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Planification d’urgence en entreprise : les PIU comme espaces de dialogue et de concertation...
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Université Libre de Bruxelles Faculté de Médecine Planification d’urgence en entreprise : les PIU comme espaces de dialogue et de concertation multidisciplinaire ? Travail de fin d'études présenté par Christopher BOON En vue de l’obtention du Certificat d’Université en « Gestion des Situations d’Exception » (CUGSE) Mai 2014 Année académique 2013-2014
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Université Libre de Bruxelles
Faculté de Médecine
Planification d’urgence en entreprise : les PIU
comme espaces de dialogue et de concertation multidisciplinaire ?
Travail de fin d'études présenté par
Christopher BOON
En vue de l’obtention du
Certificat d’Université en « Gestion des Situations d’Exception » (CUGSE)
Mai 2014
Année académique 2013-2014
« Plans are worthless, but planning is everything. »
D. Eisenhower - Discours à l’U.S. National Defense Executive Reserve, 14 novembre 1957
« Le point faible [de la chaîne] n’est pas forcément dans un maillon,
mais dans l’articulation entre deux maillons. »
J.-M. Servais - Cours CUGSE, 28 avril 2014
Remerciements
J’adresse mes très sincères remerciements à :
Mesdames Allard, Dawance, Driessens et Hermant,
Messieurs Angyo, Cosy, De Gruyter, Deffrasne, Delvosalle, Genot, Gerodez, Gyzels,
Humblet, Lotin, Nourry, Renier, Steeman, Thiry et Van Hamme,
… pour les informations fournies, les orientations et leurs conseils avisés,
ainsi qu’aux organisateurs et professeurs du CUGSE,
… pour leurs nombreux enseignements et le partage de leur expérience
acquise dans la gestion de situations d’exception,
et à Régine, Gisèle et Alice,
... pour leur patience et leur relecture attentive.
ABSTRACT
Ce travail de fin d’études aborde la question de la planification d’urgence, au travers de
l’élaboration des plans internes d’urgence (PIU). Les PIU constituent la réponse organisée propre
aux entreprises et institutions en vue de prendre en charge les situations d’urgence susceptibles de
perturber sérieusement l’organisation de leurs activités.
Il dresse un aperçu réglementaire relatif aux PIU, aborde la question de leur place dans l’entreprise
ainsi que l’aspect pratique de leur élaboration.
L’établissement, la mise en place et l’évaluation d’un PIU présentent de multiples opportunités de
dialogue entre les différents intervenants, tant internes qu’externes. L’argument défendu dans le
travail est que ces échanges préalables contribuent positivement à la recherche d’un intérêt
commun et à la concertation entre partenaires appelés à collaborer ultérieurement en situation
d’exception.
MOTS-CLES
Planification d’urgence ; Plan interne d’urgence ; Plan d’urgence interne ; Entreprise ; Gestion du
risque
ABREVIATIONS UTILISEES
AR : Arrêté royal
BET : Bien-être au travail
CPPT : Comité pour la prévention et la protection au travail
ETCS : Emploi, Travail et Concertation sociale
NPU : Noodplanning/Planification d’urgence
NPU-[x] : Circulaire NPU [1,2,3,4]
PIU : Plan interne d’urgence
PPT : Prévention et protection au travail
PUI : Plan d’urgence interne (dans le cadre du BET)
PUI : Plan d’urgence et d’intervention (dans le cadre de la NPU)
RETEX (REX) : Retour d’expérience
RGPT : Règlement général pour la protection du travail
SEPPT : Service externe pour la prévention et la protection au travail
SIPPT : Service interne pour la prévention et la protection au travail
SLCI : Service de lutte contre l’incendie
SPF : Service public fédéral (anciennement Ministère)
COORDONNÉES DE L’AUTEUR
Rue Légère Eau 16, 1420 Braine-l’Alleud
Tél. : 02-384 25 76 – GSM : 0486-46 02 68
E-mail : [email protected]
Table des matières
INTRODUCTION ........................................................................................................................................... 1
METHODOLOGIE ......................................................................................................................................... 3
RESULTATS .................................................................................................................................................. 4
Première partie - Le PIU : aspects réglementaires .......................................................................................... 4
A. Du point de vue de la planification d’urgence ....................................................................................... 4
A.1. Arrêté royal du 16 février 2006 relatif aux plans d’urgence et d’intervention ............................... 4
A.2. Circulaire ministérielle NPU-1 du 26 octobre 2006 relative aux plans d’urgence et d’intervention
................................................................................................................................................................. 4
A.3. Circulaire ministérielle NPU-2 du 30 mars 2009 relative au plan général d’urgence et
d’intervention du Gouverneur de province .............................................................................................. 5
A.4. Circulaire ministérielle NPU-4 du 30 mars 2009 relative aux disciplines ..................................... 5
B. Du point de vue du bien-être au travail .................................................................................................. 6
B.1. Règlement général pour la protection du travail (RGPT) ............................................................... 6
B.1.1. Article 52 du RGPT ..................................................................................................................... 6
B.1.2. Articles 174 à 183ter du RGPT ................................................................................................... 6
B.2. Loi et Code sur le bien-être au travail ............................................................................................. 7
B.2.1. Loi du 4 août 1996 relative au bien-être des travailleurs lors de l'exécution de leur travail ........ 7
B.2.2. Code sur le bien-être au travail .................................................................................................... 7
C. Quelques réglementations relatives à des secteurs, activités ou risques spécifiques ............................. 9
C.1. Entreprises à risque « Seveso » ....................................................................................................... 9
C.1.1. Accord de coopération du 21 juin 1999 entre l’Etat fédéral, les Régions flamande, wallonne et
de Bruxelles-Capitale relatif à la maîtrise de dangers liés aux accidents majeurs impliquant des
substances dangereuses. .......................................................................................................................... 9
C.1.2. Circulaire ministérielle NPU-2 relative au plan général d’urgence et d’intervention du
Gouverneur de province ........................................................................................................................ 10
C.2. Arrêté royal du 17 octobre 1991 ................................................................................................... 11
C.3. Arrêté royal du 17 octobre 2003 portant fixation du plan d'urgence nucléaire et radiologique pour
le territoire belge ................................................................................................................................... 11
C.4. Arrêté royal du 10 mai 2009 relatif aux plans particuliers d’urgence et d’intervention concernant
les installations de gestion de déchets de l’industrie extractive ............................................................ 12
C.5. Arrêté ministériel du 18 décembre 2013 établissant le plan d'urgence fédéral de
l'approvisionnement en gaz naturel ....................................................................................................... 12
C.6. Loi du 21 décembre 1998 relative à la sécurité lors des matches de football ............................... 13
C.7. Circulaire du 4 août 2005 relative aux plans particuliers d'urgence et d'intervention concernant les
micro-organismes génétiquement modifiés ........................................................................................... 13
Deuxième partie - Le PIU : entre prévention et prévision ............................................................................. 14
Troisième partie - Le PIU : son élaboration .................................................................................................. 16
Cadre ......................................................................................................................................................... 16
Découpage ................................................................................................................................................. 17
Contenu et forme ....................................................................................................................................... 17
DISCUSSION ............................................................................................................................................... 19
(Im)précision terminologique .................................................................................................................... 19
L’entreprise dans la tourmente .................................................................................................................. 19
Déjouer les pièges ..................................................................................................................................... 20
Rapprochement forcé ? .............................................................................................................................. 23
CONCLUSIONS ........................................................................................................................................... 25
BIBLIOGRAPHIE ........................................................................................................................................ 26
ANNEXES .................................................................................................................................................... 31
Annexe 1 - Situation des PIU dans la planification d’urgence .................................................................. 32
Annexe 2 - Ressources disponibles pour la concertation et la collecte d’informations ............................ 33
Annexe 3 - Parallèle possible entre les disciplines de la NPU et l’organisation de l’entreprise ............... 34
Annexe 4 - Les 27 processus de crise, déterminés dans le modèle Calahan ............................................. 35
Annexe 5 - Personnes contactées et rencontrées dans le cadre de ce TFE ................................................ 37
Annexe 6 - Clin d’œil ................................................................................................................................ 38
1
INTRODUCTION
PIM, PIPS, PPUI, PUI, … les acronymes sont nombreux pour identifier les différents plans
manipulés dans le cadre de la planification d’urgence en Belgique.
Parmi tous ces plans, il existe une catégorie, un peu plus discrète : les PIU, c’est-à-dire les « plans
internes d’urgence ».
Dans le cadre de la vie des entreprises, de nombreux plans sont également établis et utilisés et, là
aussi, de nombreux acronymes émaillent les dispositions réglementaires ou la littérature
spécialisée : PAA, PDE, PGP, PSS, …
Parmi ceux-ci, on trouve les PUI, c’est-à-dire les « plans d’urgence internes ».
PIU / PUI, un même combat, une même approche ?
***
Toute entreprise encourt des risques et subit des dommages : accidents (du travail) graves et
mortels, incendies, explosions, accidents impliquant des tiers, incidents environnementaux,
accidents de transport, alertes à la bombe, accidents techniques, risques chimiques…
L’obligation pour l’employeur de prendre les mesures adéquates en cas de danger grave ou
immédiat entraîne la nécessité d’établir un plan d’urgence interne. Ce plan a pour objectif général
de limiter et de combattre les effets d’un événement indésirable, et doit comporter les mesures
appropriées pour atteindre cet objectif.
Afin de resituer le champ d’action de ce plan, ce travail abordera tout d’abord la réglementation
relative au plan interne d’urgence : celle-ci peut servir d’éclairage sur le terrain de la planification
d’urgence, mais n’en livrera cependant pas tous les aboutissants. En effet, la réglementation se
base sur la prescription d'objectifs, laissant le soin à l’entreprise d’établir elle-même les moyens et
procédures à mettre en œuvre.
Il nous faudra donc aborder la problématique de la politique générale de prévention des risques,
pour déterminer la position du plan interne d’urgence dans l’entreprise, avant d’en examiner
l’architecture, le contenu et la forme.
Entamer la réflexion et la réalisation d’un plan interne d’urgence, n’est pas une affaire banale.
Partant d’un certain nombre d’enseignements, nous déterminerons que la mise au point d’un PIU
2
ne peut pas constituer l’œuvre d’un individu isolé, mais devrait, pour bien faire, constituer le
résultat d’une mise en commun de multiples contributions, l’aboutissement d’une réflexion élargie
effectuée en dehors de toute période agitée.
Un point important de ce travail sera aussi de pousser la réflexion sur l’articulation entre la gestion
interne de l’urgence et l’intervention des services externes. Ici aussi, le succès de la gestion de
l’événement critique pourra venir de l’instauration d’un dialogue qui aura eu lieu au préalable.
En effet, à un moment donné – en l’occurrence lors d’une situation d’urgence –, deux univers
coexistants (entreprise et « disciplines ») vont être amenés à se côtoyer et à collaborer activement
face à un défi commun. La connaissance et la reconnaissance mutuelles peuvent être les clés
d’une maîtrise efficace de la situation.
3
METHODOLOGIE
Après un bref échange avec le Dr. Van Trimpont, en vue de déterminer le sujet de TFE, mon choix
s’est porté sur les plans internes d’urgence (PIU), prenant en considération une meilleure
connaissance de l’environnement de l’entreprise et des questions de prévention des risques et de
bien-être au travail, que celle des aspects plus concrets liés par exemple à la pratique de l’urgence
ou de la chaîne médicale.
La première démarche a été d’établir un aperçu des textes réglementaires où il est question de ces
PIU, et de prendre connaissance de ce qui est dit à leur propos.
Les PIU sont évoqués tant dans les textes relatifs à la planification d’urgence et les circulaires
NPU, que dans la Loi sur le Bien-être au travail (BET) et son Code ; mais d’autres textes s’y
intéressent également.
La littérature est abondante en matière de prévention, de planification d’urgence et de
communication de crise. Une recherche bibliographique assez large m’a permis de prendre
connaissance de documents fort pertinents, et d’assimiler des orientations essentielles dans
l’approche du sujet traité ici.
Cependant, l’idée d’un travail focalisé uniquement sur les PIU en tant que tels, me semblait
quelque peu réductrice. Les plans n’étant jamais que des outils forgés, voire patiemment affûtés,
par des intervenants dans des contextes bien particuliers, il m’est très vite apparu essentiel de
recueillir des éléments concrets et des enseignements issus du terrain.
C’est finalement par la recherche de contacts et la rencontre avec un panel d’acteurs du monde de
l’entreprise et de la planification d’urgence
… que j’ai pu découvrir de nombreux espaces de dialogue !
4
RESULTATS
Première partie - Le PIU : aspects réglementaires
Cette première partie examine de quelle manière la planification d’urgence en entreprise est
abordée dans la réglementation belge. Elle apparaît principalement « convoitée » par deux
autorités compétentes : par le SPF Intérieur, d’une part, pour ce qui concerne le volet externe
(point A), et par le le SPF Emploi, Travail et Concertation sociale (ETCS), d’autre part, pour ce
qui concerne le volet interne (point B). Quelques autres réglementations spécifiques seront
également signalées (point C).
A. Du point de vue de la planification d’urgence
A.1. Arrêté royal du 16 février 2006 relatif aux plans d’urgence et d’intervention
Le « plan interne d’urgence » se voit défini dans l’AR comme l’un des trois volets de la
planification d’urgence (art. 2), au même titre que les plans d’urgence et d’intervention et les plans
monodisciplinaires (voir Annexe 1 - Situation des PIU dans la planification d’urgence).
Sa définition en est donnée dans l’art. 5 :
« Le plan interne d’urgence est un document au niveau de l’entreprise et/ou de
l’institution, visant à limiter les conséquences néfastes d’une situation d’urgence par la
mise au point de mesures matérielles et organisationnelles d’urgence adaptées, rédigé par
l’entreprise et/ou l’institution concernée. »
L’AR n’en dit pas plus à ce sujet.
A.2. Circulaire ministérielle NPU-1 du 26 octobre 2006 relative aux plans d’urgence et
d’intervention
Cette circulaire précise un peu plus la notion de « plan interne d’urgence » qui n’est qu’évoquée
dans l’AR (Circ. NPU-1, Première partie, point II.B.3) :
« Comme décrit à l’article 5 de l’AR, le plan interne d’urgence est un document élaboré
par une entreprise ou une institution. Il permet de réagir de manière aussi adéquate que
possible à une situation d’urgence qui apparaît au sein de cette entreprise ou de cette
institution ou qui apparaît au niveau externe mais dans laquelle l’entreprise ou
l’institution est impliquée. Le plan interne d’urgence contient un certain nombre de
mesures organisationnelles en fonction de l’objectif visé, prises en interne, en fonction du
plus grand risque possible, ayant comme exécuteurs les personnes de l’institution ou de
l’entreprise même, et par l’utilisation de leurs propres moyens. Ce plan d’urgence interne
doit également prévoir l’alerte la plus rapide possible des services d’intervention externes
avec lesquels, au stade de la rédaction, les accords nécessaires peuvent être conclus. »
5
A.3. Circulaire ministérielle NPU-2 du 30 mars 2009 relative au plan général d’urgence et
d’intervention du Gouverneur de province
Cette circulaire reprend textuellement la définition déjà donnée dans l’art. 5 de l’AR, mais précise
néanmoins (point 2.1.3) :
« Dans l’élaboration de ce plan, il convient de tendre vers une compatibilité maximale
avec les PUI et les plans monodisciplinaires. »
Ce texte formule également des dispositions en matière de risque Seveso (évoquées plus loin au
point C.2.1).
A.4. Circulaire ministérielle NPU-4 du 30 mars 2009 relative aux disciplines
Cette circulaire précise la collaboration qui doit être mise en place avec les entreprises et les
institutions considérées « à risque » (point 2.4) :
« Les disciplines collaborent avec les entreprises ou les institutions retenues comme étant
à risque, afin d’assurer la compatibilité entre le plan d’urgence et d’intervention, le plan
préalable d’intervention et le plan interne d’urgence de l’entreprise ou de l’institution.
Ainsi, la parfaite coordination des moyens d’intervention internes et externes est assurée. »
On trouve encore des informations complémentaires à la circulaire NPU-4 dans les
recommandations du SPF Intérieur, intitulées « Dispositions relatives à la discipline 1 » (point
2.2.3) :
« Les établissements qui sont obligés d’élaborer un plan interne d’urgence, sont invités à
tenir compte des éventuelles analyses des risques existantes (fédérale, provinciale,
communale, interne à l’établissement, prévue par la réglementation, …).
Les services d'incendie peuvent donner des conseils pour l'élaboration des plans internes
d'urgence, présenter des exemples ou des modèles de plans dans le but de garantir une
certaine uniformité des plans internes d'urgence, ainsi que leur lisibilité et leur
applicabilité par tous les services concernés, en concertation avec les autorités
compétentes (SPF Emploi, Travail et Concertation sociale, …).
Sur la base de la circulaire ministérielle du 26 octobre 2006, les plans internes d'urgence
prévoient les dispositions suivantes:
- l'organisation de mesures à prendre en interne;
- l'intervention des équipes internes de première intervention;
- l'utilisation de moyens propres à l'établissement;
- l'alerte des services d'intervention externes;
- les modalités d'intervention des services externes et les accords éventuels avec
ceux-ci;
- les modalités de réaction à une situation d'urgence externe.
ll est recommandé que les responsables des établissements soient invités à fournir toutes
les informations utiles pour l'élaboration des plans monodisciplinaires d'intervention de la
discipline 1 et des PPUI. Ces renseignements, étayés éventuellement par des visites de
prévention, ainsi que les plans internes d'urgence des établissements, constituent le
fondement essentiel de la rédaction de ces plans. »
6
B. Du point de vue du bien-être au travail
Le bien-être au travail est défini comme l'ensemble des facteurs relatifs aux conditions de travail
dans lesquelles le travail est exécuté : sécurité au travail, protection de la santé du travailleur,
charge psychosociale occasionnée par le travail, ergonomie, hygiène du travail, embellissement
des lieux de travail. La planification d’urgence en entreprise y trouve par conséquent parfaitement
sa place.
B.1. Règlement général pour la protection du travail (RGPT)
Le RGPT ne sera mentionné qu’à titre anecdotique. En effet, ce règlement constituait la
codification antérieure des prescriptions des arrêtés d'exécution publiés entre 1947 et 1993
concernant la sécurité et la santé au travail, et comprenait principalement des prescriptions
détaillées en termes de moyens.
Depuis 1993, le RGPT a été progressivement vidé de sa substance en vue de constituer le « Code
sur le bien-être au travail » (voir B.2.2), et d'ici peu, il disparaîtra complètement, étant donné que
les dispositions restantes seront soit transférées vers ce Code, soit abrogées.
Dans certaines publications ou textes non actualisés, il pourrait encore être fait référence soit à
l’article 52, soit aux articles 174 à 183ter, qui ont fait l’objet de modifications récentes.
B.1.1. Article 52 du RGPT
Cet article contenait des mesures spécifiques relatives à l’incendie : prévention des risques,
évacuation, lutte contre l’incendie, construction des bâtiments, contrôles périodiques et formation
des travailleurs, soit tous les aspects fondamentaux d’une politique de prévention en matière
d’incendie. Cet article présentait cependant l’inconvénient de mêler, dans des proportions
diverses, les mesures concernant les risques et les dispositions relatives à la construction.
Bien qu’ayant été profondément réformé par l’AR du 28 mars 2014 (voir B.2.2.3), en ce qui
concerne la mise en œuvre d’une politique de prévention des risques d’incendie, l’article 52 n’est
pas complètement abrogé. Il est encore maintenu, car les dispositions en matière de construction
restent d’application ; celles-ci ne seront adaptées que dans un AR ultérieur.
B.1.2. Articles 174 à 183ter du RGPT
Ces articles contenaient les dispositions relatives aux secours immédiats et soins d’urgence aux
victimes d’accident ou d’indisposition. Ils ont été abrogés par l’AR du 15 décembre 2010 relatif
aux premiers secours (voir B.2.2.2).
7
B.2. Loi et Code sur le bien-être au travail
L'actuelle réglementation sur le bien-être se base sur des prescriptions d'objectifs. A l’inverse du
RGPT, la Loi sur le bien-être au travail et le Code sur le bien-être au travail comportent des
prescriptions techniques moins détaillées. Une structure plus flexible est mise en place, avec
principalement des normes juridiques auxquelles l'employeur peut donner une interprétation
concrète.
B.2.1. Loi du 4 août 1996 relative au bien-être des travailleurs lors de l'exécution de leur travail
Cette loi ne comprend pas à proprement parler de dispositions relatives aux plans internes
d’urgence, mais constitue le cadre général de la sécurité et de la santé au travail, en transposant les
exigences de la Directive cadre 89/391/CEE du 12 juin 1989 concernant la mise en œuvre de
mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail.
Cette loi, également appelée "Loi Bien-être", crée en effet un cadre dans lequel des arrêtés
d'exécution sont pris. Ces arrêtés d'exécution sont pour la plupart rassemblés sous forme de
chapitres dans le Code sur le bien-être au travail (abordé ci-après).
B.2.2. Code sur le bien-être au travail
Le Code sur le bien-être au travail comprend les mesures d'exécution qui ont été promulguées
depuis 1993. Pour ce faire, une structure a été établie, qui est progressivement complétée.
Différents AR ont été publiés, qui viennent prendre place sous forme de chapitres dans ce même
code.
B.2.2.1. Arrêté royal du 27 mars 1998 relatif à la politique du bien-être des travailleurs lors de l’exécution
de leur travail
Cet AR constitue le Chapitre III « Principes généraux relatifs à la politique du bien-être » du
Code. Dans la Section IV « Mesures en situation d’urgence et en cas de danger grave et
immédiat » de ce chapitre, il est prévu que (art. 22) :
« L’employeur élabore un plan d’urgence interne à mettre en œuvre pour la protection des
travailleurs lorsque cela s’avère nécessaire suite aux constatations faites lors de l’analyse
des risques.
Ce plan est basé sur des procédures appropriées aux situations dangereuses et aux cas
d’accident ou d’incident possibles spécifiques à l’entreprise ou à l’institution, ainsi qu’aux
cas de violence d’origine externe.
Ces procédures portent sur:
1° l’information et les instructions relatives aux mesures d’urgence;
2° le système d’alarme et de communication;
3° les exercices de sécurité;
4° les opérations d’évacuation et de premiers secours;
8
5° les dispositifs des soins d’urgence. »
Cet article constitue la charpente et le point de référence pour les évocations ultérieures du plan
d’urgence interne dans d’autres chapitres du Code.
B.2.2.2. Arrêté royal du 15 décembre 2010 relatif aux premiers secours dispensés aux travailleurs victimes
d’un accident ou d’un malaise
Cet AR constitue le chapitre VI du titre Ier du Code sur le Bien-être au travail, sous l’intitulé
« Premiers secours ». Il introduit parmi les obligations générales de l’employeur (art. 4, § 1er
) :
« L’employeur, avec la participation soit du service interne, soit du service externe, […],
détermine les mesures suivantes après avis préalable du comité :
1° élabore les procédures de premiers secours selon les prescriptions du plan d’urgence
interne; […] »
Il est fait ici implicitement référence à l’art. 22 de l’AR du 27 mars 1998. Cet AR « Premiers
secours » vient encore d’être récemment complété par l’AR du 9 mars 2014 modifiant certaines
dispositions relatives aux services internes et aux premiers secours concernant les accidents bénins
et le recyclage des secouristes.
B.2.2.3. Arrêté royal du 28 mars 2014 relatif à la prévention de l’incendie sur les lieux de travail
Cet AR tout récent, publié au Moniteur belge du 23 avril 2014, est entré en vigueur le 3 mai 2014.
Il abroge en grande partie l’article 52 du RGPT (voir plus haut) et développe les obligations de
l’employeur en matière de prévention des risques d’incendie. Il se base sur le système dynamique
de gestion du risque et sur la hiérarchie des mesures de prévention (voir Deuxième partie) : il
implique l’obligation pour l’employeur de réaliser une analyse des risques propres à l’entreprise et
de prendre des mesures de prévention matérielles et organisationnelles sur base des résultats de
cette analyse.
Une hiérarchie est imposée (art. 5) :
« 1° prévenir l’incendie;
2° assurer la sécurité et si nécessaire l’évacuation rapide des travailleurs et de toutes les
personnes présentes sur le lieu de travail, sans les mettre en danger;
3° combattre rapidement et efficacement tout début d’incendie pour éviter sa propagation;
4° atténuer les effets nuisibles d’un incendie;
5° faciliter l’intervention des services de secours publics. »
La Section 4 de l’AR aborde spécifiquement la question du plan d’urgence interne (art. 24) :
« […], l’employeur établit des procédures écrites appropriées relatives:
1° à la mise en oeuvre des tâches confiées au service de lutte contre l'incendie visées à
l’article 8, alinéa 2;
2° à l’évacuation des personnes;
9
3° aux exercices d’évacuation;
4° à l’utilisation des équipements de protection contre l’incendie;
5° à l’information et la formation des travailleurs.
Pour la rédaction de ces procédures, l'employeur demande l'avis du conseiller en
prévention compétent et du Comité.
Ces procédures sont revêtues du visa du conseiller en prévention chargé de la direction du
service interne pour la prévention et la protection au travail, ou le cas échéant, de la
section du service interne. »
Cet article s’appuie lui aussi sur l’art. 22 de l’AR du 27 mars 1998, évoqué précédemment.
Bien que sortant du cadre strict du « plan d’urgence interne », thème de ce travail, signalons à titre
informatif que cet AR prévoit également des obligations en matière de mise à disposition, e.a. des
services de secours publics, d’un « dossier d’intervention » (art. 22) et d’un « dossier relatif à la
prévention de l’incendie » (art. 25).
C. Quelques réglementations relatives à des secteurs, activités ou risques spécifiques
Outre les obligations liées au bien-être au travail, des entreprises, des infrastructures ou des
secteurs d’activités particuliers sont visés par des textes réglementaires spécifiques. Certains font
explicitement référence aux plans internes d’urgence, et ont force contraignante.
Vu leurs aspects plus particuliers ou leur application restreinte à certaines catégories d’entreprises,
ils ne seront cités dans ce travail qu’à titre d’illustration de leur diversité et n’entreront pas en
considération par la suite.
En voici un petit aperçu, qui se veut non exhaustif mais néanmoins représentatif :
C.1. Entreprises à risque « Seveso »
C.1.1. Accord de coopération du 21 juin 1999 entre l’Etat fédéral, les Régions flamande, wallonne
et de Bruxelles-Capitale relatif à la maîtrise de dangers liés aux accidents majeurs impliquant des
substances dangereuses.
Officiellement reconnu par la Loi du 22 mai 2001, cet Accord transpose en droit belge les
dispositions des directives européennes relatives aux risques majeurs (Seveso I, II et bientôt III).
Ces directives imposent des exigences en matière de sécurité et mettent l'accent, entre autres, sur
les actions de prévention, les programmes d'inspection des entreprises et l'aménagement du
territoire autour des usines à haut risque. Les Etats membres veillent à ce que les exploitants
élaborent également un plan d’urgence interne et fournissent aux autorités compétentes les
éléments nécessaires à l’élaboration d’un plan externe.
« Art. 15. § 1. L'exploitant élabore un plan d'urgence interne dans le but de :
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1° contenir et maîtriser les incidents de façon à en minimiser les effets et à limiter les
dommages causés à l'homme, à l'environnement et aux biens;
2° de mettre en oeuvre les mesures à prendre à l'intérieur de l'établissement pour
protéger l'homme et l'environnement contre les effets d'accidents majeurs.
§ 2. Les plans d'urgence interne des établissements visés à l'article 12 contiennent les
informations visées à l'annexe III, sous le point 1. Ils sont élaborés :
1° pour les nouveaux établissements : avant le début de l'exploitation de l'établissement
ou de la modification ou de l'extension d'un établissement visé à l'article 4, 3°;
2° pour les établissements existants, non encore soumis aux dispositions de la loi du 21
janvier 1987 concernant les risques d'accidents majeurs de certaines activités industrielles
et de l'article 723quinquies, 4, du Règlement Général pour la Protection du Travail : au
plus tard le 3 février 2002,
3° pour les établissements existants déjà soumis aux dispositions de la loi du 21 janvier
1987 concernant les risques d'accidents majeurs de certaines activités industrielles et de
l'article 723quinquies, 4, du Règlement Général pour la Protection du Travail : au plus
tard le 3 février 2001;
4° pour les établissements qui doivent élaborer un plan d'urgence interne suite à une
modification du champ d'application de l'accord de coopération, notamment suite à une
modification de la classification des substances dangereuses : dans l'année suivant la date
à laquelle le présent accord de coopération s'applique à l'etablissement concerné, comme
prévu à l'article 3, § 1er.
§ 3. L'exploitant consulte le Comité de Prévention et de Protection au Travail de
l'établissement lors de l'élaboration du plan d'urgence interne.
A défaut de Comité de Prévention et de Protection au Travail la délégation syndicale est
consultée.
L'exploitant consulte également le personnel sous-traitant concerné travaillant sur le site
à long terme lors de l'élaboration du plan d'urgence interne. »
Différents sites industriels sont concernés : production de matières premières (en fonction de leur
inflammabilité, toxicité, explosivité); transformation de matières premières; stockage et
distribution de substances dangereuses. Cet Accord ne concerne cependant qu’un nombre limité
d’entreprises, néanmoins au nombre approximatif de 382 (198 classées « seuil haut » et 184
classées « seuil bas »).
C.1.2. Circulaire ministérielle NPU-2 relative au plan général d’urgence et d’intervention du
Gouverneur de province
L’annexe 1 de la Circ. NPU-2 spécifie :
« 2.5.2. Obligations en matière de risque « Seveso »
Les plans internes Seveso sont mis à l’essai et, si nécessaire, révisés et mis à jour à des
intervalles appropriés qui ne doivent pas excéder trois ans, par les exploitants. Les
Gouverneurs de province organisent des exercices pour ce qui concerne les plans externes
Seveso.
11
La révision des plans tient compte des modifications intervenues dans les entreprises et
auprès des services d’intervention concernés, des nouvelles connaissances techniques et
des connaissances relatives aux mesures à prendre en cas d’accidents majeurs. »
C.2. Arrêté royal du 17 octobre 1991
Surnommé Plan MASH (« mise en alerte des services hospitaliers »), il s’agit à la base d’un PPUI,
comportant plus spécifiquement un volet interne PIU, qui vise à limiter la gravité des
conséquences d’un événement interne à l’établissement, en formulant des mesures matérielles et
organisationnelles d’urgence adaptées.
C.3. Arrêté royal du 17 octobre 2003 portant fixation du plan d'urgence nucléaire et radiologique
pour le territoire belge
L’annexe de cet AR spécifique détermine la structure générale de l'organisation du plan d'urgence
interne sur le site (point 3.2.3):
« Lors d'une situation qui conduit au déclenchement du plan d'urgence interne et/ou du
présent plan, l'exploitant met en place sur le site d'exploitation un dispositif permettant de:
- disposer des informations nécessaires pour juger de la gravité de la situation, la
contrôler et remettre l'installation en situation de sécurité;
- gérer et coordonner son personnel d'intervention ainsi que les organismes auxquels il fait
appel et qui ont un rôle à jouer dans un tel cas;
- connaître rapidement les risques radiologiques réels ou potentiels;
- informer le personnel présent sur le site d'exploitation, les autorités et éventuellement les
médias;
- prendre les mesures nécessaires de protection du personnel et de visiteurs éventuels;
- évaluer les conséquences radiologiques externes réelles et potentielles de l'accident;
- informer régulièrement les autorités sur l'évolution de l'accident et ses conséquences sur
l'environnement;
- conseiller, le cas échéant, les autorités responsables vis-à-vis des mesures de protection
de la population.
Ce dispositif qui est décrit en détail dans un document « Plan d'urgence interne » de
chaque exploitant, permet la séparation des fonctions et des responsabilités. Il indique les
tâches des différents responsables et de(s) équipe(s) d'intervention. Les modalités de
regroupement du personnel non directement impliqué sont également décrites. Les
responsables, leurs tâches, les aides internes et externes sur lesquelles ils peuvent compter
y sont clairement précisés. Le Plan d'Urgence Interne reprend également les critères
détaillés associés à chaque niveau de notification ainsi que les formulaires utilisés par
l'exploitant pour la transmission aux autorités de la notification et des informations
ultérieures […].
Il prévoit essentiellement deux grands types de situations :
- les situations ayant des conséquences limitées au site d'exploitation;
- les situations ayant ou pouvant avoir un impact radiologique à l'extérieur du site
d'exploitation.
La structure générale de l'organisation mise en place en cas d'incident ou d'accident est
une structure évolutive en fonction de l'ampleur de l'événement.
12
Elle est suffisamment souple pour s'adapter, suivant le type de situation, aux besoins réels
(mise en place de cellules complémentaires telles que support technique interne, support
technique externe, traitement des effluents et des déchets, information des médias...). »
C.4. Arrêté royal du 10 mai 2009 relatif aux plans particuliers d’urgence et d’intervention
concernant les installations de gestion de déchets de l’industrie extractive
Relevant de la réglementation « planification d’urgence » (AR du 16 février 2006), cet AR
constitue également un exemple-type de PPUI, mais avec l’aspect particulier qu’il repose sur la
prise en compte du PIU propre de l’exploitant.
Les exploitants d’installations présentant un risque potentiel pour la santé publique ou pour
l’environnement doivent établir : une stratégie de prévention des accidents majeurs, un système de
gestion de la sécurité, ainsi qu’un plan d’urgence interne déterminant les mesures à prendre sur le
site en cas d’accident.
L’article 4 dispose :
« Pour établir son plan d’urgence et d’intervention, le gouverneur se fonde sur toutes
informations relatives à l’installation, et notamment sur le plan d’urgence interne de
l’exploitant et sur le dossier relatif aux permis d’environnement. »
C.5. Arrêté ministériel du 18 décembre 2013 établissant le plan d'urgence fédéral de
l'approvisionnement en gaz naturel
L’annexe de cet AR, spécifique à une « macro-infrastructure », détaille les obligations pour le
gestionnaire du réseau de transport de gaz, e.a. l’établissement d’un plan d'urgence interne
reprenant les différentes phases qui doivent être suivies en cas de perturbation de
l'approvisionnement en gaz naturel (point 7) :
« Le gestionnaire du réseau de transport de gaz naturel établit un plan d'urgence interne
comprenant au moins les éléments suivants :
1. les différentes phases qui sont mises en oeuvre dans le cas d'une interruption de
l'approvisionnement en gaz;
2. les procédures qui doivent être respectées par toutes les parties intéressées dans le cas
d'une perturbation de l'approvisionnement en gaz;
3. les mesures concrètes que le gestionnaire du réseau de transport de gaz naturel prend
pour gérer la perturbation de l'approvisionnement en gaz;
4. les mesures concrètes que les autres parties concernées doivent prendre pour gérer la
perturbation de l'approvisionnement en gaz;
5. un plan de délestage;
6. un plan de redémarrage.
Le plan d'urgence interne du gestionnaire du réseau de transport de gaz naturel prend en
compte le délai et la manière dont les entreprises de gaz naturel peuvent se repositionner
d'une manière raisonnable. Les entreprises de gaz naturel qui sont confrontées à un
incident sont censées réorganiser autant que possible leur propre portefeuille
d'approvisionnement. Si nécessaire, ils demandent à leurs clients finals de réduire de
13
manière volontaire leur consommation de gaz, dans la mesure où il s'agit de contacts de
fourniture non interruptibles.
Le gestionnaire du réseau de transport de gaz naturel constitue d'une manière efficiente
au regard des coûts un portefeuille de moyens qu'il va utiliser pour la gestion des incidents
durant le temps nécessaire aux entreprises de gaz naturel pour assurer la réorganisation
de leur portefeuille d'approvisionnement.
Le plan d'urgence interne de sécurité d'approvisionnement du gestionnaire du réseau de
transport de gaz naturel constitue la base pour le Plan de gestion des incidents. Ce plan de
gestion des incidents est considéré comme finalisé après consultation publique, après
consultation préalable de l'autorité fédérale de l'approvisionnement en gaz naturel, de la
CREG et du gestionnaire du réseau de transport d'électricité. Le gestionnaire du réseau de
transport de gaz naturel convient avec ces instances de l'approche à suivre dans le cas
d'un scénario possible de perturbation de l'approvisionnement en gaz naturel. »
C.6. Loi du 21 décembre 1998 relative à la sécurité lors des matches de football
La loi du 25 avril 2007 portant des dispositions diverses introduit, par son art. 14, la notion de
« plan interne d’urgence » dans la Loi du 21 décembre 1998 (art. 10) :
« Les organisateurs d'un match national de football ou d'un match international de
football prendront au moins les dispositions suivantes :
[…] 7° établir un plan interne d'urgence, qui organise notamment l'évacuation. Ce plan
est testé annuellement avec tous les partenaires concernés durant les deux premières
années qui suivent l'entrée en vigueur de la présente disposition ou dans les deux
premières années durant lesquelles un organisateur tombe dans le champ d'application de
celle-ci. Par la suite, le plan est testé tous les trois ans avec les partenaires concernés. Le
Roi détermine les dispositions minimales du plan interne d'urgence et les modalités du
test; […] »
Il semble cependant que le Roi n’ait pas encore pris, par un AR adéquat, les dispositions
nécessaires à activer ce PIU…
C.7. Circulaire du 4 août 2005 relative aux plans particuliers d'urgence et d'intervention
concernant les micro-organismes génétiquement modifiés
Cette circulaire illustre bien le fait que certaines activités très spécifiques sont également visées
par la mise en place de plans internes d’urgence (article M, point III, 2°) :
« 2° Plan d'urgence interne
Tout utilisateur tenu d'établir un plan d'urgence en application des principes énumérés
au point III, 1°, doit remettre au bourgmestre un plan d'urgence interne.
Ce plan décrit en tout cas les procédures permettant d'identifier les accidents, les
mesures à prendre à l'intérieur de l'exploitation pour protéger l'homme et l'environnement
des effets d'un accident et les procédures d'avertissement des autorités concernées.
Le plan d'urgence interne doit être accompagné d'un avis de l'Institut Scientifique de
Santé Publique. »
14
Deuxième partie - Le PIU : entre prévention et prévision
Du point de vue de la planification d’urgence, la prévention en entreprise pourrait se résumer au
seul PIU. Ce serait une vision tronquée, la partie visible d’un iceberg… C’est pourquoi il nous
paraît indispensable de brosser un bref tableau et de montrer dans quel cadre global de prévention
ce plan s’inscrit.
La réglementation sur le bien-être au travail s’applique à tous les endroits où un travail est réalisé.
Elle s’applique tant aux employeurs qu’aux travailleurs, par une série de droits et d’obligations
spécifiques en matière de sécurité et de santé.
L’employeur est responsable de la sécurité et de la santé des travailleurs, et doit mener une
politique de bien-être au travail, basée sur la prévention des risques. Il est « responsable de
l’approche planifiée et structurelle de la prévention » (AR 27-3-1998, art. 3).
La réglementation oblige l’employeur à planifier la prévention par le développement d’un système
dynamique de gestion des risques (décrit dans l’AR 27-3-1998, art. 4), reposant sur des principes
généraux de prévention (Loi 4-8-1996, art. 5, § 1er
) et portant sur des mesures qui ont trait au bien-
être au travail.
Ces mesures doivent être basées sur une analyse des risques, et sont intégrées dans un plan global
de prévention (PGP).
La prévention est l’ensemble des mesures prises par une organisation en vue de prévenir les
risques, d’éviter ou de limiter les dommages. Trois niveaux de prévention sont ainsi définis :
primaire, secondaire et tertiaire.
- La prévention primaire a pour but d’éliminer le risque en agissant directement sur lui, à la
source, en évitant qu’il ne pénètre dans l’entreprise, ou en réduisant le danger qu’il
comporte ;
- La prévention secondaire a pour but de limiter le risque, lorsqu’il ne peut être
complètement éliminé, par la réduction de la probabilité qu’un dommage ne soit produit,
en influençant les facteurs de risque et en le maintenant à un niveau acceptable ;
- La prévention tertiaire a pour but de limiter les effets et les dommages liés au risque,
lorsque les autres mesures de prévention ont échoué.
Ces trois niveaux de prévention établissent ainsi une « hiérarchie de la prévention ».
15
Très clairement, le plan interne d’urgence relève de la prévention tertiaire : c’est-à-dire pour les
cas de figure où l’entreprise accepte l’existence possible d’un dommage, mais prend les mesures
nécessaires pour neutraliser autant que possible ce dommage, et pour éviter un dommage ultérieur.
Nous avons relevé dans la première partie (points B.2.2.1 et B.2.2.3) l’importance de l’analyse des
risques pour l’établissement du plan interne d’urgence. Cette analyse constitue une démarche
essentielle, pour laquelle des outils nombreux, et parfois complexes, existent. La littérature
spécialisée la traite abondamment (p. ex. Debray, 2006 ; DG HUT, 2009 ; Malchaire, 2007) ; nous
ne l’aborderons donc pas ici, car cette démarche d’analyse concerne tous les niveaux de la
prévention, et déborderait du cadre de ce travail.
Notons en substance que dans cette analyse, l’employeur doit tenir compte de différents facteurs
de risque principaux, parmi lesquels les équipements de travail, les substances utilisées, les
procédés et leurs interactions, la nature des activités, la taille de l’entreprise, le nombre maximal
de travailleurs ou d’autres personnes présentes dans l’établissement ou sur le site, les risques
spécifiques à certains groupes de personnes, l’emplacement et l’utilisation des locaux, la présence
de plusieurs entreprises sur un même lieu de travail ou lieu de travail adjacent, les travaux
effectués par des intervenants extérieurs, etc.
Cette analyse des risques doit permettre à l’employeur d’identifier les situations, activités et tâches
au cours desquelles différentes conditions sont susceptibles d’être à l’origine d’un événement non-
souhaité, indésirable ou dommageable sur le lieu de travail. Lorsque ces scénarios sont identifiés,
l’employeur devra mesurer l’étendue des conséquences qui peuvent en découler.
Ainsi, il disposera d’un outil efficace pour planifier ses moyens et ressources pour prévenir
l’apparition du scénario et pour réagir efficacement si l’un des scénarios envisagés devait se
produire.
En résumé, chaque employeur est obligé d’établir un plan interne d’urgence pour la protection de
ses travailleurs si l’analyse des risques démontre que cela est nécessaire. L’objectif d’un PIU est
d’être préparé à tout événement indésirable ou situation d’urgence et de limiter et d’éliminer les
éventuelles conséquences de façon efficace.
16
Troisième partie - Le PIU : son élaboration
Le présent travail n’a pas la prétention de faire le tour complet de la problématique du PIU dans
l’entreprise. Il importe cependant de clarifier sa situation, comment il est mis en route, comment il
s’articule et ce qu’il comprend.
Cadre
En mettant sur pied sa politique de prévention, l’entreprise cherche à maîtriser les risques et à
éviter tout événement indésirable. Néanmoins, le risque zéro n’existe pas et il est nécessaire de
rédiger des procédures, afin d’être prêt à affronter une situation d’urgence. Pour rappel, une
situation d’urgence se définit ainsi (AR 16-02-2006, art. 6, § 2) :
« tout événement qui entraîne ou qui est susceptible d’entraîner des conséquences
dommageables pour la vie sociale, comme un trouble grave de la sécurité publique, une
menace grave contre la vie ou la santé de personnes et/ou contre des intérêts matériels
importants, et qui nécessite la coordination des disciplines afin de faire disparaître la
menace ou de limiter les conséquences néfastes; »
Rassemblées dans un document de synthèse, intitulé « plan interne d’urgence » ou « plan
d’urgence interne » selon le point de vue adopté (voir Première partie, A et B), les procédures
d’urgence établies peuvent aborder des aspects généraux (premiers secours en cas d’accident,
incendie, évacuation…) ou plus spécifiques (fuite de substance dangereuse, explosion, inondation,
rupture d’énergie, alerte à la bombe, troubles sociaux…).
L’origine de la situation d’urgence peut donc être autant liée aux activités propres à l’entreprise
qu’à un événement extérieur. Une approche méthodique est donc nécessaire afin que le plan
d’urgence soit suffisamment complet pour faire face à la plupart des situations.
En règle générale, le PIU poursuivra les objectifs suivants :
- protection des personnes, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du site ou de l’établissement ;
- sauvetage des personnes dans l’entreprise ;
- limitation des dommages ;
- maîtrise et contrôle des conséquences.
Si l’employeur est responsable d’assurer le bien-être, la sécurité et la santé dans l’entreprise, il va
la plupart du temps déléguer ses missions à des organes de concertation et des collaborateurs
spécialisés, ou sous-traiter avec des organismes externes.
En pratique, dans la plupart des cas, c’est au conseiller en prévention qu’échoit la mission
d’encadrer le projet de PIU.
17
Découpage
Le PIU doit décrire étape par étape la manière d’intervenir lors d’une situation d’urgence et les
procédures à appliquer en l’occurrence.
Une procédure peut être découpée en phases :
1. Phase d’alerte : procédure d’avertissement
Lorsqu’un incident est détecté, il doit être signalé le plus vite possible. Des conventions
doivent être établies et connues de tous sur le destinataire et la manière de formuler
l’avertissement.
2. Phase d’annonce : procédure de communication
La personne avertie va à son tour communiquer l’existence de l’incident à des personnes
internes ou des services externes. On détermine les personnes qui doivent réagir à cette
communication (qui organise / qui intervient / qui dirige).
3. Phase de mesures :
Les mesures planifiées et consignées dans le PIU doivent être prises, en fonction de la
nature et de la gravité de l’incident.
Quelques exemples :
- activation du signal d’alarme ou d’évacuation
- annonce aux services de secours externes
- mise en œuvre de l’évacuation et/ou de l’intervention
- mise en œuvre des opérations de sauvetage
- annonce aux parties concernées : autorités compétentes, familles de victimes, médias…
4. Phase de clôture et post-opérationnelle :
Lorsque la situation d’urgence a cessé, l’entreprise entame un retour à la normale. Elle
peut par exemple établir des processus de redémarrage, d’évacuation de marchandises
endommagées, de reconditionnement ou de réapprovisionnement, etc. Durant cette phase,
il est indispensable de récolter les données relatives à l’incident pour analyse ou enquête,
de prévoir l’accompagnement des victimes et impliqués, la poursuite des contacts avec les
services d’inspection, les assurances, le public ou les médias…
Contenu et forme
Le dispositif du PIU comprendra :
- des dispositions générales, constituant le tronc commun composé des éléments nécessaires
à la gestion de tout type d’événement ;
18
- des dispositions spécifiques, qui complètent les dispositions générales en précisant les
mesures dans certains cas ou scénarios particuliers, parfois dénommées « fiches-réflexe ».
Le PIU comprend tous les éléments nécessaires pour fournir une vision claire et rapide de la
situation de l’entreprise, des risques présents, des moyens disponibles et toute autre information
qui pourrait être utile à la gestion de la situation d’urgence :
- informations générales sur l’entreprise : coordonnées, fonctions-clés, plans…
- données de contact : services de secours externes, médecins, centre anti-poison, SEPPT…
- dangers et risques potentiels
- résultats de l’analyse des risques
- effectifs disponibles : équipiers d’évacuation, équipiers de première intervention,
secouristes, sauveteurs…
- moyens disponibles dans l’établissement ou sur le site : moyens de lutte contre l’incendie,
matériel de premiers secours et de sauvetage, moyens de contrôle des pollutions,
transport…
- schémas d’avertissement et d’alerte
- plans d’évacuation : rôles, instructions, balisage…
- intervention incendie : composition, tâches des équipiers…
- accidents de personne : rôles, instructions aux secouristes, procédures de prise en charge…
- communication interne et externe
- comité de crise : composition, localisation, moyens..
- …
En outre, le PIU doit :
- être établi sous forme écrite, pour des raisons pratiques évidentes (coupure de courant,
panne informatique…)
- être adapté aux caractéristiques de l’établissement ou de l’implantation
- être soumis au CPPT et/ou au SIPPT, et pour approbation au service d’incendie
- concorder avec les plans d’urgence externes existants
- être tenu à jour et actualisé en permanence (données de contact, personnes-ressources,
modifications dans l’implantation ou les accès au site…)
- être validé régulièrement par des exercices
- être présenté et mis à la disposition de tous
- être inséré dans le registre de sécurité de l’entreprise
19
DISCUSSION
(Im)précision terminologique
En préambule à cette partie du travail, il convient d’effectuer une petite mise au point
terminologique. En préparant ce travail et en parcourant les textes réglementaires, une question de
langage est très vite apparue. Dans les textes « PU », il est fait usage de la notion de « plan interne
d’urgence », alors que dans la réglementation « BET » on parle de « plan d’urgence interne ».
Pourquoi cette différence de vocabulaire ?
Remarquablement, la question ne se pose pas en néerlandais où « intern noodplan » est
invariablement utilisé, quel que soit le domaine de référence.
Il est assez surprenant de découvrir cette incohérence dans une matière où l’on cherche justement
à pratiquer un langage commun et à harmoniser les glossaires…
Pourquoi ne pas s’être accordé sur l’expression « plan d’urgence interne », dont l’usage était
pourtant bien antérieur à « plan interne d’urgence », pour désigner le même document
d’entreprise ? Mystère de la simplification administrative !
Personnellement, nous ne verrions qu’une seule justification : son abréviation plus facile en PIU
(en mode PU). Dans l’autre cas (BET), l’abréviation PUI se voyait déjà attribuée au « plan
d’urgence et d’intervention »…
Cela ne simplifiera en tout cas pas la tâche des responsables d’entreprise.
L’entreprise dans la tourmente
De nos jours, alors que notre société tente de tout planifier et de tout contrôler, « l’idée même
d’une crise ou d’une catastrophe naturelle a quelque chose d’indécent » (Maisonneuve, 2011).
Les organisations en général sont, peut-être encore plus qu’auparavant, exposées au tumulte des
situations d’urgence et à la tourmente des crises, quelle que soit leur ampleur. En effet, les sociétés
actuelles, par leur complexité croissante et leur dépendance technologique, voient leur
vulnérabilité croître ; cela n’a malheureusement rien de nouveau ; amenées à faire des choix
d’organisation, guidés par la recherche de rentabilité accrue, elles se rendent plus vulnérables,
même face à des incidents mineurs.
Pour l’entreprise également, tant la souffrance humaine que le dommage matériel qui résultent de
situations d’urgence, peuvent dans des cas extrêmes menacer sa pérennité.
20
Aussi, il s’avère nécessaire de se retrouver autour de l’élaboration d’un plan destiné à gérer le
moment de la crise, et, tout aussi indispensable dans une certaine mesure, à rassurer toutes les
parties prenantes sur la bonne prise en charge du problème…
Mais pourquoi se focaliser sur le plan, en l’occurrence le plan interne d’urgence traité dans ce
travail ?
Bien que décrié pour ses aspects de rigidité et/ou d’inadéquation à la réalité, deux raisons
principales plaident en faveur de leur mise en avant :
- pour des opérateurs (ou des décideurs) qui ne sont pas habitués ou formés à réagir en
situation d’urgence, le plan présente tout d’abord l’avantage, dans une situation où il n’y a
plus de points de repère auxquels se raccrocher, de servir de balise en milieu désorganisé,
de bouée de sauvetage dans la tourmente ;
- mais avant tout, parce que lors de son élaboration au sein de l’entreprise, le plan interne
d’urgence aura été un moment de réflexion, un lieu de rencontre et un espace de dialogue
entre partenaires, intervenants et concepteurs, … et ceci par temps calme !
L’exercice de « faire le plan » vaut toutes les expériences de communication…
Déjouer les pièges
La grande majorité des interlocuteurs rencontrés durant l’élaboration de ce travail mettent en avant
la nécessité de se concerter et de se rencontrer, au moins dès l’initiation du projet de plan, puis à
intervalles réguliers. Il apparaît qu’il n’y a pas de recette miracle pour réussir l’élaboration et la
mise en place d’un PIU, mais que par contre il existe de multiples pièges, parfois évidents, parfois
plus diffus, qu’il y a lieu de prudemment éviter.
C’est en prenant comme point de départ certains des pièges relevés, que s’est dessiné encore plus
nettement l’objet du travail. Dans chacun d’eux, il est possible de déceler une opportunité
d’ « espace de dialogue » à saisir par l’artisan du PIU.
Quels sont ces pièges ? Un choix opéré sur une dizaine en guise d’illustration :
- piège n° 1 : ne pas recueillir le soutien de la direction
Démarrer ce projet sans obtenir une marque d’intérêt de la part de la direction peut mener
directement au refus et à l’échec, pour différentes raisons : temps à consacrer aux
démarches, coût du projet, mobilisation « non productive » de collaborateurs, formations
etc. N’oublions pas que le coût de la prévention reste toujours difficile à justifier ; et puis
une telle dépense « est-elle bien nécessaire pour quelque chose qui n’arrivera jamais » ?
21
Il est donc impératif que la direction soit préalablement sensibilisée aux questions de
sécurité et de santé au travail – un dialogue est nécessaire, problablement le plus difficile à
établir.
- piège n° 2 : mener le projet seul dans son coin
Les questions de sécurité et de santé intéressent tous les collaborateurs. Annoncer le projet
autour de soi ne peut que susciter de l’intérêt. Des occasions de dialogue peuvent se
présenter au hasard des conversations informelles, des toolbox meetings par exemple, des
échanges constructifs peuvent se développer.
- piège n° 3 : démarrer de zéro
Rien ne sert de réinventer la roue. Les dispositions réglementaires fondamentales peuvent
servir de point de départ, mais elles sont insuffisantes pour les raisons évoquées plus haut.
Par contre, il est relativement facile de trouver des modèles de PIU, qui peuvent servir
d’inspiration ou être aménagés selon les besoins propres. Des canevas de plans ou des
modèles de consignes/fiches réflexe sont également mis à disposition par des autorités
officielles, des pouvoirs organisateurs, des fédérations professionnelles, des SEPPT (p. ex.
ABBET, 2013 ; Carton, 2013 ; SIPPT, 2011) : à nouveau des occasions de dialogue et
d’échange qui se présentent. On en trouve également sans problème dans la littérature
spécialisée (p. ex. Cardinaels, 2014 ; De Gruyter, 2014 ; Rousselon, 2012). Si l’on
respecte le principe du tronc commun et des fiches réflexe spécifiques, une ébauche de PIU
peut assez rapidement voir le jour.
- piège n° 4 : se placer au centre du dispositif
Il est impossible pour une personne d’assurer une disponibilité 24/24 et 7/7. Le risque est
grand de faire ainsi échouer tout le dispositif. Il faut s’assurer de la présence de back-ups et
d’une relève – cela aussi s’obtiendra par le contact et le dialogue avec les intéressés.
- piège n° 5 : ne pas prendre le pouls du terrain
Cause d’échec assurée également : négliger d’impliquer les personnes ressources dans la
réflexion, de récolter les données cruciales auprès des personnes-clés, de connaître les
pratiques des intervenants. A nouveau, dialogue et discussion vont permettre d’accroître la
pertinence des procédures mises en place et leurs chances de succès. De même, il est
nécessaire de faire corriger et valider procédures et fiches réflexe par les personnes censées
les mettre en œuvre.
- piège n° 6 : ne pas faire vivre le plan
22
Le plan doit bien entendu être actualisé en permanence. Mais il est également vital de
continuer à en parler, de l’expliquer, de l’étoffer, de le réévaluer à la lumière de nouveaux
paramètres… Cette réévaluation peut aussi faire l’objet de réunions, p. ex. celles du CPPT.
- piège n° 7 : sous-estimer le temps nécessaire
Aller à la rencontre, discuter, se réunir, tout cela prend du temps. N’oublions pas que gérer
un projet de PIU vient la plupart du temps se superposer à un planning déjà surchargé, et
tout le monde n’est pas forcément toujours disponible au même moment, ni au même
endroit (pensons aux travailleurs à pause p. ex.).
- piège n° 8 : ne pas tester le plan
La mise en pratique du plan par un exercice est l’aboutissement de son élaboration :
réfléchir uniquement sur papier peut masquer certaines réalités du terrain, et révéler
l’absurdité ou l’inapplicabilité de certaines consignes. Les exercices sont l’occasion de
mettre en œuvre ces échanges et partages : accorder du temps au débriefing, et une
discussion à l’issue des événements permettra de récolter les fruits de l’expérience.
Bien d’autres pièges peuvent être mis en évidence, mais chaque fois la démarche identique de
création d’un espace de dialogue doit permettre de les désamorcer.
Ici intervient une brève interruption, car il paraît intéressant de considérer les ressources
disponibles pour le concepteur/rédacteur de PIU au sein de l’entreprise, sous forme de cercles
concentriques (illustrés dans l’Annexe 2 - Ressources disponibles pour la concertation et la
collecte d’informations). Ces différents cercles illustrent dans un spectre toujours plus large des
personnes-clés, des ressources disponibles, tant pour la réflexion initiale que pour la mise en
œuvre de procédures ou la fourniture de moyens. Celles-ci sont disponibles tant dans l’entreprise
qu’en dehors et à différents niveaux. L’implication de personnes externes, même si elle peut
paraître problématique (confidentialité de certaines informations, ‘secrets d’entreprise’,
responsabilités, assurances, etc.) garantit pourtant un niveau de plus dans la robustesse et la
réussite du plan.
Ceci nous amène par conséquent à illustrer encore quelques pièges :
- piège n° 9 : ne pas en parler aux voisins
S’imaginer que la mise en œuvre du PIU s’arrête à la grille de l’entreprise est une grossière
erreur. À de rares exceptions près, les entreprises ne se trouvent jamais complètement
isolées. Les préoccupations liées à la sécurité et à la santé sont identiques dans d’autres
contextes : l’occasion de jeter quelques passerelles et de profiter des échanges entre
homologues…
23
- piège n° 10 : s’imaginer qu’une situation d’urgence restera confinée au site de l’entreprise
Bien malgré elle, l’activité d’une entreprise en situation dégradée peut constituer une
menace pour une autre entreprise : autant avoir fait connaissance auparavant et savoir ce
que fait le voisin…
Le dernier cercle extérieur nous amène tout naturellement au niveau de la planification d’urgence,
c’est-à-dire tous les intervenants externes qui, lorsque l’incident n’est plus maîtrisable et se
transforme en situation d’urgence, seront forcés d’entrer en contact avec l’entreprise.
Rapprochement forcé ?
Les plans internes d’urgence se situent au niveau d’une entreprise ou d’une institution et ont
comme finalité la gestion des incidents sur le site même de l’entreprise et la protection des
travailleurs et des personnes présentes. Cependant, on peut déduire de la réglementation que :
- les PIU doivent être mis en accord avec les PUI et les plans monodisciplinaires ;
- les circulaires NPU indiquent que l’établissement de ces plans doit également être stimulé
auprès des entreprises ou institutions qui, sur base d’une analyse du risque menée par la
cellule de sécurité communale, apparaissent comme comportant un risque ;
- les entreprises « moyennes » qui comportent des risques seront également incitées à
développer un plan interne d’urgence.
Autrement dit, ici aussi le dialogue est requis, imposé par un cadre réglementaire.
Alors, pourquoi faudrait-il attendre l’incident ou la situation d’exception pour faire connaissance,
pourquoi ne pas développer une culture commune opérationnelle entre l’ensemble des acteurs
concernés ? Il est acquis que l’échange d’information fonctionnera d’autant mieux si les
interlocuteurs travaillent régulièrement ensemble et ont pu tester leurs procédures lors
d’événements plus courants.
Le service d’incendie se trouve en première ligne pour entamer ce dialogue : souvent considéré
comme l’interlocuteur privilégié, c’est lui qui sera consulté en première instance. Son avis est par
ailleurs requis pour l’approbation du PIU, la visite de certaines installations ou encore la
composition du SLCI. Dans les faits, il sera en quelque sorte l’ambassadeur de la planification
d’urgence externe auprès des entreprises. A moins que le planificateur d’urgence (communal ou
provincial) ne devienne à terme le vrai responsable Public Relations en matière de PU, également
vis-à-vis des entreprises présentes sur son territoire, mais il est encore trop tôt pour le dire : son
rôle relativement neuf doit encore s’affirmer et percoler auprès des responsables et des autorités.
24
Cela reste encore toujours en grande partie une démarche individuelle, de « personal marketing »
et de recherche de dialogue…
Un rapprochement pourrait également être entamé entre l’organisation en disciplines et
l’organisation interne de l’entreprise en mode situation d’urgence : un parallèle peut facilement
être établi en regroupant les fonctions autour d’axes d’activités (Annexe 3 - Parallèle possible
entre les disciplines de la NPU et l’organisation de l’entreprise). Un mimétisme de structure
pourrait être instauré, mais cela est avant tout affaire de temps et d’intégration du principe des
disciplines dans un schéma de pensée et d’organisation d’entreprise…
Deux approches intéressantes, rencontrées au cours de nos contacts, qui méritent d’être soulignées
et qui sont autant d’initiatives de dialogue entre services d’intervention et entreprises.
Tout d’abord, l’initiative dans la zone de secours Luxembourg d’approcher de manière
systématique une série importantes d’entreprises en leur proposant un canevas-type de PIU, prêt à
remplir. Une situation typiquement gagnant-gagnant : l’entreprise établit son PIU et se met ainsi
en ordre d’un point de vue réglementaire, en retour le SI dispose d’un plan d’intervention et de
données essentielles, avec un inventaire des situations et risques propres à l’entreprise.
Exactement ce dont beaucoup d’exploitants et d’employeurs ont besoin comme solution : en effet,
avec l’introduction de plus en plus systématique de réglementation avec prescriptions d’objectifs,
et non plus de prescriptions techniques, leur situation devient parfois compliquée. La plupart
n’ont pas le temps, les moyens, ni les ressources, d’élaborer, de rechercher, de se concerter : alors
soit ils renoncent à effectuer les démarches, soit ils sous-traitent avec des experts ou des
organismes spécialisés, avec les coûts et/ou l’insatisfaction que cela peut entraîner. Leur fournir
une solution clé sur porte, c’est aller à leur rencontre et leur faciliter grandement la vie.
L’autre initiative vient d’Anvers, et plus particulièrement de sa zone portuaire. Un plan particulier
d’urgence et d’intervention a été mis en place, avec un système de gestion géré de manière
centrale pour l’ensemble des entreprises présentes, et dénommé Calahan (Calamiteitenbeheer
Haven van Antwerpen). Prenant la forme d’une série de processus (27 au total), il couvre
l’ensemble des opérations en cas de situation d’urgence. Nous avons pris la liberté d’en établir
une traduction libre pour information (Annexe 4 - Les 27 processus de crise déterminés dans le
modèle Calahan). Les entreprises sont invitées à se mettre progressivement en adéquation avec
chacun des processus, représentés symboliquement par une fermeture-éclair dont le curseur
rapproche les deux bords ‘entreprise’ et ‘secours’, et où chaque dent exprime un des processus. Il
semblerait que le modèle Calahan ait été introduit auprès du SPF Intérieur pour validation, mais
les initiateurs du projet n’ont pas encore reçu de retour de la part des autorités.
25
CONCLUSIONS
La réalisation de ce travail m’a permis de faire se rencontrer (sur papier) deux univers, le monde
de l’entreprise et celui des intervenants externes, qui, loin d’entrer en collision, ont le plus grand
intérêt à se connaître.
Le monde de l’entreprise peut s’avérer « hostile », le milieu industriel en particulier. En cas de
nécessité ou de situation d’urgence, l’entreprise a tout intérêt à pouvoir guider les intervenants
externes à travers une jungle de risques et à faciliter leur intervention dans un environnement qui
peut leur être néfaste.
De même, ces deux mondes ne peuvent que retirer du bénéfice de s’informer mutuellement sur
leur mode opératoire.
Les entreprises ont beaucoup à apprendre sur la manière dont sont gérées les interventions de
services externes et comment ceux-ci perçoivent cet environnement particulier. Un feedback sur la
perception des dangers, les besoins en information et un échange de suggestions ne peuvent que
contribuer à une meilleure compréhension mutuelle.
Et finalement, la prise de conscience peut être révélatrice : poursuite d’un objectif identique,
préoccupations communes, et possibilités de mise en parallèle des approches opérationnelles…
***
Le risque « zéro » n’existe pas, c’est une évidence. L’heure et le lieu de la prochaine situation
d’exception nous resteront inconnues, mais sa survenue est certaine. Envisager les scénarios
possibles et planifier les ripostes est un travail immense, de longue haleine, coûteux, voire
disproportionné ; mais ce coût restera toujours minime par rapport au dommage subi lors d’une
catastrophe, même lors d’un « simple » accident de travail ou une invalidité... Toute démarche de
prévention et de prévision reste essentielle.
Plus qu’une compétence qui nous a été proposée d’acquérir au cours du CUGSE, c’est un état
d’esprit qu’il nous a été offert d’assimiler.
26
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31
ANNEXES
Annexe 1 - Situation des PIU dans la planification d’urgence
Annexe 2 - Ressources disponibles pour la concertation et la collecte d’informations
Annexe 3 - Parallèle possible entre les disciplines de la NPU et l’organisation de l’entreprise
Annexe 4 - Les 27 processus de crise déterminés dans le modèle Calahan
Annexe 5 - Personnes contactées et rencontrées dans le cadre de ce TFE
Annexe 6 - Clin d’œil
32
Annexe 1 - Situation des PIU dans la planification d’urgence
33
Annexe 2 - Ressources disponibles pour la concertation et la collecte d’informations
Niveau Type Exemples
1
Ressources
internes à
l’entreprise
Propres à l'entreprise et à son organisation :
- conseiller en prévention
- service interne PPT (SIPPT)
- comité PPT (CPPT)
- ligne hiérarchique
- pouvoir organisateur
- service de lutte contre l’incendie (SLCI)
- département médical
- secouristes du travail
- personnel infirmier
- services techniques ou travaux
- concierge / gardiennage / surveillants
2 Ressources liées à
l'entreprise
Liées, par exemple contractuellement :
- service externe PPT (SEPPT)
- service externe pour les contrôles techniques (SECT)
- assureurs : accidents du travail / incendie / pertes d’exploitation
- fournisseurs : matériel d’exploitation / substances dangereuses…
- entreprises extérieures : maintenance, tiers…
- coordinateur sécurité-santé chantier
3 Réseau personnel
Contacts établis par un networking personnel :
- collègues du même secteur
- association professionnelle
- groupement d’entreprises
- fédération professionnelle
4 « Périphériques »
à l’entreprise
Situés dans le voisinage immédiat de l’entreprise :
- entreprises présentes sur un même site ou zoning
- services de proximité
- sociétés de transport
5 Ressources
externes
Plus « distantes », mais indissociables de l’exploitation :
- services d’incendie et de secours
- fonctionnaire PlanU
- services officiels d’inspection : BET, Seveso, environnement…
- intervenants spécialisés
1. Ressources internes à l'entreprise
2. Ressources liées à l'entreprise
3. Réseau personnel
4. "Périphériques" de l'entreprise
5. Ressources externes
34
Annexe 3 - Parallèle possible entre les disciplines de la NPU et l’organisation de
l’entreprise
Discipline NPU Plan interne d’urgence
D1 : Opérations de secours
Service de lutte contre l’incendie (SLCI),
intervenants spécialisés : porteurs d’ARI,
sauveteurs en espace confiné, plongeurs,
porteurs de tenue anti-gaz…
D2 : Assistance médicale, sanitaire et
psychosociale
Secouristes du travail, infirmiers du travail,
conseillers en prévention-médecins du
travail, service médical d’entreprise,
personne de confiance, direction RH…
D3 : Police
Gardiennage, concierge, huissiers, portiers,
surveillants…
D4 : Appui logistique
Fonctions de support : chauffeurs transport,
conducteurs d’engins spécialisés, catering…
D5 : Information de la population
Communication vers les autorités et la
presse : direction/management, service
Communication/Marketing…
35
Annexe 4 - Les 27 processus de crise déterminés dans le modèle Calahan
(Calamiteitenbeheer Haven van Antwerpen)
Source : Gyzels, 2012 - traduction libre du néerlandais
0) Mise en alerte et montée en puissance
Processus visant l’organisation de la mise en œuvre de personnes et de moyens en vue de lutter contre une catastrophe
1) Lutte contre l’incendie et l’émission de substance dangereuse
Processus visant la mise en œuvre de la lutte contre la source et les effets de la catastrophe
2) Sauvetage et assistance technique
Processus visant le sauvetage des victimes et l’assistance technique
3) Mesurage
Processus visant la mise en évidence de concentrations (éventuellement dangereuses) de substances dans l’air
4) Contrôle de la contamination et organisation de la décontamination de personnes
Processus visant le contrôle de personnes susceptibles d’être contaminées par des substances (éventuellement dangereuses) et leur décontamination
5) Contrôle de la contamination et organisation de la décontamination de véhicules
Processus visant le contrôle de véhicules susceptibles d’être contaminés par des substances (éventuellement dangereuses) et leur décontamination
6) Chaîne médicale des secours
Processus visant la prise en charge de victimes durant la catastrophe, mise en œuvre d’ambulances et d’équipes médicales mobiles
7) Soins de santé mentale
Processus visant l’accueil collectif de victimes directement après la catastrophe et la fourniture d’assistance psychosociale
8) Mesures préventives de santé publique
Processus visant la protection de la santé publique en vue de prévenir les blessures ou l’aggravation de lésions
9) Maintien de l’ordre public
Processus visant la prévention, la limitation de la désorganisation de la société suite à la catastrophe
10) Enquête judiciaire
Processus visant la recherche d’infractions (éventuellement pénales) à la loi
11) Régulation de la circulation
Processus visant l’organisation de l’utilisation maximale de l’infrastructure (accès)
12) Mise en place d’écrans et de clôtures
Processus visant le déroulement sans encombre (et, où cela s’avère nécessaire, à l’abri d’écrans) des activités sur et autour du site de la catastrophe
13) Guidage des intervenants
36
Processus visant l’accompagnement des transports liés à l’assistance, de et vers le site de la catastrophe
14) Identification des personnes décédées
Processus visant l’obtention de l’identité des victimes décédées
15) Enregistrement des victimes
Processus visant l’enregistrement administratif des victimes
16) Organisation d’obsèques
Processus visant l’évacuation des victimes décédées du site de la catastrophe et mise en route du processus funéraire vis-à-vis des proches
17) Enregistrement et traitement des dommages
Processus visant l’inventorisation des dommages conséquents à la catastrophe et la préparation de leur traitement
18) Information et communication
Processus visant l’obtention d’informations relatives à la catastrophe en vue de la communication vers les différents groupes-cibles
19) Avertissement de la population
Processus visant l’avertissement et l’information de la population située à proximité du site de la catastrophe
20) Evacuation
Processus visant l’éloignement de personnes et d’animaux de la zone menacée
21) Accueil et prise en charge
Processus visant l’organisation de l’accueil et de la prise en charge des personnes qui doivent quitter leur environnement familier
22) Besoins de première nécessité
Processus visant la satisfaction des besoins de première nécessité (nourriture, boissons, médicaments, argent) pour les personnes touchées par les effets de la catastrophe
23) Gestion de l’environnement
Processus visant l’identification et la reconnaissance de risques environnementaux (sanitaires) et la prise de mesures adéquates
24) Accès et praticabilité
Processus visant la mise en accès et la praticabilité du site de la catastrophe
25) Collecte des biens contaminés
Processus visant le rassemblement des biens susceptibles d’avoir été contaminés par des substances dangereuses lors de la catastrophe
26) Direction et montée en puissance
Processus visant la fourniture d’une direction adéquate à tous les niveaux de la lutte contre la catastrophe
Direction opérationnelle et administrative
Direction mono- et multidisciplinaire
37
Annexe 5 - Personnes contactées et rencontrées dans le cadre de ce TFE
Dominique ALLARD, Responsable-documentaliste du SWIC (Safe Work Information
Center), SPF Emploi, Travail et Concertation sociale
Jean-Pierre COSY, Adjoint à la direction - Formateur & Responsable projets du CRESEPT
Marie-Pierre DAWANCE, Personal Accidents Safety Engineering Manager, AXA
Belgium
Roger DE GRUYTER, Conseiller en prévention, RAM bvba
Jean-Yves DEFFRASNE, Attaché au SPF Intérieur
Christian DELVOSALLE, Président de l'Institut Risques, UMons
Jeanine DRIESSENS, documentaliste à l’ANPI
Jean-Pierre GENOT, Conseiller Relations, Association Royale des Conseillers en
Prévention ARCoP
Guy GERODEZ, ex-Safety Manager, Yara (ex-Kemira GrowHow)
Dirk GYZELS, HSEQ Manager, Solvic Lillo, Solvay Antwerpen
Marianne HERMANT, Conseiller stratégique et conseiller en prévention, Zone de police
Meuse-Hesbaye
Philippe HUMBLET, Président, Association Royale des Conseillers en Prévention ARCoP
Vincent LOTIN, Directeur d’exploitation de VIDYAS
Joachim NOURRY, Service de Génie des Procédés chimiques et biochimiques, UMons
Jean-Paul RENIER, Capitaine honoraire du SRI de La Louvière - Conseiller SIPP niveau 1
- Chargé d'enseignement à l'UMons
Hugo STEEMAN, Conseiller général, chef de direction CBE Bruxelles, SPF Emploi,
Travail et Concertation sociale
Stéphane THIRY, Coordinateur Gestion des risques et planification d’urgence, Zone de
secours Luxembourg
Luc VAN HAMME, Conseiller général, Division du contrôle régional du bien-être, SPF
Emploi, Travail et Concertation sociale
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Annexe 6 - Clin d’œil
Il y a 25 ans…
… la concertation s’établissait au sein même de la zone d’exclusion.
Exercice Eurokat à Montzen, 1989.
Photo C. Boon
