-ny w związku z pytaniem prejudycjalnym sądu portugalskiego dotyczącym wykładni art. 49 TFUE. W sprawie toczącej się przed sądem krajowym spółka Impaco Azul domagała się odszkodowania od spółki dominującej z siedzi-

13 Wyrok TK z 28.1.2003 r., K 2/02, OTK-A 2003, Nr 1, poz. 4, s. 59 i 68.



bą we Francji z tytułu niewykonaia umowy przez portugalską spółkę córkę. Zgodnie z art. 482 ust. 2 portugalskiego kodeksu spółek handlowych przepisy o odpowiedzialności spółki dominującej za zobowiązania spółki zależnej (art. 501 kodeksu) stosuje się tylko do spółek mających siedzibę w Portugalii. Zda-niem Trybunłu: „wobec braku zharmonizowanego uregulowania w dziedzinie grup spółek na szczeblu Unii, państwa członkowskie co do zasady pozostają właściwe, aby określać przepisy mające zastosowanie do długu spółki powią-zanej” (teza 35 zd. 1). W konsekwencji art. 49 TFUE „należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on przepisom krajowym […], które wyłączają za-stosowanie zasady odpowiedzialności solidarnej spółek dominujących wobec wierzycieli ich spółek zależnych do spółek dominujących mających siedzibę na terytorium innego państwa członkowskiego” (teza 39). Można dodać, że już w wyroku sprawie C81/09 (Idryma Typou AE) TSUE uznał, że kwestia odpowie-dzilności akcjonariuszy za zobowiązania spółki leży nie w gestii prawa unijnego, lecz prawa krajowego (na temat tego wyroku [Teichmann 2014, s. 45–78].

W wyroku z 26.09.2013 r. w sprawie C-418/11 [Texdata Software GmbH] Try-bunał dokonał wykładni art. 49 TFUE, art. 47 Karty Praw Podstawowych UE i art. 6 EKPC14 (zasada skutecznej ochrony sądowej oraz zasada poszanowania prawa do obrony) oraz art. 12 jedenastej dyrektywy (obowiązek określenia przez państwa członkowskie właściwych sankcji na wypadek braku ujawnienia danych, w tym dokumentów księgowych). Trybunał Sprawiedliwości uznał, że wymienione przepisy (zasady) nie sprzeciwiają się przepisom prawa au-striackiego, na mocy których – po upływie dziewięciomiesięcznego terminu przewidzianego na ujawnienie dokumentów księgowych – na spółkę zagra-niczną prowadzącą w Austrii oddział nałożona zostaje grzywna w wysokości co najmniej 700 EUR bez skierowania do niej uprzednio wezwania do usunięcia uchybienia i bez stworzenia jej możliwości zajęcia stanowiska w przedmiocie zarzucanego uchybienia.

W wyroku z 3.10.2013 r. w sprawie C-322/12 (Belgia/GIMLE SA) Trybunał – dokonując wykładni przepisów czwartej dyrektywy (w sprawie rocznych spra-wozdań fi nansowych) – określił relację między dwoma zasadami tej dyrektywy: zasadą prawdziwego i rzetelnego obrazu spółki (art. 2 ust. 3–5) oraz zasadą wyceny aktywów na podstawie ceny ich nabycia lub kosztu ich wytworze-nia (art. 32). W sprawie tej chodziło o konsekwencje w sferze rachunkowości nabycia udziałów, które zostały sprzedane miesiąc po ich nabyciu za cenę 3400 razy wyższą od ceny nabycia. Zdaniem Trybunału, zasada prawdziwe-

14 Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.



go i rzetelnego obrazu spółki nie uzasadnia odstąpienia od zasady wyceny aktywów na podstawie ceny ich nabycia (wytworzenia) na rzecz wyceny na podstawie ich wartości bieżącej nawet wówczas, jeżeli cena nabycia (koszt wytworzenia) aktywów jest oczywiście niższa od ich bieżącej wartości. Zarazem jednak Trybunał podkreślił, że celem czwartej dyrektywy nie jest określenie warunków, w których roczne sprawozdania fi nansowe spółek mogą służyć za podstawę dla ustalenia przez organy podatkowe państw członkowskich podatku dochodowego od osób prawnych. Przepisy czwartej dyrektywy nie zakazują bowiem państwom członkowskim korygowania wyników zastosowa-nia zasad rachunkowości – o których mowa w tej dyrektywie – w celu ustalenia zysku podlegającego opodatkowaniu, który byłby bliższy rzeczywistej sytuacji gospodarczej (teza 28 wyroku C-322/12, Belgia/GIMLE SA).

Wyrok z 19.12.2013 r. w sprawie C-174/12 (Alfred Hirmann) został wydany w związku z pytaniem prejudycjalnym sądu austriackiego, przed którym zawi-sła sprawa o stwierdzenie nieważności umowy nabycia akcji oraz o zasądzenie odszkodowania. Pozew wniósł inwestor (Alfred Hirmann), który po nabyciu akcji spółki akcyjnej na rynku wtórnym stwierdził, że informacje zawarte w prospek-cie emisyjnym tej spółki nie były pełne ani prawdziwe. Pytanie prejudycjalne zostało postawione w związku z wątpliwościami dotyczącymi wykładni prze-pisów drugiej dyrektywy regulujących środki ochrony kapitału zakładowego (art. 12, art. 15, art. 16, art. 18, art. 19) i zasadę równego traktowania akcjo-nariuszy (art. 42) oraz przepisów pierwszej dyrektywy regulujące przesłanki (art. 12) i konsekwencje stwierdzenia nieważności spółki (art. 13). Zdaniem Trybunału, wymienione przepisy dyrektyw nie sprzeciwiają się przepisom prawa austriackiego15, które: po pierwsze – przewidują odpowiedzialność spółki akcyjnej, będącej emitentem, wobec nabywcy akcji tej spółki z tytułu naruszenia obowiązków informacyjnych; po drugie – nakładają obowiązek dokonania przez spółkę zwrotu na nabywcy akcji kwoty odpowiadającej cenie ich nabycia i przyjęcia z powrotem tych akcji; po trzecie – odpowiedzialność spółki akcyjnej nie musi być ograniczona do wartości akcji (według kursu giełdowego spółki), jaką mają one w momencie wystąpienia z roszczeniem.

Prounijna wykładnia rozpoczyna się od wykładni językowej przepisu kra-jowego. Jest to pierwszy krok, ale nie ostatni, i to nawet wówczas, gdy przepis jest zredagowany w sposób jednoznaczny (jasny): „zgodnie z postulatem zu-pełności systemu prawa, wykładnia językowa przepisu powinna uwzględniać także jego kontekst, a więc treść innych części tekstu prawnego i to nie tylko

15 Przepisy te stanowiły implementację dyrektyw: o nadużyciach na rynku, w spra-wie prospektu emisyjnego oraz o przejrzystości informacji o emitentach.



regulacji szczególnych. Innymi słowy, przy ustalaniu językowego znaczenia przepisu trzeba brać pod uwagę także inne przepisy oraz cel danej instytucji prawnej, zgodnie z zasadą harmonizowania całości danego unormowania” [Postanowienie].

Na następnym etapie realizacja postulatu wykładni zgodnej z dyrektywą polega albo na przyznaniu pierwszeństwa temu rezultatowi „krajowej” wykład-ni, który jest bliższy celowi dyrektywy, albo na uwzględnieniu celu dyrektywy przy wykładni prawa krajowego. Jako przykład może posłużyć dyskutowany w polskiej doktrynie prawa i doniosły dla praktyki sposób interpretacji art. 394 k.s.h. w zgodzie z art. 11 drugiej dyrektywy (kapitałowej). Zgodnie z art. 394 § 1 k.s.h. „umowy o nabycie dla spółki jakiegokolwiek mienia, za cenę prze-wyższającą jedną dziesiątą wpłaconego kapitału zakładowego od założyciela lub akcjonariusza [...] zawarte przed upływem dwóch lat od zarejestrowania spółki, wymagają uchwały walnego zgromadzenia, powziętej większością dwóch trzecich głosów”. Wyłączenia zastosowania tego przepisu (art. 394 § 4 k.s.h.) nie zawierają jednak odpowiednika art. 11 ust. 2 drugiej dyrektywy dotyczącego nabycia dokonywanego w ramach bieżącej działalności spółki.

Ten brak można usunąć w drodze prounijnej wykładni art. 394 k.s.h.: „Idąc pierwszą ze wskazanych wyżej dróg kładzie się nacisk na to, że użycie w art. 394 § 1 k.s.h. formuły »nabycie dla spółki« nie jest jasne i »ze względów celowościo-wych zasadne jest odróżnienie nabycia dla spółki przedmiotów i praw mająt-kowych, które mają w niej pozostać i być przez nią użytkowane przez dłuższy okres, od przedmiotów nabywanych przez spółkę celem dalszej odsprzedaży«. […] Dotyczy to zwłaszcza nabywania po cenach rynkowych towarów sta-nowiących na przykład surowce lub komponenty do produkcji albo wprost celem ich dalszego zbycia” [Szwaja 2003, s. 15]. Także druga droga – a więc wykładnia celowościowa art. 394 § 4 w zw. z § 1 k.s.h., wsparta odwołaniem się do treści art. 11 ust. 2 pierwszej dyrektywy – prowadzi do stosowania art. 394 § 4 k.s.h. do wszystkich umów zawieranych w ramach bieżącej działalności spółki [Oplustil 2005, s. 27].

Bibliografia

Kalisz, A., 2007, Wykładnia i stosowanie prawa wspólnotowego, Warszawa. Karczyński, Ł., 2011, Transgraniczne przekształcenie spółki, Przegląd Prawa Handlowego, nr 12.Mataczyński, M., 2014, Transgraniczne przeniesienie siedziby statutowej spółki zagranicę,

Problemy Prawa Prywatnego Międzynarodowego, z. 13. Napierała, J., 2013, Europejskie prawo spółek. Prawo spółek Unii Europejskiej z perspektywy

prawa polskiego, Warszawa.



Opalski, A., 2010, Europejskie prawo spółek, Warszawa.Opalski, A., 2013, Refl eksje na temat europeizacji prawa spółek i jej wpływu na prawo polskie,

w: Kruczalak-Jankowska, J. (red.), Wpływ europeizacji prawa na instytucje prawa handlo-wego, Warszawa.

Oplustil, K., 2005, Nabycie znacznego mienia dla spółki akcyjnej w ciągu dwóch lat od jej utworzenia, Przegląd Prawa Handlowego, nr 1.

Oplustil, K., 2014, Transgraniczne przekształcenia i podziały spółek w świetle prawa europej-skiego i polskiego, Kwartalnik Prawa Prywatnego, z. 1.

Pajor, T., 2007, Harmonizacja prawa prywatnego z prawem Unii Europejskiej, w: Safj an, M. (red.), System Prawa Prywatnego, t. 1, Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa.

Postanowienie Sądu Najwyższego z 9.05.2007 r., II CSK 25/07, OSN 2007, nr 5, poz. 52.Szydło, M., 2008, Przeniesienie siedziby spółki kapitałowej za granicę, Rejent, nr 7–8. Sołtysiński, S., 2010, Organy spółki akcyjnej, w: Sołtysiński, S. (red.), System Prawa Prywatnego,

t. 17B, Prawo spółek kapitałowych, Warszawa.Szwaja, J., 2003, O prawidłową wykładnię art. 394 k.s.h., Przegląd Prawa Handlowego, nr 7.Teichmann, Ch., 2014, Konzernrecht und Niederlassungsfreiheit. Zugleich Rezension der En-

tscheidung EuGH, Rs. 186/12 (Impaco Azul), Zeitschrift für Unternehmens und Gesell-schaftsrecht, Nr 1.

Verse, A., 2013, Niederlassungsfreiheit und grenzüberschreitende Sitzverlegung – Zwischenbi-lanz nach „National Grid Indus” und „Vale”, Zeitschrift für Europäisches Privatrecht, Nr 3.


Elżbieta Bombińska1

SYSTEM WSPIERANIA EKSPORTU W POLSCE

W OKRESIE POAKCESYJNYM

Wstęp

Wejście Polski do Unii Europejskiej miało rozległe skutki dla wielu dziedzin polskiej gospodarki, m.in. dla sfery wymiany handlowej z zagranicą. W szcze-gólności akcesja wiązała się z istotnymi zmianami w obszarze polityki proeks-portowej kraju. Politykę tę można rozumieć2 jako zbiór reguł, metod i narzędzi stosowanych przez rząd dla przyspieszenia rozwoju eksportu danego kraju [Rosati 1990, s. 15], a ogół instrumentów przez nią wykorzystywanych dzieli się zazwyczaj na: środki polityki traktatowej, narzędzia fi nansowe oraz wsparcie informacyjno-promocyjne i szkoleniowe [Nikołajczuk 2009, s. 36].

Dokonujące się w związku z akcesją zmiany w polityce proeksportowej Polski dotyczyły zakresu jej autonomii, dostępnego instrumentarium wspar-cia eksportu, stopnia jego wykorzystania, a także źródeł fi nansowania oraz struktury organizacyjno-instytucjonalnej systemu wspierania eksportu. Ce-lem artykułu jest przedstawienie oraz próba oceny najważniejszych zmian zachodzących w polityce proeksportowej Polski wynikających z jej akcesji do UE.

1 Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Wydział Ekonomii i Stosunków Między-narodowych, Katedra Handlu Zagranicznego.

2 W literaturze przedmiotu na ogół wskazuje się na dwa sposoby postrzegania istoty proeksportowej: obok stosowanego w niniejszym artykule ujęcia wąskie-go, nawiązującego do defi nicji polityki handlowej, polityka proeksportowa jest również rozumiana jako rodzaj polityki gospodarczej – polityki przyspieszania zrównoważonego rozwoju gospodarczego kraju za pomocą rozwoju eksportu [Rosati 1990, s. 17]


428 Elżbieta Bombińska

1. Zakres autonomii polskiej polityki proeksportowej

Akcesja Polski do UE oznaczała – w obszarze wymiany handlowej z zagrani-cą – przyjęcie jednolitych zasad dotyczących wspólnej polityki handlowej, a w szczególności zasad polityki eksportowej. Polityka eksportowa UE obejmu-je z jednej strony ochronę rynku wewnętrznego wspólnoty, z drugiej zaś – co stanowi przedmiot zainteresowania opracowania – jej celem jest wsparcie rozwoju eksportu państw członkowskich. Środki ochronne w wywozie (zakaz eksportu, pozwolenie wywozu, nadzór statystyczny) są ustanawiane na szczeb-lu wspólnotowym: proponuje je Komisja Europejska, zaś Rada UE przyjmuje kwalifi kowaną większością głosów3. W zakresie polityki proeksportowej nato-miast podział kompetencji jest odmienny, gdyż jest ona prowadzona zarówno na szczeblu wspólnotowym, jak i – przede wszystkim – na poziomie krajowym.

Biorąc pod uwagę przytaczany na wstępie podział narzędzi polityki proeks-portowej na instrumenty traktatowe, fi nansowe oraz wsparcie promocyjno--informacyjne, można stwierdzić, iż w zakresie instrumentów traktatowych wspólnota posiada wyłączne kompetencje. Wyrażają się one, zgodnie z art. 133 TWE, w kształtowaniu przez instytucje wspólnotowe relacji handlowych z krajami trzecimi oraz organizacjami gospodarczymi4, a także we wspólnym re-prezentowaniu przez te instytucje interesów państw członkowskich w rokowa-niach handlowych na forum międzynarodowym [Barcz, Kawecka-Wyrzykowska i Michałowska-Gorywoda 2007, s. 205]. W relacjach tych szczególne znaczenie ma ochrona interesów europejskich eksporterów: Rada Unii Europejskiej w roz-porządzeniu w sprawie przeszkód w handlu (Trade Barriers Regulation – TBR) upoważniła Komisję Europejską do podejmowania działań w celu usuwania przeszkód stwarzanych przedsiębiorcom europejskim na rynkach państw trze-cich oraz do egzekwowania praw wynikających z porozumień zawartych w ra-mach Światowej Organizacji Handlu [Rozporządzenie Rady z 22 grudnia 1994].

3 W uzasadnionych przypadkach Komisja może je wprowadzić sama, z własnej ini-cjatywy lub na wniosek państw członkowskich, notyfi kując te środki Radzie i państwom członkowskim. Również kraje członkowskie mogą postąpić tak samo, tyle że na czas przejściowy (do momentu podjęcia decyzji przez Komisję lub Radę) i pod warunkiem notyfi kowania tej decyzji Komisji.

4 Warto zauważyć, iż w porozumieniu ustanawiającym WTO wspólnoty europejskie zostały wymienione jako członek pierwotny tej organizacji, co oznaczało formalno--prawne zaakceptowanie faktu, iż wspólnota reprezentuje interesy swych państw członkowskich. Z kolei na forum OECD – której członkami są wszystkie państwa człon-kowskie UE-15, a spośród nowych członków: Czechy, Węgry, Polska, Słowacja, Słowenia i Estonia, Komisja Europejska bierze udział w pracach tej organizacji.


System wspierania eksportu w Polsce w okresie poakcesyjnym 429

W odróżnieniu od instrumentów traktatowych narzędzia wspierania eks-portu o charakterze fi nansowym – z wyjątkiem subsydiów w eksporcie rolnym stosowanych w ramach wspólnej polityki rolnej – pozostają w gestii państw członkowskich. Autonomia członków UE w stosowaniu tych narzędzi jest jed-nak ograniczona licznymi uregulowaniami wspólnotowymi, określającymi za-sady ich stosowania. Regulacje wspólnotowe odnoszące się do instrumentów fi nansowego wspierania eksportu są przy tym z jednej strony konsekwencją zobowiązań UE podjętych na forum międzynarodowym (w tym w szczególno-ści zobowiązań na forum WTO oraz OECD), z drugiej zaś wynikają z realizacji polityki wspólnotowej, m.in. wspólnej polityki rolnej oraz polityki ochrony konkurencji.

W obszarze wsparcia kredytów eksportowych przez kraje członkowskie UE w pełni obowiązują zasady przewidziane przez Konsensus OECD, który został inkorporowany do prawa unijnego decyzją Rady już w 1978 r. [Decyzja Rady z dnia 4 kwietnia 1978]. Ponadto od 1 kwietnia 1999 r. obowiązuje Dyrektywa Rady UE w sprawie harmonizacji głównych postanowień dotyczących ubez-pieczenia kredytu eksportowego przy transakcjach objętych ubezpieczeniem średnio – i długoterminowym [Dyrektywa Rady UE z 7 maja 1998]. Wprowadziła ona ujednolicenie wielu instrumentów tej formy wsparcia, m.in. określone zostały jednolite warunki udzielania gwarancji i kredytów dla dostawcy oraz kredytów dla nabywcy, zakres pokrycia ryzyka przez ubezpieczyciela, zasady ustalania składek ubezpieczeniowych, interpretacja ryzyka handlowego i nie-handlowego itp. Organem odpowiadającym za kontrolę i przeciwdziałanie pośredniemu dumpingowi kredytowo-ubezpieczeniowemu we wspólnocie jest Komisja Europejska.

Zgodnie z Porozumieniem w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych Światowej Organizacji Handlu, zaaprobowanej przez Unię Europejską Decyzją Rady w 1994 r.[Decyzja Rady UE z dnia 22 grudnia 1994 r.], stosowanie subwen-cji eksportowych jest zakazane. Wyjątkiem są subsydia udzielane w eksporcie artykułów rolnych, które są stosowane w UE w formie refundacji wywozowych (export refunds). Zasady stosowania refundacji określają szczegółowo przepisy wspólnej polityki handlowej, wspólnej polityki rolnej oraz przepisy sektorowe.

Podobnie jak instrumenty fi nansowe, również narzędzia wspierania eks-portu o charakterze informacyjno-promocyjnym pozostają głównie w gestii poszczególnych krajów członkowskich. Wspieranie eksportu przez kraje człon-kowskie musi być jednak zgodne z zasadami udzielania pomocy publicznej w UE, która – zgodnie z art. 87 TWE – jest generalnie zakazana. Za zgodne ze wspólnym rynkiem są uznawane pewne kategorie pomocy, określane w roz-



porządzeniach KE5, które są objęte wyłączeniami grupowymi, oraz pomoc de minimis6. Ta ostatnia stanowi w praktyce główną przesłankę wsparcia eksportu o charakterze informacyjno-promocyjnym.

2. Narzędzia wspierania eksportu i źródła ich finansowania

Dostosowanie funkcjonujących w Polsce instrumentów fi nansowego wspiera-nia eksportu do wymogów unijnych nastąpiło zasadniczo w latach 2001–20027, natomiast w 2004 r. do unijnych zasad świadczenia pomocy publicznej do-stosowano narzędzia promocji polskiego eksportu [Czermińska 2009, s. 37]. Uregulowania prawne wsparcia promocyjnego eksportu podlegały przy tym w kolejnych latach pewnym modyfi kacjom, związanym głównie z rozpoczę-ciem perspektywy budżetowej 2007–2013.

Instrumentarium fi nansowego wspierania eksportu w Polsce obejmuje obecnie:a) ubezpieczenia i gwarancje eksportowe w KUKE S.A. gwarantowane przez

Skarb Państwa;b) poręczenia i gwarancje z Krajowego Funduszu Poręczeń Kredytowych,

obsługiwanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego;

5 Kwestię przyznawania pomocy w ramach wyłączeń grupowych reguluje Roz-porządzenie Komisji nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r., które za dopuszczalną uznaje: pomoc regionalną; pomoc inwestycyjną i na zatrudnienie dla MŚP; pomoc na zakładanie przedsiębiorstw przez kobiety; pomoc na ochronę środowiska; pomoc na usługi doradcze dla MŚP i udział MŚP w targach; pomoc w formie kapitału podwyż-szonego ryzyka; pomoc na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną; pomoc szkoleniową; pomoc dla pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych.

6 Pomoc de minimis stanowi szczególną kategorię wsparcia udzielanego przez pań-stwo, gdyż uznaje się, że ze względu na swą małą wartość nie powoduje ona zakłócenia konkurencji w wymiarze unijnym. Zasady jej udzielania pomocy określa Rozporządzenie Komisji nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., zgodnie z którym łączna wartość pomocy de minimis dla jednego benefi cjenta nie może przekroczyć równowartości 200 tys. euro brutto w okresie trzech lat kalendarzowych, a w przypadku podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w sektorze transportu drogowego – 100 tys. euro.

7 Było ono związane z uchwaleniem dwóch kluczowych ustaw: ustawy o zmia-nie ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach kontraktów eksportowych [Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r.] oraz ustawy o dopłatach do opro-centowania kredytów eksportowych o stałych stopach procentowych [Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r.], a także przyjęciem szeregu aktów wykonawczych do tych ustaw [Czubek 2008, s. 117].



c) dopłaty do oprocentowania kredytów eksportowych w ramach programu DOKE;

d) kredyty rządowe na fi nansowanie importu polskich towarów i usług przez kraje rozwijające się (pomoc wiązana);

e) refundacje wywozowe dla eksporterów artykułów rolnych. Z kolei wśród instrumentów o charakterze informacyjno-promocyjnym

i szkoleniowym można wymienić:a) dofi nansowanie kosztów udziału w targach i wystawach za granicą;b) dofi nansowanie kosztów udziału w wyjazdowych misjach gospodarczych;c) dofi nansowanie kosztów uzyskania międzynarodowego certyfi katu wy-

robu;d) dofi nansowanie kosztów realizacji branżowych projektów promocyjnych;e) działalność informacyjno-promocyjną polskich przedstawicielstw dyplo-

matycznych i handlowych;f ) działalność regionalnych ośrodków rozwoju i promocji eksportu;g) funkcjonowanie internetowych portali promocji eksportu;h) dofi nansowanie kosztów wydawnictw promocyjnych;i) nagrody Ministra Gospodarki dla przedsiębiorców za osiągnięcia w dzia-

łalności eksportowej.Obok wskazywanych wyżej przeobrażeń związanych z dostosowaniem na-

rzędzi i zasad fi nansowego i promocyjno-informacyjnego wspierania polskiego eksportu do wymagań unijnych, istotną zmianą w instrumentarium polityki proeksportowej Polski w okresie poakcesyjnym był dostęp do narzędzi wspie-rających eksport stosowanych na poziomie wspólnotowym. W tym kontekście należy wspomnieć, iż – niezależnie od działań podejmowanych przez poszcze-gólne kraje członkowskie – UE formułuje strategie promocji europejskiego handlu, których celem jest wspieranie dostępu do rynku światowego i obec-ności na tym rynku produktów i fi rm europejskich. Pierwsza unijna strategia dostępu do rynku z 1996 r. (Market Access Strategy) była związana z realizacją wielostronnych i dwustronnych umów handlowych oraz z otwarciem rynków krajów trzecich. Obejmowała ona dwa fi lary: pierwszy dotyczył informowania przedsiębiorstw unijnych o warunkach dostępu do rynków zagranicznych, dru-gi zaś koncentrował się na tworzeniu metod eliminowania barier dla handlu. Dekadę później, w 2006 r., w komunikacie Komisji zatytułowanym „Globalny wymiar Europy: konkurowanie na światowym rynku” wezwano do odnowie-nia unijnej strategii dotyczącej dostępu do rynków. Strategia ta, której celem jest przezwyciężenie barier w handlu zagranicznym oraz stworzenie nowych możliwości eksportowych, stanowi część nowej polityki handlowej Komisji nazwanej Globalnym wymiarem Europy. Podstawą tego podejścia jest bliższe,



zdecentralizowane partnerstwo pomiędzy Komisją, państwami członkowskimi i przedsiębiorstwami działającymi w krajach trzecich na rzecz zwiększenia do-stępu do ich rynków dla europejskich eksporterów. Wagę wspierania unijnego eksportu podkreślono również w Komunikacie Komisji z 2010 r. „Handel, wzrost i polityka światowa”, który stanowi kluczowy element wymiaru zewnętrznego strategii Europa 2020.

Wśród działań na rzecz wspierania i promocji eksportu podejmowanych na szczeblu wspólnotowym można wymienić m.in. utworzenie bazy danych, w której zbierane są informacje o rynkach krajów trzecich i barierach dostępu do nich. Wsparcie działań fi rm unijnych na rynkach pozaeuropejskich jest rów-nież prowadzone poprzez różne programy wspólnotowe, m.in. kierowane do małych i średnich przedsiębiorstw (np. jak Al.-Invest, ProInvest, EU Gateway programme, The Executive Training Programme, TASBI), w ramach których fi nansowane są spotkania biznesowe, organizacja misji handlowych, targów, akcji promocyjnych, szkolenia o funkcjonowaniu zagranicznych rynków itp. Z kolei w eksporcie produktów rolno-spożywczych jest dostępny mechanizm wspólnej polityki rolnej zatytułowany „Wsparcie działań promocyjnych i infor-macyjnych na rynkach wybranych produktów rolnych”, w którego ramach są współfi nansowane programy promocyjno-informacyjne na rynku wewnętrz-nym UE, a także na rynkach krajów trzecich8. Należy również wspomnieć o pro-gramach i instytucjach unijnych, które w sposób bezpośredni lub pośrednio stymulują proces umiędzynarodowienia działalności – w tym rozwoju eks-portu – unijnych przedsiębiorstw, w szczególności małych i średnich. Można wśród nich wymienić:• Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji, którego celem jest

wspieranie i promowanie konkurencyjności unijnych przedsiębiorstw, prze-de wszystkim z sektora MŚP. W Polsce program jest wdrażany przez krajowe punkty kontaktowe, które są fi nansowane przez Ministerstwo Gospodarki, a ich działalność koordynuje Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości.

• Utworzenie sieci ośrodków Enterprise Europe Network, które świadczą nie-odpłatnie usługi informacyjne, doradcze i konsultingowe, a ich działalność koncentruje się na międzynarodowych aspektach prowadzenia działalności gospodarczej. Na terenie Polski działa 30 ośrodków zgrupowanych w czte-rech konsorcjach ponadregionalnych.

8 Przykładem takich programów promocyjno-informacyjnych są – obecnie reali-zowane – trzyletnie programy promocji: Makarony Europy (na rynku ukraińskim) oraz Jabłka dla każdego (rynek rosyjski i ukraiński) [Żukowska 2011, s. 35].



• Utworzenie systemu SOLVIT, którego głównym celem jest rozwiązywanie problemów z administracją publiczną z innego kraju członkowskiego UE (a także Norwegii, Islandii i Lichtensteinu). Problemy zgłaszane do syste-mu mają charakter transgraniczny, dotyczą naruszenia prawa unijnego w zakresie rynku wewnętrznego i są spowodowane przez administrację innego państwa członkowskiego. W ich rozwiązywaniu współpracują ze sobą centra z kraju zgłaszającego i z kraju, w którym problem wystąpił. W Polsce Centrum SOLVIT funkcjonuje od maja 2004 r. i działa w Departa-mencie Spraw Europejskich w Ministerstwie Gospodarki.

• Utworzenie systemu TED (Tenders Electronic Daily), który umożliwia bez-płatny dostęp do systematycznie aktualizowanych ogłoszeń o zamówie-niach publicznych głównie z UE oraz pozostałych państw EOG. Sprzyja on umiędzynarodowieniu zamówień publicznych, uławiając przedsiębiorcom poszukiwanie zleceń i kontraktów za granicą.Poszerzeniu dostępnego dla polskich przedsiębiorstw instrumentarium

wsparcia eksportu towarzyszyło pojawienie się dodatkowego, obok budże-tu państwa, źródła fi nansowania działań proeksportowych – funduszy po-chodzących z budżetu UE. Środki te, co warto podkreślić, służą nie tylko do fi nansowania działań wspierających eksport na poziomie wspólnotowym, lecz także współfi nansują dużą część instrumentów polityki proeksportowej Polski o charakterze informacyjno-promocyjnym, znajdujących się w gestii Ministra Gospodarki9.

3. Wykorzystanie instrumentów wsparcia eksportu

W kontekście przedstawionych wyżej zmian zachodzących w zakresie instru-mentów wspierania eksportu w Polsce – ich liczby, rodzajów i zasad stosowa-nia – rodzi się pytanie o stopień wykorzystania przez eksporterów oferowanych narzędzi wsparcia oraz jego determinanty.

Z badań ankietowych prowadzonych przez Instytut Badań Rynku Kon-sumpcji i Koniunktur wynika, iż przeciętne wykorzystanie narzędzi wspar-cia – zarówno fi nansowych, jak i promocyjnych – uległo w drugiej połowie prezentowanego okresu wyraźnemu obniżeniu (rysunek 1 oraz tabele 1 i 2).

9 Między innymi w ramach PO IG 2007–2013 ze środków tych dofi nansowane były branżowe programy promocyjne, program Paszport do eksportu, udział w targach i wystawach, Centra Obsługi Inwestorów i Eksporterów.



Rysunek 1. Średniea wykorzystanie instrumentów wsparcia eksportu o charakterze

fi nansowym i promocyjnym w Polsce w wybranych latach okresu 2004–2011

aŚrednia arytmetyczna odsetka respondentów-eksporterów z sekcji: Przetwórstwo przemysłowe, korzystających z instrumentów wspierania eksportu

Źródło: na podstawie: [Strategia 2012 , s. 16; Wysocka 2005, s. 222 i 224; 2012, s. 60–61]

Tabela 1. Wykorzystanie instrumentów fi nansowych wspierania eksportu

w Polsce w wybranych latach okresu 2004–2011 (% korzystających fi rm)

Wyszczególnienie 2004 2005 2007 2009 2011

Ubezpieczenia i gwarancje eksportowe w KUKE S.A. gwa-rantowane przez Skarb Państwa

17 19 20 15 16

Poręczenia i gwarancje na realizację kontraktów ekspor-towych

5 7 6 3 6

Dopłaty do oprocentowania kredytów eksportowych (DOKE)

2 6 7 2 6

Realizacja eksportu w ramach rządowej pomocy dla krajów rozwijających się

3 9 7 3 7


O ile spadkową tendencję zainteresowania instrumentami fi nansowymi w latach 2008–2009 oraz jej odwrócenie w kolejnych dwóch latach można łączyć ze zmianami koniunkturalnymi (kryzys fi nansowy i gospodarczy), o tyle postępująca, głęboka obniżka wskaźnika wykorzystania instrumentów promo-cyjnych (z 14,6% w 2008 r. do 8,6% w 2011 r.) miała, jak się wydaje, zupełnie inne podłoże. Utrzymywanie się tendencji spadkowej tego wskaźnika w wa-runkach poprawiającej się koniunktury zewnętrznej w latach 2010–2011 może

0

2

4

6

8

10

12

14

16

2004 2005 2007 2008 2009 2010 2011

instrumenty finansowe instrumenty promocyjne



sugerować, że została ona wywołana niewłaściwymi rozwiązaniami przyjętym w perspektywie budżetowej 2007–2013 w zakresie wsparcia promocyjnego; w szczególności w odniesieniu do najpopularniejszego wśród eksporterów instrumentu w postaci dofi nansowania kosztów udziału w zagranicznych targach i wystawach, dla którego omawiany wskaźnik gwałtownie załamał się (tabela 2).

Tabela 2. Wykorzystanie instrumentów promocyjnych wspierania eksportu

w Polsce w wybranych latach okresu 2004–2011 1(% korzystających fi rm)

Wyszczególnienie 2004 2005 2007 2009 2011

Dofi nansowanie kosztów udziału w targach i wystawach za granicą

33 30 30 23 12

Dofi nansowanie kosztów udziału w wyjazdowych mi-sjach gospodarczych

x 12 15 12 9

Uczestnictwo w programie: Paszport do eksportu x x x 6 5Dofi nansowanie kosztów uzyskania międzynarodowe-go certyfi katu wyrobu

12 6 7 10 5

Dofi nansowanie kosztów realizacji branżowych projek-tów promocyjnych

x 5 6 5 6

Działalność informacyjno-promocyjna polskich przed-stawicielstw dyplomatycznych i handlowych

x x x 12 10

Działalność regionalnych ośrodków rozwoju i promocji eksportu

x x x 12 11

Funkcjonowanie internetowych portali promocji eks-portu

x x x 21 12

Dofi nansowanie kosztów wydawnictw promocyjnych x x x 9 8Dofi nansowanie kosztów organizacji seminariów, kon-ferencji, pokazów

x x x 10 10

Ubieganie się o Nagrody Ministra Gospodarki w kon-kursach dla eksporterów

x 10 12 14 11


Z danych zaprezentowanych na rysunku 2 wynika, iż w okresie poakce-syjnym główne przyczyny relatywnie niskiego wykorzystania instrumentów wsparcia eksportu w Polsce pozostawały w zasadzie bez większych zmian. Najważniejszą barierą było niedostosowanie oferowanego przez rząd instru-mentarium wsparcia do potrzeb eksporterów – na które wskazało w 2011 r. aż 36% ankietowanych eksporterów, czyli o ponad 5 p.p. więcej niż siedem lat wcześniej. Drugą w kolejności barierą wykorzystania instrumentów wspiera-nia eksportu był brak informacji na temat dostępnych narzędzi wsparcia (ok.



28% wskazań respondentów), nawet w przypadku instrumentów od dawna stosowanych, takich jak poręczenia i gwarancje z KFPK, dopłat do oprocento-wania kredytów rządowych [Strategia 2012, s. 22]. Waga innych barier ujętych w ankiecie (nadmierne skomplikowanie rozwiązań, niespełnianie przez fi rmę kryteriów uzyskania wsparcia oraz zbyt wysokie koszty) była zdecydowanie niższa, ok. 7%.

4. Struktura organizacyjno-instytucjonalna

Kolejną płaszczyzną, w której można rozpatrywać zmiany zachodzące w po-lityce proeksportowej Polski w okresie poakcesyjnym, jest płaszczyzna orga-nizacyjno-instytucjonalna. Dokonując analizy w tym obszarze, należy przede wszystkim stwierdzić, iż w polskim systemie wsparcia eksportu występują obecnie dwa poziomy: krajowy i regionalny. W tabeli 3 zestawiono najważ-niejsze instytucje funkcjonujące na każdym z tych poziomów i wskazano ich podstawowe zadania w zakresie wspierania eksportu.

Fundamenty struktury organizacyjno-instytucjonalnej systemu wspierania eksportu w Polsce tworzy Ministerstwo Gospodarki wraz z Ministerstwem

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Instrument nieistotny dla firmy

Brak informacji

Skomplikowane procedury

Wysokie koszty

Firma nie spełnia kryteriów

2011 2004

Rysunek 2. Bariery wykorzystania instrumentów wsparcia eksportu w Polsce w 2004

i 2011 roku




Finansów. Po akcesji do UE podstawowy obszar ich kompetencji w obszarze polityki proeksportowej nie uległ istotnym zmianom: pierwszy odpowiada najogólniej rzecz biorąc za sferę promocyjno-informacyjną tej polityki – wykorzystując w tym celu wymieniane wcześniej narzędzia o charakterze promocyjno-informacyjnym i szkoleniowym; drugi z resortów natomiast, za pośrednictwem dwóch państwowych podmiotów: Banku Gospodarstwa Kra-jowego oraz Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych S.A. – zarządza instrumentami fi nansowymi. Jedyny wyjątek w zakresie stosowania instru-mentarium fi nansowego wspierania eksportu stanowią refundacje wywozowe dla artykułów rolnych, których wypłata leży w kompetencjach Agencji Ryn-ku Rolnego; instytucja ta administruje również wdrażaniem wspominanych wcześniej programów promocji w ramach WPR.

Tabela 3. Struktura organizacyjno-instytucjonalna systemu wspierania

eksportu w Polsce

Instytucja Kompetencje

Poziom krajowy

Ministerstwo Gospo-darki

działania o charakterze promocyjnym, kreowanie pozytywnego wize-runku gospodarki Polski i rozwój współpracy gospodarczej z zagranicą

Ministerstwo Finan-sów

tworzenie i rozwijanie systemu ofi cjalnego, fi nansowego wspierania eksportu realizowanego w oparciu o kredyty eksportowe

Polska Agencja Roz-woju Przedsiębior-czości

wspieranie przedsiębiorczości, innowacyjności i rozwój zasobów ludz-kich poprzez wdrażanie krajowych środków publicznych oraz funduszy unijnych

Pozostałe instytucje bezpośrednio lub pośrednio wspiera-jące eksport

Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur (działalność analityczno--badawcza, informacyjna);Krajowa Izba Gospodarcza (działalność promocyjna, informacyjna i szko-leniowa);Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych (działalność pro-mocyjna, informacyjna)

Poziom regionalny

Jednostki samorządu terytorialnego

realizacja regionalnych programów operacyjnych (samorządy woje-wództw), działalność informacyjno-promocyjna i szkoleniowa (samo-rządy lokalne)

Regionalne Centra Obsługi Inwestorów i Eksporterów

wzrost umiędzynarodowienia polskich przedsiębiorstw poprzez dostar-czanie kompleksowych i nieodpłatnych informacji dotyczących organi-zacji i realizacji eksportu/inwestycji na rynkach zagranicznych

Źródło: na podstawie: [Warunki 2012, s. 107–121].

Warto zauważyć, iż od akcesji do UE zakres działań promocyjno-informacyj-nych i szkoleniowych prowadzonych przez Ministerstwo Gospodarki poszerzył się z uwagi na fakt, iż zarządza ono nie tylko instrumentami polityki proekspor-



towej fi nansowanymi z budżetu Ministra Gospodarki, lecz także narzędziami wsparcia eksportu, których źródłem fi nansowania są fundusze UE (w ramach SPO WKP, SPO RZL 2004–2006 oraz PO Innowacyjna Gospodarka 2007–2013). W działaniach na rzecz wspierania eksportu zwiększyło się znaczenie – nad-zorowanej przez MG – Państwowej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, od-powiedzialnej za wdrażanie – bezpośrednio lub pośrednio wspierających eksport – niektórych działań w ramach programów operacyjnych (SPO WKP, SPO RZL 2004–2006; Innowacyjna Gospodarka, Kapitał Ludzki i Rozwój Polski Wschodniej 2007–2013); agencja koordynuje również działalność – wspomi-nanych wcześniej – ośrodków Enterprise Europe Network w Polsce.

Po wejściu do UE w Polsce istotnie wzrosło gospodarcze znaczenie samo-rządu terytorialnego, a zwłaszcza samorządów województw. Te instytucje stały się również znaczącymi elementami struktury wspierania polskiego eksportu poprzez zarządzanie środkami unijnymi dostępnymi w ramach regionalnych programów operacyjnych 2007–2013. W jedenastu regionalnych programach przewidziano wsparcie udziału przedsiębiorstw w targach i misjach za granicą (pozostałe przewidziały je w formie pośredniej, m.in. przez wsparcie jednostek samorządu terytorialnego, instytucji otoczenia biznesu, szkół wyższych), we wszystkich zaplanowane zostały różnorodne formy dofi nansowania inwestycji w fi rmach, które pośrednio mogą zwiększyć ich aktywność eksportową [In-strumenty 2011, s. 6 i n.]. Ponadto w strukturach urzędów marszałkowskich lub w innych jednostkach wybranych przez te urzędy działają Regionalne Centra Obsługi Inwestorów i Eksporterów (COIE), których zadaniem jest m.in. wspieranie aktywności eksportowej przedsiębiorstw, zwłaszcza małych i śred-nich, poprzez działania informacyjno-doradcze (np. poszukiwanie partnerów, informowanie o dostępnych instrumentach wsparcia eksportu).

Zakończenie

Przeprowadzona analiza pozwala na sformułowanie kilku wniosków dotyczących zmian zachodzących w polityce proeksportowej Polski w okresie poakcesyjnym.

Wejście do Unii Europejskiej oznaczało przede wszystkim znaczące zmia-ny w zakresie autonomii polskiej polityki proeksportowej. Wyrażały się one w utracie możliwości stosowania przez Polskę traktatowych instrumentów tejże polityki oraz wprowadzeniu szeregu ograniczeń wobec narzędzi wsparcia o charakterze fi nansowym oraz promocyjno-informacyjnym, które wynikały z uregulowań wspólnotowych.

W wyniku akcesji polscy eksporterzy uzyskali możliwość korzystania z licz-nych narzędzi bezpośredniego i pośredniego wspierania eksportu dostępnych



na poziomie wspólnotowym, w pełni fi nansowanych z budżetu UE. Dodat-kowo fundusze unijne przeznaczane dla Polski w kolejnych perspektywach budżetowych i rozdysponowane w ramach programów operacyjnych były wykorzystywane do współfi nansowania dużej części instrumentów polity-ki proeksportowej Polski o charakterze informacyjno-promocyjnym. Środki pomocowe UE dla Polski mogły ponadto pośrednio wpływać na konkuren-cyjność polskich przedsiębiorstw, stymulując rozwój ich eksportu, jakkolwiek rozmiary i skutki tego oddziaływania wydają się trudne czy wręcz niemożliwe do kwantyfi kacji.

Zmiany instrumentarium wsparcia eksportu w Polsce w okresie poakce-syjnym nie spowodowały zwiększenia stopnia wykorzystania dostępnych narzędzi wspierania działalności eksportowej. Relatywnie niski zakres ich wykorzystania przez eksporterów wynikał przy tym przede wszystkim z nie-dostosowania oferowanych rozwiązań do potrzeb eksporterów oraz braku informacji na temat istniejących narzędzi wsparcia.

W okresie poakcesyjnym w Polsce nastąpiła rozbudowa struktury organi-zacyjno-instytucjonalnej systemu wsparcia eksportu. Nie ulega wątpliwości, iż zjawisko to miało uzasadnione, obiektywne przyczyny związane z włączeniem Polski w system wspierania i promocji eksportu funkcjonujący na poziomie wspólnotowym oraz, przede wszystkim, z wykorzystywaniem części funduszy pomocowych UE na cele polityki proeksportowej na poziomie krajowym. Z tych samych powodów aktywnym podmiotem współuczestniczącym w kształto-waniu systemu wsparcia eksportu w Polsce stały się samorządy województw, co – według zamierzeń – powinno umożliwić lepsze dostosowanie środków wsparcia do potrzeb przedsiębiorstw oraz ułatwić dostęp do nich.

Nie podważając obiektywnych przesłanek zmian struktury instytucjonalnej i organizacyjnej systemu, trudno jednak nie uznać, iż cechuje się on znaczącym rozproszeniem i małą przejrzystością, a przede wszystkim brakiem instytucji koordynującej całość działań wspierających polski eksport. Skutkiem tego, jak słusznie stwierdzono w dokumencie programowym Stowarzyszenia Eksporterów Polskich [Strategia 2012, s. 24] jest brak spójności i powielanie działań, rozprosze-nie środków fi nansowych, a w konsekwencji ich nieefektywne wydatkowanie10. Przede wszystkim jednak pogłębiająca się atomizacja systemu stanowi poważne utrudnienie w formułowaniu i realizacji priorytetów polityki proeksportowej.

10 Przykładem jest wsparcie w postaci dofi nansowania kosztów udziału w targach i wystawach za granicą, dostępne zarówno na poziomie krajowym (w ramach programu Paszport do eksportu oraz branżowych programów promocyjnych), jak i regional-nym, w ramach środków przewidzianych w Regionalnych Programach Operacyjnych, jednak – jak już wspominano – nie wszystkie RPO zapewniały wsparcie eksporterów w tej formie.



Bibliografia

Barcz, J., Kawecka-Wyrzykowska, E., Michałowska-Gorywoda, K., 2007, Integracja europejska, Wolters Kluwer Polska, Warszawa.

Czermińska, M., 2009, Zmiany regulacji i wykorzystania instrumentów promocyjno-infor-macyjnego wspierania eksportu w Polsce w świetle integracji z Unią Europejską, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, nr 794, Wydawnictwo UEK, Kraków.

Czubek, H., 2008, System fi nansowego wsparcia eksportu przyjęty przez Polskę po wstąpieniu do Unii Europejskiej, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, nr 777, Wydawnictwo UEK, Kraków.

Decyzja Rady 336/78/EEC a dnia 4 kwietnia 1978 r., Dz.U. L 98 z 11.04.1978.Decyzja Rady UE z dnia 22 grudnia 1994 r. nr 94/800/EC.Dyrektywa Rady UE z 7 maja 1998 r. (98/29/EC).Instrumenty wsparcia eksportu na poziomie regionalnym Informator, 2011, Departament

Instrumentów Wsparcia Ministerstwa Gospodarki, Warszawa.Nikołajczuk, A., 2009, Polski system wspierania eksportu, ze szczególnym uwzględnieniem

instrumentów fi nansowych, Prace Kolegium Zarządzania i Finansów, Zeszyty Naukowe, nr 96, SGH, Warszawa.

Rosati, D., 1990, Polityka proeksportowa, PWE, Warszawa. Rozporządzenie Rady (WE) 3286/94 z dnia 22 grudnia 1994 r., Dz.U. L 349 z 31.12.1994.Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa

ubezpieczeniach kontraktów eksportowych, Dz.U. nr 114, poz. 1190.Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów eksportowych

o stałych stopach procentowych, Dz.U. nr 73, poz. 762.Strategia proeksportowego rozwoju gospodarki polskiej, 2012, Stowarzyszenie Eksporterów

Polskich, Warszawa.Warunki prowadzenia handlu z zagranicą w Unii Europejskiej, 2012, PARP, Warszawa. Wysocka, A., 2005, Skuteczność polityki wspierania eksportu w świetle wyników badań ankie-

towych Instytutu Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, w: Polityka gospodarcza Polski w integrującej się Europie 2005–2006, IBRKiK, Warszawa.

Wysocka, A., 2012, Skuteczność polityki wspierania eksportu w świetle wyników badań ankie-towych Instytutu Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, w: Polityka gospodarcza Polski w integrującej się Europie 2004–2005, IBRKiK, Warszawa.

Żukowska, M., 2011, Fundusze promocji produktów rolno-spożywczych – dwa lata funkcjono-wania, Biuletyn Informacyjny Agencji Rynku Rolnego, nr 3, ARR, Warszawa.


Piotr Burgoński1

POLITYKA RÓWNOŚCIOWA

I ANTYDYSKRYMINACYJNA W POLSCE

PO ROKU 2004

Wstęp

Przed akcesją Polski do Unii Europejskiej polska polityka równościowa i anty-dyskryminacyjna była kształtowana pod wpływem czynników oraz inspiracji wewnątrzkrajowych oraz prawodawstwa międzynarodowego. W związku z akcesją Polski do UE polska polityka równościowa i antydyskryminacyjna otrzymała nowy impuls. Na jej kształt zaczęły oddziaływać normy, procedury i wartości transmitowane z poziomu ponadnarodowego [zob. Burgoński 2012]. Jednakże od momentu akcesji trzeba było czekać ponad dziewięć lat na wy-pracowanie programu, który by w sposób całościowy ujmował zamierzenia polskiego rządu w zakresie problematyki równości i dyskryminacji. Tego typu dokument, zatytułowany Krajowy program działań na rzecz równego traktowa-nia na lata 2013–2016 [Pełnomocnik Rządu ds. Równego Traktowania, 2013], został przyjęty przez rząd RP 10 grudnia 2013 r.

W niniejszym artykule zostanie dokonana analiza powyższego programu. Jej celem będzie określenie ramy konceptualnej, na jakiej wspiera się polityka równościowa i antydyskryminacyjna polskiego rządu (policy frame). Badanie będzie zmierzało do określenia elementów tej ramy, a w szczególności po-kazania, w jaki sposób polski rząd, formułując swoją politykę równościową i antydyskryminacyjną, postrzega, nazywa i strukturalizuje porządek społeczny, jak postrzega aktorów społecznych i relacje między nimi, jakie z tym postrze-ganiem związane są wartości, idee oraz interesy.

1 Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, Wydział Nauk Histo-rycznych i Społecznych, Instytut Politologii.


442 Piotr Burgoński

1. Podejście metodologiczne

W zaprezentowanym w niniejszym artykule badaniu wykorzystano metodę analizy ramowej (frame analysis), która jest traktowana jako odmiana analizy dyskursu (discourse analysis). Zalicza się ją do tej tradycji teorii dyskursu, która nie skupia się na strukturach mowy, lecz na sposobach nadawania znacze-nia danemu zagadnieniu w określonym układzie społecznym. Celem analizy ramowej jest zatem identyfi kacja w tekście interpretacji i konceptualizacji, które określają partykularne rozumienie danej kwestii [Bacchi 2009, s. 21–22]. Powyższe podejście metodologiczne w ostatnich latach cieszy się rosnącą popularnością wśród badaczy polityki publicznej.

Jedna z badaczek, które wniosły znaczący wkład w rozwój podejścia me-todologicznego przyjętego w przedstawionym tutaj badaniu, Dvora Yanow, zdefi niowała ramę konceptualną (frame) jako ramę interpretacyjną, wewnątrz której odnoszące się do danej polityki artefakty nabierają określonego zna-czenia. Jej zdaniem, ramy konceptualne uwydatniają i włączają określone elementy rzeczywistości, a jednocześnie wyłączają inne. Yanow przekonuje, że ramy odzwierciedlają grupowe wartości, o których uznanie dana grupa zabiega [Yanow 2000, s. 11]. Falk Daviter dookreślił zasady, na jakich proces opisany przez Yanow się odbywa. Wyjaśnił pojęcie ramowania (framing) jako selekcję i podkreślanie aspektów danego zagadnienia zgodnie z nadrzędnym oceniającym i analitycznym kryterium. Proces ten dotyczy interesów i idei oraz ich wyrażenia w wyborach politycznych [Daviter 2011, s. 1–2]. Tamas Dombos łączy ramy z działaniami na rzecz rozwiązania danego problemu. Proponuje, by ramę określonej polityki (policy frame) zdefi niować jako „organizującą zasadę, która przekształca fragmentaryczne czy incydentalne informacje w ustruktu-ryzowany i znaczący problem, w którym w sposób ukryty lub bezpośredni zawarte jest jego rozwiązanie” [Dombos 2012, s. 5]. Podobnie Myra Marx Ferree zwraca uwagę na związek ram z działaniami na rzecz rozwiązania problemu. Jej zdaniem, ramy oznaczają połączenie przekonań o społecznych aktorach i przekonań o społecznych relacjach w mniej lub bardziej spójny pakiet, który określa, jakie sposoby działania są konieczne, możliwe i efektywne dla po-szczególnych aktorów. Zdaniem Ferree, istotą ram jest wskazanie połączeń, identyfi kowanie relacji i wykreowanie określonego postrzegania społecznego porządku spośród różnych możliwych mentalnych reprezentacji rzeczywistości [Ferree 2009, s. 89]. Dombos wskazuje natomiast, iż ramę polityki (policy frame) można wykorzystać jako metodologiczne narzędzie. Stwierdza, że analiza ramowa polityk (policy frame analysis) oznacza wyjaśnienie, „w jaki sposób


Polityka równościowa i antydyskryminacyjna w Polsce po roku 2004 443

polityki publiczne opierają się na ramach, które je wspierają leżącymi u ich podstaw strukturami percepcji przekonań i ocen” [Dombos 2012, s. 4].

Powyższe podejście metodologiczne wykorzystano do badania przyjętego 10 grudnia 2013 r. przez rząd RP dokumentu zatytułowanego Krajowy program działań na rzecz równego traktowania na lata 2013–2016. W celu wyodrębnienia elementów ramy konceptualnej, na której wspiera się polityka równościowa rządu, wspomniany dokument został poddany analizie zmierzającej do usta-lenia, jak polski rząd (w tym dokumencie) ujmuje: (1) problem społeczny, który wymaga rozwiązania, (2) podmioty dotknięte tym problemem, (3) przyczyny jego powstawania, (4) wizję pożądanej/idealnej sytuacji społecznej, do której należy zmierzać, (5) działania, które należy w tym celu podjąć i podmioty za nie odpowiedzialne, (6) autorytet, który uzasadnia przyjęte twierdzenia.

2. Rezultaty analizy

Poniżej zostały zaprezentowane końcowe rezultaty analizy 133-stronicowego rządowego dokumentu zatytułowanego Krajowy program działań na rzecz równego traktowania na lata 2013–2016, której dokonano przy zastosowaniu opisanej wyżej metodologii. Pominięto natomiast poszczególne etapy badania, jak np. wyniki ilościowego i jakościowego kodowania tekstu dokumentu. Na zaprezentowane rezultaty analiz składają się odpowiedzi na sześć wymienio-nych wcześniej pytań. Stanowią one elementy ramy konceptualnej (policy frame) obecnej polskiej polityki równościowej i antydyskryminacyjnej.

2.1. Diagnoza problemu społecznego

Autorzy badanego dokumentu przekonują, że problem społeczny stanowi „nierówne traktowanie”, „gorsze traktowanie” oraz „dyskryminacja”. Te określe-nia pojawiają się najczęściej w passusach, które zostały poświęcone diagno-zie sytuacji społecznej. Znacznie rzadziej jako problem wskazuje się „gorszą sytuację”, „nierówności społeczne” oraz „wykluczenie społeczne”. W tekście dokumentu „dyskryminacja” została zdefi niowana jako „nierówne traktowanie ze względu na określoną cechę osoby (płeć, wiek, niepełnosprawność, wyzna-nie itp.), nie zaś każde zróżnicowane traktowanie ludzi”. Zdaniem autorów, o dyskryminacji nie może być mowy, jeżeli uwzględnia się takie cechy, jak wykształcenie, doświadczenie, zaangażowanie. Dwukrotnie dyskryminację nazywano „niesprawiedliwością”.



Przytoczone określenia pokazują, że problem ma charakter relatywny. W przekonaniu autorów dokumentu powstaje on i dostrzec go można wów-czas, gdy porównamy sytuację jednych osób (grup) do stanowiącej rodzaj wzorca sytuacji innych osób (grup) („nierówne”, „gorsze” traktowanie). Zdaniem autorów, problem jest zarówno realny, jak i potencjalny. Równie często jak powyższe określenia problemu („nierówne traktowanie”, „gorsze traktowanie”, „dyskryminacja”) przytacza się termin „zagrożenie dyskryminacją” oraz „nara-żenie na nierówne traktowanie” (gorsze traktowanie, dyskryminację).

Problem postrzega się zarówno jako obiektywny, jak i subiektywny. Ujmuje się go bowiem jako fakt („osoby są dyskryminowane”, „gorsze traktowanie”) albo osobiste doświadczenie („doświadczanie nierównego traktowania”), osobiste odczucie („osobiste odczuwanie nierównego traktowania”) albo też jako problem istniejący w przekonaniu jednostek („przekonanie o istnieniu nierównego traktowania”).

Oprócz ogólnie sformułowanego problemu („nierówne traktowanie”, „gor-sze traktowanie”, „dyskryminacja”, „nierówności” itd.), który polega po prostu na naruszeniu pryncypium równości, w częściach poświęconych poszczególnym obszarom życia społecznego autorzy dokumentu formułują blisko 70 różnych szczegółowych problemów. Pierwszą grupę stanowią problemy, które można by nazwać naruszeniem zasady równych szans. W tej grupie problem bywa określany najczęściej jako „brak równości szans”, brak „dostępu” do różnych możliwości (np. edukacji, szkoleń), istnienie „barier” (np. w podjęciu pracy, utrudniających awans). Drugą grupę stanowią sytuacje, które można zakwa-lifi kować jako naruszenie zasady równości rezultatów. W tej grupie znalazłyby się takie określenia, jak np. „niższe uczestnictwo” (np. w rynku pracy, władzy, mediach), „mała reprezentacja”, „mały udział” (np. w zarządach i radach nad-zorczych). Kolejną grupę problemów można nazwać naruszeniem zasady równości formalnej. Pojawiają się tu takie określenia problemu, jak np. „nie-przestrzeganie ochrony kobiet w ciąży’, „naruszenie praw pracowniczych”, „niewidoczność dla prawa” osób LGBT. Każdej z tych trzech grup problemów poświęcono w dokumencie podobną ilość miejsca. Nieco mniej miejsca zaj-muje grupa problemów, którą można by nazwać naruszeniem zasady równości materialnej. Do tej grupy można zaliczyć określenia, jak np. „brak awansu” oraz „różnice w wynagrodzeniach”. Najmniej miejsca poświęcono problemom, któ-re stanowią przejaw dyskryminacji rozumianej jako naruszenie pryncypium wolności („niemożność realizacji planów życiowych”, „uniemożliwienie realizo-wania się”) oraz określanych jako „wykluczenie” (np. z rynku pracy, społeczne) i „pozostawanie na marginesie” życia społecznego.



Zdaniem autorów dokumentu, powyżej opisany problem oznacza narusze-nie najbardziej podstawowych wartości, tzn. „godności i wartości człowieka”, a także jego „wolności”, przy czym ta pierwsza wartość pojawia się w doku-mencie znacznie częściej.

2.2. Podmioty dotknięte problemem

Autorzy badanego dokumentu, mówiąc o podmiocie dotkniętym problemem, nieco częściej postrzegają go jako grupę społeczną niż jako jednostkę. Ponadto w ich ujęciu podmiot częściej jest w sytuacji potencjalnego zagrożenia niż rzeczywiście jest dotknięty problemem. Podmiot ten najczęściej bywa okre-ślany jako „grupy narażone na nierówne traktowanie” oraz „grupy narażone na dyskryminację”. Natomiast rzadziej autorzy używają określenia „osoby dyskry-minowane”. Zaledwie dwadzieścia razy w dokumencie mówi się o „ofi arach”, najczęściej mówi się o „ofi arach przemocy”, rzadziej o „ofi arach dyskryminacji”.

W badanym dokumencie grupa dotknięta problemem często zostaje wy-różniona jedynie ze względu na to, że jest zagrożona lub doświadcza nierów-nego traktowania (np. „osoby dyskryminowane ze względu na wiek”, „osoby narażone na dyskryminację ze względu na orientację seksualną”). Równie często jej tożsamość jest określana na podstawie cechy, ze względu na którą jest (może być) nierówno traktowana (np. „osoby starsze”, „osoby homoseksu-alne”). Autorzy dokumentu podkreślają, że świadomie posługują się językiem równościowym, ponieważ pozwala on podkreślić różnorodność osób i grup oraz ich współwystępowanie w społeczeństwie przy jednoczesnym unikaniu ich etykietowania. Na przykład stosują żeńskie formy nazw („cudzoziemka”, „imigrantka”, „reprezentantka”) czy zamiast „osoba niepełnosprawna” używają określenia „osoba z niepełnosprawnością”. Jak stwierdzają, takie określenie zmienia optykę postrzegania niepełnosprawności oraz osób z niepełnospraw-nością, powodując, że niepełnosprawność przestaje być dominująca dla okre-ślania tożsamości tych osób. Jednak są w tym postanowieniu niekonsekwentni, ponieważ oprócz określenia „osoba z niepełnosprawnością” nie występują w dokumencie inne przykłady tego typu języka, są natomiast przykłady prze-czące ich deklaracji (np. „niesłyszący”, „poruszający się na wózku”).

Autorzy badanego dokumentu odnoszą sformułowany przez siebie prob-lem przede wszystkim do kobiet. Kobiety jako jednostki i jako grupa są naj-częściej wymieniane w dokumencie w kontekście równego (nierównego) traktowania oraz dyskryminacji (niedyskryminacji). Na drugim miejscu pod względem częstotliwości występowania w tekście lokują się osoby starsze



oraz osoby z niepełnosprawnością. W dalszej kolejności skonceptualizowany przez siebie problem autorzy dokumentu odnoszą do osób o pochodzeniu na-rodowym lub etnicznym innym niż polskie oraz osób LGBT, a w najmniejszym stopniu do osób młodych, osób dotkniętych przestępstwem seksualnym, osób posiadających dzieci, wyznających określoną religię, podzielających określone poglądy polityczne, ubogich oraz mężczyzn. W ramach większości z wymie-nionych powyżej kategorii autorzy dokumentu wyróżniają subkategorie osób dotkniętych problemem (w sumie ponad 30). Na przykład w ramach kategorii osoby o pochodzeniu narodowym lub etnicznym innym niż polskie wspomi-nani są migranci, migrantki, uchodźcy, Romowie, dzieci romskie, Arabowie, Czeczeni, Wietnamczycy, Żydzi.

2.3. Przyczyny problemu

Autorzy badanego dokumentu mocniej akcentują przyczyny niezależne od intencji jednostki niż jej wewnętrzne motywacje. Ich zdaniem, najważniejszą przyczyną zaistnienia problemu jest słabe rozumienie dyskryminacji przez społeczeństwo oraz nieświadome uprzedzenia (dystans społeczny) i stereo-typy, które stanowią strukturalną cechę życia społecznego. W wyobrażeniu autorów uprzedzenia odnoszą się głównie do mniejszości narodowych i et-nicznych (zwłaszcza Romów) oraz osób LGBT, natomiast stereotypy dotyczą przede wszystkim przypisywania określonych cech i zachowań poszczególnym płciom, podziału ról na męskie i żeńskie, posiadania dzieci oraz możliwości osób z niepełnosprawnością. Uprzedzeniom i stereotypom ulegają przede wszystkim pracodawcy, w mniejszym stopniu nauczyciele. Inną nieosobową przyczyną problemu są, w opinii autorów dokumentu, niedostatki w eduka-cji. Podręczniki w niewystarczającym stopniu uwzględniają różnorodność występującą w społeczeństwie i standardy edukacji antydyskryminacyjnej, a ponadto utrwalają stereotypy, zwłaszcza dotyczące płci. System edukacyj-ny nie jest dostosowany do potrzeb osób z niepełnosprawnością, w wyniku czego mają one gorsze wykształcenie, a w związku z tym mniejsze szanse na rynku pracy. Przyczyną problemu, w tym stereotypów, jest również „segregacja edukacyjna i segregacja ról płciowych na wczesnych etapach procesu eduka-cyjnego”. Ponadto autorzy wskazują na kulturę organizacyjną polskich fi rm, która sprzyja dyskryminacji kobiet. Przekonują też, że większe zaangażowanie kobiet w życie rodzinne sprawia, że wybierają one zawody, które pozwalają pogodzić życie zawodowe i rodzinne, a są to najczęściej zajęcia gorzej płatne. Natomiast sytuacja na rynku pracy kobiet, które ukończyły 50. rok życia, bywa



gorsza niż mężczyzn często z powodu konieczności podjęcia przez nie opieki nad starzejącymi się rodzicami.

W roli osobowych, a więc intencjonalnych sprawców zostali obsadzeni przez autorów dokumentu przede wszystkim pracodawcy. To oni w dużej mierze przyczyniają się do dyskryminacji kobiet, osób starszych i osób z nie-pełnosprawnością. Nie chcą ponosić kosztów dostosowywania stanowisk pracy, cenią sobie sprawność oraz chcą uniknąć ryzyka, jakie w ich przekonaniu stanowi ochrona w wieku przedemerytalnym. Część odpowiedzialności została jednak z nich zdjęta, ponieważ w swoim myśleniu i postępowaniu nieraz kierują się rozpowszechnionymi w społeczeństwie stereotypami na temat płci oraz kondycji zdrowotnej i intelektualnej seniorów. Prócz tego autorzy dokumentu jako osobowych sprawców problemu postrzegają jeszcze cztery grupy: służby medyczne, które wykazują się niewystarczającą wiedzą psychologiczną, by zrozumieć pacjentów (np. osoby LGBT); uczniów, którzy dopuszczają się prze-mocy wobec kolegów i koleżanek; architektów, których w niewystarczającym stopniu kształci się, by byli wrażliwi na potrzeby osób z niepełnosprawnością; rodziców dzieci sprawnych, którzy są niechętni oddziałom integracyjnym. Tym czterem kategoriom sprawców poświęcono jednak w dokumencie niewiele miejsca, dużo mniej niż pracodawcom.

Specyfi czna przyczyna powstawania problemu umiejscowiona została przez autorów dokumentu w samych dyskryminowanych. Ulegają oni stereo-typom na własny temat, nie wykazują wiary w możliwość poprawienia swojej sytuacji, a w przypadku Romów wykazują dużą nieufność wobec innych oraz państwa.

2.4. Idealna sytuacja społeczna

W części dokumentu, która została poświęcona celom polskiej polityki rów-nościowej, można zauważyć, iż jego autorzy bardziej skupili się na działaniach proponowanych przez rząd niż na pożądanej sytuacji grup dotkniętych opisa-nym wcześniej problemem. Ponadto w dokumencie wyraźnie widoczne jest kładzenie większego nacisku na sam proces zmiany niż na końcowy rezultat tego procesu. Świadczy o tym przewaga odczasownikowych form rzeczowni-ków nad formami wyrażającymi stan rzeczy. Częściej można zatem odnaleźć stwierdzenia typu „poprawa dostępności”, „podniesienie poziomu ochrony prawnej” czy „doskonalenie prawa”, a zdecydowanie rzadziej cel działania bywa określany jako stan, sformułowaniami typu „równe traktowanie”. Prócz tego daje się zauważyć, że powyższe działania, które mają stanowić idealny stan społecz-



ny, są przede wszystkim ukierunkowane na zmianę istniejących warunków, w mniejszym zaś stopniu na zapobiegnięcie sytuacji nierównego traktowania.

Próbując zrekonstruować idealną sytuację społeczną, można także zauwa-żyć, że w części dokumentu poświęconej celom, do jakich zamierza dążyć rząd, obok sformułowań wyrażonych w trybie dokonanym (np. „wyelimino-wanie nierównego traktowania”, „poprawa sytuacji w zakresie równości kobiet i mężczyzn”) pojawia się bardzo wiele form niedokonanych (np. „niwelowanie różnic w zarobkach”, „eliminowanie przejawów nierówności”). Oznacza to, że za stan pożądany uznaje się nie tylko osiągnięcie określonego efektu, ale także już samo dążenie do niego. Jak się wydaje, można to tłumaczyć albo jako niezbyt mocne przekonanie autorów o pełnym osiągnięciu celu, albo jako wyraz ich realizmu, który podpowiada, że rzeczywistość nigdy nie jest idealna. Ideały wyznaczają kierunek działania, ale zamiar ich pełnej realizacji nosi znamiona myślenia utopijnego. Tezę o przyjęciu przez autorów podejścia realistycznego potwierdzają inne znajdujące się w dokumencie sformułowa-nia, jak np. „wyeliminowanie w stopniu jak najwyższym dyskryminacji z życia społecznego w Polsce”.

Analiza dokumentu ujawnia przywiązanie autorów do sfery prawa i polityki. W tekście zaznacza się bowiem jej nieznaczna dominacja nad pozostałymi kategoriami postulowanych celów. W tej sferze idealną sytuację autorzy wy-obrażają sobie – zgodnie z powyżej opisanym podejściem – przede wszystkim jako działanie, w mniejszym stopniu jako osiągnięty efekt. W odniesieniu do prawa ma ono polegać na: po pierwsze – wdrażaniu prawa (polskiego, unij-nego i międzynarodowego), po drugie – udoskonalaniu prawa i jego stoso-wania, po trzecie – upowszechnianiu prawa, po czwarte – upowszechnianiu i usprawnieniu realizacji zasady równego traktowania i rozwiązań prawnych w zakresie równości. Autorzy dokumentu postulują ponadto stworzenie ram instytucjonalnych, które pozwolą skutecznie wyegzekwować przestrzeganie zasady równego traktowania. W odniesieniu do polityki działanie, jako stan pożądany, ma polegać na podnoszeniu standardów jej prowadzenia (prewen-cji, reagowania, ewaluacji itp.) oraz zwiększeniu skuteczności i efektywności podejmowanych wysiłków na rzecz równego traktowania. Jeśli zaś chodzi o efekty, to w dokumencie pojawiają się głównie rezultaty przynależące do sfery polityki, które charakteryzują się znacznym stopniem ogólności (np. „sku-teczny monitoring”, „polityka skuteczna i akceptowana społecznie”, „skuteczna polityka antydyskryminacyjna”, „instytucjonalizacja horyzontalnej polityki an-tydyskryminacyjnej” itp.).

Drugi, pod względem ilości zajmowanego w dokumencie miejsca, wymiar idealnej sytuacji społecznej stanowią ex aequo działania na rzecz równości



podejmowane w odniesieniu do poszczególnych grup ludzi (np. „wspieranie grup narażonych na dyskryminację ze względu na wiek”) oraz działania w za-kresie pojedynczych problemów związanych z równością i dyskryminacją (np. „niwelowanie różnic w zarobkach”, „zmniejszenie barier w kształceniu”, „poprawa dostępu do świadczeń medycznych”). Trzeci w kolejności wymiar stanowi sfera świadomości społecznej. Przedstawiając swój zamysł odnośnie do niej, autorzy również skupili się na działaniach. Mają one dokonać zmiany w obszarze wiedzy i rozumieniu równości. Ich zakres został wąsko określony (np. „wzrost stanu wiedzy na temat osób LGBT”, „upowszechnianie treści do-tyczących równego traktowania w programach szkolnych”).

Analiza dokumentu, zmierzająca od ustalenia warstwy ideowej pożąda-nej sytuacji społecznej, prowadzi do wniosku, że jego autorzy odwołują się przede wszystkim do trzech koncepcji równości: równości formalnej (np. „ni-welowanie różnic w zarobkach”), równości rezultatów (np. „dostęp do lokali socjalnych”) oraz równości szans (np. „równy dostęp do edukacji”). W tekście można spotkać nieznacznie większą liczbę nawiązań do dwóch pierwszych, a nieco mniej do ostatniej z nich. Oprócz nadrzędnej wartości, jaką stanowi równość – której urzeczywistnienie chroni ludzką godność – można jeszcze wymienić dwie, najczęściej powtarzające się w dokumencie, a mianowicie dostęp (udział) do różnego rodzaju dóbr oferowanych przez społeczeństwo oraz uczestnictwo w życiu społecznym. Ponadto autorzy dokumentu odwo-łują się do idei sprawiedliwości, tolerancji i solidarności. Przy czym pierwsze dwie z nich, w kontekście sytuacji grup narażonych na nierówne traktowanie (nierówno traktowanych), wzmiankowane są jedynie po cztery razy każda, zaś ostatnia – zaledwie raz.

2.5. Działania i podmioty za nie odpowiedzialne

W dokumencie autorzy prezentują pięć następujących kategorii działań, które w ich zamyśle mają prowadzić do osiągnięcia idealnej sytuacji społecznej: (1) badanie problematyki równościowej, (2) wypracowywanie i wprowadzanie rozwiązań prawno-polityczno-instytucjonalnych na rzecz równości, (3) wdra-żanie szczegółowych rozwiązań prowadzących do rozwiązania problemu nierównego traktowania, (4) edukacja na rzecz równości, (5) inicjowanie i przeprowadzenie debat publicznych. Na pierwsze cztery kategorie działań przeznaczono w dokumencie zbliżoną ilość miejsca, zaś ostatniej poświęcono najmniej uwagi.

Pierwszą kategorię stanowią działania obejmujące prace badawcze nad problematyką równościową. Źródłem wiedzy uzyskanej w trakcie tych badań



są dokumenty, eksperci, osoby narażone na dyskryminację (dyskryminowane) oraz opinia publiczna. Do tej kategorii można zaliczyć następujące wymie-nione w dokumencie działania: przygotowanie narzędzi i wykorzystanie ich do analizy sytuacji osób zagrożonych dyskryminacją oraz przypadków dys-kryminacji, analiza prawa równościowego w celu wykrycia jego defi cytów, analiza i monitoring wykonania ustawodawstwa równościowego, analiza ist-niejących rozwiązań w zakresie przeciwdziałania i zwalczania dyskryminacji, analiza dotychczas funkcjonujących sposobów pomocy osobom dotkniętym (zagrożonym) dyskryminacją, prace koncepcyjne nad nowymi rozwiązaniami na rzecz równości, monitoring całej polityki równościowej.

Druga kategoria działań, czyli wprowadzanie rozwiązań prawno-polityczno--instytucjonalnych na rzecz równości, obejmuje takie działania, jak: ulepsze-nie i upowszechnienie prawa równościowego, powołanie zespołów, które przygotują nowe rozwiązania polityczno-prawne, przygotowanie i wdrażanie nowych rozwiązań prawnych, korekta dotychczasowych oraz opracowanie nowych programów i polityki równościowej, powołanie nowych instytucji równościowych (koordynatorów w ministerstwach i pełnomocników w urzę-dach wojewódzkich).

Wśród działań należących do trzeciej z wymienionych kategorii, czyli wdra-żania szczegółowych rozwiązań prowadzących do rozwiązania problemu nie-równego traktowania, autorzy wymieniają zarówno działania ściśle określone (np. „uruchomienie całodobowego, bezpłatnego, ogólnokrajowego telefonu zaufania”), jak i o nieco bardziej ogólnym charakterze (np. „promowanie me-chanizmów wsparcia dla młodych ludzi w nabyciu pierwszego mieszkania”). Do tej kategorii należą bardzo różnorodne aktywności podejmowane na rzecz równości. Można je pogrupować w następujące typy: inicjowanie, promowa-nie i wdrażanie rozwiązań wspierających określone kategorie osób, wspieranie organizacji działających na rzecz równości, koordynowanie działań, wypraco-wanie lub usprawnienie procedur postępowania, udoskonalanie modelów praktycznej pomocy osobom dyskryminowanym/zagrożonym dyskryminacją.

Do czwartej kategorii należą działania z zakresu edukacji. Ich adresatami są osoby lub grupy dyskryminowane (zagrożone) dyskryminacją, osoby niosące im pomoc, osoby, które potencjalnie mogą stać się sprawcami dyskryminacji, jak również ogół społeczeństwa. Do tej kategorii można zaliczyć następują-ce typy działań proponowanych w dokumencie: promowanie idei równości, przekazywanie wiedzy z zakresu problematyki równego traktowania, wiedzy o sytuacji osób zagrożonych (dotkniętych) dyskryminacją, wiedzy o rozwiąza-niach i przepisach prawnych w odniesieniu do problematyki równości, wiedzy o przeciwdziałaniu i zapobieganiu dyskryminacji, wykorzenianie stereotypów



zagrażających równości, edukacja wzmacniająca pozycję osób narażonych na dyskryminację (dotkniętych nią).

Piątą kategorię działań stanowi inicjowanie i przeprowadzanie debat pub-licznych na temat problematyki równościowej. Autorzy dokumentu nie wy-jaśnili jednak, czy celem tych debat ma być refl eksja nad ulepszeniem bądź wypracowaniem nowych rozwiązań na rzecz równości, czy też zwiększenie wiedzy społeczeństwa na tematy związane z problematyką równościową.

Podsumowując, można zauważyć, że autorzy dokumentu nie pokładają nadziei na osiągnięcie zamierzonych celów jedynie w jakimś jednym rodzaju działań. Wychodzą z założenia, że najpierw trzeba zbadać sytuację społeczną, a następnie stosować środki prawno-instytucjonalne i rozwiązania praktyczne, wsparte kształtowaniem świadomości społecznej.

Warto zaznaczyć, że wśród proponowanych w dokumencie działań zale-dwie dwa z nich mają charakter tzw. dyskryminacji pozytywnej, czyli rozwiązań faworyzujących grupy społeczne narażone na dyskryminację. Działania o tym charakterze wymienione w dokumencie to dążenie w spółkach z udziałem Skarbu Państwa do zapewnienia przynajmniej 30-procentowego średniego udziału dla niedoreprezentowanej płci wśród wszystkich członków rad nad-zorczych wybieranych i powoływanych przez Ministra Skarbu Państwa oraz dążenie do osiągnięcia poziomu 10% społecznych zamówień publicznych2 udzielanych przez polskie instytucje zamawiające.

W dokumencie wspomniany został sposób fi nansowania powyższych dzia-łań. Został on jednak określony bardzo ogólnikowo. Według autorów doku-mentu działania te mają zostać sfi nansowane ze „środków ujmowanych w usta-wie budżetowej na dany rok, bez konieczności ubiegania się o dodatkowe środki na ten cel z budżetu państwa” oraz środków pochodzących z funduszy europejskich. Wydaje się, że gdyby autorzy pokusili się o próbę oszacowania kosztów poszczególnych działań i odnieśli je do możliwości budżetu państwa, wówczas pokazaliby, czy mamy do czynienia z polityką, która jest możliwa do urzeczywistnienia, i czy istnieje prawdopodobieństwo, że będzie skuteczna.

Zdaniem autorów dokumentu, odpowiedzialność za wykonanie powyżej opisanych zadań spoczywa przede wszystkim na instytucjach państwowych.

2 W zamówieniach publicznych zwanych społecznymi uwzględniony jest jeden lub kilka następujących elementów: promocja godnej pracy, poszanowanie praw człowie-ka i prawa pracy, wsparcie społecznego włączenia (w tym osób niepełnosprawnych), wsparcie ekonomii społecznej i MŚP, promocja równych szans oraz zasady ,,dostępny i przeznaczony dla wszystkich”, włączenie zrównoważonych kryteriów wraz z uwzględ-nieniem kwestii uczciwego i etycznego handlu przy poszanowaniu zasad traktatowych i dyrektyw UE w sprawie zamówień publicznych [Urząd Zamówień Publicznych].



W miejscach, w których w dokumencie mowa jest o odpowiedzialności tych in-stytucji, używane są takie sformułowania, jak „państwo”, „rząd”, „rząd we współ-pracy z organami administracji państwowej”, „każdy minister”, „wojewodowie”. Spośród instytucji państwowych z nazwy wymieniony jest Pełnomocnik Rządu do Spraw Równego Traktowania, klika ministerstw (najczęściej Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej), różne organy administracji państwowej. Autorzy dokumentu uznali jednak, że powierzenie odpowiedzialności w omawianym tutaj zakresie jedynie organom państwa nie gwarantuje, że polityka na rzecz równego traktowania będzie prowadzona efektywnie i będzie przynosić zamie-rzone rezultaty. Ich zdaniem, jest to możliwe jedynie wtedy, gdy do współpracy zostaną włączone środowiska i organizacje pozarządowe zajmujące się na co dzień problematyką równego traktowania i przeciwdziałania dyskryminacji. Ponadto postulują oni, aby instytucje państwowe podjęły współpracę ze sto-warzyszeniami zawodowymi (np. architektów, urbanistów), środowiskami eksperckimi i naukowymi kompetentnymi w zakresie problematyki równoś-ciowej oraz przedstawicielami mediów.

2.6. Uznany autorytet

Analizowany dokument ujawnia cztery rodzaje autorytetów, na których auto-rzy opierają się, formułując swoje twierdzenia. Pierwszym z nich jest Konsty-tucja RP, prawo i polityka Unii Europejskiej oraz prawo międzynarodowe. Co prawda autorzy deklarują, iż dla nich autorytetem są „akty prawa krajowego”, niemniej zamierzają dokonać zmian w niektórych ustawach należących do polskiego porządku prawnego, natomiast Konstytucja RP, prawo i polityka UE oraz międzynarodowe nie podlegają kwestionowaniu. Stanowią dla autorów punkt odniesienia do formułowania twierdzeń.

Drugi rodzaj autorytetu to badania sondażowe opinii publicznej. W ich ra-mach bada się, mające zwykle charakter subiektywny, osobiste doświadczenia respondentów oraz ich opinie, w tym oczekiwania wobec rządu w zakresie omawianej tu polityki. Do danych uzyskanych w ten sposób autorzy dokumen-tu odwołują się w pierwszej kolejności wówczas, gdy chcą nakreślić aktualną sytuację społeczną w zakresie równego traktowania, jak również wtedy, gdy chcą się dowiedzieć, jaki cel powinna przyjąć polityka państwa (np. jaki jest preferowany przez większość społeczeństwa model rodziny). Sądząc po ilości miejsca, jakie im w dokumencie poświęcono, wydaje się, że powyższe dwa rodzaje autorytetu są najważniejsze dla autorów dokumentu.

Trzeci rodzaj autorytetu stanowią dane statystyczne gromadzone przez instytucje państwowe (GUS, ministerstwa, policję). Autorzy dokumentu od-



wołują się do nich, gdy przedstawiają diagnozę sytuacji społecznej w zakresie równego traktowania i dyskryminacji.

Autorytetem, który można wymienić jako czwarty, są opracowania sporzą-dzone przez instytucje publiczne (np. Rzecznika Praw Obywatelskich), naukow-ców (polskich i zagranicznych), organizacje pozarządowe oraz międzynarodowe (np. OECD). Wiele z tych opracowań, zwłaszcza naukowych, bazuje na reprezen-tatywnych badaniach sondażowych opinii publicznej. Ponadto w dokumencie znajdujemy odwołania do wiedzy i przekonań przedstawicieli administracji publicznej, organizacji pozarządowych oraz świata nauki uzyskanych w trak-cie bezpośredniej rozmowy. Autorzy dokumentu wykorzystują je zarówno do diagnozy sytuacji społecznej, jak i formułowania celów polityki rządowej.

Warto na koniec zaznaczyć, że przywoływane w dokumencie dane sta-tystyczne oraz opracowania niekiedy dotyczą innych krajów europejskich. Wówczas nie tylko same dane stanowią podstawę do formułowania twierdzeń, ale dodatkowo przesłanką w tym zakresie staje się fakt, iż dane te dotyczą innego europejskiego kraju.

Zakończenie

Analiza dokumentu pt. Krajowy program działań na rzecz równego traktowania na lata 2013–2016 ujawnia, iż jego autorzy za nadrzędne kryterium oceniające stosunki społeczne uznali zasadę równości, której urzeczywistnienie chroni inną wartość, a mianowicie godność człowieka. Spojrzenie przez pryzmat innych naczelnych wartości, jak na przykład wolności, w dokumencie jest niemalże niezauważalne. Patrząc z perspektywy równości, autorzy dostrzegają, iż spo-łeczeństwo jest zróżnicowane, składa się z jednostek i różnych grup, które są zagrożone (doświadczają nierównego traktowania ze strony pozostałej reszty społeczeństwa), a w konsekwencji ich godność może nie być (nie jest) respek-towana. Równość jest rozumiana w dokumencie w sposób wieloaspektowy: przede wszystkim jako równość formalna, szans i rezultatów. Pierwsza z nich koncentruje się na traktowaniu zgodnie z prawem, druga zwraca uwagę na za-pewnienie równego startu, trzecia stanowi wyraz podejścia redystrybucyjnego [Maliszewska-Nienartowicz 2012, s. 30–34]. Ponadto w ujęciu autorów rzeczywi-stość społeczna nie jest zdominowana przez jakąś jedną jej sferę (np. pracę). Jest różnorodna, a dzięki temu może stanowić atrakcyjne środowisko życia. Oprócz równości i godności, wartościami, na których w zamyśle autorów powinno się opierać społeczeństwo, są dostęp (udział) do różnego rodzaju dóbr oferowanych przez społeczeństwo oraz uczestnictwo w różnych sferach życia społecznego.



Implikacją przyjęcia równości jako nadrzędnego kryterium oceniającego stosunki społeczne są zaproponowane przez autorów działania. Wszystkie one są ukierunkowane na rozwiązanie problemu nierównego traktowania. Podkreślenia wymaga fakt, iż autorzy nie uznali nadmiernego szafowania środkami specjalnymi (np. akcją afi rmatywną) za celowe, co może oznaczać, że według nich problem związany z równym (nierównym) traktowaniem nie ma charakteru nadzwyczajnego. Przyjęty przez autorów punkt widzenia potwier-dza również rodzaj uznanego przez nich autorytetu, który uzasadnia przyjęte twierdzenia. Jeden z dwóch najważniejszych autorytetów stanowią bowiem opinie i przekonania członków społeczeństwa. W ten sposób jeszcze raz autorzy w centrum życia społecznego stawiają człowieka i potwierdzają jego wartość, czyli godność. Ich spojrzenie na człowieka zdradza jednak zbytni optymizm co do jego kondycji moralnej. Większość bowiem przyczyn nierównego trak-towania zlokalizowali oni w nieintencjonalnych działaniach człowieka.

Nieco niespójne z powyższym ujęciem może się wydawać określenie przez autorów pożądanej (idealnej) sytuacji społecznej. W większym stopniu skupiają się oni na samych działaniach niż na ich efekcie. Może to oznaczać, iż uznali, że równość i godność wymagają nieustających zabiegów, zaś ideał wskazuje jedynie ich kierunek, sam pozostaje nieosiągalny.

W ujęciu autorów dokumentu społeczeństwo, choć wymaga pomocy państwa, nie jawi się jako bierny odbiorca jego działań. W zakresie rozwią-zania problemu nierównego traktowania postulują oni bowiem współpracę państwa ze społeczeństwem obywatelskim. Proponowana w dokumencie polityka odznacza się pod wieloma względami zrównoważeniem. Ma bowiem zarówno charakter rygorystyczny (pokłada nadzieję w środkach prawnych), jak i liberalny (tworzy równe szanse) oraz społeczny (przewiduje inwestycje w zasoby ludzkie). Jest zarówno polityką interwencyjną (zwalcza przejawy nierównego traktowania), jak i antycypacyjną (przeciwdziała), redystrybucyj-ną (prowadzi do równości rezultatów) oraz integrującą (włącza w różne sfery życia społecznego). Jej celem nie jest rewolucyjna zmiana, lecz łagodzenie problemu i stopniowe, zwłaszcza przez prawo i edukację, przekształcanie struktur i świadomości społecznej.

Bibliografia

Bacchi, C., 2009, The Issue of Intentionality in Frame Theory: the Need for Refl exive Framing, w: Lombardo, E., Meier, P., Verloo, M. (eds.), The Discursive Politics of Gender Equality, Routledge, London – New York, NY.



Burgoński, P., 2012, Europeizacja polskiej polityki równościowej i antydyskryminacyjnej, Prze-gląd Europejski, t. 25, nr 2.

Daviter, F., 2011, Policy Framing in the European Union, Palgrave Macmillan, Basingstoke, Hampshire – New York, NY.

Dombos, T., 2012, Critical Frame Analysis: A Comparative Methodology for the Quality in Gen-der+ Equality Policies’ (QUING) Project, Center for Policy Studies, Budapest.

Ferree, M.M., 2009, Inequality, Intersectionality and the Politics of Discourse: Framing Feminist Alliances, w: Lombardo, E., Meier, P., Verloo, M. (eds.), The Discursive Politics of Gender Equality, Routledge, London – New York, NY.

Maliszewska-Nienartowicz, J., 2012, Dyskryminacja pośrednia w prawie Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe Mikołaja Kopernika, Toruń.

Pełnomocnik Rządu ds. Równego Traktowania, 2013, Krajowy program działań na rzecz równego traktowania na lata 2013–2016, http://rownetraktowanie.gov.pl/aktualnosci/krajowy-program-dzialan-na-rzecz-rownego-traktowania-na-lata-2013–2016 [dostęp: 01.02.2014].

Urząd Zamówień Publicznych, Portal centralny – Serwis informacyjny, http://www.uzp.gov.pl/cmsws/page/?D;1247 [dostęp: 21.08.2014].

Yanow, D., 2000, Conducting Interpretive Policy Analysis, Sage Publications, Thousand Oaks – London – New Delhi.


Joanna Modrzyńska1

PREZYDENCJA W UNII EUROPEJSKIEJ –

PORÓWNANIE ROZWIĄZAŃ FUNKCJONUJĄCYCH

KIEDYŚ I OBECNIE PRZY UWZGLĘDNIENIU

POLSKICH DOŚWIADCZEŃ

Wstęp

Prezydencja we Wspólnotach Europejskich (WE) i Unii Europejskiej (UE) nieroz-dzielnie łączy się z funkcjonowaniem rad poszczególnych Wspólnot Europej-skich, następnie Rady Ministrów i Rady Unii Europejskiej. Dodatkowo jej reguły znalazły również swoje zastosowanie w ustalaniu kolejności przewodzenia obradom Rady Europejskiej. Prezydencja obowiązująca we Wspólnotach i Unii Europejskiej jest przejawem zastosowania dyplomatycznej zasady preceden-cji w praktyce. Początkowo stosowana była najbardziej popularna reguła (tj. kolejność alfabetyczna), następnie jej odmiana uwzględniająca odmienne pół-rocza sprawowania prezydencji, zaś obecnie kolejność jest ustalana w drodze porozumienia przez państwa członkowskie, które biorą pod uwagę wielkość kraju i długość jego członkostwa w UE. Kolejność i sposób sprawowania pre-zydencji oraz jej kompetencje odnaleźć można w traktatach i odpowiednich aktach prawa europejskiego.

W pewnym momencie okazało się, że sześciomiesięczne przewodzenie pracom RE i RUE daje zbyt mało czasu na przeprowadzenie i sfi nalizowanie niektórych przedsięwzięć. Stąd też konieczna okazała się współpraca z ustę-pująca i przyszłą prezydencją. W ten sposób powstała troika, która jako meto-da sprawowania prezydencji obowiązywała do traktatu z Amsterdamu (TA). Zmiany w sposobie funkcjonowania troiki po wejściu w życie TA były efektem

1 Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu, Wydział Politologii i Studiów Między-narodowych, Katedra Prawa Międzynarodowego i Europejskiego.


Prezydencja w Unii Europejskiej – porównanie rozwiązań funkcjonujących kiedyś i obecnie 457

zmian w sposobie prowadzenia polityki zagranicznej UE. Obecnie stosowane rozwiązanie – trio – powinno być traktowane jako odpowiedź na wyzwania związane z poszerzaniem składu państw członkowskich UE. Z kolei zmiany wprowadzone postanowieniami traktatu z Lizbony (TL) doprowadziły do ogra-niczenia roli prezydencji zwłaszcza w Radzie Europejskiej. Na tym tle warto się zastanowić, czy podczas sprawowania prezydencji Polska wykorzystała swoje możliwości, współpracując w ramach trio z Danią i Cyprem.

1. Precedencja – zasady ogólne i jej zastosowanie

we wspólnotach europejskich i Unii Europejskiej

Zasada precedencji ma swoje najbardziej znane zastosowanie w protoko-le dyplomatycznym. Odnosi się ona do porządku i pierwszeństwa, według którego ustalana jest kolejność w obrębie danej grupy osób. Może to być zarówno precedencja najwyższych stanowisk państwowych, jak i precedencja dyplomatyczna (dotycząca pierwszeństwa klas misji dyplomatycznych i stopni dyplomatycznych) czy kolejność uczestników wybranego spotkania.

Na co dzień można się spotkać z tym, że organizowanie spotkań różnych osób nastręcza problemy związane z ustaleniem ich właściwej kolejności. Po-dobna sytuacja dotyczy odpowiedniej hierarchii wywieszanych fl ag, przyjęcia sekwencji organów państwowych i organizacji międzynarodowych czy ich przewodniczących i przedstawicieli.

Termin precedencja wywodzi się z języka łacińskiego (łac. praecedentia – to, co poprzedza, jest wcześniej, praecedere – poprzedzać) i jest stosowana w od-niesieniu do kolejności miejsc i pierwszeństwa (ang. precedency, fr. préséance) [Mieńkowska-Norkiene 2012, s. 27].

Istnieje wiele reguł, którymi można się posługiwać, ustalając pierwszeństwo (np. kolejność alfabetyczna, kolejność wynikająca z wcześniejszego losowania czy uwzględniająca długość sprawowania funkcji przez zainteresowane osoby). Bez względu jednak na to, która z nich jest wybrana, należy jej ściśle przestrze-gać i nie wolno czynić od niej wyjątków. Należy również zauważyć, iż zasada precedencji przyjęta w określonych okolicznościach powinna być stosowana nie tylko w odniesieniu do kolejności zajmowania miejsc, ale również kolejności witania, zabierania głosu, podpisywania dokumentów czy wywieszania fl ag.

Zasada precedencji w stosunkach międzynarodowych łączy się z zasadą suwerennej równości państw. Z kolei w stosunkach wewnętrznych i towarzy-skich stanowi odzwierciedlenie pozycji, jaką dana osoba zajmuje w hierarchii państwowej lub życiu społecznym.


458 Joanna Modrzyńska

Praktyczne zastosowanie reguł precedencji w stosunkach międzynaro-dowych budziło ogromne kontrowersje już od pierwszych prób ich wprowa-dzenia. Precedencja była często źródłem prestiżowych sporów, mających na celu wyłonienie najważniejszej osoby w danej grupie. Dawniej ustalało się ją, bazując na osobistych relacjach i pokrewieństwie bądź też z uwagi na pozycję, jaką dane państwo zajmowało na arenie międzynarodowej.

Obecnie stosowana precedencja dotycząca ustalenia hierarchii przedstawi-cieli dyplomatycznych opiera się na regulaminie przyjętym na kongresie wie-deńskim w 1815 r. Zgodnie z przyjętą wówczas zasadą pierwszeństwo wśród przedstawicieli dyplomatycznych jest uzależnione od ich przynależności do poszczególnych klas, zaś w danej klasie jest związane z momentem akredytacji. Zasada ta została uszczegółowiona w Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z 1961 r.

Oprócz powszechnie uznanej i stosowanej kolejności przedstawicieli dy-plomatycznych każdy kraj posiada również własną, indywidualną precedencję najwyższych stanowisk w państwie, która stanowi odniesienie do hierarchii zajmowanych miejsc podczas różnego rodzaju spotkań. W większości kra-jów precedencja najważniejszych stanowisk w państwie powstaje w wyniku negocjacji prowadzonych pomiędzy najważniejszymi urzędami i osobami. W niektórych państwach taki dokument ma nawet charakter powszechnie obowiązującego prawa, zaś jego poprawianie i uzupełnianie jest uzależnione od decyzji np. parlamentu.

Nieco bardziej skomplikowana sytuacja ma miejsce podczas spotkań na szczycie z udziałem szefów państw i rządów lub też w np. w gronie ministrów reprezentujących różne kraje. Aby uniknąć nieporozumień na tym tle, więk-szość organizacji międzynarodowych ustaliła swoją własną unikatową prece-dencję, która uwzględnia indywidualne cechy danej organizacji i jednocześnie pozwala uniknąć nieporozumień na szczeblu międzynarodowym.

Nie inaczej jest w Unii Europejskiej, która stanowi tzw. organizację mię-dzynarodową nowego typu. Precedencja wykorzystywana w UE znajduje swoje zastosowanie w dwóch głównych płaszczyznach. Po pierwsze, dotyczy precedencji najważniejszych instytucji i – co za tym idzie – ich przewodni-czących oraz innych osób piastujących najważniejsze stanowiska w UE. Po drugie, dotyczy prezydencji – czyli przewodnictwa poszczególnych państw członkowskich pracom wspólnot europejskich i Unii Europejskiej według ściśle określonej kolejności.

Niniejszy artykuł jest poświęcony drugiemu przypadkowi stosowania zasa-dy precedencji, czyli prezydencji (łac. praesidentia – przewodniczenie w trakcie obrad, zajmowanie pierwszego miejsce). Terminem „prezydencja” określane



jest sześciomiesięczne2 przewodnictwo (od 1 stycznia do 30 czerwca i od 1 lipca do 31 grudnia danego roku) podczas obrad Rady Unii Europejskiej3 i zwyczajowe przewodzenie UE, które zmienia się zgodnie z zasadą rotacji. Warto podkreślić, iż przewodnictwo to, w przeciwieństwie do innych organów wspólnot europejskich i Unii Europejskiej (np. Parlamentu Europejskiego czy Komisji Europejskiej) nie jest przewodnictwem indywidualnym, a ma raczej charakter przewodniczenia zbiorczego i wspólnego reprezentowania rządu danego kraju członkowskiego UE.

Ponieważ kolejność sprawowania prezydencji przez poszczególne kraje stopniowo, aczkolwiek systematycznie się zmienia, należy postawić pytanie o źródła tych zmian i sposób ich dokonywania oraz dokonać sprawdzenia, czy mają one uzasadnione podstawy, czy też są raczej dziełem przypadku.

Wieloletnia obserwacja przekazów medialnych (zarówno telewizyjnych, jak i prasowych), wielokrotne wizyty w Brukseli i możliwość obserwowania bieżącej pracy organów Unii Europejskiej oraz analiza literatury przedmiotu dotyczącej nie tylko funkcjonowania Unii Europejskiej jako całości ze szczegól-nym uwzględnieniem zmian, które zostały wprowadzone po wejściu w życie traktatu z Lizbony [Galster 2010; Łazowski i Łabędzka 2010; Tosiek 2012], ale przede wszystkim opracowań poświęconych roli prezydencji i sposobu jej sprawowania [Zuber 2010; Czachór i Szymczyński 2011; Mieńkowska-Norkiene 2012; Trojanowska-Strzęboszewska 2013], skłaniają do postawienia hipotezy, iż ewolucja kolejności sprawowania przewodnictwa we wspólnotach europej-skich i obecnie w Unii Europejskiej jest wynikiem nie tylko zastosowania wielo-wiekowych zasad dyplomatycznych w praktyce, ale wiąże się również z próbą zachowania równowagi i obiektywnego ustalenia zmieniającej się kolejności w zależności od składu i liczby państw członkowskich. Przeprowadzona analiza została dokonana w ujęciu chronologicznym, w którym uwzględniono zarówno kolejne traktaty założycielskie i reformujące odnoszące się do omawianego zagadnienia prezydencji, jak i akty prawa wtórnego (np. rozporządzenia) oraz zmieniający się skład członkowski wspólnot europejskich i Unii Europejskiej – czyli ewolucja od 6 do 28 państw członkowskich4.

2 Początkowo prezydencja sprawowana była przez trzy miesiące. 3 Do 1 grudnia 2009 r., kiedy to na mocy traktatu lizbońskiego powołano funkcję

przewodniczącego rady europejskiej, zasada sprawowania prezydencji odnosiła się również do rotacyjnych zmian w przewodnictwie podczas obrad Rady Europejskiej.

4 Państwa założyciele: Belgia, Francja, Holandia, Luksemburg, Niemcy, Włochy. Rozszerzenie 1973 r.: Dania, Irlandia, Wielka Brytania. Rozszerzenie 1981 r.: Grecja. Rozszerzenie 1986: Hiszpania i Portugalia. Rozszerzenie 1990 r.: NRD została włączona do RFN. Rozszerzenie 1995 r.: Austria, Finlandia i Szwecja. Rozszerzenie 2004 r.: Cypr,



Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali podpisany w Pa-ryżu w 1951 r.5 stworzył system instytucjonalny, w skład którego wchodziła Wysoka Władza, Specjalna Rada EWWiS, Wspólne Zgromadzenie i Trybunał Sprawiedliwości. Zadaniem Rady, składającej się z ministrów reprezentujących państwa członkowskie, miało być przede wszystkim sprawowanie kontroli (poprzez wydawanie opinii) nad funkcjonowaniem Wysokiej Władzy (organu ponadnarodowego realizującego postanowienia traktatowe) oraz harmoni-zowanie jej działań z rządami odpowiedzialnymi za ogólną politykę swojego kraju. Traktat paryski w art. 27 stanowił, iż „Prezydencję sprawuje kolejno przez okres trzech miesięcy każdy członek Rady, według porządku alfabetycznego6 państw członkowskich”.

Gdy w 1957 r.7 podpisywano dwa traktaty rzymskie: Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) i Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (EURATOM), nowym wspólnotom przyznano do dyspozycji niemal ten sam zestaw organów (nieznacznie różniły się tylko niektóre nazwy). Jednocześnie państwa członkowskie wspólnot europejskich zdecydowały się nieco zmodyfi kować kompetencje części z nich: rady stały się głównymi organami decyzyjnymi, natomiast komisje – wykonawczymi. Zarówno Traktat ustanawiający EWG (art. 146), jak i Traktat ustanawiający EURATOM (art. 116) stanowiły, iż prezydencję mają sprawować kolejno przez wydłużony z 3 do 6 miesięcy okres wszystkie państwa członkowskie według porządku alfabetycznego ich nazw.

Kolejna zmiana odnosząca się do sposobu funkcjonowania organów wspól-not europejskich miała związek z podpisanym w 1965 r.8 traktacie fuzyjnym9. Na mocy jego postanowień trzy rady właściwe dla każdej ze wspólnot (Spe-cjalna Rada EWWiS, Rada EWG i Rada EURATOMu) zostały połączone w jeden organ. Od tej pory Rada Ministrów Wspólnot Europejskich podejmowała decy-zje w różny sposób uzależniony od tego, jakie kompetencje przyznawały temu

Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia, Węgry. Rozszerzenie 2007 r.: Bułgaria i Rumunia. Rozszerzenie 2013 r.: Chorwacja.

5 Traktat paryski został podpisany 18 kwietnia 1951 r., zaś wszedł w życie 23 lipca 1952 r. (jako jedyny został zawarty na czas określony – 50 lat).

6 Kolejność alfabetyczna uwzględniała nazwy państw członkowskich w ich języ-kach narodowych, stąd też była ona następująca: Belgia, Niemcy, Francja, Włochy, Luksemburg i Holandia.

7 Traktaty rzymskie zostały podpisane 25 marca 1957 r., zaś weszły w życie 1 stycz-nia 1958 r.

8 Traktat fuzyjny został podpisany 8 kwietnia 1965 r., zaś wszedł w życie 1 lipca 1967 r.

9 Traktat fuzyjny jest też nazywany Układem o fuzji organów.



organowi traktaty powołujące poszczególne wspólnoty. Dla funkcjonowania prezydencji traktat fuzyjny miał właściwie tylko ujednolicające znaczenie. Od tej pory prezydencja w Radzie (zgodnie z art. 2 traktatu) trwała sześć miesięcy i była sprawowana w kolejności alfabetycznej uwzględniającej nazwy państw członkowskich w ich językach (traktat tym razem nie tylko podawał regułę, ale również wymieniał w odpowiedniej kolejności ówczesne państwa członkow-skie: Belgia, Niemcy, Francja, Włochy, Luksemburg, Holandia).

W tym miejscu warto również wspomnieć, iż prezydencja sprawowana przez ministrów reprezentujących swoje państwa członkowskie znalazła zastosowanie w nowym organie wspólnot europejskich, który początkowo funkcjonował bez podstaw traktatowych – Radzie Europejskiej (RE). Cykliczne spotkania RE odbywały się od 1961 r.10, zaś na szczycie w Paryżu, który odbył się w dniach 9/10 grudnia 1974 r., zapadła decyzja o organizowaniu spotkań w gro-nie szefów państw lub rządów państw członkowskich WE co najmniej dwa razy w roku pod nazwą Rada Europejska11. Warto dodać, iż dopiero Jednolity akt europejski12 włączył ofi cjalnie RE do struktur instytucjonalnych Wspólnot.

Rada Europejska przejęła od Rady Ministrów sposób sprawowania prze-wodnictwa w czasie organizowania swoich szczytów. W ten sposób prezydenci i premierzy państw członkowskich zmieniali się w przewodniczeniu obradom RE w odstępach sześciomiesięcznych przy uwzględnieniu kolejności wynikają-cej z kolejności alfabetycznej nazw państw członków wspólnot europejskich. W ten sposób prezydent lub premier aktualnie sprawujący przewodnictwo w czasie obrad Rady Europejskiej automatycznie reprezentował ją również na arenie międzynarodowej.

Od czasu powstania Rady Europejskiej zasady dotyczące kolejności sprawo-wania prezydencji były wspólne dla obu organów. Warto również zauważyć, że istotne dla Rady Ministrów zmiany wprowadził Traktat o Unii Europejskiej13. W 1993 r. Rada Ministrów została przemianowana na Radę Unii Europejskiej i pod taką nazwą funkcjonuje do dnia dzisiejszego. Jednak bez względu na zmienioną nazwę nadal obradom Rady Unii Europejskiej przewodniczy mi-nister spraw zagranicznych państwa sprawującego prezydencję lub też inny

10 Pierwsze spotkanie przyszłej Rady Europejskiej odbyło się 11 lutego 1961 r., zapadła na nim decyzja o ustanowieniu forum współpracy politycznej przedstawicieli państw członkowskich Wspólnot Europejskich na najwyższym szczeblu.

11 Pierwsze z cyklu spotkanie odbyło się w marcu 1975 r. w Dublinie.12 Jednolity Akt Europejski został podpisany 17 i 28 lutego 1986 r., zaś wszedł

w życie 1 lipca 1987 r.13 Traktat o ustanowieniu Unii Europejskiej (zwany inaczej traktatem z Maastricht)

został podpisany 7 lutego 1992 r., zaś wszedł w życie 1 listopada 1993 r.



właściwy minister pochodzący z tego kraju (sytuacja zależy od kompeten-cji RUE i jej odpowiedniego składu). Nieznacznie zmieniła się też kolejność państw sprawujących prezydencję. Nadal obowiązywała kolejność alfabetycz-na, jednak miała ona uwzględniać zmiany półrocza, w którym dane państwa sprawowały prezydencję (jeśli poprzednio była to pierwsza połowa roku, to w następnym przypadku prezydencja była sprawowana w drugiej). Artykuł 146 Traktatu o Unii Europejskiej wskazywał, iż „Prezydencję sprawuje kolejno przez okres sześciu miesięcy każde państwo członkowskie reprezentowane w Radzie, według następującego porządku: • przez pierwszy cykl sześciu lat: Belgia, Dania, Niemcy, Grecja, Hiszpania,

Francja, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Holandia, Portugalia, Wielka Bry-tania;

• przez następny cykl sześciu lat: Dania, Belgia, Grecja, Niemcy, Francja, Hi-szpania, Włochy, Irlandia, Holandia, Luksemburg, Wielka Brytania, Portu-galia”.

Dodatkowo artykuł 146 TUE podkreślał, iż w skład Rady Unii Europejskiej „wchodzi jeden przedstawiciel szczebla ministerialnego każdego państwa członkowskiego, upoważniony do zaciągania zobowiązań w imieniu rządu tego państwa członkowskiego”.

2. Prezydencja w Unii Europejskiej – zmiany wprowadzone

traktatem z Amsterdamu

Do 1999 r. kraje sprawujące prezydencję zmieniały się we wcześniej już wspo-mnianej kolejności alfabetycznej uwzględniającej nazwy państw w ich ję-zykach urzędowych. Z chwilą wejścia w życie traktatu amsterdamskiego14 ustalono, iż kolejność pełnienia tej funkcji będzie ustalana w drodze negocjacji pomiędzy państwami i będzie obejmowała okres sprawowania prezydencji przez wszystkie państwa członkowskie będące członkami UE.

Do wejścia w życie traktatu z Amsterdamu z prezydencją wiązała się insty-tucja tzw. troiki. Była to powszechnie praktykowana w Unii zasada współpracy i wspomagania państwa, które sprawuje prezydencję, przez kraje poprzedniej i następnej prezydencji. Miało to na celu zapewnienie ciągłości działań podej-mowanych w Unii Europejskiej oraz zagwarantowanie płynnego przejmowania obowiązków wynikających ze sprawowania prezydencji przez poszczególne

14 Traktat amsterdamski został podpisany 2 października 1997 r., zaś w życie wszedł 1 maja 1999 r.



kraje członkowskie. Z chwilą wejścia w życie traktatu amsterdamskiego zmie-nił się skład personalny troiki w odniesieniu do działań związanych z reali-zacją wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB). Od tej pory przedstawiciel państwa sprawującego prezydencję był wspierany w swoich działaniach na arenie międzynarodowej przez Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Przewodniczącego Komi-sji Europejskiej15. W pozostałych kwestiach skład troiki pozostawał bez zmian i uwzględniał przedstawiciela państwa poprzednio, aktualnie i w następnej kolejności sprawującego prezydencję.

3. Prezydencja w Unii Europejskiej – sytuacja obecna

Przygotowanie Unii Europejskiej na największe w historii rozszerzenie wynika-jące z przystępowania państw Europy Środkowej i Wschodniej oraz pojawiające się coraz to nowe wyzwania stawiane przed kolejnymi prezydencjami spowo-dowały konieczność dokonania zmian w sposobie ich funkcjonowania. Prze-obrażenia w sposobie sprawowania przewodnictwa w Radzie Europejskiej oraz w Radzie Unii Europejskiej wynikały z propozycji pojawiających się w procesie negocjowania postanowień traktatu z Lizbony16, a mających na względzie po-wołanie nowej funkcji stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej oraz zmian w kompetencjach Wysokiego Przedstawiciela UE ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. W ramach obecnie funkcjonującego trio, podobnie jak miało to miejsce wcześniej, przewidywana jest bliższa współpraca pomiędzy trzema państwami członkowskimi kolejno pełniącymi funkcję prezydencji. Jednak w odróżnieniu od troiki nie chodzi tu o współpracę państwa sprawującego prezydencję z jego poprzednikiem i następcą, lecz o kooperację ściśle okre-ślonej trójki państw sprawujących po sobie przewodnictwo (łącznie w okresie 18 miesięcy). Dlatego też, układając obecnie obowiązującą kolejność, pań-stwa członkowskie zadbały, aby w każdym trio znalazło się co najmniej jedno

15 Od wejścia w życie traktatu amsterdamskiego Wysoki Przedstawiciel ds. Wspól-nej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (ang. The High Representative for Common Foreign and Security Policy) był jednocześnie Sekretarzem Generalnym Rady Unii Eu-ropejskiej. Od chwili wejścia w życie Traktatu lizbońskiego nazwa została zmodyfi ko-wana, zaś Wysokim Przedstawicielem UE ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (ang. The High Representative of the Union for Foreign Aff airs and Security Policy) jest Brytyjka – Catherine Ashton.

16 Traktat z Lizbony (in. traktat lizboński lub traktat reformujący, ofi cjalna nazwa: Trak-tat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską) został podpisany 13 grudnia 2007 r., zaś wszedł w życie 1 grudnia 2009 r.



duże i jedno małe państwo oraz co najmniej jeden „stary” i jeden „nowy” kraj członkowski, tak aby wszystkie składy były maksymalnie reprezentatywne dla interesów całej Unii Europejskiej. Dodatkowo współpraca w ramach trio ma za zadanie rozwijać stosunki pomiędzy krajami, które do tej pory nie miały zbyt bogatej tradycji we współpracy, stąd też połączenie państw „starej” i „nowej” Unii Europejskiej, które w dodatku są często odległe od siebie w wymiarze geografi cznym. Dodatkowo tworząc harmonogram starano się uwzględniać przewidywane daty ważniejszych zmian politycznych (np. wyborów parla-mentarnych czy prezydenckich), aby nie przypadały one na czas sprawowania prezydencji przez dane państwo [Mieńkowska-Norkiene 2012, s. 93–99].

Współpraca państw w ramach trio dotyczy szeregu kluczowych zadań. O ile samo przewodnictwo w Radzie UE ma przede wszystkim charakter prestiżo-wy, to z punktu widzenia państw stanowiących trio zapewnia tak pożądaną stabilizację polityczno-programową, a wraz z nią ciągłość prac w obszarze najważniejszych dla Unii zagadnień. Dodatkowo wspólne sprawowanie pre-zydencji zabezpiecza przed forsowaniem swoich partykularnych interesów przez państwo sprawujące prezydencję, co nieraz już miało miejsce i odbywało się kosztem wspólnot europejskich czy Unii Europejskiej jako całości. Wartoś-cią dodaną prezydencji sprawowanej w formie trio jest możliwość czerpania wzorców i przyswajania tzw. „dobrych praktyk” od państw sprawujących już prezydencję w przeszłości przez nowe – a co za tym idzie – niedoświadczone w tym zakresie kraje członkowskie UE.

Obecnie obowiązujący cykl prezydencji17 rozpoczął się od przewodnictwa Niemiec w pierwszej połowie 2007 r. i zakończy się prezydencją fi ńską w pierw-szej połowie 2020 r. [Wojtaszczyk 2011, s. 34–36].

Obecnie sprawowanie prezydencji ma w dużej mierze znaczenie prestiżowe i honorowe. Od czasu wejścia w życie traktatu lizbońskiego większość obowiąz-ków wynikających z obecności Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej przejęli Stały Przewodniczący Rady Europejskiej oraz Wysoki Przedstawiciel UE ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Dodatkowo ze spotkań Rady ds. Ogólnych (której zwyczajowo przewodniczył minister spraw zagranicznych kraju sprawującego prezydencję) wyodrębniono Radę ds. Zagranicznych, któ-rej przewodniczy Wysoki Przedstawiciel UE ds. ZiPB. Pozostałym tzw. radom branżowym (in. sektorowym) przewodniczy – zgodnie z dotychczasowym zwyczajem – odpowiedni w stosunku do dyskutowanego tematu minister pochodzący z kraju, który w tym czasie sprawuje prezydencję.

17 Porządek, w jakim państwa członkowskie UE sprawują prezydencję w Radzie UE od dnia 1 stycznia 2007 r. określony został decyzją Rady UE z 1 stycznia 2007 r. w sprawie porządku sprawowania Prezydencji w Radzie (2007/5/WE, Euratom).



Kolejność sprawowania prezydencji w UE i skład poszczególnych trio

Rok Styczeń – czerwiec Lipiec – grudzień

2007 Niemcy Portugalia

2008 Słowenia Francja

2009 Republika Czeska Szwecja

2010 Hiszpania Belgia

2011 Węgry Polska

2012 Dania Cypr

2013 Irlandia Litwa

2014 Grecja Włochy

2015 Łotwa Luksemburg

2016 Holandia Słowacja

2017 Malta Wielka Brytania

2018 Estonia Bułgaria

2019 Austria Rumunia

2020 Finlandia Niemcy

Powyższe zmiany wprowadzone zostały traktatem z Lizbony, który w art. 16 pkt 9 ujednoliconego Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, iż „Prezydencję skła-dów Rady, z wyjątkiem Rady ds. Zagranicznych, sprawują na zasadzie równej rotacji przedstawiciele państw członkowskich w Radzie, na warunkach okre-ślonych zgodnie z artykułem 236 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”.

Z kolei artykuł 236 ujednoliconego po TL Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wskazuje, iż decyzję co do ostatecznej kolejności państw człon-kowskich UE sprawujących prezydencję (z wyjątkiem Rady ds. Zagranicznych, gdzie przewodnictwo – jak już wcześniej zostało wspomniane – jest stałe) podejmuje większością kwalifi kowaną Rada Europejska.

Obecnie przygotowanie i sprawowanie prezydencji w Radzie UE wiąże się przede wszystkim z organizacją, koordynacją i sprawowaniem przewodnictwa podczas wielu spotkań, zarówno formalnych, jak i mniej ofi cjalnych, na różnych szczeblach. To prezydencja przygotowuje 6-miesięczny program działania, który obecnie dodatkowo jest skorelowany z programami pozostałych państw wchodzących w skład trio. Dodatkowo kraj sprawujący przewodnictwo decy-duje o kolejności dyskutowania propozycji aktów prawnych, które wpływają do Rady UE z Komisji Europejskiej.

Do zadań prezydencji należy również wypracowywanie porozumień po-między państwami członkowskimi (np. w trakcie polskiej prezydencji do naj-



ważniejszych kwestii należało wypracowanie konsensusu w sprawie działań zapobiegających rozprzestrzenianiu się kryzysu gospodarczego w UE i wy-negocjowanie zgody co do instrumentów w tym celu wykorzystywanych). W trakcie obrad Rada UE pod przewodnictwem prezydencji stara się na bie-żąco koordynować politykę państw członkowskich i budować kompromis pomiędzy nimi.

Prezydencja reprezentuje również Radę wobec innych instytucji UE. Jest też aktywna w przypadku zaistnienia trudności w przyjęciu danego aktu praw-nego (np. w procesie prawodawczym, jeśli po drugim czytaniu projekt aktu prawnego nie został przyjęty, powoływany jest komitet pojednawczy, w skład którego wchodzą przedstawiciele Rady i Parlamentu Europejskiego w takiej samej liczbie – Radę zazwyczaj reprezentuje prezydencja).

Mimo ograniczenia kompetencji prezydencji postanowieniami traktatu liz-bońskiego zazwyczaj państwa członkowskie wiążą bardzo duże nadzieje z peł-nieniem tej zaszczytnej funkcji. Jej prestiż wynika z faktu, iż przy obecnej liczbie państw członkowskich sprawowanie prezydencji przypada raz na kilkanaście lat i w miarę postępowania procesu rozszerzania UE staje się coraz rzadsze.

Już w procesie przygotowywania się do sprawowania prezydencji oraz w czasie jej pełnienia i brania udziału w pracach trio każdy kraj ma okazję do zaprezentowania się, pokazania swoich umiejętności negocjacyjnych i skłon-ności do budowania kompromisu w praktyce oraz zademonstrowania siebie jako strony neutralnej, mającej na uwadze dobro całej Unii Europejskiej, a nie swoje własne interesy czy wybranej grupy państw członkowskich. Właściwie wykorzystana umiejętność wzniesienia się ponad partykularnymi interesami przynosi zazwyczaj prestiż, umocnienie pozytywnego wizerunku danego pań-stwa jako sprawiedliwego i niepodatnego na wpływy, co w wielu przypadkach przekłada się na wzmocnienie jego pozycji wśród krajów członkowskich UE.

Z drugiej zaś strony niektóre kraje wręcz korzystają z danej im okazji, aby w agendzie umieszczać tematy, które mają szczególne znaczenie dla nich bądź też regionu. Korzystają wówczas z przywileju, jaki przysługuje prezydencji, jeśli chodzi o wpływ na układanie programu obrad i kwestii, które są poruszane w dyskusji.

W trakcie sprawowania prezydencji dany kraj ma często wgląd w dane i informacje dostępne tylko wąskiemu kręgowi, co później się przekłada na dogłębną znajomość preferencji poszczególnych państw członkowskich oraz priorytetów prowadzonej przez nich polityki. Ma to kolosalne znaczenie za-równo w trakcie pełnienia prezydencji, jak i w późniejszym okresie, zwłaszcza w chwili budowania koalicji na rzecz przyjęcia propozycji aktu prawnego, na którym zależy danemu państwu.



Sprawowanie prezydencji – przez niektórych postrzegane nie jako zaszczyt, ale wręcz jako przeżytek – niesie również poważne zagrożenia. Najczęściej wymieniany wśród nich jest brak administracyjnej zdolności do pełnienia takiej roli oraz niedostateczne doświadczenie poszczególnych krajów. Jest to zarzut stawiany najczęściej małym i nowym państwom członkowskim UE. To właśnie w celu przeciwdziałania niepożądanym sytuacjom wywołanym przez brak od-powiedniego zaplecza administracyjno-organizacyjnego czy odpowiedniego doświadczenia system troiki został zmodyfi kowany i zastąpiony funkcjonują-cym od kilku lat trio, które współdziała w okresach 18-miesięcznych.

W wielu przypadkach brak doświadczenia nie jest jedynym zagrożeniem dla właściwego sprawowania prezydencji. Często nakłada się na nie niewy-starczająca ilość środków niezbędnych do sfi nansowania dużej liczby spotkań i przedsięwzięć oraz utrzymania zaplecza organizacyjno-administracyjnego niezbędnego do właściwego pełnienia funkcji.

Co więcej, ponieważ większość państw członkowskich UE oczekuje od kraju sprawującego prezydencję bycia „bezstronnym arbitrem”, w wielu przypadkach próba realizacji własnych interesów – bez względu na to, na ile są one koniecz-ne i wskazane – kończy się niepowodzeniem tylko dlatego, że przeforsować je próbowało państwo sprawujące prezydencję. Dlatego też, chociaż wiele krajów traktuje prezydencję bardzo prestiżowo i oczekuje jej niecierpliwie ze względów wizerunkowych, temu wyczekiwaniu często towarzyszy obawa co do możliwości realizacji priorytetów istotnych nie tylko dla danego kraju, ale również całej Unii Europejskiej.

4. Polska prezydencja w Unii Europejskiej (w ramach trio

z Danią i Cyprem)

Na podstawie wyżej już wspomnianej decyzji Rady UE prezydencja Polski przypadła w drugiej połowie 2011 [Wojtaszczyk 2011, s. 73–74]. Zgodnie ze zmianami wprowadzonymi przy okazji ustalania obecnie obowiązującej kolejności, Polska sprawowała swoją funkcję w ramach trio, do którego na-leżała jeszcze Dania i Cypr. W ramach trio Polska sprawowała prezydencję jako pierwsza. Była też czwartym nowym krajem z rozszerzenia z 2004 r. oraz czwartym z kolei sprawującym prezydencję według nowych założeń traktatu lizbońskiego. Dla polskiego rządu było to o tyle ważne, że zamiast czerpać doświadczenie od innych państw, musiał w dużej mierze samodzielnie budo-wać schematy sprawowania prezydencji w nowej formule. W związku z tym



„Rada Ministrów uznała, iż z jednej strony polska prezydencja zmierzać będzie do skutecznego kierowania poszczególnymi formacjami sektorowymi Rady przy braku możliwości kierowania przygotowaniami, przebiegiem i rezulta-tami posiedzeń Rady Europejskiej, z drugiej zaś będzie starała się kształtować te sfery funkcjonowania UE, których określenie TL pozostawia prezydencji, i które tym samym dają prezydencji pole manewru do podjęcia i przeprowa-dzenia własnych inicjatyw” [Ministerstwo 2012, s. 13]. Rząd polski uznał za jeden z priorytetów wypracowanie takich metod sprawowania prezydencji, które mogłyby być w przyszłości wykorzystywane i naśladowane przez inne kraje. W celu realizacji tego założenia Polska zdecydowała się maksymalnie wykorzystywać możliwości płynące z przewodnictwa w Radzie ds. Ogólnych oraz w gronie stałych przedstawicieli i ich zastępców (COREPER II i I). Polska postawiła również na aktywne działania w zakresie prowadzenia polityki wo-bec państw trzecich (tutaj istotne było właściwe współdziałanie w Wysokim Przedstawicielem UE ds. ZiPB).

Konieczne było również wypracowanie wspólnych priorytetów na 18 mie-sięcy współdziałania trio w składzie: Polska, Dania i Cypr. Rząd polski (ale rów-nież cypryjski) w szczególności wiele obiecywał sobie po współpracy z Danią, dla której była to już kolejna prezydencja w historii [Czachór i Szymczyński 2011, s. 111–262; Trojanowska-Strzemboszewska 2013, s. 49–175].

Traktat z Lizbony poszerzył kompetencje Parlamentu Europejskiego oraz nałożył obowiązek ściślejszej współpracy PE z parlamentami narodowymi poszczególnych państw członkowskich UE. Polska, przygotowując metody i sposoby sprawowania prezydencji, uwzględniła również ten aspekt, co potem przełożyło się na nawiązanie kontaktu z najważniejszymi przedstawicielami PE oraz prowadzenie ścisłego dialogu przed i w trakcie sprawowania przewodni-ctwa w RUE. Kontakty prezydencji z Parlamentem Europejskim utrzymywane były poprzez udział Pełnomocnika Rządu ds. Przygotowania Organów Ad-ministracji Rządowej i Sprawowania przez Rzeczpospolitą Polską Przewodni-ctwa w Radzie Europejskiej oraz polskich ministrów w posiedzeniach PE i jego komisjach oraz debetach parlamentarnych. Dodatkowo Polska wprowadziła również dodatkowe forum dialogu w postaci comiesięcznych nieformalnych debat ministrów z europarlamentarzystami pn. Meet the presidency w Stras-burgu [Ministerstwo 2012, s. 13–14].

Należy podkreślić, iż Polska prezydencja stosunkowo dobrze odnalazła się w nowych uwarunkowaniach wprowadzonych postanowieniami traktatu z Lizbony. Wszędzie tam, gdzie miały one ogólny charakter – starała się inter-pretować je i rozszerzać w korzystnych dla siebie kierunkach. Profesjonalne przygotowanie do sprawowania prezydencji połączone ze skutecznie prowa-



dzonymi działaniami pozwoliło na aktywne włączenie się Polski do procesu formułowania i kształtowania priorytetowych kwestii na większości płaszczyzn unijnego zainteresowania. Należy wymienić wśród nich czynny udział w de-batach na forum Parlamentu Europejskiego, wkład w kształtowanie założeń Wieloletnich Ram Finansowych 2014–2020, uczestnictwo w przeciwdziałaniu negatywnym skutkom kryzysu gospodarczego na kraje członkowskie UE i przy-gotowywaniu pakietu antykryzysowego, przyjęcie Warszawskiej Deklaracji Partnerstwa Wschodniego czy wypracowanie wspólnego stanowiska UE na szczyt klimatyczny w Durbanie [Ministerstwo 2012, s. 14].

Zakończenie

Przez ponad 60 lat swojej działalności Rada – podobnie jak europejski proces integracji – ewoluowała i podlegała nieustającym zmianom. Od organu wy-dającego jedynie opinie nt. działań podejmowanych przez Wysoką Władzę przerodziła się w jeden z fundamentalnych organów Unii Europejskiej, któremu traktaty powierzyły sprawowanie ogólnej władzy decyzyjnej (obecnie przy współudziale Parlamentu Europejskiego). Należy podkreślić, iż o ile na począt-ku posiedzenia Rady odbywały się za drzwiami zamkniętymi, teraz nie dość, że wyniki głosowania podawane są do publicznej wiadomości, to dodatkowo obrady można śledzić na bieżąco np. za pomocą internetu. Przyczynia się to nie tylko do większej transparentności poczynań Rady, ale również powoduje, że jej działania są bliższe obywatelom Unii Europejskiej.

Niewątpliwie Rada Unii Europejskiej stanowi przykład organu UE balansu-jącego z niezwykłą delikatnością pomiędzy partykularnymi interesami państw członkowskich i decyzjami istotnymi z punktu widzenia Unii Europejskiej jako całości. Choć liczba krajów należących do WE i UE wzrosła z 6 do 28, umiejęt-ność osiągania kompromisu jest z pewnością jedną z największych korzyści płynących z funkcjonowania tego organu. Trudną umiejętność podejmowania kompromisowych decyzji Rada w dużej mierze zawdzięcza demokratycznym zasadom stojącym u podstaw przewodniczenia jej obradom. Tutaj każdy kraj może się czegoś nauczyć oraz wnieść „wartość dodatkową” w postaci swojego unikalnego doświadczenia. Rotacyjne przewodnictwo, które ogranicza się tylko do sześciu miesięcy, zaś obecnie dodatkowo daje możliwości współpracy w ramach trio trwającego półtora roku, jest niewątpliwie okresem, do którego każdy z krajów przygotowuje się najlepiej jak potrafi , jednak nie dla realizacji swoich własnych interesów, ale mając przede wszystkim na uwadze sukces Unii Europejskiej jako całości.



Przedstawione powyżej rozważania pozwalają na potwierdzenie posta-wionej na początku hipotezy, iż ewolucja kolejności sprawowania prezydencji w Radzie Europejskiej i Radzie UE (obecnie ograniczona do ostatniego z tych or-ganów) ewoluowała od stosunkowo prostej zasady dyplomatycznej uwzględ-niającej kolejność alfabetyczną i zmienność półrocza, poprzez wcześniej usta-lany harmonogram uwzględniający wielkość państwa (naprzemiennie mały i duży kraj członkowski) aż po obecnie stosowany algorytm uwzględniający nie tylko wielkość państwa, ale również długość stażu członkowskiego (podział na „stare” i „nowe” kraje członkowskie) i dotychczasowe tradycje we współ-pracy pomiędzy krajami wchodzącymi w skład pojedynczego trio. Kolejność sprawowania przewodnictwa we Wspólnotach Europejskich i obecnie w Unii Europejskiej jest przykładem nie tylko zastosowania zasad dyplomatycznych w praktyce i ich dostosowania do zmieniającego się i dynamicznie ewoluują-cego składu członkowskiego. Jest to również doskonała ilustracja działań na rzecz zachowania równowagi i obiektywnego traktowania w danym okresie czasu wszystkich państw bez względu na ich wielkość i staż członkowski.

Bibliografia

Czachór, Z., Szymczyński, T.R. (red.), 2011, Priorytety prezydencji Polski w Radzie Unii Europej-skiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.

Galster, J. (red.), 2010, Podstawy prawa Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony – zarys wykładu, Wydawnictwo Dom Organizatora, Toruń.

Łazowski, A., Łabędzka, A., 2010, Wprowadzenie do Traktatu z Lizbony, Krajowa Szkoła Ad-ministracji Publicznej, Warszawa.

Mieńkowska-Norkiene, R. (red.), 2012, Zmiana roli prezydencji po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, Ofi cyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa.

Ministerstwo Spraw Zagranicznych Rzeczpospolitej Polskiej, 2012, Polskie Przewodnictwo w Radzie Unii Europejskiej 1 lipca – 31 grudnia 2011 roku. Raport końcowy – przygotowania, osiągnięcia, wnioski, złożony przez Pełnomocnika Rządu ds. Przygotowania Organów Ad-ministracji Rządowej i Sprawowania przez Rzeczpospolitą Polską Przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej, MSZ, Warszawa.

Tosiek, P. (red.), 2012, Unia Europejska po Traktacie z Lizbony. Pierwsze doświadczenia i nowe wyzwania, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin.

Trojanowska-Strzęboszewska, M. (red.), 2013, Polska w Unii Europejskiej. Sprawowanie pre-zydencji w Radzie, CeDeWu, Warszawa.

Wojtaszczyk, K.A. (red.), 2011, Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej. Słownik, Ofi cyna Wy-dawnicza ASPRA-JR, Warszawa.

Zuber, M., 2010, Rola prezydencji Rady Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa.


Piotr Staszczyk1

ORGANIZACJE POZARZĄDOWE

PO WSTĄPIENIU POLSKI DO UNII EUROPEJSKIEJ –

WYBRANE ZAGADNIENIA

Wstęp

Aktywność organizacji pozarządowych stanowi wyraz rozwoju społeczeń-stwa obywatelskiego, skierowanego na działanie niezależnie od instytucji państwowych. Autonomii działań tych jednostek nie należy traktować jako konkurencji dla państwa, a raczej jako wspieranie go i uzupełnianie jego funkcji. Społeczeństwo obywatelskie dąży do zaspokojenia potrzeb swoich członków oraz czuje się współodpowiedzialne za ich los [Staszczyk 2012, s. 9]. Przejawem społeczeństwa obywatelskiego są m.in. organizacje pozarządowe.

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej, a także rozwój społeczno-gospo-darczy stworzyły nowe wyzwania, przed jakimi stoją organizacje pozarządo-we. Należą do nich m.in. rozwój technologii informacyjnych oraz budowanie społeczeństwa informacyjnego, wyrównywanie różnic społecznych pomiędzy polskimi regionami a regionami państw „starej” Unii czy wyzwania związane stricte z integracją europejską, zwłaszcza w zakresie swobody przepływu pra-cowników oraz adaptacji społecznej ludności migrującej wewnątrz krajów UE [Tyrakowski 2007, s. 188–198].

W Polsce, podobnie jak w innych państwach Europy Środkowej, obserwuje-my stosunkowo niski stopień rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Według danych Departamentu Pożytku Publicznego w Polsce 15% społeczeństwa de-klaruje przynależność do co najmniej jednej organizacji pozarządowej, podczas gdy w Szwecji liczba ta sięga 80% [Staszczyk 2012, s. 9]; jednocześnie w Polsce

1 Uniwersytet Jagielloński, Wydział Prawa i Administracji, Katedra Prawa Europej-skiego.


472 Piotr Staszczyk

zaufanie do trzeciego sektora deklaruje jedynie 10% społeczeństwa, podczas gdy w krajach skandynawskich odsetek ten wynosi 60% [Grosse 2012, s. 17].

Jak pokazują badania [Polskie organizacje, s. 23], w Polsce zarejestrowanych jest ponad 80 tys. organizacji pozarządowych: 11 tys. fundacji i 72 tys. stowa-rzyszeń (nie licząc ochotniczych straży pożarnych). Aktywnie działa około trzy czwarte z nich. Działania ogólnopolskie prowadzi 28% organizacji. Co ciekawe, maleje liczba nowo rejestrowanych NGO (od ang. non-governmental organi-zation). W 2003 r. było to około 4 tysięcy nowych organizacji i 900 fundacji, w 2009 r. – już tylko 3 tysiące organizacji i 650 fundacji [Polskie organizacje, s. 17]. Jednocześnie coraz więcej organizacji sektora pozarządowego zaczyna działać w obszarach „unijnych”, np. wspierania przedsiębiorców w zakresie pozyskiwania unijnych źródeł fi nansowania działalności gospodarczej, mo-bilności zawodowej czy prowadzenia działalności informacyjnej na temat zasad rozpoczynania oraz prowadzenia działalności gospodarczej [Tyrakowski 2007, s. 189].

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej wywarło znaczący wpływ na funk-cjonowanie organizacji pozarządowych oraz społeczeństwa obywatelskiego. W przeważającej mierze są to zjawiska pozytywne, można jednak zauważyć także pewne aspekty negatywne – m.in. „upublicznenie” organizacji poza-rządowych czy tzw. „efekt sponsora”. Niestety, zagadnienia te są niezmiernie rzadko przedmiotem analizy zarówno w polskiej, jak i w zagranicznej literaturze przedmiotu. Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie tego proble-mu w sposób możliwie najbardziej syntetyczny i próba odpowiedzi na pytania, jaki realny wpływ na proces ustawodawczy w UE mają polskie organizacje pozarządowe, w jaki sposób polski trzeci sektor wydatkuje środki z funduszy unijnych, jak UE sprzyja inicjatywom ponadnarodowym w ramach trzeciego sektora, jakie są negatywne konsekwencje przystąpienia do UE dla polskich NGO. Opracowanie ogniskuje się na próbie analizy powyższych zagadnień, a odpowiedzi stanowią kolejne punkty pracy. Taka systematyka ma swoje uzasadnienie – analiza przechodzi od szczebla „najwyższego” – współpracy w ramach instytucjonalnych UE – do „najniższego”, czyli codziennego działania organizacji pozarządowych w ramach ich zadań statutowych.

Artykuł ma charakter prawno-politologiczny i skupia się przede wszystkim na podejściu syntetycznym, podsumowując najważniejsze opracowana piś-miennictwa. Implikuje to jednocześnie charakter przedstawionego opracowa-nia. Praca zawiera jednak także informacje oparte na badaniach empirycznych przedstawianych w badaniach naukowych. Szczególną rolę w przygotowaniu niniejszego opracowania miały artykuły z kwartalnika „Trzeci Sektor” oraz nie-zmiernie cenne i bogate w informacje raporty stowarzyszenia Klon Jawor.


Organizacje pozarządowe po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej 473

Zaproponowany wybór bibliografi i powoduje jednocześnie konieczność za-stosowania metody naukowej analizy i krytyki literatury przedmiotu.

W niniejszym artykule pojęcia: „organizacje pozarządowe”, „trzeci sektor” i „NGO”, są stosowane zamiennie i należy je rozumieć tożsamo. „Organizacja pożytku publicznego” to w polskim porządku prawnym organizacja, która jest zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym jako podmiot prowadzący działalność pożytku publicznego.

Pewne problemy badawcze, które pojawiły się przy opracowywaniu ni-niejszego artykułu, pozostały niestety nierozwiązane. Wiąże się to m.in. z tym, że nawet najdokładniejsze raporty nie przedstawiają całości funkcjonowania trzeciego sektora. Przystąpienie Polski do UE miało nie tylko bezpośredni, ale także pośredni wpływ na funkcjonowanie organizacji pozarządowych, np. ze względu na zmiany w funkcjonowaniu samorządów lokalnych. W tym miejscu należy wyrazić nadzieję, że całość omawianego zagadnienia będzie intensywniej rozwijana w literaturze i doczeka się wkrótce syntetycznych i dogłębnych analiz.

1. Współpraca polskich organizacji pozarządowych

z instytucjami UE

Organizacje pozarządowe są naturalnym pośrednikiem w stosunkach między instytucjami UE a społeczeństwami państw członkowskich. Jak się wskazuje, „funkcję tę, teoretycznie, powinien spełniać Parlament Europejski, czemu słu-żyć miało wprowadzenie wyborów powszechnych. Jednakże Parlamentowi brakuje silnej społecznej legitymacji. Od momentu pierwszych wyborów po-wszechnych do PE w 1979 r. uczestnictwo w nich nieprzerwanie spada, z 62% w 1979 r. do 43% w 2009 r. [i w 2014 r. – przyp. P.S.]. W dużej mierze świadczy to o słabnącym przekonaniu, że PE jest w stanie w wymiernym stopniu wpływać na proces decyzyjny w UE” [Świeboda i Zerka 2009, s. 26].

Prawne ramy współdziałania instytucji Unii Europejskiej z trzecim sek-torem zostały ustanowione w art. 11 TUE [Traktat o Unii Europejskiej] oraz w art. 152 TFUE [Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej]. Zgodnie z art. 11 ust. 1 TUE w brzmieniu po wejściu w życie traktatu z Lizbony, instytucje za pomocą odpowiednich środków umożliwiają obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii. Ustęp 2 tego artykułu stanowi nato-miast, że instytucje utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowa-rzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim, natomiast


474 Piotr Staszczyk

ustęp 3 przewiduje, że Komisja Europejska prowadzi szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii. Przytoczone uregulowania konstytuują tzw. zasadę demokracji uczestniczącej UE [Barcz 2012, s. 38]. Zapisanie jej w TUE rodzi poważne kon-sekwencje, ponieważ „demokracja partycypacyjna staje się bardziej zasadą prawną niż aspiracją polityczną, i to zasadą realizującą konkretna funkcję o charakterze podstawowym, określa ona ogólne podstawy legitymizacji Unii” [Mendes 2011, s. 1849]. Taka wykładnia art. 11 TUE wymaga jeszcze wielu reform zarówno politycznych, jak i prawnych, także poprzez wzmocnienie pozycji organizacji pozarządowych w unijnym procesie ustawodawczym. Realny wpływ organizacji pozarządowych w procesie wypracowywania prawa i polityki europejskiej jest niewielki [Della Porta i Caiani 2009, s. 49]. Ponadto, jak pokazują badania, „tylko duże i silne fi nansowo organizacje mają szansę uczestniczyć w konsultacjach na szczeblu unijnym” [Grosse 2012, s. 15] oraz „są one dość często wykorzystywane przez instytucje unijne – zwłaszcza Komisję Europejską – do wzmocnienia własnych koncepcji w dialogu z innymi insty-tucjami UE lub w relacjach z państwami członkowskimi” [Grosse 2008, s. 126]. Jest to związane z „efektem sponsora”, który zostanie omówiony w dalszej części pracy.

Areną konsultacji instytucji UE z przedstawicielami społeczeństwa obywa-telskiego jest Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, którego głównym zadaniem jest sporządzanie opinii w sprawach propozycji legislacyjnych UE oraz opinii własnych dotyczących kwestii, którymi, zdaniem Komitetu, nale-żałoby się zająć. W skład tego organu doradczego wchodzi 353 członków, 21 spośród nich pochodzi z Polski.

W praktyce współpraca NGO i instytucji unijnych dotyczy przede wszystkim wspólnej polityki rolnej, polityki zatrudnienia, ochrony środowiska i współpra-cy z krajami trzecimi [Szymoniczek 2012, s. 89–90]. Co do zasady współpraca ta ogranicza się do spotkań urzędników instytucji UE z przedstawicielami organizacji pozarządowych oraz korzystania z ekspertyz i pomocy eksper-ckiej reprezentantów trzeciego sektora [Szymoniczek 2012, s. 90]. Co więcej, wobec przytoczonych ogólnych przepisów dotyczących pozycji trzeciego sektora w systemie instytucjonalnym UE realne formy współpracy nie mają ściśle określonej podstawy traktatowej. Niestety, Komisja Europejska odrzu-ca postulaty dotyczące przyznania niektórym organizacjom pozarządowym statusu ofi cjalnych instytucji konsultacyjnych, jak np. w systemie ONZ [Szy-moniczek 2012, s. 90].

Oprócz działalności w Europejskim Komitecie Ekonomiczno-Społecznym organizacje pozarządowe funkcjonują przy UE także w ramach sieci organi-



zacji skupiających podmioty o podobnych interesach. Działalność tę można uznać za „nieformalną” współpracę z instytucjami unijnymi. Z punktu widze-nia polskich organizacji pozarządowych istnieje szereg korzyści związanych z udziałem w międzynarodowej koalicji – zawiązują w ten sposób kontakt z podobnymi organizacjami z innych krajów członkowskich oraz zostają wprzę-żone w procesy polityki europejskiej [Świeboda i Zerka 2009, s. 30]. Z drugiej strony duża część organizacji działających w ramach tych sieci ma długoletnią historię i w związku z tym olbrzymie doświadczenie w działalności unijnej. Tym samym działalność polskich organizacji jest obarczona ryzykiem, że ich głos nie będzie wystarczająco słyszalny, a inne, silniejsze podmioty są w stanie narzucić im swoją wolę [Kaca 2010, s. 104]. Aktywność polskich organizacji pozarządowych jest niestety często spóźniona. Jak zauważył Sławomir Witek2: „polski lobbing skierowany do instytucji europejskich ma charakter przede wszystkim reaktywny. Zwykle zaczynamy działać, gdy już powstanie trudna sytuacja”. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy upatrywać także w wysokich kosztach takiej działalności, jak również w braku ogólnie akceptowalnej i zwię-złej koncepcji polskich przedstawicieli. Być może dlatego niewielki procent polskich organizacji pozarządowych wykazuje zainteresowanie aktywnością na poziomie europejskim, a jeśli porówna się polski trzeci sektor z francuskim czy niemieckim, to można odnieść wrażenie, że polskie organizacje są w zasadzie w Brukseli nieobecne [Świeboda i Zerka 2009, s. 41].

Organizacje pozarządowe pełnią ponadto istotną rolę w promowaniu na-szego kraju w UE, zwłaszcza że dostosowanie wizerunku Polski do jej rzeczy-wistych wyzwań w instytucjach Unii jest rzeczą niezwykłej wagi [Bartosik, Mazurek i Plaze 2007, s. 69]. Szczególnym obszarem jest promocja w dziedzinie gospodarki. Niestety, możliwości trzeciego sektora nie są w pełni wykorzysty-wane w tym zakresie. Postulaty wypracowania modelu i mechanizmu procedu-ralnego, który służyłby modelowaniu tego aspektu działań promocyjnych na styku ochrony interesów państwa i wspierania rodzimych grup przemysłowych, pozostają niezrealizowane [Bartosik, Mazurek i Plaze 2007, s. 72]. Tymczasem takie działania są intensywnie i skutecznie wykorzystywane do promowania krajowych interesów przez inne państwa członkowskie, przede wszystkim przez Niemcy.

Podobnie wygląda kwestia polskich think tanków na arenie unijnej. Mimo że istnieje w Polsce kilka think tanków, które zajmują się kwestiami unijnymi, to ich postulaty są właściwie niedostrzegane w Europie [Kaca 2010, s. 104].

2 Dyrektor Zespołu Doradców ds. Europejskiej Polityki Społeczno-Gospodarczej, bę-dącego polskim oddziałem paneruropejskiego EPPA (European Public Policy Advisers).


476 Piotr Staszczyk

Problemem jest przede wszystkim brak odpowiednich funduszy. Angażowanie się w bieżącą politykę europejską wymaga stałego kontaktu z urzędnikami w Brukseli – brak stałego przedstawicielstwa think tanku przy Unii oznacza, że siłą rzeczy takie kontakty są sporadyczne.

Mimo upływu 10 lat od wstąpienia naszego kraju do UE w dalszym ciągu nie ma dużej organizacji, która całościowo zajmowałaby się kwestiami eu-ropejskimi. Ponadto, jak wskazuje się w ocenach, „debaty inicjowane przez polskie think tanki w zakresie polityki europejskiej mają charakter dość ogól-ny – poruszane tematy dotyczą kwestii instytucjonalnych, roli Polski w UE, polityki zagranicznej. W mniejszym stopniu jest obecna analiza konkretnych polityk unijnych w sferze społeczno-ekonomicznej, co stanowi przecież sedno integracji” [Kaca 2010, s. 105].

Na koniec tego punktu rozważań należy podkreślić znaczącą rolę, jaką trzeci sektor odegrał w przygotowaniu i sprawowaniu przez Polskę prezydencji w Radzie Unii Europejskiej. Jak się podkreśla, był to dla polskich podmiotów okres mobilizacji, zdobywania nowych doświadczeń i wiedzy [Szymoniczek 2012, s. 91], przede wszystkim poprzez organizowanie spotkań, dyskusji i prac w grupach roboczych. Niestety, nie udało się w wystarczającym stopniu po-informować opinii publicznej o tych działaniach podejmowanych w związku z polską prezydencją. Być może byłaby to dodatkowa stymulacja rozwoju trzeciego sektora.

2. Wykorzystanie funduszy unijnych

Optymiści prognozowali, że wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej prob-lemy fi nansowe organizacji pozarządowych skończą się defi nitywnie. Tymcza-sem w 2012 r. co piąta organizacja miała do dyspozycji mniej niż tysiąc złotych, a aż 61% odczuwało problemy związane z brakiem funduszy lub sprzętu [Życie 2012, s. 55]. Jest to związane nie tylko z brakiem wiedzy na temat potencjal-nych źródeł fi nansowania, ale także ze strachem przed skomplikowanymi procedurami ubiegania się o pieniądze i brakiem wiary we własne umiejętności dostosowania się do wymogów unijnych.

Jeśli chodzi o fundusze strukturalne, w latach 2007–2012 w ich ramach przyjęto 43 tys. wniosków o dofi nansowanie złożonych przez polskie organi-zacje pozarządowe. Łączna wartość tych wniosków opiewała na kwotę prze-kraczającą 38 mld złotych. Odsetek wniosków złożonych przez benefi cjentów pozarządowych stanowił 17,4% wszystkich wniosków. Blisko 63% projektów trzeciego sektora stanowiły inicjatywy stowarzyszeń i organizacji społecznych.



Z drugiej strony wartość przedsięwzięć wdrażanych przez tę grupę wyczerpy-wała około 40% wartości puli projektów trzeciego sektora [Dane 2012].

W tym miejscu warto zaznaczyć, że od 2014 r. obowiązują nowe Wieloletnie Ramy Finansowe (na lata 2014–2020). Nowe WRF zostały podzielone na sześć kategorii wydatków („działów”) dotyczących różnych obszarów działań UE („Inteligentny rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu”, „Zrównoważony wzrost: Zasoby naturalne”, „Bezpieczeństwo i obywatelstwo”, „Globalny wymiar Europy”, „Administracja”, „Wyrównania”). W okresie 2014–2020 pułap dla środ-ków na zobowiązania wynosi 960 mld EUR, a pułap dla środków na płatności wynosi 908 mld EUR (w cenach z 2013 r.).

Podstawowym aktem prawnym w zakresie rozdysponowania środkami strukturalnymi jest ustawa z 20 kwietnia 2004 r. Narodowy Plan Rozwoju [Usta-wa z dnia 20 kwietnia 2004]. Ubieganie się o te fundusze przebiega dwueta-powo: pierwszy etap polega na rozpoznaniu przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą wniosku zgłoszonego przez podmiot ubiegający się o dofi nansowanie projektu i kończy się przyznaniem albo odmową (art. 28 ust. 2 ustawy). Podstawowym problemem na tym etapie jest brak ujednoliconych wniosków, bowiem zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy wzory przygotowywane są przez instytucje zarządzające danymi projektami. Po pozytywnym dla strony zakończeniu pierwszego etapu, czyli po przyznaniu dofi nansowania, docho-dzi do etapu drugiego, którym jest zawarcie umowy określającej warunki dofi nansowania.

Badania statystyczne pokazują, że 30% spośród organizacji, które nigdy nie ubiegały się o środki unijne, twierdzi, że nie zamierza startować w konkursach w przyszłości ze względu na nadmierną biurokracją i formalności na etapie rozliczania projektu. Kolejną wskazaną przyczyną jest defi cyt kompetencji niezbędnych do przygotowania odpowiedniej jakości wniosku oraz czas, jaki to pochłania (17%). Wiele organizacji cechuje także swoisty marazm – nie wierzą, że pasują do programów europejskich, że mogłyby uzyskać dofi nansowanie czy że spełnią odpowiednie wymogi (15%) [Życie 2012, s. 132].

Stąd też jedynie 40% organizacji uznaje, że posiada wystarczającą wiedzę, by móc czerpać fundusze ze środków unijnych3. W latach 2004–2010 próbę pozyskania środków europejskich (zarówno strukturalnych, jak i rządowych) – podjęła co piąta organizacja pozarządowa w Polsce. Więcej niż co drugiej z nich (59% aplikujących) udało się przynajmniej raz otrzymać dofi nansowanie [Życie 2012, s. 122]. Przeciętna aplikacja organizacji pozarządowej ma jak się szacuje,

3 Jednocześnie 15–17% organizacji uważa, że nie wie o funduszach prawie nic lub w ogóle o nich nie słyszało [Życie 2012, s. 126].


478 Piotr Staszczyk

42% szans na sukces, czyli na otrzymanie dofi nansowania [Życie 2012, s. 123]. Jednocześnie „jak się okazuje, ilość niekoniecznie ma związek z jakością: analizy nie wykazały statystycznie istotnej różnicy w szansach na uzyskanie wsparcia w zależności od liczby złożonych wniosków” [Życie 2012, s. 126].

Najsilniejszy związek ze skłonnością do aplikowania ma wielkość organiza-cji – wśród tych, które dysponowały w 2011 r. przychodami przekraczającymi 1 mln zł, przynajmniej jedną próbę pozyskania unijnych dotacji podjęły dwie na trzy organizacje. Wśród organizacji o budżetach między 100 tys. zł a 1 mln zł odsetek ten wyniósł 45%, a wśród tych o przychodach między 10 a 100 tys. – 20%. Mniejsze organizacje podejmowały takie próby jedynie w 15% przypadkach [Życie 2012, s. 123].

W latach 2010–2012 ponad połowa wniosków o fundusze unijne dotyczyła or-ganizacji działających w sferze pomocy społecznej i usług socjalnych (blisko 40%) oraz edukacji i wychowania (36%). Najrzadziej w konkursach o granty startowały stowarzyszenia sportowe, turystyczne i rekreacyjne (13%) [Życie 2012, s. 123].

Jeśli chodzi o plany organizacji pozarządowych, to 12% z nich zdecydo-wanie nie bierze pod uwagę ubiegania się o fundusze unijne w przyszłości, natomiast dalsze 12% „raczej” tego nie rozważa [Życie 2012, s. 129]. Co ciekawe, najbardziej zainteresowane funduszami są organizacje „najmłodsze”, wraz z wiekiem organizacji zainteresowanie środkami unijnymi spada [Życie 2012, s. 130].

3. Działania ponadnarodowe polskich organizacji

pozarządowych

Rozwój organizacji pozarządowych w państwach członkowskich UE nie prze-kłada się na możliwość ich swobodnej działalności na poziomie ponadnaro-dowym, ogólnoeuropejskim. Dotyczy to, niestety, także organizacji pożytku publicznego. Jedną z podstawowych przyczyn takiego stanu rzeczy są bariery podatkowe. Jak się zauważa: „ramy prawne, w których podmioty pożytku pub-licznego prowadzą swoją działalność w Unii, opierają się na prawie krajowym, bez harmonizacji na szczeblu Unii. Ponadto między państwami członkowski-mi istnieją znaczące różnice w przepisach prawa cywilnego i podatkowego. Różnice te sprawiają, że działalność transgraniczna podmiotów pożytku pub-licznego jest kosztowna i kłopotliwa. W efekcie możliwość transgranicznego przekazywania środków fi nansowych na cele pożytku publicznego pozostaje w dużym stopniu niewykorzystana” [Projekt rozporządzenia, pkt 2 preambuły].



Jednocześnie należy podkreślić różnice w samej konstrukcji prawnej or-ganizacji pożytku publicznego w państwach członkowskich UE. Podczas gdy w Polsce organizacja pożytku publicznego, poza spełnieniem warunków wy-mienionych w art. 20 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolonta-riacie [Ustawa z 24 kwietnia 2003], nabywa ten status dopiero po zarejestro-waniu w KRS, w innych państwach procedura ta jest wyraźnie uproszczona. Przykładowo w Niemczech wystarczy, że dana organizacja w praktyce wykonu-je swoje działania określone jako spełniające wymogi pożytku publicznego i na tej podstawie przysługują jej stosowne ulgi określone w ordynacji podatkowej, w Zjednoczonym Królestwie z kolei status ten wynika z fi gurowania w reje-strze prowadzonym przez Charity Commision, będącym organem rządowym. Konstytutywny wpis w ofi cjalnym rejestrze nie jest zatem w tym przypadku wymagany. Nic nie stoi na przeszkodzie, by polskie organizacje wypełniały funkcje pożytku publicznego w innych państwach członkowskich UE.

Niestety, możliwości prowadzenia działalności pożytku publicznego przez organizacje europejskie nie przewiduje polski system prawny. Co prawda art. 19 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach [Ustawa z 6 kwietnia 1984] przewiduje możliwość utworzenia przedstawicielstwa fundacji zagranicznej na terytorium RP, ale przedstawicielstwo nie posiada osobowości prawnej, dlatego nie może uzyskać statusu OPP. Analogicznego rozwiązania nie prze-widuje w ogóle ustawa z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach [Ustawa z 7 kwietnia 1989].

Największym problemem w działalności zagranicznych organizacji pożytku publicznego na terytorium innych państw jest, co do zasady, brak stosownych ulg podatkowych. Ten problem jest stopniowo rozwiązywany w ostatnich latach przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE. Pod jego wpływem zmieniono także polską ustawę o podatku dochodowym od osób fi zycznych [Ustawa z 26 lipca 1991]. Artykuł 26 ust. 1 pkt 9 lit. a tej ustawy przewidu-je możliwość odliczenia od dochodu darowizny (w wysokości nie większej niż 6% dochodu darczyńcy) na rzecz równoważnych organizacji określonych w przepisach regulujących działalność pożytku publicznego w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub innym państwie należącym do Europej-skiego Obszaru Gospodarczego. Podobne regulacje zawarte są także w innych systemach podatkowych państw członkowskich UE, co z pewnością ułatwia działalność polskich organizacji pożytku publicznego za granicą. Jednakże brak możliwości prowadzenia działalności pożytku publicznego przez organizacje zagraniczne, także w kontekście przytoczonego orzecznictwa europejskiego, wymaga szybkiej reakcji polskiego ustawodawcy.


480 Piotr Staszczyk

Polskie organizacje pozarządowe nie przejawiają dużego zainteresowania działalnością europejską czy międzynarodową, którą prowadzi zaledwie 9% organizacji [Życie 2012, s. 55]. Kluczowe znaczenie dla działalności między-narodowej ma związek skali działania i wielkości miejscowości, w której za-rejestrowana jest organizacja. Działania ogólnopolskie lub międzynarodowe prowadzi 68% organizacji z Warszawy, 49% z pozostałych większych miast, około jednej trzeciej z małych i średnich ośrodków miejskich i tylko 17% ze wsi [Życie 2012, s. 57].

4. Negatywne zjawiska dotyczące korzystania z funduszy

europejskich. Wnioski

W 2010 r., na skutek wypowiedzi A. Graff , rozgorzała w Polsce dyskusja na temat kondycji polskiego społeczeństwa obywatelskiego. Autorka napisała [2010]: „Kłopot z trzecim sektorem ma charakter systemowy i doczekał się własnej, nieco pokracznej nazwy: »NGO-izacja«. Polega ona na instytucjonali-zacji działań, które powinny być (i w latach 60. czy 70. XX wieku były) oddolne i spontaniczne. Na nadmiernej profesjonalizacji tego, co się kiedyś nazywało »działaniem«. Ruchy społeczne rozdrobniły się, a małe organizacje nie potrafi ą się oprzeć presji neoliberalnego porządku ekonomicznego – działają jak małe fi rmy […] Nie ma pieniędzy na przemoc w rodzinie? A zatem zajmiemy się szkoleniami dla bezrobotnych, bo na to jest unijny grant nr 658/555”.

Ta wypowiedź, tak jak i inne uwagi poczynione w niniejszym artykule, sygnalizują negatywne zjawisko dotyczące funkcjonowania organizacji poza-rządowych w przestrzeni europejskiej, mianowicie ich oligarchizację [Maloney i van Deth 2008, s. 242]. Zjawisko to charakteryzuje się tym, że powstaje elita wyspecjalizowanych organizacji pozarządowych, która ma bliższy kontakt z instytucjami publicznymi oraz europejskimi niż z własnym społeczeństwem i jego problemami. Ta grupa „odrywa” się niejako od idei społeczeństwa oby-watelskiego, funkcjonując bliżej administracji publicznej, tym samym w coraz mniejszym stopniu angażując się w oddolne aktywności i inicjatywy lokalne. Może to prowadzić do paradoksalnej sytuacji wzmocnienia niektórych orga-nizacji pozarządowych przy jednoczesnym osłabieniu społeczeństwa obywa-telskiego [Grosse 2012, s. 16].

Innym negatywnym zjawiskiem jest coraz większe uzależnienie sektora po-zarządowego od instytucji europejskich, co objawia się dystrybucją funduszy unijnych i krajowych. Jak podkreśla się w literaturze [Grosse 2012, s. 16], ich



dystrybucja niejednokrotnie wiąże się z oczekiwaniem wsparcia określonych poglądów w debacie publicznej lub osiągania innych celów politycznych.

Obserwujemy zjawisko niebezpiecznego skupienia się NGO na absorpcji środków publicznych. Prowadzi to do „efektu sponsora”, czyli „przejęcia punktu widzenia instytucji fi nansujących działania organizacji społecznych”, co „może się odbywać kosztem własnej misji programowej podmiotów trzeciego sekto-ra lub skutkować coraz większym oderwaniem od miejscowej społeczności” [Grosse 2012, s. 16]. „Efekt sponsora” dotyczy przede wszystkim działań infor-macyjnych czy edukacyjnych, które Komisja Europejska zleca organizacjom pozarządowym [Grosse 2012, s. 19]. Może to skutkować zakłóceniem debaty publicznej poprzez jej ograniczenia do zaprezentowania poglądów niejako „preferowanych” przez instytucje unijne. Powoduje to także ograniczenie swo-body działania organizacji, co dotyczy zarówno celów, jak i form działania oraz dysponowania środkami publicznymi [Schimanek 2010, s. 45].

W Polsce Unia Europejska stała się jednym z największych grantodawców. Tymczasem w krajach Europy Zachodniej istnieje przeciwwaga dla granto-dawców publicznych, mianowicie silni grantodawcy prywatni. Ta przeciwwaga powoduje, że środki publiczne nie wpływają tak mocno na sektor pozarządowy, bo ma on inne, alternatywne źródła fi nansowania [Schimanek 2010, s. 45]. Niestety, w Polsce środki alternatywne są marginalne.

Zakończenie

Podsumowując zauważyć należy, że zewnętrzne fi nansowanie organizacji pozarządowych, w tym ze środków pochodzących z UE, budowało i buduje nadal struktury trzeciego sektora w Polsce. Jednocześnie jednak utrudnia to oddolne procesy formowania się społeczeństwa obywatelskiego, co po-woduje zawężenie się spektrum aktywności organizacji pozarządowych do ram dyktowanych przed podmioty europejskie [Grosse 2012, s. 18]. Innymi słowy, „propagowanie społeczeństwa obywatelskiego nie wykraczało [do tej pory – przypis P.S.] poza standardy i kierunki programowe przewidziane w regulacjach UE” [Grosse 2012, s. 27]. Dlatego też korzystanie z funduszy unijnych nie powinno się stać celem nadrzędnym dla trzeciego sektora. Stąd tak istotnym wyzwaniem, przed jakim stoją organizacje pozarządowe, jest zachowanie autonomii w kontaktach z administracją i decydentami poli-tycznymi. Taka działalność powinna się opierać na własnej misji, a nie na oczekiwaniach „sponsora”.


482 Piotr Staszczyk

Bibliografia

Barcz, J., 2012, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne działań implementacyjnych, Le-xisNexis Warszawa.

Bartosik, M., Mazurek, K., Plaze, O., 2007, Promocja Polski w instytucjach Unii Europejskiej, w: Usprawnienie kształtowania się polskiego stanowiska w UE – skuteczniejsza polityka europejska. Raport Instytutu Kościuszki, Warszawa.

Dane z raportu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Informacja na temat wykorzystywania funduszy strukturalnych przez organizacje pozarządowe w roku 2012 – synteza raportu, 2012, Warszawa, http://www.mir.gov.pl/aktualnosci/fundusze_europejskie_2007_2013/Documents/BROSZURA%20NGO%202012.pdf.

Della Porta, D., Caiani, M., 2009, Social Movements and Europeisation, 2009, Oxford University Press, Oxford.

Graff , A., 2010, Urzędas, bez serc, bez ducha, Gazeta Wyborcza z 6.01.2010 r., Warszawa.Grosse, T.G., 2008, Europa na rozdrożu, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa.Grosse, T.G., 2012, Europeizacja organizacji obywatelskich w Polsce – wyzwania, Trzeci Sektor,

nr 27, Warszawa.Kaca, E., 2010, Polskie think tanki a polityka europejska – symbioza opłacalna dla Polski, Trzeci

Sektor, nr 21, Warszawa.Maloney, W.A., van Deth, J.W., 2008, Civil Society and Governance in Europe. From National

to International Linkages, Edward Elgar Publishing, Northampton.Mapa programów pomocowych UE i innych dostępnych dla samorządu m.st. Warszawy 2010,

2010, Warszawa, www.um.warszwa.pl/europe-direct.Mendes, J., 2011, Participation and the Role of Law after Lisbon: A Legal View on Article 11

TEU, CML Rev, no. 6, Leuden.Polskie organizacje pozarządowe 2012, raport Fundacji Klon Jawor, http://civicpedia.ngo.pl/

fi les/civicpedia.pl/public/FaktyNGO_broszura_full.pdf.Projekt rozporządzenia Rady nr 2012/0022 w sprawie statutu fundacji europejskiej,

COM(2012) 35 fi nal, 2012/0022 (APP).Schimanek, T., 2010, Plusy i minusy polskiego grantodawstwa, Trzeci Sektor, nr 20, Warszawa.Staszczyk, P., 2012, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz,

LexisNexis, Warszawa.Szymoniczek, J,, 2012, Polskie organizacje pozarządowe na arenie międzynarodowej – współ-

praca z instytucjami Organizacji Narodów Zjednoczonych i Unii Europejskiej, Trzeci Sektor, nr 26, Warszawa.

Świeboda, P., Zerka, P., 2009, Aktywność polskich organizacji pozarządowych na szczeblu europejskim. Ekspertyza przygotowana na zlecenie UKIE, Warszawa.

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), Dz.Urz. UE C-83/47.Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), Dz.Urz. UE C-326/12.Tyrakowski, 2007, Rola organizacji pozarządowych w rozwiązywaniu problemów społecznych,

ZNZE WSliZ, nr 4, Rzeszów.Ustawa z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, Dz. U. z 1991, nr 46, poz. 203 ze zm.Ustawa z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, Dz.U. nr 20, poz. 104.Ustawa z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fi zycznych, Dz.U. z 2012, poz. 361.



Ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, tekst jedn. Dz.U. z 2010, nr 234 poz. 1536.

Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. Narodowy Plan Rozwoju, Dz.U. z 2004, nr 116, poz. 1206 z późn. zm.

Życie codzienne organizacji pozarządowych w Polsce, 2012, Raport stowarzyszenia Klon Jawor, Warszawa, http://www.ngo.pl/CodzienneZycieNGO.


Polska - 10 lat członkostwa w Unii Europejskiej

Documents

Transcript of Polska - 10 lat członkostwa w Unii Europejskiej