Dyplomacja handlowa w krajach Unii Europejskiej jako przykład współpracy administracji i...

Relacje b

iznesu i ad

min

istracjiSt

ud

ia B

AS

1(41) 2015

Relacje biznesu i administracji

StudiaB i u r a A n a l i z S e j m o w y c hk a n c e l a r i i s e j m u

1(41) 2015ISSN 2082-0658

Biuro Analiz Sejmowych zapewnia posłom i organom Sejmu informacje o szczególnej rzetelności, które pozwalają na bezpieczne i efektywne wykonywanie mandatu poselskiego oraz gwarantują właściwą pozycję parlamentu w systemie trójpodziału władzy.

Biuro wykonuje swe zadania na rzecz Sejmu i jego organów, klubów parlamentarnych i kół poselskich, jak również indywidualnych posłów.

Dorobek BAS udostępniany jest przez wydawnictwa, elektroniczną bazę danych oraz konfe-rencje i seminaria.

Wydawnictwa Biura Analiz Sejmowych:„Przed Pierwszym Czytaniem” – seria zawierająca ekspertyzy Biura. Składa się przede wszystkim

z opinii do projektów ustaw i jest w efekcie dokumentacją procesu stanowienia ich kształtu. Tytuł stanowi nasze zobowiązanie do jak najszybszego dostarczania informacji w procesie legislacyjnym.

„INFOS. Zagadnienia Społeczno-gospodarcze” – pismo z krótkimi publikacjami informacyjno-anali-tycznymi, dotyczącymi zagadnień ważnych dla Polski i jej społeczeństwa. Naszą ambicją jest, aby poruszane zagadnienia stały się inspiracją dla parlamentarzystów w ich pracy poselskiej.

„Studia BAS” – kwartalnik o profilu społeczno-gospodarczym. Każdy numer czasopisma poświę-cony jest wybranemu tematowi ekonomicznemu lub społecznemu. Wybór zagadnień po-dyktowany jest aktualnością problematyki, jej wagą społeczną, a także związkiem z pracami parlamentu.

„Zeszyty Prawnicze BAS” – kwartalnik ukazujący się od 2004 roku. Publikuje materiały przygotowywane na zlecenie posłów i organów Sejmu przez ekspertów Biura Analiz Sejmowych.

„Analizy BAS” – seria wydawnicza dostępna jedynie w formie elektronicznej. Publikacja uzupełnia istniejące drukowane formy wydawnicze. Tematyka kolejnych numerów nawiązuje do współcze-snych zagadnień społeczno-gospodarczych i prawnych. Prezentuje efekty prac ekspertów BAS warte przekazania szerokiemu gronu odbiorców.

Wszystkie wydawnictwa są rozprowadzane nieodpłatnie wśród posłów i senatorów oraz w środowi-skach naukowych i akademickich. Wersja elektroniczna dostępna jest na stronie internetowej Biura Analiz Sejmowych www.bas.sejm.gov.pl.

Konferencje i seminariaBiuro Analiz Sejmowych organizuje konferencje i seminaria. Przygotowuje je wspólnie z komisjami sejmowymi. Tematy związane są merytorycznie z pracami komisji i Sejmu.

Baza danych na naszej stronie internetowej – można tu znaleźć wszystkie wydawnictwa oraz eks-pertyzy i opinie przygotowane przez ekspertów Biura.

AdresBiuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu

ul. Zagórna 300-441 Warszawa

Tel. (22) 694 17 27 • Faks (22) 694 18 65e-mail: [email protected] • [email protected]

strona: www.bas.sejm.gov.pl

POLECAMY RÓWNIEŻ POPRZEDNIE NUMERY KWARTALNIKA „Studia BAS”

Migracje i polityka migracyjna pod redakcją Ł. Żołądka

Partnerstwo publiczno-prywatne pod redakcją G. Gołębiowskiego i K. Marchewki-Bartkowiak

Zdrowie dzieci i młodzieży. Wybrane zagadnienia pod redakcją J. Szymańczak

Rozwój przedsiębiorczości oraz sektora małych i średnich przedsiębiorstw pod redakcją G. Gołębiowskiego

Praca Polaków pod redakcją B. Kłos i A. Grycuka

Nauka i szkolnictwo wyższe pod redakcją D. Dziewulaka

Repatrianci i polityka repatriacyjna pod redakcją P. Huta i Ł. Żołądka

Budżet zadaniowy pod redakcją K. Marchewki-Bartkowiak i Z. Szpringer

Infrastruktura – uwarunkowania rozwoju pod redakcją M. Gwiazdowicza i J. Krzaka

„Studia BAS” znajdują się w wykazie czasopism naukowych prowadzonym przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego dla potrzeb oceny jednostek

naukowych z przyznaną liczbą 7 pkt.

Wskazówki dla autorów artykułów, plan wydawniczy oraz procedura recenzowania znajdują się na stronie czasopisma www.bas.sejm.gov.pl.

Wersja papierowa niniejszego kwartalnika jest wersją pierwotną (referencyjną).

„Studia BAS” są dostępne na stronie internetowej www.sejm.gov.pl w zakładce „Publikacje Biura Analiz Sejmowych” oraz w bazach danych BazEkon, C.E.E.O.L., CEJSH, EBSCO Business Source Complete,

EBSCO Business Source Corporate Plus i w serwisie informacyjnym EMIS.

„Studia BAS” są indeksowane w międzynarodowej bazie Index Copernicus Journals Master List ze wskaźnikiem ICV na poziomie 3,9 pkt.

TM

EMISEMERGING MARKETS INFORMATION SERVICEA PRODUCT OF ISI EMERGING MARKETS

TM

Studia BASNr 1(41) 2015

Relacje biznesu i administracji

pod redakcją Kamilli Marchewki-Bartkowiak

i Adriana Grycuka

Biuro Analiz SejmowychKancelarii Sejmu

Rada programowa: dr hab. Grzegorz Gołębiowski, prof. WSFiZ – przewodniczący • prof. Joel I. Deichmann • dr hab. Henryk Dzwonkowski, prof. UŁ • dr hab. Kamilla Marchewka‑Bartkowiak, prof. UEP • dr Dorota Stankiewicz • dr Zofia Szpringer • dr Piotr Wiśniewski

Kolegium redakcyjne: dr Piotr Russel (redaktor naczelny) • dr Dobromir Dziewulak • Adrian Grycuk • Mirosław Gwiazdowicz • Bożena Kłos • Monika Korolewska • Gabryjela Zielińska (sekretarz redakcji)

Redakcja: Teresa Muś

Skład: Janusz Świnarski

© Copyright by Kancelaria SejmuWarszawa 2015

Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu00‑441 Warszawa, ul. Zagórna 3tel. (22) 694 17 53faks (22) 694 18 65e‑mail: [email protected]

Wszystkie zamieszczone artykuły są recenzowane.

Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część ani całość opracowania nie może być bez zgo‑dy wydawcy – Kancelarii Sejmu – reprodukowana, użyta do innej publikacji oraz prze‑chowywana w jakiejkolwiek bazie danych.

ISSN 2082‑0658

Wydawnictwo Sejmowe Kancelarii SejmuDruk i oprawa: TOTEM

Spis treści

Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Dariusz Kraszewski, Katarzyna SwatNowe formy współpracy sektora publicznego, biznesu oraz przedsiębiorstw społecznych – wybrane trendy i doświadczenia międzynarodowe . . . . . . . . . . 9

Kuba GiedrojćEfektywna współpraca administracji i biznesu. Rekomendacje działań . . . . . . . 29

Andrzej Stanisław WójtowiczLobbing w relacjach biznes–administracja publiczna: teoria, praktyka, rekomendacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Magdalena SapałaLobbing polskiego biznesu w Brukseli dziesięć lat po akcesji . . . . . . . . . . . . . . 71

Andrzej WaszczukTrójstronna Komisja do Spraw Społeczno‑Gospodarczych jako przykład współpracy biznesu i administracji rządowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Kamilla Marchewka-Bartkowiak, Ida MusiałkowskaDyplomacja handlowa w krajach Unii Europejskiej jako przykład współpracy administracji i przedsiębiorstw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

Adrian Grycuk, Monika ZdrojekRegionalne centra obsługi inwestora jako narzędzie wspierania przedsiębiorców . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

Anna Golec, Karolina N. LipińskaPomorski Port Kreatywności – przykłady działań samorządu województwa pomorskiego na rzecz rozwoju przedsiębiorczości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

Contents

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Dariusz Kraszewski, Katarzyna SwatNew forms of cooperation among public sector, business and social enterprises: selected trends and examples from abroad . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Kuba GiedrojćEffective cooperation between public administration and business. Recommended measures. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Andrzej Stanisław WójtowiczLobbying in relations between business and public administration – theory, practice, recommendations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Magdalena SapałaPolish business lobbying in Brussels ten years after the accession to the EU . . . . . 71

Andrzej WaszczukTripartite Commission for Social and Economic Affairs as an example of cooperation between business and government administration . . . . . . . . . 87

Kamilla Marchewka-Bartkowiak, Ida MusiałkowskaCommercial diplomacy in the EU countries as an example of cooperation between public administration and business . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

Adrian Grycuk, Monika ZdrojekRegional investor service centres as a tool to support entrepreneurs in Poland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

Anna Golec, Karolina N. LipińskaPomeranian Creativity Port. Examples of pro‑enterepreneurial activities of Pomeranian Voivodeship. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

5

Wprowadzenie

Problematyka relacji biznesu i administracji z pewnością nie należy do łatwych, jednakże współcześnie stanowi jedną z ważnych determinant roz-woju gospodarczego. Wsparcie przez administrację rządową i samorządo-wą przedsiębiorczości, ale także otwarcie się na współpracę przedsiębiorstw i administracji w kontekście realizacji zadań publicznych jest kluczem do zwiększenia konkurencyjności, otwartości i efektywności gospodarczej każdego kraju. Zatem w interesie analizowanych stron jest współpraca, która może mieć różne wymiary instytucjonalne, np. lobbing, konsultacje społeczne czy dyplomacja handlowa.

W wielu krajach, w tym w Polsce, administracja publiczna, która wpro-wadziła zasady nowego zarządzania publicznego (new public manage-ment)) kontynuuje proces ewolucji w kierunku współzarządzania (public governance), czyli m.in. szerokiego otwarcia się na partnerstwo z sektorem prywatnym. A sektor ten potrzebuje też działań umożliwiających kon-struktywną współpracę z administracją zarówno w podnoszeniu jakości stanowionego prawa odpowiadającego stale zmieniającej się rzeczywistości gospodarczej, uproszeniu procedur i zmniejszeniu obciążeń administra-cyjnych, jak również wsparcia bezpośredniego, szczególnie przedsięwzięć podejmowanych za granicą.

Prezentowany Państwu numer „Studiów BAS” zawiera artykuły pre-zentujące wielokryterialne analizy, komentarze i rekomendacje dotyczące problematyki relacji biznesu i administracji w aspekcie międzynarodowym i krajowym, instytucjonalnym i operacyjnym, centralnym i regionalnym.

W artykule Dariusza Kraszewskiego i Katarzyny Swat zaprezentowa-ne zostały nowe formy współpracy sektora publicznego z biznesem i przed-siębiorstwami społecznymi. Autorzy przedstawili w syntetyczny i ciekawy sposób doświadczenia międzynarodowe i najnowsze trendy w zakresie wspólnych działań, w szczególności rozwiązania dotyczące współrealizacji zadań publicznych przez otwarcie się administracji na szybko rozwijają-cą się przedsiębiorczość i innowacyjność biznesu. Artykuł ten z pewnością

6

może stanowić inspirację i podstawę do podejmowanych nowych działań w analizowanym obszarze w wielu krajach, w tym w Polsce.

W kolejnym artykule Jakub Giedrojć dokonał pewnego rodzaju diagno-zy dotyczącej zasad współpracy administracji publicznej i przedsiębiorstw w Polsce na bazie przeprowadzonych wcześniej badań. Autor zaprezento-wał przede wszystkim punkt widzenia strony prywatnej, przedstawiając analizę zarówno barier, jakie występują w tym zakresie, jak też przejawów efektywnej współpracy między administracją i biznesem. Warto również wskazać na konstruktywne rekomendacje dotyczące omawianego zagad-nienia, które zostały zaprezentowane w artykule.

Andrzej Wójtowicz podjął się wnikliwego omówienia i skomentowa-nia praktyk w zakresie lobbingu jako, wydawałoby się, istotnej platfor-my współpracy administracji publicznej i biznesu. Autor zaprezentował krytyczne podejście do dotychczasowych praktyk lobbingu stosowanego w Polsce, stawiając na końcu artykułu tezę: że rozwiązaniem lepszym od do-raźnego i selektywnego penalizowania niektórych tylko form lobbingu byłoby zapewnienie pełnej jawności i transparentności procesu stanowienia prawa, które per se jest celem lobbingu.

Powyższa tematyka pojawiła się także w artykule Magdaleny Sapały, która przeanalizowała aktywność lobbingową polskiego biznesu w Brukseli w okresie członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Autorka skupiła się na lobbingu gospodarczym. Warto zatem zwrócić uwagę na bardzo wartościo-we wnioski i oceny wskazane w artykule.

Andrzej Waszczuk przedstawił historię i zakres działania Trójstronnej Komisji do Spraw Społecznych i Gospodarczych. Przedmiotem artyku-łu jest analiza systemowa pozycji prawnej Komisji, jej składu, przedmio-tu działania i prawnych form działania. Poruszoną problematykę należy uznać za szczególnie istotną z uwagi na trwające prace nad powołaniem Rady Dialogu Społecznego, która ma zastąpić Komisję Trójstronną, w któ-rej pracach od 2013 r. nie uczestniczy strona związkowa.

Tematyka dyplomacji handlowej podjęta w artykule Kamilli Marchew-ki-Bartkowiak i Idy Musiałkowskiej dotyczy kolejnego obszaru współpra-cy administracji i biznesu, jakim jest wsparcie przedsiębiorstw za granicą. Autorki dokonały analizy porównawczej podstaw organizacyjnych dyplo-macji handlowej prowadzonej w poszczególnych krajach Unii Europejskiej na podstawie wybranych kryteriów. We wnioskach z badania znalazły się zarówno opinie na podstawie oceny międzynarodowej, także dotyczące roli dyplomacji handlowej i gospodarczej na szczeblu UE, jak i zasad organiza-cji dyplomacji handlowej stosowanej w Polsce.

7

W kolejnym artykule Adrian Grycuk i Monika Zdrojek przedstawili działalność regionalnych centrów obsługi inwestora (RCOI), utworzonych w latach 2004–2005 z inicjatywy Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych we wszystkich 16 województwach. Autorzy wykorzysta-li przeprowadzone w styczniu 2015 r. badanie ankietowe. Chociaż celem powołania RCOI było wspieranie na poziomie regionów inwestorów za-granicznych, chcących rozpocząć lub rozszerzyć działalność w Polsce, to wszystkie 16 centrów wspiera także podmioty z kapitałem wyłącznie polskim, działając na rzecz poprawy klimatu inwestycyjnego oraz lepszej dostępności oferty nieruchomości dla wszystkich przedsiębiorców. Regio-nalne centra obsługi inwestora stanowią także interesujący przykład funk-cjonowania sieci współpracy w sektorze publicznym.

Zeszyt zamyka opracowanie Anny Golec i Karoliny Lipińskiej przed-stawiające działania samorządu województwa pomorskiego na rzecz roz-woju przedsiębiorczości. Autorki dokonały w nim przeglądu najważniej-szych inicjatyw nakierowanych na wspieranie przedsiębiorców w ostatnich latach oraz praktyczne doświadczenia związane z ich realizacją. Na szcze-gólną uwagę zasługują działania związane z obszarem wspierania inwesto-rów, składające się na jeden z najbardziej zaawansowanych tego typu pro-gramów wdrożonych w Polsce.

Kamilla Marchewka-BartkowiakAdrian Grycuk

9

www.bas.sejm.gov.plStudia BASNr 1(41) 2015, s. 9–27

Dariusz Kraszewski*, współpraca Katarzyna Swat**

Nowe formy współpracy sektora publicznego, biznesu oraz przedsiębiorstw społecznych – wybrane trendy i doświadczenia międzynarodowe

New forms of cooperation among public sector, business and social en-terprises: selected trends and examples from abroad: This article looks at international trends in collaboration between businesses, public sector and so‑cial enterprises. In the first section the authors discuss benefits of implementing the pay‑for‑outcomes approach. The second section focuses on social impact bonds – a financial mechanism in which private investors pay for a set of inter‑ventions to improve a social outcome that is of interest to a government. The role of social enterprises as important partners of the public sector is also dis‑cussed. The article concludes with recommendations on how governments can stimulate and enhance cooperation between public institutions, private sector and social enterprises.

Słowa kluczowe: sektor publiczny, przedsiębiorczość społeczna, obligacje społecz-ne, odpowiedzialność sektora publicznego, odpowiedzialność społeczna, finansowanie projektów publicznych, prywatni inwe-storzy, zamówienia publiczne

Keywords: public sector, social entrepreneurship, social impact bonds, public responsibility, social responsibility, financing public projects, private investors, public bidding process

* Partner, wiceprezes Zarządu Deloitte Consulting SA; e‑mail: [email protected].

** Menedżer Deloitte Consulting SA; e‑mail: [email protected].

10

Studia BAS Nr 1(41) 2015

Współpraca to nie sentyment – to konieczność ekonomiczna.

Karl Steinmetz1

Współpraca między rządem oraz biznesem może być zdeterminowana przez wartości, zwyczaje, historię czy kulturę danego państwa. W dojrza-łych gospodarkach kapitalistycznych do niedawna podział zadań między sektorem publicznym a sektorem prywatnym był jasno sprecyzowany. Rządy zajmowały się realizacją zadań publicznych i spełnianiem oczeki-wań swoich obywateli. Sektor prywatny natomiast konsekwentnie podążał ścieżką wyznaczoną przez Miltona Friedmana, który w sierpniu 1970 roku napisał: Jest tylko jeden i jedyny społeczny obowiązek biznesu – używać za-sobów, którymi dysponuje i powiększać zysk2. Cele ekonomiczne i cele spo-łeczne były w myśl tej filozofii często sprzeczne, wręcz rywalizujące ze sobą. W ostatnich latach poglądy na rolę sektora prywatnego w społeczeństwie uległy jednak zasadniczej zmianie – między innymi ze względu na glo-balny kryzys gospodarczy i powszechne rozczarowanie zarówno wolnym rynkiem, jak i niemocą rządów w stymulowaniu wzrostu gospodarczego i rozwiązywaniu globalnych problemów (jak np. emisja CO2).

Dzisiaj nie ma wątpliwości, że oba sektory – publiczny i prywatny – potrzebują siebie wzajemnie, aby sprawnie funkcjonować, a współpraca ta może przynosić im obustronne korzyści. Wobec rosnących oczekiwań społecznych, powiększającego się zadłużenia publicznego oraz braku per-spektyw szybkiego wzrostu gospodarczego, żaden rząd na świecie nie jest w stanie stawić czoła wszystkim wyzwaniom, które przed nim stoją. Roz-wiązaniem jest zaangażowanie do procesu przemian firm prywatnych oraz przedsiębiorstw społecznych. Beneficjentami tej wielostronnej współpracy będą wszyscy – sektor publiczny, firmy prywatne oraz ogół społeczeństwa. W ten sposób powstaje gospodarka rozwiązań, która zamyka lukę pomię-dzy (nie) możnością rządów a potrzebami obywateli.

W niniejszym artykule przedstawimy jedynie wybrane innowacyjne formy współpracy pomiędzy rządem, biznesem oraz nowe zjawisko, tj. przedsiębiorstwa społeczne. Opiszemy między innymi zasady i korzyści wynikające z zastosowania formuły wynagradzania za wyniki, która wpro-

1 http://www.britannica.com/EBchecked/topic/565056/Charles-Proteus-Steinmetz [dostęp 3 grudnia 2014 r.].

2 M. Friedman, The Social Responsibility of Business is to Increase its Profits, http://query.nytimes.com/gst/abstract.html?res=9E05E0DA153CE531A15750C1A96F9C946190D6CF; http://www.colorado.edu/studentgroups/libertarians/issues/friedman-soc--resp-business.html [dostęp 9 listopada 2014 r.].

11

Nr 1(41) 2015 Studia BAS

wadza nową jakość do relacji pomiędzy sektorem prywatnym i publicznym. Następnie przedstawimy mechanizmy funkcjonowania obligacji społecz-nych (ang. Social Impact Bonds). Obligacje społeczne to jedna z koncepcji finansowania przedsięwzięć publicznych przez kapitał prywatny zgodnie z formułą płatności za wyniki.

Zaprezentujemy także istotę funkcjonowania przedsiębiorstw społecz-nych oraz przedstawimy listę działań, które wdrożyć powinna władza, aby wspierać i lepiej wykorzystywać potencjał przedsiębiorców społecznych, między innymi przez zmiany w zasadach opodatkowania przedsiębiorstw społecznych i tworzenie programów międzysektorowej współpracy.

Na koniec, wykorzystując badania i doświadczenia ekspertów Deloitte – autorów książki Rewolucja rozwiązań, Williama Eggersa i Paula Macmil-lana, wskażemy, w jaki sposób rząd może pozytywnie wpływać na rozwój gospodarki rozwiązań oraz współpracę pomiędzy sektorem publicznym, prywatnym oraz przedsiębiorstwami społecznymi.

Biorąc pod uwagę ograniczenia związane z długością i formułą niniej-szego tekstu, pragniemy zwrócić uwagę na fakt, że przedstawiliśmy w nim zaledwie wybrane zjawiska oraz problemy dotyczące szeroko pojętej współ-pracy między sektorem publicznym, prywatnym i przedsiębiorstwami spo-łecznymi. Tematy, które poruszamy w poszczególnych częściach niniejszego artykułu, czyli mechanizm wynagradzania za wyniki, zasady funkcjonowa-nia obligacji społecznych czy istota działania przedsiębiorstw społecznych, są wynikiem naszej subiektywnej oceny dotyczącej najważniejszych mię-dzynarodowych zjawisk i trendów widocznych w relacjach między trzema wymienionymi powyżej podmiotami.

Korzyści stosowania formuły wynagradzania za wyniki w relacjach między sektorem publicznym i prywatnym

Miarą sukcesu rządowych programów pomocy społecznej jest liczba obywateli, która otrzymuje dzięki nim wsparcie. O rzeczywistej skuteczno-ści tych inicjatyw świadczy nie tylko liczba osób, które obejmuje, ale przede wszystkim stopień, w jakim poprawiają one życie obywateli. Prawdziwym wyzwaniem dla rządów jest więc taka organizacja programów, aby móc mierzyć ich skuteczność i osiągać jak najlepsze wyniki, wykorzystując efek-tywnie wpływy budżetowe z podatków. Przydatnym rozwiązaniem może być w tym wypadku zastosowanie formuły wynagradzania za wyniki.

Koncepcja formuły płatności za wyniki jest stosunkowo prosta: wyko-nawcy zlecenia otrzymują wynagrodzenie nie za wykonanie wyspecyfikowa-nych prac (czyli „obietnicę powodzenia projektu”), ale za jego rzeczywisty

12


sukces. Wynagradzanie za wyniki oraz za tworzenie rozwiązań konkretnych problemów pobudza innowacje3. Wystarczy wspomnieć o wynalazkach ta-kich, jak żywność w puszkach, turbiny wodne czy gaśnice – wszystkie one powstały w efekcie konkursów opartych na idei płacenia za wyniki. Skoro formuła wynagradzania za wyniki sprawdza się od lat w sektorze prywatnym, dlaczego nie zastosować jej dla poszukiwania najlepszych rozwiązań w sferze publicznej? Opisany poniżej przykład więzienia Doncaster w Wielkiej Bryta-nii jest tylko jednym z wielu przykładów, zarówno europejskich, jak i amery-kańskich, które świadczą o skuteczności zastosowania takiego rozwiązania.

Więzienie Doncaster – przykład skutecznego wykorzystania formuły płatności za wyniki w sektorze publicznym

Brytyjskie więzienie Doncaster jest pierwszą tego rodzaju placówką na świecie, która realizuje program mający na celu zmniejszenie skali recydywy w oparciu o formułę płatności za wyniki. Wynagrodzenie firmy zarządzającej więzieniem – Serco Group zależy częściowo od skuteczności projektu, który ma prowadzić do zmniejszenia liczby więźniów. To, ile pieniędzy rząd brytyjski wypłaci Serco Group, zależy w 10% od tego, czy uda się obniżyć poziom recydywy o co naj‑mniej 5 punktów procentowych. Jeśli firmie nie uda się tego celu osiągnąć, jej wynagrodzenie będzie niższe o niebagatelne 2,5 mln funtów.

Uzależnienie wynagrodzenia od osiągnięcia założonych wcześniej wyników sprawia, że firma zarządzająca więzieniem dopasowuje swoje cele do celów i polityki rządu4. Według danych opublikowanych w sierpniu 2014 r., w okresie od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r., w porównaniu z okresem ba‑zowym (styczeń – grudzień 2009 r.), wskaźnik recydywy (liczba więźniów, którzy są ponownie skazani wyrokiem sądowym w ciągu 12 miesięcy od opuszczenia więzienia) spadł o 5,7 punktów procentowych (z 58,0% w roku 2009 do 52,2%)5.

Dlaczego formuła płatności za wyniki sprawdza się w przypadku więzienia Doncaster?

Zmiana przepisów związanych z polityką więziennictwa i warunkami odbywa‑nia kary wymagałaby ogromnego wysiłku legislacyjnego, a efekty tych zmian widoczne byłyby dopiero po kilku latach.

3 http://keionline.org/misc-docs/research_notes/kei_rn_2008_1.pdf [dostęp 4 grud-nia 2014 r.].

4 https://www.gov.uk/government/news/innovative-rehabilitation-payment-by--results-at-doncaster-prison [dostęp 4 grudnia 2014 r.]; W. Eggers, P. Macmillan, Rewo-lucja rozwiązań, Wydawnictwo Poltext, Warszawa 2014, s. 226–229.

5 https://www.gov.uk/government/news/payment-by-results-pilots-on-track-for--success [dostęp 4 grudnia 2014 r.].

13


Dodatkowo dzięki wykorzystaniu formuły płatności za wyniki rząd daje do‑stawcy usług swobodę doskonalenia wdrażanych rozwiązań, ponieważ to oni ponoszą związane z tym ryzyko.

Wynagradzanie za wyniki może być dobrą alternatywą dla zamówień rządowych. System zamówień publicznych faworyzuje dziś w dużym stop-niu organizacje dysponujące tradycyjnie rozumianymi kompetencjami. W konkursie, w którym głównym kryterium jest wynagradzanie za rezulta-ty, może natomiast wziąć udział prawie każdy. Zwiększa to znacznie szansę na znalezienie najlepszego rozwiązania – dzięki większej liczbie uczestni-ków i mniejszym, niż w przypadku zamówień publicznych, wymaganiom formalnym. Niezbędne jest oczywiście ustanowienie prawnych ram takich konkursów.

Formuła wynagradzania za wyniki wspiera rozwój współpracy pomię-dzy rządem a sektorem prywatnym, który będąc zainteresowany osiąganiem jak najwyższych zysków, będzie starał się jak najlepiej i przy rozsądnym za-angażowaniu dostępnych zasobów wykonać zlecenie powierzone mu przez jednostkę publiczną. Konkursy ogłaszane przez rząd, których celem jest poszukiwanie najlepszych rozwiązań problemów społecznych, powinny spełniać kilka podstawowych kryteriów. Powinny być przede wszystkim ot-warte dla wszystkich; umożliwiać zastosowanie interdyscyplinarnych roz-wiązań; mieć jasno zdefiniowane i osiągalne cele oraz proste założenia, ale wiele potencjalnych rozwiązań. Bardzo ważne, aby miały one potencjał, by przyciągać tzw. anioły biznesu (business angels), czyli prywatnych inwesto-rów, którzy oferują przedsiębiorstwom we wczesnej fazie ich rozwoju włas-ny kapitał w zamian za mniejszościowy pakiet udziałów w firmie.

Dwa poniższe przykłady, podobnie jak opisany wcześniej przypadek brytyjskiego więzienia Doncaster, pokażą, jak formuła płatności za wyniki sprzyja tworzeniu nowych rozwiązań i modeli biznesowych oraz jak wspie-ra rozwój kontaktów między nabywcami rezultatów społecznych, przede wszystkim między rządami oraz dostawcami rozwiązań z sektora prywat-nego (platforma challenge.gov), ale także pomiędzy firmami prywatnymi, dużymi korporacjami, rządami oraz organizacjami non profit (portal inno-centive.com).

Internetowa platforma challenge.gov – przykład skutecznego wykorzy-stania formuły płatności za wyniki w sektorze publicznym

Problemy i wyzwania współczesnego świata są bardzo złożone. Wiedza nie‑zbędna, by je rozwiązać, jest rozproszona – nie ma jej jedna firma, instytucja rządowa czy kraj. Jak więc rządy mogą gromadzić i przetwarzać wiedzę tak, aby

14


jak najlepiej służyć społeczeństwu? Jedną z najlepszych praktyk jest powsta‑ła w roku 2010 platforma challenge.gov. Za jej pośrednictwem amerykańskie agencje federalne mogą organizować konkursy, w których za rozwiązanie dane‑go problemu przewidziana jest z góry ustalona nagroda pieniężna. Mechanizm działania tej platformy jest prosty: agencja rządowa publikuje na stronach por‑talu ogłoszenie wraz z wynagrodzeniem proponowanym autorowi rozwiązania. Od roku 2010 w ten sposób rozwiązania znalazło prawie 400 problemów zgło‑szonych przez 69 instytucji publicznych6.

Internetowa platforma innocentive.com – przykład skutecznego wyko-rzystania formuły płatności za wyniki w sektorze publicznym, prywatnym i sektorze pozarządowym

Kolejnym, obok challenge.gov, przykładem stymulowania innowacyjności i poszukiwania skutecznych rozwiązań problemów zgodnie z koncepcją wy‑nagradzania za wyniki jest inicjatywa firmy InnoCentive. Firma ma co prawda amerykańskie korzenie, ale do rozwiązywania problemów lokalnych czy glo‑balnych angażuje ponad 355 000 osób z niemal wszystkich państw na całym świecie. Dlaczego warto korzystać z rozwiązań, które oferuje innocentive.com? Wyobraźmy sobie firmę, która poszukuje rozwiązań konkretnych prob‑lemów takich, jak niska lojalność klientów, mała wydajność pracowników oraz niski zwrot z inwestycji w badania i rozwój. Jedną z możliwości jest zatrudnie‑nie nowych pracowników – specjalistów od marketingu, badań rynkowych, ekspertów w obszarze zarządzania organizacją, specjalistów od zarządzania procesami. W ten sposób firma zyskuje dostęp do wiedzy i doświadczenia 5, 10 czy 15 pracowników. Wykorzystując potencjał innocentive.com, ma nato‑miast możliwość dotarcia ze swoimi problemami do tysięcy lub nawet setek tysięcy osób i, co ważne, płaci za rozwiązanie problemu, nie za obietnicę jego rozwiązania.

Klientami innocentive.com są nie tylko firmy czy korporacje, ale także instytu‑cje publiczne i przedsiębiorstwa społeczne takie jak SunNight Solar. Celem tej organizacji jest między innymi pomoc społeczeństwom krajów rozwijających się w walce z ubóstwem i analfabetyzmem oraz podniesienie jakości opieki me‑dycznej. Wykorzystując platformę innocentive.com, firma SunNight Solar znala‑zła twórcę lampy solarnej, która miała łączyć dwie funkcjonalności – cechy trady‑cyjnej lampy zasilanej prądem oraz latarki. Narzędzie miało służyć mieszkańcom afrykańskich wiosek oraz terenów pozbawionych elektryczności. Lampa została zaprojektowana tak, aby wytrzymać dwudziestoletni okres użytkowania. Wyna‑lazca lampy/latarki inżynier z Nowej Zelandii otrzymał w nagrodę 20 tys. dola‑

6 https://www.youtube.com/playlist?list=PLd9b-GuOJ3nFeJeAHAn3Z5opohjxI-w8OC [dostęp 4 grudnia 2014 r.].

15


rów amerykańskich. Zapytany o motywację, którymi był powodowany, biorąc udział w projekcie, obok nagrody pieniężnej, wymienił także chęć wspierania swoją wiedzą najbiedniejszych rejonów świata7.

Do dziś na stronach portalu innocentive.com rozwiązania znalazło ponad 1500 problemów, obejmujących obszary takie, jak biznes, chemia, IT, nauki przyrod‑nicze i medycyna, matematyka czy statystyka. Przykład SunNight Solar jest tylko jednym spośród wielu. Klientami firmy InnoCentive są firmy prywatne, korpo‑rację, rządy oraz organizacje non profit, począwszy od Procter & Gamble, przez NASA, a skończywszy na Fundacji Rockefellera.

Dlaczego model stosowany przez innocentive.com jest skuteczny?Profesor Lakhami z Harvard Business School przeprowadził badania zakresu

problemów, których rozwiązania poszukują użytkownicy portalu innocentive.com. Wskazują one na występowanie dwóch trendów8:

• skuteczne rozwiązania tworzone są przez osoby, których obszar specjalizacji nie jest zbieżny z dziedziną problemu: prawie 30% problemów, z którymi nie mogły poradzić sobie laboratoria naukowe firm, zostało rozwiązanych dzięki wykorzystaniu potencjału użytkowników portalu innocentive.com – osób, które nie były specjalistami w danej dziedzinie,

• najlepsze rozwiązania tworzą osoby, które są w stanie zaprezentować inny, niestandardowy punkt widzenia.

Obligacje społeczne jako forma finansowania przedsięwzięć publicznych przez kapitał prywatny

Przykładem zastosowania przez rząd formuły wynagradzania za wyniki są obligacje społeczne (Social Impact Bonds, SIB). Ocena zwrotu z inwesty-cji w projekty społeczne nie jest prosta, przede wszystkim dlatego, że bra-kuje społecznych odpowiedników dla różnych wskaźników finansowych i oceny wiarygodności, na podstawie których inwestorzy zwykle dokonują wyboru. Mierniki społeczne różnią się między sobą i są często unikatowe. Przedsiębiorstwo zajmujące się udzielaniem mikropożyczek może przyta-czać dane dotyczące efektywności operacyjnej oraz liczebności wspieranej społeczności. Organizacja pozarządowa, która stawia sobie za cel prowa-dzenie dystrybucji filtrów do wody, będzie mierzyć ilość wytworzonej wody

7 http://www.rockefellerfoundation.org/uploads/files/b016baf0-79ab-41b1-94c3-15088e6d5771-sunnight.pdf [dostęp 4 grudnia 2014 r.].

8 http://www.innocentive.com/case-study-harvard-business-school-study-inno-centive [dostęp 4 grudnia 2014 r.].

16


pitnej. Firma działająca w branży energii słonecznej skupi się natomiast na szacunkach dotyczących obniżenia emisji gazów cieplarnianych9.

Realizacja takich projektów może przynosić zarówno konkretne korzy-ści społeczne, jak i finansowe dla inwestorów. Jedną z koncepcji finanso-wania przedsięwzięć publicznych wykorzystujących formułę płatności za wyniki są obligacje społeczne. Obligacje te to nowa forma finansowania wyników i projektów społecznych, umożliwiająca indywidualnym inwe-storom zakup udziałów w projekcie, któremu przyświecają konkretne cele społeczne (na przykład redukcja liczby samochodów na ulicach miasta w godzinach porannego szczytu o 10, 20 czy 30% lub spadek liczby dzie-ci pozostających w domach dziecka). Rezultaty przekraczające zadany cel gwarantują inwestorom konkretny zwrot z inwestycji.

Jakie korzyści dla społeczeństwa, inwestorów oraz rządu przynosi za-stosowane formuły płatności za wyniki oraz obligacji oddziaływania spo-łecznego? Dla rządu obligacje są gwarantem źródła finansowania w długim terminie (czyli możliwością ograniczania wydatków rządowych). Społe-czeństwo może zyskać skuteczne rozwiązanie danego problemu, a inwe-storzy osiągnąć konkretny zwrot z inwestycji. Co ważne, ryzyko w tym procesie jest rozłożone na trzy strony transakcji. Ponosi je zarówno rząd, który płaci za wyniki, jak i inwestorzy (użyczając swojego kapitału) oraz świadczeniodawcy (którzy pracują, aby te wyniki osiągnąć).

Obligacje społeczne wykorzystywane są między innymi w Wielkiej Brytanii, która pierwszy raz sfinansowała w ten sposób projekt społeczny w roku 2010 – była to inicjatywa mająca na celu zmniejszenie skali zjawiska recydywy wśród osadzonych w więzieniu w Peterborough10. Eksperyment z obligacjami społecznymi był innowacyjnym projektem na każdym etapie jego trwania, a także ze względu na zaangażowane organizacje, relacje mię-dzy nimi, sposób, w jaki mierzono rezultaty, i mechanizmy wypłacania wy-nagrodzenia. Brytyjski eksperyment zakończył się sukcesem11, co zachęciło rząd do inicjowania kolejnych projektów wykorzystujących mechanizm obligacji społecznych. Według danych na koniec września 2014 r. na terenie tego kraju prowadzonych jest 15 programów wykorzystujących mechanizm obligacji społecznych.

9 W. Eggers, P. Macmillan, Rewolucja rozwiązań, op. cit., s. 216.10 https://www.gov.uk/social-impact-bonds#the-purpose-of-social-impact-bonds

[dostęp 20 listopada 2014 r.].11 https://www.gov.uk/government/publications/phase-2-report-from-the-pay-

ment-by-results-social-impact-bond-pilot-at-hmp-peterborough [dostęp 20 listopada 2014 r.].

17


Idea obligacji społecznych rozszerzyła się poza granice Wielkiej Bry-tanii i wdrożona została w życie w Stanach Zjednoczonych12, Kanadzie, Belgii, Holandii, Niemczech oraz Australii13. Kongres amerykański pracuje obecnie nad ustawą Social Impact Bond Act14, która ma umożliwić admi-nistracji federalnej przeznaczenie na obligacje społeczne w pierwszej fazie projektu około 300 mln dolarów. Co ważne, inicjatywa ta ma poparcie za-równo Partii Demokratycznej, jak i Republikańskiej.

Jest za wcześnie, by mówić o tym, czy obligacje oddziaływania społecz-nego zmienią fundamentalnie sposób, w jaki finansowane są projekty spo-łeczne w Stanach Zjednoczonych, Kanadzie czy Europie. Nie sposób jednak zaprzeczyć, że wobec potrzeby ograniczenia wydatków rządowych, będzie wzrastało zainteresowanie administracji publicznej nowymi sposobami finansowania inicjatyw, które rozwiązują konkretne problemy społeczne. Międzynarodowe doświadczenia z obligacjami SIB wskazują, że dobrze sprawdzają się one w tej roli. Oto korzyści oraz ryzyko związane z wykorzy-staniem obligacji społecznych:

Korzyści wykorzystywania obligacji społecznych

• Rząd dysponuje większymi środkami, aby prowadzić działania pre-wencyjne oraz aby wcześnie interweniować w obszarach narażonych na problemy lub patologie.

• Sektor publiczny płaci jedynie za projekty zakończone sukcesem.• Dostawcy usług otrzymują zachętę i motywację, aby generować kon-

kretną wartość dodaną. Im lepiej wykonają swoja pracę, tym większe wynagrodzenie otrzymają.

• Idea, która przyświeca obligacjom społecznym, wspiera proces ciągłej ewaluacji programów rządowych. Pozwala to ustalić, które z nich są skuteczne, a z których należy zrezygnować.

• Rząd płaci jedynie za rozwiązania, które sprawdzają się w praktyce – może tym samym skuteczniej wspierać programy prewencyjne oraz zapobiegać problemom społecznym, niż je tylko rozwiązywać.

• Rząd zyskuje możliwość pozyskania zewnętrznego finansowania dla projektów z obszarów takich jak edukacja czy ochrona zdrowia.

12 http://online.barrons.com/news/articles/SB50001424053111904294104577633683476568606 [dostęp 21 listopada 2014 r.].

13 http://data.gov.uk/sib_knowledge_box/case-studies-existing-sibs [dostęp 21 li-stopada 2014 r.].

14 http://toddyoung.house.gov/social-impact-bonds [dostęp 21 listopada 2014 r.]; http://toddyoung.house.gov/uploads/Social%20Impact%20Bond%20Act.pdf [dostęp 20 listopada 2014 r.].

18


• Niezależna ocena wyników (oparta na wcześniej zdefiniowanych kryteriach) zapewnia przejrzystość procesu finansowania i rozlicza-nia rezultatów.

Ryzyko związane w wykorzystaniem obligacji społecznych

• Kryteria sukcesu – inwestorzy będą skłonni inwestować w projekty, których rezultaty można łatwo zmierzyć. Jednostki, które zajmują się rozwiązywaniem dużych problemów społecznych o charakterze strukturalnym, mogą mieć tym samym problem z dostępem do ta-kich źródeł finansowania. Podobny problem może dotknąć grupy czy koalicje organizacji społecznych. Trudno bowiem mierzyć ich jednostkowy wkład w rozwiązanie danego problemu; trudno także określić ich indywidualny wpływ na politykę rządu.

• Większy wpływ inwestorów – inwestorzy, chcąc mieć pewność, że ich pieniądze rozporządzane są zgodnie z pierwotną umową, będą chcieli mieć większy wpływ na działania organizacji świadczących usługi. Mogą na przykład zmuszać organizacje non profit, aby za-adaptowały typowe dla biznesu modele działania.

• Spadek poczucia odpowiedzialności publicznej – może ujawnić się w efek-cie mniejszej odpowiedzialności rządu za świadczenie usług publicznych, które były dotąd częścią umowy między społeczeństwem i rządem.

Przedsiębiorstwa społeczne – ważny partner sektora publicznego

Pojęcie „przedsiębiorstwa społecznego” łączy w sobie dwa atrybuty: „przedsiębiorczość” i „społeczność”. Pierwszy z nich oznacza, że mamy do czynienia z działalnością gospodarczą – wytwarzaniem produktów lub usług, z wykorzystaniem dostępnych zasobów materialnych i intelektual-nych w sposób, który prowadzi do wytworzenia wartości dodanej – eko-nomicznej nadwyżki. Przedsiębiorstwo społeczne prowadzi więc działal-ność, która wiąże się z ryzykiem gospodarczym i ekonomiczną weryfikacją efektów tej działalności. Atrybut „społeczności” wskazuje z jednej strony na podstawowe zasoby, które wykorzystuje przedsiębiorstwo (zasoby spo-łeczne), z drugiej zaś na jego misję (integrację społeczną w skali danej spo-łeczności lokalnej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu przez aktywizację zawodową i gospodarczą)15.

15 Przedsiębiorstwa społeczne w Polsce. Teoria i praktyka, J. Hausner (red.), Uniwer-sytet Ekonomiczny w Krakowie, Kraków 2008.

19


Przedsiębiorczość społeczna – z racji swojej specyfiki – to proces i zja-wisko zakładające długoterminowe zaangażowanie i możliwy ciąg niepo-wodzeń. Podobnie jak w każdej organizacji biznesowej, tak i w przedsię-biorstwach społecznych ogromną rolę odgrywają ich twórcy i liderzy. Bill Drayton, założyciel Międzynarodowego Stowarzyszenia Innowatorów Spo-łecznych16, podczas swoich podróży po Indiach zauważył, że organizacje, którym udało się zmienić na lepsze świat i społeczeństwa, w otoczeniu któ-rych funkcjonowały, charakteryzowały dwie rzeczy: dobry pomysł oraz od-dany idei lider – osoba skoncentrowana na wynikach. Przedsiębiorcy spo-łeczni to nie tylko innowatorzy rynku, to także osoby, które wprowadzają zmiany, pracując w istniejących organizacjach oraz stymulując współpracę między nimi. To liderzy, którzy pomagają innym dostrzec nowe możliwości oraz sposoby osiągania założonego celu. Rozwój przedsiębiorstwa społecz-nego wymaga dużego wysiłku, wiedzy i zrozumienia problemów społecz-nych, a przede wszystkim szeroko pojętej przedsiębiorczości.

Przedsiębiorstwa społeczne odgrywają bardzo ważną rolę zarówno w państwach rozwiniętych, jak i rozwijających się – wszędzie tam, gdzie sektor publiczny nie jest sam w stanie rozwiązać ważnych dla lokalnej spo-łeczności problemów społecznych. Przedstawiony poniżej przypadek orga-nizacji DC Central Kitchen jest dobrym przykładem tego, jak znaleźć roz-wiązanie problemu wykluczenia społecznego i zawodowego, a jednocześnie prowadzić działalność edukacyjną i podnosić świadomość mechanizmów gospodarki wolnorynkowej wśród uczniów szkół średnich oraz wyższych.

DC Central Kitchen – przykład zaangażowania przedsiębiorstw społecz-nych w celu aktywizacji zawodowej i przeciwdziałania wykluczaniu spo-łecznemu najbiedniejszych

DC Central Kitchen została założona przez młodego menedżera klubu noc‑nego – Roberta Eggera. Sfrustrowany swoimi doświadczeniami wolontariatu w kilku organizacjach wspierających bezdomnych mieszkańców stolicy Sta‑nów Zjednoczonych, Egger znalazł sposób, aby lepiej wykorzystać publiczne i prywatne zasoby w celu aktywizacji zawodowej i społecznej najbiedniejszych i bezdomnych. Rozpoczął swoją działalność w styczniu 1989 r., kiedy w specjal‑nym samochodzie chłodni przewiózł do schronisk dla bezdomnych żywność, która została po uroczystości inauguracji prezydenckiej Georga Busha seniora. Kilka miesięcy później organizacja DC Central Kitchen otworzyła swoją własną kuchnię oraz zainicjowała program szkoleniowy Culinary Job Training17, w któ‑

16 https://www.ashoka.org/leadership/bill-drayton [dostęp 20 listopada 2014 r.]. 17 http://www.dccentralkitchen.org/cjt/ [dostęp 23 listopada 2014 r.].

20


rym udział wzięli mieszkańcy schronisk dla bezdomnych. W latach dziewięćdzie‑siątych DC Central Kitchen nawiązała współpracę z ponad sześćdziesięcioma podobnymi organizacjami z całego kraju. W roku 2001 Robert Egger zainicjował nowy projekt „The Campus Kitchens Project”, który do pomagania najuboższym angażował uczniów i studentów oraz wykorzystywał infrastrukturę (kuchnie oraz stołówki) szkół średnich, szkół wyższych i uniwersytetów. Uczniowie i stu‑denci szukali najlepszych dostawców żywności, planowali menu, gotowali, po‑zyskiwali sponsorów oraz rekrutowali nowych uczestników programu, i w końcu sami poznawali zasady zdrowego żywienia. Uczestnicząc w programie, nie tylko pomagali biednym, ale sami uczyli się podstaw przedsiębiorczości. W program zaangażowane są dziś 42 szkoły z całego kraju18.

Ze względu na swoją rolę i znaczenie w rozwiązywaniu problemów społecznych przedsiębiorstwa społeczne zasługują na specjalną uwagę ze strony sektora publicznego. Zgodnie z najlepszymi praktykami zagranicz-nymi należy rozważyć zmiany w sposobie wspierania i finansowania pro-gramów społecznych – zamiast finansować je post factum, rządy powinny inwestować i wspierać przedsiębiorstwa społeczne, mając na uwadze długą perspektywę. Jak zauważają David Bornstein i Susan Davis, autorzy książ-ki Social entrepreneurship: what everyone needs to know19, rządy powinny zachowywać się bardziej jak „ogrodnik” niż jak „budowniczy” – identy-fikować obiecujące ziarna i żyzną glebę (przedsiębiorstwa społeczne oraz środowiska chętne do zmiany) oraz wspierać rozwój (przez długofalowe inwestycje).

Nie oznacza to oczywiście rezygnacji z programów rządowych czy ich ograniczania; oznacza to raczej przesunięcie akcentów w kierunku lepszego wykorzystania potencjału przedsiębiorców społecznych. Oznacza to uzna-nie przedsiębiorstw społecznych za równoprawne podmioty życia gospo-darczego i usunięcie zbędnych ograniczeń. Przykłady działań wspierają-cych to między innymi ułatwienie obywatelom uzyskania ulgi podatkowej za wspieranie przedsiębiorców społecznych; zmiany w zasadach opodat-kowania przedsiębiorstw społecznych, tworzenie programów międzysek-torowej współpracy, która ułatwi im zdobywanie doświadczeń w sektorze publicznym oraz umożliwi pracownikom administracji pracę dla przedsię-biorstw społecznych czy w końcu doprowadzi do ustanowienia w agendach rządowych funduszy innowacyjnych.

18 http://www.campuskitchens.org/mission/ [dostęp 23 listopada 2014 r.].19 D. Bornstein, S. Davis, Social entrepreneurship: what everyone needs to know, Ox-

ford University Press, 2010.

21


America Forward – przykład skutecznej współpracy między społecznymi przedsiębiorcami oraz sektorem publicznym

Bardzo dobrym przykładem efektywnej współpracy między społecznymi przedsiębiorcami oraz rządem jest amerykańska organizacja America For‑ward20. Organizacja, która powstała w roku 2007, zrzesza łącznie prawie 100 przedsiębiorstw społecznych w każdym amerykańskim stanie. America For‑ward to inicjatywa – ponadpartyjna koalicja, w którą zaangażowani są politycy, liderzy biznesu i innowatorzy oraz organizacje filantropijne. America Forward przyczyniła się do powstania przy Białym Domu Biura Innowacji Społecznej i Aktywności Obywatelskiej (White House Office of Social Innovation and Civic Participation)21 oraz powołania Funduszu Innowacji Społecznych (Social Inno‑vation Fund)22. Inspiracją dla twórców Biura Innowacji Społecznej i Aktywno‑ści Obywatelskiej było przekonanie, że najlepsze rozwiązania dla problemów społecznych powstają nie w Waszyngtonie, ale w lokalnych społecznościach; że najbardziej palących problemów społecznych nie jest w stanie rozwiązać administracja centralna, ale koalicja zrzeszająca osoby indywidualne, organiza‑cje non profit, fundacje, biznes oraz przedstawicieli rządu. Priorytetem Biura jest wzmocnienie oraz regularne wspieranie sektora społecznego przez rozwijanie programów oraz stanowienie prawa, które przyśpiesza wychodzenie z kryzysu gospodarczego oraz stworzą mocniejsze podstawy rozwoju dla społeczności lokalnych.

Jak rząd może pozytywnie wpływać na współpracę sektora publicznego, prywatnego oraz przedsiębiorstw społecznych – czyli jak wspierać rozwój gospodarki rozwiązań? Rekomendacje

Oto kilka wskazówek, jak instytucje rządowe mogą pozytywnie wpły-wać na rozwój relacji między sektorem publicznym, biznesem oraz przed-siębiorstwami społecznymi, a tym samym wspierać rozwiązywanie proble-mów społecznych w innowacyjny sposób.

20 http://www.americaforward.org/ [dostęp 10 listopada 2014 r.].21 http://www.whitehouse.gov/administration/eop/sicp [dostęp 10 listopada 2014 r.].22 http://www.nationalservice.gov/programs/social-innovation-fund [dostęp 10 li-

stopada 2014 r.]. Fundusz Innowacji Społecznych (Social Innovation Fund) to inicjatywa administracji amerykańskiej, łącząca zasoby prywatne oraz publiczne w celu rozwijania innowacyjnych rozwiązań, które mają realną szansę poprawy poziomu życia tej czę-ści amerykańskiego społeczeństwa, która osiąga najniższe dochody. Fundusz inwestuje w trzy główne obszary: gospodarka, ochrona zdrowia oraz rozwój młodych obywateli.

22


Ułatwienie dostępu do publicznych danych

Właściwie wykorzystywane dane publiczne mogą generować konkretne korzyści, pomagają ocenić skalę i skuteczność programów oraz inicjatyw rządowych.

Aplikacja Health Data Consortium – przykład wykorzystania danych publicznych w celu skutecznego rozwiązywania problemów społecznych

Świetnym przykładem korzyści, jakie może przynieść łatwiejszy dostęp do da‑nych publicznych, to Health Data Consortium (HDC)23, powstała w roku 2010 w Stanach Zjednoczonych platforma współpracy między rządem, organizacjami non profit oraz sektorem prywatnym, której celem jest ułatwianie dostępu do danych i wspieranie innowacyjnego wykorzystania informacji dotyczących sek‑tora ochrony zdrowia. Wszystko to ma poprawić dostęp do opieki medycznej, ułatwiać powstawanie nowych usług i produktów medycznych oraz wspierać badania. Dane wykorzystywane mogą być przez aplikacje dostępne na urządze‑niach mobilnych w celu informowania o zasięgu czy tempie rozprzestrzeniania się choroby lub w celu kojarzenia pacjentów z ośrodkami medycznymi prowa‑dzącymi badania kliniczne.

Maksymalizowanie zasobów przez kojarzenie podmiotów

Dzięki współfinansowaniu projektów przez inwestorów, fundacje oraz firmy prywatne władza publiczna nie musiałaby ograniczać zakresu świad-czonych usług – mimo cięć budżetowych. Taka współpraca sprzyja inno-wacyjności i często skutkuje stworzeniem bardziej zindywidualizowanej oferty dla obywateli.

Uznanie przedsiębiorczości społecznej za nową formę prowadzenia działalności gospodarczej

Organizacje, których celem obok wyników finansowych jest wytwa-rzanie konkretnych korzyści społecznych, powinny być uznane za rów-noprawną formę prowadzenia działalności gospodarczej. Wspieranie przedsiębiorców, którzy kierują się zyskiem i wykorzystują zasady wolnego rynku, może sprawić, że będą oni dostarczać społeczeństwu usługi i pro-dukty w sposób bardziej zrównoważony i skuteczniej niż czynią to typowe organizacje non profit.

23 http://www.healthdataconsortium.org [dostęp 10 listopada 2014 r.].

23


Ustawa Social Value Act – korzyści społeczne wynikające z liberalizacji rynku dostawców rozwiązań publicznych

Uchwalony przez brytyjski parlament w styczniu 2013 r. Social Value Act umoż‑liwia instytucjom publicznym korzystanie z usług podmiotów, które są w sta‑nie dostarczyć rozwiązania i produkty mające największy pozytywny wpływ społeczny. Korzyści społeczne są głównym kryterium przy wyborze dostawcy w procesie zamówień publicznych w Wielkiej Brytanii24.

Unikanie nadmiernej regulacji gospodarki

Władza publiczna musi bardzo rozważnie wprowadzać w życie kolej-ne regulacje, które mają chronić obywateli uczestniczących w nieformalnej gospodarce. Większość twórców gospodarki rozwiązań – zarówno rząd, jak i przedsiębiorstwa społeczne czy organizacje non profit mają ten sam cel: rozwiązać konkretny problem społeczny. Rząd powinien zatem ograniczać się do stworzenia systemu regulacji, który ograniczał będzie zjawiska nad-użyć.

Ustawa Jumpstart Our Business Startups Act (JOBS Act)– przykład ograni-czania regulacji gospodarki w celu stymulowania rozwoju małych i śred-nich przedsiębiorstw

W roku 2012 amerykański Kongres uchwalił ustawę Jumpstart Our Business Startups Act, aby wspierać przedsiębiorczość i rozwój małych firm. JOBS Act ni‑welując negatywne skutki regulacji federalnych oraz umożliwiając pojedynczym osobom inwestowanie w przedsięwzięcia typu start‑up, przyczynił się do roz‑woju licznych platform typu crowdfunding (np. Kickstarter, Indiegogo czy Fun‑dable). Platformy te pomogły sfinansować setki tysięcy pojedynczych projek‑tów; wspierają funkcjonowanie i rozwój małych firm oraz umożliwiły powstanie niezliczonej liczbie inicjatyw typy start‑up, przyczyniając się konsekwentnie do ich debiutu giełdowego25.

Wykorzystanie potencjału nabywczego do generowania popytu

Instytucje publiczne różnych szczebli dysponują konkretnymi narzę-dziami stymulującymi innowacyjność oraz znaczącym potencjałem na-bywczym. Dzięki temu – w odpowiedzi na zgłaszane przez sektor publiczny zapotrzebowanie – pojawić się mogą nowe usługi oraz produkty. Podmioty,

24 http://www.socialenterprise.org.uk/policy-campaigns/latest-campaigns/social--value-act [dostęp 10 listopada 2014 r.].

25 http://www.forbes.com/sites/work-in-progress/2012/09/21/the-jobs-act-what--startups-and-small-businesses-need-to-know-infographic/ [dostęp 10 listopada 2014 r.].

24


które w odpowiedzi na zlecenie rządu tworzą innowacyjne rozwiązania, mogą stopniowo poszerzać zakres świadczonych usług i oferować je innym, obok administracji publicznej, sektorom.

Liberalizacja polityki zamówień

Należy zmodyfikować politykę zamówień i umożliwić większy dostęp do zamówień publicznych podmiotom chętnym podjąć rywalizację z do-tychczasowymi dostawcami. Konkurencja na rynku usług publicznych przynosi obywatelom takie same korzyści, na jakie mogą liczyć konsumen-ci na rynkach komercyjnych, czyli między innymi: większy wybór dostaw-ców, większe zróżnicowanie ofert czy niższe ceny. Obniżenie barier wejścia i uproszczenie procedury przetargowej będzie skutkować nasileniem się konkurencji, a w konsekwencji poprawą jakości usług, oczywiście pod wa-runkiem premiowania jakości i rezultatów, a nie tylko najniższego kosztu.

Stworzenie rynku dla rezultatów

Nagrody i konkursy, obligacje społeczne oraz płatność za wynik – to wszystko rozwiązania, które stawiają na rezultat, a nie na proces. Inicjatywy rozliczane na podstawie rezultatów nagradzają twórców nowych rozwią-zań, a tym samym przyczyniają się do rozwoju podaży rozwiązań.

Ustalenie racjonalnych zasady przekazywania dotacji

Mądre dotacje powodują wzrost dostępności usługi dla najuboższych, zachęcają też firmy do zajęcia się potrzebami tej grupy. Trzeba jednak pa-miętać, że raz uruchomiony program dotacji trudno potem zakończyć, a generuje on znaczne koszty. W związku z tym punktem wyjścia jest określenie, czy dotacja ma się przyczynić do rozwiązania długotermino-wego problemu o charakterze systemowym, czy raczej mamy do czynienia z problemem tymczasowym.

Koncentracja na wynikach

Skuteczne i dobrze zarządzane inicjatywy oraz organizacje mierzą wy-niki oraz oceniają, które działania przynoszą najlepsze rezultaty; ciągle dążą do poprawiania efektywności na podstawie informacji zwrotnej, wyników oraz nowych informacji, które pozyskują; konsekwentnie inwestują w naj-bardziej skuteczne rozwiązania i narzędzia.

Wspieranie oddolnych inicjatyw

Najlepsze rozwiązania nie muszą pochodzić ze stolicy. Każdego dnia lokalne organizacje oraz pojedynczy obywatele tworzą rozwiązania, które

25


pozwalają rozwiązywać najbardziej palące problemy społeczne – i co naj-ważniejsze – robią to skutecznie. Rolą rządu jest więc wspieranie – a nie zastępowanie – oddolnych inicjatyw, które mają realny wpływ na społecz-ności lokalne i rozwiązują konkretne problemy.

Zwiększenie zaangażowania obywateli

Następne pokolenie liderów i najbardziej przełomowe idee powinny mieć swoje źródło w lokalnych społecznościach. Wspieranie innowacji społecznych dziś, tu i teraz, jest początkiem rozwoju przyszłego pokole-nia przywódców i krokiem na drodze do odbudowy zaufania społecznego w działania na poziomie lokalnych społeczności.

Podsumowanie

Na całym świecie obywatele oczekują, że rządy ich państw zapewnią rozwiązania problemów społecznych, takich jak przestępczość oraz dostęp do ochrony zdrowia czy edukacji. Każdego roku rząd przeznacza na te cele ogromne kwoty pochodzące głównie z wpływów podatkowych. W wielu wypadkach trudno jednak zmierzyć korzyści wynikające z tych inwestycji.

Ze względu na swoją złożoność niektóre problemy społeczne mogą być rozwiązane tylko przy współpracy wielu interesariuszy, między innymi in-stytucji publicznych, firm i korporacji czy przedsiębiorstw społecznych. Nierzadko ze względu na ograniczenia prawne i instytucjonalne możliwo-ści takiej współpracy są ograniczone.

Niezależnie od oceny mechanizmów rynkowych, które dyktują zacho-wania firm i korporacji, niezależnie od oceny stanu i perspektyw rozwoju gospodarki światowej i polskiej i w końcu niezależnie od naszych opinii na temat roli państwa i instytucji publicznych w życiu społecznym i gospo-darczym, nie sposób zaprzeczyć, że współpraca między wszystkimi pod-miotami tradycyjnie pojmowanej gospodarki, obywatelami, instytucjami publicznymi oraz przedsiębiorstwami społecznymi pomoże rozwiązać naj-większe problemy społeczne. Wspomniana przez nas formuła wynagradza-nia za wyniki czy obligacje społeczne są przykładami tego, jak rozwiązania systemowe oraz instytucjonalne mogą wspierać współpracę między sekto-rem publicznym, prywatnym i przedsiębiorstwami społecznymi i rozwią-zywać konkretne problemy społeczne.

Jesteśmy w momencie, który najlepiej charakteryzuje podejście „wszyst-kie ręce na pokład”. Każdy podmiot – sektor publiczny, prywatny oraz przedsiębiorstwa społeczne mają do odegrania konkretną rolę, a powodze-nie każdego projektu – społecznego, biznesowego, politycznego – zależy od

26


naszej dalekowzroczności i umiejętności korzystania z najlepszych wzor-ców.

Takie myślenie jest coraz powszechniejsze w wielu krajach świata. W Polsce nasza uwaga koncentruje się obecnie na optymalnym wyko-rzystaniu środków unijnych. Jednak już teraz musimy przygotować się na okres po 2020 roku – do kontynuacji rozwoju naszego kraju w warunkach znacznie ograniczonej dostępności środków pomocowych. Opisane powy-żej rozwiązania mają szansę wypełnić tę lukę, jednocześnie angażując nowe podmioty i obywateli w budowanie tak nam potrzebnych silnych więzi spo-łecznych.

A więc współpraca to nie sentyment – to konieczność ekonomiczna. Myśl urodzonego we Wrocławiu światowej sławy matematyka Karla Steinmetza, od której rozpoczęliśmy ten artykuł, pozostaje aktualna.

Bibliografia

Bornstein D., Davis S., Social Entrepreneurship: What Everyone Needs to Know, Ox-ford University Press, 2010.

Eggers W., Macmillan P., Rewolucja rozwiązań, Wydawnictwo Poltext, Warszawa 2014.

Friedman M., The Social Responsibility Of Business Is to Increase Its Profits http://query.nytimes.com/gst/abstract.html?res=9E05E0DA153CE531A15750C1A96F9C946190D6CF.

Przedsiębiorstwa społeczne w Polsce. Teoria i praktyka, J. Hausner (red.), Uniwersy-tet Ekonomiczny w Krakowie, Kraków 2008.

Źródła internetowe

http://www.britannica.com/EBchecked/topic/565056/Charles-Proteus-Steinmetz. http://www.colorado.edu/studentgroups/libertarians/issues/friedman-soc-resp-

-business.html. http://keionline.org/misc-docs/research_notes/kei_rn_2008_1.pdf. https://www.gov.uk/government/news/innovative-rehabilitation-payment-by-re-

sults-at-doncaster-prison. https://www.gov.uk/government/news/payment-by-results-pilots-on-track-for-

-success. https://www.youtube.com/playlist?list=PLd9b-GuOJ3nFeJeAHAn3Z5opohjxI-

w8OC.http://www.rockefellerfoundation.org/uploads/files/b016baf0-79ab-41b1-94c3-

15088e6d5771-sunnight.pdf.

27


http://www.innocentive.com/case-study-harvard-business-school-study-innocen-tive.

https://www.gov.uk/social-impact-bonds#the-purpose-of-social-impact-bonds. https://www.gov.uk/government/publications/phase-2-report-from-the-pay-ment-by-results-social-impact-bond-pilot-at-hmp-peterborough.

http://online.barrons.com/news/articles/SB50001424053111904294104577633683476568606.

http://data.gov.uk/sib_knowledge_box/case-studies-existing-sibs. http://toddyoung.house.gov/social-impact-bonds. http://toddyoung.house.gov/uploads/Social%20Impact%20Bond%20Act.pdf. https://www.ashoka.org/leadership/bill-drayton. http://www.dccentralkitchen.org/cjt. http://www.campuskitchens.org/mission. http://www.americaforward.org. http://www.whitehouse.gov/administration/eop/sicp. http://www.nationalservice.gov/programs/social-innovation-fund. http://www.so-

cialenterprise.org.uk/policy-campaigns/latest-campaigns/social-value-act. http://www.forbes.com/sites/work-in-progress/2012/09/21/the-jobs-act-what-

-startups-and-small-businesses-need-to-know-infographic.

29


Kuba Giedrojć*

Efektywna współpraca administracji i biznesu. Rekomendacje działań

Effective cooperation between public administration and business. Rec-ommended measures: The article identifies the obstacles to the development of effective cooperation between administration and business. They were bro‑ken down into three groups: systemic, cognitive and communication‑related. Next, the author proposes some measures that could be adopted to enhance the efficiency of such cooperation, divided into seven groups related to organ‑isation, cognition, communication, management, lobbying, society, and legisla‑tion. The biggest number of the proposed solutions is related to the develop‑ment of ongoing dialogue and overcoming stereotypical perceptions that both sides have of each other. The list of obstacles and the recommendations were prepared by businesspeople and public officials as a part of a project carried out by the Polish Confederation of Private Employers Lewiatan.

Słowa kluczowe: współpraca administracji i biznesu, organizacje pracodawców, efektywna komunikacja, lobbing

Keywords: cooperation between administration and business, employer or-ganisations, effective communication, lobbying

* Zastępca dyrektora Departamentu Komunikacji Konfederacji Lewiatan; e‑mail: [email protected].

Wstęp

Potrzeba budowania efektywnych form współpracy administracji i bi-znesu obecna jest w dyskursie publicznym na co dzień. Nie przekłada się to jednak na liczbę opracowań poświęconych tej tematyce. Wciąż braku-je źródeł, które dostarczałyby – obok analizy charakteryzującej stan tych relacji – również rekomendacji działań na rzecz ich poprawy. Konfedera-cja Lewiatan, jako organizacja pracodawców, dla której administracja jest jednym z czołowych interesariuszy, zdecydowała się zatem przyczynić do

30


zmiany tego stanu. Zrealizowała rozbudowany projekt, stawiając mu za cel wypracowanie rekomendacji działań dla administracji i przedsiębiorców, mogących wpłynąć na wzrost efektywności ich współpracy1. W wyniku analiz scharakteryzowano jej obszary oraz zarysowano praktyczne formy aktywności dla każdej ze stron. Wypracowane wnioski zostały ogłoszone w formie poradnikowej2.

Celem niniejszego artykułu nie jest zatem ich powtarzanie. Prezentując konkluzje projektu, skupimy się na szerszej prezentacji perspektywy orga-nizacji pracodawców, których członkowie stanowili najliczniejszą grupę, biorącą w nim udział. Dysponują oni bowiem obszernym doświadczeniem, wynikającym z już podejmowanych inicjatyw. Wychodzimy także z założe-nia, że to te organizacje w pierwszej kolejności powinny stawać się partne-rami systemowej współpracy z administracją i prekursorami pozytywnych zmian w tym zakresie. Postaramy się również bliżej scharakteryzować istotę obszarów rekomendowanych do zmiany, ograniczając w nich warstwę stric-te poradniczą. Staraliśmy się także sprostać walorowi aktualności, przyta-czając część danych zgromadzonych już po zakończeniu projektu. Zainte-resowany czytelnik zostanie także wyposażony w tropy bibliograficzne do dalszych, pogłębionych poszukiwań.

Należy także podkreślić, iż tekst ten przyjmuje perspektywę zdecydo-wanie praktyczną, co wynika z charakteru relacjonowanego materiału. Generalnym celem projektu było bowiem zaproponowanie sposobu upo-rządkowania myślenia o współpracy obu środowisk oraz wypracowanie rekomendacji praktycznych działań, dopuszczając nawet ich narzędziowy charakter. Kierunek ten znajduje odzwierciedlenie w charakterze tekstu.

W jego pierwszej części ukazano definicje barier we współpracy admini-stracji i przedsiębiorców. Zostały one podzielone na trzy grupy, a podstawą ich delimitacji stało się ujęcie funkcjonalne. Dalej dokonano charaktery-styki siedmiu obszarów działań, które warunkują efektywność współpra-cy sektora publicznego i biznesu. Praktycznym uzupełnieniem wydaje się zamieszczona na końcu tekstu lista kontrolna, pozwalającą przekrojowo spojrzeć na przygotowanie organizacji lub instytucji do wzajemnych relacji.

Projekt, którego wnioski są podstawą niniejszego tekstu, Konfederacja Lewiatan realizowała w latach 2011–2013. Prowadzony był etapowo, z zało-żeniem, aby kolejny etap bazował na poczynionych już ustaleniach. Pierw-

1 Projekt został współfinansowany przez Unię Europejską, ze środków Europejskie-go Funduszu Społecznego.

2 M. Krzysztoszek, K. Giedrojć, Efektywna współpraca administracji i biznesu – re-komendacje działań, Konfederacja Lewiatan, 2013.

31


szym krokiem było przeprowadzenie 80 grupowych wywiadów pogłębio-nych (po 5 w każdym województwie), w których wzięło udział ponad 1000 przedsiębiorców i urzędników z całego kraju. Przedsiębiorców reprezento-wali głównie szefowie firm lub członkowie ich kierownictw, w zdecydowa-nej większości zrzeszeni w regionalnych organizacjach pracodawców oraz pracownicy tych organizacji. Urzędników reprezentowały osoby odpowie-dzialne za współpracę z biznesem. Rozmowy, prowadzone według standa-ryzowanego kwestionariusza, pozwoliły ustalić listę barier we współpracy obu środowisk. Zebrano także repozytorium sposobów ich pokonywania, zweryfikowanych przez badanych w ich dotychczasowym doświadczeniu. Powstała w ten sposób przekrojowa analiza trudności, identyfikowanych przez przedstawicieli obu środowisk. Warto tu wspomnieć, że opisywane problemy były dość jednorodne, a wielkość firmy (urzędu) czy jej lokaliza-cja nie wpływały zauważalnie na zmianę ich specyfiki. Wywiady prowadził zespół ekspertów Konfederacji Lewiatan.

Drugi etap stanowiły indywidualne wywiady pogłębione z przedstawi-cielami administracji3. Wyłoniono reprezentantów instytucji, w których zi-dentyfikowano szczególnie efektywne rozwiązania we współpracy z przed-siębiorcami. Celem rozmów stała się weryfikacja katalogu definicji barier wypracowanych w pierwszym etapie. Rozmówców proszono o jego uzupeł-nienie, a następnie priorytetyzację. W drugiej części rozmowy badani re-komendowali metody skutecznych rozwiązań poszczególnych problemów, ściśle bazując na własnym doświadczeniu. Wywiady realizowała Pracownia Badań Społecznych.

Trzeci etap skupił się na researchu dobrych praktyk w środowisku mię-dzynarodowym. Przeanalizowano rozwiązania stosowane w Europie Za-chodniej (Niemcy, Wielka Brytania, Austria, Irlandia), Stanach Zjednoczo-nych i Australii. Pozwoliły one szerzej spojrzeć na formułowane wnioski i uzupełnić je o rozwiązania nieobecne jeszcze w praktyce krajowej. Tę część projektu realizowali eksperci ośrodka analitycznego THINKTANK.

Zgromadzony, obszerny, wielowątkowy i osadzony głęboko w praktyce materiał posłużył do sformułowania ostatecznej listy barier i rekomenda-cji działań naprawczych. Wymagały one jednak finalnej walidacji ze strony środowisk zainteresowanych. Fundamentalne założenie projektu opiera-

3 Rozmówcami byli przedstawiciele następujących podmiotów: Dolnośląski Urząd Skarbowy we Wrocławiu, Drugi Mazowiecki Urząd Skarbowy w Warszawie, Urząd Gminny Grodzisk Mazowiecki, Urząd Miasta Świdnica, Urząd Miasta Wrocław, Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego, Pomorska Grupa Kompetencji Klastro-wych, Rada Miejska Gdańska, Starostwo Powiatu Gdańskiego, Instytut Badań nad De-mokracją i Przedsiębiorstwem Prywatnym.

32


ło się bowiem na wypracowaniu rozwiązań możliwych do zastosowania w polskich warunkach, uwzględniających uwarunkowania nie tylko organi-zacyjne, ale i poznawcze. Zorganizowano zatem debatę w formie okrągłego stołu z przedstawicielami administracji i biznesu4. Uczestnikom wcześniej udostępniono wypracowany materiał. Podczas spotkania dokonali oni jego końcowej weryfikacji. W konkluzji wyrazili jednoznaczne przekonanie, że wdrożenie opisanych działań jest możliwe i potrzebne.

Na podstawie tak sformułowanego materiału przeprowadzono 16 war-sztatów (po jednym w każdym województwie) z szefami urzędów oraz de-legowanymi przez nich pracownikami, którzy na co dzień zajmują się roz-wijaniem relacji ze środowiskiem przedsiębiorców. W sumie wzięło w nich udział ponad 500 osób. Całodniowe, praktyczne zajęcia miały na celu: za-poznanie uczestników z rekomendacjami, próbne formułowanie planów ich wdrożenia w konkretnych instytucjach oraz zebranie pogłębionych informacji zwrotnych. Zyskaliśmy w ten sposób bardzo cenną perspekty-wę, ponieważ głos należał tu do końcowych odbiorców rekomendowanych rozwiązań. Ich ocena okazała się jednoznacznie pozytywna. Warsztaty rea-lizowali eksperci Konfederacji Lewiatan i firmy ResPublic. Po około sześciu miesiącach przeprowadzono także grupowe wywiady pogłębione z wybra-nymi uczestnikami, w celu zebrania doświadczeń z wdrażania rekomenda-cji. Wywiady prowadzili badacze z firmy Indicator.

Definicje barier we współpracy administracji i biznesu

Specyfika barier utrudniających efektywną współpracę nie jest oczy-wiście jednorodna i dotyczy wielu aspektów. Co ciekawe jednak, zarówno

4 W spotkaniu udział w wzięli (kolejność alfabetyczna): Przemysław Andrzejak (prezes Łódzkiej Agencji Rozwoju Regionalnego), Michał Boni (minister administra-cji i cyfryzacji), Małgorzata Bonikowska (partner zarządzający THINKTANK), Hele-na Chmielewska-Szlajfer (główny specjalista w Departamencie Analiz i Komunikacji Publicznej MAC), Zbigniew Gajewski (zastępca dyrektora generalnego Konfederacji Lewiatan), Kuba Giedrojć (ekspert Konfederacji Lewiatan), Tomasz Hardyk (doradca ministra administracji i cyfryzacji), Jacek Kozłowski (wojewoda mazowiecki), Maciej Krzysztoszek (kierownik projektów THINKTANK), Dariusz Liszewski (członek zarzą-du Pol-Miedź Trans), Jeremi Mordasewicz (doradca zarządu Konfederacji Lewiatan), Michał Olszewski (zastępca prezydenta m.st. Warszawy), Lech Pilawski (dyrektor ge-neralny Konfederacji Lewiatan), Roman Rogalski (prezes Nadwiślańskiego Związku Pracodawców Lewiatan), Jacek Silski (prezes Wielkopolskiego Związku Pracodawców), Małgorzata Steiner (dyrektor Departamentu Analiz i Komunikacji Publicznej MAC), Tomasz Tworek (prezes Świętokrzyskiego Związku Pracodawców Prywatnych Lewia-tan), Maciej Żywno (wojewoda podlaski).

33


przedstawiciele biznesu, jak i urzędnicy, wskazywali podobne ograniczenia we wzajemnych relacjach, co utwierdziło autorów w przekonaniu o traf-ności ich definicji. Dokonując ich charakterystyki, zaobserwowaliśmy, że grupują się one w trzy zbiory, definiowane przez pryzmat ich przyczyn (sy-stemowe, poznawcze i komunikacyjne).

Ryc. 1. Klasyfikacja barier we współpracy administracji i biznesu

BARIERY SYSTEMOWE

(bariery legislacyjne, nieefektywna organizacja,

uwikłania polityczne,brak projektów systemowych,

słaba reprezentacja przedsiębiorców)

BARIERY POZNAWCZE

(wzajemna nieznajomość, postawa władzy,

nie służby, uprzedzenia, lekceważenie małych �rm,

roszczeniowa postawa biznesu)

BARIERY KOMUNIKACYJNE

(rozproszenie środowiska przedsiębiorców,

słabe formy dialogu, niedostatek wspólnych

działań)

ADMINISTRACJA

PRZEDSIĘBIORCY

Bariery systemowe. Składają się na nie elementy, których zniesienie wy-maga fundamentalnych zmian, leżących zwykle poza obszarem bezpośred-niego sprawstwa urzędników i przedsiębiorców. Wiodące wśród nich to:

• bariery legislacyjne – często o charakterze biurokratycznym, ograni-czające efektywność administracji5,

• nieefektywna struktura – po stronie administracji zaliczamy tu de-ficyty infrastrukturalne, finansowe i organizacyjne, obniżające jej wydajność oraz brak podejścia strategicznego w praktyce; po stronie przedsiębiorców to głównie niewielkie zaplecze organizacyjne i eks-perckie,

• uwikłania polityczne – przedsiębiorcy dostrzegali zależność pomię-dzy sympatiami politycznymi urzędników a ich przychylnością i go-towością do współpracy z określonymi organizacjami lub firmami,

5 Zakres barier legislacyjnych, w tym biurokratycznych obrazuje np. Czarna Lista Barier w rozwoju przedsiębiorczości 2014 (i poprzednie), Konfederacja Lewiatan, http://konfederacjalewiatan.pl/legislacja/wydawnictwa/_files/2014_05/clb2014_2_.pdf [do-stęp 10 grudnia 2014 r.].

34


• niedostatek projektów systemowych – realizowanych we współpra-cy urzędu i przedsiębiorców w ramach strategicznie zaplanowanych, długofalowych projektów,

• słaba reprezentacja przedsiębiorców – większość polskich firm nie należy do organizacji pracodawców ani innych organizacji biznesu; ogranicza to legitymację istniejących podmiotów, a administracji utrudnia budowanie form dialogu ze środowiskiem biznesu, które można uznawać za reprezentatywne6.

Bariery poznawcze wynikają ze stereotypowego postrzegania się stron oraz braku rzetelnej wiedzy, pozwalającej zweryfikować utrwalone przeko-nania. Wśród barier zdefiniowanych w tej grupie znalazły się:

• nieznajomość reguł wzajemnego działania – można założyć, że więk-szość urzędników nigdy nie pracowała w biznesie, co owocuje brakiem zrozumienia praktycznych potrzeb przedsiębiorców; biznes z kolei nie jest wrażliwy na uwarunkowania, jakim podlegają urzędnicy, w więk-szości nie zdając sobie z nich sprawy; w obu grupach żywe są również niekorzystne stereotypy, dotyczące wizerunku drugiej strony,

• postawa władzy, nie służby – przedsiębiorcy wciąż dostrzegają u urzęd-ników percepcję wzajemnych relacji w kategorii władza–petent oraz brak akceptacji dla argumentu, że zadaniem administracji jest de facto wspieranie przedsiębiorców i jej służebność wobec obywatela7,

• lęki i uprzedzenia – administracja publiczna unika rozmawiania i budowania relacji z biznesem w obawie przed oskarżeniami o ko-rupcję i uleganie działaniom lobbingowym; biznes z kolei niechętnie angażuje się we współpracę z urzędnikami, nie dostrzegając w takim zaangażowaniu korzyści długofalowych,

• lekceważenie małych firm – reprezentanci firm małych i mikro wielokrotnie wskazywali, że administracja dostrzega duże firmy, ze względu na skalę ich oddziaływania lokalnego, mniejsze podmioty nie mogą już liczyć na podobną otwartość, mimo ich zdecydowanej przewagi liczebnej8,

6 Uzyskanie przymiotu reprezentatywności mogą dodatkowo utrudniać bariery prawne; zob. M. Garbacz-Kajda, Przepisy swoje, a sądy swoje, „Rzeczpospolita” z 27 li-stopada 2014 r.

7 Z. Knecht, Public relations w administracji publicznej, Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2006, s. 52.

8 Liczba aktywnych firm w Polsce wynosi ok. 1,8 mln, z czego 95% to firmy jed-no- i dwuosobowe, za: P. Aleksandrowicz i inni, Przedsiębiorcy w Polsce, Konfederacja Lewiatan, Warszawa 2012, s. 15.

35


• roszczeniowa postawa biznesu – w ocenie urzędników przedsiębior-cy nierzadko wyrażają postawę roszczeniową („załatw”) i nie są za-interesowani budowaniem form dialogu i partnerskiej współpracy.

Bariery komunikacyjne. Wynikają one głównie z braku płaszczyzn współpracy, które dawałyby stronom możliwość bezpośredniego spotka-nia, wymiany poglądów i tym samym zacieśniania relacji. Jako wiodące bariery na tym polu sformułowano:

• rozdrobnienie środowiska biznesu – wspomniana już bariera syste-mowa rodzi także problemy komunikacyjne,

• słabość istniejących form dialogu – administracja i przedsiębiorcy komunikują się najczęściej okazjonalnie, bez nadawania tej wymia-nie ramy instytucjonalnej; konsultacje, które są najczęstszą formą kontaktu, miewają charakter powierzchowny, prowadzone są bez autentycznego zainteresowania stanowiskiem drugiej strony,

• niedostatek wspólnych działań – strony rzadko angażują się razem w przedsięwzięcia o charakterze np. społecznym, które mogłyby zbliżać jej przedstawicieli i prowadzić do budowania długotrwałych relacji.

Rekomendacje działań na rzecz poprawy efektywności współpracy administracji i biznesu

W stosunku do każdej ze zdefiniowanych barier starano się zgromadzić rekomendacje sprawdzonych, skutecznych sposobów ich pokonywania. Wypracowane w ten sposób repozytorium zostało zagregowane i pogrupo-wane w siedmiu wymiarach, zdefiniowanych funkcjonalnie. Poniżej zary-sowano charakterystykę najważniejszych cech każdego wymiaru oraz kie-runki działań w każdym z nich.

Wymiar organizacyjny

Zasadniczym czynnikiem, warunkującym budowanie efektywnych re-lacji przedsiębiorców i administracji, jest dobre przygotowanie urzędu do wykonywania zadań wobec biznesu. To konkluzja oczywista, mogłoby się wręcz wydawać, że nie warta szerszego omówienia. Jednak najczęstszą po-trzebą zgłaszaną przez przedsiębiorców były właśnie trudności w kontak-tach z administracją w wymiarze stricte organizacyjnym, w zakresie wyko-nywania jej zadań ustawowych. „Urząd przyjazny przedsiębiorcy” to zatem nie marketingowy slogan, ale realna, wciąż niedostatecznie zaspokojona potrzeba osób prowadzących działalność gospodarczą.

36


Budując listę elementów, warunkujących w największym stopniu „przy-jazność” urzędu, badani wymieniali najczęściej:

• jakość obsługi – najważniejszą potrzebą jest dobre przygotowanie urzędników nie tylko w wymiarze merytorycznym, ale także ich prak-tyczna znajomość realiów prowadzenia działalności gospodarczej,

• dostęp do informacji – nie chodzi jedynie o zapewnianie dostępu do informacji publicznej, ale o łatwy dostęp do praktycznych informacji dotyczących np. podstaw prawnych, wymogów formalnych, bieżące-go statusu sprawy; odbiorcy oczekują między innymi rozbudowanej, kompletnej strony internetowej, sprawnie funkcjonującego e-urzę-du, profesjonalnego punktu obsługi, infolinii itd.; potrzebne są także rozwiązania systemowe, np. efektywna współpraca międzywydziało-wa, standaryzacja procesów, wdrażanie polityki jakości, karty praw,

• warunki obsługi – doskonaląc standard obsługi, nie sposób pominąć wymiaru proksemicznego, szczególnie zapewnienia interesantowi poczucia komfortu i intymności (np. wydzielone miejsce, obsługa na siedząco),

• współpraca w definiowaniu potrzeb przedsiębiorców – badani wy-soko oceniali wydzielanie komórek dedykowanych do kontaktów z przedsiębiorcami i budowanie kadry wyspecjalizowanych w tym zakresie pracowników; przy planowaniu zmian silnie rekomendowa-li włączanie organizacji przedsiębiorców w proces ich definiowania.

Ryc. 2. Wymiary działań budujących efektywną współpracę administracji i biznesu

wymiar organizacyjny

(budowa urzędu przyjaznego)

wymiar poznawczy

(pokonywanie stereotypów

w postrzeganiu się stron)

wymiar komunikacyjny

(konsultacje i inne formy

wymiany informacji)

Efektywna współpraca administracji i biznesu

wymiar zarządzania

(rola liderów, rozwiązania

organizacyjne)

wymiar lobbingowy

(regulacje antykorupcyjne,

edukacja w zakresie lobbingu)

wymiar społeczny

(współpraca w inicjatywach

o charakterze społecznym)

wymiar legislacyjny

(współpraca w zakresie

znoszenia barier prawnych)

37


Przytoczone postulaty powtarzały się najczęściej, nie składają się one jednak na kompletny model „przyjaznego urzędu”. W literaturze można odnaleźć szerszą analizę tej problematyki, prezentującą także jej podstawy teoretyczne9. Zainteresowany czytelnik lekturę może uzupełnić o ciekawą perspektywę praktyczną, analizując projekty systemowe, realizowane w ad-ministracji rządowej10. Inspiracją dla usprawnień może okazać się również lektura zakresów oceny działań urzędów w konkursach oceniających walor ich „przyjazności”11.

Wymiar poznawczy

Efektywna współpraca wymaga poznania praktyki działania drugiej strony. Przedsiębiorcy licznie zgłaszali oczekiwanie, aby pracownicy ad-ministracji rozumieli skutki biznesowe wydawanych przez siebie decyzji. Urzędnicy postulowali znów, aby edukować przedsiębiorców na temat właściwości ich zadań oraz wewnętrznych ograniczeń organizacyjnych. Niedostateczny poziom wzajemnego zrozumienia powoduje, że wciąż po-wszechną praktyką jest nazywanie, na wyrost, bieżących trudności we wza-jemnej komunikacji niechęcią urzędu lub roszczeniową postawą biznesu.

Przyczyną nieporozumień nie jest wyłącznie deficyt informacyjny. Wy-daje się bowiem, że zasadnicze znaczenie ma tu siła stereotypu. Badani przedsiębiorcy nagminnie opisywali administrację jako organizację opie-szałą, nastawioną na penalizację, niewydolną merytorycznie. Oceny te nie znajdowały jednak potwierdzenia w dalszej części wywiadu, gdy charakte-ryzowali własne doświadczenia we współpracy z urzędami. Tutaj oceny był w zdecydowanej mierze pozytywne. Generalnie pokrywały się z dobrą oce-ną doświadczeń Polaków w kontaktach z urzędami (badani deklarują, że np. 50% spraw jest załatwianych „od ręki”, a średnia ocena jakości obsługi w tym wymiarze plasuje się na poziomie 4,52, przy w skali 1–5)12. Z podobną sytu-acją mamy do czynienia w postrzeganiu przedsiębiorców przez urzędników i opinię publiczną. Przedstawiciele administracji deklarowali głównie swój

9 Na przykład Z. Władek, Organizacja i zarządzanie w administracji publicznej. Za-rys wykładu, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2013.

10 Klient w centrum uwagi. Doskonalenie standardów zarządzania w administracji rządowej, projekty Departamentu Służby Cywilnej KPRM, www.dsc.kprm.gov.pl.

11 Urząd Skarbowy Przyjazny Przedsiębiorcy (Business Center Club i Ministerstwo Finansów); Przyjazny urząd administracji samorządowej (MSWIA); Gmina Przyjazna Przedsiębiorcom (Regionalna Izba Gospodarcza Pomorza i Instytut Rozwoju Projek-tów); Samorząd Przyjazny Przedsiębiorczości (Mazowieckie Zrzeszenie Handlu, Prze-mysłu i Usług, Europa 2000).

12 Obywatel w urzędzie, CBOS, październik 2012 r.

38


zachowawczy, a czasem nawet niechętny stosunek do pracodawców, biorący się z ich nagannych praktyk np. w obszarze poszanowania praw pracowni-czych czy uczciwości wobec państwa. Znajduje to odzwierciedlenie w bada-niach Polaków, gdzie zaledwie 48% z nich uważa, że pracodawcy w terminie regulują należności wobec pracowników, a tylko 42% sądzi, że prawidłowo ewidencjonują czas pracy. Gdy jednak tych samych badanych, w tym samym badaniu, zapytamy o doświadczenie własne, sytuacja zmienia się diametral-nie – 85% twierdzi, że ich pracodawca płaci w terminie, a w 77% prowadzi prawidłowo ewidencję czasu pracy. Również 83% pytanych szanuje swojego pracodawcę13. Niespójność wizerunku przedsiębiorców w Polsce jest także skutkiem braku własnego doświadczenia odbiorców, dotyczącego prywat-nej przedsiębiorczości, wpisywanie się stereotypu przedsiębiorcy w krytycz-ną ocenę kierunku przekształceń systemowych (są to główni beneficjenci transformacji, która spowodowała powstanie istotnych nierówności) oraz zły wizerunek przedsiębiorców w mediach14.

Zasygnalizowane powyżej paradoksy obrazują siłę stereotypu. Pozytyw-ne doświadczenia własne nie przekładają się na ocenę biznesu i administra-cji jako takich. Zupełnie jakby o tych środowiskach „wypadało” mówić nie-korzystnie. W tej sytuacji wydaje się, że współpraca obu stron może znacznie przyczynić się do zmiany sposobu ich wzajemnej percepcji. Szczególna rola przypada tu organizacjom biznesu, których rozpoznawalność i zaplecze in-stytucjonalne pozwala inicjować takie działania po stronie biznesu.

W wymiarze poznawczym uczestnicy badania zdefiniowali cztery kie-runki działań:

• uświadamianie realiów działania biznesu – decyzje urzędników na-bierają w praktyce realnego wymiaru finansowego, wpływając na procesy biznesowe; brak efektywności w relacjach urzędów i przed-siębiorców przekłada się na dynamikę rozwoju firm15; wyposażenie urzędników w wiedzę pozwalająca poznać mechanikę prowadzenia działalności gospodarczej może przyczynić się do lepszego zrozu-mienia potrzeb przedsiębiorców; najważniejszą barierą, zgłaszaną na tym polu, była alokacja czasu; dość wspomnieć, że średni czas, jaki firmy codziennie poświęcają na dopełnianie różnych formalno-

13 Polacy o przedsiębiorcach, GfK Polonia, styczeń 2013 r.14 E. Cierniak-Szóstak, Wizerunek polskiego przedsiębiorcy [w:] Nierówności spo-

łeczne a wzrost gospodarczy w kontekście spójności społeczno-ekonomicznej, zeszyt nr 12, M.G. Woźniak (red.), Uniwersytet Rzeszowski, Rzeszów 2008, s. 404.

15 K. Ostaszewski, Zasada dobrej administracji a rozwój przedsiębiorczości, wystą-pienie na konferencji „Dobra administracja – teoria i praktyka”, 9 maja 2007 r., Katolicki Uniwersytet Lubelski, http://www.kul.pl/files/411/Art1.pdf [dostęp 10 grudnia 2014 r.].

39


ści, wynosi – w zależności od źródeł – od 47 minut16 do 2 godzin dziennie!17; świadomość wśród urzędników skutków takiego utrud-nienia może motywować ich do zmian w wymiarze organizacyjnym,

• budowanie świadomości roli przedsiębiorców – przedsiębiorcy peł-nią podstawową rolę w zapewnianiu państwu dochodów, miejsc pracy, inwestycji itp.; warto zatem, aby korpus urzędników miał świadomość, że troska o rozwój biznesu jest zadaniem o wymiarze ogólnospołecznym; duże znaczenie może mieć też uświadamiane skali udziału przedsiębiorców w gospodarce, a także benefitów wy-pracowywanych przez nich np. dla lokalnych społeczności18,

• edukowanie nt. zakresu obowiązków urzędnika – urzędnicy biorący udział w badaniu zgłaszali, że ich rola wielokrotnie nie jest prawid-łowo postrzegana przez przedsiębiorców; granicę ich działania wy-znacza prawo, które nie dopuszcza działań często oczekiwanych od nich (np. doradztwo),

• poszanowanie wewnętrznych ograniczeń administracji – w tak skomplikowanym organizmie, wykonującym uprawnienia władcze, nie sposób wypracować rozwiązania wolne od obszarów wymagają-cych poprawy; postulatem licznie kierowanym do przedsiębiorców był zatem realizm w postrzeganiu przemian zachodzących w posta-wie urzędników i organizacji ich pracy.

Wymiar komunikacyjny

Doskonalenie wymiaru organizacyjnego i poszerzanie wiedzy otwiera drogę do budowy trwałych form dialogu i instytucjonalnych płaszczyzn wymiany informacji. Po stronie przedsiębiorców jest to postulat kierowany znów głównie do organizacji biznesu.

Podstawowym narzędziem zbierania i wymiany informacji są konsul-tacje. Muszą być one jednak realne i zaangażowane. Zbyt często mamy do czynienia z prowadzeniem ich pro forma, jako elementu wymaganego prawnie, który w praktyce czasami nawet utrudnia proces decyzyjny19. Zda-niem uczestników badania wynika to głównie z niedostatecznego przygo-

16 M. Starczewska-Krzysztoszek, Raport z wyników badania „Monitoring kondycji sektora MSP w 2012”, Konfederacja Lewiatan, Warszawa 2013.17 M. Siudaj, Ile czasu polskie firmy poświęcają na opłacanie podatków?, 4 listopada

2014 r., www.ksiegowosc.infor.pl [dostęp 10 grudnia 2014 r.].18 Materiałem dostarczającym danych w takim ujęciu jest np. P. Aleksandrowicz

i inni, Przedsiębiorcy w Polsce, op. cit. oraz 16 wojewódzkich edycji tego wydawnictwa.19 Raport końcowy z badania efektywności mechanizmów konsultacji społecznych,

praca zbiorowa, MPIPS 2011.

40


towania stron do tego procesu. Kluczem jest zatem precyzyjne definiowanie adresatów, budowanie z nimi trwałych relacji, zapewnianie wystarczające-go czasu na odpowiedź oraz udzielanie informacji zwrotnej. W literaturze można odnaleźć opisy dobrych praktyk w tym zakresie20. Badani zwracali jednak uwagę, że nawet ustawowe uprawnienia organizacji pracodawców do udziału w procesie konsultacji21 czy inne akty prawne22 nie wystarczą, je-żeli dialog nie jest prowadzony stale. Okazjonalne przesyłanie dokumentów do zaopiniowania lub brak selekcji w ich adresowaniu zdaniem rozmów-ców nigdy nie przerodzi się relację partnerską.

Pozytywną ocenę, także w oczach urzędników, zyskała współpraca ze środowiskiem przedsiębiorców w ramach ciał zinstytucjonalizowanych, np. rad, komisji, komitetów. Jedne z nich działają zgodnie z wymogami ustawo-wymi, np. wojewódzkie komisje dialogu społecznego23, i choć ich działanie bywa wciąż ograniczane licznymi czynnikami systemowo-politycznymi24, to wysoko oceniano potrzebę ich istnienia. Inne powstają w wyniku decy-zji lokalnych jako ciała doradcze środowisk przedsiębiorców (m.in. rady ds. przedsiębiorczości). Za zdecydowanie najbardziej efektywne uznano jednak włączanie reprezentantów środowiska pracodawców do prac w cia-łach merytorycznych, dedykowanych konkretnym problemom, takich jak zatrudnienie, infrastruktura, edukacja, innowacje, fundusze europejskie25.

Wyzwania stojące przed administracją i organizacjami gospodarczymi można rozwiązywać wspólnie, również gdy nie są one objęte procedurą konsultacji lub brakuje stosownych ciał. Szerzej pole tej aktywności scha-rakteryzowano w rekomendacjach dotyczących wymiaru społecznego.

20 Ibidem; D. Długosz, J.J. Wygnański, Obywatele współdecydują. Przewodnik po partycypacji społecznej, Forum Inicjatyw Pozarządowych, 2005.

21 Ustawa z 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców, Dz.U. nr 55, poz. 235, ze zm.

22 G. Makowski, Ramy prawne partycypacji – stan obecny, zmiany, perspektywy [w:] Partycypacja obywatelska – decyzje bliższe ludziom, A. Maszkowska, K. Sztop-Rutkow-ska (red.), Fundacja SocLab, 2013.

23 Ustawa z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodar-czych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, Dz.U. nr 100, poz. 1080.

24 J. Sroka, Systemowo-polityczne uwarunkowania dialogu społecznego w polskich regionach [w:] Analiza funkcjonowania instytucji dialogu społecznego na poziomie woje-wództw, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2009, s. 25–37.

25 Spektrum takiej reprezentacji może być niezwykle szerokie. Na przykład przed-stawiciele Konfederacji Lewiatan zasiadają w 450 ciałach m.in. komitetach monito-rujących, radach (gospodarczej przy premierze, statystyki, zatrudnienia), grupach doradczych Komisji Europejskiej czy radach nadzorczych (PFRON, ZUS), grupach doradczych Komisji Europejskiej, Europejskim Komitecie Społeczno-Gospodarczym.

41


Wymiar zarządzania

Potrzebą silnie akcentowaną przez pytanych urzędników było wspar-cie udzielane im przez przełożonych w budowaniu partnerskich relacji z przedsiębiorcami. Wielokrotnie spotykaliśmy się bowiem ze stwierdze-niem, że pełen rezerwy sposób postrzegania współpracy z biznesem wyni-ka z ugruntowanej normy środowiskowej. Urzędnicy tłumaczyli, że trudno oczekiwać od nich, iż trwale zmienią swój sposób postrzegania przedsię-biorców, wychodząc poza ramy obowiązującej w grupie normy, gdy ocze-kiwanie takiej zmiany będzie wyrażane jedynie w warstwie deklaratywnej, ewentualnie wspierane narzędziami przymusu, np. uzależnienie oceny pracownika od wyników badania satysfakcji czy liczby skarg. Z literatury bowiem wiadomo, że do rzeczywistej zmiany postawy odbiorca potrzebuje komunikatu ze źródła ocenianego jako atrakcyjne, kompetentne, podob-ne do niego i pozostające najlepiej w relacji bezpośredniej26. To atrybuty przypisywane liderom. Warto także przypomnieć, że z psychologicznego punktu widzenia jesteśmy bardziej skłonni do konformizmu, gdy silnie identyfikujemy się członkami grupy i postrzegamy je jako osoby, mogące wywierać na nas nacisk27. A to właśnie przełożeni są najczęściej postrze-gani jako członkowie grupy o szczególnych możliwościach nacisku. Zatem zmiana manifestowana przez nich osobiście będzie czynnikiem szczególnie skutecznie uświadamiającym jej konieczność. Niestety badani licznie opi-sywali sytuacje, w których traktowano ich jako pierwsze ogniwo procesu zmiany. Jeżeli udało im się wdrożyć oczekiwany system zachowań i zostało to odebrane pozytywnie, przełożeni przejmowali go. Redukowali tym sa-mym swój opór, kosztem swoich podwładnych.

Przedstawiciele administracji, szczególnie ci pełniący funkcje kierowni-cze, zgłaszali dwa kolejne postulaty:

• przygotowanie na opór – zmiana stosunku urzędników do relacji z przedsiębiorcami może rodzić dysonans nie tylko w kontekście zmiany postawy, ale godzić w normy kultury organizacji, spełniają-cej w grupie kluczowe role (legitymizacja, motywacja, integracja)28; urzędnicy deklarowali, iż tak głębokie korekty systemu wyzwalają opór, który nie powinien stać się jednak argumentem do odstąpienia od zmian,

26 Słownik psychologii, J. Siuta (red.), Wydawnictwo Zielona Sowa, Warszawa 2006 s. 192.

27 P. Hartley, Komunikacja w grupie, Wydawnictwo Zysk i s-ka,Warszawa 2000, s. 97.

28 B. Dobek-Ostrowska, Komunikowanie polityczne i publiczne, PWN, Warszawa 2008, s. 109.

42


• zabezpieczenie środków i systemowego podejścia – urzędnicy wie-lokrotnie deklarowali deficyty w zakresie zasobów niezbędnych do przeprowadzenia zmian (np. brak szkoleń, konsekwentnej polityki kadrowej, nakładów finansowych, decyzji organizacyjnych); oczeki-wania te kierowano pod adresem przełożonych.

Przedsiębiorcy zgłaszali natomiast postulat powszechniejszego stosowa-nia w administracji podejścia do zarządzania wypracowanego przez prak-tykę biznesową. Ich zdaniem może ono przynieść nie tylko poprawę efek-tów działania organizacji, ale również spowodować, że sposób rozumienia procesów zarządzania stanie się w obu grupach ten sam. Jednym z takich podejść, pojawiających się w wypowiedziach urzędników, było New Public Management29, które nota bene wypełnia w sektorze publicznym m.in. aspekt zarządzania jako zarządzanie biznesem30. Znane są obiecujące przykłady jego stosowania31. Badani mówili również o coraz powszechniejszej w ich prakty-ce metodzie – zaczerpniętej z biznesu – działania zorientowanego na cele32.

Relacje lobbingowe

Uwagą najczęściej zgłaszaną przez urzędników, dotyczącą zacieśniania współpracy ze środowiskiem biznesu, była obawa przed posądzeniem o ko-rupcję lub wynikająca z negatywnych konotacji terminu „lobbing”. Wyda-je się, że podobnie jak w przypadku np. uczciwości przedsiębiorców czy przyjazności administracji, mamy tu do czynienia ze skutkami stereotypo-wego postrzegania tego rodzaju relacji. Opinie urzędników odpowiadają bowiem generalnie nieprzychylnemu pojmowaniu zjawiska lobbingu przez Polaków – 57% uważa, że jest to zjawisko negatywne, sprzyjające korupcji i nadużyciom, a zaledwie 25% traktuje lobbing pozytywnie, jako narzędzie umożliwiające ludziom przedstawienie swoich racji. Co więcej, w grupie osób oceniających lobbing jako zjawisko negatywne, 62% uważa, że wpływ lobbystów na stanowienie prawa w Polsce jest duży33.

29 Więcej: M. Zawicki, New Public Management i Public Governance – zarys koncep-cji zarządzania publicznego [w:] Studia z zakresu zarządzania publicznego, t. II, J. Haus-ner, M. Kukiełka (red.), Wydawnictwo AE w Krakowie, Kraków 2002.

30 K. Opolski, P. Modzelewski, Zarządzanie jakością w usługach publicznych, Wy-dawnictwu CeDeWu, Warszawa 2004, s. 37.

31 Z. Derdziuk, A. Niedzielski, Modernizacja ZUS – New Public Management w praktyce, „Magazyn THINKTANK” wiosna 2012, s. 104–109.

32 J. Kozłowski, W. Chojnacka, O procesie optymalizacji pracy urzędu, „Magazyn THINKTANK” wiosna 2012.

33 Konflikty interesów i lobbing – dylematy polityków, CBOS, sierpień 2013 r.

43


W tym kontekście zadaniem adresowanym do organizacji pracodaw-ców było budowanie dobrych praktyk w tym wymiarze i przekonywanie administracji, że obszar ten może być uregulowany w sposób satysfakcjo-nujący obie strony. Działanie lobbingowe jest bowiem wyrazem dojrzało-ści obywateli i ich zdolności do samoorganizacji34. Administracja powinna wspierać więc inicjatywy budujące społeczeństwo obywatelskie. Przedsię-biorcy i część urzędników wskazywali, że praktyka lobbingowa zyskała już w naszym kraju liczne doświadczenia, które mogą służyć do wyznaczania kierunków jej rozwoju35. Uczestnicy badania postulowali również inten-sywniejsze działania informacyjne, prezentujące dobre praktyki międzyna-rodowe. Ich zdaniem warto uświadamiać fakt, że w innych krajach obszar ten pozostaje skutecznie regulowany36.

Warto również wspomnieć, że istotnym zadaniem organizacji pra-codawców powinno być podejmowanie zdecydowanych wysiłków dla kształtowania swojego wizerunku jako skutecznego partnera w relacjach lobbingowych. W opinii parlamentarzystów bowiem wśród organizacji naj-skuteczniejszych w tym wymiarze stowarzyszenia przedsiębiorców wskaza-ło zaledwie 28%, a – dla porównania – związki zawodowe aż 62%37.

W wyniku projektu sformułowano również postulaty zmian w wymia-rze organizacyjnym:

• oficjalna procedura organizacji spotkania – możliwość spotkania z decyzyjnym przedstawicielem administracji jest wielokrotnie bar-dziej istotna dla przedsiębiorcy, w kontekście jego decyzji bizneso-wych; nie warto zatem blokować takiego dostępu, korzystniejsze będzie odpowiednie jego przygotowanie; kluczowa pozostaje zatem publiczna informacja, w jaki sposób można doprowadzić do spotka-nia i jakie są formalne uwarunkowania jego przebiegu38,

34 Słownik socjologii i nauk społecznych, G. Marshall (red.), Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 108.

35 Por. P. Kuczma, Lobbing w Polsce, TNOiK Toruń 2010; A. Kubiak, Lobbing w pol-skim prawie i praktyce [w:] Annales. Etyka w życiu gospodarczym, t. XVI, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2013, s. 131–144.

36 Por. M.M. Wiszowaty, Regulacja prawna lobbingu na świecie. Historia, elementy, stan obecny, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008; U. Kurczewska, Lobbing i grupy interesu w UE, PWN, Warszawa 2011. Wykaz regulacji prawnych dotyczących lobbin-gu na świecie: http://www.regulatelobbying.com/images/map.swf [dostęp 10 grudnia 2014 r.].

37 A. Kubiak, Lobbing w polskim prawie, op. cit., s. 142.38 Na przykład Procedura przyjmowania klientów zewnętrznych, Ministerstwo

Zdrowia, http://www2.mz.gov.pl/wwwfiles/ma_struktura/docs/pkz_04122009.pdf [do-stęp 10 grudnia 2014 r.].

44


• przejrzysty proces decyzyjny – przedsiębiorcy zwracali uwagę, że ich częstą potrzebą jest dostęp do informacji, w jakiej fazie procedowa-nia znajduje się dana sprawa, dlatego monitoring taki powinien być efektywnie zorganizowany i dostępny,

• wprowadzenie procedur antykorupcyjnych – nieodzownym elemen-tem działania urzędu są również oficjalne procedury regulujące sferę przeciwdziałania korupcji; wiele z nich wynika wprost z przepisów prawa, jednak urzędnicy postulowali zebranie takowych w doku-mencie wewnętrznym, co stanowi jasne przesłanie dla obu stron co do zasad i konsekwencji ich złamania39,

• przestrzeganie zasad – strony postulowały także przyjęcie zasady, w myśl której, jeżeli w urzędzie brakuje powyższych unormowań, przedsiębiorcy powinni się domagać ich wprowadzenia, co jest za-daniem głównie dla organizacji pracodawców; jeżeli jednak urząd wprowadza oczekiwane regulacje, przedsiębiorcy powinni się do nich stosować, a próby ich złamania wymagają szczególnego piętno-wania; środowiskowa edukacja w tym zakresie była również oczeki-waniem adresowanym do organizacji biznesu.

Wymiar społeczny

Współpraca urzędów i przedsiębiorców w zabieganiu o osiągnięcie celów ważnych społecznie może przynieść większe korzyści niż podobne działania realizowane autonomicznie. Nie mówimy tu jedynie o potrzebie współdzia-łania opartej na przesłankach misyjnych czy generalną potrzebę szerokie-go społecznego porozumienia. Przedstawiciele obu środowisk wskazywali również na korzyści takiej współpracy w wymiarze praktycznym.

Przedsiębiorcy postulowali, aby oczekiwaniem pod ich adresem nie było wyłącznie wsparcie finansowe. Nieoceniony może okazać się także wkład merytoryczny i operacyjny, np. w procesie organizowania kampanii społecznych. Środowisko biznesu ma zwykle zdecydowanie większe kom-petencje reklamowe czy marketingowe. Mogą być one dużym wsparciem dla urzędników planujących aktywności na tym polu. Dodatkowo organi-zacja takich kampanii jest bardzo złożonym działaniem40, i tu znów orga-nizacje pracodawców dysponują niejednokrotnie unikatową wiedzą i do-świadczeniem.

39 Podstawą sformułowania takiego dokumentu może być publikacja: Wskazówki antykorpucyjne dla urzędników, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Warszawa 2014.

40 M. Daszkiewicz, Planowanie kampanii społecznych [w:] Badania rynkowe, K. Mazurek-Łopacińska (red.), seria „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu” nr 161, Wrocław 2011, s. 131–145.

45


Wspólne działania powinny przynosić wspólne korzyści wizerunkowe. Przedsiębiorcy zgłaszali jednak, że wciąż częstym oczekiwaniem administra-cji jest udział biznesu w działaniach społecznych, z jednoczesnym ogranicza-niem informacji o fakcie takiego zaangażowania. Dążenie to wynika praw-dopodobnie ze wspomnianej już obawy komunikowania relacji z biznesem. Tego typu zachowanie częstokroć uniemożliwia budowanie długofalowej współpracy i zniechęca do niej. Postulatem jest zatem otwartość i partnerstwo w definiowaniu korzyści wizerunkowych już na etapie planowania projektu.

W toku realizacji projektu autorzy spotkali się z dziesiątkami inicjatyw – zrealizowanych lub planowanych – opierających się na efektywnej współ-pracy biznesu i administracji. Miały one różny zasięg i tematykę, zawsze jednak uzyskiwały wartość dodaną z faktu zaangażowania obu środowisk. Dla inspiracji czytelnika wymieniono poniżej kilka przykładów.

• Kupcy, którzy zaangażowali się w akcję „Weź paragon”, dostali w za-mian szkolenie z obsługi elektronicznych deklaracji podatkowych.

• Dzień przedsiębiorczości – firmy i urzędy zapraszają młodzież, orga-nizują dzień otwarty i pokazują, jak w praktyce wygląda prowadze-nie działalności gospodarczej.

• Partnerstwo we wdrażaniu systemu zarządzania jakością – biznes ma zdecydowanie większe doświadczenie w prowadzeniu tego typu pro-cesów i dzieli się nimi z urzędem podczas wprowadzania systemu.

• Współpraca przy szkoleniach – urząd jest gotowy prowadzić szkolenia dla przedsiębiorców z tematów dla nich ważnych, nie ma jednak środ-ków, przedsiębiorcy zapewniają zatem salę, a urząd prowadzącego.

• Razem dla przedszkola – firma zdecydowała się wybudować przed-szkole dla dzieci pracowników, a gmina przekazała na ten cel działkę.

• Fundowanie stypendiów i współpraca na polu edukacji – urząd ma dobre rozeznanie potrzeb dzieci uzdolnionych lub z ubogich rodzin, a firmy mogą część z nich dofinansować.

• Społeczny Komitet Rozwoju Miasta – angażuje wszystkie ważne śro-dowiska, także biznes, do podejmowania wspólnych wysiłków dla rozwoju miejscowości.

• Razem dla marki miasta i regionu – miasto dbając o przedsiębior-ców ze swojego regionu, wykorzystuje działania promujące swoją markę (np. podczas targów za granicą), aby pokazywać tam również „swoje” firmy.

Wymiar legislacyjny

Obszarem zdecydowanie utrudniającym efektywne współdziałanie, który był zgłaszany zgodnie przez przedsiębiorców i administrację, jest

46


oczywiście złe prawo. Obowiązuje wiele nieracjonalnych, niejednoznacz-nych czy martwych przepisów, które uniemożliwiają stronom skuteczne działanie. Pytani postulowali, aby jednak nie składać niepowodzeń na karb niedoskonałej legislacji, ale wspólnie zabiegać o jej zmianę. Wśród wypra-cowanych rekomendacji znalazły się między innymi:

• aktywny udziału w konsultacjach – większość projektów aktów prawnych jest konsultowana, zarówno z administracją, jak i organi-zacjami przedsiębiorców, co daje możliwość wzajemnego wzmoc-nienia głosu,

• zgłaszanie postulatów – to właśnie administracja i przedsiębiorcy, którzy na co dzień doświadczają skutków złego prawa, są najlep-szym źródłem praktycznych opinii na jego temat; warto więc z włas-nej inicjatywy zgłaszać ustawodawcy postulaty oczekiwanych zmian, szczególnie gdy jest to wspólne wystąpienie obu stron,

• ograniczanie restrykcyjności – wiele barier nie wynika bezpośrednio z przepisów, ale ze sposobu ich jednostkowych interpretacji przez konkretne urzędy; przedsiębiorcy postulowali racjonalność urzęd-ników w podejściu to tej problematyki.

Arkusz samooceny w zakresie przygotowania do efektywnej współpracy41

Poniższa lista jest narzędziem do wstępnej, samodzielnej weryfikacji działań swojego urzędu lub organizacji biznesu pod kątem efektywności współpracy. Doprecyzowuje praktyczną stronę prezentowanych rekomen-dacji. Odpowiedzi na pytania pozwalają zarysować mapę mocnych i sła-bych stron w opisywanym obszarze, które mogą stać się punktem wyjścia szerszych analiz i zaplanowania konkretnych zmian.

Administracja BiznesBuduj przyjazny urząd

Czy Pana(i) urząd posiada systemowe uregulowania doty-czące jakości obsługi (m.in. procedury, szkolenia, badanie satysfakcji lub system zarządzania jakością)?Czy Pana(i) urząd zapewnia szeroki dostęp do informacji (m.in. kompletna strona www, informacja telefoniczna, punkty informacyjne)?Czy Pana(i) urząd posiada przyjazne warunki obsługi (m.in. obsługa na siedząco, wydzielone miejsca)?Czy Pana(i) urząd na bieżąco dostosowuje swoje działania do potrzeb przedsiębiorców?

41 Za: M. Krzysztoszek, K. Giedrojć, Efektywna współpraca, op. cit., s. 32–34.

47


Poznaj i doceń partneraCzy pracownicy Pana(i) urzędu posiadają wiedzę nt. realiów działania biznesu i roli przedsiębiorców dla rozwoju miasta (regionu)?Czy – jako przedsiębiorca – zanim zwróci się Pan(i) do danego urzędu, sprawdza zakres jego właściwości i trafnie adresuje swoje potrzeby?

Buduj dialogCzy w konsultacjach prowadzonych przez Pana(i) urząd lub organizację biznesu systematycznie biorą udział środowiska pracodawców lub administracji? Czy prezentowane stanowi-ska mają oczekiwany poziom merytoryczny?Czy Pana(i) urząd lub organizacja biznesu systematycznie współpracuje ze środowiskiem biznesu lub administracją (np. w ramach rad, zespołów)? Czy w pracach tych chętnie biorą udział przedstawiciele drugiej strony?Czy reprezentanci administracji lub biznesu są stałymi partnerami w działaniach realizowanych przez Pana(i) urząd lub organizację? Czy relacje te są bliskie i opierają się na chęci współpracy?

Dawaj dobry przykład i wspierajCzy jako przełożony zapewnia Pana(i) swoim pracownikom wsparcie w rozwijaniu przez nich efektywnej współpracy z biznesem?Czy jako przełożony osobiście angażuje się Pana(i) w rozwija-nie relacji ze środowiskami przedsiębiorców?Czy Pana(i) urząd zapewnia możliwości rozwijania współpra-cy z biznesem (m.in. finansowe, organizacyjne, formalne)?

Nie bój się oskarżeń o korupcję i lobbingCzy w Pana(i) urzędzie istnieje publicznie znana procedura organizowania spotkań z przedstawicielami biznesu?Czy w Pana(i) urzędzie istnienie publicznie znany system monitorowania przebiegu procesu decyzyjnego w każdej sprawie?Czy w Pana(i) urzędzie istnienie procedura prowadzenia konsultacji oraz procedury antykorupcyjne?Czy jako przedstawiciel środowiska biznesu stosuje Pana(i) wymienione procedury? Czy w przypadku ich braku zgłosił(ła) Pana(i) do danego urzędu oficjalną prośbę o ich wprowadzenie?

Twórz płaszczyznę wspólnych działańCzy projekty przygotowywane przez Pana(i) urząd lub orga-nizację biznesu stwarzają możliwość wspólnych działań obu środowisk?Czy te projekty posiadają strategię komunikacyjną, pozwala-jącą realizować również cele wizerunkowe partnerów?Czy wspólne działania planowane są perspektywicznie i sy-stematycznie rozwijane?

Zabiegaj o lepsze prawo i sam nie buduj barier prawnychCzy Pana(i) urząd lub organizacja biznesu bierze systematycz-nie udział w konsultacjach dotyczących planowanych zmian w prawie oraz samodzielnie zgłasza potrzeby takich zmian?Czy Pana(i) urząd lub organizacja biznesu współpracuje z dru-gą stroną w celu dokonywania potrzebnych zmian w prawie?Czy Pana(i) urząd – w sytuacjach gdy jest taka możliwość prawna – kieruje się zasadą interpretowania prawa na korzyść przedsiębiorcy?

48


Podsumowanie

Analiza zaprezentowanych powyżej wniosków, wypracowanych przez uczestników projektu, jak również praca nad ich analizą, prowadzą do zasadniczej konkluzji, która brzmi: „dialog buduje efektywność współ-pracy”. Oczywiście nie sposób pominąć bariery systemowe, jak złe prawo, ograniczenia infrastrukturalne, brak finansowania itp. Jednak zdecydo-wana większość rekomendacji dotyczy walki ze stereotypami, dążenia do wymiany informacji, wspierania się, wspólnego poszukiwania rozwiązań, wyrozumiałości i szacunku dla drugiej strony. Z teoretycznego punktu wi-dzenia sprowadza się to głównie do redukcji szumów komunikacyjnych42, czyli – mówiąc bardziej obrazowo – do zapewnienia, aby intencja nadaw-cy została prawidłowo odczytana przez odbiorcę43. Takie zmiany wymaga-ją w największej mierze decyzji i determinacji, czyli czynników leżących w obszarze sprawstwa konkretnych urzędników i przedsiębiorców. Do po-dejmowania wysiłków na rzecz udrażniania procesu komunikacji i zmiany postaw zachęcają liczne pozytywne doświadczenia, płynące z już realizo-wanych w tym obszarze działań. Kluczową rolę po stronie przedsiębiorców powinny odgrywać organizacje pracodawców, które dysponują zapleczem organizacyjnym i merytorycznym, koniecznym w budowaniu długofalowej relacji oraz w swej istocie są powołane do takiego właśnie zaangażowania.

Bibliografia

Analiza funkcjonowania instytucji dialogu społecznego na poziomie województw, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2009.

Cierniak-Szóstak E., Wizerunek polskiego przedsiębiorcy [w:] Nierówności społecz-ne a wzrost gospodarczy w kontekście spójności społeczno-ekonomicznej, zeszyt nr 12, Uniwersytet Rzeszowski, Rzeszów 2008.

Derdziuk Z., Niedzielski A., Modernizacja ZUS – New Public Management w prak-tyce, „Magazyn THINKTANK” wiosna 2012.

Długosz D., Wygnański J.J., Obywatele współdecydują. Przewodnik po partycypacji społecznej, Warszawa 2005.

Dobek-Ostrowska B., Komunikowanie polityczne i publiczne, PWN, Warszawa 2008.Garbacz-Kajda M, Przypisy swoje, a sądy swoje…, „Rzeczpospolita” z 27 listopada 2014 r.

42 B. Kozyra, Komunikacja bez barier, MT Biznes, 2008, s. 15–16, P. Fenrych, Kanały informacyjne [w:] Grochem o ścianę…? Polityka informacyjna samorządów teryto-rialnych, J. Regulska (red.), Wydawnictwo Samorządowe FRDL, s. 93.

43 R.W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, PWN, Warszawa 1998, s. 554.

49


Knecht Z., Public relations w administracji publicznej, Wydawnictwo CH Beck, 2006.

Krzysztoszek M., Giedrojć K., Efektywna współpraca administracji i biznesu – reko-mendacje działań, Konfederacja Lewiatan, Warszawa 2013.

Kubiak A., Lobbing w polskim prawie i praktyce [w:] Annales. Etyka w życiu gospo-darczym, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2013.

Kuczma P., Lobbing w Polsce, TNOiK, Toruń 2010.Kurczewska U., Lobbing i grupy interesu w UE, PWN, Warszawa 2011.Makowski G., Ramy prawne partycypacji – stan obecny, zmiany, perspektywy [w:]

Partycypacja obywatelska – decyzje bliższe ludziom, A. Maszkowska, K. Sztop--Rutkowska (red.), Fundacja SocLab, Warszawa 2013.

Obywatel w urzędzie, CBOS, październik 2012 r.Polacy o przedsiębiorcach, GfK Polonia, styczeń 2012 r.Przedsiębiorcy w Polsce, P. Aleksandrowicz (red.), Konfederacja Lewiatan, Warsza-

wa 2012.Raport końcowy z badania efektywności mechanizmów konsultacji społecznych, pra-

ca zbiorowa, MPIPS, Warszawa 2011. Sroka J., Systemowo-polityczne uwarunkowania dialogu społecznego w polskich re-

gionach [w:] Konflikty interesów i lobbing – dylematy polityków, CBOS, sierpień 2013.

Starczewska-Krzysztoszek M., Raport z wyników badania „Monitoring kondycji sek-tora MSP w 2012 r., Konfederacja Lewiatan, Warszawa 2013.

Wiszowaty M.M., Regulacja prawna lobbingu na świecie, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008.

Władek Z., Organizacja i zarządzanie w administracji publicznej. Zarys wykładu, Wydawnictwo Difin, 2013.

Wskazówki antykorpucyjne dla urzędników, Centralne Biuro Antykorupcyjne, War-szawa 2014.

Zawicki M., New Public Management i Public Governance – zarys koncepcji zarzą-dzania publicznego [w:] Studia z zakresu zarządzania publicznego, t. II, J. Haus-ner, M. Kukiełka (red.), Wydawnictwo AE w Krakowie, Kraków 2002.

Ustawa z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodar-czych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, Dz.U. nr 100, poz. 1080.

Ustawa z 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców, Dz.U. nr 55, poz. 235, ze zm.

51


Andrzej Stanisław Wójtowicz*

Lobbing w relacjach biznes–administracja publiczna: teoria, praktyka, rekomendacje

Lobbying in relations between business and public administration – the-ory, practice, recommendations: The article focuses on lobbying as an instru‑ment of business influence on public administration, and vice versa. The author explores this phenomenon from various perspectives, emphasizing that lob‑bing is perceived either as the roots of corruption or as an immanent element of democracy. Providing and overview of the directions of lobbying legislation he claims that low effectiveness of the current law in Poland is a good reason for changing lawmakers’ approach to lobbying per se and methods of its con‑trol. The article concludes with some recommendations. The author proposes, inter alia, that instead of penalizing only some forms of lobbying, the legislators should ensure full openness and transparency of decision‑making processes and become more focused on the real beneficiaries of lobbying: lobbyists’ tar‑gets and principals.

Słowa kluczowe: lobbing, administracja publiczna, grupy interesu, zjawisko drzwi obrotowych, korupcja

Keywords: lobbying, public administration, interest groups, revolving doors phenomena, corruption

* Doktor, adiunkt na Wydziale Zarządzania w WSEiZ w Warszawie, ekspert Komisji Spraw Unii Europejskiej Senatu RP; e‑mail: [email protected].

Wstęp

W powszechnej opinii współczesny lobbing narodził się w Stanach Zjednoczonych i szybko przyjął patologiczne formy, wymagające ustawo-wych regulacji. Początkowo był jawnie uprawiany pod drzwiami ówczes-

52


nych decydentów1, później zaś prowadzony skrycie, bez udziału niewygod-nych świadków. Przez jednych piętnowany2, przez innych uznawany jako immanentny element współczesnej demokracji, szybko stał się prężnym i bardzo intratnym biznesem3. Również w Polsce lobbing jest przedmiotem szczególnego zainteresowania zarówno polityków, przedsiębiorców i me-diów, jak i zwykłych obywateli. Otaczająca go aura tajemniczości, wielkich pieniędzy i skandali nie sprzyja racjonalnej ocenie rzeczywistej roli, jaką odgrywa w delikatnych relacjach biznes–administracja publiczna4. Orto-doksyjni przeciwnicy lobbingu upatrują w nim jedynie źródło korupcji. Dla

1 Zgodnie z amerykańską tradycją geneza terminu lobbing sięga czasów prezyden-ta Ulyssesa S. Granta (1869–1877), który po pożarze Białego Domu czasowo zamieszkał w pobliskim hotelu Willard. Kiedy wypoczywając w hotelowy lobby był nagabywany przez natrętnych petentów, w rozdrażnieniu określił ich mianem cholernych lobbystów, http://www.welovedc.com/2009/06/09/dc-mythbusting-lobbyist-coined-at-willard-hotel/ [do-stęp 13 listopada 2014 r.]. Por. D.R.Gelak, Lobbying and Advocacy, TheCapitalNet, 2008, s. 6.

2 Zdaniem J.E. Sitiglitza w Ameryce nie kupuje się sędziów, ale prawo, głównie przez wpłaty na kampanie wyborcze. Lobbing to korumpowanie w amerykańskim stylu, idem, The Price of Inequality, Norton 2012, s. 200.

3 Według specjalistycznego portalu OpenSecrets.org w samych Stanach Zjednoczo-nych zarejestrowanych jest obecnie 11 509 zawodowych lobbystów. Wydatki na działal-ność lobbingową rosną w astronomicznym tempie. W 1998 r. było to 1,45 mld dolarów US, a 15 lat później już 3,24 mld dolarów, https://www.opensecrets.org/lobby/index.php [dostęp 13 listopada 2014 r.].

4 Zdaniem autora, biorąc pod uwagę skłonność klasy politycznej do pragmatyczne-go stosowania konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy, właściwszym byłoby przeana-lizowanie roli lobbingu w relacjach biznes–władza publiczna. Takie podejście lepiej od-zwierciedla skutki przejmowania kompetencji i uprawnień władzy ustawodawczej przez wykonawczą. Coraz częściej głównym ośrodkiem inicjatyw ustawodawczych jest rząd. Rola parlamentu sprowadza się do formalnych głosowań, których wynik, ze względu na większość parlamentarną partii rządzących, jest zgodny z oczekiwaniami władzy wy-konawczej. Wielu polityków wypełnia swoje mandaty senatorskie i poselskie, piastując równocześnie wysokie stanowiska funkcjonariuszy publicznych. Zjawisko wzajemnego przenikania się władzy wykonawczej i ustawodawczej stało się tak powszechne, że nawet publiczna reprymenda premiera wobec Marszałka Sejmu spotkała się z relatywnie sła-bym sprzeciwem konstytucjonalistów. Por. Konstytucjonaliści: słowa premier o marszał-ku wykraczają poza uprawnienia, „Rzeczpospolita”, http://prawo.rp.pl/artykul/1150895.html [dostęp 25 listopada 2014 r.]. Z kolei na trudności w oddzieleniu samej polityki od administracji zwraca uwagę H. Izdebski, wskazując, że pomimo zmiany ustrojowej w świadomości polityków wciąż funkcjonuje model, w którym: zasada kierowniczej roli partii oznacza[ła] podporzadkowanie partii aparatu państwowego, a także pełne upolitycznienie administracji. Równocześnie, administracja publiczna stała się już – ze względu na rozmiary swego aparatu oraz swój monopl wiedzy – samoistnym czynnikiem politycznym wpływającym w różny sposób – z reguły mało widoczny, choć skuteczny – na

53


zwolenników jest ważnym kanałem przepływu informacji pomiędzy spo-łeczeństwem i władzą. Brak konsensusu w tym zakresie wynika z prostego faktu, że lobbing widziany z perspektywy funkcjonariusza publicznego jest inny niż ten postrzegany przez przedsiębiorcę czy pośrednika – lobbystę.

Zjawisko „drzwi obrotowych” i continuum interesów władzy, biznesu i działającego w jego imieniu lobbysty tłumaczą ambiwalentny stosunek decydentów do penalizacji lobbingu. Z jednej strony praktyki lobbingowe nie są całkowicie zakazane, z drugiej zaś tylko niektóre ich formy podle-gają prawnym rygorom. Co ciekawe, chociaż polskie prawo lobbingowe nie wytrzymało próby czasu, to z różnych powodów decydenci nie przeja-wiają nadmiernej chęci do jego zmiany. Zdaniem autora artykułu znikoma skuteczność obowiązującego prawa stanowi wystarczającą przesłankę do rewizji sposobu postrzegania i kontroli lobbingu. Być może zamiast bez-skutecznie poszukiwać uniwersalnej, powszechnie akceptowanej definicji lobbingu, należy raczej zaakceptować fakt, że lobbing jest zjawiskiem po-wszechnym, które, ze względu na swój skryty charakter, nie może podlegać skutecznej kontroli. Zatem, zamiast wybiórczo penalizować tylko wybrane formy lobbingu, należałoby zapewnić pełną jawność i transparentność pro-cesów decyzyjnych. Innymi słowy, legislatorzy powinni bardziej koncen-trować się na celu niż na samej formie lobbingu. W artykule przedstawione są reprezentatywne opinie interesariuszy lobbingu co do jego istoty, metod uprawiania oraz skutków, a także rekomendowane rozwiązania, które, zda-niem autora, mogłyby poprawić skuteczność kontroli lobbingu.

Lobbing nie jedno ma imię

Korzystając z wyszukiwarki Google, pod hasłem „lobbing” można zna-leźć 622 tysiące linków, z których jeden prowadzi do popularnej Wikipedii. Na jej polskich stronach znajduje się wyjaśnienie, że: lobbing to zespół zgod-nych z prawem czynności podejmowanych przez zarejestrowanego lobbystę działającego za wynagrodzeniem i w interesie osoby trzeciej (zleceniodawcy lobbyingu), w celu wywarcia korzystnego dla zleceniodawcy wpływu na pra-wotwórstwo lub decyzje organów państwowych, względnie samorządowych i innych5. Fachowa literatura przedmiotu obfituje w wiele innych definicji, które jednak często mają charakter opisowy, przez co są mało precyzyjne. Lobbing to: budowanie i utrzymywanie związków z członkami ciał ustawo-

życie polityczne i decyzje polityczne; Administracja publiczna, J. Hausner (red.), PWN, Warszawa 2005, s. 221–222.

5 http://pl.wikipedia.org/wiki/Lobbing [dostęp 3 listopada 2014 r.].

54


dawczych i urzędnikami państwowymi w celu wpływania na regulacje praw-ne6; …całokształt odziaływań firmy na politycznych graczy w celu zdobycia konkretnego i wyjątkowego poparcia7; …legalna i korzystna działalność, która umożliwia instytucjom zebranie różnych informacji koniecznych do podjęcia odpowiednich i sprawiedliwych decyzji8; …sposób promocji idei i spraw. Jest to marketing idei9; …zdolność przekonania decydenta do zrobienia czegoś, czego nie zrobiłby bez perswazji lobbysty, lub też do zaniechania czegoś, co normalnie by zrealizował10. Z kolei według opiniotwórczej brytyjskiej Komi-sji do spraw Standardów Etycznych w Życiu Publicznym11: lobbing jest legal-ną i potencjalnie korzystną działalnością (…) Swobodny i otwarty dostęp do władzy jest niezbędny dla funkcjonowania demokracji, jak i dla tych, którzy dotknięci skutkami decyzji mieliby potrzebę przedstawienia swojej sprawy12.

Lobbyści o lobbingu

Dla porównania, w opinii samych lobbystów, zrzeszonych na przykład w American League of Lobbyist (ALL)13: każdy rząd posiada zdolność wy-wierania ogromnego wpływu na wyborców, nawet kiedy nie stanowi prawa. Rolą lobbysty jest reprezentowanie swego klienta lub interesariuszy oraz infor-mowanie prawodawców i ich urzędników o wpływie każdej wniesionej usta-wy lub rozporządzenia na osoby, które ten lobbysta reprezentuje14. Również w Polsce istnieją organizacje, które deklarują chęć reprezentowania wszyst-

6 P. Kotler, G. Armstrong, Principles on Marketing, Pearson Education, 2010, s. 472.7 A. Hadjikhani, U. Elg, P. Ghauri, Business and Politics. Multinationals in Emerging

Markets, Emerald Books, 2012, s. 214.8 G. Suder, Doing Business in Europe, SAGE, 2007, s. 220.9 J. Symonds [za:] K. Jasiecki, M. Molęda-Zdziech, U. Kurczewska, Lobbing. Sztuka

skutecznego wywierania wpływu, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2000, s. 17.10 K. Jasiecki, M. Molęda-Zdziech, U. Kurczewska, Lobbing, op. cit.11 Committee on Standards in Public Life, powołana przez Johna Majora w 1994

roku, sformułowała siedem zasad, którymi powinny kierować się osoby sprawujące funkcje publiczne. Ich działania powinna cechować: bezinteresowność, prawość, obiek-tywizm, odpowiedzialność, otwartość, uczciwość, przywództwo, https://www.gov.uk/government/publications/the-7-principles-of-public-life/the-7-principles-of-public--life--2 [dostęp 24 listopada 2014 r.].

12 Lord P. Bew, Strengthening Transparency around Lobbying, s. 5, https://www.gov.uk/government/publications/strengthening-transparency-around-lobbying [dostęp 24 li-stopada 2014 r.].

13 Z powodu złych konotacji z pojęciem lobbingu organizacja ta zmieniła swoją nazwę na Association of Government Relations Professionals.

14 http://grprofessionals.org/about-lobbying/what-is-lobbying [dostęp 3 listopada 2014 r.].

55


kich zawodowych lobbystów. Jedną z nich jest Stowarzyszenie Profesjonal-nych Lobbystów w Polsce (SPLP), dla którego: lobbying jest oczywistym, powszechnie stosowanym i niezbędnym instrumentem, jaki stoi do dyspozycji każdego podmiotu (firmy, stowarzyszenia, branży, grupy interesu), który do-strzega konieczność przeciwstawienia się zagrożeniom wynikającym z istnie-jących lub przygotowywanych barier regulacyjnych lub administracyjnych15.

Zdaniem autora upowszechnianie takich poglądów, to podkreślanie wątpliwej dychotomii: „My” – lobbyści strzegący prawa do swobody pro-wadzenia działalności gospodarczej vs. „Oni” – władza publiczna stanowią-ca zagrożenie dla interesów naszych biznesowych mocodawców. Z kolei politycy interpretują ten podział nieco inaczej: „My” – ostoja praworząd-ności vs. „Oni” – nieetyczni aferzyści, żerujący na ludzkiej ignorancji. Tymczasem wspólnota interesów władzy i biznesu, a także zjawisko „drzwi obrotowych”16 podważają zasadność podobnych podziałów.

Lobbing w oczach polityków

Z różnych powodów, wbrew społecznym oczekiwaniom, problem dzi-kiego lobbingu w Polsce był przez kilkanaście lat niedostrzegany lub bagate-lizowany przez decydentów17. Co ciekawe, raport Fundacji Batorego w spra-wie nastawień, ocen i doświadczeń polskich parlamentarzystów związanych

15 http://www.unilob.pl/links/kodeksetyki.htm [dostęp 3 listopada 2014 r.].16 Praktyka przechodzenia wysokiej rangi urzędników do pracy w biznesie i vice-

-versa, określana mianem revolving doors, jest powszechnym zjawiskiem, występującym zarówno w Polsce, jak i w innych krajach członkowskich oraz instytucjach unijnych. Jej szkodliwość wynika z oczywistego konfliktu interesów: funkcjonariusz lobbuje naj-pierw na rzecz określonych firm lub branż, aby po zakończeniu sprawowania urzędu być tam zatrudnionym. Ostatnio, na wniosek organizacji pozarządowych, problem ten stał się przedmiotem dochodzenia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, który pod adresem Komisji Europejskiej skierował liczne rekomendacje. Zdaniem euroom-budsmana ich wdrożenie byłoby w interesie samej Komisji. W przeciwnym razie utraci ona: zaufanie obywateli UE, wśród których wielu widzi oczywiste zagrożenia wywołane zjawiskiem „obrotowych drzwi”. Draft recommendation of the European Ombudsman in the inquiry based on complaints 2077/2012/TN and 1853/2013/TN against the European Commission, http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/draftrecommendation.faces/en/56216/html.bookmark [dostęp 6 listopada 2014 r.].

17 W wywiadzie z stycznia 2000 r. L. Falandysz, były zastępca szefa Kancelarii pre-zydenta L. Wałęsy, przyznał: Niektórym ludziom interesu może podobać się taka party-zantka. To jeszcze pozostałość po dawnym systemie. Trudno odróżnić płatną protekcję od lobbingu, http://www.decydent.pl/archiwum/wydanie_39/punkt-widzenia_1043.html [dostęp 7 listopada 2014 r.].

56


z lobbingiem, podważa tezę, jakoby ta najważniejsza dla lobbystów grupa targetowa nie miała świadomości istnienia nielegalnego lobbingu i zagro-żeń, jakie są z nim związane. W opinii polskich polityków głównym czyn-nikiem sprzyjającym rozpoznawaniu tej formy lobbingu (94% wskazań) są ich własne doświadczenia parlamentarne18. Równocześnie twierdzą oni, że w procesie stanowienia prawa działania lobbingowe podejmowane są najczęściej na etapie prowadzenia prac w ministerstwach (50% wskazań), w podkomisjach sejmowych (26% wskazań) i w komisjach sejmowych (23% wskazań), natomiast relatywnie rzadko na etapie uzgodnień wewnątrz rzą-du, pomiędzy ministerstwami i urzędami (12% wskazań), na etapie prac w komisjach senackich (11% wskazań), w biurze legislacyjnym rządu (7% wskazań) i biurze legislacyjnym Sejmu (tylko 3% wskazań). Za najskutecz-niejszych lobbystów uznano związki zawodowe (62% wskazań). Dopiero na 4, 5 i 6 miejscu znalazły się odpowiednio: korporacje międzynarodo-we (32% wskazań), stowarzyszenia przedsiębiorców (28% wskazań) i duże przedsiębiorstwa krajowe (22% wskazań). Pewnym zaskoczeniem może być relatywnie słaba ocena podmiotów powszechnie kojarzonych z lobbingiem, w tym kancelarii prawniczych (7. miejsce z 17% wskazań) oraz firm dorad-czych i konsultingowych (9. miejsce z 15% wskazań). Wśród osób, które osobiście uprawiają lobbing, za najbardziej skutecznych uznano eksper-tów (57% wskazań) oraz gości zapraszanych do udziału w pracach komisji i podkomisji (32% wskazań). Oficjalnie zarejestrowani lobbyści znaleźli się w tym rankingu dopiero na 4. miejscu z 27% wskazań. Logiczną konse-kwencją tego typu poglądów jest fakt, że aż 70% parlamentarzystów uznaje: brak weryfikacji list ekspertów sejmowych oraz konflikt interesów dotykający urzędników państwowych za główne czynniki sprzyjające nielegalnemu lob-bingowi. Co może być zastanawiające, to aż 22% ankietowanych uchyliło się od wyrażenia opinii co do środków zaradczych polepszających procedu-ry tworzenia prawa i zabezpieczających przed niedopuszczalnym lobbingiem. Pozostali optowali za: zmianą lub doprecyzowaniem ustawy o lobbingu (46%), uchwaleniem ustawy o tworzeniu prawa (29%), zmianą regulaminu prac Sejmu (8%), całkowitym zakazem lobbingu (6%), zmianą regulaminu prac Senatu (4%) i zmianą regulaminu prac rządu (3%)19.

18 Jest to o tyle zrozumiałe, że każdy, kto rozumie cel działań lobbingowych, nigdy nie będzie miał trudności z rozpoznaniem lobbysty. Parafrazując znane amerykańskie powiedzenie, określane czasem mianem duck test, można z dużą dozą prawdopodobień-stwa stwierdzić, że jeżeli ktoś wygląda jak lobbysta, zachowuje się jak lobbysta i mówi jak lobbysta, z pewnością jest lobbystą.

19 Badania ankietowe, przeprowadzone w okresie od maja do lipca 2008 r., objęły grupę 115 posłów i 25 senatorów wylosowanych z list klubów parlamentarnych, pro-

57


Lobbing pro publico bono?

W ocenie autora artykułu kwestia prawidłowego wyważenia interesu prywatnego i publicznego ma decydujące znaczenie dla właściwej oceny roli lobbingu w relacjach biznes–administracja. Nastawiony na osiągnięcie nadzwyczajnych korzyści, lobbujący przedsiębiorca z reguły nie działa pro publico bono, ale dla własnego interesu. To oczywiście nie przeszkadza mu, aby uzasadniać prowadzone działania potrzebą ochrony interesu społecz-nego. Jeżeli więc jakaś nierentowna branża lobbuje na rzecz wprowadzenia pozataryfowych środków ochronnych przed zagraniczną konkurencją, to najczęściej uzasadnia to potrzebą ochrony miejsc pracy i walki z bezro-bociem. Medialnie stanowi to bardzo nośny argument, mimo że nieade-kwatnie wysokie koszty ochrony wybranych branż są przerzucane na barki całego, gorzej zorganizowanego społeczeństwa. Teoretyczne można szukać takich rozwiązań systemowych, które zapewnią, że alokacja korzyści po-wstałych na skutek działań lobbingowych będzie efektywniejsza w sensie Pareto20 lub w sensie Kaldora-Hicksa21. W pierwszym wypadku przedsię-biorca mógłby coś zyskać, o ile nikt inny na tym by nie stracił. W drugim zaś korzyści przedsiębiorcy musiałyby być na tyle duże, by pozwoliły zre-kompensować ewentualne straty społeczne. Niestety, w praktyce, jeśli takie sytuacje w ogóle występują, to są raczej dziełem przypadku niż skutkiem zamierzonych działań. Zatem, jeżeli zasadniczym celem lobbingu jest uzy-skanie korzyści biznesowej kosztem konkurencji i reszty społeczeństwa, to takie działania, z mocy prawa, powinny zostać całkowicie zakazane.

Wiele wątpliwości wywołuje także inna teza, jakoby lobbing ze względu na swoją informacyjną rolę był niezbędny dla funkcjonowania demokracji. Zwolennicy lobbingu twierdzą na przykład, że decydenci, zwłaszcza funk-cjonariusze państwowi, nie mają wystarczającej wiedzy, aby właściwie przy-gotować projekty regulacji prawnych. Dlatego chętnie korzystają z pomocy lobbystów, którzy w skrajnych wypadkach przedkładają im propozycje go-towych ustaw22. Jednak akceptacja tego typu argumentów oznaczałaby de

porcjonalnie do liczby mandatów posiadanych przez poszczególne partie; zob.: A. Ku-biak, Parlamentarzyści o lobbingu. Raport z badań, Fundacja Batorego, Warszawa 2008, s. 23–28.

20 M.R. Varian, Intermediate Microeconomics: A Modern Approach, Norton, 2014, s. 17.21 K. Mathis, Efficiency Instead of Justice? Searching for the Philosophical Founda-

tions of the Economic Analysis of Law, Springer, 2009, s. 39.22 Ze stenogramów posiedzeń Komisji Nadzwyczajnej „Przyjazne Państwo” do

spraw związanych z ograniczaniem biurokracji wynika, że posłowie Sejmu VI kaden-cji wielokrotnie korzystali z gotowych rozwiązań prawnych przedkładanych im między

58


facto przyznanie, że większość decydentów zaangażowanych w proces sta-nowienia prawa to osoby może uczciwe, ale niestety leniwe i nieposiadające odpowiednich kwalifikacji.

Korupcja, czyli gorzko-słodki smak lobbingu

Kolejne afery z udziałem przekupnych funkcjonariuszy państwowych i lobbystów sprawiły, że dla szerokiej opinii publicznej synonimem lobbin-gu stała się korupcja. W efekcie, w obawie przed czarnym PR-em, część polityków będących przedmiotem zainteresowania lobbystów zaczęła od-mawiać im jakichkolwiek kontaktów. Z kolei lobbyści, w obronie zagro-żonych interesów, zaczęli kreować wyidealizowany obraz własnej profesji. Przykładowo, wiosną 2006 r. P.A. Miller – prezes ALL, w trakcie przesłu-chań w Izbie Reprezentantów USA w sprawie najsłynniejszego amerykań-skiego lobbysty J. Abramoffa oświadczył: Nasz rząd nie jest korumpowany. Lobbyści nie są łapówkarzami, a członkowie Kongresu nie są kupowani w za-mian za finansowanie kampanii wyborczych. Jeden człowiek złamał prawo kłamiąc, oszukując i okradając swoich klientów. Niestety mienił się lobbystą. Chciałbym, aby zaprotokołowano, że niezależnie od tego, jakby sam chciałby siebie określać, Jack Abramoff nie był lobbystą. Z definicji, Jack Abramoff jest oszustem, a nie lobbystą23. Co ciekawe, odzwierciedlenie tych oryginalnych poglądów można również znaleźć w polskiej ustawie lobbingowej, według której lobbing o charakterze korupcyjnym, z definicji nie jest lobbingiem (sic!). Casus Marka D.24, najsłynniejszego polskiego lobbysty, świadczy

innymi przez takie firmy i organizacje, jak: KPMG (pos. 232), PwC (pos. 84), Zarząd Firm Deweloperskich (pos. 88), PKPP Lewiatan (pos. 44, 90, 382), BCC (pos. 62), Zwią-zek Rzemiosła Polskiego (pos. 54), Naczelna Rada Adwokacka (pos. 46), Obywatelski Ruch na Rzecz Walki z Prawem Odkupu (pos. 57), http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/fkskr6?OpenForm&NPP [dostęp 2 grudnia 2014 r.]. Co ciekawe, sami członkowie tej komisji zdawali sobie sprawę, że jest ona postrzegana jako „komisja lobbystyczna”, http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/0/B836C6A9137944EAC12573ED00496EBE?OpenDocument [dostęp 2 grudnia 2014 r.].

23 Testimony of Paul A. Miller President of the American League of Lobbyists Before the U.S. House of Representatives Committee on Rules. Lobbying Reform: Accountability Through Transparency, March 2006.

24 Marek D., któremu postawiono prokuratorski zarzut korumpowania byłego po-sła Andrzeja P., jest podejrzewany o przestępstwa podatkowe i pranie brudnych pienię-dzy. Pojawiają się również medialne spekulacje w sprawie jego udziału w prywatyzacji Cementowni Ożarów, Polskich Hut Stali, Grupy G8 (obejmującej osiem spółek dystry-bucji energii elektrycznej) oraz rzekomym lobbowaniu na rzecz rosyjskich koncernów RAO JES i Łukoil, zainteresowanych kupnem Rafinerii Gdańskiej; zob. W. Surmacz,

59


raczej, że jest to wybieg czysto PR-owski. Jego celem ma być przekonanie opinii publicznej, że wszyscy politycy są na wskroś uczciwi, a lobbyści i ich zleceniodawcy kierują się najwyższymi standardami etyki i społecznej od-powiedzialności. Jak dotąd to postulatywne podejście w żaden sposób nie znajduje potwierdzenia w realiach liaisons dangereuses, jakie powszechnie występują pomiędzy władzą i biznesem. Dziesiątki ujawnionych afer, takich jak: afera Rywina, hazardowa, gruntowa czy infoafera, stanowią jedynie wierzchołek góry lodowej przestępstw, które albo nigdy nie zostały wykry-te, albo z mocy prawa przedawnione25.

Bardzo sekretne sposoby lobbowania

Z historii największych afer korupcyjnych w Polsce i na świecie wyni-ka, że zasadniczym powodem załamania się karier wielu lobbystów był brak profesjonalizmu. Ich poczucie własnej nieomylności i bezkarności, w połą-czeniu z zamiłowaniem do bizantyjskiego przepychu, spowodowały, że zła-mali oni podstawową zasadę dobrego lobbowania „Trzymaj wszystkie spra-wy w tajemnicy, unikaj niepotrzebnego rozgłosu”. Trzeba jednak przyznać, że żerując na ludzkiej chciwości i ignorancji, przez długi czas byli w swych działaniach bardzo skuteczni. Czy istnieje zatem uniwersalny katalog zasad skutecznego i „bezpiecznego” lobbowania? Jeżeli nawet istnieje, to, zdaniem autora, należy raczej wątpić, aby kiedykolwiek ten szczególny rodzaj know--how stał się wiedzą powszechnie dostępną. Pewne ogólne wskazówki w tym zakresie można znaleźć w dość bogatej literaturze przedmiotu. Jednak ich prosta implementacja wiąże się ze sporym ryzykiem popełnienia kosztow-nego w skutkach błędu, gdyż istnieje wielu fałszywych guru lobbingu działa-

Wszystkie sprawy Marka Dochnala, http://www.forbes.pl/wszystkie-sprawy-marka--dochnala,artykuly,168118,1,1.html [dostęp 11 listopada 2014 r.].

25 W marcu 2013 r. Związek Przedsiębiorców i Pracodawców (ZPP) złożył do CBA doniesienie o możliwości popełniania przestępstw przez urzędników Ministerstwa Fi-nansów, sugerując, że to: mafia miała [na nich] wpływ… …i na tworzone przez nich prawo. Zdaniem prezesa ZPP: w MF, na poziomie rozporządzeń, tworzono przepisy, które otwierały różnego rodzaju furtki, o których nikt nie wiedział – oprócz grup przestępczych – a które w ciągu 2–3 lat umożliwiały dokonywanie ogromnych przekrętów. Potem ktoś to wykrywał, było to uszczelniane, a już w kolejnym rozporządzeniu proceder się powtarzał i znowu wiedzieli o tym tylko przestępcy. Chociaż prokuratura warszawska nie miała wąt-pliwości, że w ministerstwie dochodziło do przestępstw, to odmówiła wszczęcia śledz-twa ze względu na fakt ich przedawnienia; zob.: M. Wąsowski, Ministerstwo Finansów tworzyło przepisy pod wpływem mafii? Infoafera to przy tym zabawa pensjonarek, http://natemat.pl/84511,ministerstwo-finansow-tworzylo-przepisy-pod-wplywem-mafii-in-foafera-to-przy-tym-zabawa-pensjonarek-wywiad [dostęp 11 listopada 2014 r.].

60


jących zgodnie z zasadą „Jeżeli ktoś potrafi skutecznie lobbować, to lobbuje. Jeżeli nie umie, to uczy, jak to lobbować”. Ten zarzut nie dotyczy z pewnością Antoniego Jaroszewicza, polskiego biznesmena, który rozpoczął swoją bar-wną karierę jeszcze przed wybuchem I wojny światowej. W swoich pamięt-nikach wspomina na przykład o dość bezpiecznej metodzie korumpowania wysokich urzędników państwowych. A. Jaroszewicz, zainteresowany otrzy-maniem intratnego kontraktu na dostawy obuwia dla rosyjskiej armii, za rekomendacją przychylnych mu osób, spotkał się z carskim generałem, któ-remu od razu zaproponował niewinny z pozoru zakład. Założył się miano-wicie o sto tysięcy rubli, że pomimo bezchmurnego nieba, w ciągu następ-nych pięciu minut spadnie ulewny deszcz. Zdumiony generał zakład przyjął i oczywiście go wygrał. Jaroszewicz, jako człowiek honoru natychmiast ure-gulował swój dług i…, prawdopodobnie przez przypadek, otrzymał intere-sujące go zamówienie26. Co ciekawe, również współcześnie, niektórzy polscy politycy podejmują karkołomne i, co najważniejsze, skuteczne próby tłuma-czenia niekorzystnych dla siebie faktów dzięki zjawiskom zgoła nadprzy-rodzonym. Przykładowo, Paweł P. – były prezydent Warszawy, utrzymuje, że część swojego majątku wygrał w kasynie. Chociaż w przeprowadzonym śledztwie wykazano, że polityk musiałby grać cały dzień i wygrać 138 razy z rzędu (sic!), to ostatecznie prokuratura umorzyła sprawę27.

Ci, którzy sami przeszli na ciemną stroną lobbingu, często nie widzą w swym zachowaniu nic nagannego. Jako osoby uzależnione od przywile-jów władzy, reprezentują system postaw, w których dominuje mechanizm iluzji i zaprzeczenia. W szczególności zaprzeczają oczywistym faktom, że lobbing jest korupcjogenny, bagatelizują przypadki czarnego lobbingu, obarczają całą winą lobbujących, a nie ich zleceniodawców, racjonalizując to, co nie jest racjonalne, odwracają uwagę opinii publicznej od istoty prob-lemu28. Dodatkowo w poszukiwaniu sensacyjnych, dobrze sprzedających

26 A. Jaroszewicz, Libretto finansisty: wspomnienia 1881–1947, Czytelnik, Warszawa 1968, s. 7.

27 http://wyborcza.pl/1,75478,15992796,Antyki_z_kasynem_w_tle__czyli_wszyst-kie_sprawki_Pawla.html [dostęp 11 listopada 2014 r.].

28 Klasycznym przykładem relatywizowania kwestii winy i kary jest argumentacja obrońcy Sławomira N., oskarżonego o złożenie nieprawdziwego oświadczania mająt-kowego, że: w podobnych sprawach prawo traktuje prokuratorów i sędziów znacznie ła-godniej. Chociaż są oni również zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych, to naruszając prawo popełniają tylko wykroczenie dyscyplinarne, a nie przestępstwo, http://www.pap.pl/…ap.pl&_PageID=1&s=infopakiet&dz=kraj&idNewsComp=&filename=&idnews=189291&data=&status=biezace&_CheckSum=-1150424440 [dostęp 25 listo-pada 2014 r.].

61


się newsów media dość często ubarwiają ciemną stronę lobbingu. W efekcie jego zatrute owoce stają się dla wielu przedmiotem skrywanego pożądania.

Lobbysta pilnie poszukiwany

Nadrzędna zasada maksymalizacji zysku nakazuje przedsiębiorcom osiągać wyznaczony cel w możliwie najtańszy i najszybszy sposób. Z tego powodu lobbing polegający na bezpośrednim dotarciu do osoby decyzyj-nej – targetu, chociaż najtrudniejszy i najbardziej ryzykowny, jest formą szczególnie cenioną przez kręgi biznesowe29.

Proces lobbingu bezpośredniego składa się z wielu faz, których kolej-ność i długość zależą od konkretnego przypadku. W szczególności można wyróżnić etap: identyfikacji targetu, zbierania informacji o jego sytuacji ma-terialnej, rodzinnej i cechach charakteru, szukania dróg dojścia do targetu, inicjacji właściwego kontaktu, budowania atmosfery wzajemnego zaufania i poczucia bezpieczeństwa, „zmiękczania” targetu, realizacji właściwego celu lobbingu oraz podtrzymywania kontaktu z targetem dla przyszłych potrzeb.

Dla indywidualnych przedsiębiorców i biznesowych grup interesów, rola lobbystów jest trudna do przecenienia, gdyż to oni właśnie podejmu-ją się trudnych i często ryzykownych misji nakłonienia funkcjonariuszy publicznych do podjęcia lub zaniechania działań najczęściej nieleżących w ogólnospołecznym interesie. Zleceniodawcy takich misji kryją się w cie-niu lobbystów, którzy są wynagradzani za skuteczność prowadzonego lob-bingu. Wbrew temu co głoszą publicznie, najczęściej nie mają moralnych skrupułów, kiedy „dla dobra sprawy” lobbyści stosują zasadę catch-as--catch-can30, nawet gdyby wiązałoby to się z naruszeniem prawa. W razie wszczęcia dochodzenia, zawsze mogą się tłumaczyć, że lobbysta przekro-czył swoje uprawnienia i działał bez ich zgody.

Poskramianie dzikiego lobbingu

Chociaż historia pierwszych prób „ucywilizowania” lobbingu sięga koń-ca XIX wieku31, we współczesnej Polsce problem złożonych, mało transpa-

29 J.F. Czub, Lobbing grup biznesu w Unii Europejskiej, POLTEX, Warszawa 2012, s. 128.

30 W wolnym tłumaczeniu, zasada mówi „łap jak potrafisz” i odnosi się do tzw. wolnej amerykanki – stylu prowadzenia walk zapaśniczych, w których praktycznie nie obowiązują żadne zasady.

31 W.V. Luneburg, T.M. Susman, The lobbying Manual. A Complete Guide to Federal Law Governing Layers and Lobbyists, American Bar Association, 2005, s. 6–11.

62


rentnych i często aferalnych relacji świata biznesu i polityki uwidocznił się relatywnie późno, bo dopiero po przemianach politycznych, społecznych i gospodarczych, jakie nastąpiły na przełomie lat 80. i 90. ubiegłego wieku. Wybuchy kolejnych afer, związanych z korupcją elit politycznych i wysokich urzędników państwowych, szybko zainicjowały niekończący się dyskurs o potrzebie lepszej kontroli działalności lobbingowej, postrzeganej przez sze-roką opinię publiczną jako korupcyjną lub przynajmniej kryminogenną32.

Przyjmuje się, że w Polsce pierwszą, nieudaną zresztą, próbą uregulowa-nia kwestii lobbingu był projekt ustawy o jawności procedur decyzyjnych, grupach interesów i publicznym dostępie do informacji wniesiony 20 lipca 2000 r. do Sejmu III kadencji33. Właściwą ustawę o działalności lobbingo-wej w procesie stanowienia prawa (dalej ustawa) przyjęto dopiero pięć lat później34. Podobnie jak legislatorzy w innych krajach polski ustawodawca inspirował się głównie amerykańskimi rozwiązaniami, w tym Federal Regu-lation of Lobbying Act (1946 r.) i Lobbying Disclosure Act (1995 r.)35.

Zgodnie z postanowieniami ustawy działalnością lobbingową jest: każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wy-warcia wpływu na organy władzy publicznej36 w procesie stanowienia prawa37.

32 W III RP, celem pierwszej, profesjonalnej działalności lobbingowej było bloko-wanie ustawy o grach losowych, wycenione przez Bank Światowy na ok. pół miliona dolarów, M.M Wiszowaty, Działalność lobbingowa w procesie stanowienia prawa. Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. z komentarzem, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2010, s. 7.

33 Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa: komentarz, P. Kuczma (red.), Dom Organizatora, Toruń 2013, s.10.

34 Ustawa z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. nr 169, poz. 1414, ze zm.)

35 Lobbying Disclosure Act. A Brief Synopsis of Key Components, http://www.citizen.org/Page.aspx?pid=3306&q=LDA [dostęp 7 listopada 2014 r.].

36 Powstaje tu uzasadniona wątpliwość, czy ustawa a priori wyklucza możliwość lobbowania przez samych parlamentarzystów. O tym, że nie jest to czysto teoretyczny problem, może świadczyć odpowiedź ministra J. Hausnera – na zapytanie posła na Sejm IV kadencji J. Łącznego w sprawie lobbingu paliwowego. Minister gospodarki, pracy i polityki społecznej zaprzeczył jakoby jego urząd oraz Ministerstwo Rolnictwa i Roz-woju Wsi były: podmiotami poddanymi działaniom firm, instytucji czy też osób prywat-nych, które mogły być prowadzone na rzecz interesów sektora paliwowego. Jednocześnie podkreślił, że oba ministerstwa nie posiadają możliwości ani podstaw do analizowania wypowiedzi parlamentarzystów stanowiących prawo. Jest niezaprzeczalnym faktem, że uchwalona w dniu 19 grudnia 2002 r. przez Sejm RP ustawa o organizacji rynku biopaliw ciekłych oraz biokomponentów do ich produkcji różniła się znacznie od wersji projektu, jaki został przekazany do Sejmu przez rząd RP.

37 Formalnie przyjęcie takiej definicji wyklucza możliwość zastosowania przepisów ustawy do bardzo wielu działań lobbingowych mających na celu uzyskanie zezwoleń,

63


Z punkty widzenia decydenta, przedsiębiorcy i działającego w jego imieniu lobbysty, taki zapis rodzi liczne istotne konsekwencje. Z jednej strony przez swoją ogólnikowość może się odnosić do każdej formy lobbingu, o ile jego celem, nawet niezrealizowanym, jest nakłonienie organu władzy publicznej do działania zgodnie z wolą lobbującego38. Oznacza to, że nawet w przypad-ku braku jakichkolwiek skutków tego typu działań, w rozumieniu ustawy są one lobbingiem. Z drugiej jednak strony ustawa zawęża pojęcie lobbingu prowadzonego metodami prawnie dozwolonymi. Niestety, w samej regula-cji ustawodawca nie wyjaśnia, o jakie metody mu chodzi. Można jedynie domniemywać, że ma na uwadze różnego rodzaju korzyści, niekoniecznie finansowe, jakie przedstawiciel władzy publicznej mógłby lub chciałby uzy-skać od lobbysty. Teoretycznie ustawowy zapis wyklucza bezprawne działa-nia lobbingowe, co w praktyce oznacza, że dla ustawodawcy ważniejsza jest sama forma niż cel lobbingu, nawet gdyby miał on naruszyć interes ogólno-społeczny.

Krytycy ustawy wskazują, że prawodawca dyskryminuje lobbystów ze względu na zawodowy i niezawodowy charakter ich działalności. De fac-to ustawa dotyczy jedynie zawodowych lobbystów – wykonujących za-robkową działalność lobbingową prowadzoną na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób. Taki po-dział wynika z przyjęcia bardziej korporacyjnego39 niż amerykańskiego modelu lobbingu40. Ustawa nie odnosi się zatem do sytuacji, w których przedsiębiorca lobbuje we własnym imieniu i na swoją rzecz, bez udziału jakichkolwiek pośredników41. Tymczasem w najgłośniejszej ostatnio infoa-

licencji, koncesji, ulg, dotacji, gwarancji i poręczeń lub zamówień rządowych (na przy-kład na dostawę sprzętu informatycznego czy wojskowego).

38 Co do zasady, nie należy utożsamiać woli lobbującego z interesem jego zlece-niodawcy. Łatwo można sobie wyobrazić sytuację, kiedy działania lobbysty przyniosą zatrudniającemu mu przedsiębiorcy więcej szkody niż pożytku.

39 Należy zauważyć, że korporacjonizm, w którym państwo prowadzi dialog spo-łeczny jedynie z ograniczoną liczbą uprzywilejowanych grup interesów, mających mo-nopol reprezentacyjny w danej dziedzinie lub kategorii, z oczywistych powodów jest koncepcją bardzo atrakcyjną dla każdej władzy. Co ważniejsze, jako metoda na uspo-łecznienie procesu decyzyjnego i godzenie interesów pracodawców i pracowników jest społecznie akceptowalny. W połowie 90. XX wieku orędownikiem korporacjonizmu społecznego był J. Hausner.

40 Fakt zaprzestania funkcjonowania Komisji Trójstronnej może świadczyć, że pol-ski korporacjonizm nie wytrzymał próby czasu.

41 Dla porównania, dla SPLP lobbystami są: wszelkie osoby występujące w imieniu organizacji lub reprezentujące ich interesy w odniesieniu do polityki, programów lub pro-pozycji ustawodawczych dyskutowanych, uchwalanych przez szeroko rozumiane instytu-

64


ferze, czarnymi lobbystami okazali się pracownicy wielkich amerykańskich koncernów Hewlett-Packard i IBM4243. Należy także zauważyć, że ustawa ani nie narzuca szczególnych obowiązków, ani nie nadaje nadzwyczajnych uprawnień zawodowemu lobbyście. Jeśli chce mieć on prawo do prowa-dzenia działalności lobbingowej w siedzibie urzędu obsługującego organ władzy publicznej, to jest zobowiązany do odpłatnej rejestracji w specjalnie utworzonej do tego celu jawnej bazie danych. Złamanie tej zasady grozi mu nałożeniem kary pieniężnej w maksymalnej kwocie 50 tysięcy złotych. Biorąc pod uwagę nikłe zainteresowanie lobbystów fakultatywną rejestra-cją w bazie lobbystów zawodowych, w tym więcej niż skromną ich repre-zentacją w rejestrach Sejmu i Senatu, należy domniemywać, że zasadniczy cel ustawodawcy, jakim było zapewnienie jawności działań lobbystycznych wobec organów władzy publicznej, nie został osiągnięty.

Kierunki zmian regulacji lobbingowych w Polsce

Skoro obowiązująca od ponad 9 lat ustawa nie przynosi oczekiwanych skutków, to albo należy ją poprawić, albo radykalnie zmienić sposób po-strzegania i kontroli lobbingu44. Na razie decydenci, ze znanych jedynie im

cje i organy władzy publicznej w RP lub w nich wdrażanych. Organizacje te obejmują gru-py interesu, organizacje rządowe i pozarządowe, stowarzyszenia oraz związki branżowe i zawodowe, organizacje przedsiębiorców i zrzeszenia przemysłu, korporacje oraz firmy doradcze i konsultingowe; [za:] Kodeks Etyki Zawodowej SPLP.

42 Jak wynika ze śledztwa przeprowadzonego przez amerykańskie SEC, w latach 2006–2010 oddział HP w Polsce systematycznie korumpował wysokich funkcjonariu-szy państwowych odpowiedzialnych za cyfryzację kraju. Między innymi w zamian za intratne kontrakty na dostawy sprzętu informatycznego dla polskiej policji, przekazał Andrzejowi M., byłemu szefowi Centrum Projektów Informatycznych MSW, łapów-ki o łącznej kwocie ponad 600 tys. dolarów. Ostatecznie, w wyniku zawartej ugody z amerykańskim Departamentem Sprawiedliwości, HP zgodziło się na zapłacenie kary w wysokości 108 mln dolarów, http://www.sec.gov/News/PressRelease/Detail/PressRe-lease/1370541453075 [dostęp 2 grudnia 2014 r.].

43 Zdaniem P. Wojtunika, szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego: bez zbudo-wania świadomości, że również na firmy mogą spaść kary, nie tylko na osoby fizyczne, nie powiedzie się walka z korupcją, http://www.gazetaprawna.pl/artykuly/789986,cba--za-korupcje-odpowie-nie-tylko-menedzer-ale-tez-jego-firma.html [dostęp 3 grudnia 2014 r.].

44 W opinii BCC o rządowym projekcie założeń do projektu ustawy o lobbingu z 3 marca 2011 r. można znaleźć sugestię, aby kwestie regulacyjne oddać w wyłącz-ną gestię: środowiska lobbystów (zorganizowanych w samorząd), które samo dbało-by o przestrzeganie standardów etycznych i wysoki poziom działań lobbingowych, http://www.bcc.org.pl/Artykul.241.0.html?&no_cache=1&tx_ttnews[limit]=40&tx_

65


powodów, wolą utrzymać status quo. Zdaniem J. Pitery, byłej Pełnomocnik Rządu do spraw Opracowania Programu Zapobiegania Nieprawidłowoś-ciom w Instytucjach Publicznych, podejmowane dotychczas próby zmiany przepisów spotkały się: z ogromnym oporem i to ze strony wszystkich trzech zainteresowanych stron: polityków, urzędników i organizacji pozarządo-wych45. Wątpliwym pocieszeniem może być fakt, że również w większości krajów europejskich i niektórych instytucjach unijnych oportunizm poli-tycznych decydentów nie sprzyja podejmowaniu skutecznych inicjatyw ustawodawczych na rzecz pełnej transparentności relacji biznes–władza publiczna46. W Europie, obok Polski, jedynie Gruzja, Litwa i Węgry mają ustawy regulujące działalność lobbingową47.

Inne podejście, inne rozwiązanie

Zastanawiając się nad alternatywnym sposobem uregulowana kwestii lobbingu, należy zauważyć, że słabość obowiązujących przepisów wynika głównie z ambiwalentnego stosunku decydentów do praktyk lobbingo-wych. Czując swoiste continuum interesów władza–biznes, decydenci stali się sędziami we własnej sprawie. Początkowo, kierując się etosem służby pro publico bono, byli bardziej radykalni w swoich negatywnych osądach.

ttnews[pointer]=2&tx_ttnews[tt_news]=3047&tx_ttnews[backPid]=367 [dostęp 11 li-stopada 2014 r.]. Zdaniem autora teza, że lobbing w Polsce nie wymaga odgórnych regulacji, ponieważ branża lobbystyczna ma umiejętność samoregulacji i „samooczysz-czania”, nie znajduje potwierdzenia w codziennej praktyce.

45 http://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/826735,pitera-boje-sie-ze-dopiero-duza--afera-pozwoli-uregulowac-lobbing.html [dostęp 28 października 2014 r.]. Prawdopo-dobnie dopiero wybuchy kolejnych afer w sferach politycznych, nawet niezwiązanych bezpośrednio z lobbingiem, mogą przynieść jakieś zmiany. Na przykład tzw. afera ma-drycka, związana z nadużyciami finansowymi przy rozliczaniu służbowych podróży po-selskich, skłoniła Marszałka Sejmu do wydania w dniu 12 listopada 2014 r. oświadcze-nia, w którym zapowiedział: powołanie pełnomocnika ds. procedur antykorupcyjnych oraz uruchomienia adresu email: [email protected], który: pozwoli wszystkim obywatelom na zgłaszanie spraw budzących wątpliwości, http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/komunikat.xsp?documentId=BD6B6D6077CFD59 EC12 57D8E0053FAA0 [dostęp 13 listopada 2014 r.].

46 Do tej pory żadne państwo zachodniej Europy nie ma ustawowej regulacji lob-bingowej; zob.: M.M. Wiszowaty, Regulacja prawna lobbingu w państwach europejskich – najnowsze przykłady i pierwsze podsumowania na tle tendencji światowych, „Przegląd Sejmowy” 2012, nr 5(112), s. 53.

47 P. Kuczma, Ustawa lobbingowa czyli kolejny bubel prawny, http://www.kancelaria--kuczma.pl/ustawa-lobbingowa-czyli-kolejny-bubel-prawny [dostęp 1 grudnia 2014 r.].

66


Później, stając się potencjalnymi beneficjentami lobbingu48, szybko do-cenili w nim immanentny, co do zasady chroniony, element ustroju de-mokratycznego49. Aby uniknąć oczywistego konfliktu interesów, przyjęli kontrowersyjną zasadę, że pojęcie lobbingu odnosi się tylko i wyłącznie do działań prawnie dozwolonych. W ten sposób jedynie formalnie zdjęli z lobbingu odium korupcji. Nie penalizując wszystkich działań zmierza-jących do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stano-wienia prawa, władza ta faworyzuje bogatsze i lepiej zorganizowane grupy interesu.

Zdaniem autora zdecydowanie bardziej pragmatycznym podejściem byłoby uznanie lobbingu za zjawisko trwałe, obiektywne, zmienne w swej formie, metodzie i skali, wymykające się spod skutecznej kontroli władzy i społeczeństwa obywatelskiego. Większość działań lobbingowych ma cha-rakter niejawny, który w znacznym stopniu zapewnia bezkarność osobom korumpowanym i korumpującym.

Interesującą alternatywą dla dotychczasowego sposobu myślenia o lobbingu jako źródła zwalczanej przez prawo korupcji byłaby rezygna-cja z bezpośredniej kontroli lobbingu na rzecz zapewnienia maksymalnej transparentności wszystkich procesów decyzyjnych władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Jest bowiem oczywiste, że z wyjątkiem nielicz-nych, szczególnie wrażliwych obszarów funkcjonowania państwa, działania władzy publicznej powinny być maksymalnie jawne i transparentne. Zatem każdy przedsiębiorca, który chciałby wejść w jakiekolwiek relacje z władzą publiczną, musiałby w pełni akceptować zasadę jawności zarówno swoich kontaktów, jak i ich celu i skutków.

Przyszłość polskiego lobbingu

Ze względu na zmienność otoczenia politycznego i gospodarczego, w którym funkcjonuje polski biznes, należy oczekiwać zmian celów i me-tod lobbowania. Zdaniem autora głównym celem polskich lobbystów będą decydenci i urzędnicy unijni. Centrum narodowego lobbingu przeniesie się z Warszawy do Brukseli, gdzie będzie przebiegać większość procesów decyzyjnych mających bezpośredni wpływ na sytuację polskich przedsię-biorców. Ze względu na większe i zasobniejsze lobby europejskie polski

48 Warunkiem sine qua non skutecznego lobbingu jest odniesienie korzyści zarów-no przez lobbującego, jak i lobbowanego.

49 M.M. Wiszowaty, Regulacja prawna lobbingu na świecie, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008, s.7.

67


lobbing będzie musiał wchodzić w różnego rodzaju alianse, nie zawsze na partnerskich warunkach. O jego miejscu i roli w Brukseli zadecyduje po-zycja rynkowa i standing finansowy polskich zleceniodawców. Jeżeli do-datkowo uda się przekonać polską opinię publiczną, że „walka” z Komisją Europejską, Parlamentem Europejskim i Radą o interesy polskich przedsię-biorstw leży w polskim interesie narodowym, to być może przedstawiciele polskiej władzy publicznej sami, bez specjalnych obaw przed korupcyjnymi oskarżeniami, zaczną lobbować na rzecz poszczególnych grup interesów. Czy w międzyczasie zniknie szara strefa lobbingu w Polsce? Niestety, nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby tak sądzić. Wręcz przeciwnie, ze względu na ułomność ludzkiej natury dziki lobbing nadal będzie się plenił w tempie zależnym od potrzeb i możliwości zleceniodawców.

Rekomendacje

Autor artykułu skłania się ku tezie, że rozwiązaniem lepszym od doraź-nego i selektywnego penalizowania niektórych tylko form lobbingu byłoby zapewnienie pełnej jawności i transparentności procesu stanowienia pra-wa, które per se jest celem lobbingu. W szczególności ten system kontroli obejmowałby obowiązek:

• publikowania projektów regulacji, z imiennym wskazaniem osoby/osób, z inicjatywy której rozpoczęto prace nad projektem, celu regu-lacji oraz jej pozytywnych i negatywnych skutków dla potencjalnych interesariuszy,

• przeprowadzania powszechnych, nieograniczonych podmiotowo, publicznych konsultacji,

• wskazania kto, w czyim imieniu, w jakim zakresie, na czyją korzyść i na czyją szkodę wnosił, bezpośrednio lub pośrednio, o zmianę lub wprowadzenie nowych zapisów przedmiotowych projektów regulacji,

• wskazania w ostatecznej wersji aktu prawnego, które zapisy, na czyj wniosek, przez kogo przyjęte, na czyją korzyść i/lub na czyją szkodę zostały zmienione, wprowadzone lub usunięte w stosunku do pier-wotnej wersji aktu prawnego.

Podsumowanie

Bez względu na wolę legislatorów lobbing był, jest i będzie ważnym, chociaż skrzętnie skrywanym łącznikiem dwóch światów – polityki i bi-znesu. Z uwagi na swoją wielopostaciowość pozostanie wdzięcznym przed-miotem badań różnego rodzaju specjalistów, począwszy od prawników,

68


politologów i PR-owców, skończywszy na socjologach i etykach. Jednak z punktu widzenia obrony interesu publicznego zdecydowanie ważniejsze jest odejście od dyskursu akademickiego na rzecz znalezienia stosunkowo prostych i skutecznych metod monitorowania lobbingu. Jednak to nie świat nauki, ale politycy zadecydują o kształcie nowego prawa lobbingowego. Można jedynie żywić nadzieję, że będą oni: kierować się wyłącznie dobrem publicznym, …nie działać w celu osiągnięcia finansowych lub innych mate-rialnych korzyści dla siebie, rodziny lub przyjaciół, …działać i podejmować decyzj[e] w otwarty i transparentny sposób, i …nie zatajać informacji, o ile nie wymaga tego prawo50.

Bibliografia

Administracja publiczna, J. Hausner (red.), PWN, Warszawa 2005.Czub J.F., Lobbing grup biznesu w Unii Europejskiej, POLTEX, Warszawa 2012.Draft recommendation of the European Ombudsman in the inquiry based on compla-

ints 2077/2012/TN and 1853/2013/TN against the European Commission.Gelak D.R., Lobbying and Advocacy, TheCapitalNet, 2008.Hadjikhani A., Elg U., Ghauri P., Business and Politics. Multinationals in Emerging

Markets, Emerald Books, 2012.Jaroszewicz A., Libretto finansisty: wspomnienia 1881–1947, Czytelnik, Warszawa

1968.Jasiecki K., Molęda-Zdziech M., Kurczewska U., Lobbing. Sztuka skutecznego wy-

wierania wpływu, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2000.Kotler P., Armstrong G., Principles on Marketing, Pearson Education, 2010.Kubiak A., Parlamentarzyści o lobbingu. Raport z badań, Fundacja Batorego, War-

szawa 2008.Lobbying Disclosure Act. A Brief Synopsis of Key Components, http://www.citizen.

org/Page.aspx?.Luneburg W.V., Susman T.M., The lobbying Manual. A Complete Guide to Federal

Law Governing Layers and Lobbyists, American Bar Association, 2005.Mathis K., Efficiency Instead of Justice? Searching for the Philosophical Foundations

of the Economic Analysis of Law, Springer, 2009.Piechowicz M., Lobbing gospodarczy w procesie decyzyjnym Unii Europejskiej,

Mado, Warszawa 2013.Stiglitz J.E., The Price of Inequality, Norton 2012.Suder G., Doing Business in Europe, SAGE, 2007.

50 https://www.gov.uk/government/publications/the-7-principles-of-public-life/the-7-principles-of-public-life--2 [dostęp 24 listopada 2014 r.].

69


Testimony of Paul A. Miller President of the American League of Lobbyists Before the U.S. House of Representatives Committee on Rules. Lobbying Reform: Accounta-bility Through Transparency, March 2006.

Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa: komentarz, P. Kuczma (red.), Dom Organizatora, Toruń 2013.

Varian M.R., Intermediate Microeconomics: A Modern Approach, Norton, 2014.Wiszowaty M.M., Działalność lobbingowa w procesie stanowienia prawa. Ustawa

z dnia 7 lipca 2005 r. z komentarzem, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2010.Wiszowaty M.M., Regulacja prawna lobbingu na świecie, Wydawnictwo Sejmowe,

Warszawa 2008.Wiszowaty M.M., Regulacja prawna lobbingu w państwach europejskich – najnow-

sze przykłady i pierwsze podsumowania na tle tendencji światowych, „Przegląd Sejmowy” 2012, nr 5(112).

71


Magdalena Sapała*

Lobbing polskiego biznesu w Brukseli dziesięć lat po akcesji

Polish business lobbying in Brussels ten years after the accession to the EU: The article contributes to the debate about the presence of Polish business representations in the EU lobbying arena. On the basis of literature, data gath‑ered in the EU transparency (lobbying) register and expert interviews, the article aims to illustrate and evaluate the scope of involvement and the sphere of influ‑ence of Polish business representations in the European Union’s institutional and decision‑making system. The results of the analysis confirm that even if both quality and quantity of Polish business representations have improved over re‑cent years, the overall picture is still not satisfactory, especially given Poland’s population and aspirations to play a leading role in the EU.

Słowa kluczowe: lobbing, reprezentacje interesów przedsiębiorstw, Unia Europej-ska, system decyzyjny UE

Keywords: lobbying, business interest representations, European Union, de-cision-making system in the EU

* Doktor, Research Professor, The Institute for European Studies Vrije Universiteit Brussel, Bruksela; e‑mail: [email protected].

Wstęp

Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie zarysu aktywności pol-skich przedsiębiorstw i ich organizacji na arenie Unii Europejskiej. Na tle rozwijanej od wielu lat w UE praktyki włączania grup interesów, w tym in-teresów biznesowych, w proces tworzenia prawa i kształtowania polityk, zaprezentowane są przykłady działań realizowanych przez przedstawicieli polskich przedsiębiorców. Opracowanie jest skoncentrowane na lobbingu interesów gospodarczych, a więc z analizy zostały wykluczone reprezenta-cje interesów publicznych realizowanych przez regiony, związki zawodowe i organizacje pozarządowe. Ponadto mowa jest o takich działaniach, które

72


wykraczają poza współpracę ze Stałym Przedstawicielstwem RP przy UE oraz z Europejskim Komitetem Ekonomiczno-Społecznym. Chodzi więc o działania wykraczające poza tzw. krajowe kanały dostępu do procesu de-cyzyjnego (national route) i realizowane bezpośrednio wobec instytucji UE, takich jak Parlament Europejski i Komisja Europejska, czyli przez kanały europejskie (european route)1.

Lobbing gospodarczy w UE

Włączanie grup interesów do procesu tworzenia legislacji jest ważnym elementem wieloszczeblowego systemu decyzyjnego w Unii Europejskiej. Otwartość, przejrzystość i uczestnictwo to fundamentalne zasady unijnej koncepcji dobrego rządzenia w administracji publicznej (good governance). Jednym z pierwszych dokumentów, w jakich zasady te zostały zdefiniowane i zadeklarowane przez Komisję Europejską, była biała księga z roku 20012. Ostatecznie idea good governance została zapisana w traktacie lizbońskim (artykuł 15 Traktatu o Unii Europejskiej)3. Był to ważny krok potwierdzają-cy i formalizujący to, co od wielu już lat sukcesywnie rozwijało się w prakty-ce zarządzania sferą publiczną UE, a mianowicie otwartość na zjawisko lob-bingu i na udział rozmaitych reprezentacji interesów w procesie tworzenia europejskiego prawa i w podejmowaniu decyzji kształtujących polityki UE4.

Lobbing gospodarczy towarzyszył decydentom niemalże od samego momentu utworzenia wspólnot europejskich. W latach 50. i 60. ubiegłego

1 Wieloszczeblowy charakter procesu decyzyjnego w UE skłania podmioty w nim uczestniczące do korzystania z różnych kanałów czy dróg wpływu. Kanał krajowy to kontakty z instytucjami i decydentami krajowymi, którzy mogą mieć dostęp do instytu-cji UE, kanał europejski oznacza wykorzystanie bezpośrednich kontaktów z instytucja-mi UE i podejmowanie prób wpływania na decyzje na poziomie UE. U. Kurczewska, In search of Polish interest representation pattern in the European Union – the case of sector interest organisations, „Studies of Transition States and Societies” 2010, t. 2/Issue, www.tlu.ee/stss/wp-content/uploads/2010/11/Kurczewska.pdf [dostęp 10 stycznia 2015 r.], za J. Greenwood, Interest Representation in the European Union, Palgrave Macmillian, London, s. 25.

2 Communication from the Commission of 25 July 2001 „European governance – A white paper”, COM(2001) 428 final – Official Journal C 287 z 12 października 2001 r.

3 Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE nr C 83 z 30 marca 2010 r.

4 Wokół tego zagadnienia urosła ogromna ilość literatury, w szczególności angloję-zycznej. Rzetelny przegląd tych pozycji znajduje się w: U. Kurczewska, Lobbing i grupy interesu w Unii Europejskiej. Proces konsolidacji systemu, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2011.

73


wieku koncentrował się wokół wspólnej polityki rolnej oraz sektorów węgla i stali, a wraz z pogłębianiem integracji, poszerzaniem kompetencji wspól-not i tworzeniem jednolitego rynku następował jego dynamiczny rozwój w innych sektorach. Im więcej wytycznych i regulacji dotyczących funk-cjonowania przedsiębiorstw tworzonych było na szczeblu UE, im więcej kompetencji gospodarczych przejmowały instytucje unijne, tym liczniejsi, aktywniejsi i lepiej zorganizowani w swoich działaniach lobbingowych sta-wali się przedstawiciele biznesu5. Zjawisko to rozwinęło się na dużą skalę i obecnie liczbę lobbystów działających w Brukseli szacuje się na kilkana-ście tysięcy, w tym większość promujących interesy firm. Z tego powodu mówi się nawet o nadmiernym zatłoczeniu interesariuszy i nadmiernej po-daży grup interesu (oversupply)6. Także formy ich zorganizowania, strategie i narzędzia oddziaływania na proces decyzyjny nieustannie się rozwijają i podlegają profesjonalizacji7. W rezultacie, jak stwierdza J.F. Czub, grupy biznesu w UE są dziś postrzegane: jako nierozłączne ogniwo polityczne, eko-nomiczne, socjalne, prawne, które w kluczowych momentach współdecyduje o strategicznych decyzjach w UE, a jednocześnie – jako piąta władza w proce-sie decyzyjnym Unii Europejskiej8. Dziś ich zaangażowanie w systemie insty-tucjonalnym i decyzyjnym UE nie budzi zdziwienia i, jako element demo-kratyzacji systemu unijnego, jest zjawiskiem pożądanym, a jednocześnie podlegającym coraz większej formalizacji, ściślejszej kontroli i nierzadko ostrej krytyce9.

Polski lobbing gospodarczy w UE

Biorąc pod uwagę skalę i znaczenie lobbingu w systemie decyzyjnym UE, warto się zastanowić, na ile przedstawiciele polskich przedsiębiorstw są obecni wśród lobbystów europejskich i w czym przejawia się ich działal-ność. Uchwycenie i zilustrowanie tych działań nie jest zadaniem łatwym, często bowiem mają nieformalny charakter, realizowane są ad hoc i rzadko

5 M. Sapała-Gazda, Ewolucja lobbingu w Unii Europejskiej, „Zeszyty Naukowe Uni-wersytetu Ekonomicznego w Poznaniu” 2009, nr 119.

6 U. Kurczewska, Lobbing i grupy interesu, op. cit., s. 473.7 D. Coen, W. Grant, Managing Business and Government Relations [w:] Business

and Government: Methods and Practice, The Worls of Political Science, The Development of the Discipline Book Series, M. Stein, J. Trent, Barbara Budrich Publishers, 2006, s. 13.

8 J.F. Czub, Lobbing grup biznesu w Unii Europejskiej, Wydawnictwo Poltext, War-szawa 2012, s. 26.

9 Corporate Europe Observatory (www.corporateeurope.org) i Alter-EU (www.alter-eu.org).

74


publikuje się o nich informacje10. Dlatego w niniejszym artykule podjęto próbę zilustrowania obecności polskiego lobbingu gospodarczego nie tyl-ko na podstawie źródeł prasowych i internetowych, ale przede wszystkim na podstawie danych pochodzących z europejskiego rejestru przejrzysto-ści oraz na podstawie wywiadów z pracownikami biur przedstawicielskich polskich firm i organizacji biznesowych istniejących obecnie i w przeszło-ści w Brukseli11.

Już wstępna analiza literatury, raportów i doniesień prasowych wskazu-je, że choć dziś, niemal jedenaście lat po wstąpieniu Polski do UE, można wymienić kilka przykładów prób wpływania polskich przedsiębiorców na legislację UE, to nad pochwałami tych działań przeważa krytyka. Badacze i komentatorzy zajmujący się tym zagadnieniem podkreślają, że lobbing polskiego biznesu pojawił się w Brukseli stosunkowo późno, rozwija się cha-otycznie, nie jest wystarczająco widoczny i nie spełnia oczekiwań12. Dopie-ro kilka lat po wejściu do UE powstały przy instytucjach biura przedstawi-cielskie dużych polskich firm z branży paliwowej i energetycznej, ale nadal mało widoczny jest na przykład przemysł farmaceutyczny czy chemiczny, choć są one mocno regulowane przez UE. W ocenie M. Molędy-Zdziech, krótko po wstąpieniu do UE dużo bardziej aktywne od polskich były orga-

10 Jednym z niewielu źródeł informacji na ten temat jest książka U. Kurczewskiej, Lobbing i grupy interesu, op. cit.

11 W ramach badań (od maja do lipca 2010 r. oraz w styczniu 2015 r.) przepro-wadzono ustrukturyzowane wywiady bezpośrednie, telefoniczne i z wykorzystaniem poczty elektronicznej z następującymi osobami: GAZ System SA – Piotr Kuś, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo – Bolesław Rey, PKP – Tomasz Lachowicz, Poczta Polska – Krzysztof Gembala, Związek Banków Polskich – Szymon Stellmaszyk, Związek Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych – Władysław Serafin.

12 Więcej na ten temat w: M. Groszek, M. Radzikowski, Polska nie jest w Unii Eu-ropejskiej na niby, „Rzeczpospolita” z 30 października 2014 r., s. 12; T. Formicki, Nie masz w Brukseli lobbysty? To znaczy, że cię tam w ogóle nie ma, 14 maja 2010 r., www.bankier.pl [dostęp grudzień 2014 r.].; J.F. Czub, Reprezentacja polskich grup biznesowych w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej [w:] Efektywność reprezentacji interesów Polski w Unii Europejskiej, K.A. Wojtaszczyk (red.), Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2011, s. 119–124; U. Kurczewska, Lobbing i grupy interesu, op. cit.; M. Sapała--Gazda, Lobbing europejski a reprezentacje interesów z nowych państw członkowskich [w:] Nowe państwa członkowskie Unii Europejskiej. Gospodarka, regiony, lobbing. Do-świadczenia pierwszych lat członkostwa, Wydawnictwo UEP, Poznań 2009; M. Molęda--Zdziech, Polski lobbing w Brukseli [w:] K. Jasiecki, M. Molęda-Zdziech, U. Kurczewska, Lobbing. Sztuka skutecznego wywierania wpływu, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2006, s. 321; A. Cianciara, Polski lobbing gospodarczy w Unii Europejskiej. 2004–2010, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa 2012.

75


nizacje biznesowe z takich krajów jak Czechy i Węgry13. Ponadto istnieją podstawy, by twierdzić, że polski lobbing gospodarczy jest mniej widoczny niż realizowany od wielu lat lobbing polskich regionów, których pierwsze przedstawicielstwa w Brukseli pojawiły się już w 1998 r. Dziś każdy z szes-nastu polskich regionów ma swoje biuro w Brukseli14. Sceptyczne opinie na temat polskiego lobbingu gospodarczego wyraża także jedna z głównych polskich badaczek lobbingu europejskiego – profesor U. Kurczewska. Uwa-ża ona, że polskie firmy w zbyt dużym stopniu oczekują ochrony ich intere-sów od urzędników rządowych, np. w Stałym Przedstawicielstwie RP przy UE, i nawet jeśli potrafią skutecznie lobbować na szczeblu krajowym, to nie mają takiej odwagi na szczeblu UE15. Spostrzeżenia te potwierdza A. Cian-ciara, pisząc na podstawie analizy obejmującej lata 2004–2010, że polscy przedstawiciele interesów gospodarczych byli: słabo obecni, mało efektywni i nazbyt przywiązani do narodowego kanału wywierania wpływu16.

Wśród przyczyn takiego stanu rzeczy wymienia się wiele barier, w tym zwłaszcza związanych ze słabym rozwojem społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, co w przypadku przedsiębiorców przekłada się na niski poziom członkostwa w stowarzyszeniach i zrzeszeniach, sektorowych czy horyzon-talnych, oraz wewnętrzne bariery organizacji i zrzeszeń biznesowych, takie jak brak wystarczających środków finansowych, umiejętności i doświad-czenia17. Duże znaczenie ma niewątpliwie negatywne postrzeganie lobbin-gu w Polsce. Chociaż pejoratywne skojarzenia lobbingu są obecne także w innych krajach UE, to w Polsce są one szczególnie mocno zakorzenione i dodatkowo podsycane przez informacje o nieuczciwych praktykach lob-bingowych, takich jak np. afera Rywina czy afera Dochnala. Według ba-dania Burson & Marsteller’s, przeprowadzonego wśród przedsiębiorców w piętnastu krajach europejskich, właśnie w Polsce najczęściej podkreślano brak przejrzystości lobbingu. Tylko 3% badanych podmiotów postrzegało

13 M. Molęda-Zdziech, Polski lobbing w Brukseli, op. cit., s. 321. Krótko po wstąpieniu do UE trzy największe czeskie organizacje biznesowe utworzyły w Brukseli wspólne biu-ro – Czech Business Representation to the EU, www.cebre.cz [dostęp grudzień 2014 r.].

14 M. Sapała-Gazda, Lobbing europejski, op. cit.15 U. Kurczewska, In search of Polish interest representation, op. cit. 16 A. Cianciara, Polski lobbing gospodarczy, op. cit. 17 Materiały konferencyjne z wystąpienia U. Kurczewskiej, Reprezentacja interesów

polskich organizacji gospodarczych w Unii Europejskiej – nowe wyzwania i organiczenia, konferencja „Reprezentacja polskich interesów gospodarczych w Unii Europejskiej”, In-stytut Filozofii i Socjologii Polskiej Akademii Nauk, ALTERUM Ośrodek Badań i Ana-liz Systemu Finansowego oraz Centrum Prawa Bankowego i Informacji, 10 październi-ka 2014 r.

76


lobbing jako skuteczny i konstruktywny sposób udziału w procesie decy-zyjnym18. Inne badania wskazują na problem braku świadomości przed-siębiorców co do potrzeby i możliwości oddziaływania na decyzje podej-mowane na szczeblu UE. Na przykład badanie przeprowadzone w 2009 r. wśród przedsiębiorstw regionu Pomorza wykazało jednoznacznie, że przedsiębiorcy nie widzieli potrzeby wpływania na decyzje zapadające na szczeblu UE ani nie postrzegali członkostwa w zrzeszeniach i organizacjach jako sposobu na reprezentowanie ich interesów w UE19.

Polski lobbing gospodarczy w unijnym rejestrze służącym przejrzystości

Rejestr służący przejrzystości jest wspólną bazą danych Parlamentu Eu-ropejskiego i Komisji Europejskiej, do której od 2008 r. muszą zapisywać się podmioty chcące uzyskać akredytację Parlamentu Europejskiego20. Według statystyk rejestru w marcu 2015 r. wśród podmiotów, które można zaliczyć do grupy reprezentującej interesy przedsiębiorstw zarejestrowanych było sześćdziesiąt dziewięć takich, które zadeklarowały, że ich główna siedziba jest w Polsce. Stanowi to niecałe 2% ogólnej liczby podmiotów tego typu pochodzących z wszystkich krajów UE (tabela 1). Są to na przykład indywi-dualne przedsiębiorstwa (FAKRO sp. z o.o., Grupa Allegro, Polskie Koleje Państwowe), firmy konsultingowe i public relations (FIRST public relations), a także zrzeszenia i organizacje (Krajowy Związek Plantatorów Buraka Cu-krowego, Hutnicza Izba Przemysłowo-Handlowa, Stowarzyszenie Filmow-ców Polskich) oraz niezależni konsultanci reprezentujący interesy zlecone.

Dla porównania w tych samych kategoriach w rejestrze znajdują się na przykład 24 reprezentacje biznesu z Węgier, a także 23 z Czech, 64 z Por-tugalii czy 69 ze Szwecji. To stosunkowo dużo, biorąc pod uwagę, że są to państwa znacznie mniejsze od Polski. Na niekorzyść Polski wypada

18 Wskaźnik ten wyniósł w Czechach 50%, na Węgrzech 67%, a średnio w UE 52%, Burson & Marsteller, 2009, A guide to effective lobbying in Europe 2009, http://www.burson-marsteller.com [dostęp grudzień 2014 r.].

19 M. Sapała, Lobbing interesów przedsiębiorstw na arenie europejskiej – niewykorzy-stana szansa [w:] Eksport oraz bezpośrednie inwestycje zagraniczne firm województwa pomorskiego – 2010, S. Umiński (red.), Uniwersytet Gdański; PBS DGA 2010.

20 Rejestr został utworzony w celu poprawienia przejrzystości prac Parlamentu Eu-ropejskiego i kontrolowania podmiotów zaangażowanych w opracowanie i realizację polityki UE. Platformę tę uruchomiono w 2008 r. na bazie systemów rejestracji lobby-stów istniejącej w PE od 1996 r. Od 2011 r. rejestr jest wspólny także dla Komisji Euro-pejskiej; por. http://ec.europa.eu/transparencyregister [dostęp marzec 2015 r.].

77


w szczególności porównanie z Hiszpanią, z której pochodzi aż 278 lobby-stów w wymienionych w tabeli 1 kategoriach21.

Dane z rejestru dotyczą wszystkich podmiotów, które ubiegały się o akredytację w Parlamencie Europejskim, nie dostarczają jednak infor-macji o tym, jak często i w jakim celu ich przedstawiciele odwiedzają in-stytucje UE. Nie wiemy także, jak silne jest zainteresowanie tych podmio-tów oddziaływaniem na proces decyzyjny. Ich wizyty w instytucjach mogą być sporadyczne albo ograniczone do kontaktów z polskimi europosłami. Może być też tak, że podmiot zarejestrowany w rejestrze nigdy de facto nie podjął działań lobbingowych.

Bardziej jednoznacznym miernikiem zaangażowania w lobbing na szczeblu UE jest utworzenie przedstawicielstwa w Brukseli. Jest to niewąt-pliwie przedsięwzięcie bardzo ambitne, wymagające sporych środków fi-nansowych, wiedzy i jasno określonej strategii europejskiej. Na taki krok zdecydowało się kilka polskich przedsiębiorstw i organizacji. Ich doświad-czenia pokazują, że nie jest to łatwe zadanie. O tym, jak trudno je realizować, świadczy fakt, że niektóre zostały zamknięte po kilku latach funkcjonowania.

Tabela 2 zawiera podstawowe informacje na temat działających w prze-szłości i obecnie biur przedstawicielskich w Brukseli. Są to biura pojedyn-czych przedsiębiorstw oraz biura organizacji przedsiębiorstw. Dodatkowo ujęto w zestawieniu informacje o biurach organizacji zawodów prawniczych22.

21 Równie niekorzystnie dla Polski wypadało podobne porównanie na podstawie danych z 2008 roku przedstawione [w:] U. Kurczewska, Lobbing i grupy interesu, op. cit., s. 90–92.

22 Ze względu na specyfikę zawodów prawniczych trudno zaliczyć te organizacje do kategorii związków zawodowych, dlatego zostały włączone tutaj do reprezentacji intere-sów prywatnych, które są przedmiotem niniejszego opracowania.

Tabela 1. Reprezentacje biznesu w rejestrze służącym przejrzystości UE (stan na 13 marca 2015 r.).

Kategoria wg rejestru Wszystkie kraje UE Polska Węgry Hiszpania

Firmy konsultingowe 580 12 7 42

Kancelarie prawne 103 1 0 8

Niezależni konsultanci 276 7 2 14

Przedsiębiorstwa i grupy 1018 16 5 70

Stowarzyszenia branżowe i przemysłowe 2090 33 10 144

Razem 4067 69 24 278

Źródło: na podstawie danych rejestru służącego przejrzystości UE.

78


Tabela 2. Biura przedstawicielskie polskiego biznesu w Brukseli (styczeń 2015 r.)

Przedstawicielstwo Okres funkcjonowania

Biura indywidualnych przedsiębiorstwPrzedstawicielstwo Polskich Kolei Państwowych 2002 i obecnie

Przedstawicielstwo Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa 2007 i obecnie

Przedstawicielstwo Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System SA 2008 i obecnie

Przedstawicielstwo Poczty Polskiej 2006 i obecnie

Biura organizacji przedsiębiorstwPrzedstawicielstwo Europejsko-Polskiej Reprezentacji Organizacji Gospodar-czych i Regionalnych

1999–2004

Przedstawicielstwo Konfederacji Lewiatan 2001 i obecnie

Przedstawicielstwo Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych 1997–2010

Przedstawicielstwo Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej 2014 i obecnie

Przedstawicielstwo Związku Banków Polskich 2010 i obecnie

Biura organizacji zawodów prawniczychPrzedstawicielstwo Krajowej Rady Radców Prawnych 2008–2013

Przedstawicielstwo Naczelnej Rady Adwokackiej 2002–2008

Biura indywidualnych przedsiębiorstw

Obecnie w Brukseli istnieją cztery biura reprezentujące indywidualne przedsiębiorstwa z Polski. Są to przedstawiciele Polskich Kolei Państwo-wych, Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa, Operatora Gazocią-gów Przesyłowych Gaz-System SA i Poczty Polskiej.

• Przedstawicielstwo Polskich Kolei Państwowych (PKP) w Brukseli zostało utworzone w 2002 r. i było to pierwsze biuro reprezentujące polską firmę przy instytucjach UE. Pomysł utworzenia biura i jego pierwsze miesiące działalności były ściśle powiązane z członko-stwem PKP w European Federation of Railways23. Biuro reprezentuje całą grupę PKP SA i obecnie pracują w nim trzy osoby.

• Przedstawicielstwo Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa (PGNiG) było pierwszym przedstawicielstwem w Brukseli polskiej firmy z branży paliwowej. Biuro utworzono w 2007 r., do jego pro-wadzenia oddelegowana jest jedna osoba. Ponadto PGNiG jest ak-tywnym członkiem takich organizacji europejskich, jak Eurogas, Gas Infrastructure Europe, European Energy Forum.

23 Inicjatywa utworzenia biura wykrystalizowała się po publikacji raportu Najwyż-szej Izby Kontroli, w którym krytycznie oceniono przygotowanie PKP do członkostwa w UE.

79


• Biuro Przedstawicielskie Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz--System SA zostało utworzone w maju 2008 roku. Ważnym impul-sem do utworzenia biura była aktywność firmy w organizacjach międzynarodowych, takich jak: Gas Infrastructure Europe, Europe-an Association for the Streamlining of Energy Exchange, European Gas Research Group. Biuro jest prowadzone przez jedną osobę.

• Przedstawicielstwo Poczty Polskiej rozpoczęło działalność w roku 2006. Sposób jego działania różni się nieco od pozostałych prezen-towanych tutaj biur, ponieważ osoba reprezentująca Pocztę Polską jest wynajętym lobbystą, który oprócz tego prowadzi także działal-ność na rzecz innych firm. Za pośrednictwem lobbysty Poczta Pol-ska szczególnie intensywnie reprezentowała swoje interesy w latach 2007–2008, kiedy w UE dyskutowano tzw. trzecią dyrektywę poczto-wą dotyczącą liberalizacji rynku.

Biura organizacji przedsiębiorstw

• Europejsko-Polska Reprezentacja Organiacji Gospodarczych i Re-gionalnych została utworzona już w 1999 r. z inicjatywy osób zrze-szonych w Krajowej Izbie Gospodarczej. Biuro działało aktywnie na rzecz włączania organizacji pracodawców i przedsiębiorców w pro-cesy akcesyjne i przygotowania do funkcjonowania w strukturach UE, ale ze względu na problemy finansowe i organizacyjne zawiesiło działalność w 2004 r.

• Przedstawicielstwo Konfederacji Lewiatan funkcjonuje już od 2001 r. i jest pierwszym i jedynym biurem polskiej ponadbranżowej (horyzontalnej) organizacji pracodawców w Brukseli. Ponadto Le-wiatan ściśle współpracuje z Businesseurope, jedną z największych europejskich organizacji reprezentujących przedsiębiorstwa. Do pracy w biurze na stałe oddelegowane są dwie osoby.

• Biuro Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych działa-ło w ograniczonej formie już od 1997 r. dzięki wsparciu Fundacji Programów Pomocy dla Rolnictwa, a oficjalnie uruchomiono je w 2002 r. Ważnym zadaniem przedstawicielstwa była współpra-ca z międzynarodowymi organizacjami rolniczymi, zwłaszcza z COPA-COGECA, European Council of Young Farmers. W związ-ku z problemami finansowymi w połowie 2007 r. biuro zawiesiło swoją działalność. Prace wznowiono rok później, po uchwaleniu przez Sejm nowelizacji ustawy o związkach zawodowych rolników, która przewidywała dotowanie z budżetu działalności polskich or-

80


ganizacji rolniczych w UE w latach 2008–2013. Faktycznie jednak w 2010 r. biuro przestało realizować swoje zadania.

• Biuro Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej (PKEE) utworzone zostało w grudniu 2014 r. i nadal jest na etapie organizowania swo-jej działalności. Reprezentuje największe polskie grupy energetycz-ne: PGE Polska Grupa Energetyczna SA, Tauron Polska Energia SA, Enea SA, RWE Polska, a także stowarzyszenia sektorowe. Bezpo-średnią motywacją do utworzenia biura były ustalenia tzw. szczytu klimatycznego Rady UE, który odbył się w październiku 2014 r.24.

• Związek Banków Polskich (ZBP) nie ma odrębnego biura, ale utrzy-muje przedstawiciela przy European Banking Federation w Brukse-li. Od 2010 r. ZBP oddelegowuje rotacyjnie co pół roku jednego ze swoich pracowników do pracy w Federacji.

Warto dodać, że polska branża paliwowo-energetyczna jest także re-prezentowana wobec instytucji europejskich w ramach międzynarodo-wej organizacji Central Europe Energy Partners, która została utworzona w 2010 r. i reprezentuje firmy z Polski, Czech, Rumuni, Litwy i Słowacji. Inicjatywa utworzenia tej organizacji wyszła i była początkowo kierowana przez przedstawicieli firmy Lotos SA. Obecnie członkami organizacji są ta-kie firmy, jak Grupa Azoty, Enea, KGHM, Lotos SA, Tauron, Energa, Impex Metal SA, Kulczyk Investments, Węglokoks, a także Polski Komitet Energii Elektrycznej.

Biura organizacji zawodów prawniczych

W przeszłości w Brukseli istniały także dwa biura reprezentujące intere-sy grup zawodowych – Krajowej Rady Radców Prawnych (KRRP) i Naczel-nej Rady Adwokackiej (NRA). Po kilku latach jednak organizacje te zrezyg-nowały z utrzymywania biur. Krajowa Rada Radców Prawnych okresowo miała swojego przedstawiciela w Brukseli od 2003 roku. Szczególnie in-tensywnie biuro działało w latach 2008–2013, gdy było prowadzone przez jedną osobę w pełnym wymiarze godzin. Potem jednak zdecydowano się je zamknąć. Obecnie więc biuro nie istnieje, a interesy KRRP są reprezen-towane przez aktywną działalność w Council of Bars and Law Societes of Europe (CCBE), European Company Lawyers Association (ECLA), In-

24 Według słów prezesa PKEE Marka Woszczyka osiągnięcia szczytu klimatyczne-go będą teraz w procesie legislacyjnym przekładane na szczegółowe regulacje i dlatego warto i trzeba być blisko tego procesu, www.pkee.pl [dostęp 18 grudnia 2014 r.]; Polskie firmy energetyczne otworzyły biuro w Brukseli, www.wyborcza.pl [dostęp 18 grudnia 2014 r.].

81


ternational Bar Association (IBA). Z kolei przedstawiciel Naczelnej Rady Adwokackiej działał w Brukseli między rokiem 2002 a 2008. Obecnie Rada jako członek CCBE jest reprezentowana doraźnie na posiedzeniach w Brukseli przez przewodniczącego Komisji Współpracy z Zagranicą dzia-łającej przy NRA.

* * *

Powyższe zestawienie pokazuje, jak niełatwe jest utworzenie i utrzy-manie dobrze funkcjonującego biura przedstawicielskiego. Co potocznie nazywane jest szumnie biurem, często oznacza jednego pracownika, peł-niącego jednocześnie funkcje lobbingowe i administracyjne. Zwykle dzia-łanie biura, szczególnie w początkowym okresie, jest oparte na współpracy z europejską organizacją parasolową. Niemniej nawet biuro w takiej formie jest przedsięwzięciem szczególnym. Idea jego utworzenia zwykle krystali-zuje się długo i bywa wymuszana przez zaawansowane prace nad legisla-cją, która może istotnie zmienić działanie sektora. Niewątpliwie tak było w przypadku branży paliwowo-energetycznej. GAZ System i PGNiG odde-legowały swoich przedstawicieli do Brukseli dopiero, gdy toczyły się nego-cjacje legislacyjnego pakietu energetyczno-klimatycznego. Podobnie prace nad trzecią dyrektywą pocztową w 2006 r. zmobilizowały Pocztę Polską do wynajęcia lobbysty w Brukseli.

Czasem początkowy entuzjazm i poparcie dla idei utworzenia biura po kilku latach zamiera i ze względu na rozmaite problemy jego utrzymy-wanie przestaje być priorytetem. Tak było w przypadku przedstawicielstw organizacji rolniczych i organizacji zawodów prawniczych. Przekonały się one, że na pewnym etapie rozwoju stosunków z UE jedna osoba pełnią-ca w biurze zarówno obowiązki lobbingowe, jak i administracyjne nie jest w stanie zapewnić efektywnej reprezentacji. Ze względu na ilość wydarzeń i toczących się jednocześnie procedur legislacyjnych, lobbing w formie sa-modzielnego biura w Brukseli może być w pełni efektywny wówczas, gdy zatrudnia zarówno specjalistów, jak i wspomagającą ich osobę (lub osoby) z administracji. Takie rozwiązanie oczywiście pociąga za sobą koszty, któ-re organizacje nie zawsze mogą ponieść. W przypadku przedstawicielstwa KRRP, gdy okazało się, że jednoosobowe biuro nie jest najlepszym rozwią-zaniem, a na poszerzenie jego składu nie było środków, podjęto decyzję o zawieszeniu działalności biura i skupieniu się na działaniach w organi-zacji paneuropejskiej, z którą od dawna KRRP współpracowała – Council of Bars and Law Societes of Europe. W rezultacie w ostatnich latach polska aktywność w CCBE znacząco wzrosła, a przez to i zwiększył się wpływ na

82


decyzje podejmowane przez CCBE25. Jednocześnie, jak podkreślił przed-stawiciel KRRP, okres funkcjonowania biura w Brukseli przyniósł liczne korzyści – przede wszystkim osobiste kontakty w instytucjach europejskich i w międzynarodowym środowisku prawniczym oraz wiedzę o funkcjono-waniu CCBE i innych organizacji prawniczych. To niewątpliwie ułatwia obecnie realizowanie polityki europejskiej KRRP bez biura w Brukseli.

Nieco inną strategię obecności w Brukseli realizuje Związek Banków Polskich, który oddelegowuje co pół roku inną osobę do pracy w swoim zrzeszeniu europejskim – European Banking Federation. Przedstawiciel ZBP podkreśla, że jest to bardzo cenne doświadczenie, obecność przedsta-wicieli w Brukseli w istotny sposób skraca czas zapoznania się z nowymi inicjatywami legislacyjnymi, wspiera wysiłki umożliwiające uwzględnienie stanowisk polskiego sektora bankowego w różnych dokumentach oraz roz-szerza ogólną wiedzę i bazę kontaktów ZBP. Widać jednak, że istnieje po-trzeba bardziej stabilnej obecności przy europejskim centrum decyzyjnym, gdyż w 2014 r. rozpoczęto wstępne rozmowy nad koncepcją powołania w Brukseli stałej reprezentacji polskiego sektora finansowego.

Pamiętając o wielu zaletach posiadania przyczółku organizacji czy firmy w Brukseli, trzeba podkreślić, że nie zawsze jest to rozwiązanie osiągalne, a nawet optymalne. Może i powinno być ono rozważane przez odpowiednio duże podmioty, a w szczególności przez organizacje gospodarcze. Wśród biur polskiego biznesu w Brukseli są takie, którym, jak dotąd, udaje się pokonywać problemy i odpowiednio reprezentować interesy gospodarcze na forum UE. Pozytywnie należy wyróżnić przedstawicielstwa PKP i Konfederacji Lewia-tan. Oba działają stosunkowo długo, a przez to dopracowały się ugruntowa-nej pozycji i stabilnych kontaktów w instytucjach UE. W obu biurach zatrud-nionych jest kilku pracowników, co pozwala na koordynowanie jednocześnie wielu spraw i śledzenie większego zakresu legislacji, a przez to na stworzenie odpowiedniej „masy krytycznej”, która jest konieczna, aby skutecznie lobbo-wać. Nie bez znaczenia jest fakt, że przedstawicielstwa te wypracowały właści-we sposoby współpracy ze swoimi ekspertami w kraju, z którymi są w stałym kontakcie, i którzy często przyjeżdżają do Brukseli, aby wspierać je w dzia-łaniach lobbingowych i reprezentacyjnych. Zarówno PKP, jak i Lewiatan są aktywnymi członkami europejskich organizacji parasolowych i dopracowały się zaawansowanych form reprezentacji interesów na szczeblu UE.

25 Radca prawny Maria Ślązak objęła funkcję prezydenta CCBE z dniem 1 stycznia 2015 r. (od 1 stycznia 2012 r. pełniła funkcję wiceprezydenta, a wcześniej przez wiele lat była członkiem i przewodniczącą polskiej delegacji). Dodatkowo polscy adwokaci i rad-cowie prawni są członkami około dwudziestu komisji i grup roboczych CCBE.

83


Część polskich przedsiębiorców dba o swoje interesy przez członko-stwo w krajowych organizacjach (rzadziej międzynarodowych), które z kolei bywają członkami europejskich zrzeszeń parasolowych. Dużym problemem jest jednak wciąż słaby rozwój takich organizacji w Polsce oraz ich mała aktywność w kontaktach z instytucjami UE. Jak stwierdza profe-sor U. Kurczewska, polskie organizacje gospodarcze są stosunkowo młode (prawie wszystkie powstały po 1989 r.), i małe (połowa z nich to organiza-cje zrzeszające do 25 członków). Są one wciąż na wczesnym etapie budo-wania strategii reprezentacji interesów wobec UE i nie wykorzystują w peł-ni istniejących możliwości. W porównaniu z podobnymi organizacjami z państw Europy Zachodniej ich kontakty w instytucjami UE są rzadsze, tworzone na późnym etapie procesu decyzyjnego, a także oceniane jako mniej ważne niż powiązania z instytucjami krajowymi. Polskie organiza-cje gospodarcze nadal są na etapie uczenia się i adaptowania do unijnych uwarunkowań26.

Jedną z polskich organizacji, które szybko postępują na ścieżce ucze-nia się lobbingu europejskiego, jest Stowarzyszenie Dystrybutorów i Pro-ducentów Części Motoryzacyjnych. Nawet nie posiadając biura w Bruk-seli, organizacja ta potrafiła skutecznie realizować swoje europejskie cele. W 2008 r. stowarzyszenie zaangażowało się szczególnie mocno w kampanię „Koalicja Prawo do Naprawy”, w której wraz z International Federation of Independent Automotive Aftermarket Distributors skutecznie lobbowało przez kanały krajowe i europejskie na rzecz wprowadzenia odpowiednich regulacji prawnych na szczeblu UE dotyczących serwisowania pojazdów. Ich działalność nie zakończyła się na tym sukcesie, bowiem w następnych latach podejmowali kolejne inicjatywy na szczeblu UE, co świadczy o rea-lizowaniu długofalowej strategii europejskiej, chociaż na razie realizowanej bez stałego biura przedstawicielskiego w Brukseli27.

Podsumowując, można powiedzieć, że polscy przedsiębiorcy i ich orga-nizacje, jeśli w ogóle decydują się na reprezentowanie swoich interesów na szczeblu UE, to ograniczają się do realizacji tzw. strategii lobbingu reaktyw-nego. Z takim lobbingiem mamy do czynienia, gdy podmiot nie podejmuje dużego ryzyka, jest zachowawczy i skoncentrowany na krajowych kontak-tach i kanałach wpływu. Jego działania mają charakter imitacyjny, nie in-nowacyjny. Jego interesy na szczeblu UE są reprezentowane głównie przez

26 Materiały konferencyjne z wystąpienia U. Kurczewskiej, Reprezentacja interesów polskich organizacji, op. cit.

27 Stowarzyszenie Dystrybutorów i Producentów Części Motoryzacyjnych, www.sdcm.pl [dostęp grudzień 2014 r.].; Right to Repair, www.r2rc.pl [dostęp grudzień 2014 r.].

84


administrację krajową i członkostwo w krajowych, a czasem międzynaro-dowych zrzeszeniach. Niestety nie jest to lobbing, który biorąc pod uwagę uwarunkowania UE, przynosiłby wystarczające rezultaty. Ze względu na wykorzystywanie kilku pośredników w reprezentowaniu interesów, lobbing reaktywny jest zwykle spóźniony, pojawia się na końcowych etapach proce-su decyzyjnego, a stanowisko prezentowane wobec decydentów nie zawsze jest zgodne z interesem przedsiębiorstw, bo zostaje po drodze „rozmyte”28.

Nadal tylko niektóre polskie przedsiębiorstwa i ich organizacje decydu-ją się na realizowanie prawdziwej strategii europejskiej i podjęcie bardziej zaawansowanych działań lobbingowych, które można określić lobbingiem proaktywnym. Jego głównym przejawem jest utworzenie biura przedstawi-cielskiego w Brukseli lub wynajęcie profesjonalnej firmy lobbingowej, która na jego rzecz działa w UE. Podmiot realizujący lobbing proaktywny utrzy-muje bezpośrednie i stabilne kontakty z instytucjami UE, a więc obok kra-jowych wykorzystuje intensywnie europejskie kanały wpływu. Jest aktyw-nym członkiem europejskich organizacji parasolowych oraz formalnych i nieformalnych sieci kontaktów. Lobbing proaktywny jest konsekwencją jasnej strategii europejskiej podmiotu. Taki lobbing wymaga zainwesto-wania konkretnych środków finansowych i zaangażowania personelu, ale dzięki długofalowej strategii i obecności blisko procesu decyzyjnego umoż-liwia skuteczne wpływanie na decyzje. Wśród polskich przedsiębiorstw i organizacji gospodarczych do tego ideału zbliżona jest działalność PKP i Konfederacji Lewiatan.

Podsumowanie

Przedstawione w artykule informacje potwierdzają opinie, które już wcześniej były wyrażane przez badaczy tego zagadnienia. Liczba lobby-stów z Polski zarejestrowanych w unijnym rejestrze przejrzystości jest skromna, biorąc pod uwagę rozmiar naszego kraju i potrzeby lobbingowe. Także liczba biur przedstawicielskich polskiego biznesu w Brukseli nie jest imponująca. Wśród nich wyraźna jest przewaga przedstawicieli sektora paliwowo-energetycznej. Są to stosunkowo duże podmioty, które mają na tyle dobrą pozycję organizacyjną i finansową w kraju, że mogą pozwolić sobie na zainwestowanie odpowiednich środków w działalność na pozio-mie UE. Ich aktywizacja na arenie lobbingu europejskiego była spóźniona, ale wygląda na to, że postępy w pracach nad pakietem klimatycznym obu-dziły w końcu świadomość konieczności obecności przy centrum decyzyj-

28 D. Guéguen, European Lobbying, Europolitics, 2007.

85


nym29. W tym kontekście dziwi fakt, że nadal w Brukseli brakuje przedsta-wicieli branży chemicznej, kosmetycznej i farmaceutycznej, które także są w dużym stopniu regulowane na szczeblu unijnym.

Decyzje zapadające w instytucjach Unii Europejskiej mają poważne konsekwencje dla przedsiębiorstw. Polski biznes musi sobie zdać sprawę, że nieobecność na forum europejskim, tak jak i działania chaotyczne, nie-profesjonalne, podejmowane ad hoc i na późnym etapie procesu legislacyj-nego, mogą skutkować wprowadzeniem niekorzystnej dla nich legislacji30. Niestety nadal, pomimo upływu ponad dziesięciu lat od naszego wejścia do UE, wiele wskazuje na to, że lobbing polskich przedsiębiorstw jest zbyt skromny. Pojedyncze, dobre przykłady cieszą, ale wciąż zbyt często, jak stwierdził z nieukrywanym żalem prezes organizacji rolniczych Władysław Serafin: nie ma nas przy stoliku, gdzie rozdają karty.

Bibliografia

A guide to effective lobbying in Europe 2009, Burson&Marsteller, http://www.bur-son-marsteller.com.

Cianciara A., Polski lobbing gospodarczy w Unii Europejskiej. 2004–2010, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa 2012.

Coen D., Grant W., Managing Business and Government Relations [w:] Business and Government: Methods and Practice, The Worls of Political Science: The Deve-lopment of the Discipline Book Series, M. Stein, J. Trent (red.), Barbara Budrich Publisher’s, 2006, s. 13.

Communication from the Commission of 25 July 2001 „European governance – A whi-te paper” COM(2001) 428 final – Official Journal C 287 z 12 października 2001 r.

Czub J.F., Lobbing grup biznesu w Unii Europejskiej, Wydawnictwo Poltext, War-szawa 2012.

29 W trakcie otwarcia biura PKEE w Brukseli w grudniu 2014 r. wiceminister go-spodarki Tomasz Tomczykiewicz podkreślił, że biuro to powstaje zdecydowanie za późno, Polskie firmy energetyczne otworzyły biuro w Brukseli, www.wyborcza.pl [dostęp 18 grudnia 2014 r.].

30 Jak ważne jest jednoczesne realizowanie lobbingu na obu poziomach, krajowym i europejskim, pokazuje przykład kampanii w sprawie rozporządzenia Parlamentu Eu-ropejskiego i Rady (WE) nr 110/2008 z 15 stycznia 2008 r. dotyczącego definicji, opisu, prezentacji, etykietowania i ochrony oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych (tzw. rozporządzenie spirytusowe). K. Woźniak, Komandosi z Brukseli, „Wprost” 2008, nr 16 www.wprost.pl; Polska wódka to powód do dumy, „Rynki Alkoholowe” 2007, nr 12 www.rynki.pl [ dostęp: grudzień 2014 r.]; U. Kurczewska, Lobbing i grupy interesu, op. cit., s. 365–381.

86


Czub J.F., Reprezentacja polskich grup biznesowych w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej [w:] Efektywność reprezentacji interesów Polski w Unii Europejskiej, K.A. Wojtaszczyk (red.), Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2011.

Deficyt demokracji w Unii Europejskiej a europejskie grupy interesów, U. Kurczewska (red.), Instytut Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego, Wydawnictwa Uniwer-sytetu Warszawskiego, Warszawa 2008.

East Europeans see lobbying as ‘corruption in disguise’, wywiad z Agnieszką Ciancia-rą, EurActiv, 9 June 2011.

Formicki T., Nie masz w Brukseli lobbysty? To znaczy, że cię tam w ogóle nie ma, 14 maja 2010 r., www.bankier.pl.

Guéguen D., European Lobbying, Europolitics, 2007.Kurczewska U., In search of Polish interest representation pattern in the European

Union – the case of sector interest organisations, Studies of Transition States and Societies, Vol. 2/Issue 2, 2010 www.tlu.ee/stss/wp-content/uploads/2010/11/Kurczewska.pdf.

Kurczewska U., Lobbing i grupy interesu w Unii Europejskiej. Proces konsolidacji sy-stemu, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2011.

Molęda-Zdziech M., Polski lobbing w Brukseli [w:] K. Jasiecki, M. Molęda-Zdziech, U. Kurczewska, Lobbing. Sztuka skutecznego wywierania wpływu, Oficyna Eko-nomiczna, Kraków 2006.

Polska wódka to powód do dumy, „Rynki Alkoholowe” 2007, nr 12, www.rynki.pl. Polskie firmy energetyczne otworzyły biuro w Brukseli, 8 grudnia 2014 r., www.wy-

borcza.pl. Sapała M., Lobbing interesów przedsiębiorstw na arenie europejskiej – niewykorzysta-

na szansa [w:] Eksport oraz bezpośrednie inwestycje zagraniczne firm wojewódz-twa pomorskiego – 2010, S. Umiński (red.), Uniwersytet Gdański, Gdańsk 2010.

Sapała-Gazda M., Ewolucja lobbingu w Unii Europejskiej, „Zeszyty Naukowe UEP” 2009, nr 119.

Sapała-Gazda M., Lobbing europejski a reprezentacje interesów z nowych państw członkowskich [w:] Nowe państwa członkowskie Unii Europejskiej. Gospodar-ka, regiony, lobbing. Doświadczenia pierwszych lat członkostwa, Wydawnictwo UEP, Poznań 2009.

Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE nr C 83 z 30 marca 2010 r.

Woźniak K., Komandosi z Brukseli, „Wprost” 2008, nr 16, www.wprost.pl.

87


Andrzej Waszczuk*

Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych jako przykład współpracy biznesu i administracji rządowej

Tripartite Commission for Social and Economic Affairs as an example of cooperation between business and government administration: The ar‑ticle looks at the status of Tripartite Commission for Social and Economic Af‑fairs (henceforth: Tripartite Commission) which plays an important role in social dialogue, as well as relations between business and government in Poland. First, the author describes the current legal status of Tripartite Commission, its mem‑bers and scope of its activities. Next, he reflects on some aspects of norm colli‑sions related to the Commission’s works.

Słowa kluczowe: Trójstronna Komisja, dialog społeczny w Polsce, administracja rządowa, organizacje pracowników, organizacje pracodawców

Keywords: Tripartite Commission, social dialogue in Poland, government administration, workers’ organizations, employers’ organization

* Absolwent Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie; e‑mail: [email protected].

Wstęp

W demokracji konieczne jest prowadzenie debaty publicznej. Tworzy ona sprawne narzędzie w łagodzeniu napięć między władzą publiczną a obywatelami. W preambule Konstytucji Rzeczpospolitej wskazano, że sta-nowi ona zbiór podstawowych praw dla państwa1. Zbiór ten jest powiązany z poszanowaniem wolności i sprawiedliwości oraz dialogiem społecznym2.

1 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 13.2 Zob. preambuła Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm., dalej Konstytucja.

88


Formą instytucjonalizacji dialogu było powołanie Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych (dalej Trójstronna Komisja, Komisja)3.

Wobec faktu, że dialog i współpraca partnerów społecznych tworzą jed-ną z podstaw ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej4, należy zbadać, czy jedynie Trójstronna Komisja jest w stanie urzeczywistnić określone funk-cje, cele i zadania państwa. Autor artykułu przedstawia analizę w momen-cie, gdy trwają prace nad nową formułą dialogu społecznego w Rzeczypo-spolitej5. Po lekturze proponowanych zmian legislacyjnych zdecydował się on jednak na pominięcie odniesień do proponowanych zmian z uwagi na to, że budzą one poważne zastrzeżenia co do ich konstytucyjności, zasad-ności oraz niezbędności6.

Zamiarem autora tego artykułu jest analiza systemowa pozycji praw-nej, składu, przedmiotu działania i prawnych form działania Trójstronnej Komisji. Jego celem zaś jest przedstawienie zagadnienia w perspektywie systemowej. Wykorzystał on poglądy wyrażone w piśmiennictwie oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że główne rozważania prowadzone są na kanwie norm prawnych. Dlatego też dopełnieniem rozważań są uwagi na temat podstaw aksjologicznych przy-jętej regulacji prawnej.

Pozycja i skład Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych

Status Trójstronnej Komisji został uregulowany ustawą7. Ustawodawca uczynił zadość wymaganiom wynikającym z klauzuli demokratycznego państwa prawnego i związanej z nią zasady legalizmu, a ponadto urzeczy-wistnił postulaty zgłaszane w piśmiennictwie8.

3 Szerzej zob. K. Całka-Lajnert, Trójstronna Komisja ds. Społeczno-Gospodarczych jako przykład instytucjonalizacji demokracji, „Przegląd Prawa Karnego” 2012, nr 4, s. 171.

4 Por. W. Skrzydło, Konstytucja, op. cit., s. 33.5 Obecnie prace nad zasadami dialogu społecznego są zaawansowane, szerzej zob.

T. Zalewski, Rada Dialogu Społecznego, „Dziennik Gazeta Prawna” z 19 lutego 2015 r., nr 34, s. B1.

6 Por. Uwagi do propozycji założeń do projektu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i wojewódzkich radach dialogu społecznego przedstawione przez Związek Pracodawców Polska Miedź z 19 sierpnia 2014 r.

7 Ustawa z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodar-czych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, Dz.U. nr 100, poz. 1080, ze zm.; dalej u.T.K.S.G.

8 Tytułem przykładu por. K. Rączka, Glosa do orzeczenia Trybunału Konstytucyjne-go z dnia 6 maja 1997 r. (sygn. akt U 2/96), „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 1, s. 190.

89


Na tym tle pojawia się kwestia uzasadnienia przyjętego rozwiązania prawnego. Uzasadnienie to znaczy więcej niźli tylko ratio legis. U podstaw każdej regulacji prawnej można dostrzec wartości, które zdaniem ustawo-dawcy zasługują na uwzględnienie. Wobec powyższego podstawy aksjolo-giczne powołania Komisji można odnaleźć w wartościach konstytucyjnych. Z pewnością takimi wartościami konstytucyjnymi z perspektywy państwa jest demokracja, prawo, społeczna sprawiedliwość oraz praworządność, a z punktu widzenia obywatela – wolności i prawa człowieka i obywatela, solidarność, współpraca oraz praca9.

W świetle obowiązującego prawa w skład Trójstronnej Komisji wchodzą reprezentanci strony rządowej, strony pracowników oraz strony pracodaw-ców (art. 4 ust. u.T.K.S.G.). Przedmiotem dalszych rozważań jest charakte-rystyka uczestników dialogu społecznego w Komisji.

Przedstawicieli strony rządowej wybiera Prezes Rady Ministrów spośród przedstawicieli Rady Ministrów10. Zdaniem autora tego artykułu przyjęte rozwiązanie legislacyjne jest konsekwencją brzmienia art. 33 ustawy o Radzie Ministrów11. Prezes Rady Ministrów niezwłocznie po powołaniu Rady Mini-strów określa szczegółowy zakres działania ministra, kierując się klasyfikacją działów administracji rządowej12, w drodze rozporządzenia13. Dla jasności wywodu autor pracy zdecydował się na wyodrębnienie katalogu kilku grup w obrębie strony rządowej, z wyjątkiem Ministra Pracy i Polityki Społecznej, ponieważ minister ten kieruje działami: „praca, zabezpieczenie społeczne” oraz „rodzina”14. Tym samym ma szczególny status w dialogu trójstronnym.

Pierwszą grupę tworzą przedstawiciele resortów gospodarczych, tzn. Minister Gospodarki, kierujący działem „gospodarka”15; Minister Rolni-

9 Por. Nauka administracji, Z. Cieślak (red.), Warszawa 2012, s. 211–212.10 Autor tego artykułu nie znalazł omówienia strony rządowej w dotychczasowym

piśmiennictwie. Stąd też podejmuje próbę scharakteryzowania tego uczestnika dialogu społecznego w tym artykule.

11 Ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, Dz.U. z 2012 r. poz. 392 ze zm., dalej u.R.M.

12 Katalog działów administracji rządowej zawiera art. 5 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz.U. z 2013 r. poz. 743, ze zm., dalej u.d.a.rz.

13 Rozporządzenia te tracą moc w momencie powołania nowej Rady Ministrów lub powołania nowego ministra dla danego działu, zob. art. 33 ust. 2 u.R.M. W przy-padku uchylenia danego rozporządzenia kompetencje przechodzą na Prezesa Rady Mi-nistrów, zob. art. 33 ust. 3 u.R.M.

14 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szcze-gółowego zakresu działania Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Dz.U. poz. 1260.

15 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szcze-gółowego zakresu działania Ministra Gospodarki, Dz.U. poz. 1252.

90


ctwa i Rozwoju Wsi, odpowiadający za dział: „rolnictwo, rozwój wsi, rynki rolne i rybołówstwo”16, Minister Środowiska, sprawujący pieczę nad dzia-łem „gospodarka wodna i środowisko”17, a także Minister Infrastruktury i Rozwoju, odpowiedzialny za działy: „budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne” oraz „mieszkalnictwo”, „gospodarka morska”, „rozwój regionalny”, a także „transport”18.

Drugą grupę stanowią przedstawiciele resortów finansowych, tj. Mini-ster Finansów, odpowiedzialny za dział „budżet, finanse publiczne i insty-tucje finansowe”19 oraz Minister Skarbu Państwa, kierujący działem „Skarb Państwa”20.

Trzecia grupa składa się z Ministra Administracji i Cyfryzacji, który od-powiada za działy: „administracja publiczna”, „informatyzacja”, „łączność”, a także „wyznania religijne” oraz „mniejszości narodowe i etniczne”21, Ministra Spraw Wewnętrznych, który sprawuje pieczę nad działem „spra-wy wewnętrzne”22, oraz Ministra Zdrowia, który zajmuje się działem „zdrowie”23.

Ostatnią grupę tworzy: Minister Edukacji Narodowej, odpowiadający za dział „oświata i wychowanie”24, oraz Minister Nauki i Szkolnictwa Wyż-szego, zajmujący się działem „nauka i szkolnictwo wyższe”25.

Strona pracownicza jest reprezentowana w Komisji przez przedstawicie-li reprezentatywnych organizacji związkowych (art. 6 ust. 1 u.T.K.S.G.). Re-

16 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szcze-gółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Dz.U. poz. 1261.

17 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szcze-gółowego zakresu działania Ministra Środowiska, Dz.U. poz. 1267.

18 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szcze-gółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Dz. U. poz. 1257.

19 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szcze-gółowego zakresu działania Ministra Finansów, Dz.U. poz. 1256.

20 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szcze-gółowego zakresu działania Ministra Skarbu Państwa, Dz.U. poz. 1262.

21 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szcze-gółowego zakresu działania Ministra Administracji i Cyfryzacji, Dz.U. poz. 1254.

22 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szcze-gółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych, Dz.U. poz. 1265.

23 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szcze-gółowego zakresu działania Ministra Zdrowia, Dz.U. poz. 1268.

24 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szcze-gółowego zakresu działania Ministra Edukacji Narodowej, Dz.U. poz. 1255.

25 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szcze-gółowego zakresu działania Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Dz.U. poz. 1259.

91


prezentatywną organizacją związkową, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.T.S.G., jest ogólnokrajowy związek zawodowy, ogólnokrajowe zrzeszenia lub fe-deracje tych związków i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe lub konfederacje, o ile łącznie spełniają kryteria: podmiotowe i przedmiotowe. Zdaniem autora tego artykułu nie należy wskazywać zasięgu terytorialnego jako kryterium, ponieważ zasięg działania organizacji stanowi element oce-ny formalnej wniosku o stwierdzenie reprezentatywności26.

Kryterium podmiotowe zakłada, że reprezentatywny związek zawodo-wy zrzesza powyżej 300 000 członków, którzy są pracownikami, w rozu-mieniu art. 2 Kodeksu pracy27 (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.T.K.S.G.). Dodatkowym ograniczeniem jest to, że nie uwzględnia się członków organizacji związko-wej, którzy przeszli z innej reprezentatywnej organizacji związkowej (in fine art. 6 ust. 3 u.T.K.S.G.)28. Ograniczenie to ma jednak charakter względny, ponieważ wygasa z upływem jednego roku29.

Kryterium przedmiotowe wymaga, aby reprezentatywny związek zawo-dowy działał w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w ponad połowie sekcji Polskiej Klasyfi-kacji Działalności (dalej PKD) w rozumieniu przepisów odrębnych (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.T.K.S.G.).

Podkreślenia wymaga fakt, że kryterium podmiotowe i przedmiotowe uznaje się za spełnione, jeżeli nie więcej niż po 100 000 członków organiza-cji związkowej pozostaje w stosunku pracy w podmiotach gospodarki na-rodowej, których podstawowy rodzaj działalności został określony w jednej sekcji PKD30. Innymi słowy, wymóg reprezentatywności danej organizacji związkowej jest spełniony, jeśli członkowie danej organizacji związkowej wykonują pracę z różnych sekcji PKD.

Stronę pracodawców reprezentują przedstawiciele reprezentatywnych organizacji pracodawców (art. 7 ust. 1 u.T.K.S.G.). Reprezentatywną or-ganizacją pracodawców, w świetle art. 7 ust. 3 u.T.K.S.G., jest organizacja

26 Odmienny pogląd prezentuje J. Skoczyński, dla którego dodatkowym kryterium jest zasięg terytorialny działania organizacji społecznej, zob. idem, Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkie komisje dialogu społecznego, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2001, nr 12, s. 26.

27 Por. ustawę z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, Dz.U. z 2014 r. poz. 1502, ze zm., dalej k.p.

28 Tę samą technikę legislacyjną zastosował ustawodawca w stosunku do reprezen-tatywnej organizacji pracodawców, zob. art. 7 ust. 4 u.T.K.S.G.

29 Por. K. Całka-Lajnert, Trójstronna Komisja, op. cit., s. 172.30 Powyższa uwaga pozostaje aktualna w stosunku do reprezentatywnej organizacji

pracodawców, zob. art. 6 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 3 u.T.K.S.G.

92


pracodawców, która spełnia łącznie kryteria: podmiotowe, przedmiotowe i zasięgu terytorialnego.

Wedle kryterium podmiotowego reprezentatywna organizacja praco-dawców powinna zrzeszać pracodawców, którzy zatrudniają przynajmniej 300 000 pracowników (art. 7 ust. 3 pkt 1 u.T.K.S.G.).

Kryterium przedmiotowe zakłada, że organizacje pracodawców działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działal-ności określony jest w ponad połowie sekcji PKD w myśl przepisów o staty-styce publicznej (pkt 3 art. 7 ust. 3 u.T.K.S.G.).

Dodatkowo wymaga się, by organizacja pracodawców miała zasięg ogólnokrajowy (pkt 2 art. 7 ust. 3 u.T.K.S.G.). Autor tego artykułu uważa, że wymóg ten jest spełniony, gdy dana organizacja pracodawców działa we wszystkich województwach.

Należy wskazać, że w posiedzeniach Komisji, wyłącznie z głosem dorad-czym, uczestniczą przedstawiciele: Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a także samorządu terytorial-nego w zakresie wykonywania przezeń zadań publicznych po powołaniu przez Prezesa Rady Ministrów31. Jednocześnie strony dialogu społecznego mogą zapraszać, z głosem doradczym, inne podmioty. Przykładowo można wskazać przedstawicieli: organizacji społecznych i zawodowych, organi-zacje związkowe i organizacji pracodawców, które nie są reprezentatywne w rozumieniu ustawy32.

Przedmiot działania Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych

Trójstronna Komisja, jako forum dialogu społecznego, realizuje okre-ślone cele. Komisja może realizować te cele dzięki specjalnym uprawnie-niom, które mogą mieć charakter ogólny i szczegółowy. Omówienie upraw-nień Komisji stanowi przedmiot dalszych dociekań.

Bardzo ważna jest możliwość wniesienia pod obrady Komisji sprawy o dużym znaczeniu społecznym lub gospodarczym, a warunkiem tego jest odpowiedź na pytanie, czy rozwiązanie danej sprawy jest istotne dla poko-ju społecznego (art. 2 ust. 1 u.T.K.S.G.). Z pewnością przyjęta konstrukcja prawna jest klauzulą generalną. Stąd też autor tego artykułu uważa, że każ-da sprawa objęta właściwością reprezentanta Rady Ministrów może stano-wić przedmiot prac Trójstronnej Komisji.

31 Szerzej zob. art. 4 ust. 2–3 w związku z art. 9 u.T.K.S.G.32 Por. art. 5 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 4 w związku z art. 7 ust. 5 u.T.K.S.G.

93


Doniosłe znaczenie ma udział Trójstronnej Komisji w pracach nad pro-jektem ustawy budżetowej. Bowiem strona rządowa, w terminie do dnia 10 maja, przedstawia wstępną prognozę wielkości makroekonomicznych, które stanowią podstawę prac nad projektem ustawy budżetowej, a strona pracowników i pracodawców, albo w terminie do dnia 20 maja przedsta-wiają wspólną propozycję w sprawie wzrostu w następnym roku wynagro-dzeń w gospodarce narodowej oraz emerytur i rent z Funduszu Ubezpie-czeń Społecznych, albo w terminie do dnia 25 maja każda ze stron osobno przedstawia swoją propozycję w tych obszarach (art. 3 ust. 1–3 u.T.K.S.G.). Jednocześnie istnieje możliwość zaprezentowania propozycji przez każdą z organizacji pracowników i pracodawców osobno, w terminie do dnia 30 maja, jeżeli strona nie przedstawi propozycji w wyżej wskazanych obsza-rach (art. 3 ust. 4 u.T.K.S.G.).

Drugim etapem konsultacji jest skierowanie założeń projektu budżetu państwa na rok następny do Komisji, w terminie do dnia 15 czerwca, w celu uzyskania stanowiska strony pracowników i pracodawców, które mogą przedstawić opinię o założeniach projektu budżetu państwa bądź wspólną w terminie do dnia 20 lipca, bądź osobno w terminie do dnia 25 lipca (art. 3 ust. 5–7 u.T.K.S.G.). Również każda z organizacji pracowników i pracodaw-ców w Komisji w terminie do dnia 31 lipca może przedstawić swoją opinię dotyczącą założeń projektu budżetu państwa (art. 3 ust. 8 u.T.K.S.G.).

Trzeci etap rozpoczyna się od przedstawienia Komisji projektu usta-wy budżetowej na następny rok wraz z uzasadnieniem, najpóźniej 20 dni przed skierowaniem tegoż projektu do Sejmu, aby strony pracowników i pracodawców mogły zająć stanowisko (art. 3 ust. 9 u.T.K.S.G.). Termin na wyrażenie wspólnego stanowiska wynosi 6 dni roboczych, własnego stanowiska danej strony – 9 dni roboczych, a stanowiska każdej organi-zacji reprezentowanej w Komisji – 11 dni roboczych (art. 3 ust. 10–12 u.T.K.S.G.). Niektóre terminy mogą być zmienione przez Komisję (art. 3 ust. 13 u.T.K.S.G.). Nieprzedstawienie propozycji przez żadną organizację reprezentowaną w Komisji oznacza rezygnację z prawa do ich wyrażenia (art. 3 ust. 14 u.T.K.S.G.)

Uprawnienia Komisji sformułowane zostały w przepisach odrębnych, które zostaną przedstawione w dalszej części artykułu.

Szczególną uwagę należy zwrócić na to, że w Komisji prowadzone są negocjacje dotyczące wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę33. Nabiera to znaczenia, gdy weźmie się pod uwagę, że co 13 pracownik praco-

33 Zob. art. 2 ust. 1 ustawy z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, Dz.U. nr 200, poz. 1679, ze zm., dalej u.m.w.

94


wał za minimalne wynagrodzenie34. Negocjacje te rozpoczynają się z chwilą przedstawienia przez Radę Ministrów Trójstronnej Komisji propozycji wy-sokości minimalnego wynagrodzenia w roku następnym wraz z terminem zmiany wysokości tego wynagrodzenia35, informacji o wskaźniku cen w roku poprzednim, prognozowanych na rok następny: wskaźniku cen oraz wskaź-niku przeciętnego wynagrodzenia, wydatkach gospodarstw domowych w roku poprzednim, wskaźniku udziału dochodów z pracy najemnej oraz przeciętnej liczbie osób na utrzymaniu osoby pracującej najemnie w roku poprzednim, wysokości przeciętnych miesięcznych wynagrodzeń w roku poprzednim według rodzajów działalności, poziomie życia różnych grup społecznych, warunkach gospodarczych państwa36, a ponadto przedstawia wysokość przeciętnego wynagrodzenia w pierwszym kwartale roku oraz wskaźnik prognozowanego realnego przyrostu produktu krajowego brutto, (dalej PKB), w terminie do 15 czerwca każdego roku37 (art. 2 ust. 2 u.m.w.).

Wysokość minimalnego wynagrodzenia może być bądź efektem con-sensusu partnerów społecznych bądź arbitralnej decyzji Rady Ministrów. W pierwszym wypadku uzgodnienie wysokości minimalnego wynagro-dzenia następuje w terminie do 15 lipca każdego roku wraz z ogłoszeniem w drodze obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów w Dzienniku Urzędo-wym Rzeczpospolitej Polskiej „Monitor Polski” (art. 2 ust. 3 i 4 u.m.w.). Gdy uczestnicy dialogu społecznego nie dojdą do porozumienia w termi-nie prawem przewidzianym, wysokość minimalnego wynagrodzenia wraz z terminem zmiany tej wysokości określa Rada Ministrów, do 15 września każdego roku w drodze rozporządzenia. Oczywiste jest, że Rada Ministrów kieruje się propozycją wysokości minimalnego wynagrodzenia skierowaną do prac w Trójstronnej Komisji.

Warto zauważyć, że w Trójstronnej Komisji są prowadzone coroczne ne-gocjacje w sprawie średniorocznego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń dla

34 Główny Urząd Statystyczny, Struktura wynagrodzeń według zawodów w paź-dzierniku 2012 r., Warszawa 2014, s. 1.

35 Terminy zmiany minimalnego wynagrodzenia zależą od wskaźnika cen. W przy-padku gdy wynosi on co najmniej 105%, wyznacza się dwa terminy zmiany wysokości minimalnego wynagrodzenia, od 1 stycznia i od 1 lipca; gdy wynosi mniej niż 105% zmia-na wysokości minimalnego wynagrodzenia następuje tylko od 1 stycznia, zob. 3 u.m.w.

36 Tytułem uzupełnienia wskażę, że na warunki gospodarcze państwa składa się sy-tuacja budżetu państwa, wymogi rozwoju gospodarczego, poziomu wydajności pracy i konieczność utrzymania wysokiego poziomu zatrudnienia.

37 Trójstronna Komisja ma możność zmiany terminów, o których mowa w art. 2 ust. 2–5 na wniosek przedstawiciela Rady Ministrów, zob. art. 2 ust. 6 u.m.w. w związku z art. 3 u.T.K.S.G.

95


pracowników sfery budżetowej38. Propozycję średniorocznych wskaźników na następny rok przedkłada Rada Ministrów w terminie do 15 czerwca każ-dego roku39. Propozycja ta stanowi przedmiot opinii organizacji związko-wych, która winna być przedstawiona w ciągu 20 dni40, jednocześnie zawiera ona informację m.in. o prognozowanej dynamice PKB, zmianach cen towa-rów i usług konsumpcyjnych, wzroście wynagrodzeń w gospodarce naro-dowej, zatrudnieniu w gospodarce narodowej, zatrudnieniu w państwowej sferze budżetowej, tudzież wynagrodzeniach z roku poprzedniego pozosta-łych pracowników państwowej sfery budżetowej (in fine art. 7 ust. 2 u.k.w.).

Wysokość średniorocznych wskaźników wzrostu wynagrodzeń w państwo-wej sferze budżetowej może zostać uzgodniona w Trójstronnej Komisji albo określona przez Radę Ministrów (art. 7 ust. 4 i 5 u.k.w.). Porozumienie osiąg-nięte w ramach Trójstronnej Komisji powoduje powzięcie uchwały w sprawie określenia średniorocznych wskaźników wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, które uwzględnia Rada Ministrów, przygotowując projekt ustawy budżetowej, zgodnie z art. 7 ust. 4 u.k.w. Z kolei brak porozumienia uczestników dialogu społecznego w terminie do 20 lipca powoduje, że Rada Ministrów określa samodzielnie średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagro-dzeń, kierując się wysokością zaproponowanych średniorocznych wskaźników wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (art. 7 ust. 5 u.k.w.).

Interesujące jest, że w toku prac Trójstronnej Komisji zostaje przepro-wadzana weryfikacja określonych kwot świadczeń rodzinnych w odstępie 3 lat41. Weryfikację wysokości tych kwot inicjuje Rada Ministrów, przed-stawiając Trójstronnej Komisji, do 15 maja, propozycje wysokości kwot świadczeń rodzinnych, z wyjątkiem wysokości świadczenia pielęgnacyjne-go, a ponadto wyniki badań progu wsparcia dochodowego rodzin42 oraz in-formację o realizacji świadczeń rodzinnych za okres od poprzedniej wery-fikacji i o sytuacji dochodowej rodzin posiadających dzieci na utrzymaniu (art. 19 ust. 1 u.ś.r.).

38 Por. art. 7 w związku z art. 5 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wy-nagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. z 2011 r. nr 79, poz. 431, ze zm.; dalej u.k.w.

39 Ustawodawca dopuścił możliwość zmiany terminów, zob. art. 7 ust. 6 u.k.w.40 Konsekwencją nieprzedstawienia opinii jest wygaśnięcie prawa do jej wyrażenia,

por. art. 7 ust. 2 i 3 u.k.w.41 Tytułem uzupełnienia weryfikacji podlega wysokość świadczeń rodzinnych,

z wyjątkiem świadczenia pielęgnacyjnego wraz z progiem dochodowym, por. art. 19 w związku z art. 18 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz.U. z 2015 r. poz. 114, ze zm.; dalej u.ś.r.

42 Kwestia ta stanowi przedmiot badań Instytutu Pracy i Spraw Społecznych.

96


Wysokość kwot progu dochodowego i określonych świadczeń rodzin-nych następuje w drodze obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów albo rozporządzenia Rady Ministrów w terminie do 15 sierpnia danego roku kalendarzowego. Gdy Trójstronna Komisja poweźmie uchwałę dotyczącą ustalenia wysokości kwot określonych świadczeń rodzinnych w termi-nie do 15 czerwca danego roku kalendarzowego, Prezes Rady Ministrów ogłasza w formie obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospoli-tej „Monitor Polski” (art. 19 ust. 2 i 5 u.ś.r.). Jeśli Trójstronna Komisja nie uzgodni w terminie wysokości określonych świadczeń rodzinnych i kwot progowych, to następuje wydanie rozporządzenia Rady Ministrów. Przy wydaniu tegoż rozporządzenia rząd kieruje się propozycjami przedłożony-mi Komisji (art. 19 ust. 4 u.ś.r.).

Nie sposób pominąć potencjalnej roli Trójstronnej Komisji przy two-rzeniu zbioru praw konsumenta w zakresie dostarczania paliw i energii43. Rola ta sprowadza się do konsultacji przedłożonego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki projektu zbioru praw konsumenta m.in. z partnerami społecznymi44.

Prawne formy działania Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych

W związku z tym, że Trójstronna Komisja tworzy forum współpracy i dialogu partnerów społecznych, pojawia się problem z określeniem natury prawnej konkretnych wypowiedzi Trójstronnej Komisji oraz stron dialogu społecznego. Zasadniczo prawne formy działania stanowią formę wyraża-nia woli przez organ administracji publicznej i dlatego formy te mają umo-cowanie w normach prawa materialnego, procesowego i ustrojowego45.

Mając na względzie powyższe, można przyjąć, że do uznania wypowie-dzi podmiotu za prawną formę działania wystarczy istnienie substratu ma-terialnego, który autor tego artykułu rozumie jako określenie treści praw i obowiązków stron stosunku prawnego, oraz substratu formalnego, wedle którego określa się tryb działania danego podmiotu46.

43 Zbiór praw konsumenta jest dokumentem, który zawiera praktyczne informacje o prawach konsumentów energii elektrycznej i paliw gazowych, por. art. 5 ust. 6e ustawy z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, Dz.U. z 2012 r. poz. 1059, ze zm.

44 Ibidem.45 Por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2009 r., sygn. akt

Kpt 2/08, OTK-A ZU 2009, nr 5, poz. 78.46 Gwoli wyjaśnienia istnienie norm prawnych nadających uprawnienia w sferze

imperium powoduje uznanie danego podmiotu za organ władzy publicznej. W konse-

97


Wobec powyższego należy stwierdzić, że Trójstronna Komisja wyra-ża swoją wolę poprzez określone prawne formy działania. Wypowiedzi te występują w postaci uchwał, porozumień oraz stanowisk, które jednak nie mają mocy powszechnie obowiązującej.

Podstawową formą prawną działania Trójstronnej Komisji są uchwały z uwagi na kolegialny skład Trójstronnej Komisji. Nie bez znaczenia pozo-staje możliwość zaprezentowania opinii przez każdego członka Komisji na posiedzeniu plenarnym, a w określonych przypadkach także koresponden-cyjnie (art. 10 ust. 4–6 u.T.K.S.G.).

Godne uwagi są uchwały Komisji w sprawie określenia liczby przedsta-wicieli reprezentatywnych organizacji47, powołania stałego lub doraźnego zespołu problemowego (art. 11 ust. 1 u.T.K.S.G.), uchwalenia regulaminu Trójstronnej Komisji (art. 13 u.T.K.S.G.) czy też przekazania sprawy woje-wódzkiej komisji dialogu społecznego (art. 2b u.T.K.S.G.).

Kolejną prawną formą działania stanowią porozumienia, zawarte na podstawie art. 2a u.T.K.S.G., między stronami Komisji. Porozumienia te zawierają wzajemne zobowiązania stron, które bądź doprowadzą do wy-ważenia interesów pracowników, interesów pracodawców oraz dobra pub-licznego, bądź przyczynią się do rozwoju i zachowania pokoju społecznego (art. 2a ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 u.T.K.S.G.). Tytułem przykła-du warto wskazać, że porozumienia te zawierają postanowienia dotyczące czasu obowiązywania, trybu: dokonywania zmian treści, rozwiązania lub rozstrzygania kwestii spornych, a także określają katalog przypadków wy-gaśnięcia (art. 2a ust. 3 u.T.K.S.G.).

Szczególną uwagę zwracają porozumienia między stroną pracowników i pracodawców. Istotę tych porozumień – w świetle art. 2 ust. 4 – stanowi bądź zawarcie ponadzakładowych układów zbiorowych pracy, które obejmu-ją ogół pracodawców zrzeszonych w reprezentatywnych organizacjach pra-codawców oraz ogół zatrudnionych pracowników u tych pracodawców, bądź określenie wzajemnych zobowiązań strony pracowników i pracodawców48.

Kolejna prawna forma działania Komisji ma postać stanowisk przedsta-wicieli stron dialogu społecznego. Interesująca jest kwestia, że stanowiska te może prezentować samodzielnie jedna strona bądź też razem z innymi

kwencji uznanie to pociąga za sobą możliwość kształtowania sytuacji prawnej jednostki m.in. w drodze decyzji administracyjnej.

47 Uchwała jest wydawana na podstawie art. 9 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 u.T.K.S.G.

48 Interesujące rozważania na ten temat prowadzi E. Wronikowska, szerzej zob. ea-dem, Uprawnienia Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, „Praca i Za-bezpieczenie Społeczne” 2002, nr 5, s. 23 i n.

98


stronami dialogu społecznego (art. 2 ust. 1 u.T.K.S.G.). Należy wskazać, że stanowiska te mogą dotyczyć każdej sprawy z zakresu polityki społecznej lub gospodarczej (art. 2 ust. 2 u.T.K.S.G.). Dodatkowo w formie stanowiska można wezwać innego uczestnika dialogu społecznego do zaprezentowa-nia swojego zdania w sprawie, którą uznaje za mającą duże znaczenie spo-łeczne lub gospodarcze (art. 2 ust. 3 u.T.K.S.G.).

Aspekty kolizyjnoprawne w działaniu Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych

Do omówienia pozostaje zestawienie obowiązującej regulacji dotyczą-cej Trójstronnej Komisji z regulacją działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (dalej działalność lobbingowa)49. W ocenie autora tego artykułu występuje kolizja między obiema regulacjami prawnymi. Kolizję tą można rozstrzygnąć – pamiętając o aksjologicznych podstawach przyję-tej regulacji – jedynie przy wykorzystaniu konstytucyjnej zasady propor-cjonalności50. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: zasada ta kładzie na-cisk na adekwatność celu i środka użytego do jego realizacji51.

Ocenę zgodności danej regulacji prawnej z zasadą proporcjonalności dokonuje się na podstawie „testu proporcjonalności”. Zdaniem Trybunału, rozpatrując zgodność zakwestionowanej regulacji prawnej z zasadą pro-porcjonalności, należy zbadać, czy:

• jest właściwa dla osiągnięcia zamierzonego celu, • jest niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego oraz • cele pozostają w odpowiedniej proporcji do zakresu ciężarów nakła-

danych na podmioty prywatne52.

Podstawową kwestią jest określenie celu powołania Trójstronnej Ko-misji. Wydaje się, że celem, który przyświecał ustawodawcy, była potrzeba ustawowego uregulowania mechanizmów osiągania: konsensusu pomię-dzy partnerami społecznymi w najistotniejszych sprawach z obszaru polity-

49 Zob. ustawę z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Dz.U. nr 169, poz. 1414, ze zm., dalej u.d.l.

50 W omawianej sytuacji nie znajdą zastosowania następujące reguły kolizyjne: lex superior derogat legi inferiori, lex specialis derogat legi generali, lex posterior derogat legi priori czy też lex posterior generali non derogat legi priori speciali.

51 Zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03, OTK-A ZU 2004, nr 6, poz. 56.

52 Ibidem.

99


ki gospodarczej i społecznej53. Natomiast celem uregulowania działalności lobbingowej była konieczność określenia ram prawnych zauważonej prak-tyki wykonywania tej działalności54. Dodatkowo istniała potrzeba określe-nia dopuszczalnych form i metod wywierania wpływu na przedstawicieli władz ustawodawczych i wykonawczych55. Wobec takiego określenia celów regulacji należy stwierdzić, że obie regulacje można uznać za właściwe dla osiągnięcia wskazanego celu.

W następnej kolejności należy zbadać niezbędność danej regulacji w ochronie i realizacji interesu publicznego. Nim nastąpi ocena zakwestio-nowanej regulacji, trzeba wskazać znaczenia terminów: „interes publiczny” oraz „niezbędność”. Interes publiczny należy rozumieć jako najważniejszą regułę działania państwa w sferze działań ustawodawczych, która jest zwią-zana z klauzulą dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji.). Z kolei niezbędność regulacji prawnej to wymóg: stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w konkretnym stanie faktycznym ingerencji56.

Powołanie Trójstronnej Komisji stanowi przejaw ochrony i realizacji interesu publicznego. Sensu largo za interes publiczny można uznać dia-log społeczny, który jest wyrazem demokratycznego państwa prawnego. Z pewnością demokratyczne państwo prawne jest powiązane z realizacją zasady dobra wspólnego. Znamienne jest to, że dialog społeczny obejmuje ściśle określony krąg podmiotów.

Również umocowanie prawne działalności lobbingowej może zostać uznane za ochronę i realizację interesu publicznego. Stricte za interes pub-liczny można uznać debatę publiczną. Debata ta przybiera formę wysłu-chania publicznego (art. 7 ust. 1 u.d.l.), które jest fundamentem demokra-tycznego państwa prawnego. Jednakże debata publiczna stwarza możliwość uczestnictwa wszystkim zainteresowanym podmiotom w procesie stano-wienia prawa.

W świetle powyższych rozważań trzeba stwierdzić, że analizowane re-gulacje prawne dotyczą tego samego zagadnienia. Tym samym wątpliwości należy rozwiać przez wskazanie, która z analizowanych konstrukcji spełnia wymóg niezbędności. Wskazanie to nastąpi dzięki pobieżnemu zestawie-niu obu regulacji.

53 Zob. Uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, druk sejmowy nr 2020/III kad.

54 Szerzej zob. Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o działalności lobbingo-wej w procesie stanowienia prawa, druk sejmowy nr 2188/IV kad.

55 Ibidem.56 Szerzej zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt

P 2/98, OTK ZU 1999 nr 1, poz. 2.

100


Po pierwsze, działalność lobbingowa może być prowadzona przez każ-dy zainteresowany podmiot, a nie tylko przez oznaczony krąg podmiotów, jak to ma miejsce w przypadku dialogu społecznego. Po drugie, przedmiot działalności lobbingowej jest nieograniczony, w przeciwieństwie do zakre-su przedmiotowego działania Trójstronnej Komisji, który jest definiowany przez zakres działania członków Rady Ministrów, uczestniczących w pra-cach Trójstronnej Komisji. Po trzecie, zarówno prawne formy działania Trójstronnej Komisji, jak również działalność lobbingowa nie mają wiążą-cego charakteru dla organów władzy państwowej.

Wobec szerszego zakreślenia prawnych możliwości działalności lobbin-gowej w procesie stanowienia prawa należy stwierdzić, że kryterium nie-zbędności spełnia właśnie ta regulacja.

Zmierzając do końca rozważań na temat „testu proporcjonalności”, trzeba wskazać, że ocena, czy cele pozostają w odpowiedniej proporcji do zakresu ciężarów nakładanych na podmioty prywatne jest uzależniona od charakteru zastosowanych konstrukcji prawnych. Ergo ustawodawca powi-nien wybrać takie rozwiązanie legislacyjne, które będzie jak najmniej uciąż-liwe. Stwierdzić należy, że obie analizowane regulacje pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Autor tego artykułu uważa, że – uwzględniając obie regulacje – regulacja dotycząca działalności lobbingowej jest optymal-nym rozwiązaniem.

Podsumowanie

Podstawowe znaczenie dla tego artykułu miało wskazanie statusu Trój-stronnej Komisji. Autor prezentuje zagadnienia w sposób systemowy. Jego dociekania nie skupiają się wyłącznie na sferze prawa pracy, ale także na za-gadnieniach prawa konstytucyjnego oraz prawa gospodarczego publicznego.

Podkreślenia wymaga fakt, że po raz pierwszy dokonano analizy składu strony rządowej Trójstronnej Komisji. Jednocześnie powiązano uprawnie-nia Trójstronnej Komisji o charakterze ogólnym z kompetencjami przed-stawicieli Rady Ministrów. Dzięki temu powstał katalog działów admini-stracji rządowej, w których Trójstronna Komisja ma prawo wyrażać swoje stanowiska, o ile uzna, że dana sprawa jest istotna.

Przełamaniem dotychczasowej praktyki było wskazanie prawnych form działania Trójstronnej Komisji. Zdaniem autora, mimo że Trójstronna Ko-misja nie jest organem władzy państwowej, to dzięki wyodrębnionemu sub-stratowi materialnemu i formalnemu można wskazać na formy wyrażania woli przez Trójstronną Komisją. Do prawnych form zaliczono uchwały, po-rozumienia i stanowiska.

101


Biorąc pod uwagę fakt, że w chwili obecnej dialog społeczny (szerzej debata publiczna) jest regulowany w Rzeczpospolitej w następujących pod-stawowych aktach ustawowych:

• ustawie z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w pań-stwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw,

• ustawie z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno--Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego,

• ustawie z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę,

• ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, • ustawie z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stano-

wienia prawa,powinno dążyć się, aby ta materia była regulowana przez jeden akt norma-tywny. Dzięki ujednoliceniu prawa ułatwi się dotarcie do treści aktu norma-tywnego obywatelowi, który obecnie musi się poruszać po wielu pozycjach Dziennika Ustaw, co nie świadczy o wysokiej kulturze prawnej i politycznej prawodawcy.

Bibliografia

Całka-Lajnert K., Trójstronna Komisja ds. Społeczno-Gospodarczych jako przykład instytucjonalizacji demokracji, „Przegląd Prawa Karnego” 2012, nr 4.

Nauka administracji, Z. Cieślak (red.), Warszawa 2012.Rączka K., Glosa do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 maja 1997 r.

(sygn. akt U 2/96), „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 1.Skoczyński J., Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódz-

kie komisje dialogu społecznego, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2001, nr 12.Skrzydło W., Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013.Wronikowska E., Uprawnienia Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodar-

czych, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2002, nr 5.Zalewski T., Rada Dialogu Społecznego, „Dziennik Gazeta Prawna” z 19 lutego

2015 r., nr 34, s. B1.Główny Urząd Statystyczny, Struktura wynagrodzeń według zawodów w październi-

ku 2012 r., Warszawa 2014.Związek Pracodawców Polska Miedź, Uwagi do propozycji założeń do projektu usta-

wy o Radzie Dialogu Społecznego i wojewódzkich radach dialogu społecznego przedstawione z dnia 19 sierpnia 2014 r.

Wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, OTK ZU 1999 nr 1, poz. 2. Wyrok TK z 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03, OTK-A ZU 2004 nr 6, poz. 56.

102


Postanowienie TK z 20 maja 2009 r., sygn. akt Kpt 2/08, OTK-A ZU 2009 nr 5, poz. 78.

Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.

Ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, Dz.U. z 2014 r. poz. 1502, ze zm.Ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, Dz.U. z 2012 r. poz. 392, ze zm.Ustawa z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, Dz.U. z 2012 r. poz. 1059, ze zm.Ustawa z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz.U. z 2013 r.

poz. 743, ze zm.Ustawa z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze

budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. z 2011 r. nr 79, poz. 431, ze zm.

Ustawa z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, Dz.U. nr 100, poz. 1080, ze zm.

Ustawa z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, Dz.U. nr 200, poz. 1679, ze zm.

Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz.U. z 2015 r. poz. 114, ze zm.

Ustawa z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Dz.U. nr 169, poz. 1414, ze zm.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szczegó-łowego zakresu działania Ministra Gospodarki, Dz.U. poz. 1252.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szczegó-łowego zakresu działania Ministra Administracji i Cyfryzacji, Dz.U. poz. 1254.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szczegó-łowego zakresu działania Ministra Edukacji Narodowej, Dz.U. poz. 1255.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szczegó-łowego zakresu działania Ministra Finansów, Dz.U. poz. 1256.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szczegó-łowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Dz.U. poz. 1257.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szcze-gółowego zakresu działania Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Dz.U. poz. 1259.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szczegó-łowego zakresu działania Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Dz.U. poz. 1260.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szczegó-łowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Dz.U. poz. 1261.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szczegó-łowego zakresu działania Ministra Skarbu Państwa, Dz.U. poz. 1262.

103


Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szcze-gółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych, Dz.U. poz. 1265.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szczegó-łowego zakresu działania Ministra Środowiska, Dz.U. poz. 1267.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 września 2014 r. w sprawie szczegó-łowego zakresu działania Ministra Zdrowia, Dz.U. poz. 1268.

Poselski projekt ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodar-czych, druk sejmowy nr 2020/III kad.

Rządowy projekt ustawy o działalności lobbingowej, druk sejmowy nr 2188/IV kad.

105


Kamilla Marchewka-Bartkowiak*, Ida Musiałkowska**

Dyplomacja handlowa w krajach Unii Europejskiej jako przykład współpracy administracji i przedsiębiorstw

Commercial diplomacy in the EU member states as an example of coop-eration between public administration and business: The article reviews the position of commercial diplomacy in the context of trade policy of the European Union. It begins by presenting the definitions of economic and commercial di‑plomacies. Next, it outlines their role in the EU and its member states. The au‑thors claim that commercial diplomacy is an important part of public diplomacy and plays a key role in enhancing competitiveness of domestic enterprises help‑ing the entrepreneurs to enter foreign markets.

Słowa kluczowe: dyplomacja handlowa, dyplomacja gospodarcza, dyplomacja publiczna, Unia Europejska

Keywords: commercial diplomacy, economic diplomacy, public diplomacy, European Union

* Profesor nadzw., Katedra Polityki Pieniężnej i Rynków Finansowych, Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu, specjalista ds. finansów publicznych w Biurze Analiz Sejmowych; e‑mail: kamilla.marchewka‑[email protected].

** Adiunkt Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Katedra Europeistyki; e‑mail: [email protected].

Wstęp

Jednym z najważniejszych zadań administracji publicznej jest stworze-nie właściwych warunków rozwoju dla przedsiębiorstw, w tym ich ekspan-sji zagranicznej. W związku z tym w ostatnich latach szczególnie istotne stało się rozszerzanie dyplomacji publicznej ukierunkowanej na rozwój re-lacji gospodarczych i wsparcie firm działających za granicą. Dyplomację tę określa się jako dyplomację ekonomiczną, gospodarczą lub handlową. Po-jęcia te wprowadzono do praktyki dyplomatycznej w wielu krajach (w tym

106


Polsce1) stosunkowo niedawno, mimo że wiele działań prowadzonych przez organy tych państw obejmowało już kwestie ekonomiczne, bezpie-czeństwa ekonomicznego, nawiązywanie nowych kontaktów handlowych itd. Przekierowanie tradycyjnego modelu dyplomacji na model dyplomacji ekonomicznej i handlowej, obejmującej swoim zakresem merytorycznym wszelkie obszary stosunków dyplomatycznych, zaowocowało też zmianą postrzegania interesariuszy i organizacji oraz zakresu zadań dyplomacji publicznej.

Celem artykułu jest identyfikacja zasad organizacyjnych prowadzenia dyplomacji handlowej i gospodarczej, a także analiza porównawcza dyplo-macji handlowej w państwach Unii Europejskiej przy wykorzystaniu przy-jętych determinant oceny jej organizacji.

Definicja i specyfika dyplomacji gospodarczej i handlowej

We współczesnym świecie wraz z nasileniem kontaktów międzyna-rodowych, rozwojem środków komunikacji, powszechnością dostępu do coraz większej ilości informacji zmieniły się sposoby prowadzenia działań dyplomatycznych. Dyplomacja nie kojarzy się już tylko z mitem, że: dy-plomaci wolą układać się w szczelnie zamkniętych, wypełnionych dymem z cygar pomieszczeniach, ograniczając publiczne wystąpienia do ogłaszania zawartych porozumień2. Co więcej, dyplomacja nie sprowadza się do dzia-łalności państw i jego organów, ale udział w niej biorą inne podmioty, jak przedsiębiorstwa, organizacje pozarządowe, instytucje kultury itd. Termin „dyplomacja tradycyjna” zastąpiło pojęcie „dyplomacja publiczna” (public diplomacy), który odnosi się do różnych sfer, a dziedziny dyplomacji tra-dycyjnej zmieniły nazwy na bardziej wyspecjalizowane, m.in.: dyplomacja kulturalna, gospodarcza. Mimo że w każdym kraju dyplomację publiczną definiuje się nieco inaczej, to jednak ma ona pewne wspólne cechy, jak podkreślenie roli osób ją prowadzących, nastawienie na współpracę pod-miotów oraz korzystanie z powszechnie dostępnych środków komunikacji i poprzez to kształtowanie opinii publicznej.

W Polsce dyplomacja publiczna obejmuje wszystkie rodzaje zagranicznej działalności państwa, mające na celu kształtowanie opinii publicznej w in-

1 Więcej na ten temat w: K. Marchewka-Bartkowiak, Dyplomacja ekonomiczna w Polsce – organizacja, zadania i kierunki działalności, seria „Analizy BAS” 2014, nr 6 (110), http://www.bas.sejm.gov.pl/analizy.php.

2 N. Bayne, S. Woolcock, The New Economic Diplomacy, Ashgate, Farnham 2007.

107


nych krajach. Polega na realizacji własnej polityki zagranicznej wraz z kształ-towaniem przez rządy opinii w innych państwach, interakcjach prywatnych interesów i grup w jednym państwie z podobnymi w innym państwie, spra-wozdawczości na temat spraw zagranicznych i ich wpływu na politykę, ko-munikacji między specjalistami od komunikacji (dyplomaci, korespondenci zagraniczni) i udziale w procesie międzynarodowej komunikacji.

Pochodną ekonomizacji relacji międzynarodowych oraz procesów in-tegracji i globalizacji jest pojęcie dyplomacji gospodarczej (economic di-plomacy). Współcześnie państwa i organizacje międzynarodowe poświę-cają większość swojej uwagi zapewnieniu bezpieczeństwa w rozumieniu bezpieczeństwa ekonomicznego i dlatego też tradycyjny dyplomata musi mieć wiedzę ekonomiczną i rozumieć złożoność procesów gospodarczych. Mocno podkreśla się wagę dyplomacji gospodarczej i zatrudnia się w ofi-cjalnych strukturach dyplomatów gospodarczych.

Czym zatem jest dyplomacja gospodarcza? Można ją definiować sze-roko jako proces podejmowania decyzji i negocjacji w ramach między-narodowych stosunków gospodarczych3. Słownik dyplomacji definiuje ją jako powiązaną z przyjętą polityką gospodarczą, z uwzględnieniem aspektów międzynarodowych np. pracę delegacji na konferencjach orga-nizowanych przez instytucje międzynarodowe (np. Światową Organizację Handlu – WTO)4. W strukturach dyplomacji gospodarczej zatrudnieni są odpowiedni specjaliści z tego zakresu, realizujący szczególne cele polity-ki zagranicznej państwa. Dzięki dyplomacji gospodarczej kraje regularnie i kompleksowo komunikują się ze sobą i maksymalizują narodowe korzyści w różnych obszarach i rodzajach działalności, jak handel, inwestycje i inne formy wymiany5. Według W. Polana i E. Molendowskiego6 jest to też: re-alizacja działań zmierzających do podniesienia pozycji międzynarodowej państwa poprzez szeroko rozumianą promocję interesów gospodarczych kra-ju jako całości (m.in. poprzez negocjację i podpisywanie porozumień i umów handlowych, członkostwo w międzynarodowych i regionalnych organiza-cjach gospodarczych, itp.) oraz partykularnych interesów poszczególnych jego podmiotowych elementów (poszukiwanie partnerów zagranicznych dla firm krajowych, promocja narodowych eksporterów i przyciąganie zagranicznych inwestycji) przez przedstawicieli państwa – profesjonalnych dyplomatów

3 Ibidem.4 G.R. Berridge, A. James, A dictionary of diplomacy, Palgrave Macmillan, 2003.5 S.K. Rana, Economic diplomacy: the experience of developing states [w:] The new

economic diplomacy, Ashgate Publishing, Hampshire 2007.6 E. Molendowski, W. Polan, Dyplomacja gospodarcza. Rola i znaczenie w polityce

zagranicznej państwa, Wolters Kluwer business, Kraków 2007.

108


gospodarczych. Prowadzi się ją w celu wywierania wpływu na międzyna-rodową politykę ekonomiczną przez koordynację działalności odpowied-nich ministerstw, kształtowanie procesu negocjacji w międzynarodowych organizacjach gospodarczych, odpowiednie sterowanie współudziałem po-zapaństwowych podmiotów sceny międzynarodowej w realizacji obranej przez siebie strategii.

Podana wcześniej charakterystyka dyplomacji gospodarczej jest dość szeroka. Coraz częściej też wskazuje się na jej specjalizację, wyróżniając m.in. dyplomację handlową, biznesową, korporacyjną czy nawet organiza-cji pozarządowych (non-governmental organisations – NGO), co przedsta-wiono na schemacie 1.

Schemat 1. Współczesne funkcje i role dyplomatyczne w międzynarodo-wych stosunkach gospodarczych

Podmioty

Państwa

Podmioty niepaństwowe

Funkcje

Dyplomacja gospodarcza

Dyplomacja handlowa

Dyplomacja korporacyjna

Dyplomacja biznesowa

Narodowe NGO

Międzynarodowe NGO

Role

Dyplomata gospodarczy

Dyplomata handlowy

Dyplomata korporacyjny

Dyplomata biznesowy

Dyplomata narodowej NGO

Dyplomata międzynarodowej NGO

Źródło: E. Molendowski, W. Polan, Dyplomacja gospodarcza. Rola i znaczenie w polityce zagranicznej państwa, Wolters Kluwer business, Kraków 2007, s. 54.

Uwzględniając powyższy podział, należy wskazać, że dyplomacja go-spodarcza i handlowa przypisane są przede wszystkim do działalności or-ganów państwa i jego wyspecjalizowanych agend, natomiast dyplomacja korporacyjna, biznesowa czy organizacji pozarządowych prowadzone są przez podmioty niepaństwowe.

Przez dyplomację handlową (commercial diplomacy) rozumie się zatem działalność misji dyplomatycznych i innych wyspecjalizowanych agend rządowych, mającą na celu wspieranie krajowego sektora biznesu i finan-

109


sów w ich dążeniu do osiągnięcia sukcesu rynkowego, a przez to osiągnię-cie wzrostu krajowego dochodu narodowego oraz lepszej pozycji konku-rencyjnej kraju. Dyplomacja handlowa może obejmować także promocję handlu, napływu i odpływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Waż-nym aspektem działalności dyplomatów handlowych jest informowanie i pomoc w wykorzystaniu możliwości eksportowych i inwestycyjnych za granicą oraz organizowanie misji handlowych dla przedsiębiorców z kra-ju, a także międzynarodowych imprez targowo-wystawienniczych7. Można uznać, że dyplomacja handlowa realizuje cele mikroekonomiczne (opera-cyjne), natomiast dyplomacji gospodarczej przypisuje się cel makroekono-miczny. W praktyce zadania obu rodzajów dyplomacji są często trudne do wyodrębnienia, dlatego konieczna jest ich ścisła koordynacja8.

Dyplomacja korporacyjna dotyczy z kolei działań i kształtowania relacji korporacji transnarodowych z otoczeniem zewnętrznym, tj. administracją publiczną, rządami, organizacjami międzynarodowymi, kluczowymi part-nerami handlowymi, jak i otoczeniem wewnętrznym – pomiędzy np. filia-mi. Podobne zadania pełnią dyplomaci biznesowi w mniejszych firmach. Co ciekawe, w wielu korporacjach do nawiązywania i kształtowania ważnych kontaktów zatrudnia się personel dyplomatyczny, np. byłych ambasadorów.

Duże międzynarodowe organizacje pozarządowe również prowadzą swoje działania dyplomatyczne, starając się lobbować na forach organizacji międzynarodowych m.in. w sprawie korzystnych rozwiązań prośrodowi-skowych bądź prokonsumenckich (np. organizacje działające przy Świato-wej Organizacji Własności Intelektualnej) czy blokować pewne działania niekorzystne (np. koalicje Anty-WTO, działalność Amnesty International czy Greenpeace).

Przeprowadzone poniżej analizy dotyczą przede wszystkim dyplomacji, będącej domeną organów państwa, w szczególności dyplomacji handlowej, w największym stopniu ukazującej wsparcie administracji dla przedsię-biorstw.

Dyplomacja gospodarcza i handlowa w Unii Europejskiej

Unia Europejska jako organizacja międzynarodowa oraz jej państwa członkowskie prowadzą dyplomację gospodarczą i handlową. Dyplomacja unijna ma swoją specyfikę, zasady i procedury ukształtowane przez prawo

7 E. Molendowski, W. Polan, Dyplomacja gospodarcza, op. cit.8 K. Marchewka-Bartkowiak, Dyplomacja ekonomiczna w Polsce, op. cit.

110


pierwotne – traktaty9. Podstawy prawne relacji zewnętrznych pojawiają się w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą z 1957 r. Ewolucję widać w zmianach traktatowych, głównie w traktacie z Maastricht z 1992 r. (Traktat ustanawiający Unię Europejską), na mocy którego unijną dyplomację handlową przypisano do tzw. filaru pierwszego, obejmującego wspólny/ wewnętrzny rynek oraz przepływ czynników produkcji, i włączo-no w kompetencje Komisji Europejskiej10.

Skuteczność całej organizacji na arenie międzynarodowej zależy za-równo od czynników zewnętrznych, tj. regionalizacji, siły gospodarczej UE i innych ugrupowań oraz państw, jak i wewnętrznych – wyrażanych choćby w homogeniczności interesów państw członkowskich UE11 (zob. schemat 2).

Dotychczas Unia Europejska koncentruje się na dyplomacji gospodar-czej, szczególnie w następujących obszarach12:

• polityka inwestycyjna i handlowa,• międzynarodowe regulacje finansowe,• zewnętrzna polityka ochrony środowiska,• polityka rozwojowa.

W obliczu funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych widoczny jest pewien dualizm działań dyplomatycznych Unii Europejskiej oraz państw ją tworzących. Państwa członkowskie na mocy traktatów prze-kazały część kompetencji w zakresie polityki handlowej i gospodarczej na poziom unijny (i tak np. w zakresie wewnętrznego rynku w ramach zadań UE pozostają decyzje dotyczące standardów produktów, ich testowania, certyfikacji, oznaczania czy protekcjonizmu oraz zapobiegania monopo-lom13). Konsekwencją tego jest, że przyjęte rozwiązania prawne (dyrektywy czy rozporządzenia) w tych obszarach są wiążące wobec wszystkich państw członkowskich. W tabeli 1 określono kompetencje UE i państw członkow-

9 J. Bátora, Does the EU transform the institution of diplomacy?, Discussion Papers in Diplomacy, The Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’, Haga 2003.

10 N. Nugent, The government and politics of the EU (6th ed.), Basingstoke, Hants, UK, Palgrave Macmillan, 2006; M. Kostecki, O. Naray, Commercial diplomacy and inter-national business, Discussion Papers in Diplomacy, The Netherlands Institute of Inter-national Relations ‘Clingendael’, Haga 2007; D. Chalmers, C. Hadjiemmanuil, G. Monti, A. Tomkins, EU law (1st ed.), Cambridge University Press, Cambridge 2006.

11 S. Woolcock, European Union Economic Diplomacy, op. cit.12 Ibidem.13 N. Nugent, The government and politics, op. cit.

111


skich w wymienionych obszarach dyplomacji gospodarczej oraz rolę samej UE w danym obszarze.

Unia Europejska odgrywa rolę lidera w zakresie polityki inwestycyjnej i handlowej oraz ochrony środowiska, ma także silną pozycję w zakresie prowadzenia polityki rozwojowej, podczas gdy państwa członkowskie są szczególnie zaangażowane w ustalenia dotyczące międzynarodowych regu-lacji finansowych.

Schemat 2. Czynniki kształtujące rolę UE w dyplomacji gospodarczej i handlowej

Podejmowanie decyzji

i procedury

Normy

Acquis

communautaire(normy

specy�czne)

AcquisKompetencje

formalne/ traktatowe

Interesy branżowe

Interesy państw

członkowskich

Czynnikizewnętrzne

(np. oczekiwania, byUE negocjowała)

Czynniki systemowe

Relatywne ekonomiczne/

siła rynkowa

Źródło: S. Woolcock, European Union Economic Diplomacy – the role of the EU in external economic relations, Ashgate, Farnham 2012.

112


Dyplomacja handlowa w państwach członkowskich Unii Europejskiej14

Mimo że Unia Europejska jest liderem w realizacji polityki handlowej w ujęciu ponadnarodowym oraz mimo przyjęcia przez państwa członkow-skie wspólnych zobowiązań prawnych płynących z faktu przynależności do Unii, dyplomacja handlowa w skali mikro jest prowadzona przez państwa członkowskie UE w zasadzie samodzielnie. Można zadać też pytanie, czy występują podobieństwa w dwóch często wyróżnianych grupach, tzw. sta-rych i nowych państw członkowskich?

Na wstępie należy wskazać, że sam fakt przystąpienia do UE oraz po-stępującej integracji europejskiej spowodował z pewnością przenikanie i nakładanie się porządku wewnątrzunijnego oraz porządków narodowych przy prowadzeniu polityki i dyplomacji handlowej15. Dochodzi do przyję-cia wspólnych rozwiązań, wynikających z regulacji prawnych i traktatowych oraz tzw. europeizacji przy prowadzeniu części polityki i realizacji zadań

14 W tej części artykułu przedstawiono wnioski z analizy opartej na danych uzyska-nych bezpośrednio z państw członkowskich, jak i wcześniejszych opracowań w badanym temacie, w tym opracowania A. Stadman, H. Ruël, Competitors or Collaborators: A Com-parison of Commercial Diplomacy Policies and Practices of EU Member States [w:] Commer-cial Diplomacy and International Business: A Conceptual and Empirical Exploration, Eme-rald Insight, 2012, online, s. 183–225, http://dx.doi.org [dostęp 27 października 2014 r.].

15 J. Bátora, B. Hocking, Bilateral diplomacy in the EU: Towards ‘post-modern pat-terns?, Discussion Papers in Diplomacy, The Netherlands Institute of International Re-lations ‘Clingendael’, Haga 2008.

Tabela 1. Kompetencje państw członkowskich i UE w obszarach dyplomacji gospodarczej UE

Polityka Kompetencje UE Kompetencje państw członkowskich Rola UE

polityka inwestycyjna i handlowa

×(głównie UE)

×(państwa w mniejszym

stopniu)

lider (polityka handlowa)

międzynarodowe regulacje finansowe × ×

(głównie państwa) w kryzysie – negocjator

poza kryzysem – niejasna

zewnętrzna polityka ochrony środowiska × × lider

polityka rozwojowa ×(głównie UE) × silna

× oznacza, że zjawisko występuje.Źródło: na podstawie S. Woolcock, European Union Economic Diplomacy – the role of the EU in exter‑nal economic relations, Ashgate, Farnham 2012.

113


dyplomacji handlowej w państwach członkowskich. Dyplomaci handlowi działający na terenie UE muszą uwzględniać rozwiązania europejskie w za-kresie choćby promocji eksportu oraz fakt, że część kompetencji w relacjach dwustronnych między państwami została przeniesiona na szczebel unijny.

Na organizację dyplomacji handlowej poszczególnych państw człon-kowskich wpływają jednak indywidualne czynniki, które determinują sku-teczność ich działań, czyli:

• czynniki wynikające z charakterystyki kraju wysyłającego: tożsa-mość, charakter, normy, legislacja, międzynarodowa siła i znaczenie kraju oraz struktura rządu i pozycja właściwego resortu odpowie-dzialnego za prowadzenie dyplomacji gospodarczej i handlowej, które kształtują grupę czynników zależnych od rządu16,

• czynniki zależne od rządu: struktura resortów odpowiedzialnych za dyplomację, siła i stopień zamożności kraju, budżet przeznaczo-ny na dyplomację i liczbę osób zatrudnionych w placówkach, które wpływają na politykę i praktykę dyplomatyczną,

• czynniki w ramach polityki dyplomatycznej: koncentracja pań-stwa na określonej polityce zagranicznej i jej celach17, zdolności in-stytucjonalne i zasoby, wielkość i liczba ambasad, liczba pracowni-ków placówek,

• czynniki w ramach praktyki dyplomatycznej (związane głównie z kadrą): jakość szkoleń i kompetencje pracowników, profil wy-kształcenia, dostęp do informacji, wymagania stawiane pracowni-kom, komunikacja, zakres zadań, kategoria i zaszeregowanie, peł-niona funkcja czy programy pracy placówek18,

• czynniki wynikające z charakterystyki kraju goszczącego19.

16 A. Stadman, H. Ruël, Competitors or Collaborators, op. cit., s. 191.17 M. Bruter, Diplomacy without a state: The external delegations of the European

Commission, „Journal of European Public Policy” 1999, nr 6(2), s. 183–205; J. Kleiner, The inertia of diplomacy, op. cit.; G. Szondi, Public diplomacy and nation branding: Con-ceptual similarities and differences, Discussion Papers in Diplomacy. The Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’, Haga 2008.

18 J. Bátora, B. Hocking, Bilateral diplomacy in the EU, op. cit.; O. Bratberg, Bilate-ral Diplomacy in an integrated Europe: the co-existence of institutional orders?, Working Paper no. 10. ARENA – Centre for European Studies, University of Oslo, Oslo 2007; S.W. Duke, Preparing for European diplomacy, „Journal of Common Market Studies” 2002, nr 40(5), s. 849–870; C. Hill, W. Wallace, Diplomatic trends in the European com-munity, „International Affairs” 1979, nr 55(1), s. 47–66; J. Kleiner, The inertia of diplo-macy, „Diplomacy and Statecraft” 2008, nr 19, s. 321–349; G. Szondi, Public diplomacy, op. cit.; A. Stadman, H. Ruël, Competitors or Collaborators, op. cit.

19 A. Stadman, H. Ruël, Competitors or Collaborators, op. cit.

114


Dodatkowo w odniesieniu do dyplomacji handlowej prowadzonej w państwach członkowskich UE wpływ na nią ma także wielkość kraju, data wstąpienia do Unii, wielkość obrotów handlowych z państwami UE czy nawet poziom eurosceptycyzmu20.

W przeprowadzonej poniżej klasyfikacji wyodrębniono najważniejsze determinanty dyplomacji handlowej (tabela 2), które posłużą do dokonania analizy porównawczej zasad jej organizacji.

Z przeprowadzonej analizy dyplomacji handlowej państw członkow-skich UE21 w podziale na „stare i nowe” (tabela 3 i 4) można wysnuć kilka ważnych wniosków.

Po pierwsze, w większości państwa unijne charakteryzują się modelem dyplomacji handlowej opartym na koordynacji działań pomiędzy resorta-mi odpowiedzialnymi za obszar handlu/gospodarki i spraw zagranicznych, tylko Wielka Brytania, Szwecja i Grecja wskazują Ministerstwo Spraw Za-granicznych jako główną instytucję odpowiedzialną za dyplomację han-dlową, podczas gdy Hiszpania, Portugalia i Słowenia – tylko Ministerstwo Gospodarki. Z kolei w Polsce nie ma wyraźnej granicy między Minister-stwami Gospodarki i Spraw Zagranicznych co do podziału kompetencji, gdyż każdy z resortów wyznacza cele dotyczące wsparcia przedsiębiorstw, aktywności handlowej i inwestycyjnej za granicą22.

Po drugie, duża część państw członkowskich UE charakteryzuje się po-dejściem zorientowanym na wsparcie rozwoju przedsiębiorstw/ biznesu, są to: Austria, Dania, Estonia, Francja, Grecja, Włochy, Luksemburg, Holan-dia, Rumunia, Portugalia, Szwecja i Wielka Brytania, tylko jedno państwo jest klasycznie zorientowane na promocję handlu, tj. Bułgaria, pozostałe przyjęły model mieszany (Belgia, Cypr, Czechy, Finlandia, Niemcy, Węgry, Irlandia, Litwa, Łotwa, Malta, Hiszpania, Słowenia i Słowacja, Polska).

Po trzecie, jeśli państwa członkowskie w ramach organizacji struktur dyplomacji handlowej mają biura handlowe, to zazwyczaj podlegają one ministerstwom gospodarki lub głównej agencji handlu. Jedynie Bułgaria, Węgry, Słowacja i Słowenia nie mają biur działających poza granicami kraju; pracę dyplomatów handlowych i gospodarczych wykonują wów-czas pracownicy sekcji ekonomicznych lub radcy handlowi zatrudnieni w ambasadach bądź konsulatach. W Austrii i Niemczech to izby handlo-we wykorzystywane są jako biura handlowe. Austriackie izby handlowe

20 Ibidem.21 W analizach nie ujęto Chorwacji.22 Więcej na ten temat w: K. Marchewka-Bartkowiak, Dyplomacja ekonomiczna

w Polsce, op. cit.

115


Tabe

la 2

. Det

erm

inan

ty o

rgan

izac

ji dy

plom

acji

hand

low

ejD

eter

min

anty

Defi

nicj

aCh

arak

tery

styk

a i w

skaź

niki

Typ/

Rod

zaje

Wie

lkoś

ć kr

aju

Wie

lkoś

ć kr

aju

na p

odst

awie

licz

bę k

m2

i lic

zbę

mie

szka

ńców

Licz

ba k

m2

Licz

ba m

iesz

kańc

ówM

ały

Śred

niD

uży

Dat

a w

stąp

ieni

a do

UE

Dat

a ro

zpoc

zęci

a cz

łonk

ostw

a w

org

aniz

acji

-D

ata

wst

ąpie

nia

Udz

iał w

han

dlu

wew

nątr

z-w

spól

noto

wym

Wie

lkoś

ć im

port

u i e

kspo

rtu

pańs

twa

czło

nkow

skie

go n

a ob

szar

ze U

EU

dzia

ł pro

cent

owy

impo

rtu

i eks

port

u pr

zypa

dają

cy n

a pa

ństw

o cz

łonk

owsk

ieW

ysok

iŚr

edni

N

iski

Wła

ściw

y re

sort

odp

owie

dzia

l-ny

za

dypl

omac

ję h

andl

ową

Min

iste

rstw

o kr

eują

ce o

bsza

rem

dyp

lom

a-cj

i han

dlow

ej i

hand

luCe

le p

olity

ki w

łaśc

iweg

o re

sort

uM

inis

ters

two

hand

lu/g

ospo

dark

i/sp

raw

zag

rani

czny

ch

Uki

erun

kow

anie

pol

ityki

za

gran

iczn

ejN

acis

k na

rozw

ój h

andl

u lu

b/ i

rozw

oju

bizn

esu

(wsp

iera

nie

prze

dsię

bior

stw

) Ce

le p

olity

ki z

agra

nicz

nej w

łaśc

iweg

o m

inis

ters

twa

Zorie

ntow

ana

na b

izne

s (t

j. ro

zwój

i w

spar

-ci

e pr

zeds

iębi

orst

w)/

Zorie

ntow

ana

na h

ande

l/Po

dejś

cie

mie

szan

e cz

erpi

ące

z ob

u w

ymie

nion

ych

Budż

et n

a pr

owad

zeni

e dy

plo-

mac

ji ha

ndlo

wej

W

arto

ść c

ałoś

ci b

udże

tu n

a pr

owad

zeni

e dy

plom

acji

hand

low

ej i

obsł

ugę

plac

ówek

zw

iąza

nych

z d

yplo

mac

ją h

andl

ową

War

tość

cał

ości

bud

żetu

Udz

iał b

udże

tu n

a dy

plom

ację

han

dlow

ąPr

ocen

t cał

ości

bud

żetu

Licz

ba a

mba

sad

Licz

ba a

mba

sad,

któ

re k

raj m

a w

i po

za U

ELi

czby

am

basa

d w

i po

za U

ELi

czba

am

basa

d w

UE:

<20

21–2

5 26

<

Licz

ba a

mba

sad

w U

ELi

czba

am

basa

d po

za U

ECa

łkow

ita li

czba

Mał

aŚr

edni

aD

uża

Licz

ba b

iur/

izb

hand

low

ych

za

gran

icą

Licz

ba p

lacó

wek

nie

będą

cych

am

basa

dą

ani k

onsu

late

m, a

le re

aliz

ując

ych

zada

nia

dypl

omac

ji ha

ndlo

wej

Licz

ba b

iur l

ub iz

b ha

ndlo

wyc

hŁą

czna

licz

ba b

iur/

izb

Licz

ba p

raco

wni

ków

Licz

ba p

raco

wni

ków

wyk

onuj

ącyc

h za

da-

nia

dypl

omac

ji ha

ndlo

wej

w m

inis

ters

twie

lu

b bi

urac

h/ iz

bach

han

dlow

ych

Licz

ba p

raco

wni

ków

za

gran

icą

Licz

ba p

raco

wni

ków

za

gran

icą

Źród

ło: n

a po

dsta

wie

: A. S

tadm

an, H

. Ruë

l, Com

petit

ors o

r Col

labo

rato

rs: A

Com

paris

on o

f Com

mer

cial

Dip

lom

acy P

olic

ies a

nd P

ract

ices

of E

U M

embe

r Sta

tes [

w:]

Com

mer

cial

D

iplo

mac

y and

Inte

rnat

iona

l Bus

ines

s: A

Conc

eptu

al a

nd E

mpi

rical

Exp

lora

tion,

Em

eral

d In

sight

, 201

2, o

nlin

e, s.

193

–194

, htt

p://

dx.d

oi.o

rg [d

ostę

p 27

paź

dzie

rnik

a 20

14 r.

].

116


Tabe

la 3

. Cha

rakt

erys

tyka

rozw

iąza

ń in

styt

ucjo

naln

ych

oraz

czy

nnik

ów w

pływ

ając

ych

na p

row

adze

nie

dypl

omac

ji ha

ndlo

wej

w

tzw

. sta

rych

pań

stw

ach

UE

Char

akte

ryst

yka/

Czyn

niki

Aus

tria

Belg

ia

Dan

iaFi

nlan

dia

Fran

cja

Wie

lkoś

ć kr

aju

Pow

ierz

chni

a: 8

3 87

0 km

2

Licz

ba lu

dnoś

ci: 8

,3 m

lnśr

edni

Pow

ierz

chni

a: 3

0 58

2 km

2

Licz

ba lu

dnoś

ci: 1

0,7

mln

śred

ni

Pow

ierz

chni

a: 4

3 09

4 km

2

Licz

ba lu

dnoś

ci: 5

,5 m

lnśr

edni

Pow

ierz

chni

a: 3

38 0

00 k

m2

Licz

ba lu

dnoś

ci: 5

,3 m

lnśr

edni

Pow

ierz

chni

a: 5

50 0

00 k

m2

Licz

ba lu

dnoś

ci: 6

4,3

mln

duży

Dat

a w

stąp

ieni

a do

UE

1995

1957

1973

1995

1957

Udz

iał w

han

dlu

we-

wną

trzw

spól

noto

wym

Śred

niW

ysok

iN

iski

Nis

kiW

ysok

i

Wła

ściw

y re

sort

odp

o-w

iedz

ialn

y za

dyp

lom

a-cj

ę ha

ndlo

wą

Min

iste

rstw

o G

ospo

dar-

ki, R

odzi

ny i

Mło

dzie

ży

oraz

Min

iste

rstw

o Sp

raw

Eu

rope

jski

ch i

Mię

dzyn

a-ro

dow

ych

Min

iste

rstw

a Sp

raw

Za

gran

iczn

ych,

Han

dlu

Zagr

anic

zneg

o i W

spół

-pr

acy

Rozw

ojow

ej

Min

iste

rstw

o Sp

raw

Za

gran

iczn

ych

wra

z z

Min

iste

rstw

em B

izne

su

i Wzr

ostu

Min

iste

rstw

o Sp

raw

Za

gran

iczn

ych

wra

z z

Mi-

nist

erst

wem

Zat

rudn

ieni

a i G

ospo

dark

i

Min

iste

rstw

o G

ospo

dark

i, Fi

nans

ów i

Prze

mys

łu

Cele

dyp

lom

acji

Wię

ksza

sku

tecz

ność

, D

wus

tron

ne p

oroz

umie

-ni

a go

spod

arcz

e or

az

prom

ocja

eks

port

uSt

war

zani

e za

chęt

do

wsp

ółpr

acy

dla

bizn

esu

i org

aniz

acji

Cent

ra i

ośro

dki l

obbi

ngu

w p

odej

mow

aniu

dec

yzji

w U

E

Twor

zeni

e w

arun

ków

dla

in

wes

tycj

i nap

ływ

ając

ych

do k

raju

i pr

owad

zeni

a ic

h za

gra

nicą

Usu

wan

ie b

arie

r w h

andl

uRo

zwój

pro

moc

ji ha

ndlu

Zape

wni

enie

wsp

arci

a dl

a bi

znes

u

Wol

ny h

ande

lZw

ięks

zeni

e w

arto

ści,

wie

dzy

i wzr

ostu

Usu

wan

ie b

arie

r han

dlo-

wyc

h (w

olny

i uc

zciw

y ha

ndel

)Po

praw

a us

ług

mis

ji dl

a fir

mPr

omoc

ja i

popr

awa

inte

rnac

jona

lizac

ji fiń

skic

h pr

zeds

iębi

orst

w, z

wła

sz-

cza

MSP

Wsp

arci

e fr

ancu

skic

h fir

m

w e

kspo

rcie

i w

ejśc

iu n

a za

gran

iczn

e/ m

iędz

ynar

o-do

we

rynk

i

Uki

erun

kow

anie

pol

ityki

za

gran

iczn

ejZo

rient

owan

a na

biz

nes

Pode

jści

e m

iesz

ane

Pode

jści

e m

iesz

ane

Pode

jści

e m

iesz

ane

Zorie

ntow

ana

na b

izne

s

Budż

et n

a pr

owad

zeni

e dy

plom

acji

6,4%

cał

ości

bud

żetu

15,7

% c

ałoś

ci b

udże

tubd

0,3%

cał

ości

bud

żetu

66%

bud

żetu

słu

żby

zagr

anic

znej

,

bd

117


Licz

ba a

mba

sad

23 a

mba

sady

w U

E, 4

5 po

za U

E; ś

redn

ia li

czba

w

odn

iesi

eniu

do

anal

izo-

wan

ych

pańs

tw

26 w

UE,

60

– po

za U

E;du

ża li

czba

25 w

UE,

60

poza

UE,

śr

edni

a25

w U

E, 5

2 po

za U

Eśr

edni

a26

w U

E, 1

39 p

oza

UE

duża

Licz

ba b

iur/

izb

hand

lo-

wyc

h za

gra

nicą

AWO

a : 77

biur

za

gran

icą

Flan

dria

: 70

biur

Wal

onia

: 20

biur

w 6

0 pa

ństw

ach

66 p

rzed

staw

icie

lstw

w 4

5 pa

ństw

ach

48 a

genc

ji: 3

3 po

za U

E,

15 w

UE

Licz

ba p

raco

wni

ków

2167

pra

cow

nikó

wD

orad

cy d

s. ha

ndlu

zag

ra-

nicz

nego

: 403

, z te

go 2

21

za g

rani

cą

bdbd

bd

Char

akte

ryst

yka/

Czyn

niki

Gre

cja

His

zpan

iaH

olan

dia

Irla

ndia

Luks

embu

rg

Wie

lkoś

ć kr

aju

Pow

ierz

chni

a: 1

31 9

57 k

m2

Licz

ba lu

dnoś

ci: 1

1,2

mln

śred

ni

Pow

ierz

chni

a: 5

04 7

82 k

m2

Licz

ba lu

dnoś

ci: 4

5,8

mln

duży

Pow

ierz

chni

a: 4

1 52

6 km

2

Licz

ba lu

dnoś

ci: 1

6,4

mln

śred

ni

Pow

ierz

chni

a: 7

0 00

0 km

2

Licz

ba lu

dnoś

ci: 4

,5 m

lnśr

edni

Pow

ierz

chni

a: 3

586

km

2

Licz

ba lu

dnoś

ci: 0

,5 m

lnm

ały

Dat

a w

stąp

ieni

a do

UE

1981

1986

1957

1973

1957

Udz

iał w

han

dlu

we-

wną

trzw

spól

noto

wym

Nis

kiŚr

edni

W

ysok

iN

iski

/ śre

dni

Nis

ki

Wła

ściw

y re

sort

Min

iste

rstw

o Sp

raw

Za

gran

iczn

ych

Min

iste

rstw

o G

ospo

dark

i i K

onku

renc

yjno

ści

Min

iste

rstw

a Sp

raw

G

ospo

darc

zych

, Rol

nict

wa

i Inn

owac

ji w

raz

z M

inis

ters

twem

Spr

aw

Zagr

anic

znyc

h

Min

iste

rstw

o Sp

raw

Za

gran

iczn

ych

wra

z z

Mi-

nist

erst

wem

Han

dlu

Min

iste

rstw

o Sp

raw

Za

gran

iczn

ych

z M

ini-

ster

stw

em G

ospo

dark

i i M

inis

ters

twem

Han

dlu

Zagr

anic

zneg

o

Budż

et n

a pr

owad

zeni

e dy

plom

acji

0,03

% c

ałoś

ci b

udże

tu0,

45%

cał

ości

bud

żetu

4,6%

cał

ości

bud

żetu

1,5%

cał

ości

bud

żetu

0,4%

cał

ości

bud

żetu

Cele

dyp

lom

acji

Prom

ocja

gre

ckie

go

bizn

esu

za g

rani

cąD

osta

rcza

nie

info

rmac

ji fir

mom

gre

ckim

za

gran

icą

Podn

osze

nie

konk

uren

cyj-

nośc

i prz

edsi

ębio

rstw

Inte

rnac

jona

lizac

ja ry

nku

(wzr

ost e

kspo

rtu)

Przy

ciąg

anie

inw

esty

cji

Wzm

ocni

enie

kon

kure

n-cy

jnoś

ci m

iędz

ynar

o-do

wej

Wię

cej i

nnow

acji

dzię

ki

wsp

ółpr

acy

Zwię

ksze

nie

i zab

ezpi

e-cz

enie

św

iato

wej

poz

ycji

gosp

odar

czej

Prom

ocja

han

dlu

i inw

e-st

ycji

Zwię

kszo

ny d

ostę

p do

no

wyc

h ry

nków

Eksp

ort n

a no

we,

mię

dzy-

naro

dow

e ry

nki

Wsp

arci

e dz

iała

lnoś

ci

gosp

odar

czej

za

gran

icą

118


Uki

erun

kow

anie

pol

ityki

za

gran

iczn

ejZo

rient

owan

a na

biz

nes

Pode

jści

e m

iesz

ane

Zorie

ntow

ana

na b

izne

sPo

dejś

cie

mie

szan

eZo

rient

owan

a na

biz

nes

Licz

ba a

mba

sad

26 w

UE,

58

– po

za U

Edu

ża26

w U

E, 9

1 po

za U

Edu

ża22

w U

E, 8

5 po

za U

Eśr

edni

a26

w U

E, 3

4 –

poza

UE

duża

19 w

UE,

23

– po

za U

Em

ała

Licz

ba b

iur/

izb

hand

lo-

wyc

h za

gra

nicą

60 b

iur w

49

pańs

twac

hIC

EXb : 1

00 b

iur g

ospo

dar-

czyc

h lu

b ha

ndlo

wyc

h19

cen

trów

biz

nesu

za

gran

icą

Biur

a w

spar

cia

bizn

esu

w 9

pań

stw

ach

30 b

iur m

iędz

ynar

odo-

wyc

hBi

ura

hand

lu i

inw

esty

cji

w 9

pań

stw

ach

Licz

ba p

raco

wni

ków

bd10

00 s

pecj

alis

tów

bd12

60: w

Irla

ndii

900,

360

za

gra

nicą

bd

Char

akte

ryst

yka/

Czyn

niki

Nie

mcy

Port

ugal

iaSz

wec

jaW

ielk

a Br

ytan

iaW

łoch

y

Wie

lkoś

ć kr

aju

Pow

ierz

chni

a: 3

56 8

54 k

m2

Licz

ba lu

dnoś

ci: 8

2 m

lndu

ży

Pow

ierz

chni

a: 9

2 07

1 km

2

Licz

ba lu

dnoś

ci: 1

0,6

mln

śred

ni

Pow

ierz

chni

a: 4

49 9

64 k

m2

Licz

ba lu

dnoś

ci: 9

,2 m

lnśr

edni

Pow

ierz

chni

a: 2

44 8

20 k

m2

Licz

ba lu

dnoś

ci: 6

1,7

mln

duży

Pow

ierz

chni

a: 3

01 2

63 k

m2

Licz

ba lu

dnoś

ci: 6

0 m

lndu

ży

Dat

a w

stąp

ieni

a do

UE

1957

1986

1995

1973

1957

Udz

iał w

han

dlu

we-

wną

trzw

spól

noto

wym

Wys

oki

Nis

kiŚr

edni

Wys

oki

Wys

oki

Wła

ściw

y re

sort

Min

iste

rstw

o H

andl

u w

raz

z M

inis

ters

twem

Spr

aw

Zagr

anic

znyc

h

Min

iste

rstw

o G

ospo

dark

i i Z

atru

dnie

nia

Min

iste

rstw

o Sp

raw

Za

gran

iczn

ych

Min

iste

rstw

o Sp

raw

Za

gran

iczn

ych

(FCO

)M

inis

ters

two

Han

dlu

wra

z z

Min

iste

rstw

em S

praw

Za

gran

iczn

ych

Budż

et n

a pr

owad

zeni

e dy

plom

acji

2% c

ałoś

ci b

udże

tubd

4,99

% c

ałoś

ci b

udże

tubd

bd

Cele

pol

ityki

Znie

sien

ie b

arie

r w h

andl

uPr

aca

nad

mię

dzyn

aro-

dow

ymi p

oroz

umie

niam

i do

tycz

ącym

i han

dlu

świa

tow

ego

i ucz

ciw

ą ko

nkur

encj

ąPr

omoc

ja e

kspo

rtu

i inw

esty

cji

Inte

rnac

jona

lizac

ja g

o-sp

odar

kiZw

ięks

zeni

e na

pływ

u in

wes

tycj

i i e

kspo

rtu

Wol

ny h

ande

lZw

ięks

zeni

e ek

spor

tuW

spar

cie

dla

firm

, zw

łasz

-cz

a M

SP

Podn

iesi

enie

wzr

ostu

i k

onku

renc

yjno

ści m

ię-

dzyn

arod

owej

Uła

twia

nie

MSP

i pr

zeds

ię-

bior

com

wej

ścia

na

ryne

k i r

ozw

oju

Wzr

ost w

arto

ści h

andl

uIn

tern

acjo

naliz

acja

firm

Wsp

arci

e w

dos

tępi

e do

no

wyc

h ry

nków

119


Uki

erun

kow

anie

pol

ityki

za

gran

iczn

ejPo

dejś

cie

mie

szan

eZo

rient

owan

a na

biz

nes

Zorie

ntow

ana

na b

izne

sZo

rient

owan

a na

biz

nes

Zorie

ntow

ana

na b

izne

s

Licz

ba a

mba

sad

26 w

UE,

124

poz

a U

Edu

ża26

w U

E, 5

0 po

za U

Edu

ża21

w U

E, 6

6 po

za U

Eśr

edni

a24

w U

E, 7

8 po

za U

Eśr

edni

a26

w U

E, 1

00 –

poz

a U

Edu

ża

Licz

ba b

iur/

izb

hand

lo-

wyc

h za

gra

nicą

AH

Kc : 130

biu

r w 9

0 pa

ństw

ach

50 b

iur w

44

pańs

twac

h60

biu

r w 5

2 pa

ństw

ach

Biur

a (w

tym

UKT

Id ) w p

o-na

d 10

0 pa

ństw

ach

117

biur

w 8

7 pa

ństw

ach

Licz

ba p

raco

wni

ków

bdbd

bd24

00bd

a Aus

senw

irtsc

haft

Őst

erre

ich,

htt

ps://

ww

w.w

ko.a

t/Co

nten

t.Nod

e/se

rvic

e/au

ssen

wirt

scha

ft/Au

ssen

wirt

scha

ftsCe

nter

.htm

l [do

stęp

28

grud

nia

2014

r.].

b ICE

X Es

paña

Exp

orta

ción

e In

vers

ione

s, ag

enda

pub

liczn

a po

dleg

ła M

inist

erst

wu

Gos

poda

rki i

Kon

kure

ncji

Hisz

pani

i, ht

tp://

ww

w.ic

ex.e

s/ic

ex/e

s/na

vega

cion

‑prin

ci‑

pal/q

ue‑e

s‑ic

ex/q

ue‑e

s‑ic

ex/p

rese

ntac

ion‑

de‑ic

ex/in

dex.

htm

l [do

stęp

9 st

yczn

ia 2

015

r.].

c Deu

tsch

e Au

sland

shan

delsk

amer

n, h

ttp:

//w

ww

.ahk

.de/

en/a

hk‑lo

catio

ns/ [

dost

ęp 2

8 gr

udni

a 20

14 r.

].d U

K Tr

ade

and

Inve

stm

ent d

ział

a za

poś

redn

ictw

em se

kcji

hand

low

ych

amba

sad

Wie

lkie

j Bry

tani

i htt

ps://

ww

w.g

ov.u

k/go

vern

men

t/or

gani

satio

ns/u

k‑tr

ade‑

inve

stm

ent

[dos

tęp

16 st

yczn

ia 2

015

r.].

120


Tabe

la 4

. Cha

rakt

erys

tyka

rozw

iąza

ń in

styt

ucjo

naln

ych

oraz

czy

nnik

ów w

pływ

ając

ych

na p

row

adze

nie

dypl

omac

ji ha

ndlo

wej

w

„now

ych

pańs

twac

h U

E”Ch

arak

tery

styk

a/Cz

ynni

kiBu

łgar

iaCy

prCz

echy

Esto

nia

Litw

aŁo

twa

Wie

lkoś

ć kr

aju

Pow

ierz

chni

a:

111

910

km2

Licz

ba lu

dnoś

ci:

7,6

mln

śred

ni

Pow

ierz

chni

a:

9250

km

2

Licz

ba lu

dnoś

ci:

0,8

mln

mał

y

Pow

ierz

chni

a:

78 8

66 k

m2

Licz

ba lu

dnoś

ci:

10,5

mln

śred

ni

Pow

ierz

chni

a:

45 0

00 k

m2

Licz

ba lu

dnoś

ci:

1,3

mln

mał

y

Pow

ierz

chni

a:

65 0

00 k

m2

Licz

ba lu

dnoś

ci:

3,3

mln

mał

y

Pow

ierz

chni

a:

65 0

00 k

m2

Licz

ba lu

dnoś

ci:

2,3

mln

mał

y

Dat

a w

stąp

ieni

a do

UE

2007

2004

2004

2004

2004

2004

Udz

iał w

han

dlu

wew

nątr

zwsp

ólno

-to

wym

Nis

kiN

iski

Nis

kiN

iski

Nis

kiN

iski

Wła

ściw

y re

sort

Min

iste

rstw

o Sp

raw

Za

gran

iczn

ych

i Min

i-st

erst

wo

Gos

poda

rki

Min

iste

rstw

o Sp

raw

Za

gran

iczn

ych

wra

z z

Min

iste

rstw

em

Han

dlu,

Prz

emys

łu

i Tur

ysty

ki

Min

iste

rstw

o Sp

raw

Za

gran

iczn

ych

wra

z z

Min

iste

rstw

em

Prze

mys

łu i

Han

dlu

Min

iste

rstw

o Sp

raw

Za

gran

iczn

ych

wra

z z

Min

iste

rstw

em

Gos

poda

rki i

Kom

u-ni

kacj

i

Min

iste

rstw

o Sp

raw

Za

gran

iczn

ych

wra

z z

Min

iste

rstw

em

Gos

poda

rki

Min

iste

rstw

o G

ospo

-da

rki w

e w

spół

prac

y z

Min

iste

rstw

em

Spra

w Z

agra

nicz

nych

Cele

pol

ityki

Popr

awa

udzi

ału

we

wsp

ółpr

acy

gosp

odar

czej

i ha

ndlu

m

iędz

ynar

odow

ymPr

omoc

ja g

ospo

dark

i za

gra

nicą

Prom

ocja

rozw

oju

Rozw

ój g

ospo

dark

iPr

omoc

ja e

kspo

rtu

tow

arów

i us

ług

Zwię

ksze

nie

napł

ywu

inw

esty

cji d

o kr

aju

Prom

ocja

eks

port

uPr

omoc

ja in

tere

sów

go

spod

arcz

ych

za

gran

icą

Popr

awa

usłu

g za

gr

anic

ą dl

a fir

m

Wsp

arci

e bi

znes

u za

gr

anic

ąPo

praw

a w

arun

ków

ek

spor

tu d

la n

owo

pow

stał

ych

firm

Zdob

ycie

wię

ksze

j lic

zby

rynk

ów

Prac

a na

d w

spól

ną

polit

yką

hand

low

ą U

ETw

orze

nie

war

tośc

i do

dane

j firm

i in

no-

wac

ji

Konk

uren

cyjn

ość

Wol

ny h

ande

l

Uki

erun

kow

anie

pol

i-ty

ki z

agra

nicz

nej

Zorie

ntow

ana

na

hand

elPo

dejś

cie

mie

szan

ePo

dejś

cie

mie

szan

eZo

rient

owan

a na

bi

znes

Pode

jści

e m

iesz

ane

Pode

jści

e m

iesz

ane

Budż

et n

a pr

owad

ze-

nie

dypl

omac

ji13

,2%

cał

ości

bud

żetu

7,63

% c

ałoś

ci b

udże

tubd

0,3%

cał

ości

bud

żetu

bd16

% c

ałoś

ci b

udże

tu

121


Licz

ba a

mba

sad

24 w

UE,

60

– po

za U

E;Śr

edni

a lic

zba

21 w

UE,

27

– po

za U

E;Śr

edni

a lic

zba

25 w

UE,

58

– po

za U

EŚr

edni

a lic

zba

20 w

UE,

13

poza

UE

mał

a22

w U

E, 2

0 –

poza

UE

śred

nia

20 w

UE,

14

poza

UE

mał

a

Licz

ba b

iur/

izb

han-

dlow

ych

za g

rani

cą-

11 c

entr

ów d

s. ha

ndlu

30 b

iur w

30

pań-

stw

ach

10 b

iur w

9 p

ań-

stw

ach

9 at

asza

tów

han

dlo-

wyc

h,En

terp

rise

Lith

uani

a:

10 b

iur p

rzed

staw

i-ci

elsk

ich

13 b

iur p

rzed

staw

i-ci

elsk

ich

za g

rani

cą

Licz

ba p

raco

wni

ków

-Łą

czni

e: 3

75, s

zefo

wie

bi

ur: 2

35, z

a gr

anic

ą:

140

-LI

AA

a : 200

osó

b

Char

akte

ryst

yka/

Czyn

niki

Mal

taPo

lska

Rum

unia

Słow

acja

Sł

owen

iaW

ęgry

Wie

lkoś

ć kr

aju

Pow

ierz

chni

a: 3

16

km2

Licz

ba lu

dnoś

ci:

0,4

mln

mał

y

Pow

ierz

chni

a: 3

12

679

km2

Licz

ba lu

dnoś

ci:

38,1

mln

duży

Pow

ierz

chni

a: 2

37

500

km2

Licz

ba lu

dnoś

ci:

21,5

mln

śred

ni

Pow

ierz

chni

a: 4

8 84

5 km

2

Licz

ba lu

dnoś

ci:

5,4

mln

mał

y

Pow

ierz

chni

a: 2

0 27

3 km

2

Licz

ba lu

dnoś

ci: 2

mln

mał

y

Pow

ierz

chni

a: 9

3 00

0 km

2

Licz

ba lu

dnoś

ci:

10 m

lnśr

edni

Dat

a w

stąp

ieni

a do

UE

2004

2004

2007

2004

2004

2004

Udz

iał w

han

dlu

wew

nątr

zwsp

ólno

-to

wym

Nis

kiŚr

edni

N

iski

Nis

kiN

iski

Nis

ki/ ś

redn

i

Wła

ściw

y re

sort

Min

iste

rstw

o Sp

raw

Za

gran

iczn

ych

z M

inis

ters

twem

Fi

nans

ów, G

ospo

dark

i i I

nwes

tycj

i

Min

iste

rstw

o G

ospo

-da

rki z

Min

iste

rstw

em

Spra

w Z

agra

nicz

nych

Min

iste

rstw

o G

ospo

-da

rki z

Min

iste

rstw

em

Spra

w Z

agra

nicz

nych

Min

iste

rstw

o G

ospo

-da

rki z

Min

iste

rstw

em

Spra

w Z

agra

nicz

nych

Min

iste

rstw

o G

ospo

-da

rki

Min

iste

rstw

o Sp

raw

Za

gran

iczn

ych

wra

z z

Min

iste

rstw

em

Prze

mys

łu, H

andl

u i T

urys

tyki

Budż

et n

a pr

owad

ze-

nie

dypl

omac

ji0,

04%

cał

ości

bud

żetu

bd11

,9%

cał

ości

bud

żetu

bdbd

bd

122


Cele

pol

ityki

Zach

ęcan

ie d

o in

we-

stow

ania

na

Mal

cie

Popr

awa

eksp

ortu

Wsp

arci

e ha

ndlu

mię

-dz

ynar

odow

ego

Mak

sym

aliz

acja

kor

zy-

ści g

ospo

darc

zych

Popr

awa

hand

lu,

eksp

ortu

i na

pływ

u in

wes

tycj

iPo

moc

pol

skim

fir

mom

za

gran

icą,

zw

łasz

cza

MSP

Prom

ocja

han

dlu

i inw

esty

cji

Prom

ocja

eks

port

uO

rgan

izac

ja w

yda-

rzeń

, spo

tkań

,In

form

acja

o re

gula

-cj

ach

i leg

isla

cji,

Przy

ciąg

anie

inw

e-st

ycji

Libe

raliz

acja

rynk

uU

suw

anie

bar

ier

w h

andl

uZm

iana

legi

slac

ji by

uł

atw

ić p

row

adze

nie

dzia

łaln

ości

gos

po-

darc

zej

Podn

osze

nie

konk

u-re

ncyj

nośc

i prz

edsi

ę-bi

orst

wIn

tern

acjo

naliz

acja

ry

nku

(wzr

ost e

ks-

port

u)Pr

zyci

ągan

ie in

we-

styc

ji

Wol

na k

onku

renc

ja

i pod

nies

ieni

e w

ę-gi

ersk

iej k

onku

renc

yj-

nośc

i ora

z w

ejśc

ie n

a no

we

rynk

iIn

tegr

acja

z U

ERo

zwój

han

dlu

Uki

erun

kow

anie

pol

i-ty

ki z

agra

nicz

nej

Pode

jści

e m

iesz

ane

Pode

jści

e m

iesz

ane

Zorie

ntow

ana

na

bizn

esPo

dejś

cie

mie

szan

ePo

dejś

cie

mie

szan

ePo

dejś

cie

mie

szan

e

Licz

ba a

mba

sad

14 w

UE,

12

– po

za U

Em

ała

25 w

UE,

64

poza

UE

śred

nia

23 w

UE,

24

poza

UE

śred

nia

23 w

UE,

41

poza

UE

śred

nia

24 w

UE,

37

poza

UE

śred

nia

24 w

UE,

53

– po

za U

Eśr

edni

a

Licz

ba b

iur/

izb

han-

dlow

ych

za g

rani

cą5

biur

zam

orsk

ich

48 b

iur w

44

pań-

stw

ach

80 b

iur

21 s

ekcj

i eko

nom

icz-

nych

poz

a U

E i 2

2 w

UE

-Si

eć u

sług

dyp

lo-

mat

yczn

ych

za

pośr

edni

ctw

em

amba

sad

w p

onad

50

pańs

twac

h

Licz

ba p

raco

wni

ków

bdbd

bdbd

bdbd

a Lat

vija

s Inv

estīc

iju u

n at

tīstīb

as a

ģent

ūra

(Inve

stm

ent a

nd D

evel

opm

ent A

genc

y in

Lat

via)

, htt

p://

ww

w.li

aa.g

ov.lv

/en

[dos

tęp

28 g

rudn

ia 2

014

r.].

Źród

ło d

o ta

beli

3 i 4

: na

pods

taw

ie in

form

acji

z po

szcz

egól

nych

kra

jów

ora

z A.

Sta

dman

, H. R

uël,

Com

petit

ors o

r Col

labo

rato

rs: A

Com

paris

on o

f Com

mer

cial

Dip

lom

acy

Polic

ies

and

Prac

tices

of E

U M

embe

r Sta

tes

[w:]

Com

mer

cial

Dip

lom

acy

and

Inte

rnat

iona

l Bus

ines

s: A

Conc

eptu

al a

nd E

mpi

rical

Exp

lora

tion,

Em

eral

d In

sight

, 201

2, o

nlin

e;

s. 21

0–21

4, h

ttp:

//dx

.doi

.org

[dos

tęp

27 p

aźdz

iern

ika

2014

r.];

A. S

tadm

an, C

ompe

titor

s or C

olla

bora

tors

. A co

mpa

rison

of t

he co

mm

erci

al d

iplo

mac

y pol

icie

s and

pra

ctic

es o

f EU

Mem

ber S

tate

s, U

nive

rsity

of T

wen

te, 2

011,

htt

p://

essa

y.utw

ente

.nl/6

1750

/1/M

Sc_A

_Sta

dman

.pdf

[dos

tęp

9 st

yczn

ia 2

015

r.].

123


nazywane są często departamentem ekonomicznym ambasady, w efekcie czego pracownicy ambasad nie wykonują zadań dyplomatów handlowych (również niektórzy z pracowników izby austriackiej mają status dyploma-tów). Z kolei w Niemczech część zadań dyplomacji handlowej przypada na ambasady, a część – na izbę handlową. Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Litwa, Łotwa, Holandia i Rumunia charakteryzują się działaniem w zakresie dyplomacji handlowej zarówno ambasad, jak i biur handlowych. Często biura są częścią ambasad (np. jako departamenty ekonomiczne), ale np. w Estonii, Finlandii czy Holandii są wydzielone handlowe/biznesowe siedziby poza budynkiem ambasady. W rozwiązaniach polskich stosowane są podwójne standardy organizacyjne, gdyż w placówkach dyplomatycz-nych za granicą tworzone mogą być dwa rodzaje wydziałów podległych od-rębnie Ministerstwu Gospodarki oraz Ministerstwu Spraw Zagranicznych, czyli wydziały promocji, handlu i inwestycji oraz wydziały ekonomiczno--handlowe23.

Po czwarte, jeśli chodzi o role pełnione przez pracowników departa-mentów ekonomicznych ambasad bądź biur handlowych, to w jednych państwach są oni tylko i wyłącznie „promotorami biznesu”, podczas gdy w innych – łączą działania na rzecz przedsiębiorców i promocji handlu z innymi zadaniami należącymi do obowiązków urzędników służby cy-wilnej. W przeprowadzonych wcześniej badań wynika jednak, że więk-szość państw, które przystąpiły do UE przed 2004 r., charakteryzuje się podejściem reaktywnym do prowadzonej dyplomacji handlowej, czy-li najczęściej dyplomaci wykonują zadania urzędników służby cywilnej bez wykazywania aktywności własnej w kontaktach z firmami. Z kolei większość państw, które przystąpiły do UE po 2004 r,. charakteryzuje się podejściem proaktywnym do promocji handlu i inwestycji, co oznacza, że dyplomaci handlowi aktywnie świadczą usługi, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom biznesu, w tym świadczą usługi konsultingowe dla przed-siębiorstw24.

Ponadto należy wskazać, że państwa członkowskie (niezależnie czy sta-re, czy nowe) mają bardzo zróżnicowane budżety na prowadzenie dyplo-macji handlowej w zależności od przyjętego modelu finansowania lub wagi przykładanej do roli tego rodzaju dyplomacji. Jak się wydaje, jednak decy-dującym czynnikiem w tym zakresie jest przede wszystkim interes państwa w rozszerzaniu działań w danym regionie.

23 Więcej na ten temat zob. ibidem.24 A. Stadman, H. Ruël, Competitors or Collaborators, op. cit.

124


Podsumowanie

Jak wskazano w artykule, obecnie możliwe jest dość dokładne wyzna-czenie istoty dyplomacji handlowej, wskazując na jej cele i zadania, w od-różnieniu szczególnie od szerzej traktowanej dyplomacji gospodarczej i publicznej. Obszar ten ma decydujące znaczenie w rozszerzaniu dostępu przedsiębiorstw do rynków zagranicznych oraz zwiększaniu poziomu in-ternacjonalizacji kraju. Cele te powinny jednak być odzwierciedlone prze-de wszystkim w samej organizacji dyplomacji handlowej w danym kraju, w tym w aspektach instytucjonalnych i kadrowych.

Jak wskazano w przeprowadzonej analizie, kraje członkowskie UE nie mają jednego spójnego modelu dyplomacji handlowej, uwzględniającego przyjęte determinanty. Brak jest także wyraźnego podziału na rozwiązania stosowane w starych i nowych państwach członkowskich. Można zatem stwierdzić, że integracja dyplomacji gospodarczej i handlowej na poziomie ponadnarodo-wym raczej nie miała wpływu na proces „uwspólniania” krajowego modelu dyplomacji handlowej, która wymaga od poszczególnych państw członkow-skich indywidualnych działań o charakterze prokonkurencyjnym.

Polski model dyplomacji handlowej nie odbiega zasadniczo od roz-wiązań stosowanych w innych krajach lub grupach krajów członkowskich. Widoczny jest jednak mało klarowny podział zadań i działań realizowany w tym zakresie przez dwa resorty administracji rządowej (Ministerstwo Gospodarki i Ministerstwo Spraw Zagranicznych), czego konsekwencją jest także wprowadzona organizacja i zasady pracy dyplomatów handlowych w placówkach zagranicznych. Poprawa struktury zadaniowej mogłaby z pewnością korzystnie wpłynąć na możliwości jednoznacznej oceny dy-plomacji handlowej w Polsce prowadzonej na szczeblu centralnym zarów-no z punktu widzenia skuteczności jej działań, jak i efektywności wydatko-wania środków na realizację wyznaczonych jej celów.

Bibliografia

Marchewka-Bartkowiak K., Dyplomacja ekonomiczna w Polsce – organizacja, za-dania i kierunki działalności, seria „Analizy BAS” 2014, nr 6 (110), http://www.bas.sejm.gov.pl/analizy.php.

Molendowski E., Polan W., Dyplomacja gospodarcza. Rola i znaczenie w polityce za-granicznej państwa, Wolters Kluwer business, Kraków 2007.

Bátora J., Does the EU transform the institution of diplomacy?, Discussion Papers in Diplomacy, The Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’, Haga 2003.

125


Bátora J., Hocking B., Bilateral diplomacy in the EU: Towards ‘post-modern pat-terns?, Discussion Papers in Diplomacy, The Netherlands Institute of Interna-tional Relations ‘Clingendael’, Haga 2008.

Bayne N., Woolcock S., The New Economic Diplomacy, Ashgate, Farnham 2007.Berridge G.R., James A., A dictionary of diplomacy, Palgrave Macmillan, 2003.Bratberg O., Bilateral Diplomacy in an integrated Europe: the co-existence of institu-

tional orders?, Working Paper no. 10, ARENA – Centre for European Studies, University of Oslo, Oslo 2007.

Bruter M., Diplomacy without a state: The external delegations of the European Com-mission, „Journal of European Public Policy” 1999, nr 6(2).

Chalmers D., Hadjiemmanuil C., Monti G., Tomkins A., EU law (1st ed.), Cambrid-ge University Press, Cambridge 2006.

Duke S.W., Preparing for European diplomacy, „Journal of Common Market Stu-dies” 2002, nr 40(5).

Hill C., Wallace W., Diplomatic trends in the European community, „International Affairs” 1979, nr 55(1).

Kleiner J., The inertia of diplomacy, „Diplomacy and Statecraft” 2008, nr 19. Kostecki M., Naray O., Commercial diplomacy and international business, Discus-

sion Papers in Diplomacy, The Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’, Haga 2007.

Nugent N., The government and politics of the EU (6th ed.), Basingstoke, Hants, Palgrave Macmillan, 2006.

Rana S.K., Economic diplomacy: the experience of developing states [w:] The new economic diplomacy, Ashgate Publishing, Hampshire 2007.

Stadman A., Ruël H., Competitors or Collaborators: A Comparison of Commercial Diplomacy Policies and Practices of EU Member States [w]: Commercial Diplo-macy and International Business: A Conceptual and Empirical Exploration, Eme-rald Insight, 2012, online, http://dx.doi.org.

Szondi G., Public diplomacy and nation branding: Conceptual similarities and diffe-rences, Discussion Papers in Diplomacy, The Netherlands Institute of Interna-tional Relations ‘Clingendael’, Haga 2008.

Woolcock S., European Union Economic Diplomacy – the role of the EU in external economic relations, Ashgate, Farnham 2012.


Aussenwirtschaft Ősterreich, https://www.wko.at/Content.Node/service/aussen-wirtschaft/AussenwirtschaftsCenter.html.

Deutsche Auslandshandelskamern, http://www.ahk.de/en/ahk-locations.ICEX España Exportación e Inversiones, http://www.icex.es/icex/es/navegacion-

-principal/que-es-icex/que-es-icex/presentacion-de-icex/index.html.

126


Latvijas Investīciju un attīstības aģentūra (Investment and Development Agency in Latvia), http://www.liaa.gov.lv/en.

UK Trade and Investment, https://www.gov.uk/government/organisations/uk-tra-de-investment.

127


Adrian Grycuk*, Monika Zdrojek**

Regionalne centra obsługi inwestora jako narzędzie wspierania przedsiębiorców

Regional investor service centres as a tool to support entrepreneurs in Poland: This article explores the activities of regional investor service centres (RCOIs), which were established through a 2004–2005 initiative by the Polish Information and Foreign Investment Agency (PAIiIZ). The centres were placed in 16 voivodeships to support the inflow of foreign direct investment into Polish regions. In the first section, the authors present an overview of RCOIs: their histo‑ry, scope of activities, and cooperation with PAIiIZ. Next, results of a January 2015 survey of all 16 RCOIs are discussed. The article concludes by briefly describing three examples of initiatives launched by the centres to illustrate their activities. These include increasing the regional pool of employees with skills sought by investing entrepreneurs, aftercare and building linkages with existing investors, and support for Polish local government units (gminas) to develop and promote their new investment offers.

Słowa kluczowe: bezpośrednie inwestycje zagraniczne w Polsce, obsługa inwesto-rów, Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych, pro-mocja inwestycji, rozwój regionalny

Keywords: foreign direct investment in Poland, investor servicing, Polish Information and Foreign Investment Agency, investment promo-tion, regional development

* Doktorant w Akademii Leona Koźmińskiego, ekspert w BAS; e‑mail: [email protected].

** Kierownik Wydziału Współpracy Regionalnej w Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych SA; e‑mail: [email protected].

Wstęp

Wspieranie nowych inwestycji realizowanych przez krajowych i zagra-nicznych przedsiębiorców jest jednym z najważniejszych narzędzi wyko-rzystywanych w polityce gospodarczej na szczeblu regionalnym. W celu

128


przyciągnięcia firm na swój teren oraz zachęcenia już działających do dalszego rozwoju, jednostki samorządu terytorialnego (JST) mogą wyko-rzystywać szeroki wachlarz rozwiązań, w tym tworzyć lub współtworzyć instytucje otoczenia biznesu. W niniejszym artykule zaprezentowano przy-kład jednej z takich instytucji, jaką są regionalne centra obsługi inwestora (dalej RCOI).

Regionalne centra obsługi inwestora powstały w latach 2004–2005 z inicjatywy Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych (da-lej PAIiIZ lub Agencja) w 16 województwach. Wszystkie centra działają w strukturach większych organizacji, przede wszystkim urzędów marszał-kowskich i regionalnych agencji rozwoju regionalnego, według jednolitych standardów opracowanych przez Agencję. RCOI miały wspierać na szczeb-lu regionu projekty firm zagranicznych obsługiwane przez PAIiIZ, a także być pośrednikiem i partnerem Agencji w jej kontaktach z jednostkami sa-morządu terytorialnego.

Artykuł składa się z trzech części. W pierwszej przedstawiono infor-macje na temat utworzenia RCOI oraz zasad ich współpracy z PAIiIZ. W drugiej zaprezentowano wyniki badania ankietowego przeprowadzone-go w styczniu 2015 r. we wszystkich 16 centrach. W ostatniej części przed-stawiono trzy przykłady projektów zainicjowanych, współrealizowanych i/lub wspieranych przez macierzyste organizacje RCOI w województwach: pomorskim, opolskim i małopolskim, w celu zwiększenia ich atrakcyjności inwestycyjnej.

Utworzenie sieci regionalnych centrów obsługi inwestora

Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych z siedzibą w War-szawie pełni rolę narodowej agencji promocji inwestycji1. Działa w formie spółki akcyjnej, której jedynym akcjonariuszem jest Ministerstwo Skarbu Państwa, natomiast w zakresie realizacji umowy dotacyjnej podlega Mini-sterstwu Gospodarki. Podmioty o podobnym do PAIiIZ profilu działania funkcjonują we wszystkich 28 krajach Unii Europejskiej oraz większości krajów świata. Są one punktem pierwszego kontaktu dla dużej grupy inwe-storów zagranicznych, zwłaszcza jeżeli:

1 Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych SA powstała w 2003 r. z po-łączenia dwóch podmiotów: Państwowej Agencji Inwestycji Zagranicznych (PAIZ) oraz Polskiej Agencji Informacyjnej (PAI). W latach 1992–2003 zadania związane z obsługą inwestorów zagranicznych wykonywała PAIZ.

129


• jest to ich pierwszy projekt inwestycyjny w danym kraju,• potrzebują wsparcia przy wyborze lokalizacji dla swojej inwestycji,• projekt kwalifikuje się do uzyskania pomocy publicznej z budżetu

centralnego2.

W odróżnieniu od swoich niektórych najważniejszych konkurentów w Europie Środkowej i Wschodniej, takich jak czeski CzechInvest czy wę-gierska HIPA, Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych nigdy nie miała oddziałów na terenie kraju. Współpraca z partnerami regionalny-mi istniała od początku działalności Agencji, jednak nie była ona sforma-lizowana. Pomysł zbudowania jednolitej sieci zewnętrznych partnerów na poziomie województw pojawił się w pierwszych latach XXI wieku.

Regionalne centra obsługi inwestora powstały w latach 2004–2005 na podstawie dwustronnych umów zawieranych przez PAIiIZ z samorząda-mi (marszałkami) województw. Każde z nich obejmuje zasięgiem swojego działania jedno województwo, a ich siedziby znajdują się w miastach będą-cych siedzibami sejmików. Osiem centrów jest zlokalizowanych w struktu-rach urzędów marszałkowskich, najczęściej w departamentach odpowiada-jących za rozwój regionalny i przedsiębiorczość, a siedem – w regionalnych agencjach rozwoju regionalnego oraz realizującej podobne działania samo-rządowej jednostce budżetowej (Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu). W województwie wielkopolskim partnerem PAIiIZ jest Stowa-rzyszenie Gmin i Powiatów Wielkopolski, skupiające 103 gminy i 13 po-wiatów3. Umiejscowienie RCOI w poszczególnych województwach przed-stawiono na rysunku 1.

Zgodnie z treścią podpisanych umów do zadań RCOI należy w szcze-gólności:

• gromadzenie i uaktualnianie ofert inwestycyjnych z terenu ich wo-jewództwa, zarówno terenów inwestycyjnych (ang. greenfield), jak i istniejących hal i magazynów (ang. brownfield) opracowanych zgodnie ze standardami PAIiIZ,

2 W Polsce PAIiIZ jest odpowiedzialna za przygotowanie i przedstawienie Między-resortowemu Zespołowi ds. Inwestycji Zagranicznych dokumentów niezbędnych do uzyskania przez inwestora wsparcia finansowego z budżetu państwa dla nowej inwe-stycji o dużym znaczeniu dla gospodarki (tzw. grant rządowy). Zob. „Program wspiera-nia inwestycji o istotnym znaczeniu dla gospodarki polskiej na lata 2011–2020” (tekst jednolity na dzień 27 października 2014 r.), Ministerstwo Gospodarki, 2014, s. 39–40.

3 Stowarzyszenie Gmin i Powiatów Wielkopolski, http://www.sgipw.wlkp.pl/o-sto-warzyszeniu/ [dostęp 16 lutego 2015 r.].

130


• gromadzenie i aktualizowanie danych statystycznych dotyczących regionu, którymi są zainteresowani inwestorzy (m.in. dane o rynku pracy, absolwentach szkół ponadgimnazjalnych i uczelni, wynagro-dzeniach),

• wspólna z PAIiIZ obsługa projektów inwestycyjnych na terenie wo-jewództwa,

• samodzielna obsługa projektów inwestycyjnych przekazanych RCOI przez Agencję,

• współpraca przy organizowaniu przedsięwzięć promujących napływ inwestycji do regionu.

W większości umów znalazł się warunek zapewnienia do realizacji tych zadań co najmniej dwóch osób mówiących biegle w języku angielskim. Z kolei PAIiIZ zobowiązała się m.in. do przeszkolenia pracowników RCOI (staże w siedzibie Agencji w Warszawie i cykliczne szkolenia) oraz prze-

Rysunek 1. Lokalizacja regionalnych centrów obsługi inwestorów w Polsce (stan na 1 marca 2015 r.)

urząd marszałkowski

regionalna agencja rozwoju regionalnego

inne

131


kazywania im informacji na temat projektów realizowanych na terenie ich województw. Agencja poddaje także centra okresowym audytom.

Koszty funkcjonowania RCOI pokrywają ich macierzyste organizacje4. Tak jak w przypadku PAIiIZ, wszystkie usługi świadczone przez centra na rzecz przedsiębiorców są bezpłatne.

Z uwagi na to, że największa grupa projektów obsługiwanych przez PAIiIZ to planowane inwestycje przedsiębiorstw z sektorów produkcyjnych, bardzo istotne znaczenie mają wszystkie działania prowadzone przez RCOI służące zwiększeniu ilości i poprawie jakości nieruchomości oferowanych przedsiębiorcom. Pracownicy centrów mogą odegrać tutaj ważną rolę, przekonując właścicieli nieruchomości do podjęcia działań zwiększających atrakcyjność ich oferty dla inwestorów, którzy zawsze minimalizują ryzyko opóźnienia lub zwiększenia kosztów projektu (np. z powodu brakujących elementów infrastruktury). Oferty przygotowane zgodnie z wymaganiami PAIiIZ mogą być umieszczane bezpłatnie w bazie ofert inwestycyjnych do-stępnej na stronach internetowych Agencji5.

W celu zwiększenia podaży dobrze przygotowanych terenów inwesty-cyjnych od 2005 r. Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych organizuje ogólnopolski konkurs „Grunt na medal”, w którego przepro-wadzenie zaangażowane są także RCOI. Celem konkursu jest zidentyfi-kowanie nowych terenów inwestycyjnych, poszerzenie wiedzy na temat nieruchomości już oferowanych inwestorom oraz zacieśnienie współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego6. Konkurs odgrywa również po-zytywną rolę w podnoszeniu świadomości samorządów o wymaganiach przedsiębiorców. Skutkuje to lepszym przygotowaniem terenów pod nowe inwestycje w Polsce. Dotychczas odbyło się sześć edycji konkursu (w latach 2005, 2007, 2008, 2010, 2012 i 2014), a inwestorów pozyskało ok. 60% tere-nów – laureatów „Gruntu na medal”7.

Od 2009 r. niektóre regionalne centra obsługi inwestora działają wspól-nie z podobnymi instytucjami otoczenia biznesu, jakimi są centra obsługi

4 Do realizacji swoich działań wykorzystują one także fundusze unijne pochodzące z regionalnych programów operacyjnych oraz Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej (PO RPW).

5 Baza Terenów Inwestycyjnych, Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicz-nych, www3.paiz.gov.pl/invest_sites/.

6 Zakończenie VI edycji Ogólnopolskiego Konkursu „Grunt na medal 2014”. Informa-cja prasowa, Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych, Warszawa, 27 paź-dziernika 2014 r.

7 16 gruntów na medal w 2014, Polska Agencja i Informacji Zagranicznych http://www.paiz.gov.pl/20141027/16_gruntow_na_medal_w_2014 [dostęp 20 lutego 2015 r.].

132


inwestorów i eksporterów (dalej COIE). Są one finansowane przez Mini-sterstwo Gospodarki w ramach programu operacyjnego „Innowacyjna go-spodarka na lata 2007–2013”, poddziałanie 6.2.1 „Wsparcie dla sieci centrów obsługi inwestorów i eksporterów”. Zasadniczym celem projektu COIE jest podniesienie poziomu umiędzynarodowienia polskich firm, jednak prze-widuje on także działania na rzecz zwiększenia napływu inwestycji poprzez ułatwienie potencjalnym inwestorom zagranicznym dostępu do informa-cji o Polsce, w tym o instrumentach wspierania przedsiębiorczości (m.in. zachętach inwestycyjnych, tzw. usługa pro-biz)8. Partnerem Ministerstwa Gospodarki są samorządy 15 województw (w programie nie uczestniczy województwo pomorskie)9.

Rozwiązanie wypracowane przez PAIiIZ jest spotykane w innych kra-jach. W literaturze przedmiotu zwraca się jednak uwagę, że oprócz wie-lu korzyści, taki model współpracy niesie też pewne ryzyko. W przepro-wadzonym w 2009 r. badaniu dotyczącym najlepszych praktyk promocji inwestycji Bank Światowy zwrócił uwagę m.in. na kwestię zapewnienia sprawiedliwego „podziału” napływających do narodowej agencji inwestycji zapytań inwestorów pomiędzy regiony10.

Centra a inne instytucje wspierające inwestorów w regionach

Współpraca z PAIiIZ i RCOI stanowi dla polskich jednostek samorzą-dowych dość skuteczną i jednocześnie tanią metodę promocji pośredniej ich oferty inwestycyjnej11. Nie są one jednak jedynymi instytucjami wspie-rającymi inwestorów zagranicznych, z którymi mogą współpracować pol-skie samorządy.

Kluczową rolę w krajowym systemie wspierania inwestycji odgrywają specjalne strefy ekonomiczne (dalej SSE). Oferują one dobrze przygoto-wane tereny inwestycyjne oraz możliwość uzyskania przez firmy wsparcia

8 Centra Obsługi Inwestorów i Eksporterów, Ministerstwo Gospodarki www.mg.gov.pl/Wspolpraca+miedzynarodowa/Centra+Obslugi+Inwestorow+i+Eksporterow [dostęp 9 lutego 2015 r.].

9 Sieć Centrów Obsługi Inwestorów i Eksporterów, coie.gov.pl [dostęp 5 stycznia 2015 r.].

10 C. Ortega, C. Griffin, Investment Promotion Essentials: What Sets the World’s Best Investment Facilitators Apart From the Rest, Investment Climate Advisory Services, World Bank Group, Waszyngton 2009, s. 4.

11 W. Jarczewski, Pozyskiwanie inwestorów do gmin, Wolters Kluwer Polska, War-szawa 2012, s. 96, 100.

133


w postaci zwolnienia z podatku CIT lub PIT (w praktyce jest to często je-dyny rodzaj pomocy publicznej, który może uzyskać inwestor). Mają one także duże doświadczenie w zakresie marketingu inwestycyjnego i obsługi przedsiębiorców, zdobyte w czasie 20 lat działalności. Na dzień 31 grudnia 2013 r. 14 polskich SSE obejmowało tereny zlokalizowane w 151 miastach i 217 gminach12. Jednak tylko nieliczne jednostki samorządu terytorialnego (w tym samorządy dwóch województw: małopolskiego i pomorskiego) są mniejszościowymi udziałowcami 12 polskich SSE13. Wielokrotnie większa grupa gmin przygotowuje tereny, które mogą być atrakcyjne dla inwesto-rów, i zabiega o ich włączenie do SSE. Działalność spółek zarządzających strefami koncentruje się na promowaniu tych nieruchomości, które już znajdują się w strefie lub mogą być do niej włączone. Nie jest ona jednak ograniczona geograficznie; tylko Legnicka SSE położona jest na terenie jednego województwa, pozostałe 13 SSE posiadają podstrefy w kilku wo-jewództwach.

Zadania związane z przyciąganiem inwestorów zewnętrznych od dawna realizują niektóre agencje rozwoju regionalnego. Nowym zjawiskiem jest natomiast zacieśnianie ponadlokalnej współpracy JST w aglomeracjach. Najbardziej znanym przykładem takich działań jest utworzenie w 2005 r. przez miasto Wrocław i siedem gmin położonych w pobliżu stolicy Dolne-go Śląska spółki pod nazwą Agencja Rozwoju Aglomeracji Wrocławskiej SA (ARAW). Celem ARAW jest tworzenie warunków aktywizacji gospo-darczej, trwałe ograniczanie bezrobocia i realizacja projektów związanych ze wspieraniem przedsiębiorczości. Do jej zadań należy także pozyskiwanie inwestycji zagranicznych do 30 gmin będących obecnie akcjonariuszami ARAW14. Ta inicjatywa jest przykładem, że konkurujące ze sobą o inwesto-rów samorządy mogą współpracować, wykorzystując synergię i uzupełnia-nie się oferty inwestycyjnej dużego miasta (rynek pracy, dostępność wyspe-cjalizowanych usług) z ofertą otaczających go gmin (przygotowane tereny inwestycyjne).

Jednostki samorządu terytorialnego prowadzą również działalność wspierającą inwestorów samodzielnie. Centrami/biurami obsługi inwesto-rów są często wyspecjalizowane komórki zajmujące się pomocą dla przed-siębiorców oraz działalnością promocyjną, w strukturach urzędów dużych

12 Informacja o realizacji ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Stan na 31 grudnia 2013 r., druk sejmowy nr 2448/VII kad., s. 5, www.sejm.gov.pl [dostęp 14 lu-tego 2015 r.].

13 Ibidem, s. 28–31.14 Agencja Rozwoju Aglomeracji Wrocławskiej, http://www.araw.pl/artykuly/7628/

Informacje-ogolne [dostęp 4 lutego 2015 r.].

134


miast. Z przeprowadzonego przez Biuro Analiz Sejmowych (BAS) w 2012 r. badania dotyczącego wspierania rozwoju przedsiębiorczości przez JST wynika, że utworzyło je 42,9% miast na prawach powiatu15. Ich działania wspiera również PAIiIZ. Agencja podpisała w ostatnich latach porozumie-nia o współpracy z 44 miastami16 oraz z ARAW.

Głównie dzięki dostępności środków unijnych, ważnymi punktami wspierania przedsiębiorców stały się w ostatnich latach parki przemysło-we i technologiczne. Podaż przygotowanych nieruchomości zwiększyła się także dzięki stworzeniu przez wiele samorządów tzw. stref aktywności go-spodarczej (dalej SAG). W odróżnieniu od parków, do zarządzania którymi powoływane są zwykle oddzielne spółki prawa handlowego, SAG są naj-częściej promowane bezpośrednio przez urzędy miast i gmin.

Przyciąganie nowych inwestorów oraz podnoszenie atrakcyjności inwe-stycyjnej regionów wspierają również niektóre organizacje branżowe, takie jak Stowarzyszenie Grupy Przedsiębiorców Przemysłu Lotniczego „Dolina Lotnicza”17 i Związek Liderów Sektora Usług Biznesowych18.

Działalność RCOI w świetle wyników badania

Badanie dotyczące działalności RCOI zostało przeprowadzone przez Biuro Analiz Sejmowych i Polską Agencję Informacji i Inwestycji Zagra-nicznych w styczniu 2015 r. Kwestionariusz ankiety składał się z dziewięciu pytań, w tym trzech pytań otwartych19. Badanie zostało poprzedzone pilo-tażem w jednym z centrów. Po wprowadzeniu poprawek ankietę przesła-no pocztą tradycyjną i elektroniczną do wszystkich 16 RCOI. Otrzymano 16 (100%) wypełnionych ankiet.

15 A. Grycuk, P. Russel, Zaangażowanie jednostek samorządu terytorialnego w Pol-sce w tworzenie instytucji wspierających przedsiębiorczość, „Studia BAS” 2014, nr 1(37) [Rozwój przedsiębiorczości oraz sektora małych i średnich przedsiębiorstw, G. Gołębiow-ski (red.)], s. 73.

16 Na dzień 1 lutego 2015 r. były to: Białystok, Bydgoszcz, Bytom, Chorzów, Często-chowa, Dąbrowa Górnicza, Dębica, Elbląg, Ełk, Iława, Inowrocław, Kędzierzyn-Koźle, Kielce, Konin, Koszalin, Krosno, Lublin, Łapy, Łomża, Łódź, Mielec, Olsztyn, Opole, Ostrowiec Świętokrzyski, Piła, Piotrków Trybunalski, Pisz, Przemyśl, Radom, Radom-sko, Rzeszów, Sanok, Sieradz, Skierniewice, Suwałki, Szczecin, Szczecinek, Tarnobrzeg, Toruń, Wałbrzych, Zambrów, Zamość, Zawiercie i Żyrardów.

17 Stowarzyszenie Grupy Przedsiębiorców Przemysłu Lotniczego „Dolina Lotni-cza”, http://www.dolinalotnicza.pl/o-nas/ [dostęp 20 lutego 2015 r.].

18 Związek Liderów Sektora Usług Biznesowych, https://www.absl.pl/pl/web/guest/partners [dostęp 20 lutego 2015 r.].

19 Kwestionariusz ankiety znajduje się w Aneksie 1 na s. 153–157.

135


Formy prowadzenia działalności przez centra obsługi inwestora

Jak widać z informacji przedstawionych w tabeli 1, zasadnicza część ak-tywności RCOI to działania, do których prowadzenia zobowiązały się sa-morządy województw w umowach podpisanych z PAIiIZ.

Tabela 1. Formy działalności RCOI

Forma działalności Odsetek centrów

Udzielanie informacji na temat możliwości i warunków inwestowania na terenie woje-wództwa 100

Udzielanie informacji na temat polskiego systemu zachęt inwestycyjnych oraz pomocy publicznej dla inwestorów 100

Przygotowywanie lub pomoc w przygotowywaniu ofert inwestycyjnych 100

Bezpośredni udział w obsłudze inwestorów 100

Udział w konferencjach, seminariach, targach i forach inwestycyjnych w Polsce 100

Poszukiwanie poddostawców/podwykonawców dla potencjalnych inwestorów 100

Prowadzenie bazy danych ofert inwestycyjnych (nieruchomości) z terenu województwa 100

Pomoc/pośrednictwo w nawiązywaniu kontaktów między potencjalnym inwestorem a instytucjami, organizacjami i przedsiębiorstwami działającymi na terenie województwa 100

Przygotowywanie materiałów promocyjnych o regionie 93,8

Szkolenie pracowników jednostek samorządu terytorialnego zlokalizowanych na tere-nie województwa w zakresie promocji inwestycji i obsługi inwestorów 87,5

Opieka poinwestycyjna nad inwestorami, którzy zrealizowali swoje projekty na terenie województwa (ang. aftercare) 81,3

Inne działania 31,3

* Źródłem danych wszystkich wykresów i tabel są wyniki przeprowadzonego badania.

Jak wspomniano w pierwszej części artykułu, PAIiIZ stworzyła i zarzą-dza elektroniczną bazą ofert inwestycyjnych, w której swoje oferty mogą zamieszczać nieodpłatnie właściciele i zarządcy nieruchomości (m.in. JST, SSE, osoby fizyczne oraz firmy będące właścicielami gruntów, parki przemy-słowe, ale także uczelnie wyższe, Agencja Mienia Wojskowego czy Agencja Nieruchomości Rolnych). Preferowane są działki o powierzchni minimum 2 ha (lub składające się z przylegających do siebie mniejszych terenów, które umożliwiają pozyskanie przez inwestora działki o takiej wielkości), z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzenne-go na działalność produkcyjną/przemysłową, składy lub magazyny. Baza jest podstawowym źródłem ofert dla inwestorów zagranicznych chcących rozpocząć działalność w Polsce obsługiwanych przez PAIiIZ. Regionalne centra obsługi inwestora samodzielnie wprowadzają i aktualizują informa-cje w bazie. Jednocześnie z badania wynika, że wszystkie mają też własne

136


bazy ofert inwestycyjnych z regionu, budowane według przyjętych przez siebie kryteriów.

W sytuacji dużej konkurencji o nowych inwestorów pomiędzy krajami i regionami bardzo istotne stały się działania, których celem jest maksyma-lizacja korzyści ekonomicznych i społecznych z obecności przedsiębiorców już działających w danej lokalizacji. Są to:

• zwiększanie liczby powiązań pomiędzy inwestorami a lokalnymi przedsiębiorstwami i instytucjami pozwalających na ich silniejsze „zakorzenienie” (embedding) w regionie,

• opieka poinwestycyjna, której celem jest m.in. wspieranie rozwoju przedsiębiorstw również po zakończeniu realizacji przez nich pro-jektów inwestycyjnych.

W praktyce te dwa rodzaje działań często nakładają się na siebie20. Zali-czane do pierwszej grupy pomoc/pośrednictwo w nawiązywaniu kontaktów między potencjalnym inwestorem a instytucjami, organizacjami i przed-siębiorstwami działającymi na terenie województwa, a także poszukiwanie poddostawców prowadzi 100% RCOI. Należy to ocenić bardzo pozytywnie, zwłaszcza gdy te działania mają charakter systematyczny, wybiegający poza odpowiedzi na okazjonalne zapytania od inwestorów. Zwiększają one bowiem szanse lokalnych firm na nawiązanie współpracy handlowej, w tym również uzyskanie dostępu do rynków międzynarodowych. Pojawienie się firm zagra-nicznych może w ten sposób wygenerować nowe inwestycje w firmach już działających w danej lokalizacji21. Współpraca z krajowymi filiami korporacji transnarodowych ułatwia też dostęp do wiedzy: informacji o nowych trendach w sektorze, nowych technologiach czy nowoczesnych metodach zarządzania. Jej wykorzystanie pomaga miejscowym przedsiębiorcom poprawić jakość ich produktów i usług, zwiększyć wydajność pracy i obniżyć koszty operacyjne.

Do grupy działań polegającej na „zakorzenianiu” inwestorów w regio-nie zalicza się także inicjowanie współpracy między firmami a szkołami i lokalnymi instytucjami edukacyjnymi oraz inicjatywy klastrowe. Sprzyjają temu pośrednio programy rozwijania lokalnych firm, w wyniku których za-czną one spełniać warunki rozpoczęcia współpracy z działającymi w Polsce firmami zagranicznymi i umożliwią im wejście do ich łańcuchów dostaw.

Nie wszystkie RCOI (81,3% wskazań) angażują się natomiast w opiekę poinwestycyjną, będącą ważnym sposobem wspierania kolejnych inwesty-

20 J. Potter, Embedding Foreign Direct Investment, OECD, Paryż 2002, s. 8.21 J.H. Dunning, S.A. Lundan, Multinational Enterprises and the Global Economy,

Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2008, s. 315.

137


cji (reinwestycji) przedsiębiorstw już obecnych w danej lokalizacji, stymu-lowania nowych inwestycji podmiotów z nim powiązanych, a także zmniej-szenia ryzyka przeniesienia całości lub części ich działalności na inny, bardziej konkurencyjny obszar. Może ona doprowadzić m.in. do ulokowa-nia przez firmę w lokalizacji, z której jest zadowolona, bardziej zaawan-sowanego projektu, wymagającego zatrudnienia wyżej wynagradzanych pracowników o wyższych kwalifikacjach (np. centrum rozwoju produktu przy już istniejącej fabryce). Może też pomóc w przeniesieniu do Polski działalności poddostawców. Zadowoleni inwestorzy są zazwyczaj najlep-szymi – gdyż najbardziej wiarygodnymi dla innych przedsiębiorców – am-basadorami danej miejscowości. Jest to bardzo ważne, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że potencjalni inwestorzy często zwracają się o opinie o lokal-nym klimacie inwestycyjnym do już działających w danej lokalizacji firm, zwłaszcza pochodzących z tego samego kraju lub sektora22. Ich negatywna opinia przekreśla szanse na przyciągnięcie inwestycji. Wsparcie ze strony władz lokalnych bardzo pomaga także polskim menedżerom w lobbowaniu w zagranicznych centralach swoich firm na rzecz rozszerzenia ich działal-ności w Polsce.

W zakres opieki poinwestycyjnej wchodzi szeroki wachlarz działań, m.in. monitorowanie firm w celu uzyskiwania informacji o przeszkodach w ich działalności (i podejmowanie odpowiednich czynności), poprawa stanu infrastruktury, zwiększenie podaży pracowników o kwalifikacjach poszukiwanych na lokalnym rynku pracy (np. zmiany programów kształ-cenia w szkołach średnich i zawodowych) czy też utworzenie przez władze ciał doradczych z udziałem przedstawicieli przedsiębiorców działających na rzecz poprawy lokalnego klimatu inwestycyjnego. Nie należy to do za-dań łatwych, gdyż wymaga zaangażowania, umiejętności budowania relacji oraz utrzymywania kontaktów (networking) z najważniejszymi pracowni-kami miejscowych firm oraz organizacjami branżowymi. W tego typu dzia-łaniach konieczna jest ciągłość, co nie jest łatwe przy częstych zmianach personalnych. Zaletą opieki poinwestycyjnej jest natomiast to, że jest ona tańsza niż przyciąganie nowych inwestorów23.

Wśród innych form działalności RCOI, wskazywanych w odpowiedzi na omawiane w tym rozdziale pytanie ankiety, respondenci wymienili m.in. współpracę z dziennikarzami (polskimi i zagranicznymi), przygotowywa-nie misji gospodarczych do innych krajów, udział w projektach międzyna-

22 Policy Framework for Investment. A Review of Good Practices, OECD, Paryż 2006, s. 37.

23 Aftercare. A Core Function in Investment Promotion, UNCTAD, Genewa 2007, s. 23.

138


rodowych (głównie o charakterze sieciowym), udział w przygotowywaniu wniosków dla projektów współfinansowanych z regionalnych programów operacyjnych, a także współpracę z instytucjami mającymi wpływ na wy-bory lokalizacyjne inwestorów i przebieg realizacji inwestycji, takimi jak Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, zarządy dróg wojewódz-kich, regionalne dyrekcje ochrony środowiska, starostwa powiatowe (wy-dawanie pozwoleń na budowę), urzędy marszałkowskie, operatorzy sieci energetycznych oraz dostawcy energii elektrycznej.

Współpraca RCOI z partnerami zewnętrznymi

Formalna i nieformalna współpraca z wieloma partnerami, zarówno in-stytucjami publicznymi, jak i podmiotami prywatnymi, jest niezbędnym warunkiem skutecznej promocji inwestycji z kilku powodów:24

• umożliwia dostęp do informacji i wiedzy, a także innych zasobów, którymi (m.in. z powodów finansowych) podmiot wspierający in-westorów nie dysponuje,

• pozwala stworzyć i efektywnie promować pełną ofertę inwestycyjną danej lokalizacji (miasta, gminy, regionu) oraz ciągle ją doskonalić,

• ułatwia budowanie cennych relacji, które można wykorzystać do przyciągnięcia nowych inwestorów, poszerzać wiedzę podmiotów, których opinia może mieć dla nich duże znaczenie, takich jak firmy doradcze, izby przemysłowo-handlowe, stowarzyszenia przedsię-biorców oraz media,

• pozwala prowadzić działania, do których brak jest umocowania prawnego lub organizacyjnego.

W ankiecie poproszono respondentów o określenie w skali od 0 do 10, gdzie 0 oznaczało brak, a 10 – bardzo ścisłą współpracę, intensywność współpracy RCOI z partnerami zewnętrznymi, którzy mają wpływ na sku-teczność przyciągania nowych inwestycji do regionu.

Z uzyskanych odpowiedzi wynika, że poziom współpracy centrów z czterema grupami partnerów oraz Polską Agencją Informacji i Inwestycji Zagranicznych jest wysoki (średnia 8,1). Najściślej RCOI współpracują ze znajdującymi się na terenie województwa jednostkami samorządu teryto-rialnego, PAIiIZ oraz działającymi w regionie specjalnymi strefami ekono-micznymi (wykres 2).

24 Investment Promotion Toolkit. Module 4. Building Effective Partnerships, Multila-teral Investment Guarantee Agency, The World Bank Group, Waszyngton 2000, s. 4, 6–9.

139


Wykres 2. Poziom współpracy RCOI z partnerami zewnętrznymi

7,5

7,9

8,3

8,4

8,5

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Organizacje branżowe, izby przemysłowo-handlowe oraz inne

organizacje reprezentujące przedsiębiorców

Parki przemysłowe i technologiczne

Specjalne strefy ekonomiczne

Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych

Jednostki samorządu terytorialnego

Sposób kontaktowania się potencjalnych inwestorów z RCOI

W ankiecie zapytano pracowników centrów, w jaki sposób w 2014 r. tra-fiali do nich potencjalni inwestorzy. Wyniki przedstawiono na wykresie 3.

Z badania wynika, że w 2014 r. najważniejszym (44,4% wskazań) źród-łem generowania zapytań i projektów inwestorów, realizowanych lub współ-realizowanych przez regionalne centra obsługi inwestora, były ich działania własne. Przedsiębiorcy kontaktowali się z RCOI dzięki stronie interneto-wej, publikacjom, kontaktom nawiązywanym podczas targów, seminariów i konferencji, informacjom przekazywanym przez partnerów centrów, a tak-że dzięki rekomendacjom firm obsługiwanych wcześniej przez RCOI. Tra-fiały do nich również zapytania tych potencjalnych inwestorów, którzy byli już zdecydowani na lokalizację (region) swojej inwestycji. Na drugim miej-scu (35,6%) znalazły się kontakty pozyskiwane dzięki współpracy z PAIiIZ. Zwraca jednak uwagę bardzo duży rozrzut odpowiedzi (od 5 do 70%).

Znaczną grupę (11,3%) stanowiły również firmy doradcze i niezależni konsultanci zajmujący się obsługą inwestorów chcących rozpocząć działal-ność na terenie Polski. W przypadku polskich placówek dyplomatycznych (5,1% wskazań) część respondentów precyzowała, że chodzi o wydziały promocji handlu i inwestycji działające przy polskich ambasadach.

W kategorii „Inne” wymieniano m.in. zagraniczne izby przemysłowo--handlowe, organizacje wspierające przedsiębiorców z danego kraju (np. KOTRA, wspierająca firmy koreańskie), ambasady państw obcych w Pol-

140


sce, jednostki samorządu terytorialnego z terenu województwa oraz firmy deweloperskie.

Warto zwrócić uwagę, że na zawarte w ankiecie pytanie, czy RCOI ob-sługuje także potencjalnych inwestorów – przedsiębiorców z wyłącznie pol-skim kapitałem, wszystkie centra odpowiedziały twierdząco.

Oferta inwestycyjna regionów

Wybory lokalizacyjne przedsiębiorców w dużym stopniu zależą od ja-kości oferowanych nieruchomości25. W kolejnym pytaniu ankiety zapyta-no respondentów, jaki odsetek wszystkich JST (gmin wiejskich, miejsko--wiejskich oraz miast na prawach powiatu), znajdujących się na terenie ich województwa, posiada nieruchomości, które mogą być zaoferowane poten-cjalnym inwestorom.

Średnia odpowiedzi na to pytanie we wszystkich 16 województwach wyniosła 50,3%. Jest to wskaźnik wyższy niż odsetek ofert znajdujących się w bazie PAIiIZ (29%), jednak należy pamiętać, że RCOI często stosują w przypadku ofert włączanych do własnych baz m.in. nieruchomości grun-towe mniejsze niż 2 ha czy też o przeznaczeniu innym niż obszary zabudo-wy produkcyjnej/przemysłowej, składów i magazynów.

25 W. Jarczewski, Pozyskiwanie inwestorów, op. cit., s. 53.

Wykres 3. Sposoby, w jaki w 2014 r. trafiali do RCOI potencjalni inwestorzy

Działania własne RCOI

44,4%

PAIiIZ 35,6%

Firmy doradcze

i konsultanci 11,3%

Polskie placówki dyplomatyczne

za granicą 5,1%

Agencje nieruchomości

1,8%

Inne1,8%

141


Trudności napotykane przez RCOI

W kolejnym pytaniu poproszono respondentów o wskazanie trzech największych trudności napotykanych przez centra w ich działalności. Uzyskano łącznie 42 odpowiedzi (niektóre RCOI wskazały mniej niż trzy problemy lub wymieniane trudności dotyczyły tego samego problemu). Ich rozkład przedstawiono na wykresie 4.

Wykres 4. Najważniejsze problemy w działalności regionalnych centrów obsługi inwestora

37,5%

12,5%

12,5%

12,5%

37,5%

43,8%

43,8%

50,0%

Inne

Praca pod presją czasu

Współparca z �rmami doradczymi i konsultantami

Niedostateczny poziom współpracy w regionie

Polskie prawo i procedury administracyjne

Niska aktywność JST i niewystarczające kompetencje pracowników samorządowych

Problemy z nieruchomościami

Ograniczone środki �nansowe na działalność RCOI

Za największy problem (wskazało go 50% ankietowanych) uzna-no niewystarczającą ilość środków finansowych na realizowanie zadań przez RCOI w wymaganym zakresie. Wynikiem tej sytuacji jest m.in. zbyt małe w stosunku do potrzeb zatrudnienie, brak możliwości pozyskania do współpracy ekspertów z branż, z których pochodzą potencjalni inwe-storzy, niedostateczne środki na audytowanie terenów inwestycyjnych na terenie województwa, szkoleń dla pracowników (np. dotyczących kwestii gospodarczych, szkoleń językowych czy kultury biznesowej krajów pocho-dzenia inwestorów), a także brak możliwości zakupu raportów płacowych o wynagrodzeniach dla poszczególnych stanowisk w firmach działających w regionie.

W ocenie pracowników centrów drugim najważniejszym problemem (43,8% wskazań) są trudności w przedstawieniu atrakcyjnej oferty nieru-chomości dla przedsiębiorców z sektorów produkcji i logistyki spełniających ich wymagania. Wymieniono tutaj m.in. duże rozdrobnienie gruntów, brak

142


gotowych budynków o wymaganym standardzie w poszukiwanych lokali-zacjach, w których inwestor mógłby szybko rozpocząć działalność (w tym hal na terenach specjalnych stref ekonomicznych), brak planów zagospo-darowania przestrzennego, kłopoty z gruntami znajdującymi się w gestii Agencji Nieruchomości Rolnych (brak możliwości ich szybkiego kupna lub wieloletniej dzierżawy), problemy z drogami dojazdowymi, wreszcie brak uzbrojenia terenów inwestycyjnych lub jest ono niewystarczające. Tak samo częstym problemem jest niewielka aktywność JST w działaniach na rzecz przyciągania nowych firm, m.in. brak jakiejkolwiek oferty promującej ich teren, brak zainteresowania gmin spotkaniami z inwestorami, opóźnienia w przekazywaniu informacji, nieaktualizowanie danych o posiadanej ofer-cie inwestycyjnej, niewystarczające zaangażowanie w dalszą obsługę pro-jektu po pozytywnej dla gminy decyzji inwestora. Wskazywano również na niewystarczające kwalifikacje pracowników samorządowych do profe-sjonalnej obsługi inwestorów (m.in. brak praktycznej znajomości proce-dur dotyczących procesu inwestycyjnego, trudności w komunikowaniu się z pracownikami JST w językach obcych).

Dla znacznej liczby RCOI (37,5%) problemy sprawiają polskie przepi-sy i procedury administracyjne, utrudniające przyciągnięcie inwestorów lub wydłużające procesy realizacji inwestycji (prawo podatkowe, prawo budowlane, Kodeks pracy). Trudności sprawia także polski system zachęt inwestycyjnych. Zwrócono też uwagę na wstrzymanie wydawania nowych zezwoleń na działalność w SEE w drugiej połowie 2014 r. w związku z opóź-nieniem opublikowania rozporządzenia dostosowującego zasady udziela-nia regionalnej pomocy inwestycyjnej przedsiębiorcom w SSE do zmienio-nych od 1 lipca przepisów unijnych26.

Po 12,5% wskazań otrzymały: brak współpracy i koordynacji działań między pomiotami zajmującymi się obsługą i wspieraniem inwestorów w województwie, brak koordynacji promocji inwestycyjnej między po-szczególnymi JST, zbyt słaby lobbing regionu na rzecz konkretnych dużych inwestycji, które mają być zlokalizowane w Polsce, problemy z firmami do-radczymi wynajętymi przez inwestora (m.in. utrwalone stereotypy i brak dostatecznej wiedzy na temat regionu), wreszcie praca pod presją czasu (bardzo krótkie terminy na zgromadzenie i przekazanie informacji nie-zbędnych potencjalnym inwestorom i/lub zorganizowanie spotkań).

26 Rozporządzenie Rady Ministrów z 12 listopada 2014 r. zmieniające rozporządze-nie w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podsta-wie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz.U. poz. 1755).

143


Wśród odpowiedzi, które zaliczono do kategorii „Inne”, znalazły się między innymi:

• brak kompletnej informacji o projekcie i wymaganiach inwestora, co utrudnia przygotowanie oferty,

• długi czas oczekiwania na decyzje lub działania ze strony instytucji i urzędów uczestniczących w procesie inwestycyjnym oraz brak ich jednoznacznego stanowiska na temat pojawiających się problemów,

• koncentrowanie się projektów prowadzonych przez PAIiIZ w wy-branych, rozwiniętych gospodarczo, regionach Polski oraz zbyt mały udział Agencji w międzynarodowych imprezach gospodarczych,

• zbiurokratyzowanie i powolność procesów decyzyjnych w macierzy-stej organizacji RCOI,

• brak współpracy między centrami zlokalizowanymi w różnych wo-jewództwach.

Ciągłe doskonalenie procesów przez RCOI

W ankiecie znalazło się również pytanie na temat zmian organizacyj-nych lub technicznych, które zostały wprowadzone w latach 2013–2014 w celu podniesienia skuteczności działania centrów. Respondenci wymie-niali tutaj między innymi:

• stworzenie nowej lub rozbudowanie istniejącej strony internetowej zawierającej oferty inwestycyjne i informacje gospodarcze dotyczące województwa, w tym opracowanie i udostępnienie internetowego narzędzia opartego na rozwiązaniach Systemu Informacji Geogra-ficznej (Geogra phic Information System) służącego do prezentowania ofert inwestycyjnych z regionu, rozbudowę bazy danych ofert inwe-stycyjnych oraz uruchomienie kalkulatora inwestycyjnego ułatwia-jącego obliczanie wysokości przysługującej inwestującemu w SSE przedsiębiorcy zwolnienia z podatku dochodowego, a także zwol-nienia z podatku od nieruchomości27,

• wprowadzenie większej specjalizacji branżowej pracowników w celu podniesienia merytorycznego poziomu obsługi,

• działania zbliżające RCOI do modelu promocji inwestycji określa-nego w literaturze jako one stop shop, polegającego na przekazaniu wszystkich niezbędnych informacji na temat rozpoczęcia działalno-ści w danej lokalizacji oraz zaoferowaniu jak najszerszego wachla-

27 W dwóch gminach: Głogów Małopolski i Trzebownisko. Zob. www.coi.rzeszow.pl/kalkulator/ [dostęp 19 lutego 2015 r.].

144


rza usług w jednym miejscu (w miejsce first stop shop, tj. wyłącznie punktu pierwszego kontaktu dla inwestorów),

• połączenie RCOI z inną jednostką organizacji, w której działa cen-trum, co pozwoliło na zwiększenie dostępnych zasobów (w tym ludzkich),

• wprowadzenie cyklicznych spotkań z pracownikami samorządów odpowiedzialnymi za obsługę inwestorów i promocję gospodarczą,

• zmiana lokalizacji RCOI na bardziej prestiżową lub dogodniej poło-żoną dla przedsiębiorców.

Pracownicy RCOI

Promocja inwestycji to działalność opierająca się na interakcjach, której skuteczność jest pochodną zaangażowania, wiedzy i osobowości osób ma-jących bezpośredni kontakt z inwestorami. Do najczęściej wymienianych w literaturze pożądanych cech takich osób należą: wcześniejsze doświad-czenie w sektorze prywatnym (w szczególności na stanowiskach związa-nych ze sprzedażą lub zarządzaniem projektami), dobra znajomość spe-cyfiki branży, z której pochodzą inwestorzy, łatwość komunikowania się, umiejętność budowania atmosfery zaufania i relacji zawodowych, wresz-cie znajomość języków obcych28. Bardzo pomaga zwłaszcza wcześniejsze doświadczenie zawodowe w pracy w biznesie. W cytowanym już badaniu Banku Światowego z 2009 r. zatrudnianie osób z doświadczeniem w sek-torze prywatnym znalazło się wśród 14 najlepszych praktyk stosowanych przez najskuteczniejsze agencje promocji inwestycji29.

W ankiecie postawiono pytanie, jaki procent pracowników RCOI ma co najmniej dwuletnie doświadczenie w pracy zawodowej w sektorze pry-watnym. Z uzyskanych odpowiedzi wynika, że we wszystkich 16 centrach wskaźnik ten wyniósł 45%.

Przykłady projektów realizowanych przez centra w latach 2011–2014

Ostatnie pytanie otwarte ankiety dotyczyło projektów, w których uczestni-czy RCOI i które skutecznie przyczyniają się do realizowania ich celów. W ar-tykule opisano trzy z nich, a każdy jest przykładem innego rodzaju działań:

28 Handbook for Promoting Foreign Direct Investment in Medium-Size, Low-Budget Cities in Emerging Markets, Columbia University, Nowy Jork 2009, s. 56.

29 C. Ortega, C. Griffin, Investment Promotion Essentials, op. cit., s. 2.

145


• inicjatyw szkoleniowych i edukacyjnych realizowanych na rzecz zwiększenia liczby pracowników o kwalifikacjach poszukiwanych na lokalnym rynku pracy,

• opieki poinwestycyjnej i zwiększania liczby powiązań przedsiębior-ców z regionem,

• promowanie oferty inwestycyjnej samorządów lokalnych.

BPO College i informatyczne studia dualne w Trójmieście

W 2011 r. w Gdańsku rozpoczęto realizację projektu „Invest in Pome-rania”, którego celem było stworzenie kompleksowego systemu promocji i informacji gospodarczej województwa pomorskiego, w tym także przycią-gania i obsługi inwestorów, opartego na zasadzie one stop shop30. W skład inicjatywy Invest in Pomerania, na zasadzie partnerstwa, weszły najważ-niejsze instytucje obsługujące inwestorów w regionie – Pomorska Specjal-na Strefa Ekonomiczna, Słupska Specjalna Strefa Ekonomiczna, Gdańska Agencja Rozwoju Gospodarczego, Agencja Rozwoju Pomorza, miasta Gdańsk, Sopot, Gdynia i Słupsk oraz Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego. Zgodnie z założeniami Invest in Pomerania partnerzy pro-wadzą wspólne działania promocyjne i wymieniają się informacjami nt. obsługiwanych inwestorów. Liderem Invest in Pomerania jest Agencja Roz-woju Pomorza, w której strukturach od 2004 roku działa RCOI.

Najważniejszym projektami, w które zaangażował się zespół Invest in Pomerania, są programy edukacyjne i szkoleniowe mające na celu zwiększe-nie liczby wykwalifikowanych pracowników w sektorach zidentyfikowanych jako najważniejsze dla rozwoju gospodarczego Pomorza. Jednym z nich jest sektor nowoczesnych usług biznesowych, w którym działają podmio-ty świadczące usługi outsourcingu procesów biznesowych (Business Process Outsourcing, BPO) oraz informatyki (Information Technology Outsourcing, ITO). Polska jest liderem sektora usług BPO/ITO w Europie Środkowej. Jest on obecnie jednym z najszybciej rozwijających się segmentów polskiej go-spodarki31. Tego rodzaju działalność, prowadzona często przez wyspecjali-zowane pomioty znane jako centra usług wspólnych (shared service centres, SSC), wymaga zatrudnienia dużej liczby wykształconych i znających języki obce pracowników, dlatego też jest lokalizowana w dużych miastach i aglo-meracjach miejskich. Trójmiasto konkuruje tutaj o nowe miejsca pracy

30 Szerzej o tym w artykule A. Golec, K. Lipińska, Pomorski Port Kreatywności – przykłady działań samorządu województwa pomorskiego na rzecz rozwoju przedsiębior-czości, na s. 159–179 niniejszego numeru „Studiów BAS”.

31 A. Grycuk, Centra nowoczesnych usług biznesowych w Polsce, „INFOS. Zagadnie-nia Społeczno-ekonomiczne” 2014, nr 3(163), s. 2.

146


z innymi polskimi miastami będącymi dużymi ośrodkami akademickimi, w tym zwłaszcza z Krakowem, Wrocławiem, Łodzią i Warszawą.

W celu zwiększenia liczby kandydatów do pracy w centrach nowoczes-nych usług biznesowych, od 2013 r. BPO Education Center przy Sopockiej Szkole Wyższej rozpoczęło realizację projektu pod nazwą „BPO College”. Jego ideą było stworzenie programu kształcenia, który byłby konsultowany przez przyszłych pracodawców i uzupełniałby kwalifikacje poszukujących pracy kandydatów o praktyczne umiejętności niezbędne w pracy m.in. na stanowisku junior accountant w centrach usług wspólnych. Kurs księgo-wości korporacyjnej w ramach BPO College został przygotowany wspól-nie z pracodawcami oraz z Invest in Pomerania. Został sfinansowany przez Powiatowy Urząd Pracy w Gdańsku. Składał się z praktycznych wykładów i warsztatów, prowadzonych w większości przez praktyków, oraz dwumie-sięcznych płatnych staży zorganizowanych w firmach BPO z Trójmiasta. Firmy te miały także możliwość zatrudnienia stażystów w każdej chwili trwania programu. W trzech edycjach kursu wzięło udział po 40 osób, z cze-go zatrudnienie w firmach BPO znalazło ok. 80% jego uczestników. Konty-nuacją tej inicjatywy jest realizowany w podobnej formule przez Agencję Rozwoju Pomorza/Invest in Pomerania kolejny projekt edukacyjny pod na-zwą „Pomorski Smart-Up – poprawa sytuacji osób młodych na rynku pracy w kontekście branż priorytetowych dla województwa pomorskiego (BPO, ICT, Logistyka, Produkcja i Energetyka)”. W bezpłatnych szkoleniach, po-zwalających na zdobycie kwalifikacji poszukiwanych przez pracodawców na pomorskim rynku pracy, weźmie udział 200 młodych mieszkańców regionu

Drugi projekt edukacyjny wspierany przez Invest in Pomerania, to tzw. studia dualne, realizowane w trybie stacjonarnym od roku akademickiego 2014/2015 na Wydziale Zarządzania Uniwersytetu Gdańskiego. Impulsem do ich stworzenia była również sytuacja na pomorskim rynku pracy, gdzie firmy sektora technologii teleinformatycznych (Information and Commu-nication Technologies) rozwijają się tak samo dynamicznie jak firmy BPO/ITO, poszukując informatyków potrafiących łączyć wiedzę IT z wiedzą bi-znesową. Bardzo duże znaczenie miały tutaj opinie przedsiębiorstw, z któ-rymi współpracuje zespół Invest in Pomerania, jak również chęć zwiększe-nia szans Pomorza na przyciągnięcie nowych inwestorów z tego sektora.

Dwuletnie studia magisterskie o specjalności „Aplikacje informatyczne w biznesie” to połączenie tradycyjnych zajęć dydaktycznych z 5-miesięczną praktyką zawodową w firmach informatycznych. Jest to jeden z pierwszych tego typu programów zrealizowanych w Polsce. Prace nad jego urucho-mieniem trwały dwa lata, a program studiów powstał przy wykorzystaniu informacji uzyskanych od 17 firm podczas sesji zorganizowanych przez

147


Uniwersytet Gdański. Duża grupa wykładowców to pracownicy firm IT z długoletnim doświadczeniem w biznesie. W programie uczestniczą tak-że wykładowcy z zagranicy (Wielka Brytania, Szwecja), którzy przepro-wadzają wykłady w formie wideokonferencji. Kształcenie dla jednej grupy studenckiej rocznie obejmuje siedem zawodów informatycznych, jednak przedmioty informatyczne stanowią 70% programu zajęć, natomiast pozo-stałe 30% to przedmioty biznesowe. Obowiązkowymi lektoratami są kon-wersatoria z języków: angielskiego (informatyczny na poziomie zaawanso-wanym) oraz chińskiego (na poziomie podstawowym)32.

Studenci mogą w czasie studiów uzyskać bezpłatnie ponad 30 między-narodowych certyfikatów informatycznych takich firm, jak Cisco, Micro-soft i Oracle. W czasie czwartego semestru studenci będą pracowali nad projektami w firmach, które uczestniczyły w organizacji kierunku, w sy-stemie: 2 dni zajęć na uczelni i 3 dni stażu. Każdy student będzie miał swe-go opiekuna – pracownika firmy, który będzie wspierał go w procesie na-uki. W ramach ciągłego doskonalenia programu będzie on modyfikowany z uwzględnieniem doświadczeń studentów, firm oraz wykładowców.

Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej z progra-mu operacyjnego „Kapitał ludzki”, działanie 4.3. „Wzmocnienie potencjału dydaktycznego uczelni w obszarach kluczowych w kontekście celów strate-gii «Europa 2020»”.

Klub 150 w Opolu

Inicjatywa Klub 150 to projekt typu aftercare realizowany od 2013 r. przez Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki. Jest częścią Opolskiej Platformy In-nowacji, skupiającej przedsiębiorstwa o istotnym znaczeniu dla województwa33.

Najważniejszymi celami działania Klubu są: • stworzenie jak najlepszych warunków do prowadzenia działalności i dal-

szego rozwoju dla ok. 150 największych przedsiębiorstw Opolszczyzny,• silniejsze związanie firm z regionem m.in. przez zacieśnienie współ-

pracy i kontaktów między samymi przedsiębiorstwami, samorzą-dem oraz innymi partnerami,

• możliwość szybszego reagowania przez władze lokalne na problemy i potrzeby przedsiębiorców,

• zachęcenie młodych mieszkańców Opolszczyzny do podjęcia pracy w regionie i współtworzenia jego gospodarczej przyszłości.

32 Aplikacje informatyczne w biznesie, Uniwersytet Gdański, htto://aib.ug.edu.pl/pl/czp/ [dostęp 1 marca 2015 r.].

33 Klub 150, klub150.opolskie.pl/o-klubie [dostęp23 lutego 2015 r.].

148


W inicjatywie, która została objęta patronatem Ministra Gospodarki, uczestniczą także dwie specjalne strefy ekonomiczne działające w regionie: Wałbrzyska SSE „Invest-Park” oraz Katowicka SSE.

Współpraca w ramach Klubu przyjęła wiele różnych form. Są to między innymi:

• spotkania przedstawicieli firm w ramach grup branżowych (alumi-niowej, budowlanej, chemicznej, meblarsko-drzewnej, spożywczej), również z udziałem marszałka województwa,

• rozwijanie klastrów: motoryzacyjnego (Silesia Automotive Opol-skie) i spożywczego (Around the Food),

• wizyty benchmarkingowe w firmach należących do Klubu, które po-zwalają zapoznawać się przez firmy z wypracowanymi przez kole-gów rozwiązaniami technologicznymi i organizacyjnymi,

• wspieranie rozwoju szkolnictwa zawodowego w kierunku tzw. kształcenia dualnego, m.in. przez organizowanie dla uczniów wizyt studyjnych, praktyk, staży i kursów w firmach, w tym także w ra-mach nowego programu operacyjnego „Wiedza. Edukacja. Roz-wój” (współtworzenie przez przedsiębiorców programów nauczania w szkołach, tworzenie klas patronackich i inne),

• regularne spotkania dyrektorów HR firm członkowskich (Klub Dy-rektorów HR) w celu m.in. wspólnego rozwiązywania operacyjnych problemów przedsiębiorstw,

• zakupy grupowe przedsiębiorstw-członków Klubu,• zorganizowanie szkoleń dotyczących metody lean management

w firmach produkcyjnych,• zlecanie przez członków Klubu uczniom ze szkół ponadgimnazjal-

nych Opolszczyzny praktycznych zadań do rozwiązania z zastoso-waniem metody design thinking, których wyniki mogą być następnie wdrożone w firmach.

Inicjatywa jest finansowana ze środków „Regionalnego programu ope-racyjnego wojewódzkiego opolskiego na lata 2007–2013”, z którego pozy-skano 2 mln zł. Przedsiębiorstwa nie ponoszą żadnych kosztów z tytułu członkostwa w Klubie i uczestniczenia w spotkaniach.

Koszycka Strefa Aktywności Gospodarczej w Sokołowicach

W 2009 r. cztery instytucje zaangażowane na rzecz rozwoju gospodar-czego województwa małopolskiego: Małopolska Agencja Rozwoju Regio-nalnego SA (MARR, w jej strukturach znajduje się RCOI), Małopolski Urząd Marszałkowski (w strukturach urzędu działa wspierane przez Mi-

149


nisterstwo Gospodarki COIE), Krakowski Park Technologiczny sp. z o.o. (podmiot zarządzający specjalną strefą ekonomiczną) oraz należąca do sa-morządu województwa spółka Małopolskie Parki Przemysłowe sp. z o.o., utworzyły w Krakowie wspólne biuro pod nazwą Centrum Business in Małopolska (CeBiM). Była to pierwsza tego typu inicjatywa na szczeblu re-gionu w Polsce. Jej celem było zapewnienie inwestorom kompleksowej ob-sługi (one stop shop), a także podniesienie skuteczności wspierania lokalnej przedsiębiorczości dzięki stworzeniu instytucji otoczenia biznesu dysponu-jącej szeroką i praktyczną wiedzą o regionie, łączącą elastyczność działania spółek kapitałowych z kompetencjami administracji samorządowej.

Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego i CeBiM pomagają ma-łopolskim samorządom, zwłaszcza tym nieposiadającym doświadczeń w przyciąganiu inwestorów, w tworzeniu lub promocji ich oferty nierucho-mości. Dobrym przykładem takich działań jest wsparcie udzielane przez Agencję samorządowi Koszyc (powiat proszowicki) w promocji utwo-rzonej przez gminę Koszyckiej Strefy Aktywności Gospodarczej (KSAG) w Sokołowicach.

Gmina Koszyce, podobnie jak cały powiat proszowicki, jest gminą ty-powo rolniczą, o wyższym niż średnia dla województwa poziomie bezro-bocia. Jest położona w odległości ok. 50 km od Krakowskiego Obszaru Metropolitarnego, będącego dla inwestorów najbardziej preferowanym miejscem inwestycji w Małopolsce. Celem utworzenia KSAG była popra-wa warunków do rozwoju mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw oraz stworzenie nowych miejsc pracy, co pozwoliłoby m.in. ograniczyć migra-cję mieszkańców gminy do Krakowa oraz innych większych miast. Pomysł podniesienia atrakcyjności inwestycyjnej gminy Koszyce przez stworzenie nowego terenu, na którym mogliby rozpocząć działalność, pojawił się po otwarciu w 2002 r. nowego mostu na Wiśle, który poprawił dostępność ko-munikacyjną gminy. W 2008 r. rozpoczęła ona sukcesywny wykup działek od prywatnych właścicieli pod planowaną strefę34.

Powstanie KSAG zostało dofinansowane ze środków UE z „Małopol-skiego regionalnego programu operacyjnego na lata 2007–2013”, w ramach poddziałania 4.3 „Tworzenie i rozwój stref aktywności gospodarczej”. Strefa jest położona w miejscowości Sokołowice przy drodze wojewódzkiej 768, 23 km na północ od węzła Brzesko na autostradzie A4. Potencjalnym in-westorom zaoferowano dzierżawę na co najmniej 20 lat 11,3 ha gruntów

34 Kalendarium projektu w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyj-nego na lata 2007–2013 Nr MRPO.04.03.01-12-009/11 pn. „Utworznie Koszyckiej Strefy Aktywności Gospodarczej”, „Gazeta Koszycka” luty 2014, nr 1(62), s. 5.

150


wraz z infrastrukturą techniczną w całości należących do gminy. Są one podzielone na kilka mniejszych działek, przeznaczonych pod działalność produkcyjną i usługową. KSAG jest jedną z ok. 30 stref aktywności gospo-darczej, które powstały w ostatnich latach w Małopolsce.

Na mocy podpisanej w 2013 r. z gminą Koszyce sześciomiesięcznej umowy MARR przygotowała plan działań marketingowych dla KSAG. Zawierał on m.in. zasady promocji oferty inwestycyjnej, wykaz narzędzi marketingowych i koncepcję rozwoju obszaru strefy. Opracowano mate-riały promocyjne z wykorzystaniem wysokiej jakości fotografii i rysunków, a także ofertę inwestycyjną zgodnie ze standardami PAIiIZ, która została zamieszczona w bazach danych o nieruchomościach. MARR podjęła się również organizacji spotkań z potencjalnymi inwestorami, w tym z lo-kalnymi przedsiębiorcami, wykorzystując wiedzę na temat instrumentów wsparcia dostępnych dla małopolskich firm. Agencja wspierała również KSAG w konkursie PAIiIZ „Grunt na medal” (edycja 2014). Dzięki moż-liwości dokładnego poznania oferty nieruchomości gminy Koszyce, w dal-szym ciągu promuje ją wśród przedsiębiorców, którzy rozważają inwestycje w Małopolsce.

Podsumowanie

Regionalne centra obsługi inwestora stanowią interesujący przykład funkcjonowania sieci współpracy (z istniejącymi elementami konkurencji) w sektorze publicznym. Tego typu rozwiązanie, polegające na stworzeniu przez jeden podmiot jednolitej sieci partnerów z dedykowanymi zasobami do realizacji wspólnych celów gospodarczych, jest rzadko spotykane w pol-skiej administracji.

Z perspektywy 10 lat należy ocenić, że utworzenie sieci RCOI przy-niosło korzyści każdej ze stron. W istotny sposób ułatwiło to działanie i realizowanie misji PAIiIZ, którą jest stymulowanie napływu inwestycji zagranicznych do Polski. Jest też korzystnym rozwiązaniem, jeżeli chodzi o koszty. Zapewnia ono także stosunkowo wyrównany – bo w praktyce pra-wie zawsze determinowany określonymi wymaganiami stawianymi przez inwestorów – dostęp wszystkich regionów do informacji o potencjalnych inwestycjach, stwarzając takie same szanse na przyciągnięcie na swój teren nowych przedsiębiorców. Chociaż pomysłodawcą utworzenia RCOI była narodowa agencja promocji inwestycji zagranicznych, badanie BAS/PAIiIZ potwierdziło, że obecnie wszystkie 16 centrów wspiera też podmioty z kapi-tałem wyłącznie polskim. Stworzenie regionalnych baz danych o nierucho-mościach, mobilizowanie przedstawicieli samorządu terytorialnego do po-

151


prawiania jakości posiadanej oferty inwestycyjnej, promowanie najlepszych wzorców promocji inwestycji, wspieranie współpracy z sektorem prywat-nym i angażowanie się w inicjatywy typu aftercare – wpływają korzystnie na warunki prowadzenia działalności dla wszystkich przedsiębiorców.

Od wielu lat w Polsce, Europie i na świecie obserwowany jest stały wzrost profesjonalizacji procesów obsługi inwestorów. Wzrosła także liczba atrakcyjnych ofert inwestycyjnych, a kraje i regiony UE konkurują ze sobą strukturą i łatwością otrzymania pomocy publicznej. Pasywne działania informacyjno-marketingowe już nie wystarczają. Od kilkunastu lat bardzo ważnym obszarem dla praktyków promocji inwestycji stało się wspiera-nie rozwoju i maksymalizowanie korzyści z działalności przedsiębiorców, którzy już są obecni na danym terenie – zatrzymanie ich w regionie, za-chęcenie do dalszych inwestycji oraz wykorzystanie ich pomocy do przy-ciągnięcia nowych firm. Stąd cieszy fakt, że instytucje macierzyste, w który działają polskie RCOI, angażują się w tego rodzaju działania, a centra nie tylko współpracują z PAIiIZ przy obsłudze inwestorów, ale także pozyskują ich samodzielnie w wyniku własnych działań i inicjatyw.

Bibliografia

Aftercare. A Core Function in Investment Promotion, UNCTAD, Genewa 2007.Dunning J.H., Lundan S.A., Multinational Enterprises and the Global Economy,

Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2008.Kalendarium projektu w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjne-

go na lata 2007–2013 Nr MRPO.04.03.01-12-009/11 pn. „Utworzenie Koszyckiej Strefy Aktywności Gospodarczej”, „Gazeta Koszycka” luty 2014, nr 1(62).

Grycuk A., Centra nowoczesnych usług biznesowych w Polsce, „INFOS. Zagadnienia Społeczno-ekonomiczne” 2014, nr 3(163).

Grycuk A., Russel P., Zaangażowanie jednostek samorządu terytorialnego w Pol-sce w tworzenie instytucji wspierających przedsiębiorczość, „Studia BAS” 2004, nr 1(37) [Rozwój przedsiębiorczości oraz sektora małych i średnich przedsię-biorstw, G. Gołębiowski (red.)].

Handbook for Promoting Foreign Direct Investment in Medium-Size, Low-Budget Ci-ties in Emerging Markets, Columbia University, Nowy Jork 2009.

Informacja o realizacji ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Stan na 31 grudnia 2013 r., druk sejmowy nr 2448/VII kad.

Investment Promotion Toolkit, Multilateral Investment Guarantee Agency, The World Bank Group, Waszyngton 2000.

Jarczewski W., Pozyskiwanie inwestorów do gmin, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2012.

152


Ortega C., Griffin C., Investment Promotion Essentials: What Sets the World’s Best Investment Facilitators Apart From the Rest, Investment Climate Advisory Ser-vices, World Bank Group, Waszyngton 2009.

Policy Framework for Investment. A Review of Good Practices, OECD, Paryż 2006.Potter J., Embedding Foreign Direct Investment, OECD, Paryż 2002.„Program wspierania inwestycji o istotnym znaczeniu dla gospodarki polskiej na

lata 2011–2020” (tekst jednolity na dzień 27 października 2014 r.), Minister-stwo Gospodarki, 2014.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 12 listopada 2014 r. zmieniające rozporządze-nie w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz.U. nr 1755).

Zakończenie VI edycji Ogólnopolskiego Konkursu „Grunt na medal 2014”. Informa-cja prasowa, PAIiIZ, 27 października 2014 r.


www.absl.plaib.ug.edu.plwww.araw.plcoie.gov.plwww.coi.rzeszow.plwww.dolinalotnicza.plklub150.opolskie.plwww.mg.gov.plwww.paiz.gov.plwww.sgipw.wlkp.pl

153


Aneks 1. Ankieta dotycząca działalności regionalnych centrów obsługi inwestora (RCOI)

Imię i nazwisko osoby wypełniającej ankietę

_____________________________________________________________________

Numer telefonu ________________________________________________________

E‑mail _______________________________________________________________

1. Proszę zaznaczyć wszystkie formy działalności RCOI, stawiając w odpowiednim kwa‑

dracie znak „×”.

Udzielanie informacji na temat możliwości i warunków inwestowania na te‑renie województwa

Udzielanie informacji na temat polskiego systemu zachęt inwestycyjnych oraz pomocy publicznej dla inwestorów

Przygotowywanie lub pomoc w przygotowywaniu ofert inwestycyjnych

Bezpośredni udział w obsłudze inwestorów

Przygotowywanie materiałów promocyjnych o regionie

Udział w konferencjach, seminariach, targach i forach inwestycyjnych w Polsce

Udział w konferencjach, seminariach, targach i forach inwestycyjnych za granicą

Opieka poinwestycyjna nad inwestorami, którzy zrealizowali swoje projekty na terenie województwa (aftercare)

Szkolenie pracowników jednostek samorządu terytorialnego zlokalizo‑wanych na terenie województwa w zakresie promocji inwestycji i obsługi inwestorów

Poszukiwanie poddostawców/podwykonawców dla potencjalnych inwe‑storów

154


Prowadzenie bazy danych ofert inwestycyjnych (nieruchomości) z terenu województwa

Pomoc/pośrednictwo w nawiązywaniu kontaktów pomiędzy potencjalnym inwestorem, a instytucjami, organizacjami i przedsiębiorstwami działającymi na terenie województwa

Inne (jakie?) ___________________________________________________________

_____________________________________________________________________

_____________________________________________________________________

_____________________________________________________________________

2. Czy COI obsługuje potencjalnych inwestorów – przedsiębiorców z kapitałem wyłącz‑

nie polskim?

Tak Nie

3. Proszę określić poziom współpracy Pani/Pana RCOI z następującymi instytucjami i or‑

ganizacjami, zaznaczając na linii w odpowiednim miejscu znaku „×”.

3.1. Współpraca z jednostkami samorządu terytorialnego zlokalizowanymi na terenie

województwa.

Brak współpracy ____________________________________ Bardzo ścisła współpraca

3.2. Współpraca z Polską Agencją Informacji i Inwestycji Zagranicznych.


3.3. Współpraca ze specjalnymi strefami ekonomicznymi (SSE) działającymi na terenie

województwa.


3.4. Współpraca z parkami przemysłowymi i technologicznymi działającymi na terenie

województwa.


155


3.5. Współpraca z organizacjami branżowymi, izbami przemysłowo‑handlowymi oraz

innymi organizacjami reprezentującymi przedsiębiorców.


4. Przyjmując wszystkich potencjalnych inwestorów obsługiwanych przez RCOI w 2014 r.

za 100%, proszę określić procentowo, ilu z nich trafiło do Centrum przez:

Kontakty własne COI (np. kontakt przez stronę www, kontakty nawiązane podczas targów, seminariów i konferencji, pozyskane dzięki współpracy z organizacjami branżowymi, dzięki rekomendacjom firm obsługiwanych wcześniej przez RCOI)

PAIiIZ

Firmy doradcze lub niezależnych konsultantów zajmujących się obsługą inwe‑storów

Agencje nieruchomości

Polskie placówki dyplomatyczne za granicą

Inne (jakie?)

Inne (jakie?)

Inne (jakie?)

100%

5. Jaki odsetek wszystkich jednostek samorządu terytorialnego (gmin: wiejskich, miej‑

sko‑wiejskich, miejskich oraz miast na prawach powiatu) znajdujących się na terenie woje‑

wództwa posiada nieruchomości, które RCOI może zaoferować potencjalnym inwestorom?

___________________________________________________________________ %

156


6. Proszę wskazać trzy największe trudności napotykane we wspieraniu inwestorów

przez RCOI.

6.1

6.2

6.3

7. Czy w ostatnich dwóch latach (2013–2014) w działalności RCOI wprowadzono jakieś

zmiany organizacyjne lub techniczne, które miały na celu podniesienie skuteczności jego

działania? Jeżeli tak, prosimy o podanie trzech najważniejszych.

7.1

7.2

7.3

8. Proszę wskazać trzy projekty wspierające inwestorów, w których uczestniczy RCOI, lub

rozwiązania organizacyjne, sposoby oraz formy działania RCOI, które Pani/Pana zdaniem

mogą być uznane za tzw. dobre praktyki (best practices), tj. skutecznie przyczyniają się do

realizacji celów RCOI, pozwalają wyróżnić się na tle innych regionów, są ciekawe i/lub in‑

nowacyjne itp.

8.1

8.2

8.3

9. Jaki procent pracowników RCOI ma co najmniej 2‑letnie doświadczenie w pracy za‑

wodowej w sektorze prywatnym?

___________________________________________________________________ %

157


Miejsce na Państwa uwagi i komentarze

_____________________________________________________________________

_____________________________________________________________________

_____________________________________________________________________

_____________________________________________________________________

Bardzo dziękujemy za czas poświęcony na wypełnienie ankiety

Adrian Grycuk

Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu

Monika Zdrojek

Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych

159


Anna Golec*, Karolina N. Lipińska**

Pomorski Port Kreatywności – przykłady działań samorządu województwa pomorskiego na rzecz rozwoju przedsiębiorczości

Pomeranian Creativity Port. Examples of pro-enterepreneurial activities of Pomeranian Voivodeship: The article reports on the initiatives developed to support entrepreneurs in Pomerania Voivodeship in Poland. It begins by outlin‑ing the directions of economic development of the region. In the next section the authors look in more detail at some key elements of the programme for the local entrepreneurs, describing policy evolution from supporting clusters to the EU concept of smart specialisation. Next, they look at the issue of creat‑ing a comprehensive regional system of promotion, business information and investment servicing established through a 2011 initiative Invest in Pomerania. The article concludes with a brief description of INNOpomorze project to foster entrepreneurship, creativity and innovativeness of Pomerania.

Słowa kluczowe: rozwój regionalny, wspieranie przedsiębiorczości, inicjatywy kla-strowe, województwo pomorskie, inteligentne specjalizacje

Keywords: regional development, fostering entrepreneurship, cluster initia-tives, Pomeranian Voivodeship, smart specialisations

* Pracownica Departamentu Rozwoju Gospodarczego Województwa Pomorskiego; e‑mail: [email protected].

** Pracownica Departamentu Rozwoju Gospodarczego Województwa Pomorskiego, doktorantka Uniwersytetu Gdańskiego; e‑mail: [email protected].

Wstęp

Współczesny rynek jest bardzo wymagającą płaszczyzną działania dla przedsiębiorcy. Poruszanie się na nim wymaga nie tylko bieżącego i szyb-kiego dostępu do informacji czy też znajomości i przewidywalności ruchów

160


partnerów, ale przede wszystkim wymaga elastyczności, szybkiego adop-towania się do wciąż zmieniających się warunków prowadzenia biznesu. Z drugiej strony to właśnie rozkwit przedsiębiorczości i dobrze prosperu-jący biznes są pożądanymi elementami budowania przewag konkurencyj-nych w regionach. Stworzenie skutecznych narzędzi wsparcia przedsiębior-czości przez władze samorządowe może w znacznym stopniu przyczynić się do rozwoju regionu. Znaczenie instytucji jako katalizatora wzrostu go-spodarczego jest niekwestionowane. Sprawność funkcjonowania instytu-cji oznacza wyższe tempo wzrostu PKB, efektywniejszą alokację zasobów, dynamikę postępu technologicznego oraz większą liczbę innowacji, jak również skuteczniejszą walkę z ubóstwem. Instytucje poprzez ustanowio-ne procedury, normy czy wzorce zachowań wpływają na przebieg proce-su decyzyjnego, determinując kierunki rozdysponowania zasobów. W ten sposób instytucje wpływają na intensywność działań ludzkich, mobilizując poziom przedsiębiorczości w społeczeństwie, jego kreatywność oraz skłon-ność do wdrażania innowacji. Celem artykułu jest przedstawienie wybra-nych działań samorządu województwa pomorskiego wspierających rozwój przedsiębiorczości, które w dłuższej perspektywie i konsekwencji działania mogą w istotny sposób wpłynąć na rozkwit biznesu zarówno z terenu woje-wództwa, jak i spoza jego granic.

Kierunki rozwoju gospodarczego Pomorza

Samorząd województwa pomorskiego (SWP) pełni rolę inspiratora i or-ganizatora interwencji ukierunkowanych na procesy rozwojowe zachodzą-ce w regionie. Jego zasadniczym zadaniem jest umacnianie pozycji kon-kurencyjnej województwa, przeciwdziałanie pogłębianiu się dysproporcji wewnątrz regionu i zapewnienie stabilnych podstaw jego długotrwałego i bezpiecznego rozwoju.

Zidentyfikowane w województwie i jego otoczeniu procesy rozwo-jowe, a także prognozy ich kształtowania się w perspektywie do 2020 r. wyznaczają kontekst polityki rozwoju regionu prowadzonej przez SWP. Jedną z 10 wskazanych w „Strategii rozwoju województwa pomorskiego 2020” (dalej SRWP lub Strategia) zasad jest zasada wielopoziomowego za-rządzania i partnerstwa1. Oznacza ona, że należy wzmacniać współpracę podmiotów zaangażowanych w realizację Strategii, która prowadzi do zin-

1 „Strategia rozwoju województwa pomorskiego 2020”, załącznik nr 1 do uchwa-ły nr 458/XXII/12 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 24 września 2012 r., Gdańsk 2012, s. 24.

161


tegrowanej i uzgodnionej realizacji inicjatyw rozwojowych, do poprawy koordynacji podejmowanych działań, a także do zwiększonej efektywności i skuteczności wydatkowania środków publicznych, z uwzględnieniem za-angażowania w procesy decyzyjne i wykonawcze partnerów społecznych i gospodarczych. Realizacja tej zasady oznacza, że przedsięwzięcia ważne dla realizacji SRWP analizowane będą pod kątem kryterium partnerstwa i partycypacji społecznej wskazującej na przedsięwzięcia sieciowe, o skali ponadlokalnej, będące efektem trwałej współpracy wielu podmiotów oraz społecznej akceptacji. Drugim istotnym punktem odniesienia będzie kryte-rium partnerstwa publiczno-prywatnego, które kładzie nacisk na realizację przedsięwzięć efektywnych ekonomicznie, w szczególności angażujących kapitał prywatny, co prowadzi do wzmocnienia oddziaływania i skuteczno-ści interwencji publicznej.

Pierwszym celem Strategii jest nowoczesna gospodarka. Unowocześnie-nie gospodarki regionu stwarza możliwości budowania dobrych powiązań ekonomicznych (inwestycje zewnętrzne, handel zagraniczny, przyciąganie i wdrażanie innowacji) oraz edukacyjnych i naukowych, jak też społecznych (w tym kulturowych). Kierunki działań prowadzących do osiągnięcia tego celu to: upowszechnianie innowacji w przedsiębiorstwach i transfer wiedzy do gospodarki, wsparcie inicjatyw klastrowych i przedsięwzięć realizowa-nych przez klastry, wsparcie ekspansji zagranicznej przedsiębiorstw, pozy-skiwanie inwestycji zewnętrznych oraz zapewnienie dostępu do sieci sze-rokopasmowego internetu, w tym sieci o bardzo wysokiej przepustowości. Samorząd województwa pomorskiego pełni w tych działaniach rolę lidera, inspiratora i inwestora. Jednakże dla realizacji celu niezbędne jest budowa-nie partnerstwa z przedsiębiorcami, izbami gospodarczymi i organizacjami przedsiębiorców; jednostkami sfery B+R (Badania i Rozwój); instytucjami otoczenia biznesu; klastrami; jednostkami samorządu terytorialnego oraz podmiotami zajmującymi się obsługą inwestorów i promocją gospodarczą.

Zasadniczymi narzędziami realizacji Strategii są regionalne programy strategiczne (RPS), pełniące istotną rolę w operacjonalizowaniu i harmoni-zowaniu działań SWP w różnych obszarach tematycznych Strategii. Zgod-ność ze Strategią i regionalnymi programami strategicznymi jest podsta-wowym kryterium decydującym o kształcie przyjmowanych na poziomie samorządu województwa pomorskiego programów operacyjnych i innych narzędzi realizacji Strategii.

Kwestie gospodarcze, w tym współpraca administracji z biznesem, za-warte zostały w regionalnym programie strategicznym w zakresie rozwoju gospodarczego zatytułowanym „Pomorski Port Kreatywności” (RPS PPK). Dokument przedstawia cele szczegółowe i priorytety działań niezbędne

162


do osiągnięcia celu głównego, jakim jest nowoczesna gospodarka. Cel ten zostanie osiągnięty przez wzrost efektywności przedsiębiorstw oraz zwięk-szenie konkurencyjności szkolnictwa wyższego przy wykorzystaniu zapro-ponowanych przedsięwzięć strategicznych, tj. Invest in Pomerania (rozwój systemu obsługi nowych i działających w regionie inwestorów); Pomorski Broker Eksportowy (stworzenie regionalnego systemu wsparcia eksportu); Study in Pomorskie.eu (przygotowanie i wypromowanie, z udziałem po-morskich uczelni, kompleksowej oferty dla studentów zagranicznych oraz oferty wspierającej zatrudnienie zagranicznych naukowców).

Zapewnienie wysokiego poziomu jakości życia mieszkańców regionu wymaga stymulowania i wspierania rozwoju gospodarczego w perspek-tywie długofalowej, zarówno na poziomie lokalnym, jak i regionalnym. W tym celu SWP od wielu lat rozwija ścisłą współpracę z przedsiębiorca-mi, realizując konkretne działania, wsłuchując się w ich opinie i potrzeby oraz starając się na nie odpowiadać. Stąd w roku 2006 została powołana Pomorska Rada Przedsiębiorczości (PRP), będąca kontynuacją działalności Sejmiku Gospodarczego Województwa Pomorskiego, na której czele stoi Marszałek Województwa Pomorskiego, a funkcję sekretarza pełni dyrektor Departamentu Rozwoju Gospodarczego Urzędu Marszałkowskiego Woje-wództwa Pomorskiego. Rada skupia przedstawicieli regionalnych środo-wisk gospodarczych wybranych spośród:

• regionalnych, branżowych izb przemysłowo-handlowych,• instytucji wspierających przedsiębiorczość, działających na terenie

województwa pomorskiego, • agencji rozwoju regionalnego, regionalnych, branżowych izb prze-

mysłowo-handlowych,• związków pracodawców stowarzyszeń i innych organizacji skupiają-

cych przedsiębiorców,• organizacji proinnowacyjnych,• środowisk naukowych,• inicjatyw klastrowych,• innych instytucji biorących udział w kreowaniu polityki rozwoju.

Członkowie PRP wydają opinie w sprawach realizacji SRWP w obsza-rze przedsiębiorczości oraz dokonują oceny systemu wspierania przedsię-biorczości na Pomorzu, przygotowując rekomendacje rozwiązań w tym zakresie. W 2013 roku przedstawiciele PRP zostali także włączeni w prace nad wspomnianym wcześniej RPS „Pomorski Port Kreatywności”, który stanowi uszczegółowienie SRWP i jest podstawą do zaprogramowania in-terwencji, na którą samorząd województwa pomorskiego ma bezpośredni

163


lub pośredni wpływ, tj. „Regionalny program operacyjny dla województwa pomorskiego na lata 2014–2020” (RPO WP).

Od regionalnych klastrów kluczowych do inteligentnych specjalizacji

Jednym z elementów długofalowego stymulowania i wspierania rozwo-ju gospodarczego jest animowanie powstawania skupisk przedsiębiorstw, tzw. klastrów, dla efektywnej współpracy sektora naukowo-badawczego z sektorem przedsiębiorstw oraz lepszych warunków rozwoju proekspor-towo ukierunkowanych firm. Zasadą realizowaną przez SWP w kontaktach z biznesem od zawsze przyświecała zasada partnerstwa. Stworzenie podwa-lin pod dalszy rozwój tej współpracy w postaci wypracowania konkretnych narzędzi wsparcia rozwoju przedsiębiorczości na Pomorzu było więc natu-ralną konsekwencją dotychczas prowadzonych działań. W związku z tym SWP jako pierwszy w Polsce zatwierdził w 2009 roku „Regionalny program wspierania klastrów dla województwa pomorskiego na lata 2009–2015”2. W ramach realizacji tego programu samorząd podjął się, w partnerstwie z Instytutem Badań nad Gospodarką Rynkową, animowania współpra-cy oraz wypracowywania partnerskich projektów realizowanych przez przedsiębiorstwa z danej branży. Branże zaproszone do współpracy zosta-ły wcześniej zidentyfikowane i wskazane jako potencjał rozwojowy woje-wództwa. Nieocenionym efektem takiej współpracy, oprócz konkretnych przedsięwzięć, które zostały zrealizowane i sfinansowane przy pomocy środków z RPO WP 2007–2013 (m.in. wprowadzono preferencje dla pro-jektów klastrowych w postaci dodatkowych punktów przy aplikowaniu o środki), było budowanie szeroko rozumianego zaufania pomiędzy part-nerami regionalnymi. Nawiązanie współpracy i wytworzenie pozytywnych więzi pomiędzy pomorskimi przedsiębiorcami, instytutami badawczymi oraz uczelniami było impulsem do dalszego rozwoju przedsiębiorczości w regionie, wpływającym na jego konkurencyjność oraz jakość życia miesz-kańców. W ramach programu wspierania klastrów SWP zorganizował w la-tach 2009 i 2010 dwa konkursy, w których wyłonił trzy klastry kluczowe, tj. Pomorski Klaster ICT (obecnie INTERIZON), Bałtycki Klaster Ekoenerge-tyczny oraz Gdański Klaster Budowlany3.

2 „Regionalny program wspierania klastrów dla województwa pomorskiego na lata 2009–2015”, załącznik nr 1 do uchwały nr 742/223/09 Zarządu Województwa Pomor-skiego z 18 czerwca 2009 r., Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego, Gdańsk 2009.

3 http://klastry.pomorskie.eu/content.php?id=14 [dostęp 3 marca 2015 r.].

164


W celu zapewnienia spójności realizowanych działań przez samorząd wspieranie rozwoju inicjatyw klastrowych zostało w 2013 roku włączone do opisywanego wcześniej RPS PPK jako jeden z priorytetów wyznaczają-cych rozwój konkurencyjności regionu4. Celem tego programu w obszarze klastrów w perspektywie do 2020 roku jest wzmocnienie innowacyjności i konkurencyjności gospodarki regionu poprzez intensyfikację współpracy oraz wsparcie konkretnych projektów i przedsięwzięć. Dotyczy to projek-tów, które w istotny sposób będą generowały na Pomorzu wysoką wartość dodaną, a także w trwały sposób stymulowały rozwój gospodarczy regionu, zwiększając jednocześnie jego poziom innowacyjności.

Dotychczasowe doświadczenia i zbudowane zaufanie między partne-rami regionalnymi zdobyte podczas współpracy administracji z biznesem, m.in. na płaszczyźnie animowania rozwoju klastrów, pozwoliły Zarządowi Województwa Pomorskiego podjąć decyzję o dalszym silnym zaangażowa-niu środowisk biznesowych w kształtowanie pejzażu unijnego finansowa-nia na lata 2014–2020. Zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej każdy region powinien mieć strategię rozwoju inteligentnej specjalizacji. Przyję-cie takiej strategii jest warunkiem dla uruchomienia środków na badania, rozwój i innowacje. Powinna ona wyznaczać priorytety dla wydatkowania środków w tym zakresie. Region powinien skoncentrować wysiłki i zasoby na określonej liczbie priorytetów (specjalizacji gospodarczych) o istotnym potencjale innowacyjnym, w których ma rzeczywiste kompetencje i zaso-by oraz może osiągnąć doskonałość i konkurencyjność w skali globalnej. W województwie pomorskim przyjęto oddolny proces definiowania inte-ligentnych specjalizacji. Propozycje specjalizacji są zgłaszane w konkursie przez tzw. partnerstwa, czyli zainteresowane środowiska gospodarcze i na-ukowe, zaś władze regionalne wybiorą spośród zgłoszonych te o najwięk-szym potencjale rozwojowym. Proces wyboru inteligentnych specjalizacji pomorza (ISP) jest realizowany z udziałem komisji konkursowej składa-jącej się z niezależnych ekspertów. Doceniając wagę procesu wyboru spe-cjalizacji, SWP do pomocy w ocenie zgłaszanych propozycji zaangażował uznane autorytety, ekspertów z bogatym doświadczeniem w biznesie mię-dzynarodowym i inwestycjach w ryzykowne przedsięwzięcia oraz dobrym rozpoznaniem w innowacyjnych technologiach5. Są to osoby pracujące za

4 http://www.strategia2020.pomorskie.eu/pl/rps_rozwoj_gosp [dostęp 3 marca 2015 r.].5 W celu zapewnienia jak najwyższego poziomu merytorycznego oceny propozy-

cji ISP zgłoszonych w konkursie przyjęto, że członkowie komisji konkursowej powinni pochodzić spoza regionu oraz mieć doświadczenie w następujących obszarach: a) w za-kresie oceny przedsięwzięć inwestycyjnych (w szczególności z obszaru finansowania VC) oraz oceny i finansowania przedsięwzięć o charakterze innowacyjnym, w tym zwią-

165


granicą lub poza regionem, co umożliwia bardziej obiektywne spojrzenie na regionalny potencjał i pomysły rozwojowe oraz oderwać się od utartych schematów myślenia. Warto podkreślić, że zainicjowany przez samorząd wybór ISP przyjął aktywną formę procesu przedsiębiorczego odkrywania przez dalszą współpracę z partnerami z regionu. W bezpośrednią współ-pracę z zainteresowanymi partnerami włączone zostały również pod-mioty powołane do budowania współpracy pomiędzy nauką a biznesem. W szczególności należy podkreślić aktywny udział spółki InnoBaltica sp. z o.o., zaangażowanej w zawiązanie się partnerstw na rzecz ISP.

W maju 2014 roku ogłoszono pierwszy konkurs na wybór ISP i tym samym zaproszono zainteresowane środowiska do przedstawienia wstępnych propo-zycji inteligentnych specjalizacji oraz działań prowadzących do wzmocnienia ich potencjału i poprawy pozycji konkurencyjnej regionu w konkursie (I etap konkursu). Zaproszenie zostało skierowane do wszystkich zainteresowanych środowisk, w tym także do tych skupionych wokół wskazanych w SRWP branż o największym potencjale rozwoju6 oraz branż szczególnie rozwinię-tych7, jak też do funkcjonujących w regionie klastrów kluczowych. Zasady, warunki i tryb wyboru inteligentnych specjalizacji zostały doprecyzowane w przygotowanym regulaminie konkursu8. Podczas oceny wstępnych apli-kacji partnerstwa zostały poproszone o prezentację zgłoszonych wstępnych koncepcji oraz ich omówienie (analizę) z udziałem ekspertów powołanych przez Zarząd Województwa Pomorskiego (komisja konkursowa) oraz przed-stawicieli pozostałych partnerstw (tzw. publiczne wysłuchania) przygotowu-jących koncepcje, w celu poszukiwania ewentualnych synergii. Efektem tych działań była identyfikacja silnych i słabych stron wstępnych koncepcji, a także rekomendacje związane z przygotowaniem koncepcji ostatecznych (w szcze-gólności dotyczące ich grupowania/połączenia w podobne obszary tematycz-ne). W I etapie konkursu złożono 28 aplikacji9. Następnie do końca listopada

zanych z komercjalizacją (wprowadzaniem na rynek) rozwiązań opartych na nowych technologiach; b) w zakresie działalności biznesowej, w szczególności realizacji strategii inwestycyjnych lub strategii wejścia na rynki międzynarodowe; c) w zakresie technolo-gii, badań naukowych i ich komercjalizacji.

6 Technologie informacyjne i komunikacyjne, logistyka, energetyka, usługi bizne-sowe, chemia lekka (branża farmaceutyczna).

7 Głównie przemysły morskie i sektory: drewno-meblarski, elektromaszynowy, pe-trochemiczny, spożywczy, turystyczny.

8 http://wrotapomorza.pl/res/drg/Inteligentne_specjalizacje/regulamin_os.docx [dostęp 3 marca 2015 r.].

9 http://wrotapomorza.pl/pl/inteligentne_specjalizacje/aktualnosci/propozycje [dostęp 3 marca 2015 r.].

166


2014 roku partnerstwa przygotowujące wstępne aplikacje przedstawiły osta-teczne koncepcje inteligentnych specjalizacji (II etap konkursu). Podlegały one ocenie eksperckiej członków komisji konkursowej przy uwzględnieniu zdefiniowanych wcześniej kryteriów. W II etapie konkursu środowiska za-interesowane rozwijaniem danej inteligentnej specjalizacji zostały proszone o przygotowanie:

• informacji i materiałów potwierdzających obecny i przyszły poten-cjał proponowanej inteligentnej specjalizacji (z uwzględnieniem konkurencyjności na arenie międzynarodowej),

• szczegółowej strategii rozwoju danej specjalizacji, w tym kierunków planowanych prac badawczo-rozwojowych i szacunkowego budże-tu programu badawczego dla danej specjalizacji (z uwzględnieniem środków prywatnych, jak również możliwości ubiegania się o środki na poziomie krajowym i europejskim),

• propozycji projektów badawczo-rozwojowych, które będą wpisywa-ły się w przyjęty kierunek rozwoju specjalizacji; analiza tych projek-tów (zgłaszanych z klauzulą poufności) będzie wpływała na ocenę proponowanego kierunku inteligentnej specjalizacji, ale na tym eta-pie nie będzie skutkowała przyznaniem środków finansowych na ich realizację,

• propozycji projektów horyzontalnych – np. w zakresie edukacji (kształcenia zawodowego, ustawicznego, wyższego, a także szkoleń), wspólnej/uczelnianej infrastruktury badawczej, działań promujących ekspansję zagraniczną, specjalistycznych usług doradczych instytucji otoczenia biznesu, przyciągania inwestorów zewnętrznych itp.

W pierwszym konkursie na ISP formalne warunki spełniło 7 partnerstw, zgłaszając następujące propozycje specjalizacji:

• Long Healthy Life – innowacje w profilaktyce, diagnostyce i terapii chorób cywilizacyjnych i starzejącego się społeczeństwa,

• Budownictwo SMART 3E – efektywność, ekologia, energetyka,• Inteligentne Systemy Interaktywne – innowacyjne produkty, usługi

i technologie dla środowisk inteligentnych,• SMART PORT & CITY – inteligentne procesy i technologie w ob-

szarze zespołów portowych oraz ich zaplecza, generatorem wzrostu dostępności komunikacyjnej i informacyjnej Pomorza,

• EDUPOMORZE – edukacja i region samouczący się,• Inteligentne urządzenia i technologie w gospodarczym wykorzysta-

niu zasobów morza oraz terenów przybrzeżnych,• Inteligentne technologie energetyczno-paliwowe.

167


Aby zwiększyć szanse na realizację przez partnerstwa zaangażowane w konkursie przedsięwzięć konkurencyjnych na skalę międzynarodową, SWP zaangażował Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (NCBiR), które wsparło ocenę potencjału badawczo-rozwojowego projektów złożonych w II etapie konkursu. Zadaniem ekspertów z NCBiR jest wyrażenie opinii na temat stopnia innowacyjności zgłoszonych projektów oraz ich umiej-scowienie pod względem poziomu i zaawansowania prac badawczo-roz-wojowych w danej dziedzinie w skali światowej (porównanie z pracami badawczo-rozwojowymi prowadzonymi na świecie). Przygotowane przez ekspertów z NCBiR opinie stanowiły głos doradczy w ocenie przeprowa-dzanej przez członków komisji w konkursie na wybór ISP. SWP oczekuje, że projekty B+R zgłoszone w konkursie na wybór inteligentnych specjali-zacji w istotny sposób przyczynią się do wzrostu konkurencyjności regio-nu, wzrostu nakładów na prace B+R oraz wzrostu zatrudnienia w branżach o największym potencjale rozwoju.

Wsparcie dla ISP realizowane będzie wielopłaszczyznowo. Po pierwsze, z partnerstwami, które zostaną wybrane przez Zarząd Województwa Po-morskiego, samorząd podejmie negocjacje w celu uzgodnienia i zawarcia porozumień na rzecz ich rozwoju. Uzgodnione w porozumieniach kon-kretne przedsięwzięcia oraz zdefiniowane w nich typy przedsięwzięć będą traktowane priorytetowo w dostępie do finansowania w ramach instrumen-tów finansowych, którymi będzie dysponował SWP, w szczególności RPO WP 2014–2020 oraz w innych programach finansowanych ze środków unijnych (np. program operacyjny „Wiedza. Edukacja. Rozwój”, program operacyjny „Inteligentny rozwój”). W przypadku RPO WP przewidziano zarówno ukierunkowanie tematyczne, jak też liczne preferencje wynikające z posiadania statusu inteligentnej specjalizacji. Po drugie, przedsięwzięcia uzgodnione w charakterze porozumień, które będą kwalifikowały się do finansowania na poziomie krajowym, będą promowane przez SWP w ra-mach np. kontraktu terytorialnego. Ważnym elementem wsparcia projek-tów do sfinansowania na poziomie krajowym jest włączenie przedstawicieli partnerstw w prace nad obszarami krajowych inteligentnych specjalizacji w celu zdefiniowania poszczególnych dziedzin wsparcia z 19 obszarów.

Istotne jest, aby podkreślić, że od samego początku uruchomienia pro-cesu wyboru ISP oraz dalszego finansowania ich rozwoju zwracano uwagę na potrzebę udziału kapitału prywatnego w planowanych przez poszcze-gólne specjalizacje przedsięwzięciach i projektach, podkreślając fakt, że fi-nansowanie ze źródeł publicznych nie będzie jedynym (ze względu m.in. na wyznaczone progi dofinansowania). Udział kapitału prywatnego zagwa-rantuje nie tylko większą skuteczność i trwałość wdrożonych rozwiązań, ale

168


także umożliwi wypracowanie odpowiednich narzędzi wsparcia po 2020 roku, gdzie środków strukturalnych nie będzie tak dużo jak obecnie.

W kierunku internacjonalizacji

W Polsce zadania związane z internacjonalizacją w zakresie obsługi in-westorów zagranicznych oraz wsparcia eksportu są realizowane w tak zwa-nym systemie Centrum Obsługi Inwestorów i Eksporterów (COIE). Sieć ta powstała z inicjatywy Ministerstwa Gospodarki i miała na celu włączenie regionów do inicjatywy realizowanej wcześniej przez Polską Agencję Infor-macji i Inwestycji Zagranicznych (PAIiIZ). Do inicjatywy tej włączyło się 15 z 16 województw. Województwo pomorskie od początku uczestniczyło w negocjacjach i przedstawiało propozycje przystąpienia do COIE nie tyl-ko na warunkach „automatycznego” przyjęcia zasad sieci, ale proponując własne rozwiązania uwzględniające specyfikę regionalną. Pomorskie jako jedyny polski region wybrało własną drogę i ostatecznie nie przystąpiło do sieci COIE. Nie oznacza to jednak, że działania te nie są realizowane. Wręcz przeciwnie, Pomorskie stworzyło własny autorski projekt „Invest in Pome-rania”. Inicjatywa ta powstała w 2011 roku na podstawie „Analizy atrak-cyjności inwestycyjnej” przygotowanej przez PwC10. W efekcie stworzony został unikalny system obsługi inwestorów zagranicznych oparty na bliskiej współpracy między członkami Invest in Pomerania. Jest to kolejny przy-kład inicjatywy, która realizuje działania na zasadach partnerstwa. Invest in Pomerania tworzą: Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego; miasta: Gdańsk, Gdynia i Sopot; Pomorska Specjalna Strefa Ekonomiczna; Słupska Specjalna Strefa Ekonomiczna; InvestGDA Agencja Rozwoju Po-morza, która koordynuje działania inicjatywy. Tym samym mamy do czy-nienia z inicjatywą regionalną, która, działając zgonie z zasadą non-profit, pomaga inwestorom zagranicznym realizować projekty inwestycyjne na Pomorzu. Invest in Pomerania jest także regionalnym centrum obsługi in-westora (RCOI) dla PAIiIZ, która w roku 2013 uznała Invest in Pomerania za najlepsze RCOI w Polsce. Invest in Pomerania oferuje szerokie wspar-cie podczas procesu inwestycyjnego, a także kompleksową opiekę poin-westycyjną (co stanowi wyróżnik spośród innych ofert na rynku). Całość systemu opiera się na zasadzie one stop shop. Założeniem jest, aby inwestor, zgłaszając się do Invest in Pomerania, miał pewność, że otrzyma wsparcie na każdym etapie procesu inwestycyjnego. Inwestorom zainteresowanym realizacją projektów na Pomorzu oferuje się:

10 http://www.investinpomerania.pl/o-nas.html [dostęp 5 marca 2015 r.].

169


• przygotowanie raportu dotyczącego sytuacji gospodarczej regionu oraz podregionów, z uwzględnieniem wybranych przez inwestora czynników makroekonomicznych, takich jak: dostępność pracowni-ków i koszty zatrudnienia w konkretnych sektorach, koszty najmu i sprzedaży powierzchni biurowych, magazynowych oraz terenów inwestycyjnych, liczbę przedsiębiorstw z regionu będących poten-cjalnymi kontrahentami inwestora,

• przygotowanie raportu nt. norm prawnych prowadzenia działalno-ści gospodarczej w Polsce i województwie pomorskim oraz dostęp-nych form wsparcia inwestycji,

• pomoc w nawiązaniu kontaktu z władzami lokalnymi, potencjalny-mi partnerami biznesowymi z regionu,

• przedstawienie oferty dostępnych powierzchni biurowych, magazy-nowych oraz terenów inwestycyjnych,

• organizację wizyty w regionie,• przedstawienie pełnej oferty inwestycyjnej opracowanej specjalnie

na potrzeby projektu,• kompleksową opiekę poinwestycyjną, z uwzględnieniem usług

rzecznika inwestora11.

Do chwili obecnej zorganizowano 114 wizyt dla inwestorów w regio-nie oraz udzielono odpowiedzi na zapytania inwestycyjne firm z 37 krajów. Zakończono 37 projektów inwestycyjnych (24 nowe, 13 o charakterze re-inwestycyjnym). Dwadzieścia trzy projekty dotyczyły utworzenia centrów biznesowych oraz centrów usług wspólnych, 10 – technologii informa-cyjno-komunikacyjnych, a cztery związane były z produkcją przemysło-wą. Wśród inwestorów znaleźli się m.in. Intel (USA), Geoban (Hiszpa-nia), Sony Pictures (USA), Thomson Reuters (USA), Metsa (Finlandia), Bayer (Niemcy), Transcom (USA). Decyzję o wyborze Pomorskiego jako lokalizacji do dalszego rozwoju podjęły również: Acxiom (USA), Alteams (Finlandia), Kemira (Finlandia), Muszyński Meble (Norwegia), Ramme Tornsberg (Norwegia), CCC (Austria), Sii (Francja), Connectis (Polska) oraz Jeppessen by Boeing (USA)12.

Sukces Invest in Pomerania potwierdza, że obrana przez województwo pomorskie ścieżka partnerskiej współpracy z biznesem sprawdza się rów-nież przy działaniach na rzecz internacjonalizacji. Wykorzystując dobre do-świadczenia i praktyki wynikające z wdrażania modelu przyciągania inwe-

11 Ibidem.12 Na podstawie informacji otrzymanych z Invest in Pomerania.

170


storów w Invest in Pomerania, województwo pomorskie zamierza wspierać internacjonalizację przedsiębiorstw. Potrzeba wdrożenia regionalnego syste-mu wsparcia eksportu istniała w regionie od dłuższego czasu, ale brakowało narzędzi umożliwiających jego realizację. Jednym z narzędzi wymienionych w RPS PPK jest umiędzynarodowienie pomorskiej gospodarki. Zapropono-wano mechanizmy stymulujące aktywność międzynarodową firm (eksport) oraz zainteresowanie inwestorów zewnętrznych rozwojem na terenie woje-wództwa pomorskiego. Zwiększanie atrakcyjności regionu dla inwestorów oraz efektywny system promocji gospodarczej wraz ze zwiększeniem mię-dzynarodowej aktywności firm pobudzać będzie regionalny rynek pracy. Położenie geograficzne regionu predestynuje go do pełnienia roli liczące-go się partnera gospodarczego na arenie międzynarodowej. Zaprojektowa-na w RPS PPK interwencja ukierunkowana została na zwiększenie udziału pomorskich przedsiębiorstw w rynkach zagranicznych. Potencjał przed-siębiorstw w tym zakresie potrzebuje wsparcia zarówno poprzez staranną analizę i identyfikację potencjalnych kierunków ich ekspansji, jak również skoordynowania procesów eksportowych na poziomie regionu. Wskazanym narzędziem w zakresie internacjonalizacji jest budowa regionalnego syste-mu wspierania eksportu. Działanie to realizowane będzie pod nazwą „Po-morski Broker Eksportowy” i będzie jednym z przedsięwzięć strategicznych RPO na lata 2014–2020. Zakres interwencji w tym działaniu dotyczyć ma:

• finansowania działań ukierunkowanych na zwiększenie udziału przedsiębiorstwa w rynkach zagranicznych, w tym dofinansowanie wizyt studyjnych i misji gospodarczych, udziału w imprezach tar-gowo-wystawienniczych, analiz rynku, utworzenia wspólnej oferty produktowej,

• finansowania działań ukierunkowanych na zwiększenie udziału grup branżowych i międzybranżowych na rynkach zagranicznych, w tym dofinansowanie wizyt studyjnych i misji gospodarczych, udziału w imprezach targowo-wystawienniczych, analiz rynku, utworzenia wspólnej oferty produktowej,

• wyłonienia kluczowych branż i kierunków zbytu, finansowanie ba-dań i analiz rynkowych celem wyłonienia właściwych branż i kie-runków zbytu, w tym także: rekomendacji dotyczących sposobu przygotowania firm do współpracy z partnerami z tych krajów, opracowań dotyczących różnic kulturowych, wymogów realizacji kontraktów, krajowych przepisów danego rynku itp.,

• kojarzenia partnerów biznesowych, współpraca z branżowymi cen-trami eksportowymi, zagranicznymi przedstawicielstwami samorzą-dowymi i gospodarczymi oraz pomoc doradcza dla przedsiębiorstw.

171


Pomorski Broker Eksportowy, podobnie jak Invest in Pomerania, będzie przedsięwzięciem realizowanym w formie partnerstwa. W efekcie przepro-wadzonych działań wyłoniono grupę składającą się instytucji otoczenia biznesu, organizacji przedsiębiorców i agencji ds. rozwoju regionalnego, która będzie wspólnie realizowała to przedsięwzięcie. Jest to kolejny przy-kład współpracy administracji z biznesem na rzecz realizacji konkretne-go przedsięwzięcia w regionie. Pomorski Broker Eksportowy ma wypełnić lukę w zakresie regionalnego systemu wsparcia eksportu w regionie. System ten będzie tworzony od podstaw po analizie potrzeb lokalnych przedsię-biorców i z uwzględnieniem charakterystyki gospodarczej regionu. Będzie też uwzględniał kierunki geograficzne ekspansji zagranicznej wpisujące się w realne potrzeby przedsiębiorców z Pomorza. Zakłada się, że Pomorski Broker Eksportowy będzie z jednej strony „uczył” przedsiębiorców pod-staw eksportu, ale również realizował projekty indywidualne, odpowiada-jąc tym samym na konkretne potrzeby firm z regionu.

INNOpomorze jako przykład projektu na rzecz współpracy administracji z biznesem

Samorząd województwa pomorskiego realizuje konkretne działania, mające na celu utworzenie regionalnego systemu wsparcia innowacji, opar-tego na współpracy w tzw. złotym trójkącie – przedstawicieli biznesu, nauki i administracji, przy udziale instytucji otoczenia biznesu oraz organizacji pozarządowych13. Dla osiągnięcia zamierzonych celów podjął się m.in. re-alizacji IV edycji projektu systemowego pod nazwą „INNOpomorze w la-tach 2009–2015”. Projekt uzyskał dofinansowanie w ramach priorytetu VIII programu operacyjnego „Kapitał ludzki” (działanie 8.2 „Transfer wie-dzy”, poddziałanie 8.2.1 „Wsparcie dla współpracy sfery nauki i przedsię-biorstw”). Kolejne edycje projektu INNOpomorze podejmowały coraz bar-dziej szczegółowe i ukierunkowane działania, przyczyniając się tym samym do stworzenia kompleksowych narzędzi w regionie tworzących sprawnie funkcjonujący system wsparcia rozwoju innowacji na Pomorzu.

Od pierwszej edycji projektu INNOpomorze, który był ukierunko-wany na działania promocyjne, poprzez realizację kampanii promującej przedsiębiorczość, innowacyjność i kreatywność, wszystkie kolejne edycje odpowiadały na zgłaszane przez regionalnych partnerów i interesariuszy konkretne zapotrzebowanie. Wypełniając potrzebę promocyjną w ramach

13 Są one często wymieniane jako czwarty niezbędny filar tej współpracy, tworząc tzw. poczwórną helisę (quadruple helix).

172


pierwszej edycji zorganizowano m.in. „Spotkania z Nauką”, tj. spotkania w jednym czasie wielu młodych naukowców z uznanymi uczonymi bez ko-nieczności wyjazdu za granicę, oraz konferencję „INNO3city”, mającą na celu zachęcenie przedsiębiorców do kreatywnego i innowacyjnego podej-ścia biznesowego. Z wydarzenia tego skorzystała również kadra naukowa postrzegająca innowacje jako szansę na dalszy rozwój badań naukowych. Dodatkowo utworzono serwis internetowy www.INNOpomorze.pl, infor-mujący o prowadzonych działaniach w regionie i organizowanych wyda-rzeniach służących konsolidacji środowiska naukowego oraz przedsiębior-ców i ułatwiania im zacieśnienia współpracy.

W ramach drugiej edycji projektu „INNOpomorze – Partnerstwo dla innowacji” zespół projektowy wziął przed wszystkim pod uwagę potrzeby i oczekiwania na linii nauka-biznes, wynikające ze znacznego zaintereso-wania przedstawicieli nauki i biznesu zintensyfikowaniem kontaktów dla dalszego rozwijania narzędzi mogących te potrzeby zaspokoić. Przebada-no formalne i organizacyjne aspekty współpracy nauki i biznesu. Efektem była m.in. publikacja na temat modeli zarządzania własnością intelektualną wraz z przykładami umów między uczelnią a firmą. Poszukiwano poten-cjalnych obszarów współpracy, pokazując przykłady współpracy pomiędzy uczelniami i firmami oraz rozwoju projektów innowacyjnych. Ponadto zidentyfikowano potrzeby w zakresie innowacji – przeprowadzono liczne badania i analizy, z których wnioski są pomocne w planowaniu dalszych działań samorządu województwa, oraz kojarzono partnerów, oferując takie narzędzie, jak Pomorska Oferta Naukowa on-line.

Podczas III edycji projektu powołano Pomorskiego Centrum Innowa-cji, które do dziś stanowi miejsce koncentracji inicjatyw na rzecz budowa-nia pomostu między światem nauki a biznesem przez tworzenie trwałych powiązań w sferze innowacyjnej w celu stworzenia skutecznego i sprawne-go systemu wspomagania rozwoju innowacji w województwie pomorskim. Działania Centrum, którego funkcje pełni spółka InnBaltica sp. z o.o., od początku skupiają się na wzmacnianiu kompetencji przedsiębiorców, na-ukowców i uczestników struktur klastrowych (m.in. powołano Pomorską Grupę Kompetencji Klastrowych, zrzeszającą ponad 50 przedstawicieli nauki, biznesu i otoczenia innowacji, liderów i animatorów pomorskich klastrów).

Czwarta edycja projektu „INNOpomorze” została ukierunkowana na pogłębianie innowacyjnych powiązań i współpracę sieciową m.in. przez utworzenie Forum Dialogu oraz Platformy Operacyjnej działających na rzecz tworzenia współpracy różnych podmiotów ze sfery biznesowej, ba-dawczo-rozwojowej i pozarządowej w celu realizacji specjalizacji (również

173


partnerstw na rzecz inteligentnych specjalizacji, o których już wcześniej wspomniano), mających największy potencjał innowacyjny i rozwojowy. Podjęto się również wypracowania narzędzi społecznej odpowiedzialności biznesu, uwzględniających aspekty społeczne, ekologiczne i etyczne w dzia-łaniu różnego rodzaju podmiotów oraz w ich kontaktach z pracownikami i kontrahentami. Konsekwentnie od III edycji prowadzano również dalsze kształcenie grupy Liderów Innowacji, którzy będą w stanie wziąć na siebie odpowiedzialność związaną z inicjowaniem i kierowaniem innowacyjnymi przedsięwzięciami i inicjatywami.

Jak już podkreślano, budowanie współpracy i dobrych relacji z partne-rami regionalnymi jest procesem długotrwałym, a konsekwentne działania rozwijające te relacje przynoszą zamierzone efekty. Na spajaniu tych właś-nie relacji oraz ich umiędzynarodawianiu samorząd województwa skupił się, wdrażając założenia IV edycji projektu „INNOpomorze”. W ramach projektu, zarówno w regionie, jak i w Biurze Regionalnym Województwa Pomorskiego w Brukseli, powołano zespół agentów innowacji. Celem ich działania jest sprawne zarządzanie wiedzą o innowacjach oraz wsparcie w procesie komercjalizacji wynalazków w województwie pomorskim. Ak-tywność agentów obejmuje zarówno identyfikację i nawiązywanie kontaktu z potencjalnymi partnerami biznesowymi lub naukowymi, jak i wsparcie w prowadzeniu rozmów oraz finalizowaniu transakcji. Dodatkowo, agent „brukselski”, powołany we współpracy z pomorskimi uczelniami: Akade-mią Marynarki Wojennej, Akademią Morską, Gdańskim Uniwersytetem Medycznym, Politechniką Gdańską oraz Uniwersytetem Gdańskim, ma za zadanie inicjowanie i wspieranie pomorskich projektów w ramach progra-mów UE, zwłaszcza programu badawczego „Horyzont 2020”.

Podsumowanie

Dialog na Pomorzu to stały element polityki samorządowej w zakresie rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego. Wypracowane przez samorząd województwa narzędzia wsparcia rozwoju przedsiębiorczości i doświadczenia wynikające z ich wdrożenia mogą stanowić inspirację dla pozostałych regionów. Przedstawione w artykule przykłady udowadniają potrzebę bieżącego dialogu z partnerami regionalnymi oraz konieczność dostosowywania się do ich potrzeb. Przykład oddolnego wyboru inteligen-tnych specjalizacji jest z pewnością ciekawym doświadczeniem dla samo-rządowców, a dogłębną analizę jego skuteczności będzie można przepro-wadzić na koniec okresu programowania bieżącej perspektywy finansowej. Jednak to, co z pewnością jest już ogromną wartością dodaną, to silna

174


mobilizacja oraz zaangażowanie środowisk biznesowych i naukowych, jak również utrwalenie między nimi więzi tak istotnych dla realizacji wspól-nych przedsięwzięć. Także działania związane z internacjonalizacją mogą być realizowane poprzez dialog. W tym wypadku rolą instytucji publicz-nych będzie inspirowanie nowych działań z wykorzystaniem dostępnych narzędzi, przedsiębiorstwa zaś dostarczą niezbędny know how oraz prak-tyczne doświadczenie w tym zakresie. Taki model realizacji przedsięwzięć strategicznych dla rozwoju regionu daje realne szanse na osiągnięcie zamie-rzonego celu.

Bibliografia

„Regionalny program wspierania klastrów dla województwa pomorskiego na lata 2009–2015”, załącznik nr 1 do uchwały nr 742/223/09 Zarządu Województwa Pomorskiego z 18 czerwca 2009 r., Urząd Marszałkowski Województwa Pomor-skiego, Gdańsk 2009.

„Strategia rozwoju województwa pomorskiego 2020”, załącznik nr 1 do uchwały nr 458/XXII/12 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 24 września 2012 r., Gdańsk 2012.


www.investinpomerania.pl.klastry.pomorskie.eu.www.pon.pomorskie.eu.www.strategia2020.pomorskie.eu.

Dyplomacja handlowa w krajach Unii Europejskiej jako przykład współpracy administracji i...

Documents

Transcript of Dyplomacja handlowa w krajach Unii Europejskiej jako przykład współpracy administracji i...