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LOS CIUDADANOS ¿PROTAGONISTAS DE LA GLOBALIZACIÓN?

Por: Rafael Rubio Profesor titular de Derecho Constitucional Universidad Complutense de Madrid

Sumario: 1. El lugar de la sociedad civil en la globalización, 1.1 El gobierno global, 1.2 El Estado y la globalización. Un nuevo concepto de soberanía 1.3 La crisis de los poderes tradicionales, 1.4 La ciudadanía, 1.5 La sociedad civil, ¿Una nueva forma de vivir la democracia?, 1.6 Los sujetos de la sociedad civil1.6 Los sujetos de la sociedad civil, 2. Ni estado, ni mercado... sociedad civil, 2.1 Organizaciones no gubernamentales, 2.2 Organizaciones no lucrativas, 2.3 Base social, 2.4 La estructura de red, 3. Funciones de la sociedad civil , 3.1 Las ‘prácticas sobre el terreno’, 3.2 La sensibilización, educación e información, 3.3 La actuación pública de la sociedad civil, las actividades de presión, 4. La participación de la sociedad civil en las estructuras de gobierno, 4.1 Los problemas de las sociedad civil como actor político, 4.2 Los modelos de integración, 5. Conclusiones: La gobernanza y la nueva organización internacional.

1. El lugar de la sociedad civil en la globalización:

El objetivo de este trabajo es analizar el papel que la sociedad civil está llamada a

desempeñar en el contexto de la globalización. Es frecuente propugnar la necesidad

de insertar las organizaciones que constituyen la sociedad civil dentro de la estructuras

de gobierno, como forma de acercar la democracia a los ciudadanos y lograr unas

instituciones de gobierno más próximas, cercanas y en este punto más democráticas.

De hecho es cada vez más frecuente asistir a prácticas, formalizadas o no, de

inserción de estas organizaciones en los órganos de decisión, y experiencias como la

de la Conferencia de Ongs previa a la Cumbre del Milenio, ofrecen una importante

carga simbólica, sobre cual es el futuro de la gobernanza global. El problema es que

estas prácticas carecen de un modelo claro, de una inserción institucional y es en esa

línea en la que, según la doctrina, deberían avanzar los trabajos.

La inserción de la sociedad civil en las estructuras de gobierno global, requieren una

reflexión a fondo desde supuestos básicos del constitucionalismo como soberanía y

representación, que se verían afectados por estas nuevas estructuras. Sólo desde

esta perspectiva cabe afrontar el estudio del concepto de sociedad civil para analizar

desde el análisis de sus elementos y funciones fundamentales sus posibilidades de

actuación en el gobierno de la globalización y las premisas básicas que deberían regir

su integración en estas estructuras.

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Este trabajo parte por tanto del necesario equilibrio entre ideal y realidad, sobre el que

nos advierte Sartori, y se desarrolla a caballo entre la reflexión teórica sobre la

naturaleza del constitucionalismo contemporáneo y el trabajo de campo sobre el

funcionamiento real de estas organizaciones y los elementos imprescindibles que

deberíamos considerar para lograr que la participación de la sociedad civil en las

estructuras de poder de la globalización vaya en beneficio de los fines de la

democracia.

1.1 El gobierno global:

Una de las consecuencias de la globalización ha sido provocar que los problemas de

gobierno no se limiten ya a las fronteras del Estado territorial. Un gran número de los

problemas que afectan a los ciudadanos no pueden resolverse dentro del marco

estatal y precisan de una respuesta global, ya sea unilateral o multilateral. Esto no es

algo nuevo, ya hace mucho años cuando, en una de esas viñetas geniales de Quino,

Mafalda jugaba a ser presidente, un juego pasivo, mordaz en el que no tenia que

obedecer a nadie, lo que a sus ojos era la prueba evidente de su soberanía, su madre

astuta se autoproclamaba Banco Mundial, Club de París y Fondo Monetario

Internacional.

La situación hoy se da aun con más fuerza, debido al proceso de globalización los

gobiernos de los estados no pueden actuar de manera independiente, sin contar con

otros actores como los organismos internacionales, el mercado y la sociedad civil que

forman un gobierno multinivel con estructura de red, que favorece las respuestas

globales, a través de redes transnacionales.

1.2 El Estado y la globalización. Un nuevo concepto de soberanía:

Hasta ahora, desde el surgimiento del Estado moderno, el poder político se había

vinculado con la soberanía. En un mundo globalizado como el actual, han sido muchos

los que han repasado las visiones clásicas de la soberanía, antes de proclamar el fin

del Estado Nación. Autores clásicos como Jorge Carpizo analiza la visión tradicional

de una soberanía entendida como poder absoluto, ilimitado y total, para ofrecer una

definición en la que la soberanía se presenta como “la facultad de legislar, sin que otro

poder pueda determinar el contenido de las normas, constituye una instancia última

de decisión, que no es absoluta ni ilimitada, y más allá de los factores reales de poder

3

existentes en la comunidad, el legislador tendrá que respetar al derecho internacional,

los derechos humanos y la igualdad jurídica de los Estados”1.

Así podríamos formular, con Alonso Gómez-Robledo, las consecuencias de la

soberanía:

a) Igualdad jurídica entre los Estados

b) Plenitud de disfrute de los derechos inherentes a la soberanía.

c) Deber de respeto a la personalidad de los demás Estados

d) Inviolabilidad de la integridad territorial y la independencia política

e) Derecho a la elección y el desarrollo de su sistema político, social, económico y

cultural2.

No hay duda que en este contexto la globalización “impacta la idea de soberanía”3, y

hace que se comience a hablar de un Estado post-soberano (Richard Cooper), que

obliga a una reconsideración del concepto. La extensión del derecho internacional a

los individuos, tras la opinión de la Corte Permanente de Justicia Internacional en 1928

sobre la competencia de los Tribunales de Dantzig, y, sobre todo, la aprobación de la

Carta de Derechos de Naciones Unidas, hace que existan organismos

supranacionales, como Naciones Unidas, con atribuciones en asuntos concernientes

al orden interno de los Estados, como luchas civiles o interétnicas, restablecimiento del

sistema constitucional en países en que había sido violentado, apoyo a los procesos

democráticos, asistencia en materia electoral… dificultando sobremanera el

establecimiento de unos límites claros entre soberanía nacional y cooperación

internacional.

Desde hace unos años se viene produciendo la transformación o desvinculación de la

relación existente entre la soberanía, la territorialidad y el poder político. Antes “el

poder político, la soberanía, la democracia y la ciudadanía se veían reunidas de forma

sencilla y apropiada por un territorio espacial delimitado… esos vínculos se daban por

supuestos y no solían explicarse. La globalización, la gobernanza mundial y los

desafíos globales plantean cuestiones relativas al auténtico alcance de la democracia

y su jurisdicción, dado que la relación entre los que toman las decisiones y los que las

1 CARPIZO, Jorge. Algunas reflexiones constitucionales. UNAM, México, 2004. p. 142. 2 Ref. GÓMEZ ROBLEDO, Alonso, “Jurisdicción interna, principio de no intervención y derecho de injerencia humanitaria”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, nueva seria, t. XXVI, núm. 76, 1993, pp. 82 y 85. 3 CARPIZO, Jorge. Op, cit., p. 145.

4

reciben no es necesariamente simétrica o coherente en relación con el territorio”4. Algo

similar señala Vallespín que apunta como “los familiares límites de la sociedad

encapsulada bajo las fronteras del Estado-Nación”5 se ponen en cuestión.

1.3 La crisis de los poderes tradicionales:

Dentro de la necesaria reconsideración del concepto de soberanía, que modifica las

relaciones entre Estados en el nuevo marco global, también es necesario considerar

como la globalización supone la creación de nuevas estructuras de gobierno, tanto a

nivel internacional como estatal. Como apunta Vallespín “el principal problema es la

dificultad por encontrar el lugar de la acción en el mundo globalizado. Si esto ya es

difícil en cualquier sociedad compleja, lo es con mayor motivo en un ámbito donde el

poder se diluye en una multiplicidad de redes, es sustentado por una ilimitada cantidad

de actores y se enfrenta a resistencias de todo tipo”6.

Si hasta ahora el gobierno ha correspondido a órganos que ejercen el poder sobre el

territorio, sometiendo al control político de la ciudadanía los límites y fines de su

actuación, hoy para hacer frente a los problemas las instituciones deberán replantear

la acción de gobierno, sometida a un proceso de reajuste en lo que se denomina

nueva gobernanza, y participar en estrategias de cooperación con otros actores para

proceder a una gestión colectiva de las interdependencias globales.

Hasta ahora la relación entre los que deciden y los que reciben las decisiones se venía

resolviendo en torno al concepto de representación territorial. De ahí que el

parlamentarismo tratara de resolver ese problema a través de la representación. El

parlamento se convierte en un órgano representativo de la sociedad, su forma de

integración en el Estado, con lo que se convierte en el elemento clave, la pieza

medular de la vida política, su fundamento último de legitimación.

El problema es que en los últimos tiempos la democracia representativa, ha ido

arrinconando a la ciudadanía como un elemento marginal, mera fuerza electoral y no

política, cuya presencia se requerirá única y exclusivamente en el periodo electoral,

reducido en expresión de Walter a “espectador que vota”. El proceso político se

centralizaría en los partidos políticos, que ejercerían su labor en las distintas

4 HELD David. Un pacto global. Taurus, Madrid, 2005. 5 VALLESPÍN, Fernando. “Estado, globalización y política”. En Ciudadanía y política, Tecnos, Madrid, 2004. p. 23 6 Ibíd., p. 25

5

instituciones de manera independiente y con la responsabilidad electoral como único

límite de sus decisiones, a través de un proceso de representación que se va haciendo

cada día más opaco, generando una creciente desconfianza entre los ciudadanos.

El proceso de globalización provoca la desintegración del estado y la perdida de

confianza en las instituciones tradicionales. Ante esta situación se buscan formas

alternativas, o complementarias, a la representación. Surge así un complejo

entramado de entidades (conocidas como sociedad civil) que, aunque puede

adaptarse a las estructuras tradicionales, reclama vías alternativas para participar en

la toma de decisiones. Estas vías rompen el sistema tradicional de la representación y

la soberanía (en los organismos internacionales) y por eso pueden eludir el control

político, es necesario establecer nuevos mecanismos que respondan a los principios

de la democracia liberal (respeto a los derechos humanos, división de poderes,

imperio de la ley) para construir una nueva democracia, tanto mundial como dentro del

marco de la nación, o del Estado. Un sistema de gobierno que encaje con los ideales

democráticos en el nuevo contexto de toma de decisiones que ha surgido en una

sociedad global.

En estos términos se plantea la necesidad de una reforma institucional para lograr una

globalización con rostro humano convencidos de que “Otro mundo es posible”.

Exigiendo la necesidad de dar una traducción institucional a los complejos procesos de

toma de decisiones entre una pluralidad de actores, poniendo la toma de decisiones al

alcance de todos y evitando la exclusión de personas afectadas.

Como señala Held, la nueva situación requiere “una nueva distribución del poder entre

los estados, los mercados y la sociedad civil. Las nuevas tecnologías de la información

han servido para impulsar la expansión de redes de empresas, ciudadanos y

sindicatos, organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales

internacionales, que ahora comparten parcelas de poder con los gobiernos”.

1.4 La ciudadanía:

En esta concepción surge con nueva fuerza el concepto de ciudadanía, considerada

como el vínculo político por excelencia. La ciudadanía consistiría en la relación social

que vincula entre sí a los miembros de una comunidad política y se ejerce mediante la

participación en las estructuras de decisión sobre los asuntos de la comunidad de la

que se forma parte.

6

Históricamente la ciudadanía presuponía una identidad colectiva originaria, de índole

étnico-cultural expresada en la idea de nación. La ciudadanía se identificaría en este

contexto con la adscripción a un mismo territorio7, que determinaría la configuración

política de las sociedades. Hoy es difícil de encontrar estados homogéneos, en estado

puro, las sociedades actuales son sociedades complejas, plurinacionales, pluriétnicas

y pluriculturales. Algo que en la sociedad internacional es todavía más acentuado y

que, sobre todo, ha dado lugar a conflictos de difícil solución como en el Líbano o

Pakistán. Es necesario encontrar nuevos elementos articuladores de la ciudadanía. En

este punto el mercado se revela como la solución más tentadora, al ser el ciudadano

por definición un ser integrado en el sistema económico, que participa activamente en

éste.

El resurgir de la ciudadanía, incide directamente en la separación entre el Estado y la

Sociedad, entendida esta como la separación entre lo natural (la sociedad) y lo

artificial (el Estado), retomando por diversas vías el pensamiento de Maquiavelo para

el que vivere civile y vivere libero son dos categorías que tienen que ir

inexorablemente unidas.

En la misma línea se manifestaba Schmitt cuando criticaba la “atmósfera espiritual del

parlamentarismo”: cuando la libertad se convierte en una categoría social desvinculada

de las leyes, cuando la vida privada (el vivere libero) se plantea como desvinculado de

la vida pública, la democracia se convierte en una institución caduca y desvinculada de

la realidad, de los ciudadanos. Como advierte de Vega “en el momento en que se

separa la Sociedad, ámbito de la libertad, y el Estado, ámbito de la Democracia, nos

vamos a encontrar con que la libertad termina convirtiéndose en una forma de

esclavitud”.

De ahí que los ciudadanos reivindiquen su papel a través de la participación en

distintas asociaciones, que forman la sociedad civil, entendida como ámbito de acción

ajeno al Estado y al mercado. Algunos movimientos sociales, como el popularmente

conocido movimiento antiglobalización, plantean como objetivo “establecer el control

de la sociedad sobre sus instituciones tras el fallo de los controles democráticos

tradicionales bajo las condiciones de la globalización de la riqueza, la información y el

poder” y adoptan eslóganes tan significativos como “Ninguna globalización sin

7 GARCÍA RUIZ, Pablo. “La ciudadanía en las sociedades complejas”, en Sociedad civil, la democracia y su destino. Alvira, Grimaldi, Herrero coords. Eunsa, 1999. p. 207

7

representación”, que hace suyo el lema de los patriotas norteamericanos que hoy

ilustra las matriculas de los coches en Washington DC “No tax without representation”.

Es el individuo el que toma el protagonismo, será otra vez Quino el que dibuje

magistralmente esta tendencia al presentar a Mafalda asombrada, mientras exclama

“es terrible ver que a la gente le importa más cualquier serie de televisión que el lío de

Vietnam”, algo que Felipe encuentra lógico, porque a la gente en realidad no le

interesa una lucha entre malos y buenos... si no sabe cómo se llama "el muchacho".

Este es el elemento común a todos ellos, afirmar la soberanía de los ciudadanos. Son

las personas las que, independientemente de su de ideología, se unen poniendo en

común diversos intereses o desafecciones, lo que suele ser más común8. Los lazos

que les unen son en general personales, un círculo de estrechas afinidades que se

convierten en una red de círculos de estrechas afinidades a lo largo del mundo.

Los ciudadanos se asocian con otros ciudadanos para defender con más eficacia un

interés específico, la industria textil, el cultivo del algodón, o la transparencia en el

tráfico de armas, pero esto no impide que un ciudadano pueda estar asociado a

distintas asociaciones, en defensa de intereses dispares que no guardan relación entre

si. Esta nueva estructura rompe con la polarización habitual de la política, que

personificada en los partidos -cath in all- representa a determinado perfil ideológico

ciudadano, de izquierda, extrema izquierda, centro progresista, o derechas, sin

concretar, en la mayoría de las ocasiones, la defensa de intereses particulares de sus

miembros. Esta diversidad es una fuente de vigor más que de debilidad, ya que en sus

decisiones no se sienten sometidos a presiones externas, ajenas a su mera voluntad.

Algunos han pretendido señalar las causas de estos movimientos sociales en la

reacción de las sociedades a los procesos de globalización, la informacionalización, la

crisis de la democracia representativa y el dominio de la política simbólica en el

espacio de los medios de comunicación9, que suponen la pérdida de control de las

personas sobre sus vidas. De lo que no hay duda es de que todos ellos han tenido

repercusiones importantes en sus sociedades y en el mundo en general, planteando

formas alternativas de la economía global y la organización social, una nueva

estructura llamada a protagonizar estos procesos: la sociedad civil.

8 Es sorprendente ver la cantidad de movimientos que han surgido como reacción contra algo: el capitalismo, la globalización, el Nuevo Orden Mundial. 9 Ref. Manuel Castells, La era de la información. El poder de la identidad. Pag. 101

8

1.5 La sociedad civil, ¿Una nueva forma de vivir la democracia?

Desde que en septiembre de 1980, en Gdansk, un grupo de trabajadores fundaran en

la Polonia comunista el sindicato Solidaridad, la sociedad civil es un concepto en auge.

Durante toda la década de los ochenta y los noventa, el protagonismo de los

ciudadanos se fue extendiendo por el mundo, pero principalmente por Europa del Este

y América Latina. En 1989 la caída del Muro de Berlín, empujado por millones de

ciudadanos, que no querían seguir viviendo bajo regímenes dictatoriales, extendió por

todo el mundo, el protagonismo ciudadano. Los movimientos sociales están tomando

en los últimos años un protagonismo básico en la democracia. Si lo que Vaclav Havel

había denominado, “el poder de los sin poder”, se reveló como un vendaval imparable

a la hora de luchar contra estados totalitarios, desde hace unos años los ciudadanos

de la sociedad occidental, en su doble papel de votantes o consumidores, están

adquiriendo un protagonismo especial en democracia. Son los herederos de otros

grupos cívicos, los que hace 30 años, en el sur de los Estados Unidos, comenzaron un

movimiento por la igualdad racial, a través de una serie de acciones de boicot,

autobuses, restaurantes... la estrategia se resumía en una tres palabras “spread the

Word” (cuéntalo) y el resultado final fue la marcha del millón de hombres sobre

Washington DC, que maravillo al mundo. En la lucha quedaron héroes como Martin L

King...

Desde entonces el concepto de sociedad civil se ha vinculado a los nuevos

movimientos sociales que, al margen de los partidos políticos, extendieron a todo el

mundo reivindicaciones de democracia y participación ciudadana, unida a una

conciencia global creciente. Polonia, Sudáfrica, México… la fórmula se ha extendido, y

son numerosísimos los que recurren a sus estructuras y métodos para lograr unos

objetivos, estableciendo estructuras estables, procurando fuentes de financiación... El

concepto de sociedad civil, que incorpora el ideal comunitarista, entiende la vida

política como un espacio de diálogo ciudadano. En la actualidad se articula

fundamentalmente en torno a grupos y organizaciones, mediante las que los individuos

tratan de influir en los centros de autoridad política y económica. Sus reivindicaciones

tratan de acercar la política a la gente, ofrecer la posibilidad de que los ciudadanos

puedan participar en los debates públicos, que sus voces puedan ser escuchadas y

tomadas en cuenta por los distintos poderes públicos. Podríamos decir que estos

movimientos difuminan ideologías y partidismos… aunque muchos de ellos tienen la

tentación de convertirse en plataforma política como ha ocurrido en algunos países

9

sudamericanos como Bolivia, Guatemala o Brasil, ante el desgaste de los partidos

políticos.

Como señala Mary Kaldor este fenómeno “pudiera definirse como una especie de

organizaciones intermedias, una expresión de los límites difuminados entre lo estatal y

no estatal, lo público y lo privado”10. Se trata de nuevos actores políticos que actúan

dentro del sistema parlamentario y que deberán dirigir su acción hacia y desde el

Parlamento. Un Parlamento al que, como reclama Cascajo, se le exige “una mayor

apertura del procedimiento Legislativo a los diferentes sectores interesados junto al

suficiente grado de flexibilidad... mejorarían la funcionalidad de la institución

parlamentaria”11. Una manera de adaptarse a la creación de un Estado flexible, más

adaptable a los cambios sociales que el modelo burocrático tradicional.

La línea de argumentación gira en torno al reforzamiento de los lazos entre los

representantes y sus representados. Desde finales del siglo XIX en la teoría política se

ha presentado como indudable una verdad: “el primer requisito de un sistema

representativo es que el cuerpo representativo represente a la opinión pública real de

la nación. La concordancia de la opinión del Parlamento con la del país es la condición

principal para que el Parlamento cumpla su gran función de gobernar el país. Y eso es

algo que sólo puede conseguirse por la permanencia en el Parlamento de miembros

que no representen ningún interés especial, que no estén obligados a expresar las

ideas de una clase particular, que no exhiban ostentosamente las características de un

status particular, sino que sean capaces de formar un juicio sobre lo que es bueno

para el país tan libre e imparcialmente como otros hombres cultivados”12.

Hoy el sistema político, centrado en la figura del partido político, las prácticas políticas,

entre las que ocupa una especial relevancia el mandato imperativo... convierten esta

teoría en agua pasada. Hoy, dadas las dimensiones del Estado y de los propios

intereses, en continua interrelación, el Parlamento debe estar irremisiblemente abierto

a los intereses de los ciudadanos si quiere desarrollar sus tareas legislativas en unión

con la realidad, y estos necesitan agruparse en asociaciones para lograr hacer llegar

su mensaje a sus representantes.

10KALDOR, Mary La sociedad civil global, una respuesta a la guerra. Kriterio, Tusquets Editores, 2000 11 CASCAJO, José Luis. El Congreso de los Diputados y la forma de Gobierno en España, en Martínez, Antonia (ed). El Congreso de los Diputados en España: funciones y rendimiento. Tecnos, Madrid, 2000. 12 BAGEHOT, Walter. The history of Unreformed Parliament and its lessons (1860). En Essays on Parliamentary Reform; London, K. Paul, Trench, 1883.

10

El problema, como resalta Sartori, es la debilidad de la elección, convertido en único

elemento legitimador, como criterio selectivo. Por eso son necesarios otros medios

complementarios, esa es la idea de la participación, y Sartori se refiere a los grupos como

elementos, la minoría intensa, que pueden optimizar la participación, señalando que ésta

“sólo es real en ámbitos reducidos, los pequeños grupos pueden ser igual de intensos y

duraderos ante un conjunto global de problemas, frente a lo ocasional de las mayorías,

que no son más que agregados efímeros o movilizados por minorías”.

Estos grupos que formarían la sociedad civil se configuran como un auténtico poder

político y social, que muestran una gran capacidad para conectar con la ciudadanía y

enfrentarse tanto a políticas del Estado como a los de los grandes intereses comerciales

de las grandes empresas.

1.6 Los sujetos de la sociedad civil

Hasta el momento hemos estado tratando la realidad difusa de la sociedad civil y su

participación ciudadana en la política; estudiando, entre las mil maneras distintas que

tienen los ciudadanos de participar asociativamente, aquellas que optan por actuar en

o frente a los poderes públicos.

El concepto de sociedad civil es, como se ha podido apreciar, algo difuso, en el que

conviven movimientos sociales, organizaciones locales, grupos de presión,

instituciones económicas, académicas, sociales y ciudadanos, sin que sea posible

establecer distinciones claras en el papel y el lugar que ocupan unos y otros. Cualquier

unión y con cualquier fin sería válido y la enumeración infinita.

Desde nuestro punto de vista el elemento fundamental es el de la institucionalización.

El concepto de sociedad civil abarca un amplio abanico que va desde las acciones

sociales, brotes espontáneos que tienden a desaparecer como aparecieron, como la

marcha del millón de hombres a Washington, liderada por Louis Farrakhan, a favor de

los derechos de la población de raza negra en Estados Unidos; los movimientos

sociales, altamente dinámicos, sin status institucional, que serían aquellos que

consiguen dar continuidad a las acciones sociales, con una cierta estructura, pero sin

una organización definida, que les permita llevar a cabo acciones de presión directa,

teniendo como objeto de sus acciones exclusivamente la opinión pública13; e incluso

los grupos potenciales, uniones de personas con un interés común que no están 13 FREEMAN, Jo. Social Movements of the Sixties and Seventies. Longman, New York, 1983.

11

organizados ni suelen tomar parte regularmente en el proceso político, grupos como

los de consumidores, amas de casa, padres de familia...que en el momento en que

deciden asociarse para una acción determinada forman rápidamente poderosísimos

grupos, como la American Association of Retired Persons, que en 1995 contaba con

más de 33 millones de asociados14. Hay otras instituciones más estructuradas como

los grupos de expertos15.

Además la movilidad de un grupo a otro es una regla común en estas organizaciones.

Suele ser frecuente que algunas acciones sociales cuajen en movimientos, y que

estos movimientos sociales se conviertan en organizaciones estables, según van

regularizando la adscripción de sus miembros, obteniendo fuentes de financiación y

definiendo su equipo directivo y su estrategia. Como se puede ver, nos encontramos

ante una cadena evolutiva en la que el escalón superior abarca siempre los escalones

inferiores por lo que, habitualmente, todo grupo necesita una base social que lo

sustente y esta siempre suele iniciarse en acciones sociales.

Por último, en lo que se refiere a los sujetos de la sociedad civil, deberíamos señalar

que no es frecuente encontrar instituciones trabajando aisladas en la consecución de

sus fines sociales o políticos, la gran mayoría lo hacen asociadas con otras

organizaciones, formando lo que podríamos denominar redes cívicas, que se unen y

separan de manera estratégica en función de los intereses y las necesidades de la

defensa de los intereses en cada momento.

2. Ni estado, ni mercado... sociedad civil:

Como se ha podido ir viendo el número de actores que forman parte de este concepto

de sociedad civil es diversísimo. A la hora de seleccionar elementos comunes a todos

ellos que afecten a su participación en instituciones de gobierno hemos decidido

centrarnos en su condición de entidades no gubernamentales, separadas del Estado,

no lucrativas, diferentes del Mercado y con base social.

2.1 Organizaciones no gubernamentales:

14 HREBENAR, Ronald J. Interest group politics in America. M.E. Sharpe, New York, 1997. 15 CASTILLO, Antoni. Grups de Pressió i Mitjans de Comunicació. Tesis Doctoral no publicada, Universidad Autónoma de Barcelona, 1997. Cfr. Xifra, Jordi. Lobbying, Como influir eficazmente en las decisiones de las Instituciones Públicas. Gestion 2000, Barcelona, 1998.

12

Tal y como hemos mostrado las diferentes realidades de la sociedad civil, parece que

su condición no gubernamental es un hecho evidente y esencial a su existencia. Las

entidades que estamos estudiando no solo no son constituidas, ni parte integrante de

los gobiernos, sino que en principio serían independientes de los mismos en todos los

ámbitos. Es más podríamos llegar a decir que tanto por su origen como por su

actuación en los últimos años, la sociedad civil surge como una alternativa al estado y

gracias a su vitalidad solucionan problemas que los gobiernos no pueden resolver.

Si en el ámbito de la iniciativa y su composición su carácter privado es indudable, más

difícil es hacerlo cuando se observa su financiación. La preocupación por los elevados

porcentajes de ayuda oficial a este tipo de entidades16 , y sus consecuencias de

subordinación y falta de independencia genera cierta preocupación a la hora de

plantear la situación de estas organizaciones como actores de gobierno, y son muchos

los que advierten que estas organizaciones de financiación mayoritariamente pública

pueden convertirse en portavoces de su gobierno en lugar de auténticos

representantes de la sociedad civil.

Ante esta situación existen dos posturas enfrentadas. Por un lado, los que reniegan de

la financiación gubernamental, y consideran que su aceptación genera una

dependencia ineludible en ámbitos de gran relevancia17. Por otro, aquellos que son

partidarios de la financiación oficial y consideran que se puede ser independiente, a

pesar de la evidente dependencia económica, que lejos de restarles objetividad les

ofrece la oportunidad de supervisar e influir en las políticas y los fondos destinados

desde organismos oficiales a la cooperación al desarrollo18, evitando una nueva

dependencia, quizás más peligrosa, la financiación empresarial19.

2.2 Organizaciones no lucrativas:

Otro elemento decisivo a la hora de definir la sociedad civil es el lugar que ocupan en

la misma las corporaciones y las empresas con ánimo de lucro.

16 Cfr. EDWARDS, Michael; HULME, David, NGOs, States and Donors: Too close for comfort?, Macmillan, EEUU, 1997, p. 7. 17 Cfr. STOREY, Andy, ‘Non-neutral humanitarianism: NGOs and the Ruanda Crisis’, Development in Practice, Vol. 7, Nº 4, noviembre, 1997, p. 385. GARCÍA IZQUIERDO, Bernardo, ‘Análisis del sector…, p. 560. 18 Cfr. PNUD, Informe sobre el…, p. 5. 19 La dependencia de la financiación empresarial podría provocar las mismas consecuencias adversas denunciadas por parte de quienes critican la aceptación de las donaciones oficiales.

13

La concepción clásica de la sociedad civil, en definiciones como la de John Locke, se

encuentra unida al derecho de propiedad, algo que Adam Smith desarrollaría en

profundidad. También lo reconocía Montesquieu cuando, mirando a Inglaterra en

busca de un modelo de control del poder, advertía como en Inglaterra no era sólo el

Parlamento quien moderaba el principio abstracto del absolutismo monárquico, sino

también los hombres de negocios. «Va contra el espíritu de la monarquía», escribió,

«que la nobleza realice actividades mercantiles. El uso que ha permitido en Inglaterra

negociar a la nobleza es una de las cosas que más ha contribuido a debilitar el

gobierno monárquico»20.

Un papel parecido ocupara en la concepción hegeliana, para el que la sociedad civil se

reduciría al “sistema de mercado que implica trabajo social e intercambio de

mercancías”, y que por tanto incluiría la economía constituida por el derecho privado y

dirigida hacia mercados de trabajo, capitales y mercancías.

Hoy la visión generalizada parece excluir del concepto de sociedad civil a los intereses

económicos. Podríamos decir, siguiendo a Habermas que el núcleo institucional de la

sociedad civil “más bien comprende las relaciones no gubernamentales y no

económicas y las asociaciones de voluntarios que afianzan las estructuras de

comunicación de la esfera pública, en el componente de sociedad del mundo de la

vida”. Siguiendo con este esquema la sociedad civil estaría compuesta por

“asociaciones, organizaciones y movimientos de surgimiento más o menos

espontáneo, que, sensibilizados por la resonancia de los problemas de la sociedad en

el ámbito de la vida privada, depuran y transmiten estas reacciones a la esfera

pública”21. Sería como si estas instituciones “institucionalizaran” la respuesta social

dentro del marco de las “esferas públicas organizadas” –en expresión Habermasiana-

y lo hicieran en nombre de valores como la confianza, según Fukuyama o el capital

Social en la versión de Robert Putnam.

Frente a esto, algunos autores como Ernest Gellner proporciona una intrigante visión

contemporánea acerca del «milagro de la sociedad civil». Su razonamiento es que la

sociedad civil «frena» al poder de dos maneras. Por una parte, libera a las relaciones

económicas de las políticas al crear un ámbito de intereses y recursos privados. Por

otra parte, la sociedad civil libera a las relaciones económicas de las sociales

estableciendo un ámbito de libertad para crear o romper vínculos asociativos.

20 Montesquieu: L'Esprit des lois, 16.21. 21 Citado en Mary Kaldor, “La sociedad civil global”, pags. 38 y 39.

14

Aunque la caracterización de la sociedad civil como no lucrativa se repite en la mayor

parte de las definiciones, su relación creciente con el mundo empresarial, y la cercanía

de sus actitudes y conductas a la lógica propia del ámbito corporativo han abierto el

debate sobre esta situación.

Hoy parece que las empresas, el mercado, serían un tercer sujeto, distinto del Estado

y la Sociedad Civil, con fórmulas propias, llamado a desempeñar también un papel

importante en los procesos de gobernanza. Existe una amplia literatura sobre las

relaciones entre estos tres planos. Quienes abogan por la imposibilidad de mantener

acuerdos entre la sociedad civil y las empresas advierten de la dependencia a la que

se enfrentan estas instituciones cuando adquieren donaciones empresariales; del

riesgo de mercantilizar las relaciones sociales y de la inadecuación de esta relación

por la inferioridad de condiciones con las que entran a negociar22.

Por otro lado, quienes estimamos que la relación entre estas instituciones y las

empresas es imprescindible incidimos en los siguientes argumentos23, que siguen la

línea de Gellner. Resaltamos la independencia económica que adquieren las

organizaciones frente a los organismos oficiales al diversificar sus fuentes de

financiación. Destacamos la ventaja de poder controlar24 y exigir ciertos cambios a las

entidades con las que se llega a acuerdos25. Por último, apuntamos la probabilidad de

que estas prácticas puedan contribuir a la sensibilización y educación de los

ciudadanos26.

22 Cfr. ROMERO, Miguel, ‘La solidaridad del consumo’, World Watch, 1999, pp. 34-35. 23 Cfr. FANJUL, Gonzalo; GONZÁLEZ, Carmen (coord.), La realidad de la ayuda 2002-2003. Una evaluación independiente de la ayuda al desarrollo española e internacional, Intermon-oxfam, Barcelona, 2002, p. 53; HEAP, Simon, ‘NGO-Business paternerships. Research-in-progress’, Public Management review, Vol. 2 issue 4, 2000; CONGDE, Documento de conclusiones del Grupo de Trabajo relaciones ONGD-Empresas, de la Coordinadora de ONGD para el desarrollo, CONGDE, Madrid, 2001. 24 Los códigos de conducta, los sellos de garantía, los informes que emiten organizaciones especializadas son las herramientas más utilizadas por las ONGDs para medir el grado de compromiso y fiabilidad de las entidades con las que pueden asociarse. Cfr. GARCÍA IZQUIERDO, Bernardo, ‘La relación entre las ONGDs y las empresas’ en: ARANCIBIA TAPIA, Luis (coord.), La sensibilización y la educación para la solidaridad, Editorial centro de estudios Ramón Areces, Madrid, 2002, p. 417; GALERA Clementina; VALERO, Victor, ‘ONG's y empresa…’, p. 60-61; Barómetro Global de la Corrupción 2004 de Transparency Internacional: http://www.transparency.org (Consultado el 12 de enero de 2004). 25 Cfr. PNUD, Informe sobre el…, p. 111; BORREGUERO, C., ‘Algunas ONG ponen fuertes condiciones a las empresas que quieren asociarse’, Voluntarios, diciembre, 1999, pp.20-23, citado por: OLARTE PASCUAL, Cristina; Et al., ‘Política de comunicación, implicación y respuesta del público: el caso de las organizaciones no gubernamentales’, en: Et al., XII Encuentro de profesores universitarios de Marketing, ESIC, Madrid, 2000, p. 524. 26 Las campañas conjuntas pueden conseguir informar, sensibilizar y educar a los ciudadanos hacia un consumo responsable; crear en los ciudadanos el hábito de exigir a los productores y vendedores que todas sus prácticas empresariales contribuyan a la creación de un mundo más justo y solidario; y presionar para que otras compañías se involucren en este tipo de acciones. Cfr. BALLESTEROS, Carlos, ‘Supermercados de la solidaridad’ en: NIETO, Luis (coord.), La ética de…, p. 142.

15

Un asunto interesante desde esta perspectiva es el de la cercanía de las

organizaciones de la sociedad civil, cada vez mayor, a actitudes, prácticas y conductas

propias de las lógicas del mercado. La tendencia de incrementar su personal

contratado; la inclinación cada vez más favorable hacia la profesionalización frente al

voluntariado; la adopción de mecanismos empresariales sobre todo para la captación

de fondos; la jerarquización de sus estructuras y la planificación estratégica; el

establecimiento de criterios de eficacia, eficiencia y productividad en la evaluación de

su personal y sus acciones; la orientación hacia el cliente; la competitividad entre ellas,

etc. manifiestan dicha realidad.

En este punto resulta interesante destacar algunas iniciativas que tratan de vincular el

sector no lucrativo con el empresarial, como el plan Global Compact de la ONU. A

través de este plan, el secretario General Kofin Annan ha demandado a todas las

organizaciones de las Naciones Unidas que entren en dialogo y pongan en marcha

proyectos de colaboración con corporaciones transnacionales. Así lo hacen por

ejemplo la conferencia sobre comercio y desarrollo (UNCTAD) y el programa de

desarrollo (UNDP). La UNCTAD ha comenzado la edición de guías para los países

menos desarrollados sobre como atraer inversiones (DFI) que cuenta con la

participación de empresas como British-American Tobacco, Nestlé, Unilever,o Coca-

cola lo que ha provocado una intensa polémica. Algunos han denunciado ya la

participación de estas empresas cuyo comportamiento en los países del sur donde

invirtieron, en muchos casos, no ha sido positivo para los países.

Para estos críticos resulta peligroso que empresas con un comportamiento inaceptable

en los países del sur se hagan cargo de editar las guías para la inversión directa. En

protesta contra las nuevas alianzas entre la ONU y las multinacionales se ha formado

la "Alianza para una ONU libre de corporaciones, que defiende una ONU que

subordine las reglas comerciales a los derechos humanos, laborales y principios

medioambientales; evite una influencia excesiva e indebida de las corporaciones y

mantenga la integridad de acuerdos internacionales”.

2.3 Base social:

El tercer elemento que nos interesa destacar es el de la base social de estos

movimientos. No hay duda en señalar que la mayoría de estas organizaciones tienen

sus orígenes en la iniciativa ciudadana, en las inquietudes y la voluntad de grupos de

16

ciudadanos que se unen para dar respuesta a problemas que les afectan. Pero junto a

esto observamos como en los últimos tiempos se han creado muchas organizaciones

civiles promovidas por el Estado u orientadas a la absorción de los fondos disponibles

para la cooperación por parte del Gobierno, las empresas, etc27, en los que la base

social es un elemento meramente simbólico.

En la misma línea observamos que, si bien son muchas las que dedican parte de su

actividad a numerosas actividades de movilización social, muchas de sus conductas

de un buen número de ellas no se encaminan a generar movilización ciudadana, ni a

incrementar su base social, sino a la actuación mediática, y, en ocasiones, la

captación de recursos. En especial en el campo de las ONGs nos encontramos con

esta estructura, en la que la base social se encuentra relegada a un papel

secundario28.

Quizás en este renacer de la sociedad civil, al que estamos asistiendo en los últimos

años, sea necesario plantearse hasta que punto es necesaria una base social para

ejercer como actor político en los nuevos esquemas de gobernanza. Esta base social

no sería imprescindible, en el entendimiento de que la base social viene representada

por las estructuras representativas, pero de lo que no hay duda es que de una forma u

otra la sociedad civil necesita de la ciudadanía, ya que ésta contribuye notablemente

en la consecución de los objetivos por los que trabajan.

Parece común a un gran número de definiciones el olvido del origen o la naturaleza del

poder que ostentan estos grupos. Si es de todos conocido que el poder de los

parlamentarios es un poder delegado y los partidos políticos no son más que el medio

para lograr esa delegación de poder, la representación de los ciudadanos; en el caso

de todo grupo asociativo de participación política, su poder le viene de sus miembros,

de aquellos ciudadanos cuyos intereses vienen a defender y en último término, de

27 “En naciones como Francia, Alemania e Italia, encontramos que el desarrollo del Tercer Sector se hace a la sombra del estado, promoviendo las propias oficinas gubernamentales la puesta en marcha de este tipo de iniciativas o controlando administrativamente a las organizaciones [...] Por otra parte, en países como Estados Unidos, Australia y Gran Bretaña encontramos un sector basado en el voluntariado civil […]”, MARTÍNEZ, Juan Luis; RÁBADE, Arturo, ‘Iniciativas en la…’, pp. 318-319. 28 “Nos encontramos entonces con un tipo de organización con una base social pequeña pero con una muy grande base social económica, o lo que es lo mismo, un reducido número de socios con derecho a decidir sobre el destino de la organización pero con una gran cantidad de donantes sin derecho alguno sobre ella. […] En concreto, las que llaman la atención de una manera especial son Fe y Alegría (25 socios y 10.000 colaboradores o donantes); Ayuda en Acción (26 socios y 109.879 colaboradores y donantes); Amistad y Cooperación (30 socios y 57.800 colaboradores y donantes) [...] MSF (350 socios y 108.700 colaboradores y donantes)”, LÓPEZ REY, José Antonio, Solidaridad y mercado…, p. 90.

17

todos los ciudadanos que, perteneciendo o no al grupo, resultan beneficiados por sus

acciones concretas.

Como decíamos hoy la base social de las organizaciones no es un elemento que se

valore especialmente para determinar la presencia de estas organizaciones en los

órganos de gobierno lo que supone un peligro de utilización de la sociedad civil por

parte del Estado o el mercado que puede crear grupos ficticios, incluso falsos,

defendiendo visiones muy alejadas de la sociedad. Por eso la sociedad civil necesita

de la ciudadanía tanto para mantener su auctoritas como para garantizar su

supervivencia, de ahí que necesiten del apoyo de los ciudadanos, para obtener

financiación, atraer a sus filas a nuevos miembros o fidelizar a los que ya tienen, y esto

es algo que deberá ser tenido en cuenta en las nuevas estructuras de poder.

2.4 La estructura de red:

Quizás el elemento más innovador de entre los que definen la estructura de la

sociedad civil es su estructura de red. Castells señala que las redes son “la nueva

morfología social” de la era contemporánea29. Las relaciones en la sociedad civil son

formas de relación basadas en el intercambio de información y en la confianza. Son

estructuras flexibles y fluidas, que permiten su adaptación a un modelo social y político

cambiante, globalizado, y además permiten la multipertenencia, ya que cualquier

ciudadano puede participar en distintas organizaciones y hacerlo de muy diversas

maneras, tantas como intereses, tiempo y ganas de involucrarse disponga. Se trata de

una política de múltiples niveles y estratos, por lo que la gobernanza deberá actuar

cada vez en más niveles, institucionalizandose de manera intrincada y espacialmente

dispersa, “mientras que la representación, la lealtad y la identidad siguen tozudamente

enraizadas en las tradicionales comunidades étnicas, regionales y nacionales”30. La

nueva ciudadanía permite asumir identidades diversas, en función de los intereses,

siendo la identidad nacional una más, con la que se comparten actividades,

competencias y lealtades.

Hoy Estado, mercado y sociedad civil, se levantan sobre esas nuevas identidades,

como los actores principales de la nueva gobernanza, construyendo nuevas

estructuras de poder distintas del modelo tradicional, caracterizado por el criterio

29 Manuel Castells, The Rise of the Network Society, vol. 1 de The Information Age: Economy, Society and Culture, Blackwell, Oxford, 1998. 30 Held, David. Op. cit.

18

jerárquico. De ahí la importancia de la estructura de red, frente a la clásica

organización vertical, y su carácter dinámico frente a su clásica naturaleza adscriptiva.

El último aspecto destacable es que en estos de movimientos en red la unidad es la

propia red. La soberanía es un concepto plural que ya no remite a ninguna unidad de

mando, sino a una multiplicidad de funciones que vamos a esbozar en el siguiente

punto.

3. Funciones de la sociedad civil:

Tras analizar cuáles son los elementos fundamentales que definen a la sociedad civil,

y que determinaran de una u otra forma su papel en las estructuras del gobierno,

pasaremos a analizar las tareas fundamentales que en la actualidad desempeña la

sociedad civil en la vida pública. Consideramos que su papel activo en tareas públicas

es hoy un hecho y que sólo como consecuencia del mismo ha ido ganando fuerza su

presencia en las estructuras de gobernanza que estamos estudiando. Su labores

fundamentales son las de defensa de sus intereses propios, en lo que denominaremos

‘prácticas sobre el terreno’, su presencia mediática que abarca campos como la

información y la sensibilización, por último, sus actividades de participación en el

mundo de la política, conocidas habitualmente como actividades de presión.

La diversidad de la sociedad civil nos aconseja centrar nuestro análisis en la labor de

las ONGs, quizás el sector en el que la sociedad civil más ha avanzado en lo que se

refiere a su incidencia pública.

3.1 Las ‘prácticas sobre el terreno’:

Con la expresión ‘prácticas sobre el terreno’ englobamos todas las actividades que la

sociedad civil lleva a cabo en defensa directa de sus objetivos, el trabajo que

constituiría su tarea principal, como podría ser, por poner algunos ejemplos, la

cooperación al desarrollo de las ONGs, la defensa de los trabajadores que llevan a

cabo los sindicatos, o la defensa del medioambiente o los derechos humanos de otras

ONGs.

La ejecución de ‘prácticas sobre el terreno’ constituye, sin lugar a dudas, la función

primordial en la cual las organizaciones invierten la mayor parte de los recursos que

gestionan. Algunos apuntan como en casos concretos como el de las ONGDs el

19

ejercicio de este tipo de acciones impide, frena o limita su involucración en otro tipo de

reivindicaciones estructurales de carácter político y económico31 – agrupadas por

algunos como el ‘nuevo paradigma32’ - fundamentales para conseguir cambios

sociales estructurales de envergadura33.

3.2 La sensibilización, educación e información:

Junto a su trabajo ordinario, es el papel mediático, el que ha ido dando paso a la

sociedad civil en las estructuras de gobierno. Su labor pública, incluso antes de

empezar a ser incorporadas a las mismas, ha sido desarrollada fundamentalmente

desde las nuevas tribunas del parlamento, que son los medios de comunicación, en

las que la sociedad civil aun hoy ejerce una labor de motor y control al tiempo de la

vida política. La situación actual, en la que la sociedad civil carece de vías de

participación sólidas en los asuntos relacionados con el gobierno, hacen que su

principal campo de juego, en el que desarrollan su labor, sea el de los medios de

comunicación. Es tal la importancia de este aspecto de sus actividades que los nuevos

movimientos sociales han llegado incluso a crear medios de comunicación alternativos

con intención de llegar a la opinión pública, superando así, muchas veces con éxito, el

silencio de los medios tradicionales.

La labor mediática de la sociedad civil bien se puede dividir en dos campos, que a

pesar de tener elementos comunes se presentan como diferenciados, la información y

la sensibilización.

El objetivo principal de la labor informativa consiste en mostrar, en presentar la

realidad, con la única intención de mejorar e incrementar el conocimiento del

ciudadano sobre dichas materias.

La función informativa se orienta a la opinión pública, su reacción ante esta

información suele resultar bastante homogénea34 y concede un alto grado de

credibilidad a las informaciones de las ONGDs. Aun así en determinados temas

31 Cfr. JEREZ NOVARA, Ariel (coord.), ¿Trabajo voluntario o participación? Elementos para una sociología del Tercer Sector, Tecnos, Madrid, 1997. 32 Cfr. UVIN, Peter; JAIN, Pankaj S.; BROWN, David L., ‘Think large and act small: toward a new paradigm for NGO scaling up’, World Development, Vol. 28 Nº 8, pp. 1409-1419. 33 SERRANO OÑATE, Maite, ‘Las ONGD en…’, en: REVILLA BLANCO, Marisa, (ed.), Las ONG y…, p. 79. 34 Cfr. AMADEO, Belén, Una revisión de las disciplinas, teorías y conceptos del fraiming, Trabajo de investigación, Facultad de Comunicación, Universidad de Navarra, 1998, p. 44.

20

sensibles, como el medio ambiente, o en determinadas épocas en las que se ha

destapado algún escándalo en el seno de estas organizaciones, habitualmente

relacionado con la financiación, se producen tremendas oscilaciones de credibilidad,

que hacen que se distinga entre las organizaciones en función de la autoridad y la

credibilidad que la opinión pública otorgue a cada una de ellas, y de la calidad de las

informaciones que ellas les proporcionen. Esto resulta también tremendamente

interesante desde nuestra perspectiva, ya que estos criterios de autoridad, credibilidad

y profesionalidad, serán que tener tenidos en cuenta también por las nuevas

instituciones.

Por otro lado se encuentra la labor de sensibilización que pretende conseguir influir en

los sentimientos de la opinión pública, con el fin de lograr un cambio de actitud que

puede o no prolongarse en el tiempo, como el apoyo económico, el apoyo de los

ciudadanos como voluntarios, el respaldo público hacia alguna de las reivindicaciones

que encabezan, etc. Dentro de la sensibilización incluiríamos también la educación, el

conjunto de acciones y actividades que se realizan para formar a las personas en

valores, sus acciones pretenden cambios integrales en la persona que se prolonguen

en el tiempo. Ambas actividades aspiran a lograr un cambio en el modo de pensar y en

el modo de actuar de la ciudadanía y de los núcleos de poder. Sin esos cambios en las

mentalidades y en las acciones de los habitantes y gobiernos, será difícil y complicado

alcanzar el mundo más solidario que auguran y defienden las ONGs35.

3.3 La actuación pública de la sociedad civil, las actividades de presión:

Quizás la actividad más directamente relacionada con la intervención de la sociedad

civil en la toma de decisiones por parte de las instituciones públicas sea la actividad de

presión36, también denominada con los términos lobby, incidencia, advocacy o de

cabildeo político.

En esta tarea, las organizaciones “utilizan la acción sobre el aparato gubernamental

para hacer triunfar sus aspiraciones y reivindicaciones”37. Su fin es “obtener de los

poderes públicos la adopción, derogación o simplemente no adopción de medias

(legislativas, administrativas o judiciales) que favorezcan, o al menos no perjudiquen,

35 Cfr. ANDRÉS LÓPEZ, Gonzalo; MOLINA DE LA TORRE, Ignacio, Introducción a la…, p. 97; ZUBERO, Imanol, Las nuevas condiciones de la solidaridad, Desclée de Brouwer, Bilbao, 1994. 36 Cfr. TRUYOL Y SERRA, Antonio, La sociedad internacional, Alianza, Madrid, 1974, p. 129. 37 MEYNAUD, Jean. Los grupos de presión. EUDEBA, Buenos Aires, 1962. pp. 10 y ss.

21

sus ideas e intereses, sin que su intento suponga en principio una responsabilización

política del grupo presionante en caso de lograr su pretensión” 38. Y su objetivo son los

denominados centros de poder con capacidad de decisión, instituciones públicas

nacionales o internacionales o en colectivos y entidades privadas.

Desde hace años esta labor está adquiriendo una notable relevancia y sus resultados

han comenzado a lograr ya objetivos que implican cambios estructurales de gran

interés para mejorar la cooperación internacional, el desarrollo mundial y la reducción

de las injusticias39.

En este punto nos interesa destacar como estamos ante actividades multilaterales que

afectan a los medios de comunicación y a la sociedad civil. Todos los investigadores

en la materia coinciden en señalar que, sin el eco de la campaña en la prensa, la radio

y la televisión no se presentan, está se encuentra abocada al fracaso40. En segundo

lugar, las campañas deben diseñarse para movilizar a la opinión pública nacional o

internacional.

De lo que no hay duda es que la sociedad civil cada día desempeña un rol más

importante en la vida pública, a la necesidad social de una democracia enfrentada a

los ciudadanos a correspondido una sociedad civil en vías de expansión y

fortalecimiento. Hoy es necesario insertar esta realidad en las estructuras de gobierno

sin olvidar los fines que se persiguen, unas estructuras próximas a los ciudadanos

capaces de ofrecerles respuestas eficaces.

4. La participación de la sociedad civil en las estructuras de gobierno:

38 LUCAS VERDÚ, Pablo. Principios de Ciencia Política; Estados contemporáneos y fuerzas políticas, Madrid, Tecnos, ,1971. p. 246. 39 “En 1992 se emprendió una campaña internacional para prohibir las minas terrestres. Pocas personas previeron el éxito que tendría. Sin embargo en 1997 unas 14.000 ONG de aproximadamente 90 países lograron que se firmara el Tratado de Prohibición de las Minas, por el cual se prohibió el empleo, la producción, el comercio y el almacenamiento de minas terrestres antipersonal. La campaña contra las minas terrestres ha creado una mayor conciencia, ha ayudado a vigilar el cumplimiento y recibió un premio Nóbel”, PNUD, Informe sobre…, p. 102; “La Declaración de Birmingham de 1998 en favor de la mitigación de la deuda de los países más pobres es un logro importante. Durante las elecciones de 1998 en Alemania más de 80 ONG se unieron para obtener un compromiso de los partidos políticos nacionales en el sentido de aumentar la financiación de la ayuda al 0'7% del PIB del país”, PNUD, Informe sobre el…, p. 95. 40 Cfr. TEJÍO GARCÍA, Carlos, ‘Redes transnacionales de participación ciudadana y ONG: alcance y sentido de la sociedad civil internacional’, en: REVILLA BLANCO, Marisa, (ed.), Las ONG y…, p. 213; AIDAMIZ-ECHEVARRIA, GONZÁLEZ DE DURAMA, Covadonga, La gestión de…, p. 378; CASTILLO ESPARCIA, Antonio, Los grupos de presión ante la sociedad de la comunicación, Universidad de Málaga, Málaga, 2001, pp. 204; 237.

22

El problema principal que nos ocupa es si, analizadas las funciones y las

características de la sociedad civil, esta supone una vía legítima de participación en

las decisiones del poder público y cómo se debería articular la misma.

4.1 Los problemas de las sociedad civil como actor político

Son varias las dificultades a las que se enfrenta esta institucionalización de la

ciudadanía desde la perspectiva de la legitimidad de la defensa de intereses

particulares frente al principio de la representación como única fuente de legitimidad.

En primer lugar, la falta de representatividad, o la sobrerepresentación (no es el

término, es como el exceso de importancia). El problema deriva de la dificultad de

ponderar el peso ciudadano, en unas estructuras en las que habitualmente la base

social no suele ser especialmente importante, y en las que aunque esta sea numerosa

las decisiones se adoptan lejos de cualquier criterio representativo.

En segundo lugar lo que algunos autores denominan la trampa del consenso41. La

existencia de un buen número de sujetos implicados en cualquier toma de decisión,

que hace imposible buscar responsables, y la creación de nuevos sistemas de tomas

de decisiones que se basan en rebajar las propuestas, imposibilitando la realización de

reformas, en algunos momentos necesarios.

En tercer lugar es necesario señalar el problema de las minorías, que corren el riesgo

de ser silenciadas por grupos más numerosos, o más poderosos, y no hacer llegar sus

reivindicaciones a las instituciones, por lo que se estaría haciendo depender la

defensa de los propios intereses de los medios de los que se disponga. Según los

críticos esto facilitaría la actuación de los grandes poderes económicos, favorecidos

por la ausencia de un orden establecido, y en clara situación de ventaja frente a otros

agentes de la sociedad civil. Así advierten sobre los peligros de “una elite formada por

financieros internacionales, los dueños de los medios de comunicación de masas y los

gestores de las compañías multinacionales tendrán la última palabra; y las fuerzas de

paz de la ONU se utilizarán para evitar que nadie opte por salirse del sistema”42.

41 Darnstadt, Thomas. La trampa del consenso. 42 William Pierce, National Vanguard, marzo 1994.

23

En cuarto lugar “el carácter todavía precario y no claramente definido de la acción de

estos nuevos actores no estatales”43 y la falta de control por parte de la opinión pública,

producida por el anonimato en el que suelen trabajar estos grupos.

Otro peligro sería la conversión de estos movimientos en plataformas partidistas, que

sirvan para alcanzar el poder, como ha ocurrido o está ocurriendo en países como

Perú, Brasil o Bolivia, o para colaborar de manera directa con un partido político

determinado, convirtiéndose en su “brazo civil”. Algo así le ocurrió al movimiento

zapatista en 1996, tras una consulta popular en la que participaron más de 2 millones

de personas que decidieron la participación plena en el proceso político.

Por último, el que se denomina el peligro de la privatización, por el que la producción

del derecho abandonaría sus centros tradicionales para pasar a manos de grandes

corporaciones. Algunos denuncia como dentro de la economía globalizada “las

grandes empresas multinacionales y los grandes estudios jurídicos especializados en

extender contratos que son verdaderos y auténticos códices de comportamiento

jurídico que se imponen a todos los sujetos”44. Se produce así una privatización de la

producción del derecho que exige redoblar la atención hacia los derechos

fundamentales, que deberán crear un cuadro de referencia para que las reglas no

queden confiadas exclusivamente al proceso económico.

Ante todos estos peligros reales sólo cabe argumentar como son los propios ciudadanos

los que cada día reclaman un papel mayor en la vida política, y sólo a través de la

defensa de intereses particulares por parte de los grupos podría hacerse realidad el

modelo de la democracia participativa, además un sistema democrático de

institucionalización serviría para acabar con los peligros de desigualdad y de falta de

transparencia. La interacción entre los distintos sujetos provocaría un sistema de

contrapesos, de check and balance y el sistema representativo actuaría como cláusula

de cierre del sistema, que no permitiría acciones contrarias a los intereses de las

minorías. Por eso es importante partir de que a la hora de diseñar el modelo

institucional, las relaciones entre los organismos internacionales y la sociedad civil no

se plantee como una alternativa a la representación sino como un complemento

funcional, que en circunstancias resultará preponderante mientras que en otras

representará un papel secundario.

43 Vallespín, Fernando, Op. cit. . p. 35 44 RODOTA, Stefano. “La sociedad en red”, en Claves de la globalización, Papini, Roberto (ed) Palabra, 2004. p. 55

24

4.2 Los modelos de integración: A la hora de plantear el modelo institucional de integración de la sociedad civil dentro

del Estado, hemos de advertir una serie de aspectos esenciales que no se pueden

olvidar si queremos que las nacientes estructuras respondan a la finalidad democrática

que se pretende.

a) Se articula habitualmente en torno a temas específicos, esferas de interés concreto.

Por los problemas enunciados anteriormente de momento gozan de especial

legitimidad aquellas que defienden intereses ajenos y representan una vía de doble

sentido entre las “víctimas”, ya sean de violaciones de derechos humanos, pobreza o

degradación medioambiental y sus “amigos”, grupos solidarios que están al otro lado.

Esta colaboración en la que los testimonios y la información sobre la situación de los

primeros confieren legitimidad a los segundos que tienen acceso a las instituciones,

foros internacionales y medios de comunicación, hacen campaña allí en su nombre y

obtienen la práctica totalidad de su financiación. Se trata de una colaboración (winwin

o de doble efecto bumerán) en la que los grupos nacionales utilizan los instrumentos

internacionales para trabajar en su ámbito nacional y, a su vez sus logros nacionales,

afectan a instrumentos internacionales.

Esta perspectiva cada vez se amplía más, incluyendo a aquellos que defienden

intereses propios. Si observamos las funciones de la sociedad civil, que hemos

desarrollado brevemente en el punto anterior, llegamos a conclusión de que la

voluntad de participar en los asuntos públicos hoy es algo generalizado entre las

organizaciones de la sociedad civil, todas ellas tratan de participar en el desarrollo de

un sistema favorable a sus puntos de vista e intereses.

b) Su estructura deberá responder a la estructura de red, en torno a estructuras

multinivel. Redes sobre problemas globales (RPG), que englobarían representantes

gubernamentales, ONG’s y personas del ámbito empresarial45. Estas redes, tras su

formación, se encargarían de la producción de normas y posteriormente de su

aplicación, como hace ya la UE a través su “método de coordinación abierto”.

45 RISCHARD, JF. High noon: 20 global problems, 20 years to solve them. New York: Basic Books, 2002

25

Otros ejemplos como los de las policiy network, en las que el poder se ejerce de forma

colaborativa entre los actores afectados en materias como la sanidad o la educación,

instituciones nuevas como foros paritarios de trabajadores y empresarios, o la

atribución a representantes de asociaciones privadas de un status y unas funciones

cuasi públicas, piénsese por ejemplo en las Cámaras de Comercio sirven como

primeros test del sistema.

c) Estas estructuras tienen que servir fundamentalmente a la causa de la deliberación.

Este es un elemento clave para garantizar la legitimidad de estas nuevas instituciones.

Deliberación en las instituciones y deliberación en el seno de las organizaciones, de lo

que tenemos ejemplos como el del movimiento zapatista, donde las comunidades

indígenas participaron plenamente en la negociación con el gobierno. Esto resultó

crucial al involucrar a la comunidad en las decisiones lo que facilitó tremendamente la

ejecución de medias que de otro modo hubiera resultado complicado llevar a cabo.

En este punto concreto, Internet se plantea como una herramienta imprescindible de

esta futura sociedad democrática al facilitar que la gente mantenga su autonomía y

tome sus decisiones colectivas mediante debates y votaciones sin la intermediación de

los políticos profesionales. De ahí que podamos decir que el principal poder de estas

organizaciones no sea el de decisión sino el de su capacidad de discutir, proponer,

experimentar, denunciar y servir de ejemplo.

d) A la hora de decidir quienes han de intervenir en los asuntos, habrá que establecer

una serie de criterios. Held apunta a la inclusión y subsidiariedad, como determinantes

a la hora de decidir quienes deben intervenir en los distintos asuntos, señalando que

aquellos afectados de manera importante por decisiones públicas deben tener las

mismas oportunidades de influir en ellas y conformarlas46. Este concepto, según Held,

sólo resulta convincente cuando se asocia con la idea de comunidad política, como

lugar en el que se reúnen los que toman decisiones con los que las reciben, algo

tremendamente complejo en el ámbito de la globalización. Como plantea Robert

Keohane podría darse la situación de que la consulta a los afectados condujera a la

parálisis, “puesto que habría demasiados requisitos que consultar e incluso podría

haber asuntos vetados”47.

46 HELD, David. Op. cit., p. 95 47 KEOHANE, Robert O.. “Political Authority after Intervention: Gradations in Sovereignty.” In J. L. Holzgrefe and Robert O. Keohane, eds., Humanitarian Intervention: Principles, Institutions and Change. Cambridge: Cambridge University Press, 2003, p. 141

26

Para poner remedio el autor inglés propone algunas opciones como ponderar el

impacto en tres categorías: enorme, cuando afecta a necesidades o intereses vitales,

moderados, que ponen en cuestión la capacidad de las personas para participar en su

comunidad y ligero, que tenga impacto en formas de vida o opciones de consumo.

Así se replantea el principio de inclusión, “todos aquellos cuyas esperanzas de vida y

opciones vitales se vean afectadas de manera importante por fuerzas sociales y

procesos deberían poder opinar sobre sus condiciones y regulación”.

Junto a este principio de inclusión, es imprescindible acudir a otros criterios a la hora

de seleccionar los interlocutores válidos. Hasta ahora la eficacia de las organizaciones

de la sociedad civil en las estructuras de gobernanza, a expensas de las vías formales

que se están desarrollando paulatinamente, se basa en que han adquirido autoridad48

frente a otros organismos nacionales e internacionales49. Ello ha contribuido a que

algunas hayan conseguido puestos relevantes en los espacios mundiales de

decisión50.

La autoridad que estas instituciones tienen reside también en la representación de la

sociedad civil que ellas afirman ostentar51. Sin embargo, son varios los autores que

critican tal afirmación, apoyándose en la escasa capacidad de movilización ciudadana

que consiguen generar estas instituciones52.

Deberíamos fijarnos en los motivos del reconocimiento que hasta el momento les han

concedido algunos organismos internacionales53 Lo primero que observamos es que

las instituciones de gobierno reconocen la capacidad de la sociedad civil por el acceso

y conocimiento directo que tienen de los asuntos en los que trabajan. Conocen de 48 En este trabajo se empleará el sustantivo autoridad con los significados que recoge el Diccionario de la Real Academia Española. “2. Potestad, facultad. […] 6. Crédito y fe que, por su mérito y fama, se da a una persona o cosa en determinada materia”, Diccionario de la …, p. 234. 49 Cfr. SANAHUJA, José Antonio; GÓMEZ Manuel, La cooperación al desarrollo en un mundo en cambio. Perspectivas sobre nuevos ámbitos de intervención, Cideal, Madrid, 2001, p. 91; HIGGOTT Richard A.; UNDERHILL Geooffrey R.D.; BIELER Andreas (ed.), Non-State Actors and Authority in the Global System, Routledge, London, 2002, p. 254; WEISS, Thomas G.; GORDENKER, Leon (eds.), NGOs, The UN, and Global Governance, Lynne Rienner Publishers, 1996. 50“Sus representantes se sientan junto a los diplomáticos y comandantes de las fuerzas expedicionistas; sus portavoces valoran crisis ante millones de telespectadores; los talonarios de cheques están abiertos para ellos, y los fondos han llegado con facilidad. Así pues las organizaciones de cooperación han crecido y se han multiplicado y unas pocas han conseguido el estatuto de transnacionales”, SOGGE, David, (ed.), Compasión y cálculo…, p. 21. 51 Cfr. BARBÉ, Esther, Relaciones Internacionales…,p. 181. 52 Cfr. NIETO PEREIRA, Luis, (coord.), Cooperación para el…, p. 149; Cfr. HULME, David; EDWARDS, Michael, ‘Conclusión: too close…’, en: HULME, David; EDWARDS, Michael, NGOs, States and…, p. 278. 53 Cfr. ALONSO, José Antonio (dir.), Estrategia para la cooperación española, Ministerio de Asuntos Exteriores, Madrid, 1999, pp. 381-397; NUSCHELER, Frank, ‘Las ONG en la picota. ¿Se acabó la luna de miel?’, C+D Cooperación y Desarrollo, Nº 1, enero-febrero, 2002.

27

primera mano las necesidades, las pretensiones y las consecuencias de adoptar una u

otra decisión. Con frecuencia, además, las consideran expertas en este tipo de

actividades, porque sus prácticas de desarrollo y acción humanitaria se caracterizan

por basarse en enfoques participativos con los beneficiarios. A pesar de que no todos

los organismos comparten la opinión de que estas prácticas sean eficaces, todos

conocen que la corriente teórica predominante admite esta orientación como una de

las más adecuadas para conseguir una legitimidad democrática a largo plazo.

La flexibilidad y rapidez de acción que las caracteriza es otra de las razones que

respalda su autoridad54. Su escasa burocratización les permite dar soluciones allí

donde las organizaciones de estados son absolutamente incapaces de hacerlo a

tiempo.

El tercer motivo - uno de los principales – sería que las sociedad civil representa55,

aglutina56, moviliza57 y cuenta con el apoyo de la opinión pública. A pesar de que

algunos autores critican la veracidad de esta afirmación los organismos

internacionales lo toman al pie de la letra y estiman que, al prestar atención y consultar

a las ONGDs, están escuchando a la sociedad.

Por último, los valores que representan estas instituciones les autorizan y conceden

prestigio a quienes colaboran con ellas58.

A pesar de los motivos y de los hechos mencionados, algunos estudiosos critican que

la potestad que los organismos internacionales y nacionales supuestamente conceden

a la sociedad civil es puramente formal y perjudica su misión y naturaleza, en

54 Cfr. BLUZAT DE MORENO, Francoise, ‘La ayuda humanitaria…’, pp. 558-559. 55 Cfr. TEJÍO GARCÍA, Carlos, ‘Redes transnacionales de…’, en: REVILLA BLANCO, Marisa, (ed.), Las ONG y…, p. 203. 56 [“...] Algunas ONG cuentan ahora con más miembros que el número de ciudadanos que tienen algunos países. En un estudio reciente se estima que las organizaciones sin fin de lucro de sólo 22 países constituyen un sector de 1,1 billones de dólares que emplean a 19 millones de personas”, PNUD, Informe sobre el…, p. 36. 57 “Durante los últimos años se ha podido constatar la enorme capacidad de las ONGD para movilizar a la opinión pública y canalizar la ayuda de emergencia y humanitaria hacia las víctimas de catástrofes naturales, guerras y hambrunas ocurridas en países del Sur, razón por la cual gobiernos e instituciones internacionales acuden cada vez más a las ONGD para la realización de estas actividades”, MURGIALDAY, Clara; VALENCIA, Iñaki, Las organizaciones no…, p. 43. 58 “[...] me centraré en dos condiciones específicas de las ONG que, a nuestro modo de ver, son básicas para la constitución de lo que llamaré círculo de legitimación de su acción. Estas dos condiciones directamente relacionadas son: la confianza como base de la solidaridad y su capacidad de hacer, de obtener resultados como base de su reconocimiento como actor”, REVILLA BLANCO, Marisa, ‘Zona peatonal. Las ONG como mecanismos de participación política’, en: REVILLA BLANCO, Marisa, (ed.), Las ONG y…, p. 55; DÍEZ RODRIGUEZ, Ángeles, ‘Las ONG como…’, en: REVILLA BLANCO, Marisa, (ed.), Las ONG y…, p. 147; BEAUDOIN, Jean Pierre, ‘Non-governmental organisations, ethics and corporate public relations’, Journal of communication management, Vol. 8, Nº 4, 2004.

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organizaciones como las ONGDs59. Sensación que nos desmiente un vistazo a las

acciones emprendidas por los organismos internacionales para escuchar las opiniones

de las ONGDs y poder sopesar sus consejos y reivindicaciones60, ya que este es uno

de los campos en el que las vías de participación están más desarrolladas. La

creación de órganos y mecanismos de consulta61; de departamentos y comités62

destinados a estos fines; y la inclusión de las ONGDs en los foros mundiales de

debate son los más significativos63. Además, la adopción por su parte de algunos de

los principios del paradigma del desarrollo propuesto por las ONGDs es otro de los

hechos que constata la potestad atribuida64.

Por último, las acciones de reconocimiento público que emprenden son la última de las

realidades que pone de manifiesto la autoridad que les conceden. Los informes65,

declaraciones66 y premios67 son las modalidades más empleadas.

5. Conclusiones, La gobernanza y la nueva organización internacional:

Comencé este trabajo intentando dar una visión general del papel de la sociedad civil

en las nuevas estructuras de gobernanza. Llegó al final sin haber logrado mi objetivo,

durante el mismo he observado una serie de carencias en los principios sobre los que

debería asentarse el modelo, y no he tenido más remedio que intentar entenderlo un

poco más a fondo, aun a costa de dejar el análisis de los modelos de gobernanza que

hoy en día se están desarrollando para una futura investigación.

Mis conclusiones, que servirán de base para mis futuros estudios, son las siguientes:

- Aunque el Estado sigue siendo un referente irremplazable, sin el que el derecho

internacional y la propia globalización no podrían existir ni desarrollarse, hoy el Estado

59 Cfr. GOMEZ GIL, Carlos, Las ONG en…; MURGIALDAY, Clara; VALENCIA, Iñaki, Las organizaciones no…, p. 124. 60 Cfr. PNUD, Informe sobre el…, p. 10; GONDAR NORES, José Emilio, Marketing para ONGs, pp. MO7-27-30. 61 Cfr. LASSO DE LA VEGA, Alfonso, ‘Las organizaciones no…’, en: Et al., El sector no…, 1993, p. 593; LINDENBERG, Marc, Going Global: transforming…, p. 187. 62 Cfr. GARCÍA IZQUIERDO, Bernardo, ‘La coordinación como…’, p. 563; “There has been a parapellel growth of interest among official international assistance agencies in dialoguing with NGOs. [...] The World Bank formed a joint World Bank/NGOs Committee in 1982 to facilite cooperation with NGOs”, KORTEN, David, Getting to the…, pp. 201-202. 63 Cfr. BAIGES, Siscu, ONGD: Historia, aciertos…, pp. 58-59; AIDAMIZ-ECHEVARRIA, GONZÁLEZ DE DURAMA, Covadonga, La gestión de…, p. 85. 64 Cfr. TANDON, Rajesh, ‘Riding high or…’, p. 323. 65 Cfr. ORTEGA, María Luz, Las ONGD y…, p. 31. 66 Cfr. LASSO DE LA VEGA, Alfonso, ‘Las organizaciones no…’, en: Et al., El sector no…, p. 593. 67 Sirva de ejemplo la entrega del premio Nobel de la Paz en 1999 a Médicos Sin Fronteras.

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no posee el control de antaño sobre las acciones realizadas en su territorio, las

fronteras se difuminan cuando actores no estatales tienen la posibilidad de

comunicarse y actuar en marcos supraestatales o aterritoriales.

- Hoy la sociedad civil, es el único camino de profundización democrática, reclama por

tanto un cambio de la política, que debe abandonar su utilización, su desconfianza e

incluso su repugnancia hacia sus protagonistas, para abrir sus puertas y tratar de

construir sinergias con asociaciones y sus ciudadanos.

- Es necesario avanzar en el diseño de un sistema de gobernanza multicéntrico que

vendría a dar respuesta a los desafíos transnacionales, y estaría representado por la

inserción de nuevas organizaciones regionales y mundiales en el proceso de toma de

decisiones. Se trataría de implementar nuevas estructuras que hagan posible y

fructífero el dialogo, y sean capaces de articular mecanismos para convertirlos en

decisión política.

Aun así no podemos dejar de lado el papel protagonista que hoy sigue desempeñando

el Estado, como nos recuerdan autores como Carpizo, para los que “el Estado sigue

siendo el actor político por antonomasia, impulsando la ampliación del derecho

internacional y la creación de órganos y organismos internacionales ejerciendo el

derecho de voto en los mismos; representa un principio legitimador, y es el único que

puede ir democratizando la esfera no estatal, armonizando las relaciones entre los

ámbitos internacionales, regionales y locales”.

Como hemos visto, al analizar las organizaciones de la sociedad civil de manera

general, estas redes cívicas transnacionales no son necesariamente armónicas,

democráticas o eficaces. Representan un espacio de diálogo muchas veces

decepcionante, en el que los “amigos del norte”, que son los que mantienen

económicamente la organización, muchas veces imponen su voluntad a las

organizaciones locales, ignorando en su forma de funcionar las maneras participativas

o democráticas en pro de la eficacia. Como señala David Held sus funciones se

solapan, sus mandatos entran en conflicto y sus fines y objetivos suelen difuminarse68

pero es innegable que estas redes han tenido en la última década un impacto

considerable en la transformación del contenido normativo de la política global.

68 HELD, David, Op. cit, p. 129

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Su participación hoy es más imprescindible que nunca, en un momento en el que la

incapacidad de la sociedad internacional de actuar con decisión frente a problemas

globales urgentes no sólo puede aumentar los costes que conlleva abordar dichos

asuntos a largo plazo, sino que también ahonda la percepción generalizada de que

esos organismos son tan ineficientes como irresponsables.

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