LIBRO 2014 Peticiones, protestas, participación. Patrontes de relación sociedad-gobierno en la...

Peticiones, protestas y participación.Patrones de relación sociedad-gobierno en la educación básica

en Veracruz a comienzos del siglo XXI

Felipe J. Hevia

PeticionesFinas25Agosto.indb 5 25/08/14 05:23 p.m.

La lucha por la democracia es, en la vieja tradición del combate por la soberanía popular, una lucha contra todo tipo de dominación. Su objetivo no es un amo mejor sino la abolición de amo y siervo.

Norbert Lechner (2006: 29)

Junto a la promesa abstracta de la soberanía popular, las personas en la mayor parte del mundo están vislum-brando nuevas maneras a través de las cuales elegir cómo quieren ser gobernadas.

��ȱ��Ĵ��ȱǻŘŖŖŞǱȱŗśŚǼ

Examinar las prácticas cotidianas estatales también nos permite comprender cómo las instituciones estatales se reproducen y reconocen, a veces en silencio, sin llamar la atención sobre sí mismas, y otras veces por medio de �ę��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ǰȱ�ȱ��·�ȱ��ȱ��ȱ��ȱde las burocracias.

Aradhana Sharma y Akhil Gupta (2006a: 13)

El Estado, y cualquier otra sociedad organizada donde hay una esfera pública, está caracterizado por relaciones de subordinación entre gobernantes y gobernados, esto es, entre detentadores del poder de mandar y destina-tarios del deber de obedecer, que son relaciones entre desiguales.

��ȱ��ȱǻŗşşŜǱȱŗśǼ


11

Índice

Agradecimientos ................................................................................................. 17

Siglas y acrónimos ............................................................................................... 19

Prefacio ................................................................................................................. 23

1. Peticiones, protestas y participación: una introducción ............................ 27

Profundización democrática y reforma del Estado ................................ 28

La antropología política y la construcción del Estado ........................... 34

Patrones de relación entre gobernantes y gobernados ........................... 40

El campo educativo como punto de observación ................................... 42

Organización del libro ................................................................................ ȱ Śś

2. Perspectiva analítico-metodológica .............................................................. 49

Perspectiva relacional .................................................................................. 49

Análisis multiescala ..................................................................................... ȱ śřUso de técnicas mixtas de investigación .................................................. ȱ śŚ

Primera parte

El campo educativo desde un punto de vista multiescalar

3. Escala macro. El campo de la educación en México ................................... 61

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��¡��ȱ ................................... 61

Problemas de la educación en México: cobertura, equidad y calidad .... 63

Factores que inciden en la calidad de la educación ................................ 70

Causas principales de los problemas de la oferta educativa ................. 79

4. Escala mezzo: el campo educativo en Veracruz ........................................... 87

Panorama educativo en Veracruz .............................................................. 87

La descentralización como problema ....................................................... 96


12 Felipe J. Hevia

El campo de la educación en Veracruz: capitales en disputa ................ 101

Actores sindicales, gubernamentales y sociales ...................................... 106

Interfaces socioestatales .............................................................................. ȱ ŗŗś

Segunda parte

Relaciones particularistas

śǯȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱ .................. 121

Sistemas de atención ciudadana ................................................................ 121

Volumen y tipos de demanda ciudadana ................................................ 124

Tradiciones analíticas .................................................................................. 127

Matrices detrás de los sistemas de atención ciudadana ......................... 133

6. Lunes Puertas Abiertas: el derecho a ser escuchados ................................ 137

Metodología para el análisis del Programa Lunes Puertas Abiertas ... 141

Usos del Programa Lunes Puertas Abiertas ............................................ 144

El derecho a ser escuchado ......................................................................... ȱ ŗśŜ

7. Demandas ciudadanas y dinámicas de relación ........................................ ȱ ŗśşPeticiones y demandas en el campo educativo ....................................... 160

Caracterización de las demandas ciudadanas ........................................ 161

Demandas ciudadanas y construcción cotidiana del Estado ................ 176

Dinámicas de relación ................................................................................. 179

Consecuencias de las dinámicas de relación ........................................... ȱ ŗŞś

Tercera parte

Relaciones contenciosas-disruptivas y de participación reglamentaria

8. Relaciones contenciosas-disruptivas. Aumentando el volumen .............. 191

La protesta en el campo educativo y su contexto: el corporativismo ...... 194

Construcción del corpus de investigación ................................................ 199

Protestas en el campo educativo ............................................................... 202

Aumentando el volumen ............................................................................ 218


13Índice

şǯȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��ǯȱ��ȱ��ȱde Participación Social .................................................................................... 221

Estudios sobre participación social en educación ................................... 222

Los ѐђѝѠ y los nuevos lineamientos ......................................................... ȱ ŘŘśConstrucción del corpus de investigación ................................................ 228

La institucionalización de los ѐђѝѠ ........................................................... 230

Representatividad ....................................................................................... 238

Incidencia ...................................................................................................... 241

Participación sustantiva o decorativa ....................................................... 249

10. Conclusiones generales ................................................................................ ȱ ŘśřPotencialidades y limitaciones de los patrones de relación entre

gobernantes y gobernados ......................................................................... ȱ ŘśŚFormación del Estado y sus capacidades ................................................. ȱ ŘśşReforma educativa ....................................................................................... ȱ ŘŜś

Anexo. Instrumentos de recolección de la información ................................ 271

Cuestionario Lunes Puertas Abiertas ....................................................... 271

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱde Participación Social ................................................................................ 278

Bibliografía ............................................................................................................ ȱ ŘŞś

CUADROS

Cuadro 2.1. Escalas, corpus de investigación y construcción del corpus ..... ȱ śŝCuadro 4.1. Tipos de capital en disputa por ámbito de gobierno ............. 101

��ȱŚǯŘǯȱ ��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ Veracruzano de Educación ........................................................ 117

Cuadro 9.1. Argumentos a favor y en contra del funcionamiento

de los ѐђѝѠ ........................................................................................ 248

��ȱŗŖǯŗǯȱ��ȱ��Ç��ȱ��ȱ��ȱ��ę��à�ȱ��ȱ��ȱ de relación .................................................................................... ȱ ŘśŜ


14

ILUSTRACIONES

Ilustración 1.1. Esquema conceptual ................................................................... 28

Ilustración 4.1. Agentes centrales en el campo educativo. Triángulo ............ 100

Ilustración 4.2. Agentes centrales en el campo educativo. Estrella ................ 100

GRÁFICAS

�¤ę��ȱŜǯŗǯȱ ��ȱ��ȱљѝю enero-mayo 2009 en Ѡђѣ

ȱ ǻ��Ǽȱ ................................................................................. 138

�¤ę��ȱŞǯŗǯȱ ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ .................................... 216

TABLAS

Tabla 3.1. Resultados ђћљюѐђ Primaria 2006-2012 ................................... 69

Tabla 3.2. Resultados ђћљюѐђ Secundaria 2006-2012 ............................... 70

Tabla 3.3. Resultados ђћљюѐђ Educación Media Superior 2006-2012 ... 70

Tabla 4.1. Dimensiones del sistema educativo veracruzano .................... 87

Tabla 4.2. Educación básica por sostenimiento .......................................... 89

Tabla 4.3. Resultados nivel primaria prueba ђћљюѐђ

Veracruz 2006-2012 ....................................................................... 91

Tabla 4.4. Resultados nivel secundaria prueba ђћљюѐђ

Veracruz 2006-2012 ....................................................................... 91

��ȱŚǯśǯȱ ��à�ȱ��ȱ��ȱ��£�ȱ��ȱ��£ǰȱŘŖŖŞȬŘŖŗŖȱ ..................... 92

Tabla 4.6. Escuelas con computadoras e internet ....................................... 94

Tabla 4.7. Número de computadoras por nivel .......................................... ȱ şśTabla 4.8. Uso de equipos de cómputo ........................................................ ȱ şś��ȱŚǯşǯȱ �ę��ȱ�ȱ��ȱ��ȱ��£ȱ ............................................. 107

Tabla 6.1. Tipo de demanda a љѝюǰȱ��ę��à�ȱ��ȱ ........................... 139

Tabla 6.2. ¿Para qué vino a љѝю? .................................................................. 144

Tabla 6.3. ¿Por qué vino a љѝю? .................................................................... ȱ ŗŚśTabla 6.4. ¿Cuántas veces ha venido a љѝю? ............................................... 146

��ȱŜǯśǯȱ Ƕ�ȱ��·ȱ��ȱ�ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ȱљѝю? ................................... 146

Tabla 6.6. ¿Cómo se enteró de љѝю? ............................................................. 147

Tabla 6.7. Tipo de respuesta total ................................................................. 147

Tabla 6.8. Tipo de respuesta por tipo de demanda

ȱ ǻ��ȱ��ø�ȱ��ȱ��ȱ��Ǽȱ.......................................... 148

Felipe J. Hevia


15

Tabla 6.9. Tipo de respuesta por tipo de demanda

ȱ ȱ ǻ��ȱ��ø�ȱ��ȱ��ȱ��Ǽȱ .......................................... 149

��ȱŜǯŗŖǯȱ ��ȱ��à�ȱ��ȱ��ȱ�ę��ȱ��ǰȱ en љѝю la atención es… ................................................................ ȱ ŗśŖTabla 6.11. ¿Por qué la atención es igual o más rápida en љѝю? ................ ȱ ŗśŗTabla 6.12. ¿Por qué cree que se demoran en la respuesta? (argumentos) .. ȱ ŗśŗTabla 6.13. ¿Hacia quiénes existen privilegios para resolver demandas?

(argumentos) .................................................................................. ȱ ŗśřTabla 6.14. Argumentos de cómo las autoridades ponen atención

a las demandas ciudadanas ......................................................... ȱ ŗśś��ȱŜǯŗśǯȱ Ƕ��ȱ��·ȱ��Ç�ȱ��ȱ�ȱ��ȱ��ȱ��ǵ (argumentos) .................................................................................. ȱ ŗśŜTabla 7.1. Demandas ciudadanas por municipio ....................................... 161

Tabla 7.2. Tipo de actividad de recepción de la solicitud ......................... 163

��ȱ ŝǯřǯȱ ��ę��à�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ȱ��ȱѠђѣ ... 163

Tabla 7.4. Categoría de peticionarios ........................................................... ȱ ŗŜś��ȱ ŝǯśǯȱ ��ȱ��ȱ��ȱ��¤�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ.................... ȱ ŗŜśTabla 7.6. Tipo de solicitudes ........................................................................ 168

Tabla 7.7. Agrupación de tipos de solicitudes ............................................ 169

Tabla 7.8. Categorías de tipo de solicitudes ................................................ 170

Tabla 7.9. Peticiones por nivel escolar .......................................................... 170

Tabla 7.10. Tipos de solicitud por nivel escolar

ȱ ȱ ǻ��ȱ��ø�ȱ��ȱ��ȱ��Ǽȱ ........................................... 171

Tabla 7.11. Tipo de actor por tipo de solicitud

ȱ ȱ ǻ��ȱ��ø�ȱ��Ǽȱ ................................................... 173

Tabla 8.1. Fuentes de información ................................................................ 200

Tabla 8.2. Contenido principal ...................................................................... 202

Tabla 8.3. Número de notas de manifestaciones por año ......................... 202

Tabla 8.4. Actores sociales involucrados ..................................................... 203

��ȱ Şǯśǯȱ ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ ................................................................. 204

Tabla 8.6. Repertorios de manifestación ...................................................... 214

Tabla 8.7. Repertorio de manifestaciones de violencia creciente ............. ȱ ŘŗśTabla 8.8. Tipo de actor por tipo de manifestación .................................... 216

Tabla 8.9. Tipo de manifestación por tipo de actor .................................... 218

Tabla 9.1. Tipo de actividad/profesión de los entrevistados .................... 229

��ȱ şǯŘǯȱ Ƕ�¡��ȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱ��à�ȱ y operación del ѐђѝѠ? .................................................................. 231

Tabla 9.3. ¿Se aplican los lineamientos de comités? .................................. 231

Índice


Felipe J. Hevia16

��ȱ şǯŚǯȱ Ƕ�¡��ȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱ��à�ȱ de comités? ..................................................................................... 232

��ȱ şǯśǯȱ Ƕ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��·�ǵȱ .................................. 232

Tabla 9.6. Año en que se fundó el ѐђѝѠ ....................................................... 233

��ȱ şǯŝǯȱ Ƕ��¤��ȱ��ȱ��ȱ�Û�ȱ��ȱ��ȱ��ǵȱ ................................. 234

Tabla 9.8. ¿Quién expuso las necesidades de la escuela? .......................... ȱ ŘřśTabla 9.9. Los integrantes del ѐђѝѠ, ¿recibieron capacitación? ............... 236

Tabla 9.10. Percepción de la capacitación ...................................................... 236

��ȱşǯŗŗǯȱ Ƕ��ȱ��ȱ��¤ȱ��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱȱ ȱ ��ȱ��ȱ��ȱ�ø��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��ǵȱ 237

��ȱşǯŗŘǯȱ Ƕ�¡��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ�� de Participación Social en educación? ........................................ 237

��ȱşǯŗřǯȱ Ƕ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱ��ȱ��ȱȱ ȱ ��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��ǵȱ ...... 238

Tabla 9.14. Medio por el que se integró el ѐђѝѠ ........................................... 239

��ȱşǯŗśǯȱ ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǳȱ .............................. 239

��ȱşǯŗŜǯȱ ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ ..................................................... 240

��ȱşǯŗŝǯȱ ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǳȱ ....... 241

Tabla 9.18. Funciones de los ѐђѝѠ .................................................................. 242

Tabla 9.19. Rango de funcionamiento de los ѐђѝѠ ...................................... 243

Tabla 9.20. Rango de funciones por tipo de representación ....................... 244

Tabla 9.21. En general, considera que las funciones de los comités son… 244

Tabla 9.22. Integración de los comités ........................................................... ȱ ŘŚś��ȱşǯŘřǯȱ Ƕ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱѐђѝѠ se cumplen? ................ ȱ ŘŚś��ȱşǯŘŚǯȱ Ƕ��ȱ��·ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��¢�ȱȱ ȱ �ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱ��ȱ��à�ǵȱ ....................... 246

��ȱşǯŘśǯȱ ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ para no participar .......................................................................... 247

Tabla 9.26. Argumentos a favor y en contra del funcionamiento

de los ѐђѝѠ ...................................................................................... 247

Tabla 9.27. Tipo de proceso .............................................................................. 248

Tabla 9.28. ¿Considera que el ѐђѝѠ tiene similitudes con la юѝѓ? ............. 249


17

Agradecimientos

Son muchas personas a las que tengo que agradecer por haber participado,

directa o indirectamente, en la elaboración de este libro. Por un lado, quiero

agradecer a todos los padres de familia, maestros, directores, supervisores y

colegas que me brindaron su tiempo. Mi acercamiento al Observatorio Vera-

cruzano por la Educación fue fundamental para las tres partes que componen

este libro. En particular, quiero agradecer a Oswaldo Antonio, Consuelo Niem-

bro, Silvano Soto y Ernesto Treviño. Muchas discusiones iluminaron aspectos

��ȱ��ȱ��Ç�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��£��ǯȱ��ȱ��ȱ��ȱsentido, las discusiones en la Coalición Ciudadana por la Educación, Muévete

por la Educación, fueron fundamentales para comprender los problemas de

la educación en México. Muchas gracias a Mónica Tapia, Tere Lazagorta, Ri-

cardo Raphael, Maité Azuela, Rogelio Gómez-Hermosillo, Rubén Álvarez y

Jorge Javier Romero, por incluirme en las discusiones que intentaron cambiar-

le el rostro a la educación en México. Todo el reconocimiento a las discusiones

que nutren la primera parte de este libro. De igual manera, quiero agradecer

las discusiones con los colegas de ѝџђюљ, Santiago Cueto y Margarita Zorrilla.

Gracias a Arcelia Martínez por revisar el proyecto original, y a los colegas de

la Universidad Veracruzana, en especial a Alberto Olvera, Víctor Andrade,

��Ç�ȱ��Û��£ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǯȱ��·�ȱ��ȱagradecer a Antonia Lara, Frida García y Ernesto García por su colaboración

y su valioso apoyo en varios capítulos.

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ¢ȱ��-

pología política fueron de máxima importancia. En primer lugar agradezco a

��ȱ��£�ǰȱ��ǰȱ��ȱ¢ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǯȱ��ȱ��ȱ�à��ȱ��àȱ��ȱ��ȱ��Ç�ȱ�ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��à�ȱ��Çę��ȱ��ȱ��ȱ��-

clusiones; también acompañó con su discusión en diversos foros sobre varios

de los capítulos. Versiones de la segunda y tercera parte del libro, en especial

las relaciones contenciosas, fueron discutidas en seminarios del proyecto Pa-

lapa en Campinas, São Paulo y París, al igual que las discusiones y comentarios

de Adrián Gurza, Gisela Zaremberg, Nuria Cunill, Gonzalo Delamaza, Luciana


Felipe J. Hevia18

Tatagiba y Alberto Aziz en diversos foros, los cuales contribuyeron, sin saber,

a la escritura de este texto.

También quiero agradecer a Jonathan Fox, Christian Gruenberg y Libby

Haight por su interés y comentarios especializados sobre los sistemas de aten-

ción ciudadana. Pocos como ellos comprenden la importancia estratégica que

��ȱ��ȱ�Çȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ǯȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��¡��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��£��ǯȱ��-

bién agradezco a Lourdes Morales, de la Red por la Rendición de Cuentas, por

su deferencia al invitarme a escribir sobre sistemas de atención ciudadana,

documento que fue la base para un par de capítulos de este libro.

Este libro culmina el largo proceso de mi incorporación al ѐіђѠюѠ como

profesor-investigador, que comenzó en 2008 con la presentación de mi proyec-

to a la dirección académica, ocupada en ese entonces por María Bertely, a quien

agradezco por el apoyo constante, al igual que lo obtuve después de Isabel

Campos, como subdirectora de investigaciones y luego como directora acadé-

mica. También agardezco sinceramente el apoyo de Virginia García Acosta, ex

directora general. Desde mis épocas de estudiante siempre sentí la cercanía

humana y el profesionalismo de Virginia. De la sede Golfo, quiero agradecer

a mis colegas investigadores por su bienvenida; de manera especial a Saúl Mo-

reno y Patricia Zamudio, mis colegas de línea en la maestría, así como a la Dra.

Carmen Blázquez, directora regional en ese entonces, quien me apoyó siempre

en estos años, y a Victoria Domínguez, nuestra paciente administradora.

Dos instituciones colegiadas del ѐіђѠюѠ fueron fundamentales para me-

��ȱ��ȱ��Ǳȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��·��ȱ��ǰȱ��¢�ȱ��Ȭmendación de transformar mi informe en libro fue el detonante del mismo, y

��ȱ��·ȱ��ǰȱ��¢�ȱ��ȱ��ȱ��à�ǰȱ��ȱ¢ȱ��à�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��Ç�ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ�ȱ�ĵ��ȱ�·��£ȱy a mi paisano chileno-mexicano Gonzalo Maulén.

El amor y apoyo incondicional de Samana como siempre es indispensable.

��ȱ��£��ȱ��ę��ȱ��ȱ��ǰȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ¢ȱcomentarios, así como su cariño, contención y amor. También agradezco a Julieta

por ser ella y por echarme porras siempre; y como dice la dedicatoria, a mi fami-

lia chilena, chilanga, bolzanina y xalapeña, los amigos de siempre y los nuevos,

a todos, muchísimas gracias.

�à��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱlos múltiples errores y omisiones que contenga este libro son mi entera res-

ponsabilidad.


23

Prefacio

Este libro trata sobre las formas de relación entre gobernantes y gobernados

establecidas dentro de la educación básica en Veracruz a comienzos del siglo

ѥѥі, buscando responder dos preguntas generales: ¿Cómo se pueden com-

prender los diversos modos de relación existentes entre miembros de la comu-

nidad educativa, maestros, padres de familia, estudiantes y la sociedad en

general, con las autoridades educativas?, y ¿qué efectos tienen estas relaciones

para lograr gobiernos más responsables y efectivos?

Para responder estas preguntas utilizo la perspectiva de la antropología

política, en especial aquella que se centra en los procesos para describir las

interacciones cotidianas entre ciudadanos y autoridades, y analizar los efectos

que estas interacciones tienen tanto en los actores como en las propias formas

de relación. Se usa una estrategia metodológica mixta que utiliza análisis cuan-

titativos y cualitativos por medio de entrevistas, observación, análisis de bases

de datos, aplicación de cuestionarios y análisis de prensa para poder caracte-

rizar los patrones de relación y sus efectos en la construcción cotidiana del

Estado.

Como se muestra a lo largo de este libro, la participación de los padres y

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ę��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱParticipación Social, o las Asociaciones de Padres de Familia, es sólo una vía

para presentar demandas a la autoridad, y además no es la más efectiva.

A este tipo de relación en este libro las llamo de participación reglamenta-

ria y se muestra cómo, a pesar de que existen normas legales para su imple-

mentación, son en general poco utilizadas y valoradas como un instrumento

efectivo para representar los diversos intereses de la comunidad escolar.

Además de estas asociaciones, todos los días somos testigos de diversas

formas de interacción que buscan entablar una relación más personal con la

autoridad para pedirle una solución de manera directa y particular. Estas for-

mas de relación se caracterizan por escribir peticiones a la autoridad que im-

plican largos y sinuosos caminos de gestión por parte de los directores de las

escuelas, y las organizaciones de los padres. Este tipo de relaciones las deno-

mino relaciones particularistas. Para recibir estas peticiones, y así cumplir con


Felipe J. Hevia24

la obligación de escuchar, los gobiernos desarrollan varios mecanismos de

atención ciudadana, como fue el caso del programa Lunes Puertas Abiertas,

que se suman a las tradicionales entregas de peticiones de manera personal en

giras de gobierno o en audiencias públicas en el palacio de gobierno o las se-

cretarías. Sin embargo, cuando las peticiones no resultan, ya sea por falta de

respuesta o voluntad de la autoridad, también existen otros canales para ha-

cerse escuchar: las protestas y las acciones de disrupción, tal como fuimos

testigos a lo largo de 2013, luego de la aprobación de las leyes secundarias de

la denominada reforma educativa. Estas acciones de protesta, como muestro

para el caso de Veracruz entre 2007 y 2010, van aumentando el volumen de las

demandas por medios cada vez más riesgosos para los demandantes, llegando

a casos extremos de autoviolencia.

Cada una de estas formas de entablar demandas a la autoridad, y las formas

de responder a las mismas por parte de los gobernantes, van creando patrones

que se repiten en el tiempo. Estos patrones de relación son los que construyen

día a día el tipo de gobierno que caracteriza Veracruz y buena parte de las

entidades de la República: gobiernos que construyen una capacidad de res-

puesta selectiva y limitada.

Si bien este libro está pensado originalmente para aportar al debate sobre

antropología política, en particular sobre los procesos de construcción cotidiana

del Estado y el análisis de patrones de relación sociedad-gobierno, considero que

su contenido puede resultar interesante a los miembros de la comunidad escolar,

a los maestros interesados en los procesos de participación social en educación,

y a los servidores públicos responsables de la gestión educativa en las entidades

federativas.

Los miembros de la comunidad escolar, en particular los padres y madres

de familia, podrán encontrar en este libro respuestas a interrogantes como por

qué el gobierno responde sólo a veces las demandas de la población; por qué

resulta a veces más efectivo inconformarse o amenazar con tomar instalaciones

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��ǯȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱinterpretaciones sobre la utilidad que representa para el gobierno mantener

relaciones particularistas, por medio de peticiones a la autoridad, pues con ello

se mantiene la asimetría de poder entre gobernantes y gobernados y se repro-

duce la capacidad de respuesta diferenciada. También hallarán descripciones

sobre los problemas más comunes de las escuelas veracruzanas y la importancia

de generar nuevas formas de relación con las autoridades educativas.

Para los maestros, este libro puede resultar pertinente para comprender

cómo se relacionan los problemas educativos en las escalas local, estatal y


25Prefacio

nacional. La primera parte realiza un diagnóstico amplio del contexto de la

educación en México, y en Veracruz en particular, enfatizando que las causas

de los problemas en educación son multicausales, donde una parte de ellos son

producto de las relaciones que se desarrollaron entre los líderes sindicales y

las autoridades educativas. Pero también puede resultarles conveniente para

analizar cuáles son las principales peticiones y demandas que la comunidad

educativa está realizando al gobierno; para valorar cómo funcionan en sus

��ȱ��ȱ��ȱ�ę��ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱnuevas formas de relación con los padres y madres de familia.

De igual manera, las autoridades educativas, directores y supervisores

tendrán bases para fortalecer la estandarización de procesos, para desarrollar

��ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��-

tales y para construir capacidades técnicas y administrativas que puedan re-

solver la demanda de la población.

Las intenciones de hacer este libro fueron varias: generar conocimiento

original y sistemático sobre las formas de relación entre gobernantes y gober-

nados en torno a la educación; imaginar nuevas formas de relación, más demo-

cráticas, horizontales y efectivas; construir una gestión pública más responsable

y atenta a las demandas ciudadanas, y contribuir a la construcción de una

educación pública, gratuita, laica y de calidad que México merece y necesita.

Será el lector quien pueda valorar si estas intenciones se cumplieron.

Xalapa, Veracruz, noviembre de 2013.


27

1. Peticiones, protestas y participación: una introducción

Este libro gira en torno a dos preocupaciones políticas y académicas de actua-

lidad en el México del siglo ѥѥіǱȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱlas dinámicas de relación que se vienen construyendo entre los gobiernos y los

ciudadanos y, por otro, analizar los impactos que dichas dinámicas tienen en

la construcción del Estado y sus capacidades.

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�¤�ȱ��ȱ��ȱ�Û��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ�ø-

blica en el estado de Veracruz, el cual le da un sustento empírico a la presente

investigación, los principales argumentos de este libro son los siguientes: en

��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱciudadanos y gobernantes en el campo educativo, los que denomino relaciones particularistas, contenciosas-disruptivas y de participación reglamentaria, que se

combinan de múltiples maneras en la vida cotidiana. Estos patrones de inte-

racción están representados, respectivamente, en las acciones de peticiones/

solicitudes; en acciones disruptivas como protestas y manifestaciones, y en el

uso de los organismos institucionales de consulta y participación existentes en

el campo educativo. Dichos patrones poseen en general altos grados de legiti-

midad pero diferentes escalas de efectividad: los actores sociales los utilizan

��ȱ�ø��ȱ��ȱ��ȱ��£��ȱ��ȱ��ǰȱ¢ȱ��ȱ��¤��ȱ��ȱ��ȱen relaciones más amplias entre sociedad-Estado, entre las que sobresalen las

relaciones corporativas.

��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��à�ȱ��Çę��ȱ��ȱ��ȱ��¤��ȱ��Ě�¢�ȱ��ȱla construcción cotidiana del Estado en al menos tres dimensiones. La prime-

ra tiene que ver con las capacidades estatales donde se construyen capacidades

��Ç��ȱ�ȱ��·�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ę��ȱ��ȱ��ȱ�ȱ��ȱ��-danos. Pero, al mismo tiempo, la combinación de patrones de interacción dis-

minuye las capacidades técnico-administrativas del Estado, al dar preferencia

a la discrecionalidad más que a la estandarización-generalización de procesos,

¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��£��ȱ��ȱ��ȱde la administración pública estatal. Una segunda dimensión es política, donde

los patrones de interacción y su combinación naturalizan la desigualdad en el

��ȱ�ȱ��ȱ��£ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ


Felipe J. Hevia28

incertidumbre, y refuerzan la idea de un Estado paternalista con efectividad

limitada pero con amplia legitimidad. Una tercera dimensión es cultural, ya

que estas prácticas de relación refuerzan la cultura política corporativa y au-

��ȱ��ȱ��à�ȱ��Ȧ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��-

��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ(rule of law) y construyen incentivos para que los actores sociales y gubernamentales no

��ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ǰȱ��·��ȱ��Çȱ��ȱ��-��ȱ¢ȱ��ȱ��¤��ǯȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ�·��ȱ��¤ę��ȱ��ȱ��ȱresumir los conceptos en relación con el siguiente esquema:

ILUSTRACIÓN 1.1Esquema conceptual

Relacionesgobernantes-gobernados

Construccióndel Estado

ParticularistasCapacidades

estatalesContenciosas/

disruptivasRelaciones

políticasParticipaciónreglamentaria

Reproduccióncultural

Como se verá en el siguiente apartado, estos argumentos se inscriben en

varias discusiones actuales en las ciencias sociales, entre los que destacan los

análisis sobre la profundización democrática, la reforma del Estado y sus pro-

cesos de construcción cotidiana. Este libro también pretende participar en

��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱderecho de petición, los procesos de protesta social y las nuevas formas de

participación ciudadana en México.

Profundización democrática y reforma del Estado

Profundización democrática y tercera ola democratizadora

Uno de los elementos que ha caracterizado a la región de América Latina en

décadas recientes, y recibido amplios análisis en la literatura especializada,


Peticiones, protestas y participación: una introducción 29

son los procesos de transición y democratización, que se conocen como la

��ȱ��ȱ��ȱ��£��à�ȱǻ��ȱ¢ȱ�� ǰȱŘŖŖśǼǯȱEn un comienzo, en esta discusión dominaron los análisis centrados en los

procesos de transición (Linz y Stepan, 1996; Luna y Pozas Horcasitas, 1992;

Mainwarning et al., 1992), a los que se sumaron investigaciones centradas en

la emergencia de nuevos actores centrales para el fortalecimiento democrático,

como la sociedad civil (Alvarez et al.,ȱŗşşŞǲȱ��ĵ��ǰȱŘŖŖŘǲȱ��£�ȱ��ǰȱŘŖŖŗǼǰȱy en la importancia de la emergencia de la ciudadanía como una categoría que

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱǻ��ǰȱŘŖŖŗǲȱ��ȱy Rosas, 2003; Garcés, 2006; ѝћѢёǰȱŘŖŖŚǲȱ��ǰȱŘŖŖśǼǯȱ

En este contexto promisorio la literatura comenzó por analizar varios de

los experimentos participativos que acompañaron las transiciones políticas y

��ȱ��ȱ��ȱǻ��ǰȱŗşşŗǲȱ��ǰȱŘŖŖśǼǰȱ��ȱ��ȱ·��ȱ��ȱal análisis del caso de Brasil con sus exitosos presupuestos participativos

ǻ��ĵ��ȱ¢ȱ��ǰȱŘŖŖřǲȱ��ǰȱŘŖŖśǼȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��Ç��ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱǻ��ĵ��ǰȱŘŖŗŖǲȱ��ȱ¢ȱ��ǰȱŘŖŖŚǲȱ��ǰȱ2002; Lubambo et al., 2006). También se interesaron en diversos mecanismos

de participación, como la democracia directa en varios países de la región

(Lissidini et al., 2008; Remy, 2004; Welp y Serduilt, 2009) y otras formas de or-

ga nización, como los “espacios de concertación local” (Bebbington et al., 2006;

��£�ǰȱŘŖŖśǼǰȱ��ȱȃ��ȱ��ȱ��à�Ȅȱǻ��ę��ǰȱŘŖŖŘǼǰȱ¢ȱ��ȱ��¤��ȱ��ȱlas trayectorias de líderes de organizaciones a puestos gubernamen tales (Dag-

nino et al., 2006).

La apertura participativa en la región muchas veces coincidió con la emer-

gencia de nuevos gobiernos de izquierda tanto en el ámbito local como en el

nacional (Cameron y Hershberg, 2010; Magalhaes et al., 1999), así como la

irrupción política de los pueblos indígenas que accedieron a puestos de elec-

ción popular, tanto a escala local (Assies y Gundermann, 2007; Dehouve, 2001;

Remy, 2004) como nacional (Bengoa, 2007). Así, el título de la compilación de

Boaventura de Sousa Santos resume este tipo de análisis: los procesos para

“democratizar la democracia” y fortalecer los espacios de democracia partici-

pativa marcaron la agenda en los primeros años del siglo ѥѥіȱǻ��ǰȱŘŖŖśǼǯAl mismo tiempo que se daban estos procesos, América Latina comenzaba

�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��£�ȱ�ȱ��ȱǻѐђѝюљ, 2007; 2011). Durante

la década de 1990 se implantó el modelo de desarrollo neoliberal (Calcagno y

��ǰȱŗşşśǼǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱę��ȱ��ȱ��ȱochenta y del cambio de modelo de desarrollo, pasando de la sustitución de

importaciones a la desregularización (Huber, 2003; Roberts, 2001). El modelo


Felipe J. Hevia30

��ȱ��àȱ��ȱ��àę��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ¢ȱ��àȱ��ȱ�Ç��ȱdurante la primera década del año 2000 (Boron, 2003; Solís de Alba, 2008; Bau-

man, 2011).

Los acontecimientos antes mencionados permitieron que al comienzo del

siglo ѥѥі, en países como Bolivia, Ecuador o Venezuela, se dieran procesos

refundacionales con la promulgación de nuevas constituciones y cambios pro-

fundos en la administración del Estado (Cameron, 2010). Por su parte, Argen-

tina, luego de su crisis institucional de 2001, transitó a lo que algunos autores

denominaron como “nuevo desarrollismo” (Bresser Pereira, 2007: 116), y las

reformas institucionales en Brasil, orientadas al fortalecimiento del mercado

interno, la universalización de políticas de protección social y el desarrollo

��Çę��Ȭ��à��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��¤��ȱ��ȱ��£�ȱ¢ȱla desigualdad (іѝђю, 2007).

Luego de esta etapa más bien optimista, donde se suponía que la existencia

de democracias electorales en la mayoría de los países de la región tendría un

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ǰȱuna segunda ola de estudios puso énfasis en la calidad de la democracia (Levi-

ne y Molina, 2007; Parés, 2009; O’Donnell, 2007; Mariani, 2007); en la crítica a la

sociedad civil como grupo de actores que encarnan las virtudes democráticas

(Gurza Lavalle, 2003; Gurza Lavalle et al.,ȱŘŖŖśǼȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱ��ȱestas democracias para superar los problemas crónicos de pobreza y desigual-

��ȱǻ��ȱ¢ȱ��Ĵ��ǰȱŘŖŖŞǲȱ��ǰȱŘŖŖŚǼǰȱ��ȱ��ȱ��àȱ��ȱ��ȱ��ȱę��ȱ��ȱ��ȱŘŖŖŞǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��àȱen torno al rol y las funciones de los Estados, y en general en la crí tica del mo-

delo neoliberal, que en palabras de Joseph es:

ǽǳǾȱ��ȱ��¢��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à��ȱȃĚ�¡��Ȅǰȱla “democratización” y los “derechos” de los inversionistas individuales pone en

práctica políticas que amplían las desigualdades económicas, siembra la insegu-

ridad y promueve la metódica destrucción de las estructuras y formas colectivas

��ȱ��ǯȱǻ��ǰȱŘŖŖŘǱȱŗśǼ

La reforma del Estado

Es en este contexto donde se viene desarrollando una fuerte polémica en lo

político y en lo académico sobre la reforma del Estado y la construcción de sus

��ǰȱ��ȱ��ȱ��·��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǯȱ��ȱ��ę��-



tad de los Estados para implementar sus agendas, cumplir con las leyes que

ellos mismos expiden, combatir y abatir la corrupción y lograr el desarrollo

sostenido es una constante en los análisis sobre la región y, sin duda, representa

uno de los principales riesgos para el fortalecimiento democrático. Como

planteó el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (ѝћѢё) en 2007,

profundizar la democracia implica necesariamente construir Estados más de-

��¤��ǰȱ��Ç��ȱ¢ȱ�ę��ȱǻ��ǰȱŘŖŖŝǼǯȱGran parte de la discusión sobre la reforma del Estado y la construcción

de capacidades gira en torno a dos grandes debates: por un lado, la dicotomía

entre más o menos Estado (o la discusión mercado vs. Estado) y, por el otro, la

necesidad de comprender al Estado como actor más que como arena o espacio

de disputa, que requiere autonomía y desarrollo de capacidades para cumplir

con sus funciones.

La primera disputa tuvo importancia en la década de 1990 en pleno pro-

ceso de desregulación y privatización de la economía: la idea era pasar de un

Estado todopoderoso a un Estado mínimo, que participara en la menor canti-

��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��Çȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱmano invisible regular de

��ȱ�¤�ȱ�ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ǰȱ��ȱ��Çȱ��£�ȱȱ¢ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ�ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ȱ��ȱ��-��ȱ��ȱ��ȱ��ȱǻ��ȱ¢ȱ��ǰȱŗşşśǼǯȱ��ȱ�ȱ��ȱ��-tura, autores como Boron advertían que “el neoliberalismo remata en una

concepción y una práctica profundamente autoritaria en la gestión de la cosa

pública. Por eso el dilema neoliberal no es entre Estado y mercado, sino entre

��ȱ¢ȱ��Ȅȱǻ��ǰȱŘŖŖřǱȱŗśǼǯȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱámbitos ligados a la producción y a la industria energética, y luego en la pro-

visión de servicios que podrían constituir nichos de mercado, como el agua, la

salud y la educación, siendo Chile el caso paradigmático sobre la prevalencia

del mercado sobre el Estado en la provisión de estos servicios (Bauer, 2002;

��£�ǰȱŘŖŖśǲȱ��ȱ¢ȱ��ǰȱŘŖŖŘǼǯLa segunda disputa se centró en la necesidad de comprender al Estado

como un actor, buscando para ello fortalecer sus capacidades técnicas y su au-

tonomía para poder llevar a cabo su agenda de acción. Más allá del tamaño del

Estado, la discusión giró en torno a la calidad y capacidad del mismo para cum-

plir con sus funciones y atribuciones (O’Donnell, 2007). Si bien estas discusiones

comenzaron a darse a principios de la década de 1980 (Evans et al.,ȱŗşŞśǼǰȱ��-

zaron mayor visibilidad con la publicación del Banco Mundial de “El Estado en

un mundo cambiante” en 1997 (Banco Mundial, 1997). Ahí, el Banco Mundial


Felipe J. Hevia32

asoció la efectividad de los Estados para implementar políticas públicas con sus

capacidades, distinguiendo ambos conceptos de la siguiente manera:

��ȱ��ȱ�¤�ȱ��£ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�¤�ȱ�ę��£ǰȱ��ȱ��ȱ�ę��ȱ¢ȱ��ȱ��-dad no son lo mismo. Capacidad (capability), tal como se aplica a los Estados, es la

��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ę��ǰȱ��ȱcomo la ley y el orden, la salud pública e infraestructura básica; la efectividad

ǻ�ě��Ǽȱes el resultado de la utilización de esa capacidad para satisfacer la

demanda social de los bienes. Un Estado puede ser capaz, pero no muy efectivo

si su capacidad no se utiliza en interés de la sociedad. (Banco Mundial, 1997: 3)1

Así, a las primeras reformas del Estado orientadas a la desregulación si-

guió una serie de reformas de segunda generación orientadas a la búsqueda

��ȱ��ȱ¢ȱ�ę��ȱ��ȱǻ��ǰȱŘŖŖŝǲȱ��£��ǰȱŗşşşǼȱ��ȱ��-

pataron muy bien con los cambios en la gestión y administración pública que

��Ç��ȱ��¤��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ�ø��ȱǻ��ȱVillanueva, 2006; Christensen y Laegreid, 2001; Christensen y Laegreid, 2007).2

En efecto, tal como Ramírez y Ramírez señalan, la irrupción de la Nueva

Gestión Pública en las reformas administrativas del Estado rescataba su orien-

��à�ȱ�ȱ��ȱ��ę��ȱ¢ȱ�ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��·�ȱañadía un componente fundamental: el análisis de las capacidades de control

de las acciones gubernamentales, relacionado sobre todo con el carácter demo-

crático de la sociedad (Ramírez y Ramírez, 2010: 61). A partir de ahí, se incrementó

la discusión sobre las capacidades estatales y sus procesos de formación.

Autonomía y capacidades estatales

Dentro de esta discusión sobre las reformas necesarias para construir Estados

�¤�ȱ��ȱ¢ȱ�ę��ǰȱ��ȱ��ȱ��Ǳȱ��Ç�ȱ¢ȱ��ȱestatales (Fox, 1993: 12). Según advirtiera Skocpol en su texto clásico, la auto-

1 Traducción libre del autor.

2 Una de las críticas más frecuentes a estas posiciones es lo que Zurbriggen denomina falacia tec nocrática, que limita la visión de las reformas en temas de administración, gestión pública

¢ȱ��Û�ȱ��ȱ�¡��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ę��ǰȱ��ȱdar cuenta de las dimensiones políticas del problema, los procesos históricos de cada país y

sus propias características (Zurbriggen, 2007).



��Ç�ȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�à��ȱȃ��ȱ��Ě��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱclases, o de la sociedad”. Sin esa autonomía e independencia para perseguir

��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��¢ȱ��Ç��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱǻ��ǰȱŗşŞśǱȱşǼǯ

��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱun factor posibilitante (enabling factor) (Fiszbein, 1997: 1031),3 o como “la capa-

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��-

�à��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��Ȅȱǻ ��ȱet al., 2002: 7).

Buena parte de la literatura sobre capacidades estatales se ha centrado en

��ȱ��ę��à�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱGrindle la más difundida. En efecto, Grindle plantea que la capacidad estatal

consta de al menos cuatro dimensiones: capacidad institucional (hacer reglas

��ȱ��ȱ��Ǽǰȱ�·��ȱǻ��Ç�ȱ¢ȱ��Ç��ȱę��ȱ��Ǽǰȱ��-nistrativa (infraestructura y servicios a la población), y política (canales legíti-

��ȱ��ȱ��ǰȱ��à�ȱ��ȱ��Ě��ȱ¢ȱ��à�ǰȱ��ȱde los funcionarios y participación ciudadana en la toma de decisiones) (Grin-

dle, 1996: 8-10).4

Sobre esta tipología, Alonso propone hablar de dos grandes dimensiones

de capacidad estatal:

[…] por un lado, lo que hace a las capacidades técnico-administrativas; por otro,

��ȱ��à�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ�ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱsocioeconómico. Desde la primera perspectiva, el análisis de capacidades priori-

zará una mirada desde adentro del aparato estatal, mientras que la dimensión

relacional pondrá el foco en el nexo estado-sociedad. (Alonso, 2007: 19)

Así, las capacidades institucionales y políticas de Grindle entrarían en la

dimensión relacional, mientras que las restantes se unirían en una sola dimen-

sión técnico-administrativa.

La mayoría de la literatura especializada al respecto se concentra en la

segunda de estas dimensiones, por medio del análisis de las reformas a la gestión

pública. Estos análisis enfatizan las relaciones intergubernamentales, con es-

3 Utilizo la traducción propuesta por Moreno Jaimes (2007).

4 ��ȱ��Ç�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��£�ȱ��£��ǰȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ę��ȱ�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��Ç��Ǳȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ¢ȱ��Ç�ȱǻ��£��ǰȱ1997: 1031 y ss.)


Felipe J. Hevia34

pecial interés en los procesos de descentralización (Falleti, 2010; Grindle, 2007)

¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ�ø��ǯȱ��ȱ��ǰȱcon la incorporación de técnicas gerenciales y de la Nueva Gestión Pública

(Aguilar Villanueva, 2006; Cabrero, 2010), incluyendo las reformas al servicio

profesional de carrera (Cadena, 2003). Sin embargo, existen menos análisis

sobre la dimensión relacional, que pone el nexo en las relaciones sociedad-

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ¢ȱentender desde esta perspectiva los procesos de profundización democrática

(Mann, 1993; O’Donnell, 2007).

Como se verá en el siguiente apartado, la antropología política ha desarro-

llado una serie de herramientas analíticas para entender estos procesos relacio-

nales de interacción, tanto de la construcción de una antropología del Estado

como de los procesos de construcción cotidiana del mismo. Luego de una

��ȱȱ��à�ȱ�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��¤ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��·ȱ��ȱantropología política resulta una vía provechosa para el análisis de las capaci-

dades estatales desde una perspectiva relacional.

La antropología política y la construcción del Estado

Sin duda, un campo en proceso de consolidación en la antropología política es

el estudio de los Estados contemporáneos. Durante buena parte del siglo ѥѥ,

la antropología mostró poco interés en su análisis, por la tendencia a estudiar

grupos humanos donde el Estado, como forma de organización política, es sólo

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱǻ��ǰȱŘŖŖŗǼǰȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ��à��ȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à��ȱǻ ��Ȭ��ȱ¢ȱ��ǰȱŘŖŖśǼǯȱ��ȱ��·�ȱ��ȱ��àȱ�¤�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�·��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱde dominación política (Clastres, 1978; Krader, 1982), y en especial en México,

��ȱ��ȱ��¤��ȱ��ȱ��ȱ�ȱ��ȱ��ȱ��Ç��ȱǻ��Ȭ��ĵȱ¢ȱ��ǰȱŗşşŞǲȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��Ȭ��ǰȱŘŖŖşǲȱ ��ĵǰȱŗşşŜǲȱ��ǰȱŘŖŖśǼǯȱ

El relativo poco desarrollo de la antropología del Estado se contrapone con

��ȱ��ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǯȱ��ȱ��ȱȱpredominantes se basaron en Weber, quien analizó la emergencia del Es tado

��¤��Ȭ��ǰȱ��ę��·��ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱ��ȱ�¡��ȱ��ȱuso legítimo de la fuerza (Weber, 1977), y en el marxismo, donde se estudió al

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱ��ȱǻ�ě�ǰȱŗşşŗǼǯȱ��ȱ��ȱ��ȱhasta el artículo pionero de Abrams (1977) comenzó a abrirse paso una tercera

��ǰȱ��ȱ��¤��ȱ��à��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��-



versidad de agencias e ideologías envueltas en este concepto (Abrams, 1988;

Corrigan, 2002).

��ȱ�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��Ç��ȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱal Estado en relación con la sociedad (Bobbio, 1996). En este sentido, Migdal

ǻŘŖŖŗǼȱ��ę��àȱ��ȱ��ȱ��ȱȃ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��£�ȱ¢ȱel uso de la fuerza caracterizado por 1) La imagen de una organización co-

herente que controla un territorio, la cual es una representación de la gente

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ2) las prácticas reales de sus múltiples partes” (Mig-

��ǰȱŘŖŖŗǱȱŗśȬŗŜǼǯEl desarrollo de estas corrientes, y las discusiones sobre el rol de los Esta-

��ȱ��ȱ��ȱ·��ȱ��ȱ��£��à�ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱforma sustantiva los vínculos soberanía-territorio y Estado-Nación, ayudó a

consolidar, dentro de la antropología social, el interés por los Estados contem-

poráneos (Sharma y Gupta, 2006b: 7). Según Sharma y Gupta, la antropología

del Estado puede ligarse a dos grandes corrientes: por un lado, la construcción del

Estado mediante prácticas cotidianas de interacción e interpretación, y, por

otro lado, la constitución de los Estados por medio de sus representaciones

simbólicas y el análisis de los vínculos nación-Estado-territorio.

Prácticas cotidianas y formación del Estado

Tener como foco analítico las prácticas cotidianas del Estado requiere, en pri-

��ȱ��ǰȱ��ę��ȱ��ȱ��ę��ǯȱ��ȱ��Ç£ȱ��à��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱhacer y hacerse con los días (León, 1999: 142) y su análisis remite a los procesos.

Según el texto clásico de Agnes Heller, se comprende la vida cotidiana como

ȃ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��£��ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱ��ȱ��Ȭticulares, los cuales, a su vez, crean la posibilidad de la reproducción social”

(Heller, 1987: 19). Implica, por tanto, regularidades, rutinas y formas más o

menos decantadas de apropiación social (León, 1999: 141 y ss.). En ese sentido,

el análisis de las prácticas cotidianas resulta una estrategia fértil para analizar

��ȱ��à�ȱ¢ȱ��à�ȱ��ȱ��ȱ��ǯȱ��ȱ��ȱ�ę��ȱ��-

velo y López:

Cuando se estudian los rituales sociales, las posiciones respetadas y respetables,

las distancias sociales, los espacios de convivencia, las frases de cortesía, etcétera

[…] se iluminan algunas partes de la forma de distribución de la autoridad, las

formas de expresión de los intereses de grupo o clase, los contenidos morales y los


Felipe J. Hevia36

ideológicos de algunos comportamientos, y esto sirve tanto para observar las he-

rencias culturales como los nacimientos de nuevas tradiciones. (Novelo y López

Ramos, 2000: 8)

Para el caso de las prácticas cotidianas de interacción gobernantes-gober-

nados, es necesario comprenderlas, siguiendo a Sharma y Gupta, como actos

tipo performances donde participan actores y espectadores en un mismo espec-

táculo (Sharma y Gupta, 2006b: 13), y donde las rutinas, las interacciones re-

gulares y los detalles aparentes son centrales para comprender la reproducción

de lo social. Tal como estos autores sugieren:

La esfera de las prácticas cotidianas es el espacio primario donde las personas

aprenden algo sobre el Estado […] los procedimientos burocráticos menores ade-

más proveen importantes pistas para comprender la micropolítica sobre el funcio-

namiento del Estado, cómo las autoridades estatales y gubernamentales operan

en la vida diaria de las personas, y cómo los Estados pasan a ser imaginados, en-

contrados, y reimaginados por la población […] Observar las prácticas cotidianas

además nos permiten desentrañar la intencionalidad de las formas de operación

del poder. También nos permite comprender cómo el Estado y sus instituciones

son reconocidas y se reproducen (a veces en silencio, sin llamar la atención sobre

�Çȱ��ǰȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ę��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��Ǽȱ�ȱ��·�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǯȱǻ��ȱ¢ȱ��ǰȱŘŖŖŜ�ǱȱŗŗȮŗřǼȱ

Así, en el análisis de las prácticas cotidianas del Estado, la burocracia y los

��ȱ��¤��ȱ��¢��ȱ��ȱ��Çę��ȱ��ȱ��à�ǰȱ��ȱsus múltiples manifestaciones: como formas de dominación social (Weber,

ŗşŝŝǼǰȱ��ȱ��£��ȱ��ȱǻ��ȱet al., 2000) y como institucio-

nes sociales (Peters, 1999), pero también analizando la reproducción de sus

prácticas internas (Saldívar, 2008), los procesos de generación o reproducción

de su autoridad y legitimidad (Sharma y Gupta, 2006b: 13) y, sobre todo, su

relación con los gobernados.

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��¤��ȱ��ȱ��ȱ��¤��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱ��ǯȱ�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��¢��ȱǻŗşŞśǼȱ¢ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱǻŗşşŚǼȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��-

nados con la formación de Estados-nación (Steinmüller, 2010; Nugent, 1994;

��Ȭ��ȱ¢ȱ��ǰȱŘŖŖśǼȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��-��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ�ę��ȱ��Ǳȱ



Lo que el enfoque “formación del estado” promete es una manera de superar

ǻ��ȱ��ȱ¤��ȱ��ȱ��ȱ��Ǽȱ��ȱ��ȱǽǯǯǯǾȱ��ȱǽǯǯǯǾȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱǽǯǯǯǾȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱclasismo como rasgos constitutivos del dominio (tanto precapitalista como capi-

talista; capitalista desarrollado y capitalista colonial, socialista de vanguardia y

��ȱ��Ǽǯȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱȃ��Ȅǲȱde hecho, parece constitutivo de esa crucial división “privado”/”público”, y las

��ȱ��¡��£��ȱǻ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��Ǽȱ��-san a la “política”. (Corrigan, 2002: 26)

��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ę��ȱ��ȱ��¢��ȱ��à��ȱ¢ȱ��ȱ��à�ȱ��Ç��ȱ��ȱ��ȱǻ��ǰȱŗşŞŞǼǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱ��ȱȃ��à�ȱ��Ȅȱǻ��ȱ¢ȱ��¢��ǰȱŗşŞśǼǰȱ��ȱ��ȱ��¤��ȱ��ȱlas “rutinas y rituales de mando” concretas pueden ser rastreados y analizadas

teniendo un impacto directo en la vida cotidiana de la gente (Lagos y Calla,

2007: 17).

América Latina, y México en particular, es un caso frecuente de análisis de

esta perspectiva, no sólo por la particularidad histórica de haber creado Es-

tados-naciones en épocas tempranas (Anderson, 1993), sino por la centralidad

del Estado en la conformación de la sociedad (Góngora, 2006). Tal como Joseph

¢ȱ��ȱ�ę��ǰȱȃ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�·¡��ȱ¢ȱ��ȱ��·��ȱ��-tina ha sido la continua tensión entre las culturas populares emergentes y los

procesos de formación del Estado” (Joseph y Nugent, 2002b: 31); de ahí que

sea central analizar dichos procesos formativos para comprender el devenir

histórico no sólo del tipo de Estados que se fueron construyendo a lo largo de

los siglos ѥіѥ y ѥѥ, sino también el impacto de estos procesos en la reproduc-

ción de las culturas populares (Joseph y Nugent, 2002b: 41).ś

Una fuente de dicho análisis son las prácticas cotidianas del Estado en su

relación con la sociedad, que es parte sustantiva de las investigaciones en

��Ç�ȱ��Ç��ȱ��ȱ�ȱ��ȱ��ȱ�·¡��ȱ¢ȱ��·��ȱ��ǯȱ��ȱ��ȱde ello son los estudios sobre cultura política en México, que por medio del

análisis de las prácticas cotidianas de relación gobernantes-gobernados han

śȱ“Nuestra insistencia colectiva en ver la hegemonía, la cultura, la conciencia y la experiencia

en movimiento histórico está en gran medida motivada por la estrecha vinculación que guarda

con la conceptualización de la formación del Estado como un proceso cultural con consecuen-

��ȱ��ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱǽǯǯǯǾȱ��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱ��ȱ�à��ȱse pueden comprender en términos relacionales” (Joseph and Nugent, 2002b: 41-43).


Felipe J. Hevia38

caracterizado los rasgos constitutivos del régimen posrevolucionario (Adler-

��ĵǰȱŘŖŖŗǲȱ��ȱ¢ȱ��ǰȱŘŖŖŘ�ǲȱ��ǰȱŘŖŖŜǼǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��-

��ȱ��ȱǻ��Ȭ��ĵǰȱŘŖŖŗǲȱ��Ȭ��ǰȱŘŖŖřǼȱ�ȱ��ȱ��ȱ��à��ȱ��ȱ��ȱ�ȱ��ȱ��¤��ȱǻ ��ĵǰȱŗşşŜǲȱ��ǰȱŘŖŖśǼǯȱ

��·�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ȱ��ȱ��Ç��ȱ��Çę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ(Hevia, 2011a; Saldívar, 2008) e investigaciones que buscan dar cuenta de las

prácticas reales de las múltiples partes del Estado, donde sobresalen las inves-

tigaciones coordinadas por Jorge Alonso y Alberto Aziz (Alonso, 1982; Alonso

et al.,ȱŗşşŚǲȱ�£�£ȱ¢ȱ��ǰȱŘŖŖśǼǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱinstituciones y temas que implica hablar del Estado mexicano. Por medio de

un estudio longitudinal que alcanza tres décadas, diversos autores analizan

��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱ��ȱ��Ȭxicano en las últimas décadas del siglo ѥѥ. Existen también investigaciones

��Çę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱǻ��ǰȱ1999; Sierra, 2004), así como el análisis del sistema político y sus construcciones

��à��ȱǻ��Ȭ��ĵȱ¢ȱ��ǰȱŗşşŞǲȱ��Ȭ��ǰȱŘŖŖřǼǯComo estos estudios muestran, la pertinencia de una antropología del

Estado, más que limitar la atención al estudio de esta serie de agencias amal-

gamadas ideológicamente en una entidad más o menos homogénea, se centra

sobre todo en la relación del Estado con los grupos sociales que interactúan

con él. Es decir, para construir una antropología del Estado es imprescindible

realizarla desde una perspectiva relacional que analice el amplio rango de

relaciones que los diversos grupos, asociaciones, personas y ciudadanos esta-

blecen con las agencias gubernamentales y con las representaciones simbólicas

que construyen al Estado.

Relaciones sociedad-Estado y sociedad-gobierno

Las relaciones sociedad-Estado son de larga duración y se dan en procesos

incesantes de construcción por medio de interacciones que actualizan y forta-

lecen la construcción cotidiana del Estado (Aguirre Beltrán, 1991; Joseph y

��ǰȱŘŖŖŘ�ǲȱ ��Ȭ��ȱ¢ȱ��ǰȱŘŖŖśǲȱ��ȱ¢ȱ��ǰȱŘŖŖŜ�ǼǯEn las ciencias sociales, en especial en la ciencia política, se han desarrollado

diversos modelos teóricos para dar cuenta de algunas de las relaciones so-

ciedad-Estado. Dentro de estos, sobresalen los conceptos gobernabilidad, enten-

dida como un sistema de equilibrio entre demandas de los ciudadanos y la

��ȱ��ȱǻ��ǰȱŗşşśǲȱ��£��ȱet al.,ȱŗşŝśǼǲȱgobernación o



gobernanza, donde se amplían los actores responsables de responder estas de-

mandas, incluyendo a la sociedad y el mercado no sólo en la generación de

proble mas sino también de soluciones (Aguilar Villanueva, 2006); participación ciudadana,ȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱ��à�ȱ��Ç��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱpúblicos, estatales y no estatales (Cunill, 1997; Hevia y Vergara-Lope, 2011;

Ziccardi, 2004); rendición de cuentas, que alude a la responsabilidad de los go-

bernantes frente a los gobernados (Fox, 2007; Isunza Vera y Olvera, 2006;

O’Donnell, 1998; Schedler, 2004a); y ciudadanía,ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱestatus de aquellos que reciben (o debieran recibir) un paquete de derechos

y deberes por pertenecer a una determinada comunidad política (Gaventa y

��ǰȱŘŖŗŖǲȱ��ǰȱŘŖŖśǲȱ��¢ǰȱŗşşŝǼǯȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à��ȱ��ǰȱde una u otra forma, poner en relación al poder público que representa el

Estado y a los ciudadanos o grupos sociales que representan la sociedad.

De manera paralela a estas corrientes teóricas que acompañan el des-

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��-

nales que critican tanto las posturas estadocéntricas como las sociocéntricas

(Garretón, 2002) y que postulan análisis relacionales entre sociedad y Estado.

��ȱ��ȱ��ȱ��¤��ȱ��ȱ��ȱ��Ç��ȱ��Çę��ȱǻ��ȱ��-

�Ç��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱ��Ǽȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��¤��ȱ��Çȱę��ȱ��ȱ��ȱ��Ȭ��ȱǻ��¡ǰȱŘŖŖŝǲȱ��ǰȱŘŖŖŝǲȱ��ǰȱŘŖŖŗǲȱ��ǰȱŗşşśǼǯ

Estos modelos relacionales pueden caracterizarse por cuatro premisas fun-

��Ǳȱ��¤�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱy diversidad; los espacios de interacción constituyen los puntos nodales de

observación pues en ellos se desarrollan las estrategias y se actualizan las re-

laciones sociales que construyen los actores entre sí; la implementación de la

política resulta tan o más importante que el diseño de la misma para explicar

sus impactos y efectos; por último, las interacciones generan consecuencias

—intencionales y no intencionales— e impactos en los actores sociales y esta-

tales que deben ser caracterizados con precaución (Hevia, 2009a).

��ȱ��ǰȱ��ȱ�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱopto por limitar mi observación sólo a una dimensión de las mismas: las

relaciones sociedad-gobierno. Como se verá a lo largo de los capítulos que

componen este libro, se pretende analizar la construcción del Estado me-

xicano en una escala local (políticas educativas de un gobierno estatal), por

medio de la revisión sistemática de las prácticas cotidianas de interacción

gobernados-gobernantes.


Felipe J. Hevia40

Patrones de relación entre gobernantes y gobernados

Con esta perspectiva analítica es posible presentar el primer argumento fuerte

del libro: las dinámicas cotidianas de interacción entre gobernantes y gober-

nados son heterogéneas; sin embargo, pueden agruparse en grandes patrones

de relación.6 Tal como se discute en las conclusiones, estos patrones de relación

integran formas institucionales y extrainstitucionales de interlocución entre

gobernantes y gobernados, y apelan a tipos de relación basados en derechos y

favores.

Al patrón de relación dominante lo denomino relaciones particularistas. Es-

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ę��ȱ��ȱ��à�ȱ��ǰȱ��-

cias particulares, recepción de solicitudes por parte de las autoridades en sus

��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��£��ȱ��ȱ��à�ǰȱ��ȱ��ȱ�ȱla autoridad, etcétera. La atención ciudadana y la gestión se convierten en un

mecanismo constante de relación que tienen las autoridades con sus bases

electorales y sus votantes, y en la que invierten una enorme cantidad de tiem-

po (Grindle, 2007). Estas relaciones particulares, donde personas y colectivos

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ȱ��ȱ��Çę��ǰȱ��ȱ��-ciones explícitas de subordinación (Hevia, 2011a), donde los demandantes

��ȱ��ȱȃ��Ȅǻ��Ĵ��ǰȱŘŖŖŞǼȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱencarguen de resolver las demandas puntuales. Estas relaciones no se basan en

una lógica de derechos ni de ciudadanía: las demandas y sus respuestas son

personalizadas, no estandarizadas. Además, permiten y premian la creación

de intermediarios y de relaciones clientelares (Gómez Álvarez, 2009), reprodu-

cen la relación de favor-agradecimiento como la base del contrato entre gober-

nantes y gobernados (Schedler, 2004b; Fox, 2007) y fortalecen la idea del Estado

como una “máquina estatal generadora de esperanza” (Hope-Generating State Machine), donde todo es posible si se siguen los trámites y procedimientos

��ȱǻ��ǰȱŘŖŖřǱȱŗŜǼǯȱ�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ȱ��-��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱpor un lado, a reconocer y reproducir la diferencia de poder entre gobernantes

6 ��ø�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��Û��ǰȱȃ��à�Ȅȱ��ȱ��ę��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ǰȱcomo un “modelo que sirve de muestra para sacar otra cosa igual” (Real Academia Española,

2011). En inglés, su traducción es ��Ĵ��ȱ��ǰȱ��ø�ȱ��ȱ�¡��ȱ��¢ǰȱ��ȱ��ę��ȱ�ȱ��ȱ“forma regular e inteligible o secuencia discernible en la forma en que algo ocurre o se hace”

(a regular and intelligible form or sequence discernible in the way in which something happens or is done) (Oxford Dictionaries, 2012).



y gobernados, y por otro, a personalizar la relación con miras a que el gober-

nado reciba los favores del gobernante y pueda así tener una respuesta positiva .

Así, las relaciones particularistas pueden resultar más efectivas que otras for-

��ȱ��ȱ��à�ǰȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��Çę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱnorma así como situaciones extraordinarias, pero también disminuyen las

��ȱ�·��Ȭ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱ��£��à�ȱde procesos y la toma de decisiones basadas en el cálculo político más que en

procesos de planeación.

Un segundo patrón de relación son las denominadas relaciones contenciosas-disruptivas que implican todas aquellas disputas y acciones directas de per-

sonas, grupos, colectivos, organizaciones y movimientos para lograr y exigir

una respuesta gubernamental. Estas relaciones incluyen diversos repertorios

de acción y presión, donde sobresale la protesta en las vías públicas (López

Gallegos et al., 2010). Múltiples marchas y manifestaciones comienzan por la

incapacidad estatal para resolver las demandas planteadas y como resultado

de la frustración ante la inutilidad de los sistemas institucionales de comuni-

cación entre gobernantes y gobernados. Las acciones disruptivas se transfor-

man en las acciones más efectivas para lograr captar la atención de la autoridad

estatal y exigir respuesta. Así, en todo el país se reproducen manifestaciones,

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ�ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱparticulares: cumplir con una obra pública, expulsar a un maestro faltista,

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ�ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��·-tera (De la Fuente, 2006).

Las consecuencias del uso de este patrón son mixtas. Por un lado, este

patrón de relación genera grados crecientes de institucionalización informal

ǻ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ę��ȱ��ȱȃ��-tados” la atención a grupos de protesta; existe un protocolo bien establecido

para atender y desactivar estas marchas en los palacios de gobierno estatales

y municipales) y reproducen liderazgos de tipo carismático y relaciones cor-

porativas entre los líderes de la organización/movimiento, operadores políti-

cos-partidarios y las amplias bases sociales, usando el acarreo y otras medidas

como formas de demostración de fuerza política (Hernández, 1992). Por otro

lado, constituye prácticamente el único instrumento que tienen los pobres y

los colectivos invisibilizados para acceder a la voz en el espacio público. Con

instancias participativas y representativas que poseen serios problemas de

sobrerrepresentación de los poderosos y subrepresentación de los oprimidos

(Cunill, 1997), las movilizaciones y protestas sociales han sido actores funda-

mentales en la región para conquistar y expandir derechos, así como para re-


Felipe J. Hevia42

��ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱǻ��ǰȱŘŖŖŗǲȱGarcés, 2006; Zermeño, 1997).

El tercer patrón de relación, menos frecuente en México, son las relaciones

de participación reglamentaria, que se basan en las relaciones formalizadas del

��ȱ��ȱ��Ç�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱconsulta y participación ciudadana. En este patrón se inscriben aquellas accio-

nes que se basan en una lógica de derechos y en el uso de los mecanismos

institucionales de participación, tanto electoral (en elecciones) como ciudadana

ǻ��ȱ��Ǽȱǻ��ǰȱŘŖŖśǼǯȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��-

secuencias encontradas. Por un lado, tanto el diseño de estos mecanismos

como los actores gubernamentales asocian la participación a la consulta, más

que a la decisión, y poseen marcadas funciones de legitimación en desmedro

de su efectividad. De igual manera, están centradas en tipos de participación

instrumental, más que orgánica (Rao y Mansuri, 2012). Sin embargo, por otro

lado, representan logros fundamentales para la construcción de reformas de-

mocráticas de la gestión pública (Canto Chac, 2010; Bresser Pereira y Cunill

Grau, 1998). Constituyen también procesos de innovación que permiten la

inclusión de controles democráticos no electorales (Gurza Lavalle e Isunza

Vera, 2010) y herramientas que permiten pensar en la ampliación de la repre-

sentación más allá de los actores tradicionales (Gurza Lavalle et al.,ȱŘŖŖśǼǯComo ahondaré en las conclusiones, estos tres patrones de relación tienen

diversos efectos sobre los actores sociales y gubernamentales, y sobre los pro-

pios procesos de interacción, generando una especie de respuesta diferenciada

del gobierno ante las demandas ciudadanas, reproducen un sentido corpora-

tivista y favorecen una forma personalista, no institucional, de gobierno. Pero

antes es necesario detenerse en el campo educativo como punto privilegiado

de observación.

El campo educativo como punto de observación

En la denominada era de la información, la educación ha pasado a ser un

recurso estratégico de primera importancia que incide en múltiples ámbitos

públicos, desde el crecimiento económico hasta la calidad de la democracia

(ѢћђѠѐќ, 2011a; ќѐёђ, 2010a; Hanushek y WöBmann, 2007). En este contexto ,

los países de América Latina, como los del resto del mundo, han incrementado

el gasto público en educación en estos últimos años (ѐђѝюљ, 2011). Sin embargo ,

las pruebas estandarizadas de desempeño y los grados de competitividad eco-



nómica en general muestran que América Latina está rezagándose de manera

preocupante con respecto a otras regiones de ingreso medio, como la zona del

sudeste asiático (ќѐёђ, 2010a; іњѐќ, 2009; ѝџђюљ, 2000).

En este contexto, el estado de la educación en México muestra algunos

claroscuros. Del lado de la demanda educativa se han fortalecido los sistemas

de becas escolares y subsidios donde sobresale el Programa de Desarrollo

Humano Oportunidades (De Janvry y Sadoulet, 2006; Programa Oportunida-

des, 2010) y el Programa Nacional de Becas (Bracho, 2006). Del lado de la

oferta se han realizado importantes cambios curriculares con la implementa-

ción de una reforma integral a la educación básica (Ѡђѝ, 2011a); se intenta

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��-

grama de Carrera Magisterial (Santibáñez y Martínez, 2010; Hevia, 2013a);

transformar el proceso de incorporación de nuevos maestros al sistema y de

formación inicial de los futuros maestros (Barrera, 2009; Sandoval, 2006); mo-

��ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱǻ��£�ǰȱŘŖŖŜ�Ǽǲȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱę��ȱ��ȱ��-��ȱ��ȱǻ��ǰȱŘŖŗŖǼǰȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱ��à�ȱdel sistema educativo (іћђђ, 2012a; Santiago et al., 2012), entre muchos otros

esfuerzos.

No obstante, los resultados de estas reformas y sus procesos de diseño e

��à�ȱ��ȱ��ȱ�·ę��ǯȱ�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��£��ȱ��ȱ��ȱø��ȱ�Û��ȱ�¡��ȱ��ȱ��ȱ�·ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱȱ��ȱel aula y aprovechamiento escolar (іћђђ, 2012a), los alumnos mexicanos asis-

ten menos días y horas a la escuela que sus pares de otros países (Díaz de

Cossío, 2006), y los expertos ya hablan de un estado de catástrofe educativa

(Fundación Este País, 2011; Guevara Niebla, 1992; Ornelas, 2008a). México po-

see los últimos lugares del Programa para la Evaluación Internacional de los

Alumnos (ѝіѠю, por sus siglas en inglés) en aprovechamiento escolar (ќѐёђ,

2010a) y más de 90% del gasto educativo se utiliza para el pago de la nómina

(Cámara de Diputados, 2008).

En la literatura nacional existe consenso en que una de las causas de este

�·ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ę��à�ȱ��Ç��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��-tivo (Calderón, 2012; Coalición Ciudadana por la Educación, 2010; Ornelas,

2008a) donde existe una simbiosis atípica (Asamblea General de las Naciones

Unidas, 2010), o una imbricación (Street, 1992b) entre autoridades educativas

¢ȱ��ȱ�Ç��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱǻѠћѡђ), el

sindicato más numeroso y fuerte de América Latina. Esta simbiosis atípica se

expresa en la capacidad del Ѡћѡђ de incidir no sólo en política laboral, sino


Felipe J. Hevia44

tam bién en política educativa; en la renuncia de las autoridades educativas a la

rectoría de la educación; en la protección legal de esta situación, y en la exclu-

sión sistemática de los padres de familia y la sociedad en general en el campo

de la educación (Coalición Ciudadana por la Educación, 2010; Ornelas, 2008a).

Esta situación permite comprender elementos clave que caracterizan las

relaciones entre gobernantes y gobernados en este campo estratégico, pero

existen otras razones para inclinarse por el estudio de la educación como un

campo privilegiado de observación.

En primer lugar, la educación pública exhibe una política gubernamental

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱǻ��ǰȱŘŖŖşǼǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱ��ę��à�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��Ȭ��ȱǻ��ȱet al., 1981). Según el Artículo 3 de la Constitución Política de los Estados Uni-

dos Mexicanos, todos los mexicanos tienen derecho “a recibir educación [...]

que tienda a desarrollar armónicamente todas la facultades del ser humano,

fomentar en él, a la vez, el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad

��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��Ȅǯȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��¤��ȱde los sistemas de atención ciudadana en el campo de la educación permite

ver cómo estos instrumentos se usan o no para acceder a servicios públicos y

��ǯȱ��ø�ȱ��à�ȱ�ę��ǰȱŝŖƖȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��-Û��£�ȱ��ȱ��£ȱ��Ç�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ¢ȱ��ǰȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��àȱ��ȱŘŖŖśȱ�¤�ȱ��ȱśȹŞŖŖȱ��ȱ��ȱ�ȱ��ȱ��ȱǻ��Ç�ȱ��ȱ��à�ȱ¢ȱ��ǰȱŘŖŖśǼǯ

La segunda razón es que, además de poder analizar las demandas ciuda-

danas como mecanismos para acceder a servicios, el sistema educativo posee

una variada gama de procesos que permiten accionar los sistemas de atención

ciudadana. En efecto, la implementación de la política educativa incluye una

��ȱ��¢ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ�¡��ȱde hecho situaciones que pueden o no resolverse por los sistemas institucio-

��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��£��ǰȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ę��ȱo las denuncias por abusos de poder.

La tercera razón para seleccionar el campo educativo como caso de estudio

es que su análisis permite tanto la acción individual de padres, alumnos, maes-

tros o ciudadanos, como la acción colectiva por medio de asociaciones de pa-

��ȱ��ȱ��ǰȱ��ǰȱ��£��ȱ��ȱ¢ȱ��ǰȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱparticipación social instituidos en la Ley General de Educación, permitiendo

así poder poner en relación tanto actores colectivos como individuales.

Por estas razones es necesario analizar en profundidad el campo educativo

desde una perspectiva que permita el análisis de diferentes escalas de manera



simultánea. Como se revisa ampliamente en la primera parte del libro, la edu-

cación en México, y en Veracruz en particular, tiene importantes problemas de

cobertura, equidad y calidad donde la participación de la sociedad en su con-

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��-��ȱ��ȱ��Ç��ȱ��ǰȱ��¢��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��-

diciones sociales que favorezcan el desarrollo intelectual de los educandos

ǻ��ěȱet al., 2007; ќѐёђ, 2010b; ѢћђѠѐќǰȱŘŖŖśǼǯȱ��ȱ��Çȱ��ȱ��ȱ��à�ȱsocial en educación sea uno de los temas en disputa en los años recientes, tan-

to con la implementación de nuevas reglamentaciones (Ѡђѝ, 2010a), como en

el interés de la academia por pasar a propuestas más concretas que la hagan

viable (Observatorio Ciudadano de la Educación, 2008). En este sentido, para

el propio campo educativo es de interés comprender que, más allá de la parti-

��à�ȱ��ȱ��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ�¡��ȱ��ȱ��ȱ��-

tidad de formas y tipos de relación usados por los gobernados para presentar

sus demandas a las autoridades, y que esta diversidad tiene efectos en la pro-

pia autoridad educativa, la cual tiene que organizar el sistema educativo

��ȱȱ��¢��ȱ��ȱ��à�ȱ��ȱ��ȱę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��Ě��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��-

crar a los padres de familia y a la sociedad en general para la creación de sis-

temas educativos más pertinentes y efectivos, y cumplir así con su obligación

de garantizar la educación de calidad a todos los mexicanos.

Organización del libro

El libro se organiza en tres partes, más un capítulo metodológico y una con-

clusión general. El siguiente capítulo explica la perspectiva metodológica

implementada , caracterizada por tres atributos: el uso de una perspectiva

relacional , el análisis multiescala, y una estrategia mixta cualitativa-cuan-

titativa de recolección y análisis de información, para comprender desde

diversas escalas las relaciones gobernantes-gobernados y los procesos de cons-

trucción del Estado.

Una vez descrita la metodología usada, la primera parte analiza el campo

de la educación centrándose en las principales características del sistema edu-

��ȱ��¡��ȱ¢ȱ��ȱ��ǯȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��Ç��ȱ��ȱdiscuten los principales problemas de la educación en México desde el punto

de vista de su cobertura, equidad y calidad. En este capítulo, centrado en una

escala nacional, se da especial relevancia a la descripción de los efectos de la


Felipe J. Hevia46

simbiosis atípica entre autoridades educativas y sindicales en los resultados

que caracterizaron al campo de la educación desde la segunda mitad del siglo

ѥѥ. Así, se delinea una relación basada en el creciente poder de los líderes

sindicales, la renuncia del Estado a sus funciones de rectoría del sistema y la

persistente exclusión de la comunidad escolar, los padres y madres de familia

y la sociedad en general en los procesos de planeación y gestión de lo educa-

tivo. Por ello se describen algunos de los procesos que permitieron estas rela-

ciones, como la acumulación de poder administrativo, político y económico

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�Ç��ȱ��ǰȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱlas autoridades educativas la renuncia a funciones sustantivas y la exclusión

sistemática de la sociedad.

En el cuarto capítulo se cambia de escala y de enfoque: de lo federal a lo

estatal. Aquí se propone una lectura sobre capitales y actores en disputa a es-

cala estatal, tomando los últimos años del gobierno de Fidel Herrera Beltrán

(2004-2010) como marco temporal. Este capítulo incluye una panorámica del

��ȱ��ȱ��ȱ��£ǰȱ��£��ȱ��ȱ��ȱ�·ę��ȱ¢ȱ��ȱ��-

��Û�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǯȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱlas principales características del sistema de descentralización que marcan las

relaciones entre la Federación y los estados en el campo educativo. En tercer

lugar, utilizando la teoría de los campos de Pierre Bourdieu, se analizan los

��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��Çȱ��ȱ��ȱ��ę��à�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǯȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ȱ��-cala estatal: económico, político y simbólico, y a diversos actores sociales y

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��-nera en este campo. También se analizan diversas interfaces socioestatales, es

decir, aquellos espacios de interacción, negociación y comunicación entre ac-

tores gubernamentales y sociales.

��ȱ��£ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ¢ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��-

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ę��Ǳȱ��ȱ��ȱ��-ticularistas, y se divide en tres capítulos. El capítulo cinco es de carácter más

analítico; se centra en detalle en las dimensiones fundamentales para analizar

las relaciones particulares a partir del análisis de los sistemas de atención ciu-

dadana. En este capítulo se caracterizan las relaciones particularistas como un

patrón de mediana-larga duración, y su expresión más evidente son los siste-

mas de atención ciudadana. Estos sistemas pueden comprenderse desde tres

tradiciones analíticas: como derecho de petición, como acciones de gobernan-

za, y como acciones de participación ciudadana. Buena parte de estas diferen-



cias analíticas tienen que ver con los tipos de demanda ciudadana existentes

y se basan en el principio básico de ser escuchados.

El siguiente capítulo trata sobre el análisis de uno de los mecanismos de

entrada al sistema de atención ciudadana: el Programa Lunes Puertas Abiertas,

��ȱ��ȱ·��ȱ��ȱ��¤��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǯȱ�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��-comiendan asistir a Lunes Puertas Abiertas. El análisis sobre la legitimidad y

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǯȱPor último, en el capítulo 7 se hace un análisis sobre las demandas ciu-

dadanas que recibió la Secretaría de Educación de Veracruz (Ѡђѣ) en 2010;

se describen las principales dinámicas de relación y las consecuencias de estas

dinámicas en el campo educativo. Este capítulo analiza el tipo total de peticio-

nes ciudadanas que captó la Coordinación de Delegaciones Regionales, una

de las principales unidades de enlace entre la Secretaría de Educación y la

ciudadanía. Posteriormente se analiza el tipo de demanda en un escenario de

gobernanza educativa, y por último se caracterizan las dinámicas de relación

así como las consecuencias que implican para los actores sociales. Aquí se

��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�·ę��ȱ��à��ȱ¢ȱ��ȱ��ȱ��£ȱ�¡��-sados de manera clara por medio de peticiones: mobiliario escolar, plazas la-

borales y construcción de infraestructura educativa. También se detallan las

principales particularidades de estas relaciones: resolver la demanda local,

personalizar las respuestas, buscar la intermediación social y política, y buscar,

��ȱ��ȱȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��à�ȱ��ȱ��Ě��ȱ��ȱevitar una escalada del mismo. Estas dinámicas permiten comprender el for-

talecimiento de la discrecionalidad en la toma de decisiones y de la inter-

��à�ǰȱ��Çȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱsociales: del lado gubernamental, aumentar la capacidad diferenciada de

respuesta, y del lado societal, mantener una relación de desregulación con

el Estado.

La tercera parte engloba un análisis sobre las relaciones contenciosas y

ciudadanas existentes en el campo educativo. Para ello, el capítulo 8 analiza

los procesos de protesta en la prensa, planteando un análisis de violencia cre-

ciente de las mismas. El argumento central de este capítulo es que en un con-

��¡��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��£��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱrespuesta gubernamental, las protestas aumentan el grado de violencia y la

selección de los lugares en una secuencia regular, comenzando desde la toma

��Çę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�¡��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��Ě��ȱ��ȱ��ȱ��£�ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱȱ


Felipe J. Hevia48

legitimidad e institucionalización de la protesta creciente como canal efectivo

para solucionar demandas sociales.

��ȱ��Ç��ȱşȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��à�ȱ��ǰȱincluyendo en el análisis los factores que se consideran clave para el éxito de

��ȱ�¡��ȱ��ǰȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ�·ę��ȱ��ȱ��-ticipación ciudadana importantes. En este capítulo se concluye que, a pesar de

su institucionalización y de relativamente altos grados de representatividad,

son espacios propicios para reproducir una participación simulada con pocos

��ȱ��ȱ�ę��ȱ��ȱ��ȱ�ȱ��ȱ��ǯ��ȱę��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��ȱ��£��ȱ��ȱ��-

terios analíticos para diferenciar los patrones de relación descritos a lo largo

del libro, como los tipos de relación (basadas en derechos o en favores) y las

formas de relación (institucionales o extrainstitucionales). También se analizan

los efectos en la construcción del Estado en tres dimensiones: capacidades

estatales, relaciones políticas y reproducción cultural, donde se discuten las

capacidades de respuesta diferenciada, se refuerza el personalismo y las asi-

metrías de poder, la creación de incertidumbre por parte de los poderes buro-

cráticos, y el refuerzo de la cultura corporativista. Por último, se discuten los

potenciales efectos de la reciente reforma educativa de 2013.


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