I

LA fORMACIONI

DE LA COMUNIDAD AUTONOMAI

DE ANDALUCIAEN SUS DOCUMENTOS

Edición y estudio preliminar a cargo de

AGUSTÍN Rurz ROBLEDO

PARLAMENTO DE ANDALUCÍA

-2003-

Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorización escritade los titulares del copyright, bajo las sanciones establecidas

en las leyes, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquiermedio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento

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Primera Edición: 2003

© Secretaría General del Parlamento de AndalUcíaEdición a cargo de Agustín Ruiz RobledoISBN 84-88652-88-7Depósito legal: GR. 764-2003

FOlocomposición, impresión y encuadernación: EDITORIAL COMARES, S.L.Albolote, Granada (ESPAÑA)

c¡

ESTUDIO PRELIMINAR

I. INTRODUCCIÓN

Cada época histórica tiene, lógicamente, sus propias señas de identidad. Loshom bres de un tiempo determinado no siempre responden igual que los de otroante estímulos similares, ni sus preocupaciones se ordenan de idéntica forma,aunque sean las mismas. Por eso, los múltiples intentos de construir un Estadodemocrático en España en los dos últimos siglos han sido diferentes entre sí, in­cluso aunque hayan debido afrontar los mismos problemas y dificultades. Así,tanto los constituyentes de 1931 como los de 1977-78 tuvieron que lidiar con losrecun'entes problemas de la forma de Estado, el papel del Ejército, el control dela enseñanza, la regulación de los medios de producción y el concepto de pro­piedad, las relaciones Iglesia-Estado, etc; pero mientras en 1931 las diferenciaseran irreconciliables y se elaboró una Constitución de la mayoría, en 1978 las di­ferencias de política constitucional no eran tan distantes y el talante no era el dela imposición, sino el del pacto, lo que originó una Constitución de consenso, consus enorrues ventajas y también con algunas limitaciones, como es la prolija re­gulación de algunas materias, sin por ello aportar excesiva claridad a los intér­pretes constitucionales.

No por casualidad, donde se alcanzó la mayor prolijidad con la máximaambigüedad fue en la cuestión central que debieron afrontar los constituyentes,el tema de nuestro tiempo, por emplear la conocida expresión de Ortega y Gasset:la forma de Estado, la distribución del poder político. Como es de sobra cono­cido, el pacto al que llegaron nuestros constituyentes fue -según la terminolo­gía de Schmitt- un compromiso apócrifo, un acuerdo sobre aplazar la configu­ración definitiva de la Constitución territorial por el expediente de remitir a unmomento posterior la formación de Comunidades Autónomas, lo que suponía unadesconstitucionalización de la forma de Estado, capaz de producir la genial per-

XXXVI LA FORMAC¡ON DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE ANDALUCfA EN SUS DOCUMENTOS

plejidad del jurista persa de Cruz ViIlalón. Pero, sin expresarlo con claridad y sinimpedir diversos desarrollos, lo cierto es que en el texto de la Constitución de1978 predomina una concepción de la autonomía que, con Tomás y Valiente, sepuede llamar dual, de dos tipos de Comunidades ¡. Así la Constitución tras dis­tinguir entre nacionalidades y regiones (art. 2), establece dos procedimientos deacceso a la autonomía (arts. 143y 151), uno de los cuales no preconfigura las ins­tituciones (art. 147) Ytiene un catálogo de competencias que recuerda el de lasentidades locales (art. 148), mientras que el otro garantiza un poder político pro­pio (art. 152) Yfija un techo competellcio/ de gran entidad legislativa y adminis­trativa (art. 149).

En este escenario probable de una autonomía política y otra administrativa,en la Constitución también latía una clara preferencia sobre quién podría alcan­zar una y otra porque todas las regiones tenían muy fácil alcanzar la autonomíade segundo grado y sólo un grupo selecto podía alcanzar fácilmente el status denacionalidad y convertirse en una Comunidad de primera: los «territorios» queen el pasado hubieran plebiscitado afirmativamente proyectos de autonomía ycontaran al tiempo de promulgarse la Constitución con regímenes provisionalesde autonomía podían elaborar su Estatuto por el procedimiento del artículo 151.2con las instituciones del artículo 151 y el nivel de competencias que permite elartículo 149 «cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos preauto­nómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno» (disposición tran­sitoria segunda). Por el contrario, si algún otro «territorio» quisiera obtener elstatus de Comunidad de primer grado debería seguir los trámites arduos y com­plicados del artículo 151. La Constitución no prohibía el acceso a este nivel, noorganizaba -por decirlo en términos futbolísticos- dos divisiones completa­mente cerradas y separadas, pero ciertamente hacía muy difícil el ascenso de lasegunda a la primera.

Pues bien, la historia que pretende documentar este libro es la de una comu­nidad de personas (mejor que «territorio», que al fin y al cabo es un tropo no muyelegante) que se ilusionó con jugar en la primera división, en alcanzar el máxi­mo techo de autonomía que la Constitución garantizaba; para lo cual no dudó en

1 Cfr. Francisco TOMAS y VALIENTE, «Soberanía y autonomía en las Constituciones de 1931y 1978», ahora en sus Obras Completas, CEe, Madrid, 1997, Tomo lIl, pág. 2628. La tesis de ladesconstitucionaJizaci6n de la forma de estado la expuso Pedro CRUZ VlLLALÓN, «La estructuradel Estado o la curiosidad del jurista persa», Revista de la FaCilItad de Derecho de la Universi·dad Complutense. núm. 4, Monográfico, ]981, págs. 53-63. ahora en Lo Cllriosidad del jurista persay otros estudios sobre la Conslitud6'1. CEPC, Madrid. 1999, págs. 381-394.

JI. Los PRIMEROS PASOS EN LA TRANSICIÓN

En términos estrictamente jurídicos el proceso de formación de la Comuni­dad Autónoma de Andalucía no comenzó a transitar la senda del artículo 151 dela Constitución hasta la primavera de 1979, cuando Puerto Real encabezó la lis­ta de Plenos Municipales que se decantaron por la autonomía de primer grado(Documento 40). Sin embargo, política y socialmente el proceso comienza mu­cho antes, tanto que incluso podemos remontarnos no sólo a Bias Infante y susintentos por construir una Región Autónoma al amparo del artículo 12 de la Cons­titución de 1931, sino a 1918 cuando la «Asamblea Regionalista» de Ronda adop­tó los símbolos de Andalucía y hasta 1883 cuando la «Asamblea Regional An­daluza» elaboró la Constitución de ATlteqllera. Sin embargo, con ser estosprecedentes ilustres, me parece que los primeros pasos de la autonomía moder­na se dieron en la Transición y políticamente se debieron a un partido que se de­claraba heredero de BIas Infante: el Partido Socialista de Andalucía (hasta 1976«Alianza Socialista»), que con su simple existencia y con su objetivo de conse-

seguir el largo proceso autonómico que desembocaba en una Comunidad Autó­noma de primer grado. Como es más que sabido, y se recuerda con cierta frecuen­cia, ese proceso estuvo trufado de problemas políticos y algún que otro desagui­sado jurídico; sin embargo, me parece que no se resalta suficientemente que suorigen estuvo, precisamente, en que Andalucía se tomó en serio la propia Cons­titución y creyó en las posibilidades que brindaba a quien quisiera ejercer el de­recho a la autonomía.

El proceso autonómico andaluz no sólo fue importante para Andalucía, quelogró una autonomía política como únicamente garantizaba el artículo 152 de laConstitución, sino que fue vital para toda la configuración del Estado autonómi­co: una vez que Andalucía saltó la barrera implícita entre nacionalidades y re­giones, entre autonomías políticas y autonomías administrativas, situándose a laaltura de Cataluña, el País Vasco y Galicia, todos los demás territorios tambiénlograron la autonomía política, aunque su proceso autonómico se desarrollara porla senda tranquila de los artículos 143-146. De esa forma, la lógica dual de laautonomía política y la administrativa fue sustituida por una lógica unitaria, deigualdad entre las Comunidades Autónomas, únicamente diferentes por su diversogrado de autonomía, no por su naturaleza. Los pactos autonómicos de julio de1981 entre el Gobierno y el PSOE certificaron esta nueva lógica, que jurídica­mente se ha plasmado, según la jurisprudencia constante del Tribunal Constitu­cional, en el principio de homogeneidad de las Comunidades Autónomas.

XXXVIIESTUDlO PRELIMINAR

xx,XVlII LA fORMACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTCiNOMA DE ANDALUciA EN SUS DOCUMENTOS

guir la autonomía para Andalucía ponía de relieve que existía una demanda so­cial -por muy minoritaria que entonces pudiera parecer- de constituir un "Po­der Andaluz», según la afortunada expresión inventada por este mismo partido 2.

En los años tinales del franquismo dejó constancia de su existencia (Doc. 1) Yen fecha tan temprana como en mayo de 1976 ya tenía preparado un anteproyectode Estatuto de Autonomía de Andalucía (Doc. 3).

La simple existencia de un partido político de «estricta obediencia andalu­za» en la Transición era un rasgo diferencial importante en comparación con lasituación bajo el Estado integral de la lJ República, cuando Bias Infante y lossuyos no dieron el paso de transformar su <dunta Liberalista» en un partido po­lítico. Otra diferencia relevante era el grado de integración de Andalucía: en laII República los recelos de varias provincias eran tan grandes como para hacerque la mayoría de los representantes de Huelva, Almería, Granada, Huelva y Jaénabandonaran la Asamblea de Córdoba de 1933; por no hablar del proyecto deConstitución Federal de 1873, que distinguía entre una Andalucía Alta y otraBaja; sin embargo, nada de esto sucedió en los primeros años de la Transiciónen los que el sentimiento de pertenecer a Andalucía estaba bastante extendidodesde Ayamonte hasta el Cabo de Gata; por eso, algunas proclamas -con ban­dera incluida- para crear una región en Andalucía Oriental no pasaron de seramagos de algunos grupos de derecha que no llegaron a formalizarse, no ya enninguna iniciativa jurídica, sino ni siquiera política.

Es más, la idea de que Andalucía necesitaba algún tipo de articulación polí­tica estaba muy difundida, tanto que las propias Diputaciones tardo franquistasintentaron crear en 1976 una Mancomunidad lnterprovincial de Andalucía alamparo de la legislación local (Doc. 2). Para esta tarea contaron con el asesora­miento técnico-jurídico de Manuel Clavero Arévalo, catedrático de Derecho Ad­ministrativo de la Universidad de Sevilla y Director de su Instituto de Desarro-

2 Según la cronología del propio PA (www.partidoandalucista.org) la primera vez que se usóesa denominación fue en el Manifiesto «Por un Poder Andaluz» elaborado en enero de 1976. Enla reproducción de este manifiesto que hacen Manuel HIJANO DEL Rfo y Manuel RUIZ ROMERO,

Documentos para la Historia de la Autonomía Andaluza (1882-1982). Saria, Málaga, 2001. 10 fe­chan en octubre de 1975 (pág. 108). Por mi parte, en lugar de recoger ese Manifiesto de 1976 hepreferido incluir aquí el Manifiesto fundacional de Alianza Socialista de Andalucía de 1973, queme ha parecido más interesante por su mayor antigüedad y que falla en la selección de HijanolRomero. Cotejando ambos documentos se advierte que el Manifiesto de 1976, además del felizhallazgo de la expresión «poder andaluz». se refiere a BIas Infame y OlfOS precedentes autonómi­cos, ausente en el de 1973, mucho más centrado en la lucha comra la dictadura y en el «(subdesa­rrollo colonial» de Andalucía.

3 Lógicamente en los textos oficiales no se indica el autor del proyecto que aprobaron losPresidentes provinciales. pero sí parece citado Clavero ComO asistente a las reuniones de la «Co­misión Promotora del Eme Regional Andaluz». Por eso. no parece discutible su afirmación de quedicho Proyecto lo redactó él mismo: cfr. Manuel CLAVERO ARÉVALU. AJ/jar Alldalucía. Arg(lntollio.Sevilla, 1980, pág. 28. Más adelante. Clavero seüala que la Mancomunid::J.d no fue viable porquecon ella se hubiera pue~to la autonomía andaluza en manos de las autoridades del régimen ante­rior (pág. ID 1). Si tan destacado protagonista de aquellas actuaciones da esta razón para cerrar elpaso a la Mancomunidad, no parece razonable discutírsela: pero, si quiera como simple diverti­mento de historia co",rajácttwl. cabe imaginar un liSO allemalh'o de la Mancomunidad al modocatalán: el Gobierno podría haber l:Onstiluido la Mancomunidad y nomhrar a su frente a un Presi­dente Provisional democrático (el mismo Femándcz Viagas, sin lr más lejos). De esa manera sehubiera podido constituir la preautonomía en el otoño de 1977, siete u ocho meses antes de cuan­do se acabó constituyendo en la realidad. Incluso podría haber supuesto, tal y como sucedió enCataluña, una mayor relevancia administrativa para el órgano preautonómjco. sin por ello dificul·tar -más bien al contrario- la fonnación ele la Comunielad Autónoma por el 151. La historia realfue que la Coordinadora que habían creado las Diputaciones. a pesar de su fracaso en la creaciónde la Mancomunidad, se mantuvo unos meses más, hasta que tras lIna reunión con el Presidentede la Junta el 23 de junio de 1978, se autodisolvió.

110 Regional, que preparó un Proyecto de Bases Estatutarias de la Mancomuni­dad Interprovincial de Andalucía" el cual fue aprobado por los ocho Presiden­tes de las Diputaciones en La Rábida en diciembre de 1976 (Doc. 5). La respuestadel Gobierno central a esta iniciativa no pudo ser más desalentadora: frente a lapretensión de los Presidentes provinciales de entrevistarse con el Presidente delGobierno para entregarle su Proyecto (Doc. 6), una simple carta del DirectorGeneral de Administración Local en mayo de 1977 les comunica que no era po­sible constituir Mancomunidades provinciales porque la Base 20 de la Ley 41/1975, de 19 de noviembre «no se encuentra en vigor en tanto no se promulguesu texto articulado» (Doc. 7).

Dejando a un lado el hecho de que si no existía texto articulado era única­mente debido a la inactividad del propio Gobierno, lo cierto es que esta severarespuesta jurídica parecía presagiar la que luego sería línea de conducta de AdolfoSuárez en relación con Andalucía: una interpretación de la legalidad que más queantiautonomista habría que llamar antiandaluza. Así. mientras el Gobierno con­sideraba en mayo de 1977 que el ordenamiento jurídico no admitía una modes­ta Mancomunidad de Provincias Andaluzas, el mismo Gobierno (si bien es ver­dad que con una elecciones democráticas de por medio) restablecía en septiembrela Generalitat catalana mediante un Decreto-Ley.

Las elecciones generales del 15 de junio de 1977 fueron otra prueba de ladifusión de la idea de la autonomía de Andalucía porque todos los partidos rele-

XXXtXESTUDIO PRELIMINAR

XL LA FORMACiÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUcíA EN SUS DOCUMENTOS

vantes la incluían en su programa electoral. Sólo cuatro días después de la cele­bración de estas elecciones, el 19 de junio, los parlamentarios vascos constitu­yeron en Guemica la Asamblea de Parlamentarios Vascos, iniciativa que fue se­guida rápidamente en Cataluña y después en toda España. El 5 julio de 1977 losparlamentarios andaluces del PSOE convocaron a todos los demás para consti­tuir una Asamblea (Doc. 8). A finales de agosto se reunieron los parlamentariosandaluces en Málaga y acordaron nombrar una «Comisión Coordinadora de laAsamblea» de ocho miembros y fijar los objetivos unánimes de conseguir quela nueva Constitución declarara la autonomía de <<los distintos pueblos y regio­nes" y de «luchar por el Estatuto de Autonomía" (Doc. 9). En octubre, los dipu­tados y senadores elegidos en las ocho provincias deciden en Sevilla institucio­nalizar la Asamblea de Parlamentarios (Doc. 10) y eligen a una ComisiónPermanente, formada por siete miembros del PSOE, siete de VCD, dos del PCEy dos del grupo progresistas y socialistas independientes 4. El punto más polé­mico de la reunión fue la inclusión de los diputados y senadores de Ceuta yMelilla, cuya solicitud de incorporación se les negó amablemente con una vagapromesa de colaboración (Doc. 11 5). Como los seis parlamentarios de esas ciu­dades eran de VCD, no parece exagerado pensar que en las posturas de unos yotros sobre su incorporación o no a la Asamblea no era cuestión menor el im­portante refuerzo que supondría para la VCD.

En la misma reunión de Sevilla. la Asamblea de Parlamentarios decide laorganización de actos y manifestaciones para reivindicar la autonomía de Anda­lucía. No deja de llamar la atención la barroca forma en la que {e terminan or­ganizando las manifestaciones del 4 de diciembre de 1977: su Comisión Perma­nente, que había recibido el encargo del Plenario de la Asamblea de organizar lamanifestación (Doc. 10), acordó sugerir el 20 de octubre a los diferentes parti-

4 El Acta de la Asamblea (Doc. 10) deja claro este punro. pero no sucede igual con la divi­sión por grupos polílicos de los 91 parlamentarios, dando lugar así a algunas discrepancias sobreel número exacto de miembros de cada grupo. derivadas de la adscripción de los ocho senadoreselegidos como independientes y al diputado del PSP. que se integró en el grupo socialista en abrilde 1978. Si mis cuentas son exactas. la agrupación de los 59 diputados y 32 senadores en aquellaAsamblea fue ta siguiente: PSOE 43 (28 diputados y 15 senadores), VCD 38 (26+ 12): PCE 5 (5+0)Y 5 senadores progresistas y socialistas independientes.

5 En el Archivo General de Andalucía el Documento núm. 11 [lO está fechado y aparece se­parado del Acta de la Asamblea del 12 de octubre. pero he llegado a la conclusión de que el Acuerdosobre Ceuta y MeJilla a que se refiere ese documento luVO que adoptarse en la reunión del 12 deoctubre porque no consta ninguna otra y porque en el Acla de la Comisión PennanenlC del día 4de noviembre se acordó que oda Comisión recuerda estar a lo acordado el día 12 de octubre por laAsamblea en lo referente a Ceuta y Melilla» (Doc. 14).

dos políticos, organización sindicales y movimientos ciudadanos una organiza­ción conjunta de una «gran manifestación proautonomía en Andalucía» (Doc. 12),pero una vez que estos la convocaron el 4 de noviembre para un mes más tarde(Doc. 15), la propia Comisión Permanente, el 19 de noviembre reenvía el temaa la Asamblea (Doc. 16), para retomarlo ella misma seis días más tarde y deci­dir el modo de finalizar las manifestaciones: encargando al «Comité regional defuerzas políticas, convocante de la manifestación» que redactara un manifiesto,cuya lectura reparte entre los partidos políticos mayoritarios la propia ComisiónPermanente (Doc. 17). No he podido averiguar la razón de este intrincado pro­cedimiento, que supongo producto de la inseguridad de los miembros de la Co­misión Permanente tanto de sus competencias, como de su capacidad de convo­catoria social.

Si la Comisión Permanente de la Asamblea de Parlamentarios Andaluces te­nía o no capacidad para lograr la «movilización de las masas para afirmar la vo­luntad autonómica» (según la terminología marxista que ella misma utiliza en elDoc. 12) no parece qne sea un tema que merezca la pena debatirse, ante la in­mensa capacidad movilizadora de la idea de la autonomía andaluza: entre un mi­llón y un millón y medio de personas se manifestaron el 4 de diciembre de 1977por toda Andalucía reivindicando el autogobiemo. Esta pacífica y masiva reivin­dicación, que se vio teñida de sangre por la muerte en Málaga de un manifestan­te. Manuel García Caparrós, no tenía precedentes históricos pues, por más que es­piguemos en la Historia, no se encontrará una movilización popular similar.

El principal efecto político que tuvo el éxito de las manifestaciones por la au­tonomía fue la de convencer a todos los partidos políticos de la necesidad de esta­blecer un Régimen Provisional Autonómico para Andalucía, cuyo proyecto habíasido aprobado el 4 de noviembre en Jaén por la Comisión Pemlanente de la Asam­blea (Doc. 14) y ratificado por el Pleno en Granada diez días más tarde (Doc. 16).La compleja organización que habían diseñado los parlamentarios se componía deuna Asamblea, un Consejo Regional, un Comité Ejecutivo y el Presidente. Comosuele suceder en las negociaciones políticas sobre las instituciones, las diferenciasentre los partidos no eran tanto de ideas, sedes y competencias como sobre la com­posición de los órganos, es decir sobre el poder o, más exactamente, sobre quieniba a ejercer el poder. Por eso, los miembros de UCD en la Comisión Permanenteintentaron incluir en la reunión de Jaén a representantes de Ceuta y Melilla en esteórgano provisional. a lo que se opuso la izquierda y, por eso, la contrapropuestadel Gobiemo pretendía rebajar las funciones de la Asamblea. controlada por la iz­quierda, y reforzar el de las Diputaciones (Doc. 24).

La línea divisoria en estas negociaciones, que formalmente era entre la Po­nencia negociadora y el Gobierno. en realidad se producía entre partidos, en el

ESTUDIO PRELIMINAR XLI

XLII LA FORMACIÓN DE LA COMUNIDAD AlrrÚNOMA DE ANDAl.UCÍA EN SUS DOCUMENTOS

propio seno de la Comisión Permanente, como refleja con toda evidencia el actade su reunión del 7 de febrero de 1978 que se <devantó sin ningún acuerdo» yen la que uno de los miembros de la Ponencia negociadora, el senador NavarroEsteban, declaró que en su reunión con el Ministro de la Regiones no se llegó adefender el texto aprobado por la Comisión Permanente «sino que en aquellaentrevista se produjo un debate interno de la Comisión» (Doc. 26). Como es pautabastante habitual en los modernos Estados de partidos, la solución a cuatro me­ses de desencuentros se produjo con un pacto sin luz ni taquígrafos, incluso almargen de cualquier decisión de la Comisión Permanente (salvo que se hayanperdido los documentos respectivos 6), de tal forma que el 13 de abril de 1978la Asamblea de Parlamentarios Andaluces aprobó por unanimidad,y entre aplau­sos, el Borrador del Real Decreto-Ley que consagraba la preautonomía andalu­za (Doc. 27). Unos días después el Gobierno daba fuerza jurídica al acuerdo(Doc. 28).

Aparle dellOurs de forces para conseguir una composición favorable de lasinstituciones a los intereses de cada cual, me parece interesante resaltar dos as­pectos secundarios de la elaboración del régimen preautonómico: el primero bacereferencia a la forma de elegir la sede de las instituciones, por remisión a lo quedecidiera la propia Junta (art. 3 del Proyecto de Régimen Provisional y 3.2 delDecreto-Ley). Sin duda, el miedo a dividir a la opinión pública llevó a tomar esaestrategia, que luego se volvería a adoptar a la hora de redactar el Estatuto J Nodeja de llamar la atención que en la única vez que la Comisión Permanente de­batió el tema, en noviembre de 1977, todos los parlamentarios que propusieron

6 En el Archivo General de Andalucía no hay constancia de ninguna reunión de la ComisiónPermanente en febrero: tampoco en la prensa. donde sí que hay informaciones sobre las negocia­ciones y diferencias entre los partidos. siempre al margen de esta Comisión. El silencio oficial llegahasta el punlo de que no existe (o al menos no se ha encontrado en el Archivo) acla de la Asam­blea dc Parlamentarios del día 13 de abril, por lo que he rc,unido a la prensa de la época para re­señarla. Sobre estas negociaciones. además de la visi6n personal de Clavero expuesta en El serandalu:, (citado en la oola 8). vid. la detallada e inteligente crónica de Fermín OLVERA PORCEL.

La emergelláa de la AdmillislraciólI Autonómica andalll:.a (1978-19H5). Universidad de Grana­da. 2003. pág. 67 Ysigs.

7 En mi particular opinión. la comprensible táctica del silencio sobre la sede de la Junla deAndalucía, que adoplaron Jos parlamentarios con el objeto de no rcstar apoyos a la autonomía, alargo plazo ha tenido más inconvenientes que ventajas porque se ha terminado viendo por muchosciudadanos poco menos que como una forma torl'icera de lograr la elección de Scvilla, con el con­siguienlc doble efecto de desprestigio de los políticos y de deslegilimaci6n de la ciudad del Gua­dalquivir. cfr. Agustín RUIZ ROBLEDO. El síndrome de Fabrh:.io. Notas jurídicas de polílica coti­diana, Comares, Granada, 2003, pág. 65 y sigs.

8 efe. Manuel CLAVERO ARÉVALO, El ser andaluz.. Ibérjco Europea de Ediciones. Madrid.1984, pág. 109 Y sigs., donde además de reivindicar la paternidad del nombre «Junta de Andalu~

da» cuenta detalles interesantes de las negociaciones del invierno de 1977-78 para la creación dela Junta.

9 Para esta teoría de la «conciencia de desigualdad» cfr. José CAZaRLA. Prólogo a Juan An~

tonio LACOMBA. Cuatro texTOS politicos andaluces. Instituto de Desarrollo Regional, Granada,1979. pág. XII Ysigs. y José María DE LOS SANTOS LÓPEZ. Sociología de la transici6n andaluza.Ágora. Málaga. J990. pág. 34 Ysigs.

una ciudad concreta lo hicieron partiendo de un razonamiento general que, qui­zás por pura coincidencia, favorecía a su circunscripción de origen: el sevillanoAlfonso Guerra se basó en el «realismo» para defender Sevilla, el malagueñoFrancisco de la Torre propuso «que la sede sea una ciudad no capital de provin­cia y tamaño medio, como Antequera», etc (Doc. 14).

El otro aspecto secundario de la negociación reside en el nombre de la ins­titución preautonómica: en la propuesta que aprobó la Permanente de la Asam­blea se denominaba Consejo Regional de Andalucía (Doc. 14); sin embargo, lapropia Comisión Pennanente de la Asamblea de Parlamentarios, tras entrevistarsecon el Ministro para las Regiones Manuel Clavero Arévalo, estudió la convenien­cia de cambiar ese nombre por el de <<Junta de Andalucía», que sería el finalmenteadoptado (Doc. 23). Aunque, con algo de cicatería, el acta de la reunión de di­ciembre de 1977 no informa ni de las razones del cambio, ni de quien partió lapropuesta, todo hace suponer que fue una iniciativa de Clavero para dotar a lainstitución de cierto arraigo histórico, como el mismo contaría años después H.

Mucho más relevante que indagar los detalles de la creación del órganopreautonómico es preguntarse por las razones que habían llevado a que la auto­nomía fuera una reivindicación de todos los andaluces, los ciudadanos de a piey los políticos, tanto los de una ideología como los de otra. Una idea tradicio­nalmente minoritaria se había convertido en extraordinariamente popular. Algu­nas veces se ha argumentado que se produjo un cierto contagio o efecto imita­ción de lo que estaba sucediendo en el País Vasco y Cataluña. Evidentemente,no se puede descartar un cierto reflejo de esas regiones; pero también en la IIRepública reivindicaron con fuerza su autonomía y no por eso el autogobiemoandaluz pasó a ser un objetivo fundamental de los partidos y los ciudadanos an­daluces. De más peso me parece la teoría de un nuevo regionalismo basado noya tanto en la identidad propia de Andalucía, en unos fundamentos históricos yculturales que exigirían el autogobierno, sino en una idea instrumental de la au­tonomía: como motor del desarrollo socioeconómico de un territorio 9. El des-

ESTUDIO PRELIMINAR XLIII

XLIV LA FORMACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCfA EN SUS DOCUMENTOS

pegue económico de los años sesenta no alcanzó a todas las regiones por igualy mientras unas exportaban mercancías y servicios, transfomlándose en podero­sos polos de atracción social, Andalucía se convirtió en suministradora de manode obra barata. Por eso, muchos andaluces empezaron a reflexionar sobre lascausas del atraso andaluz y la forma de superarlo. Los intelectuales sevillanos dela Ilustración Regional y los granadinos de la escuela mudéjar de Derecho Po­lítico y de la Editorial Aljibe son un buen ejemplo de esta preocupación; lo mis­mo que el PSA, el Movimiento Socialista Andaluz, el Partido Social Liberal An­daluz y la estructura federal del PSOE y el PCE.

Así, se fue difundiendo la idea de que el centralismo perjudicaba a Andalucíay que únicamente dotándose de autogobierno podría acabarse con esa discrimina­ción. Incluso se podría hablar de un cierto autonomismo defensivo o reactivo, paraproteger a Andalucía de la tentación de los Gobiernos centrales de privilegiar a lasregiones que ---<oon terminología de Ortega y Gasset- se podrían llamar ariscas,marginando a las cordiales. Desde esa perspectiva, el efecto imitación sí que pudodesempeñar un papel importante en la difusión del andalucismo: no se trataría tantode ser igual que las comunidades con más conciencia de autogobiemo, sino de noser menos; es decir, de tener los mismos instrumentos que ellas para impedir po­líticas estatales que históricamente habían privilegiado a esas regiones. El énfasisque desde la Transición ponen todos los partidos políticos andaluces en el princi­pio de solidaridad 10 va también en la misma línea.

El Manifiesto fundacional de Alianza Socialista es un buen ejemplo de estenuevo regionalismo reactivo, que achaca el retraso andaluz a una política deli­berada del Estado central y teoriza sobre la «colonizacióm> de Andalucía (Doc. 1),al igual que su anteproyecto de Estatuto (Doc. 3). De una forma u otra, el nuevoregionalismo de base socioeconómica, que considera el autogobiemo una herra­mienta para luchar contra el subdesarrollo andaluz, estaba presente en todos losproyectos de Estatuto que los partidos políticos de izquierda fueron publicandoa lo largo del segundo semestre de 1977 11: el PCE consideraba que para poner

10 El ejemplo más importante de este énfasis es el punto f) del Pacto de Antequera: «Apo­yar, en actuación del principio de solidaridad establecido en la Constitución, las medidas legisla­tivas y de gobierno encaminadas a la eliminación de las diferencias económicas y sociales exis­tentes entre Andalucía y otras nacionalidades y regiones de España» (Doc. 38).

11 Estos Anteproyectos no están fechados. ni en los respectivos partidos se nos ha podido pre­cisar su fecha de elaboración, de tal manera que los he datado por aproximación, atendiendo a indi­caciones incluidas en ellos (así el Anteproyecto del PCE se refiere a la época en que se publica a «fi­nales de 1977))), a referencias en los periódicos y al recuerdo de algunos de los protagonistas.

IIl. LA PREAUTONOMÍA

fin a! «memorial de agravios» de Andalucía «pensamos que puede ser un instru­mento decisivo la organización política y administrativa autónoma de la región>,(Doc. 19); el PSOE abogaba por la planificación económica que tendría «comoobjetivo prioritario la corrección de desequilibrios espaciales» (Doc. 22), inclusoteorizaba sobre el desarrollo de la conciencia andaluza basado no en unos rasgosculturales diferenciadores sino en la toma de conciencia del carácter subdesarro­llado y marginado de Andalucía que tenía «una gran dosis de reacción contra laexacerbación del centralismo derivado de cuarenta años de dictadura» (Doc. 28).Hasta la misma UCD reivindicaría para la Región en su Anteproyecto de Esta­tulO las facultades legislativas que «sean necesarias para alcanzar los objetivospolíticos, socioeconómicos y culturales tendentes a conseguir y mantener paratodo el pueblo andaluz, condiciones de vida uniformes con los demás pueblos deEspaña» (Doc. 13). Por todo ello, no es de extrañar que cuando cuatro años mástarde el proceso autonómico culminó en la aprobación del Estatuto, el cuarto enorden cronológico, fuera sin embargo el primero en recoger en su articulado unos«objetivos básicos» para los poderes públicos andaluces (Doc. 147).

El BOE del 28 de abril de 1978 publicó el Rea! Decreto-Ley 11/1978 por elque se aprobaba el régimen preautonómico para Andalucía y el Real Decreto 832/1978 de desarrollo (Doc. 29). En ellos se plasmaba jurídicamente el complejoequilibro al que habían llegado los partidos políticos para lograr una adecuadarepresentación tanto de los partidos como de las provincias en la Junta, de talforma que se distinguía no sólo entre su composición antes y después de las elec­ciones locales, sino en su estructura, creando dos órganos colegiados, el Plenoy el Consejo Permanente, además del Presidente. Los anteriores seis regímenespreautonómicos no tenían ta! grado de complejidad ni su elaboración había sidotan ardua, quizás como un preludio de los problemas mucho más complejos quesurgirían a lo largo del proceso autonómico.

La Junta de Andalucía era un órgano mixto en cuanto estaba formado porrepresentantes de la Asamblea de Parlamentarios y de las ocho diputaciones pro­vinciales. Su Pleno lo formaban 31 parlamentarios (que se reducirían a 15 des­pués de las elecciones locales) y un representante por cada Diputación provin­cial (que pasarían a ser dos después de esas elecciones). El Consejo Permanentese componía en su primera formación, antes de las elecciones locales, de ochoparlamentarios y dos representantes de las Diputaciones, pasando a nueve par­lamentarios y ocho representantes municipales. El Presidente debía ser necesa-

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XLVI LA FORMACION DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE ANDALUCíA EN SUS DOCUMENTOS

riamente un parlamentario, elegido por ellos (art. 6), lo que implicaba -a tenordel resultado de las elecciones generales de 1977- que la izquierda se garanti­zaba ese puesto. La idea de unir en el mismo órgano provisional «de gobiernode Andalucía» a diputados provinciales y miembros de las Cortes parecía -ysigue pareciendo hoy- una decisión inteligente para lograr que las Diputacio­nes se implicarán en la defensa de la autonomía, disminuyendo la tentación dedesarrollar posturas localistas, además de permitir que pusieran su aparato ad­ministrativo al servicio de la preautonomía, como explicaba la exposición demotivos del Real Decreto-Ley 12

Pero con la perspectiva que da el tiempo transcurrido, se puede decir que laimportancia de aquella Junta preautonómica para nada radicó en su actividadadministrativa, casi nula a pesar de que el Decreto-Ley le atribuía la función deintegrar y coordinar las actuaciones de las ocho Diputaciones «exclusivamenteen lo que afecta a los intereses generales de Andalucía» (art. 8c), entre otrosmotivos porque el Gobiemo de VCD empleó unafllosofía del retraso que le llevóa aprobar únicamente dos Decretos de transferencia en los casi tres años de exis­tencia de la Junta preautonómica. Por el contrario, su importancia fue, ante todo,política: en primer lugar porque su sola existencia simbolizaba la unidad de An­dalucía y, en segundo, porque más allá de los continuos enfrentamientos verba­les entre el PSOE y la VCD, y las veleidades de un sector de ésta para desgajarlas provincias orientales, lo cierto es que la Junta supo impulsar eficazmente laautonomía de Andalucía.

La Junta se constituyó en la Diputación de Cádiz el 27 de mayo de 1978. Delos 31 parlamentarios del Pleno, catorce eran del PSOE, trece de VCD, dos del PCEy dos del grupo progresistas y socialistas independientes, así como los ocho Presi­dentes de las Diputaciones. En esta primera reunió se eligió el Consejo Permanen­te, formado por siete parlamentarios del PSOE, seis de VCD, uno del PCE, otro delos independientes y los Presidentes de las Diputaciones de Cádiz y Córdoba. ComoPresidente fue elegido el senador socialista Plácido Femández Viagas (Doc. 30 13).

12 Aunque las relaciones enlre unos y otros no siempre fueron fáciles, cfr. Manuel RUIZ

ROMERO, «Un pulso al regionalismo tardofranquista. Diputaciones y preautonornfa andaluza (1976 4

1978)>>, en Actas del 11 Simposio de Historia Actual, lnstituto de ESludios Riojanos, Logroño, 2000,págs. 385-402.

13 Ni en el Archivo General de Andalucía, ni en el de Cádiz se ha podido encontrar ningu­na acta o documento que de fe oficial de este acto, por lo que he debido recurrir a la prensa de laépoca para reseñarlo aquí. En la siguiente elección de Presidente de la Junta, el2 de junio de 1979,y quizás como precaución extrema ante el olvido de Cádiz, el acta de la sesión se confeccionó enpapel timbrado (Doc. 41).

14 He desarrollado con más detalle que en este trabajo mi opinión de dejar en segundo lu­gar la naturaleza puramente administrativa de la JUllta Preauton6mica. indiscutible desde el estrictopunto de vista técnico-jurídico, para resaltar su naturaleza política y su eficaz fundón como Co­misión Gestora del proceso autonómico en Agustín Rutz ROBLEDO. El ordenamiento jurídico an­

daluz, Civilas, Madrid, 1991. pág. 49 Y sigs.; en las páginas previas expongo mi visión del proce­so autonómico en la 11 República. un tanto diferente a la de ciertos autores que consideran que,de no haber existido el golpe de Estado enjulio de 1936. Andalucía se hubiera constituido c:n Re·gión autónoma ese mismo año.

Me parece necesario destacar el gran papel en favnr de la autonomía de este Pre­sidente, a pesar de que unos días antes de sn elección hizo nnas declaracionesno muy afortunadas sobre su falta de carácter andalucista y a que su discurso detoma de posesión no fue, exactamente, un ejemplo de fervor autonomista, am­pliamente superado en este sentido por el representante del Gobierno central,Manuel Clavero, Ministro para las Regiones. Así, a lo largo de 1978 PlácidoFernández Viagas relanzó los trabajos para redactar un proyecto de Estatuto(Doc. 32), integró a los partidos extraparlamentarios (Doc. 31) y alcanzó un pactopolítico para lograr la autonomía plena (Doc. 33), que se ratificó solemnementeen Antequera en el primer aniversario de las manifestaciones por la autonomía,el 4 de diciembre de 1978. Sus tlrmantes fueron, además del Presidente de laJunta, representantes de once partidos políticos, que prácticamente representa­ban al cien por cien de los electores (Doc. 38).

Conviene dejar constancia aquí de lo laborioso y complicado que fue lograreste Pacto de Alltequera, anunciado varias veces en la prensa como imposible ycuya negociación se mezcló con la del Reglamento de Régimen Interior, apro­bado el mismo día 4 de diciembre (Doc. 36). Con el pie forzado del Decreto-Ley,que obligaba a mantener la proporcionalidad en la Comisión Permanente, el Re­glamento configuraba a esta Comisión como el Poder Ejecutivo de la Junta y elPleno corno el Poder normativo. Si aplicáramos a la Junta las categorías típicasde los sistemas de gobierno diríamos que era un sistema asambleario en cuantolos consejeros no eran nombrados por el Presidente, sino por los partidos en pro­porción a su número en el Pleno. El Presidente sería, solamente, un coordinadorde este gobierno de concentración, el primero entre sus iguales. Sin embargo, ycomo decía más arriba, limitarse a los textos oficiales para analizar la Juntapreautonómica llevaría a un grave desenfoque: aunque en la Junta existieranConsejeros de las más diversas materias (Interior, Obras Públicas, etc), lo ciertoes que sus competencias administrativas y normativas eran mínimas y su verda­dero papel era la de ser una Comisión Gestora del proceso autonómico, tal ycomo por lo demás había intentado Bias Infante en 1933 14. Por eso, ninguno de

ESTUDIO PRELIMINAR XLVII

XLVIII lA FORMACIÓN DE lA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCfA EN SUS DOCUMENTOS

los dos Presidentes Preautonómicos (Fernández Viagas, primero; Escuredo, des­pués) fue un simple prímus ínter pares, sino un eficaz instrumento en la luchade todo un pueblo por alcanzar la autonomía.

Es difícil exagerar la trascendencia del Pacto de Antequera en la formaciónde la Comunidad Autónoma. Ya en la misma sesión del 4 de diciembre, los re­presentantes de los partidos firmantes coincidieron al afirmar que era el documen­to más importante de toda la historia de Andalucía y que serviría para resolverlos graves problemas políticos y económicos de Andalucía (Doc. 37). Desde lue­go, el acuerdo era verdaderamente espectacular: once partidos, incluidos los tresparlamentarios de entonces, se comprometían solemnemente a impulsar « en elmás breve plazo de tiempo, la autonomía más eficaz en el marco de la Constitu­ción» y para lograrlo pactaban seis medidas muy concretas relacionadas con eltexto constitucional que iba a ser ratificado por los ciudadanos sólo dos días mástarde:

- Promover en el seno de la Junta la iniciativa autonómica tras las eleccio­nes locales.

- Promover la iniciativa autonómica en los Ayuntamientos democráticos- Apoyar a través de su representación en las Cortes las iniciativas precisas

y aprobar en su caso las leyes necesarias en el marco de la Constitución paraconseguir la autonomía.

- Apoyar el proyecto del Estatuto de Autonomía que elabore la Junta porconsenso.

- Defender la aprobación del citado Estatuto de Autonomía cuando éste seasometido a la decisión del pueblo andaluz.

- Apoyar en actuación del principio de solidaridad establecido en la Cons­titución las medidas legislativas y de gobierno encaminadas a la eliminación delas diferencias económicas y sociales existentes actualmente entre Andalucía yotras nacionalidades y regiones de España.

Por eso, hay que aceptar que los portavoces de los partidos políticos no exa­geraron al considerar que estaban protagonizando un acto de excepcional impor­tancia histórica. Los precedentes autonomistas, que siempre se pueden citar, noresisten la comparación. Ni siquiera el Anteproyecto de Bases que se redactó enCórdoba en 1933 es comparable porque ese texto ni fue producto del consenso,ni dio lugar a que los Ayuntamientos ejercieran inmediatamente el proceso au­tonómico regulado en el artículo 12 de la Constitución republicana. Salvando lasdistancias, el Pacto de Antequera suponía que Andalucía estaba en diciembre de1978 en una posición similar a la de Cataluña, el País Vasco y Galicia en abrilde 1931: preparada para usar los mecanismos constitucionales diseñados paraejercer el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones. Que, toman-

IV. LA INICIATIVA AUTONÓMICA DEL ARTÍCULO 151

do precisamente como base el despliegue autonómico de la Constitución repu­blicana, esos mecanismos fueran mucho más complicados para ella que para lastres nacionalidades históricas es algo en lo que no merece la pena insistir.

XLIXESTUDIO PRELIMINAR

Tras el referéndum del 6 de diciembre de 1978 y los posteriores trámites for­males, la Constitución entró en vigor el 29 de diciembre de ese año. A partir deese momento, cada territorio podía ejercer su derecho a la autonomía acogién­dose a alguna de las múltiples vías que ofrecía la Constitución. Las eleccionesgenerales del I de marzo de 1979 si algo demostraron en relación con la auto­nomía de Andalucía era el arraigo de esta idea y su ejercicio por la vía del artí­culo 151 pues el PSA, el único partido de «estricta obediencia andaluza», logróun éxito que no ha vuelto a alcanzar: pasó de ser una fuerza extraparlamentariaa lograr cinco diputados. En su conjunto, los partidos de izquierda --con el PSOEa la cabeza, a pesar de haber perdido cinco diputados- volvían a controlar laJunta y ellos eran los de más clara vocación autonómíca IS Las elecciones loca­les de 3 de abril confirmaron la orientación autonomista y de izquierda de lamayoría del electorado andaluz. Incluso supusieron que grupos de extrema iz­quierda y mayor radicalidad autonomista controlaran algunos ayuntamientos.

Precisamente, los Ayuntamíentos de Puerto Real y Los Corrales, controla­dos por el Partido del Trabajo, no esperaron las instrucciones de la Junta (tal ycomo establecía el punto 2c del Pacto de Antequera) para ejercer la iniciativaautonómica del artículo 151 de la Constin,ción y sus Plenos Municipales adop­taron ejercerla en el mísmo mes de abril. El Ayuntamíento de Puerto Real lo hizoel día veintiuno y el de Los Corrales (que erróneamente se cita casi siempre comoel primero en adoptar esa decisión), lo hizo el veinticuatro. Los argumentos quese usaron para fundamentar esta iniciativa son un muy claro exponente del nue­vo andalucismo basado en la conciencia de desigualdad: «la necesidad de la au­tonomía andaluza parte de la base histórica del subdesarrollo a la que ha condu­cido la táctica capitalista de la distribución del territorio español conforme alprincipio del máximo beneficio fundado en la explotación» (Doc. 40).

IS Los 91 parlamentarios andaluces se repartían de la siguiente forma: el PSOE, que habíaobtenido en números redondos el 33% de los valos en las elecciones al Congreso, tenía 23 dipu­tados y 20 senadores; la UeD, con el 32% de los votos, 24 diputados y 12 senadores; el peE. conel 13%, obtenía 7 diputados y el PSA. con el 11 %. 5. Alianza Popular se quedó sin representaciónandaluza al lograr un escuálido 4% de votos.

L LA FORMACIÓN DE LA COMUNlDAD AUTÚNOMA DE ANDALUcíA EN SUS DOCUMENTOS

El acuerdo de Puerto Real puso en marcha el cronómetro del artículo 151:desde el 21 de abril de 1979 empezaba a correr el plazo de seis meses estableci­do en la Constitución para que tomaran acuerdos similares las Diputaciones pro­vinciales y tres cuartas partes de los municipios de las provincias andaluzas querepresentaran, como mínimo, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas.Pero no hubo ningún problema para cumplir el plazo: la Junta se reconstituyó enjnnio de 1979, eligiendo Presidente al diputado socialista Rafael Escuredo(Doc. 41), que inmediatamente convocó al Consejo Permanente para que eligierala ponencia encargada de redactar el proyecto de Estatuto (Doc. 42) y logró queel Consejo convocara un Pleno con el fin expreso de estudiar las propuestas mu­nicipales de iniciativa autonómica por la vía del artículo 151 (Doc. 43). El Ple­no se celebró el 23 de junio en Granada y en él se adoptó, por aclamación, tantoemplear la vía del artículo 151 para constituir la Comunidad Autónoma de An­dalucía como hacer un llamamiento a los Ayuntamientos y Diputaciones para quese adhirieran a la iniciativa en el plazo de dos meses (Doc. 44).

Al llamamiento de la Junta respondieron con celeridad las ocho Diputacio­nes y casi todos los Ayuntamientos, en un clima de optimismo y unidad que hizoolvidar los choques y enfrentamientos pasados. Los meses de julio y agosto deaquel 1979 fueron de una productividad institucional completamente inusual, detal forma que a principios de septiembre no sólo se había superado ampliamen­te la barrera de las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia, su­perando así la primera fase de la iniciativa autonómica (Doc. 50), sino que tam­bién la ponencia estatutaria tenía listo un Borrador del «Estatuto de Carmona»(Doc. 48). Por eso, los cuatro partidos políticos representados en la Junta pasa­ron a discutir la cuestión central de la segunda fase: la fecha en la que deberíade celebrarse el referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica (Doc. 49),que fue la causa de una nueva división entre ellos pues mientras la VCD era par­tidaria de posponerlo hasta que se hubiera redactado la Ley Orgánica de Regu­lación de las Modalidades de Referéndum (LORMR), la mayoría prefería cele­brarlo el 4 de diciembre, fecha que se adoptó por los cuatro partidos el 19 deseptiembre, si bien con la abstención del PSA (Doc. 51).

El tres de octubre el Presidente de la Junta, Rafael Escuredo, se entrevistócon el del Gobierno, Adolfo Suárez, y pactaron otra fecha para el referéndum:elIde marzo de 1980, que se retrasaba en el tiempo lo suficiente como para per­mitir una elaboración urgente de la LORMR, si bien en una reunión de los por­tavoces de los grupos políticos de la Junta (a la que no asistió el del PSA) se cam­bió el día al 28 de febrero, viernes, que se consideró más idóneo que el sábadopara incrementar la participación ciudadana. En la reunión del Pleno de la Juntadel 8 de octubre los tres partidos principales, PSOE, VCD y PCE aceptaron el

cambio del 4 de diciembre al 28 de febrero, mientras el PSA votó en cootra conun argumento político de fuerza: mientras en Andalucía se retrasaba el referén­dum de iniciativa autonómica alegando la necesidad de una Ley Orgánica que loregulase, el 25 de ese mismo mes de octubre se iban a celebrar los referéndumsde ratificación del Estatuto en el País Vasco y Canarias, convocados por Decre­to-Ley. La réplica del portavoz de la VCD fue muy inteligente porque no inten­tó justificar jurídicamente el injustificable trato distinto que el Gobierno daba aunas iniciativas autonómicas y otras, sino que alegó una plausible razón táctica:«es necesario explicar a todo el pueblo en qué consiste la autonomía sin hacerdemagogia y para esto se necesita tiempo, y por tanto no se puede hacer un mon­taje apresurado. Si no ganamos el Referéndum, desaparecería el ente Preauto­nómico y hasta pasados cinco años, no se podría volver a plantear la autonomíay esto sí que sería una frustración para el pueblo andaluz» (Doc. 47).

Pero no pasarian muchos días hasta que se pusiera de nuevo en evidencia loriguroso que era el Gobierno a la hora de cnmplir todos los trámites formales enel proceso autonómico andaluz y su contraste con la benevolencia y flexibilidadcon que los había aplicado a los casos catalán y vasco. Primero fue el detalleburocrático de la Subsecretaria del Ministerio de Administración Territorial deno admitir el certificado del Director General de la Consejería de Interior comoprueba fehaciente del cumplimiento de todos los requisitos del artículo 151 dela Constitución (Doc. 58), que el Consejero de Interior pudo subsanar convenien­temente (Doc. 61). Después, fueron los retrasos en la tramitación de la LORMR,cuyo proyecto no fue aprobado por el Gobierno hasta finales de octubre, si bienel 13 de noviembre la Mesa del Congreso lo tramitó por el procedimiento de ur­gencia (Doc. 62), pero lo ajustado de los plazos motivó una petición formal delConsejo Permanente al Gobierno para que convocara el referéndum autonómi­co por Decreto-Ley (Doc. 64), rechazada por el Gobierno alegando tanto suinconstitucionalidad como la certeza de que las Cortes aprobarían la LORMR atiempo de convocar el referéndum para el 28 de febrero. Y, por último, y más re­levante, era el propio contenido del proyecto de LORMR, que parecía pensadopara desanimar a transitar por la vía del 151, tanto que incluso contenía un artí­culo que impedía reiterar la iniciativa autonómica en el plazo de cinco años enel supuesto de que no llegase a obtenerse la ratificación por el voto afLrmativode la mayoría absoluta de los electores de cada provincia.

En las Cortes Generales la oposición ejerció una presión constante para lo­grar que el referéndum pudiera celebrarse el 28 de febrero de 1980 en las mejo­res circunstancias. Así, presentaron interpelaciones al Gobierno sobre el proce­so autonómico en Andalucía los grupos parlamentarios Socialista (Doc. 59),Andalucista (Doc. 61) y Comunista (Doc. 63) y luego intentaron enmendar el

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LlI LA fORMACION DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DEANDALUCfA EN SUS DOCUMENTOS

proyecto gubernamental de LüRMR (Doc. 66). El éxito de estas enmiendas fuenulo porque el Gobierno se mantuvo firme en conservar los aspectos centralesde su proyecto y, además, no admitió la enmienda del PCE, inteligentemente de­fendida en el Pleno del Congreso por Fernandn Pérez Royo (Doc. 70), para per­mitir que las provincias en las que se hubiese registrado el voto afirmativo re­querido constitucionalmente pudieran continuar el procedimiento establecido enel artículo 151 de la Constitución siempre que constituyeran como mínimo la mi­tad de las que realizaban el referéndum y sus territorios fueran limítrofes. Nohubo lugar a ninguna modificación en el Senado porque se aprobó en un Plenoextraordinario el 15 de enero sin ninguna enmienda para evitar su devolución alCongreso y facilitar los plazos para la convocatoria del referéndum el 28-F. Poreso, las previsiones de la LüRMR para el caso -que luego se producina- deque el referéndum autonómico andaluz lograra globalmente el quórum requeri­do, pero fracasara en una provincia poco poblada, eran extraordinariamente ne­gativas: las otras siete provincias no podrían constituirse en Comunidad Autóno­ma de primer grado, no podna volver a ejercerse la iniciativa autonómica especialen cinco años y sólo quedaba expedita la vía del 143-146. Tengo para mí que estaregulación de la LüRMR (Doc. 75) tan estricta que propició el Gobierno, recha­zando una interpretación de los resultados del referéndum en el límite de la Cons­titución (la enmienda del PCE), pero incluyendo en la LüRMR una restricciónque no estaba en ella (la prohibición de referéndum en cinco años), no sólo noimpidió la formación de Andalucía en Comunidad Autónoma de primer grado,sino que se acabó convirtiendo en una causa de la radical solución finalmenteadoptada para desbloquear el proceso autonómico pues al cerrar las vías legis­lativas razonables que se imaginaron en el otoño de 1979, acabó favoreciendo laingeniería constitucional de un año más tarde.

El mismo día de la aprobación de la LüRMR en el Senado, el 15 de enero de1980, la Comisión Nacional de UCD oficializó lo que se venía vislumbrando des­de meses atrás: su voluntad de cerrar la vía del artículo 151 una vez que ya la ha­bían utilizado el País Vasco, Cataluña y Galicia porque «Aparte de la imposibili­dad real de asimilar con tales características y en semejantes circunstancias lareconversión del Estado, el coste del proceso y su previsible desbordamiento se­na irresistible en términos económicos y políticos, tanto por sus efectos sobre elgasto público y el funcionamiento de los servicios colectivos como por sumir alpaís en una situación electoral permanente, con numerosos referendos y eleccio­nes». Por eso, iba a defender la abstención o el voto en blanco «en los referendosde iniciativa previstos en el artículo 151 de la Constitución» (Doc. 73). Bajo estacapa de generalidad, lo que estaba haciendo UCD era consumar un giro concretoen Andalucía, que era el único referéndum que tenía ya una fecha de celebración.

El cambio de opinión de la UCD, hasta esa momento defensora de que Anda­lucía se constituyera en Comunidad Autónoma por la vía del artículo 151, tuvo sucontestación externa en el resto de partidos, que primero acordaron en una reuniónextraordinaria del Consejo Permanente la validez de la vía del artículo 151(Doc. 74) y después ratificaron el Pacto de Antequera el 21 de enero (Doc. 77). Perotambién tuvo una contestación interna, en el seno de la propia UCD, de la manode Manuel Clavero Arévalo, Presidente Regional del Partido, que dimitió deMinistro de Cultura y anunció no sólo su voto favorable en el referéndum, sinosu participación en la campaña a favor de la autonomía. Esta postura concreta y,en general, toda la trayectoria de Clavero (reconocida muchos años después alser declarado Hijo Predilecto de Andalucía) fueron de vital importancia en la lu­cha por la autonomía porque restó verisimilitud al argumento más utilizado porla UCD en la campaña por el referéndum: que la autonomía que pretendía la Juntasólo era una añagaza para entregar Andalucía a <da izquierda marxista» desdedonde preparar un «asalto al Estado». Justamente, la reiteración de este argumen­to revelaba que la razón más poderosa de UCD para cambiar de opinión no eratanto --como decía su Documento del 15 de enero- el convencimiento de que<da aplicación general del artículo 143 de la Constitución permite encauzarglobalmente y con ritmos de tiempo adecuados todo el proceso», sino el temora que la Junta fuera controlada por los partidos de izquierda.

A partir de ese momento, la UCD utilizó todos los resortes que pudo para di­ficultar el resultado del referéndum. Y empezó por el mismo Real Decreto 145/1981,de 26 de enero de convocatoria del referéndum: frente a los 21 días de campaña quehabían tenido los Estatutos vasco y catalán, el referéndum andaluz se limitaba a 15,se recortó la publicidad en la televisión y en los demás medios oficiales y se redactóuna pregunta incomprensible, donde no aparecían rti la palabra autonomía ni lapalabra Andalucía, el referéndum de la extraña pregunta: «¿Da usted su acuerdo ala ratificación de la iniciativa prevista en el artículo ciento cincuenta y uno de laConstitución a efectos de su tramitación por el procedimiento establecido en dichoarticulo?» (Doc. 78). Precisamente, buena parte del éxito del 28-F se debió al com­portamiento «agresivo» del Gobierno, que negaba a Andalucía lo que tan alegre­mente había facilitado a Cataluña y el País Vasco. El resultado fue que no pocosde los propios votantes de UCD (que en las elecciones generales de 1979 habíaconsolidado su posición de segunda fuerza electoral de Andalucía, con el 32% devotos) terminaron votando a favor de la autonomía plena.

El 28 de febrero de 1980 fue un éxito político de la Junta y de los partidosfavorables al sí porque la autonomía obtuvo casi dos millones de votos favora­bles y sobrepaso ampliamente el quórum de la mitad más uno del censo generalde Andalucía. Individualmente este quórum se logró en un primer momento en

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UV l.A FORMACJ()N DE LA COMUNIDAD AIJlÜNOMA DE ANDALUCfA EN SUS DOCUMENTOS

seis provincias. a las que se sumó Jaén. una vez recurridos judicialmente los pri­mcros resultados (Doc. 89). No sucedió igual en Almería. a pesar de que tambiénla Audiencia Territorial de Granada en su sentencia de I I de abril de 1980 anu­ló algunas inclusiones errÓneas en el censo y contabilizó votos indebidamenteanulados. elevando el porcentaje de votos favorables hasta el 42% del censo pro­vincial (Doc. 87). Por eso. jurídicamente la iniciativa autonómica había fracasado.tal y como declaró el 24 de abril la Junta Electoral Central (Doc. 93).

V. EL DESBLOQUEO DE LA INICIATIVA AUTONÓMICA

Desde la misma noche del 28 de febrero. cuando se vio que en Almería nose podría superar la barrera del cincuenta por ciento del censo. comenzaron aperfilarse dos estrategias para el día siguiente: la de dar por cerrada la iniciativaautonómica del 151 y, aceptando la regulación jurídica. reconducir la iniciativaautonómica al procedimiento ordinario y la de cambiar esa regulación jurídicapara permitir la elaboración de un Estatuto de Autonomía según lo dispuesto enel artículo 151.2 de la Constitución. El PSA abanderó esta segunda opción pre­sentando el 12 de marzo una proposición para modificar la LORMR (Doc. 85).que en un primer momento sólo fue apoyada por Clavero Arévalo. que presentótambién una proposición de ley (Doc. 91). pero no los demás partidos de la opo­sición. que en la reunión del 24 de marzo del Consejo Permanente de la Junta.votaron en contra de la reforma de la LüRMR y asumieron implícitamente laopinión de VCD de constituir inmediatamente la Comunidad Autónoma por lavía del artículo 143. si bien considerando que el Estatuto de Carmona debía ser«el texto básico de trabajo para la redacción definitiva de nuestra carta estatu­taria» (Doc. 86). Sin embargo. el PSOE y el PCE no se mantuvieron mucho tiem­po en esta posición y en la siguiente reunión del Consejo, el 14 de abril. acor­daron «apoyar cuantas iniciativas parlamentarias intentaran adecuar la voluntadautonómica expresada por el pueblo andaluz el 28 de febrero a lo manifestadopor los ayuntamientns» (Doc. 90). Con ese objetivo, no tardaron en presentar suspropias proposiciones de Ley para modificar la LüRMR (Docs. 92 Y95)

Las cuatro proposiciones de modificación de la LüRMR pretendían cambiarel tenor del artículo 8.4 para autorizar la repetición del referéndum en una provin­cia cuando en el referéndum celebrado los votos afinnativos alcanzaran el 50% deltotal del censo y en la provincia que no se hubiere obtenido ese quórum <dos vo­tos afirmativos hubieran alcanzado la mayoría de votos emitidos». El debate con­junto de toma en consideración de estas proposiciones. celebrado el 12 de junio.fue muy apasinnante y la votación secreta mucho más: de 335 votos emitidos 162

fueron a favor, 163 en contra. nueve en blanco y «uno en término de abstención»(Doc. IDO). Olvidándonos abara del enrevesado apoyo que recibió la UCD del PNV(que no fue a votar porque en esas fechas se había ausentado del Congreso comoprotesta por la política autonómica del Gobierno). lo más relevante del debate fuela actitud del Gobierno que, tras oponerse a la tramitación de las proposicionesporque tenía su propio programa de actuaciones legislativas para <<la ordenada cons­trucción del Estado de las Autonomía» y porque las proposiciones le suscitaban«serias reservas desde el punto de vista de la legalidad constitucionah>, declaró porvez primera que si se elaboraba el Estatuto por el procedimiento del artículo 143Andalucía tendría una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal, unConsejo de Gobierno y un Tribunal Superior de Justicia. Es decir, la lógica de ladualidad, de dos tipos de autonomía, implícita en la Constitución y defendida enla «racionalización» de las autonomías de UCD para permitir «garantizar lafuncionalidad de la nueva estructura del Estado», era abandonada por el propioGobierno para el caso concreto de Andalucía. Además, lo hacía de una forma queinevitablemente llevaría a que todas las demás Comunidades se constituyeran enautonomías políticas, pues no habría forma de negarles la Asamblea Legislativa quese le había ofrecido a Andalucía si aceptaba el ¡ter autonómico que la mayoría delas demás regiones ya había emprendido.

Los partidos de Oposición no sólo no aceptaron la fórmula gubernamental,sino que la vieron como una prueba de su errática estrategia política. Ya FelipeGonzález, unos días antes de ese debate de toma en consideración, convirtió lapolítica autonómica del Gobierno en uno de sus principales objetivos de crítica enla moción de censura que el Grupo socialista presentó el 21 de mayo. que si no saliótriunfante sí que demostró la erosión y soledad del Gobierno, que sólo contó conlos votos de la UCD para derrotarla (Doc. 99). Por su parte, el 16 de jurtio el Con­sejo Permanente de la Junta no aceptó la propuesta de iniciar los trámites del pro­cedimiento del artículo 143 e insistió en el 151 (Doc. 10 1). El Grupo Andalocistallegó, incluso, a presentar una iniciativa de reforma constitucional dos días después(Doc. 102). A primeros de septiembre los Grupos Socialista (Doc. 1(4) y Andalu­cista (Doc. 105) volvieron a presentar sendas pruposiciones de ley para modi!i­car la LORMR, a las que le seguirían posteriOlmenle otras de Clavero (Doc. 107)y el Grupo Comunista (Doc. 111).

Para recuperar la iniciativa política, el Gobierno solicitó una cucstión de con­fianza ante el Congreso que se debatió cl 16, 17 Y 18 de septiembre. En la decla­ración sobre política general que presentó a la Cámara ofreció una nueva salida alproblema andaluz (Doc. 106): el procedimiento autonómico andaluz no continuaríapor la vía del artículo 151, sino por la del 144, «para conseguir a través de un pro­cedimientos especial la adopción de un Estatuto que contenga las instituciones y

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LVI LA FORMACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCfA EN SUS DOCUMENTOS

competencias ya establecidas para los Estatutos actualmente en vigof». En el de­bate se reveló que esa propuesta la había pactado con el PSA, cuyo portavoz, Ale­jandro Rojas Marcos, hizo cuatro preguntas sobre ella, que le pennitieron concre­tarla al Ministro de Administración Territorial, Rodolfo Martín Villa. Según éste,se trataría de aprobar urgentemente una Ley Orgánica que establecería la redaccióndel Estatuto por una Comisión mixta Congreso de los Diputados-Asamblea de Par­lamentarios, con referéndum posterior de ratificación por maYOIia simple de lasprovincias «en forma análoga a como se aprobaron los Estatutos de Cataluña y elPaís Vasco». Es decir, el Gobierno hacía una propuesta claramente inconstitucio­nal (el artículo 144 sólo permite sustituir la iniciativa autonómica de los entes lo­cales, no inventarse un nuevo procedimiento) en la que concedía todas y cada unade las reivindicaciones de las fuerzas autonomistas, salvo la del nombre.

Con una gran rapidez de reflejos Rafael Escuredo se opuso con contundenciaa esa fórmula en el mismo debate de la cuestión de confianza 16 y convocó rápida­mente un Pleno de la Junta de Andalucía para el 26 de septiembre en el que logróque se ratificara su posición, quedando la UCD y el PSA en minoría (Doc. 109) Ycon una imagen pública completamente dañada: UCD como un Gobierno que ne­gaba reiteradamente a Andalucía lo que había concedido al País Vasco y Cataluñay el PSA como un partido vendido a los intereses de la derecha centralista. Sinduda, Rojas Marcos y los suyos apostaron por una audaz fórmula para desbloquearel proceso autonómico y apuntarse en solitario el mérito de la solución, pero elenvite les salió mal, perdieron buena parte de su crédito político, y no tardaronmucho en pagar electoralmente el error de abandonar el bloque autonomista.

Por su parte, la UCD desde su espectacular giro «racionalizadof» de enerohabía avanzando de error en error a lo largo de todo 1980 y ya sólo podía salir(o intentar salir) del callejón andaluz en que se había metido ofreciendo en oc­tubre mucho más de lo que la Junta había pedido en abril: la continuación delproceso autonómico andaluz por el procedimiento del artículo 151 sin necesidadde celebrar un nuevo referéndum en Almería. Así, dos delegaciones de la veoy el PSOE, con Adolfo Suárez y Felipe González al frente, se reunieron en LaMoncloa el I de octubre y si no pactaron la fórmula exacta del desbloqueo sí quese pusieron de acuerdo en buscar alguna solución común, que llegó pocos días

16 «Como el señor Presidente me requería para que me limitara exclusivamente a la alusión.le diré algo que considero importante. Mientras yo sea el Presidente de la Junta de Andalucía yesté apoyado por la mayoría de esa institución. sepa usted que Andalucía no irá nunca por el 144.y puestos a ir. estoy convencido de que irá por el artículo 15 J» DSCD. núm. I1 J. de 18 de sep­tiembre de t980. pág. 7209 (Doc. 105).

después de la mano de una proposición de ley conjunta de los cuatro grupos po­líticos del Congreso con representación en Andalucía para modificar el artículo8.4 de la LORMR en el sentido de permitir que la iniciativa autooómica del ar­tículo 151 de una provincia pudiera ser sustituida por las Cortes Generales, a ini­ciativa de la mayoría de los diputados y senadores de esa provincia que no hu­biera superado el quórum de la mayoría absoluta de su censo electoral, siemprey cuando <<tos votos afirmativos hayan alcanzado la mayoría absoluta del censode electores en el conjunto del ámbito territorial que pretenda acceder al autogo­biemo» (Doc. 113). El deseo de resolver urgentemente el bloqueo llevó a que almismo tiempo que se presentaba esta proposición, los diputados y senadores deAlmería presentaran una petición para que las Cortes sustituyeran la iniciativaautonómica, de tal forma que se tramitaron simultáneamente ambas proposicio­nes de ley, aunque la segunda necesitaba, en estricta lógica jurídica, que la pri­mera se hubiera aprobado para poder tomarse en consideración.

Nótese que en la proposición de modificación de la LORMR faltaba la fir­ma de Clavero Arévalo, y no porque estuviera en contra de la decisión adopta­ba, sino porque UCD exigió -según ha contado él mismo 17_ que fuera exclui­do. Sin embargo, el activo ex ministro pudo tener cieno protagonismo en elCongreso porque los partidos proponentes no sólo olvidaron dar carácter retro­activo a su propuesta, sino que incomprensiblemente persistieron en su error tantoen la ponencia (Doc. 115), como en la Comisión (Doc. 116). permitiendo así queClavero lograra el éxito de ver aprobada su enmienda en el Pleno (Doc. 118). Enel Senado no se cambió una coma de las dos proposiciones de ley. que se con­virtieron en Las Leyes Orgánicas 12 y 13 de 1980. publicadas en el mismo BOEde 24 de diciembre de 1980 (Doc. 120).

En otros trabajos míos he tenido ocasión de analizar con detenimiento laconstitucionalidad de estas Leyes Orgánicas, aprobadas casi por unanimidad enel Congreso 18 y por asentimiento en el Senado, así que no insistiré aquí en laclara contraposición entre lo establecido en la Constitución y la nueva redacción

ESTUDIO PRELIMINAR LVII

11 Cfr. Manuel CLAVERO ARÉVALO, Espml(l, desde el centralislIlo a las auto/lomías, Plane·la, Barcelona. 1983. pág. 142.

18 Para ser exac(Q la Proposición de modificación del párrafo 8.4 de la LüRMR obtuvo 280VQ(os a favor. cuatro abstenciones y un voto nulo: mienlras que la de sustüución en la provincia deAlmena de la iniciativa autonómica lo fue por 281 a favor. 5 abstenciones y un vo,o nulo (Doc. 118).Mi opinión jurídica sobre estas dos leyes orgánicas. además de en Agustín RUIZ ROBLEDO. El 01'­

denamiell/o.... cit, p.íg. 64 Y sigs., en «Tras el 28 de febrero: una interpretación jurídica del des·bloqueo de la autonomía andaluza» en Pedro RUlZ-BERDEJO GUTlÉRREZ (coard.). Ac:llIs del V COI1~

greso sobre andalucismo hi.{t6ricn. Fundación BIas Infame. Sevilla, 1993. págs. 24S':~56.

LVIII LA FORMACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDAI.UCfA EN SUS DOCUMENTOS

del artículo 8.4 de la LORMR, tanto porque el requisito de la mayoría absolutade los electores de cada provincia era una exigencia clara del artículo 151 comoporque la única sustitución que permite «el Titulo Vlll» (eufemismo empleadopara no citar el artículo 144) es la de las «Corporaciones locales» del 143, no ladel cuerpo electoral del artículo 151. Todas las leyes tienen una presunción deconstitucionalidad, que en este caso el paso del tiempo ha consolidado extraor­dinariamente, hasta el punto de disolver cualquier duda sobre la validez de es­tas leyes orgánicas que entonces pudiera plantearse. Así que, parafraseando lasintervenciones de los distintos portavoces en el Pleno del Congreso del I l de no­viembre de 1981, abara es mucho más relevante resaltar que los nueve meses dedesencuentros que siguieron al 28-F se cerraron al recuperar los partidos el es­píritu de consenso que había regido la elaboración de la Constitución, así logra­ron que el ordenamiento jurídico se adecuara a la voluntad expresa de dos mi­llones y medio de andaluces, la gran mayoría del electorado.

VI. LA APROBACIÓN DEL ESTATUTO

Una vez superada la dificilísima barrera del artículo 151 y recuperado el con­senso, los partidos políticos se aprestaron a recorrer el resto del proceso autonó­mico, la aprobación del Estatuto, para lo que se encontraban con el trabajo pre­vio del Borrador que la Ponencia había elaborado en agosto de 1979 en Carmona.La ponencia retomó sus trabajos el mismo mes de diciembre (Doc. 121) que con­cluyeron el 12 de febrero de 1981 de nuevo en Carmona cuando los siete miem­bros de la ponencia, representantes de los cuatro partidos con representación par­lamentaria en Andalucía en aquel momento (PSOE, UCD. PCE y PSA) firmaronel Anteproyecto. Se trataba de un texto amplio, que se apartaba sustancialmentede los anteriores Estatutos pues incluía materias ausentes en éstos: objetivos dela Comunidad. regulación minuciosa de sistema institucional. etc (Doc. 123).Precisamente. la ponencia no se puso de acuerdo sobre algunos de estos aspec­tos institucionales, sobre todo el sistema electoral, por lo que cada partido man­tuvo su opinión particular para los debates en la Asamblea de ParlamentariosAndaluces. Cuatro días después. este Anteproyecto fue accptado por el Pleno dela Junta, que por unanimidad solicitó al Gobierno que convocara la Asamblea detodos los diputados y senadores andaluces, encargada de debatir y aprobar el pro­yecto de Estatuto. según lo establecido en el artículo 151.2 de la Constitución(Doc. 125).

La Asamblea de Parlamentarios se reunió en Córdoba el 28 de febrero de198 I en un clima de concordia que hizo posible que al día siguiente se discutie-

ra y aprobara todo el articulado y se eligiera, de forma proporcional al peso dccada grupo, la Delegación que debía examinar el proyecto de Estatuto con laComisión Constitucional del Congreso. Lo más relevante de aquella Asambleafue que modificó el Anteproyecto en algunos puntos en uoa línea que podíainterpretarse como limitadora de la voluotad de los poderes autonómicos (así ladesaparición de la capacidad de disolución del Parlamento que la ponencia lehabía atribuido expresamente al Presidente), lo que originó la postura crítica delPSA, que término votando no en la votación de totalidad del Proyecto (Doc. 127).

El siguientc trámite que establece el artículo 151.2 es la discusión en la Co­misión Constitucional del Congreso, para lu cual el 9 de marzo el Presidente dela Asamblea de Parlamentarios remitió el Proyecto al Presidente dcl Congreso(Doc. 128). El texto se publicó el 7 de abril en el Boletín Oficial del Congrcso(Doc. 132) y se presentaron veintinueve «motivos de desacuerdo» dentro del bre­ve plazo reglamentario de diez días hábiles. Como la mayoría de esos motivosafectaban a varios artículos, el número real de enmiendas al Proyecto de Esta­tuto, que se componía de 74 artículos, se elevaba hasta 174, señalando así de for­ma muy clara que el debate y el acuerdo en la Comisión Constitucional no ibana ser tan rápidos y cómodos como en la Asamblea de Parlamentarios. No está demás señalar que aunque, a tenor de lo establecido en la Constitución y de lo vo­tado en Córdoba, las diferencias de opinión deberían haberse establecido entrelos miembros de la Comisión y los miembros de la Delegación de Parlamenta­rios, lo cierto es que la disciplina de partidos originó que esa distinción desapa­reciera completamente y fuera sustituida por la adscripción ideológica, con in­dependencia de que se perteneciera a una institución u a otra. Por eso, en losdebates de la Comisión Constitucional se observa la paradoja de que el PSOE yla UCD, que habían suscrito íntegramente el Proyecto de Córdoba, estaban deacuerdo en modificarlo, mientras que el PSA, que había votado en contra en laAsamblea de Parlamentarios, se convirtió en su defensor en el Congreso, tantoque sus dos representantes (uno en la Comisión y otro en la Delegación) tenni­naron votando en contra del nuevo texto porque no respetaba lo acordado enCórdoba, si bien explicaron que ello no les impediría darle su voto favorablecuando se sometiera a la ratificación del cuerpo electoral (Doc. 136).

Comparando los textos del proyecto de Córdoba y el aprobado por la Comi­sión Constitucional del Congreso, se advierte con claridad que al PSA no le fal­taban mntivos para esa actitud, no ya porque la Comisión no le aceptara ni unosolo de sus motivos de desacuerdo, sino porque aunque la mayoría de los cua­renta cambios que introdujo la Comisión fueron técnicos, para mejorar la redac­ción de algunos artículos, los más relevantes lo fueron para recortar el ámbito deactuación de la Comunidad. Así, se introdujo el artículo 4.4 para que las Dipu-

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LX LA FORMACiÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA EN SUS DOCUMENTOS

taciones ejercieran las funciones de administración periférica de la Comunidady se suprimió el derecho de los diputados a percibir una asignación que les re­conocía expresamente el Proyecto. El tiempo ha demostrado lo inadecuado deestos cambios y hoy algunas pautas de actuación de los poderes públicos anda­luces están en completa contradicción con esas disposiciones, lo que sin duda esuna razón para abogar por una refonna estatutaria que ponga de acuerdo la rea­lidad institucional andaluza con su nonna fundamental 19.

Sea como fuere, lo cierto es que se produjo el acuerdo entre la ComisiónConstitucional del Congreso y la Delegación de la Asamblea de parlamentariosandaluces, que fue asumido por el Pleno de la Junta de Andalucía el 11 de agostode 1981 por unanimidad, incluidos los miembros del PSA (Doc. 140). El Gobier­no sometió el proyecto a referéndum el 20 de octubre, el cual recibió el voto fa­vorable de más de dos millones de andaluces y superó ampliamente el quórumde la mayoría de votos válidos emitidos en cada provincia que establece el artí­culo l51.2.4.0 de la Constitución (Doc. 144). Los datos de este referéndum nodejan de producir alguna sorpresa comparándolos con los del 28-F: aunque to­dos los partidos pidieron la participación en el referéndum y el voto favorable,tanto la participación como el total de votos favorables fueron inferiores (unos300.00 votos en ténninos redondos) a los resultados del referéndum de la inicia­tiva autonómica, mientras que fue superior el número de votos negativos. La ra­zón de esta menor participación se debió posiblemente a que muchos ciudada­nos consideraron que ir a votar el 20-0 era un trámite engorroso del procesoautonómico, que se podía salvar sin su colaboración, mientras que el 28-F se viviócomo una ocasión histórica en el que cada voto era determinante para el futurode Andalucía. Y no les faltaba razón.

El Congreso de los Diputados se dio prisa en cumplir con el mandato delartículo 151.2.4.° de la Constitución y el 17 de diciembre de 1981, justo al díasiguiente de que la Junta Electoral hiciera públicos los resultados oficiales delreferéndum, dio su voto de ratificación al proyecto de Estatuto de Autonomía paraAndalucía por 270 votos a favor y una abstención (Doc. 145). El Senado otorgóel suyo por unanimidad el 23 (Doc. 146). El Rey sancionó el Estatuto el 30 dediciembre, que fue publicado en el BOE de 11 de enero de 1982 como la LeyOrgánica 6/ I981, de 30 de diciembre de Estatuto de Autonomía para Andalucía(Doc. 147).

19 He profundizado en esa tesis en Agustín RUIZ ROBLEDO, «El futuro del Estatulo de Au­lonomía» en VVAA, Estatuto de Autonomía para Andalucía: debates sobre el ayel; el hoy y elmafiana, IAAP. Sevilla, 2001, págs. 79-92.

BIBLIOGRAFíA BÁSICA

I. Obras generales y precedentes históricos

La aprobación del Estatuto suponía que el proceso autonómico había lle­gado a su meta. A la eficaz Comisión Gestora del proceso, la Junta Preauto­nómica, sólo le quedaba para culminar su trabajo, según establecía la disposi­ción transitoria cuarta del Estatuto, convocar de común acuerdo con el Gobiernolas elecciones autonómicas. La Junta cumplió esta penúltima tarea el 14 deenero en Málaga, donde acordó (por 23 votos a favor y uno en contra) propo­ner al Gobierno la fecha del 23 de mayo de 1982 (Doc. 148). Esas eleccionesabrieron una nueva etapa en el devenir colectivo de los andaluces, la era delautogobierno. Pero como diría Michael Ende, esa es otra historia y debe sercontada en otra ocasión.

LXlESTUDIO PRELIMINAR

La inmensa bibliografía sobre el proceso autonómico andaluz ha sido reco­gida exhaustivamente por Manuel RUlz ROMERO, Repertorio bibliográfico sobrela Transición política de Andalucía, Cámara Oficial de Comercio e Industria,Jaén, 2000.

Para obtener una visión de conjunto de la transición en Andalucía son fun­damentales José ACOSTA, «Andalucía en la Transición», Actas del Vlll Congre­so del Andalucismo Histórico, Fundación BIas Infante, Sevilla, 1999, págs. 69­103; José Manuel CUENCA TORIBIO, La Andalucía de la transición (1975-1984),Mezquita, Madrid, 1984 y Juan Antonio LACOMBA, «La transición democrática.El proceso andaluz a la autonomía (1975-1982), en Juan A. LACOMBA (coord.),Historia de Andalucía, Ágora, Málaga, 1996, pág. 413 Ysigs.

Si se quiere enmarcar esos años en lada la Historia puede consultarse conprovecho José Manuel CUENCA TORIBIO, Andalucía historia de un pueblo (. .. aC­1984), Espasa-Calpe, Madrid, 1984; Antonio DOMÍNGUEZ ORTIZ, Andalucía ayery hoy, Planeta, Barcelona,1983 y Manuel GONZÁLEZ DE MaLINA y Miguel Án­gel GÓMEZ OLIVER (coords.), Historia contemporánea de Andalucía, Junta deAndalucía, Granada 2000.

y si se trata conocer los precedentes autonómicos es imprescindible JuanAntonio LACOMBA ABELLÁN, Regionalismo y autonomía en la Andalucía con­temporánea (1835-1936), Caja Genera! de Ahorros de Granada, 1988. Tambiénpuede ser útil, Agustín RUIZ ROBLEDO, «Una mirada casi herética a! andalucismohistórico», Revista de Estudios Regionales, núm. 27, mayo-agosto de 1990,págs. 137-154.

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LXII LA FORMACIÚN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCiA EN SUS DOCUMENTOS

Para la elaboración teórica de la identificación colectiva de Andalucía vid.Gabriel CANO GARCÍA et alii, La identidad del pueblo andaluz, Defensor delPueblo Andaluz, Sevilla, 200 I e Isidoro MORENO, Andalucía: identidad y cul­Jura, Ágora, Málaga, 1993.

Il. Estudios jurídicos

Para un análisis jurídico general de la Comunidad Autónoma de Andalucíay de su formación vid. Francisco BALAGUER CALLEJÓN el alii, Curso de Dere­cho Público de Andalucía, 3.' ed., Tecnos, Madrid, 2003. También, Agustín RUlZROBLEDO, El ordenamiento jurídico andaluz, Civitas, Madrid, 1991.

Sobre el iter autonómico cfr. Manuel BONACHELA MESAS, «El proceso au­tonómico andaluz: una aplicación peculiar del artículo 151 de la Constitución»,en José CAZaRLA (comp.), Los procesos deformación de las Comunidades Au­lónomas. AspeclOs jurídicos y perspectivas políticas, Parlamento de Andalucía,Granada, 1984, vol. 1, págs. 313-348; Antonio JIMÉNEZ BLANCO, EstalulO de au­lonomía de Andalucía, CEMCI, Granada, 1982 y José Enrique ROSENDO Ríos,Andalucía por sí, para España. Lucha por la autonomía y contribución al Esta­do compueslo, Fundación BIas Infante, Sevilla, 1990.

Sobre el surgimiento y consolidación de las instituciones autonómicas esimprescindible Fermín OLVERA PORCEL, La emergencia de la AdministraciónAutonómica andaluza (1978-1985), Universidad de Granada, 2003. Una útil vi­sión sintética en Antonio PORRAS NADALES, «La institucionalización de la Jun­ta de Andalucía», Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 4. 1990,págs. 39-59.

III. Otros aspectos de la formación de la Comunidad Autónoma

Sobre la identificación colectiva de los andaluces en la Transición, cfr. Eduar­do LÓPEZ-ARANGUREN, Lo conciencia regional en el proceso aulonómico espa­¡lol, CIS, Madrid, 1983.

Para las elecciones de la Transición vid. José CAZaRLA PÉREZ, ManuelBONACHElA MESAS y Juan MONTABES PEREIRA, «Algunos rasgos significativosde la evolución electoral en la Comunidad Autónoma de Andalucía (1977-1982)>>,Revista de Estudios Regionales, núm. 1984, págs. 17-60.

Sobre el Pacto de Antequera vid. Manuel HIJANO DEL RÍO Y Manuel RUlZROMERO, El paClo autonómico de Anrequera, IAAP, Sevilla, 1997.

ESTUDIO PRELIMINAR

Agustín RUIZ ROBLEDO

Sobre el referéndum del 28-F y toda la campaña previa, cfr. Antonio PORRASNADALES, «El referéndum de iniciativa autonómica del 28 de febrero en Anda­lucía», REP, núm. 15, mayo-junio de 1980, págs. 175-194 y Fernando ÁLVAREZPALACIOS, Andalucía dijo sí, Augusto L1orca, Sevilla, 1980.

Sobre el papel condicionante del PSA y su estrategia en el proceso autonó­mico cfr. Miguel JEREZ MIR, «Una experiencia regional: el caso del Partido So­cialista de Andalucía-Partido Andaluz», Revista Española de Investigaciones So­ciológicas, núm. 30, abril-junio de 1985, págs. 201-244. Una prespectiva históricala ofrece Manuel GONZÁLEZ DE MaLINA, «El Andalucismo político, 1915-1998¿un nacionalismo imposible?», en Carlos FORCADELL, Nacionalismo e Historia,Instituto Fernando el Católico, Zaragoza, 1998, págs. 89-116. Una elaborada vi­sión andalucista de todo este período la proporciona José María DE LOS SANTOS,Andalucía en la transición, 1976-1982, Centra, Sevilla, 2002.