Temas del Cono Sur Dossier de Integración

Ejemplar nº 119

Es una publicación de m e r c o s u r a b c ISSN 1851-8451

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Temas del Cono Sur Dossier de Integración

Ejemplar nº 119 | mayo 2014

Es una publicación de m e r c o s u r a b c ISSN 1851-8451

SUMARIO

Gobiernos locales en la región

LAS REDES MUNICIPALES Y LA GOBERNANZA EN LA INTEGRACIÓN REGIONAL: LA

RED MERCOCIUDADES Y LA RED ANDINA DE CIUDADES EN PERSPECTIVA

COMPARADA …………………………………………………………………………………………….… 2

Por Gloria Edel Mendicoa, Doctora en Ciencias Sociales con especialización en Sociología

Buenos Aires: Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, 2013. (Documentos de Trabajo 64). Publicado con el consentimiento del autor.

Bloques regionales

AUGE Y ESTANCAMIENTO DEL MERCOSUR: LOS DETERMINANTES DOMÉSTICOS DE

LA COOPERACIÓN ENTRE ARGENTINA Y BRASIL (1979-2014) ……………..………… 28

Luis Schenoni (German Institute of Global and Area Studies), llschenoni@gmail.com

Natália Bueno (Universidade de Coimbra, na.bueno@gmail.com

Relaciones interbloques

EL CONSEJO DE COOPERACIÓN DEL GOLFO (CCG):

LAS RELACIONES CON EL MERCOSUR …………………………………………………………… 45

Por Ignacio Bartesaghi, Susana Mangana1 1Investigadores del Departamento de Negocios Internacionales e Integración de la Facultad de

Ciencias Empresariales de la Universidad Católica del Uruguay. El artículo contó con la colaboración de María Eugenia Pereira como asistente de investigación. Por consultas: dnii @ucu.edu.uy.

Abril de 2014

m e r c o s u r a b c 28

Bloques regionales

AUGE Y ESTANCAMIENTO DEL MERCOSUR: LOS DETERMINANTES

DOMÉSTICOS DE LA COOPERACIÓN ENTRE ARGENTINA Y BRASIL (1979-2014) Luis Schenoni (German Institute of Global and Area Studies) llschenoni@gmail.com Natália Bueno (Universidade de Coimbra) na.bueno@gmail.com

Resumen

Este artículo aborda el problema de la cooperación y la integración entre Argentina y

Brasil de 1979 a 2014. A diferencia de trabajos académicos anteriores, desarrolla un modelo

único para explicar los momentos de mayor cooperación, integración y desarrollo

institucional, así como los episodios de conflicto y períodos de estancamiento que se

sucedieron durante este período.

Se propone una respuesta simple y parsimoniosa al problema de la

cooperación/integración bilateral: mientras los presidentes de Argentina y Brasil fueron

relativamente más fuertes –no sólo en términos institucionales, sino también en términos

económicos y políticos- vis à vis los grupos de interés domésticos opuestos a la integración

bilateral, la dinámica cooperativa se mantuvo. A la inversa, cuando los presidentes fueron

más débiles y las oposiciones se fortalecieron, la relación fue más propensa al conflicto y el

proceso de integración se estancó.

Para contrastar esta hipótesis, este artículo propone una estrategia de rastreo de

procesos históricos y comparación entre casos para analizar las cinco negociaciones más

relevantes de la historia del MERCOSUR.

I. Introducción

La cooperación y la integración económica entre Argentina y Brasil han sido esquivas

a diversas teorías explicativas. Dado que el intercambio económico bilateral, las burocracias

transnacionales ni los grupos de interés domésticos fueron decisivos en el proceso, el neo-

funcionalismo (Haas 1964), el neo-liberalismo (Keohane 1990), el neo-transaccionalismo

(Sandholtz & Stone Sweet 1998) y el intergubernamentalismo liberal (Moravcsik 1998) no

han explicado el fenómeno satisfactoriamente. Por otra parte, la idea de que la

democratización fomentó la cooperación y la integración (Schmitter 1991; Sorensen 1992)

también ha demostrado estar equivocada para esta díada, donde la cooperación se inició al

amparo de dos regímenes autoritarios (Darnton 2012; Remmer 1998).

Cuando se trata de explicar el Acta de Buenos Aires (1990), y el Tratado de Asunción

(1991) –que crea el MERCOSUR–, pareciera haber un consenso en que factores tales como

la presión resultante de las disparidades de poder en relación con los Estados Unidos fueron

determinantes.

m e r c o s u r a b c 29

Desde el punto de vista de la economía política internacional, factores tales como la

amenaza de un Tratado de Libre Comercio de América (ALCA) y los costos que el Tratado de

Libre Comercio de América del Norte impuso a los países de América del Sur (Gómez-Mera

2013; Bouzas 1996), contribuyen a explicar la creación del MERCOSUR. Sin embargo, estas

explicaciones contextuales son limitadas, ya que no tienen en cuenta los pasos

fundamentales hacia el MERCOSUR (1985-1990), el acercamiento inicial entre estos dos

vecinos (1979-1980) o la supervivencia del bloque después de que se abandonó la iniciativa

del ALCA.

De hecho, esta ausencia de incentivos internacionales claros o demandas internas de

integración sugiere que los presidentes, personalmente, jugaron un papel central en la

creación de instituciones bilaterales, siendo los principales actores en promover el proceso

(Malamud 2005).

Sin embargo, cuando uno presta más atención a los contrastes entre el auspicioso

comienzo del MERCOSUR y el estancamiento de la última década o más, inmediatamente es

asaltado por una pregunta: si el presidencialismo se mantuvo constante en Argentina y

Brasil ¿qué explica el impulso inicial y el posterior estancamiento del bloque?

Esta pregunta sólo puede ser respondida a través de un análisis detallado de los

mecanismos causales por detrás de cómo los presidentes usaron sus poderes distintivos

para promover la integración entre Argentina y Brasil. Este artículo propone que la

concentración de poder en manos de los presidentes vis à vis la coalición interna opuesta a

la cooperación fue esencial para lograr los tratados fundacionales. Este escenario

excepcional fue característico del período 1979-1991.

Sin embargo, como la macroeconomía y la política se estabilizó a lo largo de los años

90, los costos de la lucha contra la oposición interna a la integración subieron en ambos

lados, lo que llevó a un estancamiento de la integración económica. Es por ello que, así

como los "presidentes delegativos” viven un primer período de euforia y luego una larga

agonía (O'Donnell 1994), la “integración delegativa” (Malamud, 2003) padeció un destino

similar. No obstante, las instituciones se mantuvieron debido a la aquiescencia doméstica y

la presencia de al menos un presidente poderoso que pudo torcer el brazo de las oposiciones

internas, manteniendo el esquema de integración en momentos críticos.

El resto de este artículo procede de la siguiente manera. En la sección II se desarrolla

un modelo teórico para entender cómo el poder relativo del presidente frente a coaliciones

opuestas a la integración explican la creación de instituciones y la supervivencia la

integración bilateral. A continuación, las secciones III a VII aplican este modelo a las cinco

negociaciones más importantes de la historia del MERCOSUR. Finalmente, algunas

conclusiones cierran el artículo.

II . El poder presidencial y oposiciones internas: un enfoque de dos niveles

aplicado al MERCOSUR

En este artículo se propone aportar un enfoque original para explicar la integración en

América del Sur, que se apoya en las explicaciones ya dadas por Andrew Moravcsik (1998) a

la Unión Europea y por Andrés Malamud (2005) al MERCOSUR, interpretadas a la luz de la

teoría de las negociaciones internacionales propuesta por Robert Putnam (1988).

Siguiendo a Moravcsik (1998: 18-24), este enfoque se centra en las negociaciones

más importantes conducentes a los acuerdos más importantes de la historia del bloque. En

m e r c o s u r a b c 30

cada una de estas negociaciones, se pretende identificar un conjunto de preferencias

nacionales para los dos países, analizar la dinámica de la negociación internacional

subsiguiente y explicar el formato resultante de las instituciones bilaterales o regionales.

Como Moravcsik, esperamos que los incentivos económicos y políticos de los actores

nacionales pertinentes o grupos de interés sean relevantes.

Sin embargo, como ha observado Malamud (2005), el intergubernamentalismo liberal

se basa en gran medida en una experiencia europea, donde los grupos de interés internos

fueron particularmente fuertes, los jefes de Estado fueron relativamente débiles y las

burocracias ejercieron un papel importante en las negociaciones. En el caso del MERCOSUR,

los presidentes ejercen una influencia decisiva para obtener su resultado preferido.

Nuestro enfoque, a diferencia del interpresidencialismo de Malamud , no asume que

el poder presidencial se debe principalmente a factores institucionales, sino al poder relativo

del presidente vis à vis la oposición de grupos de interés domésticos adversarios de la

integración. Por lo tanto, toma en cuenta a grupos de interés internos. Pero a diferencia del

intergubernamentalismo liberal de Moravcsik, considera a la presidencia como un actor

decisivo en la política nacional e internacional.

Nuestra hipótesis principal es que, sin importar al presidente que elijamos, ceteris

paribus cualquiera de ellos se habría beneficiado personalmente de tener el jefe del Estado

vecino como un aliado personal. Sin embargo, el éxito de las negociaciones presidenciales

dependió de la capacidad del presidente para superar la oposición de los grupos de interés

nacionales. Por lo tanto, en presencia de presidentes fuertes en relación a las coaliciones

opositoras, la integración debería haber tenido lugar sin problemas, mientras que los

presidentes débiles que enfrentan fuertes oposiciones deberían haber tenido un poder

limitado para llegar a acuerdos bilaterales.

Por primera vez, este artículo va a hacer uso de Robert Putnam (1988) y su ‘teoría de

del juego de dos niveles’ para analizar la integración de América del Sur en los términos

antes mencionados.

Siguiendo este enfoque, se espera que los grupos de interés presionen al presidente

para que éste alcance acuerdos favorables a ellos y, por lo tanto, las negociaciones siempre

reflejen una solución de compromiso entre las preferencias presidenciales a nivel

internacional y sus restricciones domésticas.

En otros términos, cada presidente de Argentina y de Brasil desde 1979 hasta 2014

se acercó a su par con una posición –o conjunto ganador–, es decir, un conjunto de

concesiones por parte de los grupos de interés nacionales. Siempre que estas coincidieron,

se pudo llegar a un acuerdo. Cuando no lo hicieron, el acuerdo fue imposible.

Según de Putnam (1988 :442), el tamaño de los conjuntos ganadores es

generalmente determinado por las preferencias de las coaliciones a nivel nacional –por

ejemplo, posición de los grupos de interés pertinentes-, las instituciones a nivel nacional –

por ejemplo, las mayorías necesarias en el Congreso para ratificar un tratado– y las

estrategias del negociador. Sin embargo, siguiendo a Moravcsik y Malamud, nuestra versión

de esta teoría considera sólo un factor como determinante de la magnitud del conjunto

ganador: el poder del presidente en relación al poder de la coalición opositora a la

integración. En otras palabras: si el presidente pudo torcer el brazo de los anti-

integracionistas o no.

m e r c o s u r a b c 31

A0 Argentina Brazil B0

A1 Argentina Brazil B1

A2 Argentina Brazil B2

1)

2)

3)

Figura 1. Posibles configuraciones en la ‘teoría de los dos niveles del juego’

__________________

Fuente: los autores con base en Putnam (1988).

En la Figura 1, la posición de los presidentes de la mesa de negociaciones -es decir,

A0 y B0- son una función del poder presidencial relativo al de las coaliciones nacionales

contra el acuerdo. El ejemplo número 1 representa una situación en la que los conjuntos no

se superponen, por lo que no hay acuerdo, ya sea debido a la debilidad de los presidentes o

la fuerza de la coalición de oposición interna. Por el contrario, el ejemplo número 2 se trata

de una situación en la que ambos presidentes fueron lo suficientemente fuertes, dando lugar

a un acuerdo simétrico. Finalmente, el ejemplo número 3 representa un acuerdo asimétrico

debido a la debilidad de un presidente compensado por la fuerza de su par.

Este estudio pone a prueba nuestra hipótesis rastreando procesos históricos (Beach &

Pedersen 2011) y comparando entre cinco casos de negociación (Mahoney 2004 ).

III . La primera negociación: el fin de la rivalidad nuclear

La cooperación entre Argentina y Brasil comenzó bajo dos regímenes autoritarios. El

final de la crisis de Itaipú fue seguido por una serie de tratados que consolidaron una

relación de amistad entre ambas potencias sudamericanas mucho antes de que las

transiciones democráticas. Entre 1977 y 1978, se llevaron a cabo cinco reuniones entre

ministros de Relaciones Exteriores de Argentina, Brasil y Paraguay. Estas negociaciones

concluyeron con la firma del Acuerdo Multilateral de de Corpus-Itaipú –también conocido

como el Acuerdo Tripartito–, que resolvió la disputa el 17 de octubre de 1979.

Durante 1980, los dos presidentes de facto, José Baptista Figueiredo y Jorge Rafael

Videla se visitaron mutuamente. Bajo el lema de un ‘Nuevo Diálogo’, este intercambio de

visitas reflejó el acercamiento entre Argentina y Brasil después de una rivalidad de dos

siglos. Pero lejos de haber sido un tímido acercamiento, estas visitas plantaron las semillas

para una futura integración . Como Videla lo puso en ese entonces: “el resultado de

nuestras conversaciones serán las mejores subsidios a los procesos de integración en

América Latina” (Estadão, 24/03/1980).

Viejos y nuevos temas fueron llevados a la mesa. El tema principal en juego era la

política nuclear, pero las conversaciones también incluyeron asuntos vinculados al comercio,

la defensa y la cooperación en el Atlántico Sur (Escudé y Cisneros, 2000 : 312). En una

m e r c o s u r a b c 32

A0 B1 A1

Argentina Brazil

declaración conjunta emitida en mayo, Brasil finalmente dio señales claras respecto a su

posicionamiento en relación con el conflicto de las Malvinas, lo que muestra una clara

simpatía en relación con Buenos Aires. Por otra parte, una participación significativa de los

hombres de negocios –alrededor de doscientas personas– durante las negociaciones, dan

cuenta del interés de ambos presidentes en fomentar las relaciones económicas bilaterales.

En palabras de Figueiredo: “Nada, ningún tratado o acuerdo, ni siquiera la convergencia más

perfecta de los objetivos, puede sustituir a la iniciativa privada” (Estadão, 24/03/1980).

Al final , estos encuentros llevaron a once protocolos en materia de cooperación

mutua para el desarrollo de misiles, aeronáutica y tecnología nuclear. Los acuerdos fueron

firmados en la Casa Rosada en el 17 de mayo 1980. Después de la ceremonia, Videla

declaró: “la historia de una carrera de armamentos nucleares entre Argentina y Brasil ha

sido superada para siempre” (Estadão, 18/05/1980).

Figura 2. Las negociaciones entre Videla y Figueiredo

__________________

Fuente: los autores.

Al considerar la amplia gama de temas tratados durante estas reuniones y el nivel de

compromiso alcanzado, es obvio que las transiciones democráticas no constituyeron una

coyuntura crítica. Por otro lado, este primer acercamiento fue anterior a la creación de

regímenes regionales y el incremento del volumen de comercio bilateral. En otras palabras,

“el acercamiento inicial se produjo mucho antes, en virtud de los regímenes militares en

1979-1980, y la integración económica procedió bajo gobiernos democráticos en la década

de 1980 antes de la llegada del neoliberalismo” (Darnton, 2012: 120).

En este sentido, cabe preguntarse: ¿qué cambió entre 1977 y 1980 que permitiera un

giro en las relaciones Argentina -Brasil? Un cambio radical tuvo lugar dentro de la coalición

por detrás del presidente de Argentina, permitiendo la cooperación bilateral. Durante el año

de 1977 –el más violento en términos de represión militar – “... Martínez de Hoz [Ministerio

de Economía de Argentina] basó su plan macroeconómico en una alianza con los sectores

rurales y capitales financieros...” (Fausto & Devoto 2004: 387).

La burguesía industrial nacional –opositora a la integración con Brasil– se vio

profundamente afectada, a pesar de que muchos empresarios fueron capaces de convertirse

a otros sectores.

Asimismo, la capacidad del Estado, y de una burocracia desarrollista bastante

entrenada, fue severamente dañada por una moneda sobrevaluada, altas tasas de interés y

una disminución sensible en el gasto público. Curiosamente, sólo el modelo victorioso podía

beneficiarse de una relación más cooperativa con Brasil y descomprimir las tensiones

bilaterales.

Por último, la crisis Beagle también explica este proceso. Desde 1977, Argentina y

Chile venían manteniendo negociaciones, pero sin alcanzar resultados. Los militares

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argentinos –que se opusieron al proyecto de Itaipú tan ferozmente dos años antes- por fin

habían llegado a la conclusión de que una guerra en dos frentes sería insostenible,

ablandamiento, por lo tanto, las posiciones más radicales contra Brasil. Por otra parte, las

posiciones nacionalistas en el interior de la Junta Argentina -tales como la de la marina-

comenzaron a amenazar a la administración Videla, lo que llevó al presidente a tomar el

control personal de las negociaciones con Chile y la diplomacia en general (Alles 2011: 107).

IV. La segunda negociación: el comienzo de la cooperación económica

A diferencia de Videla y Figueiredo, quienes estaban interesados en poner fin a la

rivalidad entre Argentina y Brasil con el fin de responder mejor a las amenazas chilenas,

británicas o estadounidenses y permitir cierta reforma económica, los presidentes

democráticos tendrían el interés adicional de reducir el papel doméstico de los militares,

todavía poderosos en ambos países.

En mayo de 1985, José Sarney y Raúl Alfonsín se reunieron en Foz de Iguaçu para

discutir cuestiones internacionales y bilaterales. El esfuerzo por promover la cooperación

entre los dos países fue notorio. Como se observa en una declaración de Alfonsín a la

prensa: Argentina y Brasil “prevén acciones que van más allá del crecimiento común; la idea

es planificar un posicionamiento conjunto alternativo en el escenario mundial” (Estadão,

28/11/1985). El gran tema de la reunión fue el de la deuda externa y el intercambio de

experiencias sobre las medidas aplicadas para combatir la inflación.

En particular, Alfonsín dejó un profundo impacto en su par, según lo documentado

por el diario argentino La Nación: “ese día, Alfonsín tomó el primer paso importante para

cambiar la imagen de nuestras diferencias. Fuera de la programación y en contra de la

opinión de sus asesores, visitó Itaipú. Era sólo una imagen, pero enterró la guerra en las

aguas del río Paraná” (La Nación 15/10/1999, citado en Malamud 2003: 155). Mientras

tanto, al otro lado del río, Sarney fue el actor principal que inclinó las opiniones en

Itamaraty a favorecer la integración regional (Campbell et al 1999) y tuvo una fuerte

inclinación personal hacia una aproximación con Argentina (Didonet 2000).

Sin embargo, el consenso entre estos dos líderes políticos no fue suficiente para

promover la cooperación. La declaración del secretario de prensa de Brasil, Fernando César

Mesquita, ilustra la preocupación por la oposición doméstica: “El gobierno ha hecho su parte,

cumplió con su papel. Ahora le corresponde al Congreso votar el plan económico” (Estadão,

30/11/1985).

Al cierre de la visita, 30 noviembre de 1985, se firmaron dos documentos

importantes: la Declaración de Iguazú y la Declaración Conjunta sobre Política Nuclear. Los

mismos mejoraron los términos de cooperación nuclear acordadas en 1980, reafirmando los

compromisos anteriores sobre el uso pacífico de la energía nuclear. Sarney afirmó que la

nueva declaración conjunta “sirve para el propósito de poner a disposición una alta

tecnología en beneficio de nuestros pueblos” (Estadão, 01/12/1985).

En cuanto a las cuestiones comerciales, una comisión conjunta se creó para la

cooperación y la integración económica bilateral. El objetivo de la comisión era analizar y

proponer programas, proyectos y diferentes formas de interacción. Sin embargo, la

convergencia de intereses entre argentinos y brasileños no llevó a compromisos

automáticos. El saldo de la balanza de pagos argentina ya estaba sobre la mesa.

m e r c o s u r a b c 34

La preocupación de Alfonsín fue clara: “sin un equilibrio justo de nuestro intercambio,

donde hay un beneficio mutuo , el aumento del comercio y de la continuidad de un flujo

saludable de comercio entre los dos países raramente pueda garantizarse”. Sin embargo, el

presidente también era consciente de que se requerían algunos sacrificios. En sus propias

palabras, “[la nueva relación entre Argentina y Brasil] requiere ciertos sacrificios e incluso,

en algunos casos, las modificaciones de las tendencias tradicionales de nuestro negocio”

(Estadão, 01/12/1985) . En pocas palabras, a fin de fomentar la cooperación, algunos

sectores de la economía finalmente saldrían lastimados.

Ponerse de acuerdo sobre el ámbito nuclear era relativamente fácil. La oposición

burocrática y militar a este tipo de cooperación ya había sido superada bajo Videla y

Figueiredo, y la política nuclear estaba bajo el control de los presidentes. Sin embargo,

convencer a los hombres de negocios para cooperar bilateralmente fue una tarea mucho

más difícil. Sin embargo, muy pronto, tanto Alfonsín y Sarney estarían en una situación

excelente para desbloquear la oposición interna.

En 1986 Argentina había reducido la inflación con el “Plan Austral” y su economía se

estabilizó a una tasa de crecimiento del PIB del 7%. Por otra parte, el gobierno de Alfonsín

había conseguido recientemente el “Juicio a las Juntas”, superando así la amenaza

económica y la militar. En Brasil , la situación económica también disfrutó de una primavera

ofrecida por el “Plan Cruzado”, que duraría de febrero a julio. No por nada, fue justamente

durante esta ventana de oportunidad que el acuerdo más importante antes de MERCOSUR

(Cfr. Soares de Lima, 2008; Lafer 1997 ) se llevó a cabo .

En julio de 1986 los presidentes Sarney y Alfonsín se reunieron de nuevo, pero esta

vez en Buenos Aires. El jefe de Estado brasileño fue acompañado por un grupo grande –más

de 130 personas, entre ellas siete ministros y hombres de negocios. Las expectativas eran

altas, a pesar de que primara la cautela. Finalmente, en respuesta a la pregunta sobre la

creación de un mercado común entre Argentina y Brasil, el presidente Sarney comentaría

que “se realizó una demostración de coraje” (Estadão, 29/07/1986).

El Acta de Integración Argentino-Brasileña –que condujo al Programa de Integración

y Cooperación Económica (PICE)- fue firmada el 29 de julio 1986. Luego, muchos más

compromisos concretos fueron contraídos en una serie de protocolos. Las negociaciones

incluían la perspectiva de un mercado común, la coordinación macroeconómica y hasta una

futura moneda común llamada el “Gaucho”.

A pesar del impresionante alcance de estos acuerdos, el periódico brasileño O Estado

de São Paulo, presentó una síntesis de los acuerdos con el titular “la integración será

gradual”, reflejando la preocupación de los empresarios por los efectos eventuales de la

iniciativa de los presidentes. El gradualismo también puede ser entendido como el resultado

de núcleos de oposición interna que aún enfrentaban tanto Sarney como Alfonsín.

Particularmente, el presidente de la Unión Industrial Argentina, Roberto Favelevic, se

refirió a la desconfianza de los empresarios argentinos en relación con el mercado común y

abanderó la idea de que una asociación con Brasil perjudicase a la industria (Estadão, 30 de

julio de 1986).

A pesar de esta desconfianza, los jefes de Estado no renunciaron a la iniciativa. Se

autoconvocaron nuevamente en Carajás, Brasil, en diciembre de 1986, y enfáticamente

insistieron en la necesidad de medidas más concretas. Durante su discurso oficial, Sarney

afirmó que más proyectos e iniciativas tendrían que ser añadidos para asegurar una

integración económica y el comercio eficaz entre ambos países. Como resultado de estos

m e r c o s u r a b c 35

Argentina Brazil B1 A1 B2 A2

esfuerzos, señaló, “en menos de un año, se duplicó el volumen de nuestro comercio”

(Estadão, 10/12/1986). De acuerdo a las cifras estimadas, el intercambio comercial entre los

dos países -que venía disminuyendo en los años anteriores- aumentó de US$ 800 millones a

US$ 2 mil millones.

Sin embargo, nuevos compromisos debían ser alcanzados. Según Sarney “Brasil y

Argentina tienen que encontrar una fórmula de integración que impide aumentos

unilaterales o hegemonías”. Esta opinión fue compartida por su homólogo, el presidente

Alfonsín, quien también hizo hincapié en la importancia de pasar de la retórica a la práctica

“a favor de un nuevo orden económico internacional” (Estadão, 10/12/1986).

La firma del Acta de Amistad Argentino-Brasileña en el 10 de diciembre 1986 dio por

clausurada la reunión. Hacia el final de ese año impresionante, se firmaron 18 protocolos,

alcanzando compromisos serios en diferentes sectores tales como bienes de capital, trigo,

industria alimentaria, transporte terrestre y marítimo, industria automotriz, industria

metalúrgica, industria aeronáutica, informática, biotecnología, energía en general y energía

nuclear en particular, entre otros. A causa de su lentitud e inestabilidad macroeconómica

que seguiría en ambos países, la mayoría de estos protocolos nunca fueron ejecutados

(Manzetti 1994), pero, sin embargo, ellos muestran claramente el avance más significativo

en la cooperación bilateral durante la década de 1980.

Figura 3. Las negociaciones Alfonsín-Sarney

__________________

Fuente: los autores

Si la macroeconomía se hubiera mantenido estable en los años siguientes,

probablemente el PICE habría conducido progresivamente al MERCOSUR. Sin embargo,

ambos países entraron en un período de crisis económica grave, lo que llevó al

debilitamiento de los presidentes y el progresivo abandono del proyecto. En palabras de

Luigi Manzetti :

…la situación económica favorable que había impulsado Argentina y Brasil para

emprender el PICE en 1986 se agrió en los años siguientes debido a (1) el

fracaso de las políticas macroeconómicas nacionales y (2) las restricciones

externas impuestas por sus respectivas deudas externas. A finales de la década,

tanto Argentina como Brasil se encontraron en una profunda crisis económica,

que desaceleró, aún más, cualquier avance hacia la integración económica.

(Manzetti 1994: 103)

Los gobiernos de Brasil y Argentina promovieron, en septiembre de 1987, la primera

Expo de Intercambio Bilateral Argentina-Brasil. La reunión se prolongó por casi una semana

y trató de intensificar el contacto entre empresarios de ambos lados de la frontera. Sin

embargo, los empresarios estaban, obviamente, demasiado preocupados por la crisis

económica como para pensar en la integración.

m e r c o s u r a b c 36

Retóricamente, ambos presidentes nunca perdieron la iniciativa. “Vamos a ser un

mercado común de más de doscientos millones de consumidores , sin barreras económicas,

incorporados a la economía de los grupos , participando de los proyectos binacionales , para

la libre circulación de mercancías y servicios y sin barreras arancelarias” (Estadão,

30/11/1988), con estas palabras , Sarney anunció el Tratado de Integración, Cooperación y

Desarrollo, firmado el 29 de noviembre de 1988. Pero el tratado fue una declaración de

propósito, que preveía la eliminación de las barreras comerciales entre Argentina y Brasil en

un periodo de 10 años que ni él ni su par argentino presenciarían. En previsión de las

dificultades por venir, Sarney declaró además “nuestra voluntad política fue capaz de

superar los obstáculos, para derrotar a los prejuicios y para abrir con los pies en el presente

este gran camino hacia el futuro”. Sin embargo, el futuro no sería prometedor. Como se ha

observado antes:

"Frente a la oposición interna de los grupos de interés, Alfonsín y el presidente

brasileño José Sarney encontraron cada vez más difícil mantener el ritmo de la

integración. Como la inestabilidad política se intensificó en los dos países, se

hizo cada vez más difícil para los dos presidentes superar la oposición interna

para promover la integración" ( Kaltenthaler y Mora, 2002 : 75 )

V. La tercera negociación: un mercado común

Los jefes de Estado, Carlos Menem y Fernando Collor de Mello, firmaron el Acta de

Buenos Aires el 6 de julio de 1990, estableciendo los mecanismos formales para la creación

de un mercado común entre los dos países. De hecho, ambos cambiaron la fórmula del PICE

que acordaba “eliminar gradualmente las asimetrías” por un ambicioso compromiso de

“establecer un mercado común entre Argentina y Brasil, que debe ser definitivamente

conformado antes del 31 de diciembre de 1994” (Acta de Buenos Aires, art. 1). En otras

palabras, Collor y Menem “sustancialmente alteraron los parámetros de la integración

bilateral (...) sin lugar a dudas, los principales actores en este proceso fueron los

presidentes de Argentina y Brasil” (Cavarozzi 1998: 13, citado por Malamud, 2003).

El objetivo central del Acta de Buenos Aires era lograr una situación en la que todos

los productos de los dos países estarían libres de barreras arancelarias. El Tratado de

Asunción siguió el 26 de marzo de 1991, dio nombre y estructura institucional al MERCOSUR

y estableció un cronograma de reducción arancelaria progresiva, lineal y automática, esta

vez incluyendo a Paraguay y Uruguay. El objetivo final era el establecimiento de un arancel

externo común y un bloque comercial para hacer frente a las negociaciones comerciales con

terceros.

¿Qué explica el éxito repentino de la iniciativa de integración en menos de un año? La

respuesta es de nuevo, la concentración del poder presidencial y el debilitamiento de la

oposición interna.

Como ha sucedido con las negociaciones anteriores, el MERCOSUR fue

exclusivamente un proyecto de los presidentes que tuvo que ser ‘vendido’ a otros actores

(Didonet 2000). Pero a diferencia de Alfonsín y Sarney, la longitud y la profundidad de las

crisis económicas que precedieron tanto a Collor cuanto a Menem, los llevaron a tener una

postura más agresiva vis à vis las coaliciones proteccionistas contra la integración bilateral.

Ahora los presidentes no sólo estaban interesados en el control de los militares, sino

también en facilitar y consolidar reformas de mercado en Brasil y en Argentina.

m e r c o s u r a b c 37

Argentina Brazil B2 A2 B3 A3

Menem se encontraba en una situación particularmente buena para llevar a cabo las

reformas neoliberales, debido a sus credenciales peronistas y el contexto crítico en el que

asumió el cargo. En octubre de 1990, el gobierno argentino ya había vendido los monopolios

estatales en cinco sectores: carreteras, trenes, teléfonos, aviación comercial y petróleo, y

había anunciado la privatización del agua y la electricidad, que estarían en manos del sector

privado para 1993 (Palermo & Novaro 1996: 171). Como notado por Sebastián Etchemendy

(2001: 675), “la Argentina ha sufrido una de las reformas de mercado más que abarca entre

los países en desarrollo. En menos de cinco años, este país fue testigo de una

reestructuración fundamental de las relaciones entre Estado y sociedad”, lo que fue posible

gracias al uso ofensivo y rápido del poder presidencial para socavar la coalición

proteccionista.

En Brasil, el escenario fue igualmente favorable al presidente. Aunque bien conocido

entre las elites Alagoianas, Collor fue un extraño en la política federal y su Partido da

Renovação Nacional no tenía la estructura institucional necesaria para moderar sus acciones.

En el Congreso, comenzó su mandato con una gran coalición que le permitió ser muy

discrecional en materia de política económica y exterior. Además, Collor ejerció un amplio

uso de los decretos presidenciales. Al igual que su par argentino, Collor lanzó un Programa

Nacional para la Desestatización en abril de 1990 –tres meses después de asumir la

presidencia-, publicando una lista de 188 empresas federales que iban a ser privatizadas.

Sin lugar a dudas, a causa de factores institucionales, pero fundamentalmente por el

contexto político y macroeconómico, Collor y Menem llegaron a ser presidentes “delegativos”

paradigmáticos (O'Donnell, 1994) en 1990/1991. Sin embargo, el cambio más importante

que alteraría la balanza de poder a favor del presidente vis à vis la coalición contra la

integración, procedió del extranjero.

El anuncio de la Iniciativa para las Américas por el presidente Bush en junio de 1990

fue un elemento clave que ayudó a desbloquear el juego interno. Coaliciones nacionales que

se oponían a la integración regional se enfrentaron de pronto a la amenaza de la gigantesca

industria y capitales de los Estados Unidos. Si Argentina o Brasil habrían de oponerse a las

políticas de libre mercado a escala continental, tendrían que hacerlo juntos. Como

consecuencia de ello, un mes más tarde, durante las negociaciones del Acta de Buenos

Aires, las manos de ambos presidentes se mantuvieron completamente desatadas.

Figura 4. La negociación Menem-Collor

__________________

Fuente: los autores

El Tratado de Asunción no abarcaba algunas cuestiones –referentes a la coordinación

macroeconómica y el arancel externo común- que debían ser resueltas en futuras cumbres

presidenciales. Pero alcanzó un gran abanico de acuerdos y compromisos concretos antes de

que los mandatos de ambos presidentes acabaran. La preeminencia de la figura presidencial

en estos acuerdos es retratada por Luigi Manzetti de la siguiente manera:

m e r c o s u r a b c 38

“Al igual que su predecesor, el Programa de Integración Económica entre

Argentina y Brasil (PICE), el MERCOSUR ha estado marcado por una estrategia

de desarrollo de arriba hacia abajo que dependió en gran medida de las

iniciativas presidenciales. Tras la firma del Tratado de Asunción, los presidentes

de los cuatro países fueron activos en solicitar el apoyo de empresas,

trabajadores, partidos políticos e incluso las agencias de gobierno (...) Al

principio, sólo unos pocos sectores de la comunidad empresarial se apoderaron

de la iniciativa o la promovieron vigorosamente. Gran parte de la renuencia de

los partidos políticos y grupos de interés en comprometerse a MERCOSUR se

debió al desempeño mixto del PICE, por no mencionar el fracaso de los intentos

anteriores de integración en América Latina. El optimismo se vio atenuado con

escepticismo. Por otro lado, no hubo ninguna oposición real, al menos en un

principio, debido en parte a la falta de estudios que evalúen el impacto

potencial del MERCOSUR en las economías nacionales ( ... ) Argentina y Brasil

se han establecido ya comités congresionales especiales con el propósito de

evaluar las posibles consecuencias de MERCOSUR , y ambas empresas y los

trabajadores se han convertido en una mayor participación en el proceso de

negociación . Sin embargo , la iniciativa sigue siendo firmemente en las manos

del presidente y de sus respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores”

(Manzetti 1994: 117-118).

Por supuesto, una serie de concesiones tendrían que hacerse en ambos lados para

acomodar a la oposición interna. Por ejemplo, fue aceptado un arancel externo máximo del

35% en ciertos productos específicos que Brasil consideraba ‘sensibles’, como los vehículos

automotores, productos químicos, electrónica y computadoras, incluso si los socios menores

habrían preferido aranceles más reducidos. La liberalización interna, por el contrario, tenía

un calendario fijo y era universal.

La preeminencia de los presidentes en el Tratado de Asunción es también evidente en

los plazos para dictar el acuerdo de mercado común - diciembre de 1994 para Argentina y

Brasil, y diciembre de 1995 para Paraguay y Uruguay- , que “fueron escogidos con el fin de

coincidir con el final de los períodos presidenciales de Menem, Collor de Mello, Rodríguez y

La Calle. Al hacerlo, los presidentes salientes esperaban heredar a sus sucesores un proceso

de integración en marcha, como Alfonsín y Sarney habían hecho con el tratado de 1989”

(Manzetti 1994: 106).

VI. El estancamiento del MERCOSUR y la crisis argentina

Después del Tratado de Asunción, las negociaciones del MERCOSUR se dedicaron

fundamentalmente a resolver los problemas prácticos de aplicar aquello que se había

acordado previamente. El fortalecimiento institucional del bloque, cuando existió, se orientó

principalmente hacia legitimar y viabilizar los acuerdos alcanzados, en lugar de expandirlos.

Ya para diciembre de 1992, una cumbre tuvo que ser celebrada en Montevideo,

después de que Argentina elevara sus aranceles medios hacia Brasil, del 3 % al 10 % como

una forma de contrarrestar la constante depreciación del real (Manzetti 1994). El nuevo

presidente de Brasil, Itamar Franco, tuvo que garantizar personalmente a su homólogo

argentino que el MERCOSUR seguía siendo una prioridad de la política exterior. Como era de

esperarse, “a pesar de los conflictos entre Argentina y Brasil por la aplicación de

salvaguardias y derechos antidumping, los presidentes expresaron en repetidas ocasiones su

compromiso con el fortalecimiento del proceso” (Kaltenthaler & Mora 2002: 76). Sin

embargo, en 1995 muchas voces ya se estaban denunciando que las reiteradas crisis habían

m e r c o s u r a b c 39

Argentina Brazil B3 A3 B4 A4

socavado el proceso (Cason 2000). Esta evolución tuvo mucho que ver con la pérdida de

poder presidencial vis à vis una coalición opositora a la integración cada vez más estable y

menos desesperada. Aunque, como el status quo ya había sido alterado, a los inconformes

con la integración se les exigiría una movilización mucho más importante para minar el

proceso de integración (Gómez-Mera, 2013).

La negativa de Chile a unirse al mercado común también podría explicarse como

consecuencia de un presidente mucho más limitado por intereses privados proactivos y

poderosos. Como se ha observado, “la decisión chilena de unirse al bloque comercial del

Cono Sur sólo como miembro asociado en junio de 1996 reflejó la presión ejercida por las

asociaciones empresariales organizadas que favorecían un acuerdo de este tipo con el

Mercosur” (Cason & Burrell 2002: 459).

Aunque las crisis dentro de la ‘unión aduanera imperfecta’ fueron varias durante los

90s (Gómez-Mera 2013), estas alcanzaron el paroxismo durante el período 1999-2001,

iniciado con la devaluación Real y finalizando en la crisis financiera argentina.

Durante 1999, la depreciación de la moneda brasileña provocó una caída de las

exportaciones argentinas hacia su vecino, la intensificación de una recesión que ya era

grave. En respuesta a las quejas sectoriales, Buenos Aires impuso cuotas a los textiles y las

restricciones técnicas a las importaciones de calzado. Como era de esperar, Brasilia tomó

represalias. Como de costumbre, los Presidentes hicieron todo lo que estaba a su alcance

para detener la tendencia conflictiva.

Por un lado, el flamante gobierno de Fernando de la Rúa se comprometió a disciplinar

las presiones sectoriales argentinas.

Por otra parte, Cardoso promovió una nueva concepción del MERCOSUR dentro de

Itamaraty, según la cual el mal comportamiento argentino debía ser tolerado como un medio

para alcanzar objetivos estratégicos más relevantes.

Este ‘relanzamiento’ del MERCOSUR, incluyó la perspectiva de una mayor

coordinación macroeconómica –que se dio en llamar ‘un pequeño acuerdo de Maastricht’- y

puso fin a la crisis más grave desde que el bloque fue creado (Gómez- Mera 2005: 121).

Figura 4. Las negociaciones en torno a la crisis argentina

__________________

Fuente: los autores.

Sin embargo , el conflicto surgió de nuevo en 2001, cuando la crisis argentina había

empeorado notablemente y Domingo Cavallo, entonces en el Ministerio de Economía, violó el

arancel externo común al elevar los aranceles a las importaciones de bienes de consumo y

eliminando los aranceles a los bienes de capital, con el fin de fomentar la inversión. En

represalia, Brasilia amenazó con suspender las importaciones de trigo y petróleo, llevando a

que Cavallo declarase públicamente que el MERCOSUR debía convertirse en un mero

acuerdo de libre comercio.

m e r c o s u r a b c 40

Al final, Brasil perdió el juego de la gallina y se adhirió a un régimen de salvaguardias

que formalizó el conflicto sectorial bilateral en el caso de los desequilibrios competitivos. Una

vez más, los presidentes jugaron un papel central en el mantenimiento de MERCOSUR con

vida. En Argentina, el Presidente y la Cancillería disuadieron a la oposición interna al

MERCOSUR y a Cavallo, declarando que la unión aduanera sería un paso previo a entrar en

el Área de Libre Comercio de las Américas en una mejor posición: “la posición oficial era que

el MERCOSUR sería un paso hacia el ALCA. Esto no restringió las medidas y declaraciones

anti-brasileñas (...) de Cavallo, pero finalmente lo obligaría a acceder a la posición de

política exterior del Presidente” (Gómez-Mera 2005: 133).

En Brasil, muchos capitalistas y burócratas vieron los beneficios de mantener a

Argentina en el interior del bloque –y cerca de las potencias extranjeras-, pero el presidente

Cardoso fue fundamental en la coordinación de este interés.

Después del estallido de la crisis social y política en Argentina, una línea de crédito

fue inaugurada por el BNDES para promover la inversión extranjera de Brasil en su vecino. A

su vez, la diplomacia brasileña intercedió ante el FMI, el Banco Mundial, el Banco

Interamericano de Desarrollo y los Estados Unidos para representar los intereses financieros

argentinos. Por último, pero no menos importante, Cardoso desempeñó un papel central en

contener las demandas internas que pedían abandonar el arancel externo común para el

trigo, una medida que habría retrasado seriamente la recuperación argentina (Genna &

Hiroi, 2007: 53).

A partir de entonces, presidentes poderosos como Lula y Kirchner tuvieron que hacer

frente a coaliciones proteccionistas cada vez más cohesivas y poderosas. En realidad,

aunque poderosos en muchos sentidos, ninguno de ellos fue un presidente poderoso vis à

vis esta coalición. Ambos dependieron de ella. Como resultado, una serie de instituciones

fueron creadas dentro y fuera del MERCOSUR que reflejan las coincidencias políticas e

ideológicas entre los presidentes, pero que no avanzaron en la coordinación económica ni

llevaron a una mayor integración.

VII. Venezuela: la excepción que confirma la regla

Si hay un presidente que concentró poder en los 2000’ vis à vis la coalición interna

opuesta a la integración, ese fue sin duda Hugo Chávez. Este fenómeno era extraño en la

política venezolana, donde dos partidos, COPEI y AD, habían logrado evitar la concentración

de poder en el Ejecutivo desde el Pacto de Punto Fijo en 1958. Sin embargo, el sistema de

partidos venezolano se derrumbó en 1993 y con el ascenso de Chávez en 1999 una nueva

Constitución fue promulgada, que eliminó el financiamiento público de los partidos políticos.

Desde entonces, más y más controles y equilibrios se eliminaron gradualmente, allanando el

camino para una gran concentración de poder en el líder de la República Bolivariana.

La inclusión de Venezuela al MERCOSUR debe interpretarse a la luz de este proceso

de concentración de poder, lo que condujo a Venezuela a un distanciamiento gradual de

Colombia y una reorientación de su economía hacia Brasil. De hecho, esta reorientación

colosal de comercio y de la política exterior venezolanos fue especialmente impulsada por el

presidente Hugo Chávez y es difícil de asociar a otros actores nacionales.

m e r c o s u r a b c 41

Venezuela

MERCOSUR

M1 V1 V0

Figura 5. La incorporación de Venezuela al bloque

__________________

Fuente: los autores.

Las tensiones con Colombia se iniciaron a finales de la Administración Pastrana, sobre

todo debido a los efectos del Plan Colombia en el equilibrio militar bilateral. Estas primeras

fricciones también fueron provocadas por el apoyo explícito que Bogotá estaba dando a las

primeras manifestaciones en Caracas contra el ' Decreto 1011', visto por la clase media

venezolana como un primer paso hacia la cubanización de su sistema educativo.

Sin embargo, las tensiones se intensificaron aún más durante la temprana

presidencia de Álvaro Uribe, cuando la ‘oligarquía colombiana’ fue acusada de apoyar el

golpe de estado del 12 de abril 2002 que alejó a Chávez del gobierno por dos días. Como

aliados del imperio estadounidense, los colombianos ya no eran dignos de confianza y una

serie de medidas comenzaron a tomarse para debilitar los vínculos bilaterales.

Sin embargo, los factores geográficos e históricos, e instituciones como la Comunidad

Andina de Naciones (CAN), continuaban atando a las economías de estos dos países.

Cambios estructurales enormes tendrían que llevarse a cabo para permitir que Chávez

impusiera su voluntad a los inconmensurables intereses venezolanos orientadas a su vecino.

Después de que el referéndum revocatorio de 2004 consolidara el poder de Chávez,

los precios del petróleo sufrieron un alza significativamente debido a una rebelión en Nigeria,

las anteriores huelgas venezolanas y la Guerra de Irak. Por lo tanto, la compañía petrolera

nacional PDVSA se convirtió en el financiador de un vasto plan de expropiaciones a partir de

ese mismo año. Uno podía ver a Chávez caminando por las calles, apuntando hacia los

edificios y al grito de ‘exprópiese’, el leitmotiv de su nuevo plan económico. Fue durante este

auge económico excepcional que Venezuela decidió abandonar la CAN -el 21 de abril de

2006-, después de 36 años de afiliación. Los nuevos planes eran unirse al MERCOSUR.

De hecho, mientras que el chavismo estaba en desacuerdo con Uribe, se sentía

cómodo con la ola de izquierda en América Latina. Desde 2004, la Alianza Bolivariana para

América (ALBA) consolidó el eje Caracas-La Habana para añadir luego a Bolivia (2006),

Nicaragua (2007), Honduras (2008), Ecuador (2009) y El Salvador (2010). Fuera del ALBA,

Hugo Chávez reforzó sus lazos con sus pares de Argentina y Brasil, a través de

financiamiento de campañas y préstamos bilaterales.

La membresía del MERCOSUR fue el corolario de este proceso, y para esas

negociaciones, Chávez designó a su amigo íntimo: Rafael Ramírez.

Ramírez era la personificación de la concentración de poder en el Ejecutivo

venezolano. Hasta su nombramiento, tanto para la presidencia de PDVSA y el Ministerio de

Energía y Petróleo, las elites políticas de este país exportador de petróleo siempre habían

dividido el control de la industria petrolera entre los principales partidos. Ramírez simbolizó

la unificación de los recursos petroleros en manos de un solo partido. Posteriormente,

durante las negociaciones para entrar en el MERCOSUR, Ramírez representó el interés de

Chávez personalmente. Mientras que otros países del bloque invitarían a sus hombres de

negocios para las reuniones, Ramírez negoció solo, en nombre del Estado. Rápidamente, el 4

m e r c o s u r a b c 42

de julio de 2006, los miembros firmaron el Protocolo de Adhesión de Venezuela al

MERCOSUR.

Incluso si los congresos de Brasil y Paraguay luego retrasaron la ratificación del

protocolo, en un período de cinco años, la orientación del comercio venezolano ya había

cambiado radicalmente desde el oeste hacia el sur. El proceso fue dirigido por el poder

ejecutivo. Por un lado, las expropiaciones continuaron y se extendieron a diferentes sectores

a través del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013, que facultó al

Estado venezolano para mantener el control total sobre las actividades productivas que

pudieran presentar un valor estratégico y reorientarlas hacia MERCOSUR. Por otro lado, una

serie de crisis bilaterales con Colombia llevaron a la ruptura de las relaciones bilaterales. Las

operaciones para controlar las incursiones de la guerrilla y el contrabando de petróleo eran

excusas útiles para que Chávez cerrara las fronteras y aumentara el patrullaje. Por último,

Venezuela subsidió la migración de los intereses antes orientados hacia Colombia,

incrementando las actividades orientadas a MERCOSUR. El país se convirtió en miembro de

pleno derecho en 2012.

VIII. Conclusión

Como se ha observado antes, en la historia de la integración de América del Sur, el

poder de los presidentes vis à vis los grupos de interés nacionales opuestos al proceso fue

determinante para explicar los resultados positivos. Este artículo contribuye a esta tradición

afirmando que la presidencia no debe ser vista como un factor institucional constante, sino

como una variable, que en virtud de factores políticos y económicos diversos, explica tanto

el éxito de las negociaciones fundacionales como los fracasos y el estancamiento actual del

MERCOSUR.

Los casos de Figueiredo, Franco y De la Rúa son especialmente interesantes en este

análisis. Ellos sugieren que de no haber contado con un presidente fuerte como contraparte

–Videla, Menem y Cardoso, respectivamente–, los niveles de cooperación/integración

hubieran decrecido. Quizás valga la pena pensar qué sucedería con el Mercosur si dos

presidentes débiles estuvieran sentados en ambos extremos de la mesa.

Notas 1 La multiplicidad de hermanamientos y relaciones entre los municipios ha alcanzado un importante lugar en la agenda política. Entre los más conocidos: intermunicipalidad (la cooperación mediante proyectos comunes en obras y servicios públicos con los consecuentes ahorros en recursos económicos y sociales); supramunicipalidad (varios municipios con intereses comunes pretenden colaborar en la realización de proyectos conjuntos y con un mismo servicio); redes (son agrupaciones voluntarias de municipios y otras entidades cuyo fin es el intercambio de experiencias y el desarrollo de proyectos y actuaciones en un determinado ámbito); consorcios (conjunto de municipios para realizar un proyecto de desarrollo de interés económico, de servicios, de desarrollo local, otros). 2 Se alude, entre otros, a Deutsch, Karl (1912-1992) quien defiende: “hacer un todo con las partes convirtiéndolas en un sistema. La integración política es conceptualizada como la integración de actores o unidades como individuos, grupos, municipalidades, regiones, países”; Hass, E. (1924-2003) referente del neofuncionalismo reconoce los estados nacionales, pero también los grupos de interés regionales y la burocracia de las organizaciones regionales; Nye, Josep (1937), cofundador, con Robert Keohane, de la teoría del neoliberalismo de las relaciones internacionales, introdujo la idea de que “los estados y otros actores internacionales, en las controversias entre poder blando (persuasión y atracción) y poder duro (fuerza militar y pagos económicos), las metodologías diplomáticas se fusionan en una política convincente y útil ( dando lugar al poder “inteligente”) que combina ambas poderes”.

m e r c o s u r a b c 43

3 Lo citado entre paréntesis es de responsabilidad de la autora del presente. 4 Las UT constituyen los referentes empíricos de la gestión de la Mercociudades. Son 14, las que competen siendo entre otras: Ciencias y Tecnología; Cultura; Desarrollo Social, Educación; Género y Municipio. Véase producciones en Mendicoa, G. (2004) Hacia un proyecto de institucionalidad Social. Opciones para el debate; Fronteras Abiertas para el Mercosur… (op. cit.); otras. 5. Ciudades de la RAC. La Paz, Santa Cruz de la Sierra, Cochabamba, Oruro, Poteos, El Alto, San Andrés de Machaca, Barranquilla, Bogota, Medellín, Cali, Bucaramanga, Cartagena, Iquitos, Piura, Lima, Cusco, Chiclayo, Arequipa, Puno, Caroni, Mérida, Maracaibo, Caracas, Maracay, San Cristóbal, Chachaco, Baruta, Quito, Guayaquil, Cuenca, Loja, Manta, Tena, Calama. 7 En la Argentina el Artículo 123 de la Constitución indica: “cada provincia dicta su propia constitución... asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”, aunque la Carta Orgánica de Buenos Aires aún no fue reformada, creándose consecuentemente una importante contradicción. 8 Proyectos: TS027. “La Red Mercociudades. Su relevancia para impulsar la institucionalidad social del Mercosur”. UBACyT. Programación Científica. Plan Trienal, 2004-2007; TS 087. UBACyT. La perspectiva de una gobernanza estratégica en el Mercosur. Políticas públicas y ciudadanía como referentes empíricos. Programación Científica 2008/2010. 9 Se está haciendo mención al Proyecto 20020100100085 “La Mercociudades, redes de cooperación e intermunicipalidad. ¿Son la globalización y la distribución del poder factores limitantes de su consolidación?”, la cual aún continúa en su ejecución y los datos señalados son aproximaciones que reclaman de mayor elaboración. 10 Bizzozero, Lincoln. Investigador, especialista en temas de Integración Regional. Sus trabajos son ampliamente estudiados y es un referente indiscutido en el tema que se trata. Bibliografía Alles, Santiago (2011) “De la crisis del Beagle al Acta de Montevideo de 1979: el establecimiento de la mediación en un juego de dos niveles.” Estudios Internacionales, 169: 79‐117.

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