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Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el CaribePartnership for Educational Revitalization in the Americas

N˚ 28

Sindicatos docentes y gobiernos: Conflictos y

diálogos en torno a laReforma Educativaen América Latina

Mariano PalamidessiDiciembre 2003*

Dr. en Educación de la Universidad Federal do Rio Grande do Sul (Brasil) yLicenciado en Ciencias de la Educación (UBA). Ha sido becario de investi-gación de la Comisión de Perfeccionamiento de la Educación Superior(CAPES Brasil), de la Secretaría de Ciencia y Técnica de la Universidad deBuenos Aires y de la Dirección de Cooperación Internacional del Ministeriode Educación.

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ÍNDICE

PRESENTACIÓN

1. UNA DÉCADA DE REFORMAS

2. SINDICATOS DOCENTES Y GOBIERNOS

2.1. Las organizaciones magisteriales

2.2. Los núcleos de conflicto entre gobiernos y docentes

2.3. Las modalidades de interacción en el marco de las reformas educativas

2.4. Procesos de diálogo y concertación entre los gobiernos y los sindicatos docentes

3. LECCIONES PARA EL DIÁLOGO

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ANEXO

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PRESENTACIÓN

El presente informe tiene por objeto sintetizar ysistematizar los trabajos realizados por un con-junto de consultores de la región en el marco delproyecto “Sindicalismo docente y reforma edu-cativa en América Latina”. Este proyecto es fi-nanciado por el Programa de Promoción de laReforma Educativa en América Latina y el Cari-be (PREAL) y está coordinado por la Sede Aca-démica Argentina de la Facultad Latinoamerica-na de Ciencias Sociales (FLACSO).

Las reformas educativas latinoamericanas de ladécada de 1990 están estrechamente vincula-das con los procesos de globalización y rees-tructuración de las economías y con la redefini-ción del rol del Estado en el desarrollo de lassociedades. Sin embargo, estos procesos de re-forma educativa no han seguido el mismo proce-so de generación e implementación en cadapaís. Se trata de procesos que, compartiendoun vasto rango de problemas, se han desplega-do en escenarios sociopolíticos muy diferentes,con tradiciones e ideologías diversas y que fue-ron determinados por configuraciones igualmen-te diferentes de la arena política y del sistemaeducativo. Si las presiones y los desafíos de lainterdependencia global, de la democratizaciónpolítica y de la pluralización cultural sobre laeducación latinoamericana en la década de1990 son a grandes rasgos similares, no lo sonnecesariamente las configuraciones de poder yla capacidad que los países tienen para respon-der a ellas. El foco de este trabajo está puestoen los efectos de esta compleja trama de proce-sos sobre los trabajadores docentes y sus orga-nizaciones y sobre el modo en que estas organi-zaciones actuaron en el nuevo escenarioplanteado por las políticas de reestructuraciónen general y de las reformas educativas en par-ticular.

En los últimos años se ha producido en la regiónun incremento de la atención que diversos acto-res –académicos, funcionarios, organismos in-ternacionales– han prestado al conocimiento yla comprensión de las organizaciones docentesy a sus estrategias frente a las políticas de re-forma del sector educativo (Ibarrola 2000). Laliteratura es creciente y diversa. Partiendo de la

información de diez casos nacionales, en estese propone presentar un panorama descriptivode las relaciones de conflicto-cooperación entregobiernos y sindicatos docentes en el marco delos procesos de reforma de la pasada década.El trabajo se basa en los documentos elabora-dos para este proyecto sobre los casos de Bra-sil, Argentina, Chile, Uruguay, Perú1, CostaRica, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Gua-temala. Como se puede apreciar, esta muestrano es representativa del conjunto de AméricaLatina sino que se ha concentrado mayormenteen países del Cono Sur y de América Central. Eltexto debe leerse teniendo en cuenta ese sesgo.Vale también aclarar que, con la intención deplantear un panorama descriptivo amplio de es-tos procesos, se ha conservado bastante infor-mación presentada por los países, pero tambiénse ha resignado el análisis de una gran cantidadde detalles y matices. Por esa razón, varios te-mas y cuestiones abordadas por las reformas nohan sido considerados en este texto.

Los datos, informaciones y una parte importantede los argumentos que se presentan en la pági-nas siguientes han sido retomadas de los men-cionados papers a los que se ha agregado,cuando se consideró necesario, otros trabajos oreferencias bibliográficas que se consideraronútiles para cumplir con el cometido central delpresente trabajo.

Quisiera destacar la contribución de los licencia-dos Ricardo Degisi y Roberto Araujo, quienesparticiparon activamente en el procesamiento delos informes y en la redacción de la versión pre-liminar de este documento.

El texto está dividido en tres partes: En la prime-ra parte se presenta una breve caracterizacióndel contexto y de las reformas educativas. En lasegunda, la atención se concentra en torno a lacaracterización de las organizaciones sindicalesdocentes, en la identificación de los núcleos deconflicto y en las modalidades de intercambiocon los gobiernos en los procesos de reforma,para analizar finalmente la capacidad de interlo-cución entre ambos actores. En la tercera y últi-ma parte se presentan algunas lecciones para eldesarrollo del diálogo entre los gobiernos y lasorganizaciones docentes en torno al presente yfuturo de las reformas en educación en la re-gión.

Buenos Aires, diciembre de 20031 En el caso de Perú, se dispuso tardíamente de un documentomuy preliminar.

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1. UNA DÉCADA DE REFORMAS

La década de 1990 es un período crítico en elproceso de reestructuración de la relación deAmérica Latina con la nueva economía mundial(Castells, 1997).

La crisis de la deuda de 1982 aceleró el finalde las economías de sustitución de importacio-nes y las experiencias de “desarrollo hacia fue-ra” desplegadas en los años 1970 y 1980 porlas dictaduras militares. Hacia fines de la déca-da de 1980, la pérdida de competitividad de lasexportaciones tradicionales y la erosión de losmercados internos, sumados a un contexto decrisis fiscal y bancarrota financiera, sentaronlas condiciones para la aplicación de un pro-grama general de reformas. Estos programasapuntaron a reestructurar las bases fundamen-tales de las economías de la región y de lasrelaciones entre el Estado y la sociedad. Lasherramientas clave para el éxito de esta estra-tegia fueron el control de la inflación, la privati-zación de las empresas del sector público y laapertura al capital extranjero. Estas estrategiasse orientaron a estimular la inversión mediantela supresión del proteccionismo y el interven-cionismo estatal en la economía; la liberaliza-ción de los mercados de capitales y la vigilan-cia del cumplimiento de metas fiscales y laatención focalizada de las situaciones socialesmás extremas.

A comienzos del siglo XXI, con matices impor-tantes entre países, se evidencian tendenciasconvergentes en los efectos y resultados princi-pales de estas políticas. Examinando los datosglobales, el crecimiento promedio anual de laseconomías fue muy moderado, con la excepciónde Chile. La apertura comercial y las modifica-ciones en los regímenes arancelarios, que seenunciaban como medidas de estímulo, impac-taron negativamente provocando pérdidas decompetitividad de buena parte de los sectoresindustriales locales. En el caso de las econo-mías tradicionalmente más dependientes de laexportación de productos primarios, el escasodesarrollo de sectores alternativos que compen-saran los desbalances comerciales producidospor la apertura tendió a agudizar el estanca-miento económico.

Las políticas de estabilización económica tuvie-ron efectos positivos en los ingresos por laneutralización de los procesos inflacionarios e

hiperinflacionarios de la última parte de la dé-cada de 1980. No obstante, esta recuperaciónse realizó sobre la base de niveles extremada-mente bajos. La inestabilidad de los ritmos decrecimiento económico constituyó un condicio-namiento estructural para dinamizar a medianoy largo plazo la actividad económica interna yla demanda de fuerza de trabajo. La distribu-ción del ingreso tuvo un fuerte sesgo regresivoa lo largo de la década (con escasas excepcio-nes nacionales), fijando otra restricción estruc-tural al mejoramiento de la situación social.

Con los matices de cada situación nacional, lasestadísticas muestran una disminución tenden-cial de la pobreza entre el inicio y el término dela década, teniendo en cuenta que los niveles alinicio del período eran circunstancialmente muyelevados. Estas tendencias coexisten con unaestructura de fuerte desigualdad en la distribu-ción del ingreso. Al mismo tiempo, en toda laregión se verifica un impacto destructivo depuestos de trabajo en términos absolutos y laheterogeneización de situaciones laborales pro-ducto de las desregulaciones que con mayor omenor intensidad y alcance se realizaron en ladécada. Vinculado a esto, se produjo un fuertecrecimiento del empleo en el sector de la econo-mía informal, empleo precario y sin coberturasocial, que abarcan una amplia variedad de acti-vidades productivas. También existe acuerdo enque esta heterogeneización del empleo es unfactor clave de la persistencia de niveles eleva-dos de pobreza. Incide en esto la pérdida depeso relativo del empleo regulado desde el pun-to de vista salarial, fundamentalmente en el sec-tor estatal.

Esta tendencia delineó un marco sociopolíticocaracterizado por un incremento de las des-igualdades en la capacidad de organización ypresión política de los sectores sociales mediosy bajos. En términos políticos, en la década de1990 se constituyeron las denominadas “fasesneoliberales” de las transiciones democráticasiniciadas en la década precedente; con las ex-cepciones de Chile –que inicia su transición de-mocrática en 1990– y de Costa Rica, que no viointerrumpida la institucionalidad democrática.

Desde el punto de vista de la construcción deprioridades estatales, se mantuvieron constan-tes durante el período las vinculadas a haceravanzar las reformas económicas. No obstanteesta orientación fundamental de la agenda esta-

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tal, en algunos países cobró fuerza temas liga-dos al mejoramiento de la democracia y del sis-tema institucional y la afirmación y ampliaciónde derechos sociales.

Pero este ciclo de reestructuraciones económi-cas lo fueron también de las relaciones de poderentre los distintos actores sociales y sus repre-sentaciones colectivas. Al focalizar la atenciónen los actores sindicales y en su capacidad deafirmarse como interlocutores de las políticasgubernamentales, es preciso recordar que seconstata una tendencia común en los distintospaíses respecto de una serie de impactos nega-tivos que han ejercido las políticas de ajuste,reestructuración del Estado y la apertura demercados y desregulación. Desde esta perspec-tiva, las políticas de reforma implementadas enesta década deben ser vistas también en fun-ción de la reestructuración de los sistemas ymodalidades de intercambio político que se con-solidaron en la fase de industrialización sustituti-va y que dieron al sindicalismo latinoamericanouna identidad y un rol de “agente de gobernabili-dad” con intervención en la regulación ma-croeconómica, más que una identidad “sindical-económica” clásica. Estos procesos dereestructuración, en cambio, limitaron la capaci-dad estatal de proveer y satisfacer los intercam-bios tradicionales (servicios, regulación centrali-zada de salarios y condiciones de trabajo). En eldiscurso dominante en la década, los sindicatosfueron identificados, fundamentalmente, comomonopolistas del mercado de trabajo y protecto-res de privilegios de minorías de asalariados sin-dicalizados que obstaculizaban la flexibilizacióndel mercado y de los procesos de trabajo, nece-saria para lograr las ganancias de competitividad.

Correlativamente, en la mayor parte de los paí-ses los estilos de la gestión política conservarono acentuaron rasgos de fuerte centralización enel Poder Ejecutivo o en la negociación cupularentre partidos, aun cuando se verificó una diná-mica de pérdida de legitimidad de los sistemaspolíticos tradicionales. En este marco, son esca-sas y limitadas las iniciativas estatales de gene-ración de dispositivos públicos permanentes deconcertación con actores de la sociedad civil.Como contrapartida, en muchos casos las refor-mas contribuyeron al debilitamiento de las re-presentaciones colectivas tradicionales por efec-to de la destrucción de los sistemas derelaciones laborales, la precarización del em-pleo y de la protección social del trabajo.

A comienzos de la década de 1990, en distintospaíses de América Latina, un conjunto de aca-démicos, técnicos y expertos en educación ar-gumentaron persuasivamente sobre los proble-mas que enfrentaban los sistemas nacionalespara cumplir adecuadamente su rol en el mejo-ramiento de las oportunidades de vida de susciudadanos (CEPAL, 1992). Se diagnosticabaque los sistemas educativos no se encontrabanen condiciones de enfrentar los desafíos de laglobalización económica y los requerimientosde una sociedad más inclusiva y democrática.Estas evidencias acumuladas durante la déca-da de 1980 alimentaron y dieron forma a lasagendas políticas de la educación hacia co-mienzos de la década de 1990. En un períodode transiciones y de reconstrucción de las de-mocracias en la región, varios gobiernos lati-noamericanos tuvieron a su disposición un es-tado de debate y una serie de discursos einstrumentos para tomar la iniciativa política yreestructurar sus sistemas educativos. Con dis-tinta composición en cada país y estado –y conintereses no necesariamente estables ni coinci-dentes– se produjo una convergencia entreagencias internacionales, grupos reformadores,líderes políticos y grupos de interés en torno aun conjunto de instrumentos y orientacionesbásicas de política2.

En buena parte de los países, los discursos depolítica situaron a la centralización de la admi-nistración estatal como el principal cuello de bo-tella que enfrentaban los intentos de mejora-miento y reforma de la educación. Con diversosénfasis, los promotores del cambio impulsaronla modernización de la gestión y la redistribu-ción política de las responsabilidades y de latoma de decisiones como las claves para el me-joramiento de la calidad de la educación. Subya-cía a esta visión una estrategia de reasignaciónsocial de los esfuerzos para financiar la mejoray la expansión de la educación.

Durante los años subsiguientes, fueron varioslos países de América Latina que emprendieronambiciosas reformas educativas. Esta ola fueimpulsada o alentada por ciertas similitudes en

2 Para enfrentar los desafíos que la década de 1990 abría para laregión, en el documento “Transformación productiva con equi-dad” (CEPAL, 1992) se plantearon dos objetivos principales (laformación de una ciudadanía moderna y la mejora en la compe-titividad de los recursos humanos) y dos lineamientos funda-mentales de política (mayor equidad y mejor desempeño de lossistemas educativos).

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las condiciones políticas y económicas de la re-gión. En algunos países, la reforma de la educa-ción se asocia a los esfuerzos oficiales de mo-dernización del Estado y la economía (como enlos casos de Chile y Costa Rica); en otros, elproceso está claramente vinculado con la salidade profundos y violentos conflictos políticos y sepresenta como un modo de legitimar, incremen-tar el poder del Estado y construir una relaciónmás democrática con la sociedad (El Salvador)o de resolver una disputa política (Nicaragua).En otros casos, las reformas no están vincula-das con el mejoramiento de la educación sinocon políticas de redistribución del esfuerzo fiscal(como Argentina en 1991 o Perú). Sucedió lomismo con la mayor parte de las políticas demunicipalización en Brasil, donde la recreacióndel rol del estado federal juega un papel muyimportante. También varias de las reformas fue-ron impulsadas con el objetivo adicional de debi-litar el peso de los sindicatos docentes en laarena política nacional.

Este ciclo de reformas pueden ser considera-dos como recursos de política impulsados porsectores o grupos en posiciones ejecutivas cu-yos intereses convergieron con los de otros ac-tores de una corriente amplia y heterogénea:interesados en la apertura y modernización dela economía, la relegitimación del Estado, lapromoción de la paz o la consolidación de lahegemonía de ciertos grupos en países queemergían de períodos autoritarios o de proce-sos de guerra civil. Las reformas educativas dela década responden a una diversidad de equi-librios de fuerza, de tradiciones político-institu-cionales y a experiencias previas en cada unode los países; están fuertemente vinculadascon las transiciones democráticas y se definie-ron en continuidad, profundización o como rup-tura de procesos de cambio institucional pre-vios en los distintos países.

El eje central que atravesó a las reformas fue lareconceptualización del rol del Estado nacionalen el gobierno, financiamiento, administración ymejoramiento de la educación. Esta propuestade redefinición del rol del Estado en materiaeducativa –propugnada por los organismos fi-nancieros internacionales– se orientaba a mejo-rar la eficiencia disminuyendo su intervencióndirecta en la administración de las escuelas fo-mentando una diversidad de modalidades deservicios educativos, estimulando una mayorparticipación e iniciativa de la sociedad civil a

nivel local en la provisión y evaluación de servi-cios educativos.

En este contexto, un número importante de paí-ses de América Latina realizó cambios muy sig-nificativos en el modo en que se gobierna y setoman decisiones en y sobre el sistema educati-vo. Cambios estructurales como la descentrali-zación hacia niveles estaduales/provinciales ymunicipales en algunos países y las iniciativasde autonomía escolar en otros fueron el eje me-dular de las reformas en buena parte de los ca-sos3. La iniciativa estatal en el campo educativoadoptó en muchos países la deconstrucción ac-tiva del rol tradicional del Estado nacional, im-pulsando la privatización, la municipalización y/ola autonomía local; en otros casos, actuó refor-zando o reinventando su papel tradicional. Perotambién hubo reformas con orientaciones máscontradictorias, abiertas o ambiguas.

En la década de 1990 la educación ganó un lu-gar más relevante en las agendas nacionales deAmérica Latina. Buena parte de sus gobiernosasumieron el compromiso de incrementar los re-cursos asignados al sector y la cobertura y demejorar la calidad y eficiencia de los sistemaseducativos. No obstante, la voluntad y las capa-cidades de los países y de los gobiernos parallevar adelante estos compromisos fueron bas-tante diferentes. Durante la década de 1980, losgastos por alumno en educación habían bajadoen todos los países. En la década de 1990 elgasto educativo como porcentaje del PBI se in-crementó en forma marcada y consistente enpaíses como Argentina, Brasil, Chile, Perú, ElSalvador y Uruguay4. Si se considera el gastoeducativo en relación al total del gasto público,se observa que hay crecimientos claros en elesfuerzo gubernamental en Chile y Guatemala,con una situación más matizada en los casos de

3 La reforma en Argentina puso en manos de los gobernadoreslas decisiones sobre las escuelas. En El Salvador y en Nicara-gua, los gobiernos nacionales crearon e implicaron a las comu-nidades locales y a los consejos escolares para que se hicierancargo de la gestión de las escuelas.

4 En algunos países este indicador se correlaciona con la imple-mentación de los procesos de reforma. Este parece ser el casode Argentina, Costa Rica y Uruguay. Pero se observa que esteindicador no sube en Guatemala, Honduras y decrece leve-mente en Nicaragua. En el caso de Perú la participación delgasto público en educación con relación al gasto público totalmostró un importante crecimiento, pasando del 13% en 1990 al21% en el 2000, con una estabilización entre el 18% y el 20% apartir de 1994. El gasto público en educación con relación al PBImostró también un incremento, pasando del 2.2% en 1990 al3.2% en el 2000.

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Costa Rica, Nicaragua y Uruguay. Chile, conun crecimiento económico consistentemente altodesde los últimos años 1980, fue capaz de au-mentar el gasto en educación y así lo hizo perofavoreciendo las educaciones básica y secunda-ria. En el caso de Argentina, el gasto educativocomo porcentaje del gasto público disminuye5.

Durante la década, los países pusieron en mar-cha diversas políticas hacia el sector docente,incluyendo iniciativas orientadas a modificar lasformas de contratación, los instrumentos de re-gulación del desempeño laboral (incentivos,evaluación de desempeño) y los procesos deformación inicial y perfeccionamiento6.

Respecto de los salarios docentes, el incremen-to en el gasto educativo en varios países a lolargo de la década de 1990 funcionó, principal-mente, como un mecanismo de recuperación re-lativa de los salarios respecto de la fuerte caídaproducida durante la década anterior. A comien-zos de la década de 1990, países como CostaRica y otros que habían vuelto a regímenes de-mocráticos (Chile, Uruguay) recuperaron los ni-veles precedentes. Pero en Argentina, en plenacrisis inflacionaria y los países centroamerica-nos en conflicto (El Salvador y Nicaragua) losniveles salariales decayeron nuevamente o con-tinuaron su deterioro.

Dentro de estas tendencias generales, la situa-ción y evolución de los salarios docentes siguiódistintas trayectorias en los diversos países a lolargo de la década. Debido a que la educaciónbásica es atendida por el nivel estadual y muni-cipal, Brasil tiene una gran dispersión salarial,que refleja el desarrollo desigual del país. Du-rante la década de 1990 el gobierno federalmontó algunos dispositivos –ya descriptos– decompensación de esas diferencias. En Argenti-na, la década de 1980 y los primeros años de lasiguiente estuvieron marcados por bajas impor-tantes en los salarios reales de los maestros ypor consiguientes conflictos con los sindicatosde maestros. Las organizaciones de maestrosse opusieron a la reforma descentralizadora de1991, temiendo sufrir disminuciones adicionaleso problemas en el pago de sus sueldos. Haciafines de la década de 1990 una parte importantede las provincias dejaron de pagar a los maes-tros con regularidad y/o lo hicieron a través debonos que depreciaron fuertemente el poder decompra de los salarios. En el largo plazo (1981a 1999) los salarios docentes en la Argentinase han deteriorado aproximadamente un 42%(Cosse, 2001)7.

Durante el gobierno militar en Chile, los contra-tos civiles de servicio de los maestros habíansido eliminados y los salarios fueron determina-

5 Entre los países considerados en este trabajo, son Honduras yNicaragua los que muestran durante la década tendencias deestancamiento o reducción del gasto. En Honduras, el gasto eneducación como porcentaje del PIB mantuvo durante la décadauna tendencia hacia la baja (de 5.7 en 1990 a un mínimo de 3.6en 1997) manteniendo un promedio anual de 4.2%. En Nicara-gua, el presupuesto educativo, el gasto por alumno y el porcen-taje del gasto educativo sobre el total del PBI disminuyeron.

6 En Brasil, después de la aprobación de la Constitución, se con-solida una opinión nacional en torno a la valorización del magis-terio como una condición necesaria para garantizar un patrón decalidad de la educación pública brasileña. La cuestión del pisosalarial se tornó un desafío para el MEC, considerando las gran-des diferencias económicas y fiscales regionales. En 1995 elgobierno propuso la institución de un fondo para el financia-miento de la educación fundamental. La Ley 9424/96 que regla-menta el FUNDEF establece que los estados, los municipios y elDistrito Federal deben disponer de nuevos planes de carrera yremuneración del magisterio.El retorno a la democracia en Chile en 1990 trajo consigo de-mandas de los maestros para mejorar sus sueldos y sus condi-ciones de trabajo. La negociación entre el gobierno y los maes-tros produjo la aprobación del Estatuto Docente de 1991. Coneste Estatuto se reestableció un marco regulatorio específicopara los docentes, independiente del sector (público o privado).También se introdujeron limitaciones para contratar y despedir alos maestros públicos. El Estatuto establece garantías salarialesque terminaron con la discrecionalidad de los sueldos según lacapacidad financiera de los municipios o de los administradoresprivados con subvención estatal. En 1995 el gobierno generauna reforma del Estatuto para introducir mayor flexibilidad en lagestión de las escuelas: se incrementa la movilidad de los do-centes, se limita a cinco años la ocupación del cargo de directorde escuela y se promueve la administración de fondos por partedel director. En el 2001, durante el gobierno Lagos, se introdu-cen mejoras salariales y nuevos criterios relativos a las evalua-ciones individuales de desempeño.En Uruguay se programaron incrementos de los salarios de losmaestros del 13% en 1996, del 11% en 1997, del 15% en 1998 ydel 18% en 1999. Aunque subieron más que la inflación, nocrecieron hasta los niveles planificados.Durante los años ochenta, en Nicaragua los educadores tuvie-ron una presencia política predominante en todas las activida-des y tareas de la Revolución, en la Cruzada Nacional de Alfa-betización y en la Consulta Nacional para definir Fines,Principios y Objetivos de la Educación Nacional. El gobiernoasumido en 1990 se orientó a desmontar la influencia y losmodos de participación de los docentes en las políticas y orien-taciones del sistema educativo. Actualmente no existe una políti-ca de promoción docente que incluya componentes de beneficiosocial, pedagógico y profesional.

7 Los salarios descienden en los últimos años del régimen militar,se recuperan en 1985 pero inmediatamente empiezan a bajar,golpeados por la inflación. En 1993 llegan al punto inferior(47%), donde empiezan una lenta recuperación (58%) del añobase en 1999. Desde 1992 los salarios fueron también en laenseñanza media administrada por las provincias. Esto acentuólas diferencias interprovinciales. El salario de los maestros con10 años de antigüedad (1999) variaba entre $ 541 y $ 1.013.Hay también diferencias muy importantes entre las provinciasentre el salario de inicio de la carrera y el de máxima antigüe-dad, que varía entre 24.5% % y 82.7% (Cosse, 2001).

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dos por la matrícula y el valor de los vouchers.Como los vouchers bajaban continuamente des-pués de 1983, también bajaron los salarios delos maestros. Una de las primeras acciones delgobierno democrático fue reconocer el sindicatode maestros, reincorporar a los maestros queocupaban las escuelas normales cuando fuerondisueltas en 1973 y empezar a subir los sala-rios, aunque de forma modesta. Los salarios do-centes aumentaron a un ritmo superior al deotros funcionarios públicos, pero la situación sa-larial anterior a 1990 era tan crítica que las re-muneraciones de los docentes se sitúan por de-bajo del promedio salarial nacional. En Uruguaylos salarios reales subieron levemente durantela década.

Los salarios docentes en Perú han sufrido unasevera retracción desde finales de la década de1970, la cual no se ha podido recuperar aún. Almismo tiempo, han ido desapareciendo drástica-mente los incentivos dentro de la carrera docen-te. Mientras que en 1980 había una diferenciade 294% entre el salario del ingresante a la ca-rrera magisterial y un docente con 20 años deservicio, para 1990 la diferencia se había redu-cido al 34%. En 1999 esta diferencia es del10%. Por otro lado, el ingreso promedio men-sual de los maestros en el sector privado eracasi el doble que el de los maestros del sectorpúblico (Villarán, 2003).

En Nicaragua, el proceso de reformas fue para-lelo con una política de fuerte baja de los sala-rios docentes. En 1996, un maestro graduadode primaria ganaba 411.53 C$ y un maestro gra-duado de secundaria 554.89 C$, cuando el cos-to de la canasta básica en el mes de julio de1996 era de C$ 1.378.638. En cambio, en CostaRica se han presentado dos circunstancias quemejoraron el salario en los primeros años de ladécada. Desde 1994 en el sector público sepaga a todos los empleados el salario escolar,un aumento diferido que se cancela en el mesde enero y que representa un 98% del salariomensual regular. Además, a los educadores se

paga un incentivo por el aumento del calendarioescolar a 200 días, una de las políticas de lareforma educativa9.

A lo largo de la década de 1990, en varios delos países analizados, la política de reforma delos sistemas educativos y los intentos de diálo-go con el sector docente se superpusieron yentrelazaron con las urgencias que los progra-mas de reestructuración impusieron a las agen-das estatales. En este sentido, varios aspectosde las reformas educativas formaron parte es-tructural e inseparable de una reforma más am-plia y abarcativa, lo que llevó en muchos casosa imprimir a estas transformaciones ritmos muyintensos en cortos períodos de tiempo. Estogeneró, en diversas ocasiones, una doble lógi-ca –o un doble vínculo– del campo estatal y desus agentes frente al sector docente, compleji-zando las relaciones y formas de intercambioentre el Estado y las organizaciones sindicalesdel sector.

SINDICATOS DOCENTES Y GOBIERNOS

2.1. LAS ORGANIZACIONES MAGISTERIALES

En este primer apartado se describe la estructu-ra de las organizaciones sindicales docentes delos países analizados y se presentan algunosdetalles de su constitución histórica y de evolu-ción más reciente. Se detallan los conjuntos deindicadores básicos (tipo de organización, añode fundación, filiación politico-ideológica, tipo deagregación, magnitud de la afiliación)10 que defi-nen en buena medida los recursos con quecuenta una organización de docentes para inter-venir frente a las transformaciones que tienenlugar en el campo educativo.

El sindicalismo docente en Brasil se constituyehistóricamente por fuera de la tutela del Estadoo de los partidos de gobierno, modelando suacción desde un lugar opositor, asociado a lasreivindicaciones de las bases y articulados con

8 A mayo de 2003, el sueldo básico de un maestro o maestra delnivel primario en Nicaragua es de 960 córdobas, equivalente a63 dólares, y la canasta básica de referencia está calculada en2.350 córdobas. En El Salvador el proceso de reforma fueacompañado de incentivos se concretaron en un aumento desueldo (que pasó de 175 US$ en 1992 a 320 US$ en el año2000) con base en la institucionalización de un escalafón. Losmaestros que trabajan en sectores rurales reciben un bono equi-valente a un mes de salario adicional y las escuelas con mejordesempeño reciben un bono equivalente a unos 228 US$.

9 En la actualidad, el incentivo equivale a un 168% del salariomensual y está condicionado a no sumar más de 26 inasisten-cias en el año. El salario base promedio de un educador de I y IICiclos en Costa Rica es de US$ 400, siendo el salario promediode $ 560. En el caso de un docente de III Ciclo y EducaciónDiversificada devenga en promedio un salario total de $ 660. UnDirector de colegio gana un salario total promedio de $ 1.180 yun Director de Enseñanza General Básica de $ 900 (MEP,1997).

10 Ver Tabla I en Anexo.

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organizaciones políticas de oposición. Se tratade sindicatos de corte clasista y que reivindi-can una tradición de permanente confrontacióncon el poder estatal. La Confederación Nacio-nal de Trabajadores de la Educación (CNTE)se originó en la década de 1960 y reúne a enti-dades sindicales docentes de la red pública yestatal de nivel primario y medio. La CNTEcuenta con 700.000 afiliados. Si bien las ins-tancias de participación de los sindicatos do-centes son muy amplias y pluralistas, las enti-dades gremiales del magisterio en su granmayoría se encuentran vinculadas al Partido delos Trabajadores (PT), aunque no se trate deuna relación de carácter orgánica. Todas lasconfederaciones docentes están afiliadas des-de el año 1987 a la Central Unitaria de Trabaja-dores (CUT). Las dos centrales sindicales decentro derecha carecen de lazos con los sindi-catos docentes.

En Argentina, el gremialismo docente nacióimpregnado del espíritu normalista que marcólos orígenes del sistema educativo. Por ello, nose inscribió en el sindicalismo de la era pero-nista y orientó su reivindicación hacia la regula-ción de una carrera docente con independenciade los favoritismos políticos y sostuvo una per-manente reivindicación del carácter nacional ylaico de la educación (Tiramonti, 2001). Los es-tatutos docentes de los años cincuenta y poste-riores plasmaron el programa neocorporativodel gremialismo docente de la época. Hacia fi-nes de la década de 1960 los sindicatos des-plazaron su foco de atención hacia a la disputapor los recursos y las condiciones de desempe-ño. En un contexto de gran agitación social dela política argentina surge en 1973 la Confede-ración de Trabajadores de la Educación Argen-tina (CTERA), constituida por sindicatos debase provincial que en la actualidad es la orga-nización gremial de docentes más importantesdel país. Este surgimiento da cuenta de un pro-ceso de tránsito de la identidad docente desdeun rol de funcionario público al de trabajadordel Estado. Desde ese momento se fue confor-mando una actividad sindical docente basadaen un tipo de negociación semejante al restode los trabajadores, en la que prevalecen es-trategias de resistencia y concesiones coyuntu-rales que superan provisoriamente el conflicto(sumas fijas, régimen de licencias, titularizacio-nes, etc.). La sindicalización de los docentesronda el 55%, sobre un total estimado de622.000 docentes en el año 2000, de los cua-

les aproximadamente el 45% está afiliado a laCTERA, donde son mayoritarios los maestrosdel sector estatal11.

En Chile, el sindicalismo docente es de tempra-no origen y estuvo asociado a la simbiosis do-centes-Estado que, como en el caso argentino,toma forma de una “integración conflictiva”. ElEstado protector anterior a 1973 compensó sudificultad para otorgar remuneraciones adecua-das con la institución de espacios de participa-ción de las organizaciones docentes en la gene-ración de las políticas educativas. Todo ello seinterrumpió con la instauración del régimen mili-tar, que rompió la simbiosis, desactivó al sindi-calismo docente pero no logró erradicar una lar-ga tradición de cultura gremial docente (Núñez,2001: 3). Durante los últimos años de la dictadu-ra, se reconstituyó la organización sindical do-cente, que demandó al nuevo gobierno demo-crático que se remediasen los deterioros de lacondición docente y se repusiese la condiciónde funcionarios públicos a los docentes del sec-tor municipal. El gobierno de la Concertaciónaprobó el Estatuto de los Profesionales de laEducación, consultado con los docentes y discu-tido ampliamente en las cámaras legislativas. Lalegislación chilena no permite el sindicalismo nila negociación colectiva en el sector público mu-nicipal. Sin embargo, los docentes de enseñan-za pública se organizan en el Colegio de Profe-sores de Chile. El Colegio es una asociacióngremial unitaria que funciona como un sindicatoque canaliza las reivindicaciones de los docen-tes frente al gobierno en los procesos negocia-ción y moviliza al magisterio en los actos deprotesta y huelga. La representatividad por afi-liación es de 120.000 docentes12.

En Uruguay, el sindicalismo docente tiene tam-bién una larga tradición. La restauración de la

11 Los sindicatos docentes de base representados por CTERAvan adscribiendo a nivel nacional hacia una posición indepen-diente, no peronista y plural; entablando con los gobiernos unarelación mayoritariamente confrontativa. El número de afiliadosde CTERA oscila entre 230.000 y 280.000 docentes. El 10%restante se distribuye en otras asociaciones gremiales, talescomo la Unión de Docentes Argentinos (UDA), Asociación delMagisterio de la Educación Técnica (AMET), la ConfederaciónArgentina de Maestros y Profesores (CAMYP), el Sindicato Ar-gentino de Docentes Particulares (SADOP).

12 Existen además pequeños sindicatos, federaciones y confedera-ciones en la enseñanza privada con escasa adhesión. El Cole-gio es la organización más representativa del magisterio chilenoy la principal organización laboral de Chile. Aunque hay afinida-des políticos-ideológicas entre la dirigencia gremial, las basesdocentes y el gobierno, el Colegio ha actuado en los procesosnegociadores con independencia y autonomía.

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democracia permitió la reorganización de lasorganizaciones magisteriales, a lo cual contri-buyó la restitución de los docentes destituidos.Paralelamente, la Ley de Educación 15.739 es-tipuló la creación de cuatro “Asambleas Técni-co-Docentes” al interior de la estructura del go-bierno del sistema escolar, para dar voz almagisterio en el entorno de los Consejos des-concentrados que administran las diversas ra-mas o niveles de la educación pública. Las or-ganizaciones gremiales representativas hansido respectivamente la FUM (Federación Uru-guaya de Magisterio) en la esfera de la ense-ñanza primaria y la FENAPES (Federación Na-cional de Profesores) en la enseñanza media.La primera, de larga tradición, constituida des-de la década de 1940, y la segunda, fundadaen 196313. A partir de la reinstitucionalizacióndemocrática, la representación de los gremiosde docentes se consolida de forma diferente.Subsiste el carácter federativo y de segundogrado de la FENAPES pero adquiere mayorpeso, presencia e independencia la gestión dealguna de sus filiales, en especial ADES (Aso-ciación de Docentes de Enseñanza Secunda-ria) que representa a los docentes de la ense-ñanza secundaria de Montevideo. En losúltimos años la FENAPES comprende una cifraque ha oscilado en torno a los 4.000 afiliadosen un total de aproximadamente 13.232 docen-tes de la enseñanza secundaria, (1995) que al-canza a 16.000 en el total de la enseñanza me-dia. ADES, por su parte, ha tenido una tasa deafiliación casi del mismo orden con 2.400 pro-fesores en los últimos años en relación a untotal de docentes en Montevideo de aproxima-damente la mitad del país14.

No puede comprenderse el rol de los gremiosdocentes en Uruguay sin tener en cuenta lasAsambleas Técnico Docentes (ATD) que operanen todos los niveles de la enseñanza en el Uru-guay, salvo en la Universidad Estatal. Con lapresencia de una estructura formal alternativa ala sindical –con sus procedimientos y normasespecíficas de funcionamiento y con autorida-des legitimadas por mecanismos diferentes alos gremiales– indican que la acción colectivade los gremios docentes en el país se divide endos tipos diferentes de organización de la repre-sentación de intereses. La creación de las ATDen su versión más reciente, deriva en gran me-dida de la presión de los gremios por una parti-cipación directa en el gobierno de la educaciónpública15.

En Perú la principal organización de los docen-tes es el Sindicato Único de Trabajadores de laEducación Peruana (SUTEP)16. Un reciente es-tudio de opinión realizado por el Instituto de Pe-dagogía Popular (López de Castilla, 2003)muestra que la proporción de maestros sindicali-zados (49%) era ligeramente mayor que los nosindicalizados (44%), era mayor en las zonasurbanas (53%) que en las rurales (40%) y ensecundaria (61%) que en primaria e inicial (45%y 21% respectivamente).

El caso de Costa Rica, la Asociación Nacionalde Educadores (ANDE) surge con un fuerte apo-yo del Estado, con el que mantiene una interlo-cución no conflictiva, cualquiera sea el partidode gobierno. La ANDE ha construido una pode-rosa estructura corporativa con una importanteorganización burocrática y significativa participa-ción en la red previsional.

En Nicaragua, las organizaciones sindicales delmagisterio, a la vez que tienen un común deno-minador en su origen político partidista –sandi-nista o antisandinista–, tienen diferencias en sus

13 Ambas organizaciones son de segundo grado y su existencia haconocido diversas modificaciones, entre las que se destaca, so-bre todo, la disolución de la gremial de la enseñanza mediadecretada por el gobierno militar (1973-1984).

14 En cuanto a la organización nacional del sindicalismo, las fede-raciones y asociaciones de la enseñanza forman parte de laúnica central sindical del país, el PIT-CNT (Plenario Intersindicalde Trabajadores-Convención Nacional de Trabajadores) resul-tante de la fusión de la vieja estructura sindical del períododemocrático predictadura (CNT formado a fines de la década de1960) y la formación de una nueva representación de los traba-jadores (nuevos líderes e individuos sin tradición previa de mili-tancia gremial) tolerada por el régimen militar hacia el final desu gobierno (PIT). El PIT-CNT tiene el monopolio de la repre-sentación en el país. Los primeros han correspondido general-mente a organizaciones afines a las corrientes del Partido Co-munista, las segundas de tradición anarquista y socialista. Losgremios de la enseñanza de la órbita de la ANEP-CODICENparticiparon tradicionalmente de la CSEU (Coordinadora de Sin-dicatos de la Enseñanza del Uruguay) como federaciones con-juntamente con los gremios universitarios. En el país no existepor otra parte, ninguna representación sindical correspondienteexclusivamente a la docencia en el ámbito privado.

15 La formalización de las ATD puede ser vista como una transac-ción entre las expectativas de participación plena de los docen-tes en la dirección de la enseñanza y el interés de las autorida-des por disminuir los costos de una tensión instalada en laarena educativa.

16 Existen otras organizaciones, como la Federación Nacional deTrabajadores del Sector Educación (FENTASE), el SindicatoÚnico de Trabajadores de Centros Educativos (SUTACE) y elSindicato de Docentes de Institutos Superiores Tecnológicos(SIDEST)

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antecedentes y evolución. Un signo característi-co del movimiento magisterial nicaragüense en-tre 1990 y 2003 ha sido su fractura y divisiónprovocada, en una primera etapa por causas po-lítico-partidista y, en la actualidad, por la inter-vención del aparato gubernamental, promovien-do organizaciones sindicales según susintereses. La ANDEN (Asociación Nacional deEducadores de Nicaragua) nació en 1979, comoparte del proceso de lucha en contra de la dicta-dura militar somocista, de la misma matriz so-ciopolítica que el Partido Frente Sandinista. Porsu parte, la CNMN es miembro de la organiza-ción ligada al Partido Liberal llamada Conferen-cia Permanente de los Trabajadores (CPT) y laCONFENITEC pertenece a la organización so-cialcristiana conocida como Confederación deTrabajadores Nicaragüenses (CTN). En los no-venta, la ANDEN, que durante los años ochentacompartió el poder con el FSLN, pasó a la opo-sición y la CNMN (liberal) y la CONFENITEC,(socialcristiana) pasaron a ser organizacionesaliadas del nuevo gobierno antisandinista. Lasorganizaciones sindicales del magisterio nica-ragüense están integradas fundamentalmentepor personal docente de los centros educativospúblicos. Según datos de las organizacionesmagisteriales, entre el 85 y 90% de los docen-tes sindicalizados están afiliados a la ANDEN(que es la de mayor tamaño y cobertura), laCONFENITEC, la CNMN y la CMN. El resto,entre el 10 y el 15%, pertenecerían a otras 20expresiones sindicales de menor tamaño naci-das bajo el amparo gubernamental.

En Honduras, las modernas organizaciones demaestros surgieron a fines de la década de1960 e inicios de la de 1970. En lugar de adop-tar la estructura sindical como en otros países,los maestros organizados decidieron seguir lasestructuras de los colegios profesionales. La pri-mera organización de maestros de educaciónprimaria fue el Colegio Profesional SuperaciónMagisterial de Honduras (COLPROSUMAH), en1963. Del seno del COLPROSUMAH se des-prendió el Primer Colegio Profesional Hondure-ño de Maestros (PRICHMA). El PRICHMA fuefundado en 1964 por maestros de educación pri-maria ligados al gobernante Partido Nacional(brazo político de los militares que gobernabanel país desde el golpe de Estado de 1963). Losafiliados al COLPROSUMAH han estado identifi-cados históricamente con el ala reformista delPartido Liberal y con las diferentes variantes dela izquierda hondureña organizada. Desde sus

orígenes, la combatividad del COLPROSUMAHgeneró una fractura con los maestros más con-servadores. De este modo, en 1964 un nuevonúcleo de maestros se desprende del COLPRO-SUMAH y funda el Colegio Profesional UniónMagisterial (COPRUM)17. El COLPROSUMAH yel COPEMH están afiliados a la ConfederaciónUnitaria de Trabajadores de Honduras (CUTH),una central sindical tradicionalmente ligada a laizquierda hondureña organizada. El PRICHMA yel SINPRODOH están afiliados a la Central Ge-neral de Trabajadores (CGT), ligada al movi-miento socialcristiano. Los colegios de maestrosson organizaciones bastante numerosas. ElCOLPROSUMAH tiene unos 25 mil afiliados quecotizan a la organización, el PRICHMA tieneunos 13 mil afiliados, el COPEMH tiene actual-mente unos 13.317 afiliados, el SINPRODOHunos 6.000 afiliados y el COPRUM, 3.000 afilia-dos. A pesar de sus diferencias político-ideológi-cas, los colegios magisteriales han tenido unagran capacidad para unir sus fuerzas y movili-zarse en forma unitaria.

En Guatemala, el autoritarismo político ha des-alentado la organización sindical. Hay una fuertefragmentación de las organizaciones docentes,la mayoría de las veces con orientaciones con-trapuestas. Las organizaciones del gremio ma-gisterial son Instancia Nacional de Maestros(INM), Maestros Unidos de Guatemala (MUG),Asamblea Magisterial de Guatemala (AMG),Sindicato de Maestros de Guatemala (SMG) y elSindicato de Trabajadores de la Educación deGuatemala (STEG). Junto a la fragmentación sedestaca la baja tasa de afiliación, ya que el con-junto de las organizaciones representa soloel5% del total de docentes del país. En este Esta-do, azotado por la guerra civil durante años, lasredes institucionales son muy débiles y existeuna verdadera dificultad por parte de las organi-zaciones intermedias para adaptar su accionaral juego democrático y a la situación de paz.

En El Salvador, la Asociación Nacional de Edu-cadores Salvadoreños (ANDES 21 de Junio)surge en 1968 vinculada a las fuerzas populares

17 El Sindicato Profesional de Docentes Hondureños (SINPRODOH)tiene como origen la organización de los maestros empíricos(maestros que no tenían título docente) para la enseñanza en laeducación primaria del país. Los maestros de educación mediase organizaron inicialmente en la Asociación Hondureña de Profe-sores Graduados de Educación Media (AHPGEM), convertida en1969 en el Colegio de Profesores de Educación Media de Hondu-ras (COPEMH).

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de liberación y, luego de los tratados de paz, alFMNL como su expresión partidaria. En la déca-da de 1980 las organizaciones de trabajadoresdel sector público mantuvieron una importantefortaleza en materia de afiliación, capacidad,movilización y presencia política, pero depen-dían de los partidos políticos en contienda, su-bordinando el contenido gremial. La actividad searticuló a demandas relativas a la propuesta so-cial de diálogo-negociación del conflicto armado,concertación social, etc. Una vez terminada laguerra, los sindicatos no tenían suficiente for-mación ni experiencia en materia de estrategiasde afiliación, formación sindical, negociación decontratos colectivos, recolección de cuotas sin-dicales. Pero la situación ha cambiado notable-mente en los últimos años, ya que los sindicatoshan perdido sus márgenes de acción frente alEstado, en tanto el Estado deja de considerarlosinterlocutores políticos. Actualmente, el sectormagisterial se estructura en diversas organiza-ciones que incluyen asociaciones y gremios. Laorganización más numerosa y de mayor tradi-ción es la Asociación Nacional de EducadoresSalvadoreños (ANDES 21 de Junio), que para elaño 1998 cuenta con 4.000 afiliados. La UniónGremial de Educadores Salvadoreños (UGES)representa una amplia coalición de gremiosmagisteriales (CODINES, ASDEP, SIMES), latercera organización de importancia es BasesMagisteriales (BM), que si bien es una organi-zación muy joven y más pequeña, representauna facción disidente de ANDES y mantienenposiciones muy críticas no solo en relación conla reforma educativa y el papel del Ministerio,sino también sobre la actuación de los otrosgremios docentes.

Se puede comprobar la diversidad de tipos or-ganizativos que existen en las organizacionesgremiales docentes de la región. Las propiasdenominaciones de estas responden a una granvariedad: sindicatos, asociaciones, colegios pro-fesionales. Algunas se orientan por la denomi-nación de “profesores” ligadas a representacio-nes de clase media; otras utilizan el derivadodel término “magisterio”, mientras otras se man-tienen fieles al concepto más clasista de “traba-jadores”. Esta heterogeneidad del conjunto ex-presa la tensión subyacente entre lasidentidades laborales y las identidades profesio-nales. La forma en que se va resolviendo estatensión se vincula con los tipos de respuestasque las organizaciones construyen con relacióna los problemas que enfrentan: en algunos ca-

sos circunscriptos a cuestiones laborales (condi-ciones de trabajo, salario, carrera docente);otros de política educativa, como el financia-miento, el cambio curricular, la capacitación, ladescentralización, etc.

Dentro de esta diversidad de situaciones en es-tos países, una de las diferencias más significa-tivas radica en la manera en que las organiza-ciones de docentes de un mismo país seagrupan o vinculan entre sí para obtener mayorpeso, cobertura territorial y representatividad. Alanalizar a las organizaciones desde esta pers-pectiva se presentan los siguientes tipos de si-tuaciones:

– Países en los que coexisten múltiples orga-nizaciones no integradas, configurando enconsecuencia una situación de fragmenta-ción, como en el caso de Honduras, Nica-ragua, Guatemala y El Salvador. Una va-riación de esta misma situación la presentaUruguay, donde la fragmentación se mani-fiesta en el tipo de afiliación por nivel edu-cativo, pero donde existe un número reduci-do de federaciones agrupadas a la vez enuna central sindical unitaria. Honduras qui-zás represente un caso distintivo, ya que sibien existe un alto grado de fragmentación ycompetencia entre las organizaciones, endeterminadas coyunturas históricas las mis-mas tienden a definir estrategias unitariasaunque con bajo nivel de estructuración or-ganizativa en el tiempo18.

– Países en los que los sindicatos docentesquedan integrados en confederaciones,como en Argentina y Brasil, aunque en elprimer caso las entidades de base provincialpresentan un nivel importante de autonomíacon respecto a la central confederada.

18 En los casos de El Salvador, Costa Rica, Nicaragua y Hondu-ras la creación y configuración actual de los sindicatos estáimbricada fuertemente con los partidos y movimientos políticosque construyeron a través de ellos, organismos que les permi-tieron incorporar a su red clientelar los sectores sociales emer-gentes. En estos países hay una continuidad entre las dirigen-cias partidarias y las sindicales y la dispersión institucional deestos últimos se explican por la dispersión del sistema de parti-dos. Son sindicatos que encuentran su referencia principal en laestructura partidaria y la articulación con la base social que sesostiene porque es una condición para mantener la primera. Noson las posiciones ideológicas, ni las relaciones con la base, lasque explican las distintas alineaciones sindicales, sino su parti-cipación activa en las escisiones y luchas partidarias.

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– Países en los que se conforma un sindicatoo asociación de carácter nacional práctica-mente único, como el caso de Chile, en elque el colectivo docente tiene un tipo derepresentación independientemente del ni-vel educativo, territorial o la dependenciapública o privada del colectivo docente.

2.2. LOS NÚCLEOS DE CONFLICTO ENTRE GOBIER-NOS Y DOCENTES

En este apartado se identifican los principalesnúcleos de conflicto entre los actores estatales ylas organizaciones docentes en el marco de losprocesos de reforma educativa19. Para describiry analizar la diversidad de rasgos que caracteri-zan las situaciones de conflicto en los distintospaíses, se han utilizado las siguientes catego-rías:

1. conflicto económico-corporativo, que incluyetodos aquellos aspectos de tipo laboral: sa-larios, estatutos, convenios colectivos, regí-menes de pensiones;

2. conflicto político-corporativo, que integra to-das aquellas demandas de las organizacio-nes docentes de participación en el procesode decisión de las políticas educativas;

3. conflicto político-ideológico, que se caracteri-za por el cuestionamiento político-ideológicoa los lineamientos de la política de descen-tralización, privatización, o a la injerencia delos organismos internacionales en el ámbitoeducativo, etc.

A continuación se presenta una descripción ge-neral de los diferentes escenarios nacionales deconflicto en los procesos de reforma.

En el caso de Brasil, la política federal de muni-cipalización y la negociación descentralizada delas relaciones profesionales tendió a “flexibili-zar” las contrataciones, las políticas salariales yla carrera docente. Este proceso redujo tenden-cialmente la influencia de las entidades naciona-les y estaduales de los trabajadores de la edu-cación y dif icultó su estructuración paraenfrentar la política federal hacia la educación

básica. La carrera del magisterio fue un puntocentral de conflicto durante toda la década, yaque la CNTE había postulado una serie de prin-cipios generales (ingreso a la carrera docenteexclusivamente por concurso público, gestióndemocrática de los sistemas de enseñanza, fija-ción de un piso salarial profesional nacional porley federal, incentivos por dedicación exclusiva,antigüedad en servicio y localización) que nofueron retomados por la reforma federal. En ge-neral, las relaciones entre las autoridades delsector Educación y el movimiento docente enlas gestiones entre 1995 y 2003 fueron tensas,tanto a nivel nacional como en el estado de SanPablo20. Los cuestionamientos del sindicalismodocente a la política educativa fue centralmentepolítica y partieron de una crítica general de laspropuestas educativas preconizadas por el Ban-co Mundial y el Banco Interamericano de Desa-rrollo aplicadas en Brasil. En el discuso de lasorganizaciones sindicales docentes, la reformaeducacional es cuestionada por estar atada a unprincipio económico de mercantilización de laeducación y un principio político-ideológico, quees el de propiciar la reconversión cultural al inte-rior de la escuela, introyectando y reforzandovalores como la competencia y el individualis-mo.

Uno de los ejes centrales de la reforma en Ar-gentina lo constituyó el proceso de descentrali-zación de los servicios educativos a las provin-cias. Al dispersarse el centro de procesamientodel conflicto, la CTERA se vio compelida a rede-finir su dinámica interna a fin de evitar su des-membramiento o fractura interna. En este con-texto, a lo largo de la década, el sindicalismodocente fue desplazando el eje de su identidadde funcionario público a trabajador del Estado eintegró como elementos constitutivos tanto ladefensa de los derechos laborales como de laescuela pública. El sindicalismo docente, mayo-ritariamente representado por la CTERA, adoptóuna postura combativa, colocando en primerplano la lucha por conquistas salariales y la es-tabilidad docente, aunque en algunos aspectos

19 Para sistematizar la información producida por cada caso nacio-nal se identificó un conjunto de categorías (producto de unaprimera fase de estudio de cada uno de los casos) y, en unsegundo momento, se revisaron las categorías integrando losdatos de la totalidad de países.

20 En la perspectiva sindical, en lo referido a la gestión democráti-ca (una de las banderas del movimiento docente), la Ley deDirectrices Básicas desconsidera el Foro Nacional de Educa-ción, instancia que debería permitir la interacción con la socie-dad y dar organicidad al sistema; reduce las atribuciones delConsejo Nacional de Educación, tornándolo un órgano subordi-nado al MEC; no garantiza Consejos Estaduales y Municipalesde Educación democráticos y transfiere a los sistemas estadua-les y municipales la responsabilidad de definir las reglas defuncionamiento de los Consejos Escolares.

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entraron en conflicto con mejoras a largo plazoo con la propia profesionalización del ejerciciodocente. Los posicionamientos sistemáticos dela organización docente durante la década per-miten ver que las objeciones principales estáncentradas –más que en un rechazo de la agen-da de temas propuestos– en la orientación polí-tica general de la reforma, en la metodología deconsulta (o inconsulta) y las “perversidades” quegenera su implementación en dicho contexto. Enlos últimos años de la década de 1990, las huel-gas se sucedieron en distintas provincias –algu-nas con varios meses de duración– con motivode los reiterados atrasos en el pago de salarios.

En Chile, la aprobación del estatuto docente en1991 garantizó una determinada paz social yuna condición política de base en el contexto deconsolidación democrática, satisfaciendo las ex-pectativas de un gremio numeroso, de importan-te tradición gremial y el único que había sidocapaz de derrotar en plena dictadura a los can-didatos gremiales prorrégimen. A partir de estehecho político se generaron las condicionespara cambios posteriores sin agudización delconflicto. A excepción de la huelga de 1998, enChile ha habido más concertación que conflictoen el proceso de reforma. Esto a pesar de quela posición del Colegio ha sido fundamentalmen-te de carácter reivindicativo económico-laboral y–en general– de oposición a las políticas de go-bierno. Los temas de debate se situaron alrede-dor de la tensión entre el papel del Estado y elmercado en educación, la municipalización y losaspectos salariales. A pesar de esas oposicio-nes, la puesta en práctica de la reforma no estu-vo en peligro. Las reivindicaciones gremialesdestacables son fundamentalmente de caráctersalarial y de estatus laboral, en particular la re-cuperación de su condición de funcionarios pú-blicos perdida tras las medidas de descentrali-zación y privatización durante el gobierno dePinochet. Esta demanda se liga a la democrati-zación del país y a las expectativas de los do-centes de regresar a un sistema estatal centrali-zado y a formas de organización tradicionalesdel sistema educativo21.

Hacia fines de 1989 en Uruguay, maestros yprofesores lanzaron una huelga que afectó la

legitimidad del gobierno de la época, perjudi-cando la votación del partido gobernante en lasurnas. Esto empujó al siguiente gobierno aadoptar políticas más proactivas en educacióny a encargar los estudios diagnósticos que con-ducirían en 1995 al proceso de reforma. La re-forma contó con un consenso de la clase políti-ca, pero sufrió un boicot de parte de algunasde las Asambleas Técnico-Docentes y de losgremios de la enseñanza. Los sindicatos im-pugnaron el carácter “autoritario” de la reforma,la concentración excesiva de funciones porparte del CODICEN (Consejo Directivo Centralde la Administración Escolar), la velocidad quese pretendía imprimir al proceso de cambios ytambién a algunos de sus contenidos (porejemplo, la “enseñanza por áreas” en el CicloBásico de la Educación Media)22. Esta etapaculminó en diciembre de 1995, con un llama-miento de la Asociación de Docentes de la En-señanza Secundaria (ADES) a desobedecer loslineamientos definidos por el CODICEN. Loscuestionamientos al proceso de reforma nuncatuvieron como blanco el carácter estatal-centra-lizado de la reforma ni el mantenimiento de losfines universales del Estado. Durante los años1996 y 1997 los sindicatos docentes enfrenta-ron duramente a la reforma, contando con lamilitante participación de los gremios estudian-tiles, en huelgas y ocupaciones de centros. Sinembargo, los gremios quedaron seriamente de-bilitados por sus conflictos internos y por la ac-ción de la reforma, que incorporó a un segmen-to de la dirigencia sindical y del círculo másactivo de las ATD.

En Perú, en diciembre de 1992, el gobierno Fu-jimori buscó transferir escuelas y responsabili-dades del Estado central al sector privado y co-munal a través de tres decretos ley (26011,26012, 26013). En marzo de 1993 la Comisiónde Constitución del Congreso Constituyente De-mocrático (CCD) aprobó la modificación del tex-to constitucional referido al derecho a la gratui-dad en todos los niveles de enseñanza,estableciéndose que se concedería la gratuidad“a quienes no pudieran sufragarla”, condiciónque luego fue eliminada por el creciente rechazosocial (docentes, padres, Iglesia Católica, etc.).A partir de este momento quedó instalado en la

21 Otro proceso significativo en la participación de la organizacióndocente en Chile radica en un inédito giro hacia prácticas pro-pias de una organización profesional, sin que ello impliqueabandono de las funciones tradicionales del sindicalismo reivin-dicativo (Núñez, 2001: 39).

22 La conflictividad laboral, que se expresa mediante paros o huelgas,no ha sido para nada importante en el período. Los gremios docen-tes acompañaron las medidas de fuerza de la central PIT-CNT enmás de una oportunidad de movilizaciones generales por reivindi-caciones salariales ante las políticas de ajuste.

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opinión pública peruana “el riesgo a la supresiónde la gratuidad”. Durante toda la década, el sin-dicalismo docentes se situó en la oposición a lasreforma en tanto rechazó una política guberna-mental que consideraba “contra la gratuidad dela enseñanza” y “contra la estabilidad laboral”del magisterio. Ya en el gobierno de Toledo, lareciente huelga docente en reclamo de mejorassalariales provocó un conflicto extendido y deextrema gravedad23.

En Costa Rica, durante la totalidad de la déca-da, los núcleos de conflicto se concentraron ex-clusivamente en la esfera económico-corporati-va. Una huelga por salarios se extendió durante12 días en abril de 1990 (Ministerio de Trabajo,Lista de Huelgas). En 1993 y en 1995, se produ-jeron dos huelgas por la Ley de Pensiones queintroducía modificaciones en el régimen de pen-siones del magisterio. Desde 1995 hasta el año2002 no se produjeron nuevos movimientoshuelguísticos. En el año 2003 surge un nuevoconflicto de huelga motivado por atraso en elpago de los salarios de los educadores y a lasdos situaciones anteriores, el atraso en el pagode los salarios y el proyecto de ley de “munici-palización”.

En Nicaragua, en el período de 1990 al 2003,se desarrollaron dos huelgas nacionales: la pri-mera entre abril y mayo de 1991 –encabezadapor ANDEN– y la segunda, entre febrero y abrilde 1995, encabezada por una alianza magiste-rial conformada por ANDEN, la CONFENITEC yla CNMN. Las causas de la huelga de 1991 fue-ron las afectaciones a la estabilidad laboral, lasituación salarial del magisterio, la no reglamen-tación de la Ley de Carrera Docente y los retra-sos en el pago de salarios. La inconformidad delmagisterio se transformó en pérdida de legitimi-dad de los dirigentes de ANDEN antes sus ba-ses a partir de mayo de 1991, cuando el magis-terio andenista entró en un período de reflujo dedesmovilización, comportamiento que se prolon-

garía hasta 1994. La huelga de 1995 fue dife-rente, tanto en su proceso de incubación y orga-nización como en su conducción. El problemasalarial y de ausencia de políticas de proteccióny bienestar social para el magisterio afectaba atodos los maestros por igual –andenistas y noandenistas– lo que abrió las posibilidades parala concertación entre las Confederaciones delMagisterio. Desde julio de 1994, ANDEN, laCONFETEC y la CNMN iniciaron un proceso deunidad en la acción con el propósito de plantearal gobierno y a las autoridades del Ministerio deEducación un pliego de demandas. Pasada lahuelga, el Ministerio de Educación no solo in-cumplió sus compromisos, sino que tambiénrealizó un conjunto de medidas que provocaronla división de las organizaciones docentes, loque ha debilitado las posibilidades de realizaracciones en defensa de sus derechos, especial-mente en la cuestión salarial (63 dólares básico,uno de los más bajos de América Latina y elCaribe)24.

En Honduras, los principales núcleos de con-flicto entre organizaciones docentes y gobiernoa lo largo de la década se producen a partir dela formulación del Programa de Reestructura-ción del Sistema Educativo del Presidente Calle-jas; en particular, en lo referido a la participacióncomunitaria en la descentralización y regionali-zación educativa. Un ejemplo de este proceso loconstituye la posición gremial frente al Progra-ma Hondureño de Educación Comunitaria(PROHECO). Los gremios magisteriales han en-frentado la administración de escuelas por partede la comunidad, porque ven en ello un caminohacia la privatización de la educación25. En elmarco de la oposición a la descentralización, se

23 Los reclamos de la VIII huelga magisterial nacional (2003) gira-ron alrededor del aumento de sueldos y pensiones y otras de-mandas (nombramiento de maestros contratados y desocupa-dos, el pago de bonificaciones por años de servicio, subsidiospor luto y sepelio, descongelamiento y ascenso de niveles ma-gisteriales, matrícula gratuita, etc.) El paro duró 31 días y alcan-zó resolución una vez que el gobierno acordó con los maestrosun aumento salarial mensual de 28 dólares y se comprometió aestablecer un aumento salarial escalonado. Los conflictos deri-varon en una amplia participación de otros sectores sociales yen la declaración del estado de emergencia, una fuerte repre-sión policial y detención de maestros es una muestra de su altaintensidad.

24 En la actualidad se pueden observar dos tendencias: por unlado, los docentes de las diferentes tendencias políticas, afilia-dos a las Confederaciones Sindicales más importantes (la CG-TEN-ANDEN, la CONFENITEC; la CNMN y la CMN) desde me-diados del período (1994-1995) han venido desarrollandoestrategias hacia la convergencia de acciones unitarias. Porotro, el Ministerio de Educación –como en los años setenta– hapromovido la creación de múltiples expresiones organizativas,que reducen el impacto de las acciones de fuerza y provocan ladivisión del gremio magisterial.

25 “Nombrar maestros por contrato de duración limitada negandolos derechos que otorga el Estatuto del Docente; crear escue-las del Programa en lugares en donde ya funcionan o estánmuy cerca escuelas públicas; otorgar atribuciones a las Aso-ciaciones Educativas Comunales, que generalmente son orga-nizadas a instancia de las autoridades educativas, para efec-tuar los pagos de los maestros, supervisar el trabajo de losmismos y en algunos casos cancelar y nombrar maestros; brin-dar mayor apoyo logístico, proveer de más y mejores materia-les educativos y crear condiciones para asegurar una mejorlabor educativa de los maestros que laboran en las escuelascreadas por el Programa”.

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desarrolló asimismo la negociación por el Esta-tuto del Docente. Los cuestionamientos se apo-yaron en movilizaciones organizadas por laFOMH que culminaron en abril de 2000 con lafirma de un acta de compromiso por el Ministrode Educación.

En El Salvador, desde el inicio de la década, lalucha por el reconocimiento de la legalidad delos sindicatos en el sector público fue el área deconflicto que ocupó la acción de las organizacio-nes laborales. Las asociaciones magisterialessalvadoreñas no son reconocidas por el Estadocomo sindicatos sino como “asociaciones civi-les”. No obstante, la reforma educativa se imple-mentó en consulta con diversos sectores. Con laimplementación de la reforma, ANDES 21 yUGES han tenido relaciones de cooperación conel MINED en todo el periodo; no así Bases Ma-gisteriales (BM). Las reformas a la administra-ción de recursos humanos se realizaron en con-sulta con las gremiales de docentes. De lacoordinación sindicatos-MINED surgió la Ley dela Carrera Docente, así como mejoras en losservicios de bienestar (farmacias, médicos defamilia, etc.). Pero es coincidente entre los dis-tintos sindicatos en que las mejoras señaladasno compensan los bajos salarios, incrementosde exigencias que la reforma planteó al trabajodocente. Otra línea a que se asigna importanciaes la de profesionalización docente. Se registraaquí la oposición sindical a las acciones quefueron delegadas a actores “no magisteriales”:la UCA (Universidad Centroamericana José Si-meón Cañas) y la FEPADE (Fundación Empre-sarial para el Desarrollo Educativo)26.

Como tendencia general se podría afirmar que,en buena parte de estos países, además de losconflictos relativos a los niveles salariales y con-diciones de trabajo, los puntos más fuertes deldesacuerdo en la mayor parte de los casos son:

a) Oposición de los gremios docentes a losprocesos de descentralización y privatiza-ción, debido a que fragmentan el escenario

en que se ha desarrollado históricamente elsindicalismo y porque ponen en cuestión elmodelo de organización tradicional de lasorganizaciones. A ello se agrega que el ca-rácter público de la educación permite a losdocentes incluirse entre los funcionarios es-tatales protegidos.

b) Rechazo al carácter “inconsulto” de las re-formas, como eco del derecho a la partici-pación que se adquirió en la fase neocorpo-rativa.

c) Resistencia a avalar cambios en las normasregulatorias, que pueden revertir condicionesobtenidas anteriormente por la mediaciónsindical, muchas de las cuales son derechosadquiridos a cambio de la degradación de lossalarios sin que medien ofertas de recupera-ción salarial.

d) Desacuerdo con la introducción de siste-mas de evaluación, que son consideradosmecanismos de control que, además de es-tablecer premios y castigos, quiebran lahomogeneidad de la base social del sindi-calismo y dificultan la demanda agregadade intereses.

En ningún caso nacional las organizaciones do-centes han participado en la formulación y dise-ño de las políticas de reformas educativas, perosu intervención en la arena pública se manifies-ta con más fuerza discursiva y coherencia en elnivel de los cambios institucionales: la defensade la educación pública, del Estado docente yde la tradición central-burocrática. Por el contra-rio, esa misma práctica discursiva ha sido másdébil en el nivel propiamente profesional, de laformación, de los cambios curriculares o peda-gógicos

Es claro que la principal disputa que se observaen la totalidad de los casos es en el plano eco-nómico-corporativo, dentro del cual los salariosy los institutos de regulación de la actividad do-cente ocupan el primer plano de la agenda rei-vindicativa de las organizaciones magisterialesen la región. Esto ha dejado –históricamente–menor espacio a demandas o propuestas en elplano más propiamente educativo. Esta afirma-ción admite matices, como la postura más cen-trada en la esfera político-ideológica de los sin-dicatos de Uruguay, Brasil y Argentina hacia lareforma, estrategia que también se ha dado en

26 La UCA tuvo activa participación en la reforma curricular, la in-ducción a la reforma para los docentes, el diseño de la capacita-ción media y básica y la realización de algunos monitoreos delproceso de reforma. La FEPADE contribuyó al diseño de diver-sos procesos dentro de la reforma, en investigación, divulgacióndel diálogo y capacitación de docentes. Los sindicatos planteanla necesidad de que la responsabilidad de la formación de losmaestros sea devuelta al MINED. En la perspectiva sindical, laacción de aquellos organismos no fue supervisada correctamen-te, ni fue evaluada según estándares de calidad adecuados

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Chile, pero que recientemente empieza a girarhacia una aceptación y una participación críticaen el proceso de reformas.

Existe otro grupo de discrepancias que se ligana la defensa del espacio de definición de laspolíticas. Se trata de la posición de oposición(excepto en Nicaragua, Chile y Costa Rica)respecto del carácter inconsulto de las reformas,aun en los casos de clara autoexclusión o depresencia parcial en las negociaciones. Tras laconfiguración de un nuevo modelo organizacio-nal que subyace a las políticas reformistas –y enel cual el sindicalismo docente no encuentra cla-ramente su lugar–, el reclamo sindical se vinculafuertemente con el derecho a la participación enel proceso decisional adquirido con la constitu-ción del sistema neocorporativo de posguerraque el mismo proceso reformista (en la mayorparte de los casos) convierte en su blanco deataque.

2.3. LAS MODALIDADES DE INTERACCIÓN EN ELMARCO DE LAS REFORMAS EDUCATIVAS

Un indicador de importancia respecto del lugarque ocupan y el rol que desempeñan las organi-zaciones docentes en los procesos de reforma,es el tipo de relación que estas establecen conel poder político-estatal.

La interacción entre sindicatos y gobierno impli-ca tanto la movilización como la contención y lacapacidad para obtener concesiones por estosmedios. Por movilización se entiende a las pro-testas organizadas por los sindicatos y es la me-dida más frecuente de comportamiento sindical.La movilización suele medirse contando el nú-mero de huelgas, su duración y su dimensión.Mecanismos alternativos de protesta incluyenmanifestaciones, boicots, huelga de hambre,sentadas, etc. La estrategia de contención supo-ne la puesta en marcha de diversos tipos demecanismos o acciones defensivas. La interac-ción, por su parte, no se define solamente enfunción de la movilización o la contención de lossindicatos; el gobierno puede responder otor-gando o rechazando concesiones. Si se combi-na la reacción de ambos actores en cuatro inte-racciones posibles, surgen cuatro categoríasque definen patrones de interacción. Las cate-gorías son las siguientes: 1) movilización exito-sa u (oposición); 2) movilización fallida o (resis-tencia); 3) contención exitosa (cooperación) y,4) contención fallida (subordinación).

A continuación se realiza una breve revisión deestos patrones de interacción en cada uno delos países.

En el caso de Brasil, la fuerte dinámica políticade oposición y movilización contra las iniciativasde reforma impulsadas por el gobierno federalno revirtió el proceso general de su implanta-ción. Sin embargo, en los distintos estados lossindicatos tuvieron la capacidad de obstaculizaraspectos parciales y de revertir algunos efectosde las innovaciones en los ciclos de enseñanza(como el cierre de escuelas) y de la reformacurricular (que implicaba pérdida de horas). Lasconquistas en términos económico-laboralesfueron limitadas a aspectos parciales de la es-tructura del salario base.

En Argentina, el periodo se caracteriza por unacreciente resistencia de la organización docen-te. A medida que se avanzó en la implementa-ción de la reforma, la CTERA pasó de una pos-tura inicial expectante a una posiciónclaramente crítica y combativa, hasta llegar a lasolicitud de derogación de la Ley Federal deEducación. Este posicionamiento contribuyó a laimposibilidad de establecer acuerdos político-educativos de carácter estratégico, más allá dealgunos pocos transitorios para medidas especí-ficas. CTERA fue estableciendo con el gobiernonacional una ardua batalla para recentralizar lanegociación colectiva, demandando la convoca-toria a paritarias nacionales y defendiendo laidentidad docente como trabajador de la educa-ción con doble pertenencia gremial (provincial ynacional). En esta puja que abarca toda la déca-da, CTERA atravesó momentos de debilitamien-to externo e interno. Los conflictos internos sepotenciaron en parte por la falta de identidadpartidaria de la CTERA, que incentivó al gobier-no nacional a no realizar concesiones a deman-das opositoras. Si bien la resistencia sindicaldocente, de acuerdo a su relación con el gobier-no fue calificada como “movilización fallida”(Murillo, 2000), deben reconocerse momentosde fortalecimiento en su capacidad de presión yobtención de concesiones por parte del gobier-no nacional, cuyo punto de inflexión fue el Fon-do de Incentivo Docente, que devolvió al sindi-calismo docente una fuerte presencia en elescenario nacional y bloqueó la concreción delProyecto de Profesionalización Docente. Estosmomentos son producto de la complementaciónde los paros con nuevas estrategias de acciónsindical, como instalación de la Carpa Blanca

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frente al Congreso de la Nación en abril de 1997y que fuera levantada en el año 1999, tras 1.003días de protesta y ayuno27. El paro nacional fuereemplazado por una estrategia de movilizacio-nes. Esta estrategia fue exitosa y relegitimó laimagen sindical docente tanto para sus miem-bros, como para un conjunto importante de lapoblación argentina que la fue transformando enun ámbito de protesta más amplio.

En Chile, la puesta en marcha de la reforma sevio facilitada porque los mismos formuladoresocuparon puestos de alta responsabilidad políti-ca y administrativa en el Ministerio de Educa-ción durante toda la década. Sin embargo, refor-mas importantes como la del Estatuto Docentefueron objeto de una amplia y difícil discusiónen el Parlamento y de negociaciones con losrepresentantes sindicales. La controversia seterminó gracias a la intervención presidencial.Tres momentos que caracterizan la forma de in-tercambio entre las medidas del gobierno y lasorganizaciones gremiales28. En las dos primerasetapas –y, en particular, la segunda–, gobierno ydocentes mantenían una modalidad de inter-cambio caracterizada por la resistencia del ma-gisterio a la reforma de educación. Hasta 1999,el Colegio rechazó la reforma por considerarladiseñada por los organismos internacionales einspirada de un proyecto político neoliberal.

En el Uruguay, más que un conflicto abierto, larelación entre los gremios de la enseñanza y lacúpula jerárquica parece una fricción permanen-te instalada en el sistema educativo dentro delmarco de una competencia político partidaria eideológica a nivel nacional29. También en el

caso uruguayo pueden definirse tres momentosa lo largo de la década. A partir de 1995 seproduce un boicot de las ATD y gremios docen-tes de Secundaria, Formación Técnico-Profesio-nal y Formación Docente a la reforma. Se reali-za un llamamiento de ADES a desobedecer loslineamientos definidos por el CODICEN, a quiendeclara “enemigo de la educación pública”. Enlos años 1996-1997 se abre un período en don-de la reforma sufrió un serio embate por partede los sindicatos y los gremios estudiantiles.Desde 1999 en adelante, se inicia una relativadistensión del conflicto ayudada por los acelera-dos cambios y algunos logros30.

En Costa Rica, la Asociación Nacional de Edu-cadores (ANDE) mantuvo su histórica interlocu-ción no conflictiva con el Estado, cualquiera seael partido de gobierno. Sin embargo, el conflictopor la reforma de las pensiones en el año 1995,si bien fue un tema que deriva de las reformaseducativas sino de las reformas fiscales y eco-nómicas, provocó una fisura muy fuerte entre elGobierno y los gremios de educadores. Los pro-cesos de negociación y conflicto por la amplia-ción del ciclo lectivo a 200 días de clases per-mearon y condicionaron todas las negociacionesy conflictos entre el gobierno y los gremios dedocentes desde el inicio de la reforma hasta elpresente. En la actualidad, el conflicto es alre-dedor del pago de salarios y de un proyecto deley que otorga a las municipalidades capacidadde decisión sobre el sistema educativo.

En el caso de Nicaragua, la línea seguida por elMinisterio fue la de debilitar la ANDEN medianteel reconocimiento de otras organizaciones do-centes. El Ministerio de Educación tiene comointerlocutores a un amplio abanico de organiza-ciones31. Para el caso de la ANDEN, la posición

27 La denominada Carpa Blanca se constituyó en un símbolo visi-ble de la disputa pública, con gran cobertura mediática, entre elMinisterio de Educación y los docentes, así como el pasaje delmodo tradicional de lucha sindical que se deslegitimaba cadavez más e iba perdiendo paulatinamente adhesión.

28 Entre 1990 y 1995, tras la aprobación del Estatuto, el Colegio deprofesores consideró que su demanda de estabilidad laboralquedaba satisfecha. Cabe destacar que el Colegio en este pe-riodo es conducido por dirigentes afines al partido democristia-no, integrante de la coalición de gobierno. Entre 1995 y 2000 seproduce un cambio de dirección del colegio (ganan dirigentesvinculados al PC) y las demandas se centran en la reversión dela reforma y el retorno al Estado docente, al reemplazo del sis-tema de subvenciones por un presupuesto anual para la educa-ción pública y el rechazo al sistema de evaluación. A partir delaño 2000 se mantiene la misma dirección sindical, pero se pro-duce un cambio en su posición frente a las medidas guberna-mentales. El Colegio muestra una actitud de cooperación con laconducción de la reforma y la agenda reivindicativa gremial seamplía, incorporando junto a los temas salariales otras deman-das ligadas a los temas educativos.

29 No es posible comprender la conflictividad en torno a la educa-ción en Uruguay si no se tiene en cuenta que una de las prácti-cas básicas en que se funda la gestión de gobierno es un siste-ma de atribución de los cargos jerárquicos de la administraciónpública de acuerdo a criterios político-partidarios y cuotas nego-ciadas de representación de los partidos políticos en el poder.Con el ascenso del Frente Amplio, que llega a ser la primeraminoría del país en las elecciones últimas, la tensión provocadapor su exclusión de los organismos de gobierno ha crecido y seconstituye en uno de los principales objetos de disputa en elámbito de la educación.

30 Con el cambio de la presidencia del CODICEN, se advierte unamayor predisposición de las autoridades educativas para resta-blecer el diálogo con los actores colectivos del sistema, queculmina en la incorporación de las ATD a los organismos crea-dos para dar continuidad a medidas y políticas. A partir de esteperiodo, se destaca la acción cooperativas de las ATD y la pre-disposición de la FUM hacia la reforma, situación fuertementecontrastante con la registrada para enseñanza secundaria.

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adoptada por esta organización ha sido de fran-ca resistencia a las políticas educativas, espe-cialmente aquellas encaminadas a la privatiza-ción de la educación. No obstante esta posiciónantagónica, se ha movido en forma pendular,con momentos de franca confrontación (el perío-do de 1990 a 1998) a momentos de resistenciapasiva o activa (septiembre de 1998 hasta laactualidad). Para el caso de la CONFENITEC yla CNMN, la relación es diferente por la comu-nión de intereses ideológicos y partidarios deestas dos organizaciones (la primera de orienta-ción social-cristiana y la segunda de orientaciónliberal) con los tres gobiernos que se han suce-dido en el país entre 1990 y el 2003. Si la oposi-ción andenista se ha movido de la confrontacióna la resistencia, en el caso de las dos Confede-raciones la relación con los órganos del poderse ha movido de la dependencia y subordina-ción (después de la derrota electoral del sandi-nismo) a la resistencia (después de la huelga de1995, cuando estas dos organizaciones acom-pañaron a ANDEN en la protesta).

En Honduras, en 1992, las organizaciones seopusieron al Programa Nacional de Moderniza-ción de la Educación del gobierno de Callejas,que definió las líneas estratégicas de la reforma.Los representantes magisteriales decidieron lacreación de una Coordinadora Nacional del Ma-gisterio Pro Defensa de la Educación, en oposi-ción a las líneas del Programa que conducían ala privatización y municipalización de la educa-ción. En 1997 se generó un ámbito de coopera-ción para la negociación del Estatuto del Docenteaprobado por el Congreso Nacional, que fijó yespecificó las normas de reclutamiento, seleccióny nombramiento de personal, la evaluación, lamovilidad laboral y el régimen disciplinario. Inclu-yó un cronograma de aumentos salariales esca-lonados en 4 años. A partir de 1998, las organiza-ciones magisteriales abrieron un período deoposición “exitosa” basada en el cuestionamien-tos a la descentralización –ligada al proyecto gu-bernamental de creación de las escuelas PRO-HECO– y la defensa del Estatuto del Docente. En2000, el Ministro de Educación se vio inducido afirmar un acta de compromiso con la Federaciónde Organizaciones Magisteriales de Honduras

(FOMH)32. En el mismo período se desarrolló unalucha infructuosa por mejorar la escala salarial, alconcluir la aplicación de la escala fijada en 1997.A excepción de COPEMH y COPRUM, las orga-nizaciones sindicales aceptaron un incrementosalarial de parte del gobierno actual muy por de-bajo de lo demandado.

Antes de suscribirse los Acuerdos de Paz enGuatemala, el Sindicato de trabajadores de laEducación (STEG) mantenía una constante pro-testa por la intervención de los organismos finan-cieros internacionales en las políticas de educa-ción. Como parte de los Acuerdos de Paz, seinstaló en octubre de 1997 a Comisión Consultivapara la Reforma Educativa33, donde participaron17 instituciones privadas y públicas y se encuen-tran representada la Asamblea Nacional del Ma-gisterio (ANM)34. Es a través de esta comisiónque se diseña la reforma educativa. Las organi-zaciones representativas del sector magisterialhan sido activas en las propuestas. En julio de1999, el Sindicato de Maestros de Guatemala(SMG) y el STEG, conjuntamente con la Comi-sión Permanente de Reforma Educativa(CNPRE) y COPMAGUA, elaboran un documentoen conjunto con los pueblos mayas e indígenascon relación a los puntos críticos del proceso dereforma35. Sin embargo, hasta 1999, la ausenciade diálogo –característica del gobierno Arzú– li-mitó cualquier avance en la participación activade las organizaciones sindicales. En el gobiernode Portillo se abren espacios de diálogo para lasorganizaciones de trabajadores del magisterio.En estos últimos cuatro años, ANM retoma sus

31 Estas organizaciones podrían tipologizarse así: a) unas organi-zaciones de mayor cercanía a los intereses políticos del Ministe-rio de Educación; b) organizaciones cercanas a esos interesespero con un rango de mayor autonomía relativa y, c) otras orga-nizaciones, como la CGTEN-ANDEN, abiertamente críticas a laspolíticas del gobierno en el terreno educativo.

32 El Ministro de Educación de Honduras se comprometió a: “1)Realizar una investigación de todas las escuelas creadas con elPROHECO y clausurar aquellas que se encuentran en lugarescercanos a escuelas que ya están funcionando para que losalumnos se incorporen a la escuela común; 2) Incorporar todaslas escuelas PROHECO en el presupuesto general del Ministe-rio de Educación a fin de que los docentes nombrados en lasmismas gocen de los derechos que les concede el Estatuto delDocente; 3) Desautorizar a las Asociaciones Educativas Comu-nitarias para intervenir en los actos administrativos de los cen-tros escolares referidos al nombramiento y cancelación de losdocentes y evaluación de su desempeño”.

33 Acuerdo Gubernativo 748-97 del 24 de octubre de 1997.34 Instancia Nacional de Maestros (INM), Maestros Unidos de Gua-

temala (MUG), Asamblea Magisterial de Guatemala (AMG), Sin-dicato de Maestros de Guatemala (SMG) y el Sindicato de Tra-bajadores de la Educación de Guatemala (STEG)

35 En julio de 1999, el Sindicato de Maestros de Guatemala (SMG)y el STEG, conjuntamente con la Comisión Permanente de Re-forma Educativa (CNPRE) y COPMAGUA, elaboran un docu-mento en conjunto con los pueblos mayas e indígenas con rela-ción a los puntos críticos del proceso de reforma. (“Análisis delos puntos críticos del diseño para Reforma Educativa”, firmadopor SMG, STEG, CNPRE-COPMAGUA, Guatemala, julio de1999.)

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posiciones con relación al proceso de reformaparticipando activamente en los diálogos munici-pales, departamentales y nacional y en el proyec-to de Ley para la Reforma Educativa y el Progra-ma de Desarrollo Profesional.

En El Salvador, a lo largo de la década, tantoANDES 21 de Junio como UGES adoptaron unaestrategia de cooperación con el gobierno. Dossituaciones se relacionan con esta estrategia: laparticipación en la elaboración de la Ley Gene-ral de Educación y la elaboración coordinadacon el MINED de la Ley de la Carrera docente.En un polo opuesto, Bases Magisteriales (BM)asume una estrategia de ruptura política con lasautoridades ministeriales en el conjunto del pe-ríodo. BM se posiciona en un papel de oposiciónpolítico-ideológica y corporativa, denunciando laperspectiva privatizadora abierta por el procesode descentralización y la ausencia de participa-ción del conjunto del magisterio en la definiciónde la política educativa. El gobierno, por su par-te, no otorgó ninguna concesión a esta organi-zación; por el contrario, trató sistemáticamentede aislarla en todo el período.

Si se retoman las categorías planteada en lapresentación del apartado y se observa lo suce-dido en este conjunto de países de la región, lacategoría de subordinación o contención fallidaes la que presenta menor regularidad. El casomás destacado es el de la Nicaragua possandi-nista en la primera mitad de la década, dondelas organizaciones sindicales socialcristiana y li-beral mantenían una relación de subordinacióncon el gobierno que derrocó al sandinismo. Peroeste patrón de interacción se alteró tras las me-didas del gobierno en materia educativa, en quela totalidad de las organizaciones coordinaronacciones de resistencia contra la política salarialdel gobierno hacia el sector.

En los casos de los países del Cono Sur, elpatrón de interacción es bastante regular en trespaíses (Argentina, Brasil, Uruguay) pero no enChile, donde la relación del Colegio con los dis-tintos gobiernos ha girado en torno a diversasformas de cooperación. En ese país, luego deuna década de “modernización autoritaria”, elgobierno democrático puso en marcha un proce-so sostenido de recuperación salarial y la apro-bación del estatuto docente. De este modo, larespuesta del gobierno chileno a esas deman-das definió la regulación del conflicto para todoel periodo.

Tanto en Costa Rica como en El Salvador lasformas de cooperación presentan semejanzasen relación con el gobierno: la Asociación Nacio-nal de Educadores (ANDE) en Costa Rica surgecon un fuerte apoyo del Estado. En El Salvador,tanto ANDES 21 de Junio como UGES adoptaronuna estrategia de cooperación con el gobierno.

2.4. PROCESOS DE DIÁLOGO Y CONCERTACIÓN EN-TRE LOS GOBIERNOS Y LOS SINDICATOS DO-CENTES

Una de las estrategias que otorga mayor pre-sencia y fortaleza política a las organizacionesdocentes es la de constituirse en interlocutoresválidos y legítimos en cuestiones vinculadas a laagenda laboral y con la política educativa. Des-de la perspectiva de los gobiernos, el desarrollode estrategias de concertación sirve a su vez ala reducción de los niveles de conflictividad so-cial, canalizar las demandas de participación obien para integrar e implicar a un actor centralen los procesos de reforma y sumar legitimidada las políticas de transformación de los sistemaseducativos.

En este apartado, se describen estos procesosy mecanismos de interlocución y concertaciónque se desarrollaron en estos países a lo largode la década analizada.

En el caso de Brasil, los sindicatos se moviliza-ron contra las políticas educativas del gobiernode Cardoso pero –como ya se señaló– estaspolíticas fueron implementadas a pesar de esaoposición. Cabe recordar que entre el año 1988y 1996 los sindicatos docentes habían asumidoun proyecto “de la sociedad brasileña” generadoen el seno del “Forum en defensa de la escuelapública”. Este proyecto que fue descartado ysustituido por una LDB (Ley de Directrices Bási-cas) elaborada por el Ministerio de Educación.Gentili (citado por Krawczyk, 2003) señala alrespecto que “la derrota del proyecto elaboradopor el Forum quizás ha sido el golpe más durosufrido por el sindicalismo docente durante es-tos últimos años, marcando definitivamente elvínculo de inacabados conflictos entre gobiernoy gremios que definió el primer mandato de lagestión de Cardoso y marcará el segundo”.

En Argentina, si bien se abrió desde 1997 uncamino de diálogo, las prioridades siguen sien-do muy diferentes: para los sindicatos docentes,las condiciones salariales; para el gobierno na-

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cional que impulsó la reforma, el cumplimientodel cronograma de implementación al año 2000.En este sentido, Filmus define a este procesocomo un “diálogo de sordos” (Gióvine, 2003).Otras instancias de negociación quedaron abor-tadas por al menos dos razones. La primera esque CTERA (debido a su pedido de derogaciónde la Ley Federal) se ve compelida a negarse aintegrar comisiones vinculadas al proceso de re-forma36. La segunda, es que ni los gobiernosnacional o jurisdiccionales han priorizado estosespacios de diálogo. Asimismo, existe una faltade acuerdo acerca del papel de los actores sin-dicales en el proceso de definición de las políti-cas educativas. La relación está basada princi-palmente en la desconfianza mutua o en ladesconsideración del otro como interlocutor ne-cesario. Ese creciente enfrentamiento que ca-racterizó a la relación gobierno-sindicato en ladécada de 1990, contribuyó a la imposibilidadde establecer acuerdos político-educativos37.

El caso de Chile, el vínculo se caracteriza porun alto nivel de continuidad e institucionalidadde los acuerdos logrados entre los actores so-ciales implicados en la política educativa. Lasrazones de estos logros hay que analizarlas enfunción dos características que presenta la defi-nición de políticas educativas: a) los acuerdostienen un fuerte respaldo del gobierno y son ob-jeto de largos debates en el Congreso; b) lacontinuidad de las políticas gubernamentalesproducto de la permanencia de los policy

makers al interior del Ministerio de Educación.Esto ha permitido dar estabilidad y sustentabili-dad a largo plazo al conjunto de programas ypolíticas en general a pesar de los cambios pre-sidenciales, de los ministros y de la complejidadprogresiva de las políticas.

En Uruguay, el marco institucional de la negocia-ción y diálogo entre autoridades y actores colecti-vos está dado por el espacio de las ATD. No hayun marco equivalente para los gremios o sindica-tos. La agenda la fija la autoridad y –hasta elmomento– la relación entre ambas partes ha sidomás de oposición que de colaboración. Por lotanto, no existe ningún grado de institucionalidady estabilidad atribuible a los acuerdos, ni de mo-dalidades alternativas de fijación de la agenda.

En Perú, terminado el gobierno de Fujimori, elGobierno de Transición convocó en enero de2001 a un núcleo de expertos nacionales paraunirse a la conformación de la Comisión por unAcuerdo Nacional por la Educación, la que ela-boraría las recomendaciones de política conbase a un consenso social producto de una con-sulta nacional realizada en los meses de abril ymayo. La Propuesta de un Acuerdo Nacional porla Educación fue entregada por el Gobierno deTransición en ceremonia pública en julio de2001. Los objetivos que se plantean en estapropuesta se asocian a medidas que deberíanpermitir llegar al año 2021 con universalizaciónde la escolaridad para la población de 4 a 18años, estrategias de cultura de crianza para ni-ños entre los 0 y 3 años, gasto público en edu-cación de al menos 6% del PBI, entre otros38. Alasumir el gobierno el Presidente Toledo planteócomo tarea principal del sistema educativo laconstrucción democrática de las propuestas,mediante el diálogo abierto y plural entre el Es-tado y las diversas personas, grupos e institu-ciones de la sociedad civil.

En Costa Rica, las características centrales de larelación entre el gobierno y los sindicatos es lainexistencia de un proceso de diálogo alrededorde temas globales de las políticas educativas.Los temas abordados en la relación son puntua-les y generados principalmente por conflictos la-borales. En las organizaciones magisteriales tien-de a predominar una visión de corte gremial ylaboral, cuyos temas más relevantes han sido el

36 Comisiones ad hoc (como por ejemplo la Comisión de Segui-miento de la Ley Federal, creada por solicitud de la línea sindi-cal docente negociadora y aprobada por el Congreso de la Na-ción) o establecidas formalmente, como el Consejo TécnicoPedagógico y el Consejo Económico Social, órganos consultivosdel CFCyE de la Nación, cuya puesta en marcha no se ha con-cretado.

37 Un caso relevante a tener en cuenta –dado el contexto en quese ha venido desarrollando el tratamiento de la agenda educati-va en Argentina– es la situación de la Provincia de Córdoba. Elgobierno peronista de esa provincia (1998-2002), decide instru-mentar dos acciones de gobierno que crean las bases institucio-nales necesarias para el Pacto. La primera es la convocatoria adistintos sectores con el objetivo de obtener un diagnóstico desituación, ofreciendo la cartera educativa a figuras cercanas alprincipal gremio docente; motivo que tiene una fuerte incidenciaen la recomposición del diálogo y en la apertura de espacios deconcertación. La segunda es la decisión de suspender algunasde las políticas reformistas anteriores, tales como el veto a laley de titularizaciones de docentes interinos, la revisión de lanuclearización de las escuelas rurales, la incorporación del adi-cional por presentismo al salario de los maestros, el pago dedeudas salariales y un cronograma de pago de obligacionespendientes de la gestión anterior, etc. Este acuerdo busca propi-ciar el establecimiento de reglas más transparentes de inter-cambio político, que posibiliten la concreción de beneficios paralas partes. Asimismo, procura incorporar dimensiones pedagógi-cas en la agenda y no reducir las relaciones a cuestiones eco-nómicas y laborales.

38 Propuesta para un Acuerdo Nacional por la Educación. Ministe-rio de Educación. Lima. 2001.

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sistema de pensiones, el pago de incentivos sa-lariales y los problemas administrativos del MEPpara cumplir con el pago de salarios.

En Nicaragua no ha existido ningún espacio deconcertación y diálogo entre los órganos del po-der político y las organizaciones del magisterio,las municipalidades y demás organizaciones ci-viles del campo de la educación durante la pa-sada década. En los últimos trece años, sola-mente en una oportunidad se abrió un espaciode diálogo y concertación en el que se ha deba-tido la política educativa nacional: este fue elcaso del Comité Técnico que elaboró la Estrate-gia Nacional de Educación y el Plan Nacional deEducación (1999-2000). Después de aprobadoel Plan Nacional de Educación en diciembre de2000 y de su presentación pública en marzo de2001, el Comité Técnico del Plan no volvió a serconvocado.

En Honduras –coincidiendo con la posiciónmantenida por los gremios magisteriales en laprimera mitad de la década–, el gobierno hapropuesto que el liderazgo de la transformacióneducativa debe estar en manos del Consejo Na-cional de Educación. Esta decisión guberna-mental de reestructurar el Consejo Nacional deEducación (dirigido por el Presidente de la Re-pública, acompañado por el Ministro de Educa-ción y el Ministro de Cultura y por representan-tes de la sociedad civil) se ha convertido en unode los puntos claves para el avance de la refor-ma educativa39.

En Guatemala, la ausencia de diálogo social seremonta varias décadas atrás. Los Acuerdos dePaz de 1997 permitieron crear un escenario parala reconciliación nacional con la participación delos diferentes sectores sociales. Estos Acuerdosproponen una agenda nacional para la construc-ción de la paz, reconciliación y equidad social. LaReforma Educativa constituye parte de esoscompromisos que hay que alcanzar. En los últi-mos seis años (1997-2003) –con la conformación

de Comisión Permanente para la Reforma Edu-cativa y las diferentes propuestas para esa refor-ma– se ha avanzado en los mecanismos por loscuales se intenta arribar a un nivel de consensopara su implementación. En la Comisión Consul-tiva, además de la participación de las agenciasestatales y de la participación de la ANM, es im-portante destacar la participación de las organi-zaciones mayas e indígenas. Estos sectores hansido actores claves en el proceso. También elForo Nacional de la Mujer, la Secretaría de laMujer y las instituciones religiosas han aportadoimportantes insumos en el proceso. A pesar delas críticas, el Ministerio de Educación ha reitera-do su voluntad de legitimar el proceso de reformaen su programa de gobierno.

A modo de síntesis, se puede señalar el pesorelativo que adquiere la esfera laboral por so-bre la política educativa en los procesos de in-terlocución y concertación. La participaciónmás significativa de las organizaciones ha sidosu intervención en la discusión de los estatutosque regulan el trabajo docente. En algunos paí-ses se establecieron normas para la participa-ción de representantes de asociaciones de do-centes. En otros, no se prevé de manera formalesta participación. También se observa otro cri-terio al reconocimiento de facto que se otorga ala participación de algunas organizaciones enasuntos importantes y que se deriva o bien desu capacidad (real o potencial) para efectuarmovilizaciones.

Conviene, sin embargo, distinguir la interlocu-ción para la esfera laboral de la interlocuciónpara políticas educativas. En los casos de Cos-ta Rica y de Chile, en los primeros años de ladécada, las organizaciones docentes solo ac-tuaron como interlocutores en materia laboral,aunque en Chile el Colegio no posee formasorgánicas de participación a diferencia de lasorganizaciones de Costa Rica. La participacióndel Colegio en Chile se explica más bien por supropio peso orgánico –social, gremial y político–que le ha permitido participar en diversas comi-siones de política educativa en el nivel central. Apesar del nivel de institucionalización alcanzadoen Costa Rica, se observa ausencia de diálogoalrededor de las políticas educativas. En Uru-guay la participación de las ATD está estableci-da como norma legal.

No habiendo un marco equivalente para los gre-mios o sindicatos, la agenda fue definida unila-

39 El COLPROSUMAH ha propuesto un breve Plan para la trans-formación de la educación nacional, con objetivos y metas. A sujuicio, este plan podría realizarse en unos 15 años. Una fuenteadicional de presión social para hacer avanzar la transformaciónde la educación nacional consensuada por el FONAC deriva delas organizaciones de la sociedad civil que actuaron como ga-rantes del compromiso político en el cual los candidatos a laPresidencia de la República, incluido el Presidente Maduro, secomprometieron a impulsar un conjunto de reformas entre lascuales se encuentra la reforma educativa consensuada por elFONAC.

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teralmente por el Estado, lo cual ha tendido agenerar un bajo grado de institucionalidad y es-tabilidad a los eventuales acuerdos. En Argenti-na, el creciente enfrentamiento que caracterizóa la relación gobierno-sindicato en la década de1990, contribuyó a la dificultad de estableceracuerdos político-educativos. Si bien se recono-ce que desde 1997 se abre un camino de diálo-go, las prioridades siguen siendo diferentes. EnBrasil, el fracaso del proyecto del FORUM amediados de la década tuvo como efecto la cris-talización del conflicto entre la CNTE y el go-bierno, imposibilitando toda forma de recuperarel proceso de diálogo.

Pero el caso extremo de ausencia de interlocu-ción es Nicaragua, donde a lo largo de la déca-da no ha existido ningún espacio de diálogo.Esta situación es producto, en buena medida,de la confrontación con las centrales sandinistasy la estrategia de debilitamiento de esta centralpor medio de fragmentar a las organizacionesdocentes. En Honduras y El Salvador las orga-nizaciones docentes participan, desde mediadosde la década, en dispositivos de concertaciónsobre políticas educativas. En Honduras estasituación se produce por la capacidad de movili-zación y oposición a la reforma educativa de losdocentes en los primeros años de la década. EnEl Salvador y Guatemala, en cambio, la con-certación es resultante y se enmarcan en losprocesos de negociación posbélica.

LECCIONES PARA EL DIÁLOGO

En los comienzos del siglo XXI, es claro que enbuena parte de los países la euforia reformistaha perdido una parte significativas de sus fuer-zas. Con los primeros efectos visibles de las re-formas económicas e institucionales en los paí-ses que llevaron más a fondo la apertura y laspolíticas de privatización, las opciones y orienta-ciones de política parecen estar cambiando yuna revalorización del Estado centralizado/orga-nizador está ganando adhesiones en los distin-tos países de la región.

Pero seguramente la ola de reformas del Estadodocente y de la gobernación burocrática-centra-lizada (con la excepción de Costa Rica y Uru-guay) no dará lugar a una ola contraria que vol-verá los sistemas educativos a su estado previo.Las grandes cantidades de iniciativas y progra-mas desplegados en la década de 1990 parecen

haber dejado en muchos países una sensaciónde agotamiento y, a veces, de decepción. Puedepercibirse la generalización de un sentimientoprudencial y una visión más matizada y de largoplazo respecto de la capacidad de los estados yde las sociedades para reinventar las tradicio-nes culturales y educativas.

Este ciclo de esfuerzos reformistas en el campode la educación ha operado en contextos socia-les y económicos en los que se ha incrementadola desigualdad social –salvo en el caso de Chi-le, donde tampoco ha disminuido– y se han de-bilitado los mecanismos tradicionales de afilia-ción e inclusión social. Es claro que losproblemas educativos de la región están clara-mente relacionados con las situaciones estruc-turales de pobreza, las desigualdades en el in-greso, el perfil productivo de los países y lainestabilidad política e institucional. Pero parecehaber evidencia que programas de reforma de laeducación poco consensuados –y, en algunoscasos, también poco prudentes y sustentables–han agudizado algunos de esos problemas.

En función de los procesos reseñados en estedocumento, ¿qué lecciones pueden plantearserespecto del diálogo y la concertación entre sin-dicatos docentes y gobiernos? La cuestión esnotoriamente compleja y difícil se ser abordadaen un planteo general para el conjunto de laregión. Como aporte a este proceso, se puntua-lizan a continuación algunas ideas que puedenser pertinentes para pensar y mejorar la formu-lación e implementación de políticas educativasen la región, el rol de los docentes y las formasde relación entre las organizaciones gremiales ylos gobiernos.

1. Como parte de un proceso de reestructura-ción global de las economías, de los meca-nismos de gobernación estatal y de las for-mas de construcción de la experienciasocial, las reformas educativas de la décadade 1990 implicaron para los docentes lapérdida –real y/o simbólica– de espacios dereconocimiento y la redefinición de las califi-caciones requeridas por los puestos de tra-bajo. En muchos países, este proceso dedesestructuración de viejas certezas socia-les, políticas y culturales –que acompaña-ron la conformación y desarrollo de la profe-sión– coincidieron con la lenta y/oinsuficiente recuperación del poder adquisi-tivo de los docentes. El ciclo de reforma mo-

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dernizadora impulsadas desde el centro ex-pusieron a docentes, estudiantes y miem-bros de las burocracias educativas a unconjunto de presiones y exigencias, redefi-niendo complejos e inestables mapas de“ganadores” y “perdedores”.

2. A través de las reformas, las escuelas y losdocentes han sido estimulados a promovercambios en los procesos de gestión y en lasformas tradicionales de enseñanza. Losprocesos de reforma demandaron nuevasfunciones y responsabilidades a los docen-tes (trabajar con un currículo más abierto yflexible o elaborar el proyecto institucional)que en muchos casos no pueden ser soste-nidas en condiciones de trabajo o con po-blaciones cuya situación socioeconómica seha deteriorado o que no portan los códigosculturales con los que solía trabajar la es-cuela. Además, en algunos países, porejemplo, los procesos de reconversión, ac-tualización o reciclaje docente se han vincu-lado más con la amenaza sobre la fuentelaboral que con un proceso de fortaleci-miento y mejoramiento de sus capacidadesde intervención.

3. En la década de 1990 –con reformas o sinellas– se han modificado profundamente lasreglas de juego para los sindicatos docen-tes. El campo de actuación y decisión estámás disperso porque la globalización y losprocesos de descentralización han genera-do una multiplicación de los espacios deconflicto y negociación política. Nuevos ac-tores se han incorporado a la arena políticade la educación (niveles del estado munici-pal y/o provincial, organismos internaciona-les, ONGs, organizaciones privadas). Almismo tiempo, la crisis sistémica del Esta-do-Nación (Castells, 1997) y de los meca-nismos de cooperación e integración socialha conducido a un descreimiento generalhacia la acción política, proceso que afectatambién la legitimidad de las organizacionessindicales docentes (Tiramonti, 2001). Elcuestionamiento y la confrontación con losgobiernos en los procesos de reforma son,a la vez, movimientos del sector dirigidos adefender y/o recuperar posiciones y recur-sos para los docentes y sus organizaciones,pero también deben ser visualizados comointentos de construir nuevos sistemas deorientación para la acción social colectiva.

4. Por su génesis, el sector docente es parteinseparable de las clases medias que cre-cieron junto con la expansión y desarrollodel Estado moderno en América Latina. Suethos profesional –pese a sus diferenciacio-nes internas por país, nivel del sistema, oespecialidad– está fuertemente asociadocon la estabilidad institucional y de las re-glas de juego y con un ideario que coloca alEstado en el centro de los procesos de mo-dernización y de bienestar social. Durantecasi cien años, este pacto entre los docen-tes y el Estado constituyó una identidad pro-yecto (Castells, 1997) fuertemente moviliza-dora. Ante los procesos de cr isis yreestructuración de los sistemas de integra-ción y gobernación estatal de las últimasdos décadas, las organizaciones gremialesdocentes –en forma mayoritaria– han orien-tado su acción política en torno a una identi-dad de resistencia (Castells, 1997); identi-dad que es tanto un posicionamientopolítico como expresión creciente de unacomunidad cultural que busca respuestas alas amenazas de la globalización y de lospoderes del mercado. Hasta ahora, en lamayor parte de los países, las posibles ga-nancias y desafíos de una profesionalidadmás autónoma del Estado no han constitui-do contrapeso suficiente a los valores y tra-diciones de una vida profesional que servi-ría de refugio frente a las incertidumbres yamenazas que suponen los (desiguales)procesos de modernización en la región.

5. En cada una de las sociedades existen dis-tintas tradiciones, memorias y recursos quese ponen en juego en los procesos de cam-bio. A la luz de la experiencia en algunospaíses de la región, las apuestas por conso-lidar procesos de negociación e inclusión delos diversos actores –aun a costa de “lentifi-car” aparentemente los ritmos de avance delas reformas– constituyen una premisa bási-ca para llevar a cabo cambios posteriores yduraderos en el sector. La sensación de losdocentes de sentirse o no parte activa delas reformas es, decididamente, un elemen-to determinante para articular políticas demejoramiento.

6. Es obvio recordar que es más sencillo im-plementar cambios durante un periodo en elcual suben los salarios y el poder adquisiti-vo de los docentes. La experiencia de la dé-

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cada también muestra que no se puedenevitar conflictos con los docentes ni con susorganizaciones en procesos de reforma,pero es poco probable que la calidad de laeducación y los aprendizajes de los estu-diantes mejore si los maestros y profesoresno comparten en buena medida los siste-mas de orientación y los valores de las re-formas y participan en roles de relevancia.Parece claro que las políticas deben desa-rrollar más activamente estrategias de con-senso con los docentes. Estas estrategiasde construcción de consenso no deben serconceptualizadas como requisitos operacio-nales o recursos tácticos, sino que debenser pensados como el corazón mismo delos procesos de reforma40.

7. Es claro que es más fácil involucrar a losmaestros en los procesos de mejora enaquellas sociedades donde los docentes seperciben y se consideran a sí mismos comoprofesionales con responsabilidades antelos estudiantes y ante sus familias. Uru-guay, Chile, Costa Rica y algunos estadosde Brasil tuvieron experiencias razonable-mente positivas involucrando de algúnmodo a los maestros y profesores en loscambios. Sin embargo, en muchos paíseslos procesos de reforma han presentado se-veros déficit de participación de los docen-tes y de otros actores sociales.

8. El otro aspecto que debe ser puntualizado esaquello que Picazo Verdejo (2003, 64) desta-ca para el caso chileno: la “ausencia de unreferente compartido sobre la profesión do-cente”. Se refiere a las representaciones que–una vez establecidas y compartidas– tien-den a permanecer y resistir a los cambios.Las reformas suponen procesos de redefini-ción de reglas y de redistribución de recur-sos que se ordenan en torno a ciertos nú-cleos de sentido. Construir (o no) una visióncompartida sobre el sentido de las reformas

y de la profesión docente entre los gobier-nos, los sindicatos y otros actores socialestrae efectos (positivos o negativos) sobre loscostos de transacción y sobre los esquemasde anticipación respecto de las estrategiasde los otros actores. Esta dimensión “cogniti-va” de la política educativa no puede restrin-girse a las discusiones de élites, sino quesupone al conjunto de la sociedad. El inter-cambio de ideas y la negociación debe anti-ciparse a la implementación de políticas. Setrata de una “inversión” que trae diversos be-neficios en la economía de las reformas. Es-tos procesos de aprendizaje y cambio en lacultura político institucional no puede ser elu-dido a riesgo de tornar inviables o muy cos-tosos los pasos posteriores. La arena políti-ca, pese a su dispersión y complejidad, noes un obstáculo a superar o eludir sino quees el espacio que puede viabilizar los cam-bios y hacerlos sustentables.

9. Las reformas de la década, impulsadas porun gran activismo estatal, deben abrir pasoa la construcción de espacios permanentesde diálogo y nuevos mecanismos de con-senso. El desarrollo de diálogos, investiga-ciones y estudios comparados de las distin-tas experiencias, con la participación dedistintos actores, es una práctica que debeser promovida y ampliada. Se necesita im-pulsar procesos de cambio que reconozcantambién la racionalidad histórica de las tra-diciones (institucionales, pedagógicas y cul-turales) de la región y, también, asegurenciertas continuidades básicas para el desa-rrollo de las sociedades y de los procesosde transmisión cultural escolar.

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1968

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1994

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1

32

TABLA II

NÚCLEOS DE CONFLICTO ENTRE GOBIERNOS Y DOCENTES EN LOS PROCESOS DE REFORMA

País Características de Áreas de conflicto Cantidad de conflictoslas reformas (a) entre gobierno-

docentes (b)

BRASIL (1) (3) (4) (5) (1) (2) (3) Sin cuantificar.

ARGENTINA (1) (2) (3) (4) (1) (2) (3) Alta movilización de los maestroscon 44 huelgas anuales entre1989-1994. Carpa Blanca 1997 a1999 1.003 días de protesta yayuno

CHILE (1) (2) (3) (4) (5) (6) (1) (3) Entre 1990 y 2001, 26 días dehuelgas, de los cuales 14 días seconcentran en el año ’98

URUGUAY (3) (4) (5) (2) Sin cuantificar.

COSTA RICA (5) (6) (1) (3) 4 huelgas entre el ’90 y el ’03

NICARAGUA (1) (2) (3) (4) (1) 1 huelga nacional abril/mayo 1991,conducida por la ANDEN

1 huelga nacional febrero/abril1995, encabezada por las cuatroconfederaciones

HONDURAS (1) (4) (5) (1) Sin cuantificar

GUATEMALA (1) (4) (5) (3) Sin cuantificar

EL SALVADOR (5) (3) (4) (1) (1) (2) Sin cuantificar

(a)(1) Descentralización / transferencia de la administración y gestión del servicio educativo a niveles regionales, locales e institucionales.(2) Privatización (pura o cofinanciada)(3) Evaluación / Calidad de proceso y producto(4) Reforma curricular: cambio de planes y programas de estudios, capacitación docente, etc.(5) Mejora de la cobertura del servicio educativo (días de clases, etc.).(6) Incremento de la inversion educativa

(b)(1) Económico-Corporativa: salarios, estatutos, condiciones de trabajo, convenios colectivos, régimen de jubilaciones y pensiones, etc.(2) Político-Corporativa: participación de la corporación docente en la definición de la política educativa.(3) Político-Ideológica: cuestionamiento político e ideológico de los lineamientos de política neoliberal, descentralización, privatización, relación

con organismos internacionales, etc.

33

TABLA III

MODALIDAD DE INTERCAMBIO DE LAS ORGANIZACIONES MAGISTERIALESEN EL MARCO DE LAS REFORMAS EDUCATIVAS

País Organización Periodización Forma de interaccióncon el régimenpolítico (a)

BRASIL CNET, APEOESP Todo el período R(SAN PABLO)

ARGENTINA CTERA 1990-1997 / 1997-2000 R—R—R

URUGUAY ADES, FENAPES, FUM 1990-1995/ 1996-1997/ R—O—R1998-2000

FUM 1998-2000 CATD 1990-1997/ 1998-2000 R—C

CHILE Colegio de 1990-1995 / 1995-1998 / C—R—CProfesores 1998-2000

COSTA RICA En relación a la informa- 1990-1993 / 1993-1995 / O—C—R—Cción disponible el conjunto 1995-2000de las organizaciones y,en particular, ANDE

NICARAGUA CGT-ANDEN 1990-1995 / 1995-2003 R—R—RCONFENITEC 1990-1995 / 1995-2003 S—R—RCNMN 1990-1995 / 1995-2003 S—R—RCMN 1990-1995 / 1995-2003 S—R—R

HONDURAS COLPROSUMAH, 1990 / 1994 RCOPEMH, COPRUM,SINPRODOH, PRICHMACOLPROSUMAH 1994-1998 CFOMH 1998-2002 OCOLPROSUMAH, 1998 / 2002 RPRICHMA, SINPRODOH, 2002 / actualCOPEMH, COPRUM

GUATEMALA STEG 1988-1997/ 1997-2003 R—C

EL SALVADOR ANDES 21, UGES Todo el período CBM Desde 1999 R

(a)(1) Cooperación (contención exitosa)(2) Subordinación (contención fallida)(3) Oposición (movilización exitosa)(4) Resistencia (movilización fallida)

34

TAB

LA

IV

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caci

ón-

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iona

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haci

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duca

ción

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Edu

cativ

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doba

1 , e

n el

que

se

defin

e a

la e

duca

ción

com

o un

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lític

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soc

ieda

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iseñ

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as d

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tenc

ión,

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tenc

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e in

tegr

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ia.

-Jer

arqu

izar

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iona

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la

carr

era

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ón d

e es

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ela-

cion

ados

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la

form

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n y

perf

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ient

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cent

e pe

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nseñ

anza

. -L

a pr

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ión

de s

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mas

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uaci

ón p

erm

anen

te d

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lidad

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al p

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nal d

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te,

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ctiv

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iona

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inis

trac

ión

cent

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ción

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erdo

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prob

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Gob

iern

o “D

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ara

For

o (g

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ativ

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ón.

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iern

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Acu

erdo

Nac

iona

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ciam

ient

o pa

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com

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inan

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ient

o ed

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Gob

iern

o. R

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esta

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dem

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1994

/ 19

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35

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oces

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diá

logo

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la

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ción

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ra e

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o-co

rpor

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ción

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man

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l con

junt

o de

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cada

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que

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das

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tos

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la c

once

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cada

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naci

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cativ

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edu

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ND

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AS

Gob

iern

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For

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la

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rtur

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iterio

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ativ

a” (

1994

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ism

o pa

ra p

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ción

de

la c

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duca

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ente

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fund

amen

to,

enfo

que,

pro

ceso

ydi

álog

o y

conc

erta

ción

con

com

o pr

oduc

to;

3) l

a m

oder

niza

ción

de

la g

estió

n ed

ucat

iva;

4)

la a

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ulac

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ades

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civi

l.in

tern

a y

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ema

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o en

fun

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de

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con

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n de

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grem

ios

con

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lo n

acio

nal;

5) e

l de

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lo e

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les.

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denc

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del

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ient

o, y

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aplic

ació

n de

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valu

ació

n y

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ción

de

la c

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ad.

GU

AT

EM

ALA

Gob

iern

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997-

2003

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ara

Las

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once

rtac

ión

se d

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e lo

s ac

uerd

os d

e pa

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199

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iseñ

o y

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educ

ativ

a.D

istin

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uido

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rem

ial,

part

icip

an e

n ca

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na d

e es

tas

inst

anci

asla

ref

orm

a ed

ucat

iva”

Com

isió

n pa

ritar

ia p

ara

lalig

adas

a d

istin

tas

fase

s de

l pro

ceso

de

refo

rma

educ

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a.re

form

a ed

ucat

iva.

Com

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n co

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tiva

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bora

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199

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ción

199

5R

efor

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Edu

cativ

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iend

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tem

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se

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nten

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ipac

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idad

es e

duca

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ial d

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lva

s, l

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tiva,

la

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entr

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ació

n ad

min

istr

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a ef

ectiv

a y

Sal

vado

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icaz

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ient

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ES

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ión

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os,

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n de

la

part

icip

ació

n de

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ació

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Tecn

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n el

mej

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za T

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ca”

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s de

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