P.REAMBULO

LEY ORGÁNICA 212007, DE 19 DE MARZO, DE REFORMA DEL ESTATUTODE AUTONOMÍA PARA ANDALUCÍA

JUAN CARLOS 1REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren. Sabed: Que las Cortes Generaleshan aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley orgá,nica.

PREÁMBULO

AmJalucía, a lo largo de su historia, ha forjado una robusta y sólida identidadque le confiere un carál:ter singular como puebÚJ, asentado desde épocas milenariasen un ámbito geográfico diferenciado, espado de encuentro y de diálogo entrecivilizaciones diversas. Nuestro valioso patrimonio social y cultural es parte esencialde España, en la que andaluces y andaluzas nos reconocemos, compartiendo unmismo proyecto basado en los valores de justicia, libertad y seguridad, consagradosen la Constitución de 1978, baluarte de los derechos y libertades de totkJs los pueblosde España.

Andalucía ha compilatUJ un rico ace11JO cultural por la confluencia de unamultiplicidad de pueblos y de civl1ízaciones, dantkJ sobrado ejemplo de mestizajehum«no a través de los siglos.

La interculturalidad de prácticas, hábitos y modos dé vida se ha expresado a lolargo del tiempo sobre una unidad de fondo que acrisola una pluralidad histórica, yse manifiesta en un patrimonio cultural tangible e intangible, dinámico y cambiante,popular y culto, único entre las culturas del mundo.

Esta síntesis perfila una personalidad andaluza constrUida sobre valoresuniversales, nunca excluyentes. Y es que Andalucía, asentada en el sur de lapenínsula ibérica, es un territorio de gran diversidad paisajística, con importantescadenas montañosas y con gran parte de su territorio arliculatUJ en tomo y a lo largodel río Guadalquivir, que abierta al Mediterráneo y al Atlántico por una dilatadafacJuilla marltima, constituye un nexo de unión entre Europa y el continenteafricano. Un espacio de frontera que ha facilitado contactos y diálogos entre norte ysur, entre los arcos mediterráneo y atlántico, y donde se ha configurado como hechodiferencial un sistema urbano medido en clave humana.

Estos rasgos, entre otros, no son sólo sedimentos de la tradición, sino queconstituyen una vía de expansiól' de la cultura andaluza en España y el muntkJ y unaaportación contemporánea a las culturas globales. El pueblo andaluz es heredero, portanto, de un vasto cimiento de civilizaci6n que Andalucía puede y debe aportar a lasociedad contemporánea, sobre la base de los principios irrenunciables de igualdad,democracia y convivencia pacífica y justa.

El ingente esfuerzo y sacrificio de innumerables generaciones de andaluces yandaluzas a lo largo de los tiempos se ha visto recompensado en la reciente etapademocrática, que es cuantkJ Andalucía expresa con más firmeza su identidad comopueblo a través de la lucha por la autonomía plena. En los últimos 25 años,

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Andalucía ha vivido el proceso de cambio más intenso de nuestra historia y se haacercado al ideal de AndalucÚl libre y solidaria por la que luchara incansablementeBias Infante, a quien el Parlamento de Andalucia, en un acto de justicia histórica,reconoce como Padre de la Patria Andaluza en abril de 1983.

Ese ideal autonomista hunde sus ralees en nuestra historia contemporánea. Elprimer texto que plasma la voluntad política de que Andalucía se constituya comoentidad política con capacidad de autogobierno es la Constitucwn Federal Andaluza,redactada en Antequera en 1883. En la Asamblea de Ronda de 1918 fueronaprobados la bandera y el escudo andaluces.

Durante la JI República el movimiento autonomista cobra un nuevo impulso.En 1933 las Juntas Liberalistas de Andalucia aprueban el himno andaluz, se formaen Sevilla la Pro-Junta Regional Andaluza y se proyecta un Estatuto. Tres años mástarde, la Guerra Civil rompe el camino de la autonomía al imposibilitar latramitación parlamentaria de un Estatuto ya en ciernes.

Esta vocación de las Juntas Liberalistas lideradas por Bias Infante por laconsecución del autogobierno, por alcanzar una Anda/ucta libre y solidaria en elmarco de la unidad de los pueblos de España, por reivindicar el derecho a laautonomía y la posibilidad de decidir su futuro, emergió años más tarde con másfuerza y respaldo popular.

Las manifestaciones multitudinarias del 4 de diciembre de 1977 y el referéndumde 28 de febrero de 1980 expresaron la voluntad del pueblo andaluz de situarse en lavanguardia de las aspiraciones de autogobierno de máximo nivel en el conjunto delos pueblos de España. Desde AndalucÚl se dio un ejemplo extraordinario de unidada la hora de expresar una voluntad inequívoca por la autonomía plena frente a losque no aceptaban que fuéramos una nacionalidad en el mismo plano que las que seacogÚln al artículo 151 de la Constitución.

AndalucÚl ha sido la única Comunidad que ha tenido una fuente de legitimidadespecífica en su vía de acceso a la autonomía, expresada el~ las urnas mediantereferéndum, lo que le otorga una identidad propia y una posición incontestable en laco"figuración territorial del Estado.

El Manifiesto andalucista de Córdoba describió a AndalucÚl como realidadnacional en 1919, cuyo espíritu los andaluces encauzaron plenamente a través delproceso de autogobierno recogido en nuestra Carta Magna. En 1978 los andalucesdieron un amplio respaldo al consenso constitucional. Hoy, la Constitución, en suartículo 2, reconoce a Andalucía como una nacionalidad en el marco de la unidadindisoluble de la nacwn española.

Todo este caudal de esfuerzos, del que el Estatuto de AutonomÚl ratificado porlos andaluces y andaluzas el 20 de octubre de 1981 ha sido herramientafundamental, nos permite hoy abordar la construcción de un nuevo proyecto queponga en valor y aproveche rodas las potencialidades actuales de AndalucÚl.

Hoy, los argumentos que construyen la convivencia de los andaluces yandaluzas y los anhelos de éstos nacen de un nuevo proyecto histórico que debepermitirnos afrontar con garantías los retos de un tiempo nuevo, definido por losprofundos cambios geopolíticos, económicos, culturales y tecnológicos ocurridos en elmundo y por la posición de España en el contexto internacional. Si durante el últimocuarto de siglo se han producido transformaciones intensas en el mundo, estoscambios han sido particularmente acentuados en Andalucía, donde en ese periodohemos pasado del subdesarrollo económico y cultural a un panorama similar al de las

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sociedades más avanzadas, como ejemplifica la inversión de nuestros flujosmigratorios.

Después de casi tres décadas de ejemplar funcionamiento, resulta evidente queel Estado de las AutonomÚlS implantado por la Constitución de 1978 ha producido enestos años un rápido y eficaz proceso de descentralización. Ahora bien, transcurridaesta fructífera etapa de experiencia autonómú:a se hacen necesarias reformas quemodernicen el modelo territorial.

Reformas para profundizar el autogobierno, extrayendo todas las posibilidadesdescentralizadoras que ofrece la Constitución para aproximar la Administración a laciudadanía. Reformas que al mismo tiempo desarrollen y perfeccionen losmecanismos de cohesión territorial, solidaridad y cooperaci6n institucional. Se trata,pues, de un proceso de modernizació" del Estado de las AutonomÚlS que sólo esposible desde una visión global y plural de España que AndalucÚl siempre ha tenido.

Hoy, como ayer, partimos de un principio básico, el que plante6 Andalucíahace 25 años y que mantiene plenamente su vigencia: Igualdad no significauniformidad. En España existen singularidades y hechos diferenciales. Andalucía losrespeta y reconoce sin duda alguna. Pero, con la misma rotundidad, no puedeconsentir que esas diferencias sirvan como excusas para alcanzar determinadosprivilegios. Andalucía respeta y respetará la diversidad pero no permitirá ladesigualdod ya que la propia Constitucwn Española se encarga de señalar en suartículo 139.1 que todos los españoles tienen ÚJs mismos derechos y obligaciones encualquier parte del territorio del Estado.

El grado de desarrolÚJ económico, social y cultural de AndalucÚl ha sidoposible gracias al Estahlto de Autonomía. Un texto que Ita favorecido la convivenciaarmónica, el desarrollo político, social y económico de esta tierra y la recuperación dela autoestima de un pueblo que hoy tiene voz propia en el Estado de las AutonomÚlS,tal y como establece la Constitucwn Española de 1978.

Se trata, en definitiva, de conseguir un Estatuto para el siglo XXI, uninstrumento juridico que impulse el bienestar, la igualdod y la justicia socia~ dentrodel marco de cohesi6n y solidaridad que establece la Constitución.

Por ello, y como expresión de su voluntad colectiva representada políticamentea través del Parlamento, el pueblo andaluz ratijü;a el presente Estatuto de Autonomíade Andalucía, como renovación del compromiso manifestado el 28-F de 1980.

DOCUMENTACIÓN

A. TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA

I. PARLAMENTO DE ANDALUCÍA

1. Informe de la Ponencia creada en el seno de la Comisión de DesarrolloEstatutario para la reforma del Estatuto de Autouomía (BOPA núm. 372, de 7 defebrero de 2006, pág. 20894 [pág. 20894], sin preámbulo)

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2. Procedimiento de reforma estatutaria

a) Proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía (BOFA núm. 374,de 9 de febrero de 2006, pág. 21054 [pág. 21056]).

EXPOSICIÓN DE MOTIVOSTras más de veinticinco años de funcionamiento, resulta evidente que el Estado de

las Autonomías implantado por la Constitución de 1978 ha funcionado correctamente, demanera que se ha producido en estos atlOS un rápido y eficaz proceso dedescentralización. Ahora bien, transcurridas dos décadas largas de experienciaautonómica se hacen necesarias reformas que modemicen el Estado Autonómico.

Reformas para profundizar el aurogobiemo, extrayendo rodas las posibilidadesdescentralizadoras que ofrece la Constitución para aproximar la Administración a laciudadanía. Refonnas que al mismo tiempo desarrollen y peifeccionen los mecanismosde cohesi6n territorial, solidaridad y cooperaci6n institucional. Se trata, pues, de unproceso de modernización del Estado de Las Autonom(as que s610 es posible desde unavisi6n gLobal de España que Andalucfa siempre ha tenido.

Hoy, como ayer, partimos de un principio básico, el que planteó Andalucía hace 25años que mantiene plenamente su vigencia: no puede haber, en ningún momento,privilegios de unos sobre otros. Igualdad no significa uniformidad. En España existensingularidades y hechos diferenciales. Andalucía los respeta y reconoce sin duda alguna.Pero, con la misma rotundidad, no puede conse1!tir que esas diferencias sirvan comoexcusas para alcanzar determinados privilegios. Andalucía respeta y respetará ladiversidad pero no permitirá la desigualdad.

Los últimos 25 años han constituido, sin duda alguna, el periodo de mayordesarrollo econ6mico, social y cultural de la historia de AndalucIa. En buena medida,esto ha sido posible gracias al Estatuto de Autonomía para Andalucía. Por eso, la mejorgarantía de su permanencia, de su contribuci6n en el futuro al bienestar y el progreso delpueblo andaluz, es su reforma. Así lo entendieron las cuatro formaciones políticas conrepresentaci6n parlamentaria, por lo que el Pleno del Parlamento de Andalucía, ensesión celebrada los días 29 y 30 de junio de 2004, acuerda crear la Ponencia deReforma del Estatuto de Autonomía.

El 24 de septiembre la Ponencia inicia sus trabajos elaborando una declaraciónconjunta que a contirwación se recoge:

«Hoy se inicia un proceso histórico para AndalucIa. Se pone en marcha la reformadel Estatuto de Autonomía para Andalucía, un texto que ha hecho posible la convivenciaarmónica, el desarrollo político, social y económico de esta tierra y la recuperación de laautoestima de un pueblo que hoy tiene voz propia en el Estado de las Autonomías, tal ycomo establece la Constitución Espaiiola de 1978».

Como hace más de dos décadas, iniciamos una tarea ilusionante con un nuevoEstatuto para el siglo XXI, un instrumellto juridico que debe impuLsar el bie'lestar, laigualdad y la justicia social, dentro del marco de cohesió11 y solidaridad que establece laConstitución.

Afirmamos la centralidad del Parlamento de Andalucía para la importante tarea quese nos ha encomendado. El propio Estatuto confiere a esta Cámara autonómica estaprerrogativa. Los poderes de la Comunidad Autónoma emanan de la Constitución y delpueblo andaluz. Y éste, soberana y democráticamente, elige a sus representantes paraque defiendan los intereses generales de Andalucía.

El proceso de modernizaci6n y actualizaci6n de nuestra carta magna auton6mica hade estar orientado por la utilidad para la ciudadanía y para seguir profundizando en unhorizome de bienestar y nuevos derechos. Para ello consideramos como guia de los

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trabajos la participación de la sociedad civil. Organizaciones representativas de todoslos campos y personalidades relevantes de nuestra historia reciente tienen mucho queaportar para conseguir un Estatuto que dé respuesta a las demandas del pueblo andaluzy a los nuevos retos que nos impone la evoluci6n de la sociedad andaluza. Por ello,hacemos un llamamiento a la participación ciudadana, a una movilizaci6n cívica,responsable y comprometida con el futuro de nuestra tierra.

Los trabajos de esta Ponencia arrancan con voluntad de consenso. Tenemos queconseguir el máximo respaLdo de todos para acometer con éxito esta tarea extraor~

dinaria. EL diálogo y la búsqueda del acuerdo deben posibilitar 1m nuevo Estatuto que desatisfacció11 a las expectativas que la ciudadanía ha depositado en este Parlamento deAndalucía.

Consciente la Comisión de la importancia de que la sociedad andaluza tuvieraprotagonismo desde el principio del proceso de reforma que se iniciaba, acordó que laparticipación de la sociedad andaluza fuera amplia y plural. A 10 largo de tre~ '~leses,

comparecieron ante la Cámara decenas de organizaciones ciudadanas, economlcas ysociales de todo tipo, exponiendo sus puntos de vista sobre la reforma, sus demandas ysus necesidades. En todas sus intervenciones latía la voluntad de que la reforma seaambiciosa en el autogobiemo y útil para la ciudadanía.

A finales de abril de 2005, los Grupos parlamentarios presentaron en el Registro dela Cámara sus propuestas de reforma del Estatuto de Autonomio para Andalucía. Apartir de esos textos, y durante sesiones de dos meses, se alcanzó un texto en el que,distribuidos por materias, se contienen, de una parte, los acuerdos alcanzados por todoslos Grupos parlamentarios en cada una de ellas y, de arra, las observaci~nes ypropuestas que tales Grupos mamienen al objeto de cominuar, en su caso, profimd1zandoen la blísqueda de acuerdos que conduzcan a la elaboraci6n de un !exto ~rticulado. .,

Este texto fue elevado a la Comisión de Desarrollo Estatutarro, qlllen lo conoclO ensesión celebrada el 23 de junio de 2005. En dicha sesi6n se acord6 continuar con lostrabajos de la Ponencia, tomando como punto de partida este informe. para lo Cll~l .laMesa de la Cámara, en sesión celebrada el 29 de junio de 2005, habilit6 el mes de }ulro.La Comisión expresó su voluntad de que en esta nueva fase de los trabajos se culminarala elaboración de un texto articulado de la reforma del Estatuto de Autonomía paraAndalucía.

El resultado de estas sesiones ha sido la redacción de un texto articulado de reformadel Estatuto de Autonomía para Andalucía aprobado por la mayoría de la Ponencia enaplicación del criterio de voto ponderado y al que se adjuntan las observaci~nes y votosparticulares que al mismo mantienen los diferentes Grupos parlamentanos, qu~ fueelevado a la Comisión de Desarrollo Estatutario el pasado 30 de enero. La CItadaComisión aprobó el dictamen correspondiente el día 2 de este mes.

El texto de la presente proposición de ley reproduce fielme1lte el articulado delmencionado dictamen, que representa Llna reforma de gran calado y alcance de nuestraactualnonna estatutaria. No sólo se pasa de 75 a 222 artículos, y de siete a once títulos,sino que se imroducen elemelltos que perfilan un nuevo impulso al autogobierno de .10Comunidad Autónoma, especialmente por el tratamiento tipológico de las competencmsque se recogen en el Título 11.

Otra de las novedades significativas del texto es el nuevo Titulo 1, de DerechosSociales, Deberes y Po[[ticas Públicas, que configura 1m elenco que pretende darrespuesta a nllevas demandas y realidades sociales, como la dependencia, lainmigración, las nuevas tecnologías, la lengua de signos o la renta básica, por citar tansólo algunas. 19ualmeme nuevo es el Título [JI, de Organización TerritoriaL, quegarantiza un núcleo competencial propio a los Ayuntamientos, así como una mayorprecisión de las relaciones y articulación de las Corporaciones I~cales. con laComunidad Autónoma, y con las entidades supramunicipales, como las DIputaCIOnes, lascomarcas, las mancomunidades, las áreas metropolitanas y los consorcios. Nuevos son,

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asimismo, los Títulos VII y VIlJ, dedicados a Medio Ambiente y Medios de Comunica­ción, respectivamente.

Se pretende con ellos dar respuesta a fa potente presencia en la sociedad andaluzade una y otra temática, reconociendo el papel transversal que la sostenibilidad y lacomunicación ocupan en las políticas públicas de la Comunidad Autónoma.

Por último, se introduce un nuevo capítulo sobre empleo en el Título VI, desde unaperspectiva integral y activa, y se amplía sustancialmente el Título IX, de RelacionesExtemas. abordando por primera vez las relaciones de Andalucfa en el seno de la UniónEuropea, así como la creación de la Comisión Bilateral para los asuntos especificos delas relaciones entre la Junta de Andalllcfa y la Administración General del Estado, sinperjuicio de los órganos multilaterales correspondientes.

b) Informe de la Ponencia designada en el seno de la Comisión de DesarrolIoEstatutario (HOPA núm. 420, de 19 de abril de 2006, pág. 23646 [pág. 23648]).

e) Dictamen de la Comisión de DesarrolIo Estatutario (HOPA núm. 425, de 26 de abrilde 2006, pág. 23898 [pág. 23899]).

d) Texto aprobado por el Pleno del Parlamento de Andalucía (HOPA núm. 430, de 4 demayo de 2006, pág. 24254 [pág. 24255]).

PREÁMBULOAndalucía, a lo largo de su historia, haforjado una robusta y sólida identidad que le

confiere Wl carácter singular como pueblo, asentado desde épocas milenarias en unámbito geográfico diferenciado, espacio de encuentro y de diálogo entre civilizacionesdiversas. Nuestro valioso patrimonio social y cultural es parte esencial de España, en laque andaluces y andaluzas nos reconocemos, compartiendo un mismo proyecto basadoen los valores de justicia, libertad y seguridad, consagrados en la Constitución de 1978,baluarte de los derechos y libertades de todos los pueblos de España.

Andalucía ha compilado un rico acervo cultural por la confluencia de unamultiplicidad de pueblos y de civilizaciones, dando sobrado ejemplo de mestizaje humanoa través de los siglos. La intercultllralidad de prácticas, hábitos y modos de vida se haexpresado a lo largo del tiempo sobre una unidad de fondo que acrisola una pluralidadhistórica, y se manifiesta en un patrimonio cultural tangible e intangible, dinámico ycambiaJlte, popular y culto, único entre las culturas del mundo.

Esta síntesis perfila una personalidad andaluza construida sobre valoresuniversales, nunca excluyentes. Y es que Andalucfa se asienta en un territorio que,vertebrado en torno y a lo largo del río Guadalquivir, constituye un nexo de unión entreEuropa y el continente africano. Un espacio de frontera que ha facilitado coll1actos ydiálogos entre Jlorte y sur, entre los arcos mediterráneo y atlántico, y donde se haconfigurado como hecho diferencial un sistema urbano medido en e/ave humana.

Estos rasgos, entre otros, no son sólo sedimentos de la tradición, sino queconstituyen una vía de expansión de la cultura andaluza en España y el mundo y unaaportación cOlltemporánea a las culturas globales. El pueblo andaluz es heredero, portanto, de un vasto cimiento de civilización que AndalUCÍa puede y debe aportar a lasociedad colltemporánea, sobre la base de los principios irrenunciables de igualdad,democracia y convivencia pacífica y justa.

El ingente esfuerzo y sacrificio de innumerables generaciones de andaluces yandaluzas a lo largo de los tiempos se ha visto recompensado en la recienJe etapademocrática, que es cuando Andalucía expresa con más finneza su identidad comopueblo a través de la lucha por la au/onomfa plena. En los últimos 25 años, AndalUCÍa havivido el proceso de cambio más intenso de nuestra historia y se ha acercado al ideal de

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Andalucfa libre y solidaria por la que luchara incansablemente BIas Infante, a quien elParlamento de Andalucía, en un acto de justicia histórica, reconoce como Padre de laPatria Andaluza en abril de 1985.

Ese ideal autonomista hunde sus rafces en nuestra historia contemporánea. Elprimer texto que plasma la voluntad pof{tica de que Andalucía se constituya comoentidad polftica con capacidad de autogobiemo es la Constitución Federal Andaluza,redactada en Antequera en 1883. En la Asamblea de Ronda de ¡9I8fueran aprobados labandera y el eSClldo andaluces.

Durante la 11 República el movimiento autonomista cobra rm nuevo impulso. En1933 las Juntas Liberalistas de Andalllcfa aprueban el himno andaluz, se forma enSevilla la Pro~Junta Regional Andaluza y se proyecta un Estatuto. Tres afios más Tarde,la Guerra Civil rompe el camino de la auTonomía al imposibiliTar la TramiTaciónparlamentaria de un Estatuto ya en ciernes.

Esta vocación de las Juntas Liberalistas lideradas por BIas Infante por laconsecución del autogobierno, por alcanzar una Andalucfa libre y solidaria en el marcode la unidad de los pueblos de España, por reivindicar el derecho a la autonomía y laposibilidad de decidir su futuro, emergió años más tarde con más fuerza y respaldopopular.

Las manifestaciones multitudinarias del 4 de diciembre de 1977 y el referéndumde 28 de febrero de 1980 expresaron la voluntad del pueblo andaluz de situarse en lavanguardia de las aspiraciones de autogobierno de máximo nivel en el conjunto de lospueblos de España. Desde Andalucía se dio un ejemplo extraordinario de unidad a lahora de expresar una voluntad inequívoca por la autonomía plena freme a los que noaceptaban que fuéramos una nacionalidad en el mismo plano que las que se acogfan alartículo 151 de la Constitución.

Andalucía ha sido la única Comunidad que ha tenido una fuente de legitimidadexpresada en las urnas mediante referéndum, lo que le otorga una identidad propia y unaposición incontestable en el seno de la configuración territorial del Estado. Así, laConstitución Espmlola, en su artículo 2, reconoce la realidad nacional de Andalucíacomo una nacionalidad.

Todo este caudal de esfuerzos, del que el Estatuto de Autonom(a ratificado por losandaluces el 20 de octubre de 1981 ha sido herramienta fundamental, nos permite hoyabordar la construcción de un nuevo proyecto que ponga en valor y aproveche todas laspotencialidades actuales de Andalucía.

Hoy, los argumentos que construyen la convivencia de los andaluces y los anhelosde éstos nacen de un nuevo proyecto histórico que debe pennitirnos afrontar congaral1tías los retos de un tiempo nuevo, definido por los profundos cambios geopolíticos,económicos, culturales y tecnológicos ocurridos en el mundo y por la posición de Españaen el contexto internacional. Si durante el tiltimo cuarto de siglo se han producidotransformaciones imensas en el mundo, estos cambios han sido particularmenteacentuados en Andalucía, donde en ese periodo hemos pasado del subdesarrolloeconómico y cultural a un panorama similar al de las sociedades más avanzadas, comoejemplifica la inversión de nuestros flujos migratorios.

Después de casi tres décadas de ejemplar funcionamiento, resulta evidente que elEstado de las Autonomías implantado por la Constitución de 1978 ha producido en estosmios IUl rápido y eficaz proceso de descentralización. Ahora bien, transcurrida estafructífera etapa de experiencia autonómica se hacen necesarias reformas quemodernicen el modelo territorial.

Reformas para profundizar el autogobierno, extrayendo todas las posibilidadesdescentralizadoras que ofrece la Constitución para aproximar la Administración a laciudadanía. Reformas que al mismo tiempo desarrollen y peifeccionen los mecanismosde cohesión territorial, solidaridad y cooperación institucional. Se trata, pues, de Ull

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proceso de modernización del Estado de las Autonomías que sólo es posible desde unavisión global y plural de Espalia que Andalucía siempre ha tenido.

Hoy, como ayer, partimos de UlI principio básico, el que planteó Andalucía hace 25años y que mantiene plenamente su vigencia: 19ualdad no significa uniformidad. EnEspaña existen singularidades y hechos diferenciales. Andalucía los respeta y reconocesin duaa algUlUl. Pero, con.· la misma rotundidad, no puede consentir que esas diferenciassirvan como excusas para alcanzar determinados privilegios. Andalucfa respeta yrespetará la diversidad pero no pennitirá la desigualdad.

El grado de desarrollo económico. social y cultural de Andalucfa ha sido posiblegracias al Estatuto de Autonom{a. Un texto que ha favorecido la convivencia armónica,el desarrollo político, social y económico de esta tierra y la recuperación de laautoestima de un pueblo que hoy tiene voz propia en el Estado de las Autonom{as, tpl ycomo establece la Constitución Española de 1978.

Se trata, en definitiva, de conseguir un Estatuto para el siglo XXi, un instrumentojurídico que impulse el bienestar, la igualdad y la justicia. social, denlro del marco decohesión y solidaridad que establece la Constitución.

Por ello. y como expresión de su volumad colectiva representada políticamente através del Parlamento, el pueblo andaluz ratifica el presenle Estatuto de Autollonifa deAndalucfa, como renovación del compromiso mamfestado el 28-F de 1980.

II. CORTES GENERALES

1. Congreso de los Diputados

a) Propuesta de refonna del Estatuto de Autonomía para Andalucía presentada ante elCongreso de los Diputados (BOCa. Congreso de los Diputados núm. B-246-l, de 12 demayo de 2006, pág. 1, pág. 3).

b) InfoITIle de la Ponencia Conjunta Comisión Constitucional-Delegación del Parlamen­to de Andalucía (BOCG. Congreso de los Diputados núm. B-246-6, de 17 de octubre de2006, pág. 193 [pág. 193]).

e) Dictamen de la Comisión Constitucional (BOCG: Congreso de los Diputados núm.B-246-7, de 30 de octubre de 2006, pág. 249 [pág. 251]).

d) Texto aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados (BOCG. Congreso de losDiputados núm. B-2,46-8, de 7 de noviembre de 2006, pág. 301 [pág. 303]; correcciónde error BOCG. Congreso de los Diputados núm. B-246-9, de 11 de enero de 2007,pág. 351).

2. Senado

a) Informe de la Ponencia Conjunta Comisión General de las Comunidades Autónomas­Delegación del Parlamento de Andalucía (BOCO. Senado núm. IlIB lS-c, de 29 denoviembre de 2006, pág. 87 [pág. 90]; sin mod~ficaciones).

b) Dictamen de la Comisión General de las Comunidades Autónomas (BOCG. Senadonúm. IllB-18-d, de 4 de diciembre de 2006, pág. 147; sin modificaciones).

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e) Texto aprobado por el Pleno del Senado (BOCG. Senado núm. IIIB-18-e, de 26 dediciembre de 2006, pág. 149; sin modificaciones).

B. ANTECEDENTES EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE 1981

No existen directamente en el Estatuto de 1981 ya que no tenía Preámbulo. El Pleno delParlamento de Andalucía. en su sesión celebrada los días 13 y 14 de abril de 1983,decidió que en todas las publicaciones oficiales del Estatuto se incluyera previamente elsiguiente texto:

La Historia ha reconocido la figura de BIas Infante como padre de la patria andaluza eilustre precursor de la lucha por la consecución del autogobierno que hoy representa elEstatuto de AutonollÚa para Andalucía.

Blas Infante, con las Juntas Liberalistas que él crear,!. se coloca en la vanguardia delandalucismo al luchar incansablemente por recuperar la identidad del pueblo andaluz; porconseguir una Andalucía libre y solidaria en el marco irrenunciable de la unidad de lospueblos de España; por reivindicar el derecho de todos los andaluces a la autonollÚa y a laposibilidad de decidir su futuro.

E! Estatuto de Autonomía se ha logrado gracias a la aportación inestimable del puebloandaluz que, en conjunto, ha desempeñado su protagonismo indiscutible en larecuperación de su identidad.

C. CORRESPONDENCIAS CON OTROS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

Cataluña (Preámbulo); Cantabria (preámbulo); Murcia (Preámbulo); ComunidadValenciana (Preámbulo); Aragón (Preámbulo); Comunidad Foral de Navarra(Preámbulo); Baleares (Preámbulo); Castilla y León (preámbulo).

D. DESARROLLO NORMATIVO

[sic].

E. JURISPRUDENCIA

STC 36/1981, FJ 7.°STC 121l982, FJ 4.°STC 3211983, FJ 2.°STC 281l984, FJ 2.°STC 150/1990, FJ 2.°STC 212/1996, FJ 5.°STC 173/1998, FJ 4.°STC 22212006, FJ 8.°STC 3112010, FJ 7.°

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F. BffiLIOGRAFíA ESPECÍFICA

AGUDO ZAMORA, Miguel (Dir.): La reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía:Contexto e inicio, Centro de Estudios Andaluces, Sevilla, 2005.

--: La refonna del Estatuto de Autonom(a para Andalucía: la proposiciónparlamentaria, Centro de Estudios Andaluces, Sevilla, 2006.

GARCÍA RUIZ, José Luis: «Preámbulo», en TEROL BECERRA, M. (DiL): Comentarios alEstatuto de Autonomía para Andnlucía, Tirantlo Blanch, Valencia, 2009, págs. 41-53.

JIMÉNEZ DE ASÚA, Luis: Constitución de la República Espcmola de 1931, Reus, Madrid,1932.

Rmz ROBLEDO, Agustín: La elaboración del nuevo Estaluto de Autonom(a paraAndaluda en sus documentos, Centro de Publicaciones no Oficiales del Parlamento deAndalucía/Comares, Granada, 2007.

--; «El proyecto autonomista andaluz antes del franquismo», en MOLINA ARROYO, J.(Coord.): 1982. Andalucía consigue su Parlamento, Parlamento de Andalucía, Sevilla,2010, págs. 35-37.

RUIZ ROMERO, Manuel: «Las incorrecciones históricas de un Estatuto reformado», en ElPaís, 26 de mayo de 2006.

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SANTAOLALLA LÓPEZ, Fernando: «Exposiciones de motivos de las leyes: Motivos parasu elíminación», en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 33 (1991),págs. 47-64.

COMENTARIO

SUMARlO: A. INTRODUCCIÓN: LA FuNCIÓN DlAcRfncA DE LOS PREÁMBULOSESTATUTARIOS. B. LA ELABORACIÓN DEL TEXTO. C. ANÁLISIS DEL CONTENIDODEL PREÁMBULO. D. SOBRE EL VALOR JURÍDICO DEL PREÁMBULO.

A. INTRODUCCIÓN: LA FUNCIÓN DIACRÍTICA DE LOS PREÁMBULOSESTATUTARIOS

1 «Dios te libre, lector, de prólogos largos y de malos epítetos». Los autores de lasconstituciones españolas parece que tuvieron muy presente la advertencia que donFrancisco de Quevedo lanzó en El mundo por dentro, de tal forma que se limitaron abreves preámbulos, no por ello poco expresivos de su orientación ideológica: los buenosepítetos nos hacen comprender lo revolucionaria que era la Constitución de Cádiz(<<Cortes generales y extraordinarias»), el conservadurismo de la de 1845 (<<Doña Isabel TI

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en unión y acuerdo con las Cortes»), etcétera). Con toda seguridad, y menos literaria­mente, nuestros constituyentes históricos también tuvieron en cuenta la brevedad de lamayoría de los preámbulos de las constituciones extranjeras, sobre todo el famoso ymuy logrado, política y estéticamente, Preámbulo de la Constltución americanade 1787: «We the people of tbe United States in Order 10 form a more perfect Union[ ... ]». La Constitución de 1978 se mantuvo en esta línea de brevedad y solemneclaridad, aunque quizás' el rosario de infInitivos que lo pueblan le reste fuerza literaria.

En el nivel legislativo, la práctica histórica española era la de la publicación de las 2leyes sin ningún tipo de preámbulo o exposición de motivos, con algunas sonadasexcepciones, como la Ley de Enjuiciamiento Criminal de ] 882 y el Código deComercio de 1885, que se explican mucho más por ser decretos que utilizan unadelegación legislativa que por la voluntad de explicar el contenido de la norma. Por eso,los estatutos de autonollÚa de la Segunda República, que las Cortes aprobaron comoleyes, carecieron de preámbulo a pesar de la voluntad inicial de sus proponentes. ElEstatuto vasco de 1979 mantuvo esta ausencia, mientras que el catalán del mismo año seseparó de esos precedentes y prefirió un preámbulo explicativo de su autononúa, confrases cargadas de solemnidad que, sin duda, resaltaban la importancia simbólica deltexto estatutario y pretendían situarlo más en un plano cuasi constitucional que en el dela legalidad ordinaria. Si en el franquismo se hubiera mantenido la tradición de publicarlas leyes sin exposición de motivos, se hubiera apreciado claramente lo que podríamosllamar la función diacrítica del Preámbulo catalán: aunque se aprobara como leyorgánica, era un texto normativo cualitativamente distinto. Sin embargo, el franquismoimpuso desde sus primeros momentos la costumbre de publicar las leyes con exposiciónde motivos, costumbre que ha pasado incólume a la democracia, a pesar de las buenasrazones que bay para suprimirlos y volver a la tradición histórica y a lo que es habitualen nuestro entorno cultural (SANTAOLALLA LÓPEZ, F., 1991, pág. 47 Y ss; en contra,TAJADURA TEJEDA, J., 1997, pág. 14 Y ss). Aun así, el Preámbulo del Estatuto deAutonomía de Cataluña de 1979 supone marcar de uria forma especial ese texto:ninguna de las diecisiete leyes orgánicas que se aprobaron entre 1979 y 1980 llevópreámbulo, y de las setenta y nueve leyes ordinarias sólo dos llevaron exposición demotivos: Evidentemente, a esta función se le deben añadir todas las demás que haestudiado la doctrina para los preámbulos de los textos constitucionales, que, paripass!!, son trasladables a las normas institucionales básicas de las comunidadesautónomas y que, un tanto libremente, se pueden resumir en tres: justificación de lasdecisiones políticas fundamentales que se adoptan en el texto, factor de legitimación eintegración política y canon de interpretación jurídica del articulado.

Por nuestra parte, el Estatuto andaluz de 1981 se apartó en este punto del Estatuto 3catalán y siguió la línea clásica, de tal forma que, como el vasco y el gallego, seaprobó sin ningún preámbulo. Pero enseguida las fuerzas políticas andaluzas notaronque «la norma institucional básica» de la Comunidad debería llevar un preámbulo. Poreso, el primer Parlamento andaluz decidió en abril de 1983 que se introdujera en todas

l La Constitución de 1931 es una curiosa excepcíón en este punto, con un Preámbulo, m'ás que breve.lacónico: <J3spafia, en uso de su soberanía, y representada por las Cortes Constituyentes, decreta ysanciona esta Constitución». La explicación de JlMÉNEZ DE ASÚA (1932, pág. 43) es muy reveladora delespíritu con el que se redactó este texto: «Las irracionales prisas no nos permitieron escribir un preámbuloque explicara el Proyecto de la Comi~-ión r...]».

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las publicaciones oficiales del Estatuto un texto a modo de preámbulo, si bien sucontenido que se ha reproducido íntegramente en los precedentes del apartadoDocumentación parece más pensado para honrar a BIas Infante y demostrar que lalucha por la autonomía de Andalucía no era algo nuevo en los años de la Transición,que para explicar los fundamentos políticos del Estatuto. Lógicamente, en el momentode pensar la reforma del Estatuto no hubo ninguna duda sobre la conveniencia deponerle un preámbulo, aunque por sí solo poca función diacrítica podría realizar, puestanto los preámbulos como las exposiciones de motivos son contenido cotidiano detodo tipo de leyes, tanto orgánicas como ordinarias. Así, si he usado bien el buscadordel Boletín Oficial del Estado, desde la aprobación de la Constitución hasta elIdenoviembre de 2010, nada menos que 272 leyes estatales llevaron preámbulo, y 739,exposición de motivos2

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B. LA ELABORACIÓN DEL TEXTO

Siguiendo los precedentes del primer Estatuto de 1981, la elaboración del nuevoproyecto de Estatuto se inició en sede parlamentaria al modo clásico de los textosconstitucionales: mediante una ponencia parlamentaria. Esta Ponencia ,fue elegida enjunio de 2004, al poco de constituirse la séptima legislatura; si bien los impulsosreformistas traían causa de la legislatura anterior, aunque no son relevantes para estecomentari03

. El 21 de junio de 2005 se presentó el primer informe de la Ponencia,redactado después de escuchar a una muy amplia lista de comparecientes y de estudiarlas propuestas de los distintos partidos. En él se señala que se babía producido unacuerdo sobre el Preámbulo y se lista un amplio número de asuntos que deberíanincluirse en él. De esa forma, se diseña un contenido del Preámbulo ajeno a la tradiciónde concisión que hemos visto en el constitucionalismo español y en el propio Estatutode Autonomía de Cataluña de 1979, aunque no estaba muy distante del extensoPre,ámbulo que en esos momentos se tramitaba en el Parlamento catalán para el nuevoEstatuto de Cataluña. Éste es el texto que proponía la Ponencia andaluza, sin ningunafisura entre sus miembros:

2 El arto 88 CE exige que el Gobierno envíe al Congreso los proyectos de ley con exposición demotivos, mientras que el arto 114.2 del Reglamento del Congreso ordena que las enmiendas que sehubieren presentado en relación con la Exposición de motivos se discutirán al final del articulado «si laComisión acordare incorporar dicha Exposición como Preámbulo de la Ley», de donde podríamosdeducir que las leyes se publican en Espafia con o sin preámbulo, según decidao las Cortes, pero no cooexposición de motivos, que es, como los antecedentes, parte de la información que el Gobierno suministraa las Canes para justificar su iniciativa legislativa, Pero ya hemos visto que. lejos de ser así, hay másleyes con exposición que con preámbulo. Otra posibilidad de distinción es considerar que un preámbulotrata de justificar políticamente el texto normativo de la ley, mientras que una exposicióo explica suestructura y las principales decisiones, de ahí la mayor extensión de las exposiciones y que lospreámbulos se reserven para los textos normativos de contenido más importante. Sio embargo, en lapráctica nos encontramos con que no siempre se hace así, de tal forma que leyes que por su trascendenciapodría uno pensar que llevarían un preámbulo tienen exposición (como, por ejemplo. la Ley Orgánica1/2008, de 30 de julio, por la que se autoriza la Ratificación por España del Tratado de Lisboa), y textosintroductorios muy prolijos y explicativos no se califican de exposición, sino de preámbulo (por ejemplo,la Ley 3212010, de 5 de agosto, por la que se establece un Sistema Específico de Protección por Cese deAc¡jvidad de los TralJajadores Autónomos).3 Véase, sobre estos precedentes, AGUDO ZAMORA, M., 2005. pág. 16 Y ss. Mi opinión, en RUIZROBLEDO, A., 2007, pág. XXVU y ss.

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En relación con este punto y tras una puesta en común de las aportaciones formuladaspor los díferentes Grupos, se aprecia una amplia coincidencia en la necesidad misma delPreámbulo que habrá de ser de mayor extensión y contenido del que en su día seincorporó al Estatuto actualmente vigente.

El Preámbulo debe significar una exposición de los principios en que se· sustentaAndalucía como realidad histórica con identidad propia y su voluntad de constituirse enComunidad Autónoma para el ejercicio del autogobierno. En este sentido el Preámbuloha de contener las ideas fundamentales capaces de ser desarrolladas en un texto amplioy de alto valor literario y político. Tales ideas en esencia son las siguientes:

l. AodaluCía como realidad histórica cuyas raíces se remontan a un pasado lejano consuficiente identidad para ser reconocible aun por encima de las coyunturas políticasconcretas,

2. Estrechamente vinculada a esta idea sobre la permanencia histórica de nuestraComunidad, ha de anudarse una referencia sobre su función civilizadora en relación conlos diferentes pueblos que ]a han habitado y de donde es posible derivar los valores detolerancia y convivencia

3. Sin solución de continuidad con lo anterior, el Preámbulo ha de referirse igualmente alos movimientos sociales y populares de lucha por la libertad babidos en nuestroterritorio con especia! mención a! denominado andalucismo histórico.

4. En este contexto ha de incluirse el reconocimiento de la figura de BIas Infante comopadre de la patria andaluza.

5. En referencia a un momento hislÓrico más cercano, el Preámbulo debe hacer menciónexpresa al proceso de acceso a la autonomía en el marco de la conquista de la libertadconjuntamente con la Constitución Española de 1978.

6. Han de señalarse las fechas determinantes del proceso de acceso a la autonomía ymuy particularmente el 4 de diciembre de 1977, que conmemora la moviliz.aci6nespontánea de los andaluces en la conquista de su autonomía, y el 28 de febrero de1980, fecha del referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica.

7. El Preámbulo ha de efectuar con brevedad una valoración de lo que para Andalucíahan supuesto los aoos de autogobierno en la mejora de las condiciones de vida yprogreso de sus ciudadanos así como del afianzamiento de los valores democráticos.

8. Junto a esta va.Ioración del más inmediato pasado, el Preámbulo debe proyectar aAndalucía bacia el futuro en la consecución de nuevos logros tanto en los ámbitosmateriales como sociales y políticos.

9. Finalmente ha de subrayarse la pertenencia de Andalucía al proyecto de la UniónEuropea así como de su posici6n geográfica, que la sitúa como nexo de unión con Jospaíses del Magreb y del continente africano en general.

A pesar de este acuerdo (que tanto faltó en otros muchos puntos), el informe 5defInitivo de la Ponencia, presentado el 30 de enero de 2006, no incluía ningúnpreámbulo, quizás porque los ponentes se concentraron en el texto articulado y dejaronpara un momento posterior redactar bien ellos mismos, bien alguna personalidad conbuena pluma un preámbulo con el «alto valor literario» que demandaban en su primerinforme. Sea como. fuere, 10 cierto es que el dictamen de la Comisión de 2 de febrerode 2006, que siguió a ese informe, tampoco tenía preámbulo, ausencia que arrastró laproposición de reforma del Estatuto que presentaron el Partido Socialista ObreroEspañol e Izquierda Unida el 6 de febrero, pues se limitó a recoger el dictamen, aunque

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si que añadió una amplia Exposición de motivos, algunos de cuyos párrafos serían luegorescatados para redactar el Preámbulo. Por esta ausencia, no es extraño que en unmomento en que los preámbulos se habían convertido en lo sótito de los estailltos y deotras inuchas normas, el informe del Consejo Consultivo de marzo de 2006 sobre esaproposición llamara la atención sobre su ausencia y aconsejara su redacción, pues

el Preámbulo es UD texto preliminar de naturaleza expositiva. habitual y propio decualquier documento constituyente o estatuyente, y su contenido suele estar conformadopor la declaración principal y solemne de las señas de identidad colectiva que lopresiden, los hitos históricos que jalonan el hecho constituyente o estatuyente, loselementos simbólicos y programáticos del mismo y, en su caso, las figuras individualeso colectivas, que significativamente lo hubiesen protagonizado4

•

La recomendación del Consejo Consultivo cayó en terreno ya muy abonado, comobemos visto por el texto del primer informe de la Ponencia estatuyente, de tal formaque, en marzo de 2006, los cuatro partidos con representación parlamentaria presentaronenmiendas para crear este Preámbul05

, retomando cada uno a su manera el texto delprimer infonne y añadiéndole nuevos elementos que lo bacían en todos los casos máslargo (casi kilométrico en el caso del Partido Andalucista), y en las enmiendas delPartido Andalucista e Izquierda Unida con unas referencias a Andalucía como «nación»que se alejaban del acuerdo de abril de 2005. Con más circunloquio, el PartidoSocialista defendió una redacción parecida en el párrafo octavo de su enmienda sobre elPreámbulo: «la Constitución española, en su artículo 2.°, reconoce la realidad nacionalde Andalucía como una nacionalidad»6, que pasó tal cual al párrafo décimo de laenmienda transaccional que propuSo la Ponencia estatutaria en su informe de 17 de abrilde 2006. Sin embargo, este nuevo texto no fue apoyado ni por el Partido Popular ni porel Partido Andalucista, que mantuvieron en la Comisión íntegramente sus enmiendas; nipor Izquierda Unida, que consideró que el nuevo texto era «un paso muy importante,

4 Dictamen 72/2006 del Consejo Consultivo sobre la proposición de reforma del Esratuto de Autonomíapara Andalucía, pág. 29. El esmerado informe del Consejo Consultivo no cita ningún ejemplo concreto deese tipo de preámbulo tan exhaustivo, que desde luego es :¡Jeno a la tradición constitucional española.Quizás el texto que le inspiró ese amplio contenido de los preámbulos fuera la proposición de reforma delEstatuto de Autonomía de Cataluña., que en los primeros meses del año 2006 se estaba tramitando en elCongreso, o el primer informe de la Ponencia andaluza, si bien, sorprendentemente, el Consultivo no haceninguna·referencia a esle lexto.s Enmiendas 5 (PA). 296 (PSOE), 430 (ID) Y 566 (PP) publicadas en el HOPA núm. 409, de 31 demarzo de.2006, pág. 23067 Yss. Consulto· estas enmiendas, igual que el dicta,men del Consejo Consultivoy, en general, todos los documentos relativos al iter legis del Estatuto, en RUIZROBLEDO, A., 2007.6 El texto lo había p~opuesto el profesor y exrninisrro Manuel Clavero Arévalo en su cOmparecenciaante la Comisión de Desarrollo Estatutario del 6 de marzo de 2006. Llama la atención que]a propuesta deClave~o estaba directamente motivada por la voluntad de mantener una situación de igualdad entreAndalucía y CataJuña., cuyo Preámbulo se aprobó precisamente ese día en el Congreso de los Diputados:«y yo digo que aquí se puede producir una verdadera asimetría si Andalucía no aparece con una fórmulamás o menos se.mejapte como.la que yo he dicho antes» (DSPA-Comisi6n de Desarrollo Estatutarionúm. 14NII Legislatura, de 6 de marzo de 2006, pág. 81). Por esta misma razón, la fórmula Clavero fuedefendida con ardor en el debate de la Comisión por el portavoz socialista, Manuel Gracia Navarro:«nosotros hemQs enlendido que la fórmula propuesta por el profesor Clavero Arévalo e~a un formade hacer que se respete lo conquistado el 28 de febrero de 1980; es decir. el que formamos parte del clubde las comunidades autónomas que están en cabeza del pelotón de las 17 comunid.ades l... ] que nosasegure ·a las andaluzas y los andaluces que no va a haber, como no lo hubo a partir de aquel 28 defebrero, ningún agravio, ninguna discriminación contra Andalucfa») (DSPA-Comisi6n de Deso.rrolloEstatutario núm. 239Nll Legislatura. de 20 de abril de 2006. pág. 7793).

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aunque irumficiente», por lo que mantuvo parcialmente su texto para que se incluyeratanto que «Andalucía era una nación» como la «construcción nacional de Andalucía»(DSPA-Comisión de Desarrollo Estatutario núm. 239NTI Legislatura, de 20 de abrilde 2006, pág. 7790). Donde en abril de 2005 hubo unanimidad sobre el contenido quehabría que darle al Preámbulo, en abril de 2006 hubo cuatro posturas sobre el textoconcreto. Sin duda, el diablo está en los detalles.

La Comisión de Desarrollo Estatutario debatió el informe de la Ponencia el 20 de 7abril de 2006, y ese mismo día dio por concluido su dictamen, que contó con los votosfavorables del Partido Socialista e Izquierda Unida (11 en total) y los contrarios delPartido Popular y el Partido Andalucista (9). Al nuevo texto se incorporaron pocasenmiendas y, a lo que a nosotros interesa ahora, se mantuvo íntegramente el texto delPreámbulo. Por eso, para su debate en el Pleno del Parlamento, el Partido Popular y elAndalucista mantuvieron íntegramente sus enmiendas al Preámbulo, e Izquierda Unidamantuvo sólo su parte [mal (BOPA núm. 427, de 28 de abril de 2006, pág. 24145 Yss).En el debate en el plenario, el Partido Socialista presentó una enmienda transaccional alPreámbulo para incluir que «la propia Constitución española se encarga de señalar, ensu artículo 139.1 que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones encualquier parte del territorio Estatal» (DSPA 8lNll Legislatura, de 2 de mayo de 2000,pág. 5325). Enmienda que como afectaba a un aspecto muy parcial y dejaba incólume.1adefinición de Andalucía no fue aceptada ni por el Partido Andalucista ni por IzquierdaUnida, que exigían que se catalogara sin ambages a Andalucía como nación. Tampocola aceptó el Partido Popular, que tachaba el término de inconstitucional y defendía«nacionalidad histórica~>. En la votación final, las tres enmiendas fueron derrotadas y seaprobó el texto del Dictamen, que contó con los votos favorables no sólo del PartidoSocialista, sino también de Izquierda Unida, mientras que el Partido Andalucista y elPopular por razones opuestas votaban en conlTa (67 votos a favor, 41 en contra,ninguna abstención). Idéntica fractura, por tanto, que la que se produjo a la hora devotar el Estatuto en su conjunto.

Como es sabido, en el Congreso de los Diputados fue posible un acuerdo entre el 8Partido Popular y el Partido Socialista, sin que por ello Izquierda Unida retirara suapoyo al Estatuto. En lo que afecta a nuestro Preámbulo, supuso algunos retoques paraperfilar mejor el texto. Así se incluyó la referencia al arto 139.1 CE, que realizaba laenmienda transaccional socialista en el Pleno del Parlamento de Andalucía y, frente a lainexacta afirmación de que Andalucía es un territorio vertebrado «en torno y a lo largodel Guadalquivir», se precisa:

es un territorio de gran diversidad paisajística, con importantes cadenas montañosas ycon gran parte de su rerritorio articulado en tomo y a 10 largo del rfo Guadalquivir, queabierta ál Mediterráneo y al Atlántico por una dilatada fachada marítima E... J.

Pero el cambio más relevante, desde el punto de vista político atañe a la fónnula 9Clavero, que, tras no pocas dificultades no fue posible el acuerdo en la Ponencia ,sesuprimió en la Comisión Constitucional-Delegación del Parlamento de Andalucía, sibien se sustituyó por un nuevo párrafo, sobre cuya coherencia interna es mejor queguardemos un piadoso silencio, pues a veces el consenso desemboca en textos con nodemasiada lógica:

El Manifiesto andalucista de Córdoba describió a Andalucía como realidad nacionalen 1919, cuyo espírit~ los andaluces encau~aron plenamente a través del proceso de

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autogobiemo recogido en Dues.tra Carta Magna. En 197& los andaluces dieron un ampliorespaldo al consenso constitucional. Hoy, la Constitución, en su artículo 2, reconoce aAndalucía como una nacionalidad en el marco de la unidad indisoluble de la naciónespañola.

El Partido Andalucista fue el único que mantuvo su voto en contra, que llevó hasta elextremo de votar en contra de todo el Estatuto, pero ésa ya es otra historia.

C. ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL PREÁMBULO

Si aceptamos dada su autoridad como elementos típicos de los preámbulos elcontenido que detallaba el dictamen del Consejo Consultivo, tenemos que afIrmar que elPreámbulo del Estatuto de Andalucía de 2007 responde fielmente a ese canon: a lo largode sus· diecinueve párrafos se exponen las señas de identidad colectiva, los hitoshistóricos que jllJ!onan el hecho estatuyente, los elementos simbólicos y programáticos,sin olvidar las figuras <<individuales o colectivas» de relevancia. Así, en el Preámbulo seinforma del carácter singulm del pueblo andaluz, portador de valores universales; sedetalla la situación geográfica de Andalucía y su papel de lugar de encuentro de culturasdiversas; se cuenta el esfuerzo de generaciones de andaluces para conseguir laautonomía, resaltando el papel de BIas Infante y aftrmando que el referéndum del 2S-Fconvierte a Andalucía en la única Comunidad que tiene una legitimidad específica; enfin, se eJl:pone el propósito del nuevo Estatuto, que no es otro que modernizar losinstrumentos de autogobierno que tiene Andalucía en el Estado autonómico, para asíimpulsar el bienestar, la igualdad y la justicia social.

Pero para negar a este resultado, el Preámbulo ha necesitado 1.344 palabras (más deldoble que el catalán 645); ha caído en algunas mistificaciones quizás excesivas,como la de considerar que el pueblo andaluz está asentado en un ámbito geográficodiferenciado desde épocas milenarias. o cuando afirma que en 1936 había «un Estatutoya en ciernes» que ha pudo tramitarse en las Cortes por el estallido de la Guerra Civil,cuando en reaJidadni siquiera existía un texto que los ayuntamientos pudieran aprobarpara dar así el primer paso del complicado proceso autonómico de la República; hacometido imprecisiones dolorosas para los especialistas, como cuando, en lugar dehablar de la Junta Liberalista de Andalucía, usa el plural <<.luntas Liberalistas», o cuandonarra que en 1933 se creó en Sevilla una Pro-Junta Regional Andaluza, queposiblemente confunde con la <<Junta Regional», que se creó en 1936 para impulsar laautonomía? Y lo más criticable: ha utilizado un lenguaje que, lejos de conseguir el «altovalor literario» que pretendía, lo más generoso que.se puede decir de él es con GARCÍARurz que se trata de un «estilo lírico-histórico» (GARCÍA RUIZ, 1. 1., 2009, pág. 52) quehace su lectura verdaderamente fatigosa, con frases antológicas como <dainterculturalidad de prácticas, hábitos y modos de vida se ha expresado a lo largo deltiempo sobre una unidad de fondo que acrisola una pluralidad histórica, y se manifiestaen un patrimonio culturaJtangible e intangible, dinámico y cambiante, popular y culto,único entre las culturas del mundo»8. Lamentablemente, se incumplieron las dos

7 Véase RUlZRoMERO, M., 2006. Mi opinión, en RUlZRoBLEDO, A. 20l0,pág. 36.s Precisamente este texto es la base de los duros artículos contra el Preámbulo que escribieron en laprensa diaria Arcadi Espada (<<La diversidad», en El Mundo, 2 de mayo de 2006) y Rafael SánchezFerlosio (<<Andaluzia», en El País, 19 de mayo de 2006). Este último llega a afirmar que el Preámbulo

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recomendaciones de Quevedo, de tal forma que el Preámbulo ni es un texto breve, niusa buenos epítetos.

D. SOBRE EL VALOR JURÍDICO DEL PREÁMBULO

El valor jurídico de los preámbulos y exposiciones de motivQs en la tradición jurídica 13española que en este punto no se remonta más allá de los años cuarenta del pasadosiglo, como ya se ha explicado más arriba era el de orientar a los operadores jurídicossobre el sentido del texto articulado. Por tanto, una función interpretativa y nodirectamente normativa (TAJADURA TEJADA, J., 1997, pág. 7 Y ss). Doctrina que elTribunal Constitucional ha aplicado en diversas ocasiones. Así, en su STC 12/1982,utiliza el Preámbulo del Estatuto de la Radiotelevisión Española para interpretar el arto ]de esa ley (FJ 4.°); en la 32/1983 interpreta el arto 5 del Real Decreto 2824/1981utilizando su Preámbulo (FJ 2.°); en la STC 2811984 utiliza el Preámbulo de la LeyOrgánica 13/1982, de Reintegración y Amejoramiento del Fuero de Navarra, parareforzar su conclusión de que se trata de un Estatuto de Autonomía (FJ 2.°), etc~tera. Enfin, el propio Tribunal Constitucional sintetizó en su STC 222/2006 toda sujurisprudencia sobre el valor jurídico de los preámbulos:

Para determinar si et Lehendakari, el Vicepresidente, los Consejeros y los altos cargos yasimilados de la Administración vasca han sido incluidos en el precepto reproducidoque, como hemos dicho, marca el ámbito objetivo de la congelación retributiva,deberemos apreciar cuál ha sido la finalidad de la Ley básica, es decir, la finalidadbuscada por el legislador y examinar a continuación las medidas previstas por el mismopara alcanzar tal finalidad. Para ello atenderemos a lo expresado por el preámbulo de laLey básica, pues, sin duda, «los preámbulos SOD un elemento a tener en cuenta en lainterpretación de las leyes» (STC 36ft 981, de 12 de noviembre, FJ 7.°; en igual sentidoSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2, entre otras) [... j. Por ello, no siendo posibleextraer del preámbulo unas conclusiones claras y precisas, habremos de atenemos a lainterpretación que se desprenda estrictamente del contenido del precepto básico,contenido que habrá de resultar determinante de acuerdo con nuestra doctrina, pues«como ha reiterado este Tribunal ni las rúbricas de los títulos de las leyes ni lospreámbulos tiene valor normativo (por todas, STC 36/1981, FJ 7.°), por 10 quelo establecido en ellos no puede prevalecer sobre el articulado de la Ley» (STC173/1998, de 23 de jubo, FJ 4.°; también, STC 2 1211996, de 19 de diciembre, FJ 5.°).

Si en 2006 había una jurisprudencia consolidada sobre el valor jurídico de los 14preámbulos, no babía precedentes expresos sobre la posibilidad de juzgar la adecuaciónde un preámbulo a la Constitución, pues desde 1981 hasta 2006 nunca se habíaimpugnado directamente un preámbulo ante el Constitucional, aunque éste había hechoalgunas referencias a la imposibilidad de recurrir autónomamente un preámbulo legal.Por eso, cuando el 31 de julio de 2006 el Partido Popular recurrió en su recurso contrael Estatuto de Cataluña tres párrafos de su Preámbulo, inmediatamente surgió lapolémica sobre si estos textos podían ser objeto de control de constitucionalidad o no.Lógicamente, el recurso de inconstitucionalidad defendía esa tesis, apoyándose en quelos preámbulos fonnan parte del texto normativo y que tienen valor vinculante como

«No sólo es "monstruoso" como pieza de literalUra jurídica en sí misma, sino también por la tremendainmoralidad que comporta el haberlo aprobado en calidad de documento público, para tirárselo a la cara asus destinatarios, que se supone que son los andalu ces».

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canon hennenéutico, y además, expresan una voluntad del legislador que puede sercontraria a la Carta Magna. Por el contrario, el Parlamento catalán, la Generalitat y elabogado del Estado hicieron recopilación de jurisprudencia constitucional para defenderque, al no tener valor nonnativo, no pueden ser objeto de recurso. Muy especialmente seapoyaroD eD la afirmacióD de la src 3611981: «eD la medida que el preámbulo DO tieDevalor normativo, consideramos que no es necesario, ni incluso resultaría correcto, haceruna declaración de inconstitucionalidad expresa» (FJ 7.°). Doctrina luego reiterada, entreotras, en ¡as ssrc 13211989 [FJ 1l.' a)], 150/1990 (FJ 2.') Y11611999 (FJ 2.').

15 La decisióD del CODstitucioDaJ eD su src 3112010 es bien conocida: mantieDe sudoctrina tradicional sobre los preámbulos, de tal forma que «no pueden ser objetodirecto de un recurso de inconstitucionalidad». pero agrega que

carencia de valor normativo no equivale a carencia de valor jurídico, del mismo modoque la imposibilidad de erigirse en objeto directo de un recurso de inconstitucionalidadno supone que los preámbulos sean inaccesibles a un pronunciamiento de nuestrajurisdicción en tanto que posible objeto accesorio de un proceso referido principalmentea una disposición normativa. De hecho, en la propia STC 3611981 hicimos unadeclaración expresa sobre el valor interpretativo del preámbulo entonces examinado,bien que proclamándola en la fundamentación jurídica y sin llevarla formalmente alfallo (PJ 7.').

Por eso, analiza los tres párrafos impugnados del PreámbuJo cataláD, al paso quediversos artículos impugnados, para preguntarse si esos párrafos del Preámbulo puedenoriginar interpretaciones inconstitucionales. Y como en dos casos llega a la conclusiónafmnativa. ordena en el fallo que «Carecen de eficacia jurí~ica interpretativa lasreferencias del Preámbulo del Estatuto de Cataluña a "Cataluña como nación" y a "larealidad nacional de Cataluña"». No es éste lugar para discutir la corrección de esadoctrina, criticada ya en las dos direcciones en los votos particulares, varios de ellosconsiderando que habría que haber comenzado por analizar directamente el Preámbuloy declarar expresamente su inconstituciooaHdad, y otro manteniendo que 00 habría quehaber incluido en el fallo ninguna referencia al Preámbulo. limitando las precisiones quefuera preciso hacer a los fundamentos jurídicos.

A los efectos de este comentario, me parece que es más que suficiente señalar que, ajuzgar por toda esta doctrina constitucional sobre los preámbulos, no debemosextrañarnos que la src 30/2011, que declara incoDstitucioDal el arto 51 del Estatutosobre las competeDcias de la CueDca Hidrográfica del Guadalquivir, no haya dejado siDvalor interpretativo por conexión el inciso relativo a este río en el Preámbulo, pormucho que la referencia a que gran parte del territorio andaluz está articulado en tomo ya lo largo del GuadaJquivir hubiera teuido el objetivo de justificar la asunción decompetencias hidráulicas que luego realizaba el articulado.

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TÍTULO PRELIMINAR