Regulación ambiental de loshidrocarburos

en el campo Margarita (Bolivia).Perspectivas de los actores locales y

extra-territoriales

Penelope Anthias

1 IntroducciónEn la mayor parte de los territorios de América Latina, lasestructuras económicas, las instituciones formales einformales, así como las políticas conspiran contra eldesarrollo sustentable. Sin embargo, existen excepcionesimportantes: territorios que han logrado crecer con reducciónde pobreza, mejoramiento de la distribución del ingreso y unmanejo sostenible de los recursos naturales. ¿Qué factoresdeterminan estas dinámicas territoriales exitosas? Losestudios del programa Desarrollo Territorial Rural1 demuestraque un aspecto clave en estas dinámicas es la existencia decoaliciones sociales poderosas que las sostengan, que tenganinterés en ellas, y que diseñen y generen los ajustesrequeridos a lo largo del tiempo. Dentro de este marco, lapresente investigación se enfoca en entender cuáles son lascondiciones que hacen posible que ciertas coaliciones seancapaces de diseñar y aplicar instituciones ambientales paramodular el funcionamiento de las dinámicas económicasterritoriales en una dirección de mayor sostenibilidadecológica.El enfoque de este estudio es el campo Margarita, ubicado enla Tierra Comunitaria de Origen (TCO) guaraní Itika Guasu enTarija (Bolivia).2 Dicho territorio se encuentra actualmente enmedio de una nueva ola de desarrollo de la industria

1 Cfr. la bibliografía mencionada en la nota a pie de página 1, p. XXX. Lareferencia es RIMISP 2011, p. 2-3 (citado en la biblografía).2 Aunque el enfoque principal del estudio es el desarrollo del campoMargarita, también incluye información relacionada con dos otros proyectosde hidrocarburos en del Municipio de Entre Ríos: la prospección sísmica enSalinas y la expansión de un gasoducto entre Palos Blancos y Tacuarandi.

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hidrocarburífera. Basado en entrevistas3 con los actoresinvolucrados en esta dinámica territorial –tales como elpueblo guaraní, los ganaderos, el Estado local, las empresasligadas a la extracción de gas– y mediante una serie deobservaciones etnográficas, el estudio busca analizar a) quéinstituciones de regulación ambiental existen o estánemergiendo para reducir y manejar los impactos ambientales dela actividad gasífera en el campo Margarita, b) cómo funcionanestas instituciones en la práctica, y c) y cómo estas sonevaluadas por los actores locales y extra-territoriales.4

3 Este informe se basa principalmente en entrevistas realizadas con losactores identificados arriba. Las personas entrevistas son: dos dirigentesanónimos de la Asamblea del Pueblo Guaraní de Itika Guasu (APG IG), laPresidenta de la Asociación Ganadera de la Provincia O’Connor (ASOGAPO), elPresidente anterior de ASOGAPO, la Responsable de Medio Ambiente delEjecutivo Seccional de la Provincia O’Connor, el Responsable de MedioAmbiente de la Alcaldía de Entre Ríos, un informante anónimo de Repsoltrabajando en el campo Margarita, un informante de una empresa deconsultoría ambiental contratada por Repsol para el Campo Margarita, undirigente guaraní de una comunidad adyacente a la actividad petrolera, unamujer anónima de la misma comunidad, Además de las entrevistas, charlasinformales fueron realizadas con algunas personas locales de Palos Blancos,con trabajadores de varias subcontratistas trabajando en proyectospetroleros diferentes en el municipio y con algunas mujeres de doscomunidades guaraníes adyacentes a la actividad petrolera del campoMargarita.. Es importante destacar que, debido a la poca cantidad deentrevistas realizadas, no es posible llegar a conclusiones generales conrespeto a las perspectivas de estos grupos. Lo que ofrece este informe sonalgunas reflexiones preliminarias acerca de las dinámicas de la regulaciónambiental en el campo Margarita, basado en las perspectivas de las personasentrevistadas.4 Un tema que no se pudo profundizar lo suficiente en este estudio es el degénero. Trabajo previo de este programa ha mostrado que los sistemas degénero interactúan con las coaliciones sociales y las instituciones demanera que tienen efectos causales. Esta investigación se basóprincipalmente en entrevistas con las élites (representantes de diferentessectores), que en general no consideraron el género como un factorsignificativo. Una exploración de cómo las dinámicas de género entran enjuego en todos los aspectos de esta investigación (por ejemplo, los mediosde vida, el empleo, las visiones de desarrollo, las percepciones del medioambiente, la participación política), sería necesario llevar a cabo nuevasentrevistas con hombres y mujeres, dentro y fuera de las autoridades.Hacerlo proporcionaría información importante sobre los procesos marcadospor el género a través de los cuales la gente viene a dar prioridad avalores o temas particulares en el contexto del desarrollo de loshidrocarburos, y se forma (o no) coaliciones sociales capaces de asumir unpapel activo en la gobernanza ambiental de estos recursos.

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El estudio está estructurado de la siguiente manera. Lasprimeras tres secciones describen la dinámica territorialrealizada en el campo Margarita, las instituciones que existenpara regular el impacto ambiental del sector y, finalmente,los actores locales y extra-territoriales involucrados en laextracción hidrocarburífera. La segunda parte analiza lasperspectivas de diferentes grupos de actores respecto a laregulación ambiental de la actividad petrolera. También seanaliza cómo y en qué medida estos actores participan en laregulación ambiental y asumen el tema ambiental como unapreocupación central en su relación con la extracción del gas.

2 El desarrollo de hidrocarburos en el campoMargarita

El campo Margarita se ubica en la región chaqueña delDepartamento de Tarija, al sureste de Bolivia, una región deextensa llanura boscosa y de selva habitada principalmente porgrupos indígenas, ganaderos y pequeños agricultores. Comoparte del Bloque Caipipendi, el campo Margarita contiene lasreservas de gas más importantes de Bolivia. 5 Ha sido operadodesde el año 1997 por la empresa española Repsol YPF S.A. (acontinuación Repsol), junto con sus socios British Gas (BP) yPan American Energy, una subsidiaria de la propia BP.6 Laperforación de los primeros cuatro pozos de gas, laconstrucción de una planta de separación y otrainfraestructura de hidrocarburos fueron terminados entre losaños 2000 y 2004.En el contexto del plan nacional de Bolivia que busca elevarla producción de gas para garantizar cumplir con la demanda delos mercados de Brasil y Argentina, así como el abastecimientointerno, el campo Margarita entra en la actualidad a una nuevaetapa de expansión de las actividades extractivas. El plan dedesarrollo de Margarita-Huacaya prevé un incremento de lacapacidad actual de procesamiento de gas de dos millones demetros cúbicos diarios a catorce millones de metros cúbicos

5 Ubicado al norte del campo Margarita se encuentra otro reservorio –CampoHuacaya–, descubierto recientemente por Repsol. En la actualidad se estánrealizando algunos estudios para determinar los límites de los dos campos ysi técnicamente son un solo mega campo. 6 Los dos empresas socias tienen una participación del 37.5% y el 25%,respectivamente.

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diarios para finales del año 2013, lo cual requiere unainversión de US $ 1.500 millones en los próximos cinco años.El plan de desarrollo incluye la ampliación de la planta(Facilidad Central de Procesamiento) y la construcción denuevos caminos de acceso y de gasoductos. Según un informantede Repsol, está previsto perforar cuatro pozos nuevos.Además del desarrollo actual del campo Margarita, en elMunicipio de Entre Ríos existen dos proyectos más dehidrocarburos. En el primero, la empresa Petroandina,7 a travésde su subcontratista Geokinetics, está llevando a cabo unaprospección sísmica cerca del pueblo de Salinas, al sur deEntre Ríos. En el segundo, la empresa Yacimientos PetrolíferosFiscales Bolivianos Transportes está expandiendo el gasoductoque va de Villamontes a Tarija, entre los pueblos PalosBlancos y Tacuarandi. Este proyecto consiste en laconstrucción de un ducto paralelo al existente paraincrementar la capacidad de transporte. Aunque el enfoqueprincipal de este estudio es el campo Margarita, algunasentrevistas también hacen referencia a estos otros proyectos.

3 Instituciones de regulación ambiental delsector hidrocarburífero

Como señalan Hinojosa y Hennerman (2010), el proceso deregulación ambiental no ha cambiado de forma significativabajo el gobierno de Evo Morales, a pesar de la redefinición delas reglas que (re)distribuyen los ingresos fiscales del gas.El avance más importante desde el año 2005 es la ampliación delos derechos de los pueblos indígenas originarios campesinosque incluyen ahora la consulta previa, la participación en elmonitoreo socio-ambiental y la compensación por impactossocio-ambientales en los casos en que la extracción seencuentre dentro de sus territorios. El hecho de que el Estadorealice la consulta pública es otro cambio importante, ya queanteriormente las empresas extractivas negociaban directamentecon las comunidades afectadas.La regulación ambiental de la actividad hidrocarburífera enBolivia está regulada por las siguientes leyes y reglamentos.Primero, la Ley de Medio Ambiente 1333 (1992) establece loslímites ambientales permisibles para la actividad hidrocarburífera,7 Petroandina es un joint-venture entre Yacimientos Petrolíferos FiscalesBolivianos (YPFB) y la empresa estatal Petróleos de Venezuela S.A. (PVSA).

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por ejemplo, con respeto a la contaminación del aire, lasaguas, el suelo y el subsuelo. También establece el proceso delicenciamiento ambiental (ver gráfico 4) y el derecho de losciudadanos a participar en la gestión ambiental y deintervenir activamente en la comunidad para la defensa y/oconservación del medio ambiente. Segundo, El ReglamentoAmbiental para el Sector Hidrocarburos (RASH) establece normastécnicas para la protección del medio ambiente, por ejemplo,para el control del agua, la protección de la flora y lafauna, el manejo de desechos sólidos o líquidos.8 Tercero, laLey de Hidrocarburos 3058 (2005) –de carácter vinculante conel Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo(OIT)– establece los derechos a la consulta y la participaciónde los pueblos campesinos, indígenas y originarios cuando lasconcesiones están en sus territorios, y su derecho acompensaciones por impactos socioambientales directos,acumulados y a largo plazo. Los procedimientos para laconsulta y participación están establecidos en el Reglamentode Proceso de Consulta y Participación.9

La licencia ambiental es tramitada y otorgada por elViceministerio de Energía e Hidrocarburos y el Viceministeriode Medio Ambiente y Agua. Todo el proceso de licenciamientoambiental tiene los siguientes pasos (gráfico 4). Primero, laFicha Ambiental tiene que ser aprobada por ambos ministerios.El RASH establece que la actividad petrolera siempre esclasificada como de categoría 1 o 2, es decir, de alto riesgoambiental, que significa que el estudio ambiental requerido esel Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA). En elDocumento de Información Pública, la empresa define losposibles impactos socio-ambientales del proyecto y las medidasde mitigación. El Documento es presentado a la población localy las autoridades locales en el proceso de Consulta yParticipación, donde tienen la oportunidad de expresar suspreocupaciones y demandas sobre estos impactos y medidas, lascuales deben ser incorporadas en el EEIA. Finalmente, el EEIA

8 Otros reglamentos relevantes son el Reglamento Sobre ContaminaciónHídrica, el Reglamento General de Gestión Ambiental y el Reglamento dePrevención y Control Ambiental.9 La Consulta se realizará en dos momentos. Por un lado, previamente a lalicitación, autorización, contratación, convocatoria y aprobación de lasmedidas, obras o proyectos hidrocarburíferos, siendo condición necesariapara ello. Por el otro, previamente a la aprobación de los Estudios deEvaluación de Impacto Ambiental.

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tiene que ser aprobado por los dos viceministerios previo a laotorgación de la Licencia Ambiental.

Gráfico 4. Proceso de licenciamiento ambiental

Fuente: Entrevista con informante de empresa de consultoríaambiental, 2011. Elaboración propia.

Respecto al proceso de Monitoreo ambiental, el RASH estableceque el Viceministerio de Hidrocarburos y Energía efectuará elseguimiento, vigilancia y control de la implementación de lasmedidas de mitigación y adecuación, en coordinación con elViceministerio de Medio Ambiente y Agua. En otras palabras, elmonitoreo ambiental del sector de hidrocarburos es laresponsabilidad del Estado central. Sin embargo, la Ley deHidrocarburos 3058 también establece normas que garantizan laparticipación de la población y las autoridades locales en elmonitoreo ambiental de la actividad hidrocarburífera. Lafigura prevista para este monitoreo por parte de la sociedad yel gobierno local es el Comité de Monitoreo Socio-Ambiental deÁrea, el cual debe trabajar en coordinación con un Comité deMonitoreo Socio-Ambiental Nacional. El reglamento10 estableceque los comités son conformados por a) un representante decada sección del Gobierno Municipal del área de influencia delas Actividades-Obras-Proyectos (AOP) hidrocarburíferas, b)dos representantes de los pueblos indígenas, originarios y/ocomunidades campesinas de cada sección municipal delterritorio de influencia de las AOP hidrocarburíferas, c) unrepresentante del titular de las AOP hidrocarburíferas, y d)un representante del Viceministerio de Medio Ambiente.

10 Reglamento de Monitoreo Socio-ambiental en Actividades HidrocarburíferasDentro el Territorio de los Pueblos Indígenas Originarios y ComunidadesCampesinas, promulgado el 23 de abril de 2007.

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4 Los actoresAunque el proceso de regulación ambiental de la actividadhidrocarburífera en el campo Margarita involucra actores yprocesos fuera del territorio, este estudio se enfoca solo enlos actores –sean locales o extra-territoriales– que estánpresentes en el campo Margarita. Los actores más relevantesson las empresas extractivas, el Estado local, el puebloindígena guaraní, y los ganaderos.Como se señaló antes, el campo Margarita está operado porRepsol, pero se identificó más de treinta subcontratistas11

trabajando actualmente (ver cuadro 1?). La masivasubcontratación lleva consigo que de alrededor de 1.500trabajadores actualmente en el campo Margarita, solo ochentasean empleados directamente por Repsol.

Cuadro 1. Empresas trabajando actualmente en el campo MargaritaNombre de empresa Procedencia Tipo de trabajoRepsol YPF S.A. Extra-territorial

(España)Operador

Técnicas Reunidas S.A.

Extra-territorial (Venezuela)

Contratista, supervisión de todo el trabajo en el campo Margarita

Tarija Ecogestión Local (Tarija, Bolivia)

Elaboración de informes ambientales

Kaiser Servicios SR Extra-territorial (Santa Cruz, Bolivia)

Ingeniería, construcción y mantenimiento de facilidades

Bolinter (Bolivian) Extra-territorial (Santa Cruz, Bolivia)

Ingeniería y construcción de la planta Margarita

Cosibol Extra-territorial (Santa Cruz, Bolivia)

Tratamiento de agua

Petrovisa Extra-territorial (Santa Cruz, Bolivia)

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Bultos S.A. – Seguridad industrial y gestión ambiental

Emacruz Bultos (Santa Cruz, Bolivia)

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M-I Swaco Extra-territorial (parte de la

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11 Esta lista fue generada a través de las entrevistas, la revisión deestudios ambientales y observación de actividad en el campo Margarita.Aunque esta no sea completa, y no haya sido posible clarificar lasposiciones diferentes en la cadena de contratación, demuestra la diversidady cantidad de las empresas involucradas.

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empresa transnacional Schlumberger)

EST – –Techint Argentina Construcción y mantenimiento de

ductos

Conducto Construcción y mantenimiento de ductos

Tuboscope, Brandt De la transnacional National Oilwell Varco

Construcción y mantenimiento de ductos

Petrosur –Inesco Santa Cruz,

Bolivia–

Vialco Santa Cruz, Bolivia

Construcción de aeropuertos y pistas

Servich Argentina Construcción de caminosDrilling Logistics and Services Corporation

Transnacional Perforación de pozos de gas

Simein SA – Servicios medicalesHeliamerica – Servicio de helicópteroHelibol Bolivia Servicio de helicópteroSeicamp Bolivia Servicio de helicópteroVyV – Servicio de helicópteroAerocon (avión) – Servicio de aviónFalcon Santa Cruz,

BoliviaSeguridad industrial

G4S – Seguridad industrialSGS – Seguridad industrialInbolpak Bolivia Catering

Fuente: trabajo de campo, 2011 (ver nota a pied 12). Elaboraciónpropia.

De las empresas identificadas, al menos la tercera parte sonempresas bolivianas, la mayoría de las cuales son de SantaCruz, la capital del departamento del mismo nombre. La únicaempresa local que trabaja en el territorio es TarijaEcogestión, la cual tiene un papel importante en la regulaciónambiental, porque produce todos los informes ambientales paraRepsol y sus subcontratistas. Independientemente del origen,La mayoría de las empresas subcontratistas empleantrabajadores bolivianos y extranjeros; estos provienen sobretodo de Colombia, Venezuela, Ecuador, Perú y Argentina). Sinembargo, la proporción de trabajadores extranjeros frente a

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trabajadores locales depende del tipo de los serviciosprestados. Por lo general, los trabajos que son técnicamentemás complejos tienden a demandar más trabajadores extranjeros.Las autoridades estatales consideradas en este estudio son elMunicipio de Entre Ríos y el Ejecutivo Seccional12 de laProvincia O’Connor. Más allá de su papel en la implementaciónde normas ambientales nacionales, es importante considerar lasautoridades locales como un posible punto de articulaciónentre la población local y los actores extra-territoriales.Ambas autoridades cuentan con un solo Responsable de MedioAmbiente, que fue una de las personas entrevistadas.El campo Margarita se encuentra dentro de la TCO de ItikaGuasu, ubicada al norte de la Provincia O’Connor. Elreconocimiento de la TCO en 1997 (bajo la Ley del ServicioNacional de Reforma Agraria de 1996) fue un hito en la luchapor la recuperación territorial de los pueblos guaraníes deItika Guasu, los cuales empezaron a organizarse a finales dela década de 1980, luego de una reciente proceso decolonización y sometimiento por la población karai (no guaraní)de la zona. A través del proceso de titulación, los guaraníesde Itika Guasu han logrado hasta el presente la dotación y latitulación de 95.393 ha de las 216.000 demandas.La población guaraní de Itika Guasu es de aproximadamente3.600 habitantes, distribuidos en 36 comunidades. Estascomunidades practican diversas actividades económicas, lamayoría de las cuales están articuladas al uso de la tierra yde los otros recursos naturales del territorio.13 En el área dela actividad petrolera, la pesca tiene un papel importante,principalmente entre los meses de invierno, debido a la

12 También conocida como Subgobernación y anteriormente la Subprefectura.13 Aunque la venta de la fuerza de trabajo ha sobrepasado la agriculturacomo la fuente de ingreso más importante, 73% de las familias guaraníes dela TCO siguen practicando agricultura, principalmente para el autoconsumo(Fundación TIERRA, 2010: pp. 306-7). El principal cultivo es el maíz; otrosson maní, papa, poroto, soya, calabaza, hortalizas y frutales. Después dela agricultura, el próximo fuente de ingreso más importantes es laganadería, que es de tipo extensivo, con pastoreo libre tanto en pastizalescomo en el bosque. El 80% de las familias de la población guaraní de ItikaGuasu cría ganado vacuno y también ganado caprino, porcino y aves decorral. La artesanía de madera y palma, practicado por las mujeres, es otraactividad económica importante, representando 13% del ingreso total de lascomunidades. Además de estas actividades, las comunidades guaraníesaprovechan de varias especies de madera y otros productos silvestres, talescomo: plantas medicinales, miel, frutos, semillas, hojas y cortezas.

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presencia del Río Pilcomayo, que cuenta con abundantesrecursos de sábalo en primer lugar y luego, dorado y bagre enproporciones menores. Los guaraníes de Itika Guasu están representados por suorganización, la Asamblea del Pueblo Guaraní Itika Guasu (APGIG) con sede en la ciudad Entre Ríos. La estructura orgánicade la APG IG dentro de la TCO tiene tres niveles: el comunal,el zonal y el regional. Cada una de las comunidades cuenta conun mburuvicha (capitán comunal), quien es elegido por loscomunarios. Formalmente, cada comunidad debe contar, además deuna mujer representante (kuña mburuvicha), con personasresponsables en los ámbitos de producción, infraestructura,salud, educación, así como tierra y territorio.Además de las comunidades guaraníes, la TCO Itika Guasu estápoblada por alrededor de 123 propietarios privados(agricultores campesinos y ganaderos) y algunas comunidadescampesinas. En el área del campo Margarita, la población noguaraní se dedica mayormente a la ganadería semi-extensiva.Algunos ganaderos se dedican también a otras actividadeseconómicas, tales como la explotación forestal, y losterratenientes más grandes tienden a tener otras fuentes deingreso en Entre Ríos o Tarija. Aunque esta población vive enmejores condiciones que la población guaraní, también estánsufriendo de una situación económica difícil, debido a lassequías que reduce los pastizales y la competencia deproductores de carne de Santa Cruz.Cabe notar que las instalaciones de Repsol se encuentran enpropiedades reclamados por los ganaderos no guaraní, y loscuales han recibido una compensación –la “servidumbre”– parael uso de su tierra, a pesar de que la mayoría de lospropietarios privados de Itika Guasu no disponen de lostítulos de propiedad. La organización principal de losganaderos de Itika Guasu es la Asociación de Ganaderos de laProvincia O’Connor (ASOGAPO).

5 La regulación ambiental en el campo Margarita:percepciones de los actores involucrados

5.1 Las empresasLa siguiente sección está basada en entrevistas realizadas aun representante de Repsol, el responsable técnico de Tarija

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Ecogestión, y en varias conversaciones informales contrabajadores de las empresas Servich, Techint, Kaiser yGeokinetics. No sorprende que los informantes de las empresasenfatizaran los altos estándares ambientales de su trabajo. Encada caso, indicaron que su empresa tiene sus propias normas yprocedimientos ambientales, basados en normas internacionales.El informante de Repsol proveyó varios documentos de normasinternas de seguridad y medio ambiente que son aplicadas porla empresa a nivel mundial. Según él, entre las medidas demitigación más importantes que implementa Repsol está larestauración de las brechas creadas para el tendido de losductos a través de reforestación del área con árboles deespecies nativos, el control de la erosión y el uso de aguasresiduales para mitigar el polvo creado por los camiones.Todos los informantes destacaron que los estándaresambientales responden a presiones externas, internacionales, yno a presiones del Estado boliviano. Según el informante de laempresa de consultoría ambiental, los estándares ambientalesde Repsol son producto de la preocupación que la empresa tienepor mantener su imagen a nivel global y de su consciencia deldaño económico que resultaría de un desastre ambiental.Explicó que

Repsol está en veinte países. Basta que hay un accidente,un accidente con operador. A nivel de empresa [El dañosería] total, enorme, grande… Entonces, más que todo es lamisma empresa la que dice “No. Aquí, o sea, tenemosnuestros estándares, tenemos que cumplir con la ley, porquemuchas veces el gobierno o puede ser corrupto o puede serque no le importa o no puede, pero no, la empresa tiene queseguir” (entrevista a técnio de Repsol).

El informante de la propia Repsol ofreció una perspectivaparecida, también enfatizando el daño económico a la empresaque resultaría de un accidente ambiental.Todos los informantes indicaron que no existe una fuertepresión por parte del Estado para cumplir los estándaresambientales nacionales, y ofrecieron una variedad de críticasdel papel del Estado en la regulación ambiental. En primerlugar, las personas entrevistadas percibían que el Estado notenía una presencia suficiente en el territorio paragarantizar los estándares ambientales. Según el informante deTarija Ecogestión, el papel del Estado consiste sobre todo en

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la revisión de documentación por los viceministerios en LaPaz, la capital boliviana.

[El Estado] cumple, más que todo cumple. A la distancia, sivale el termino, revisando y no tanto estando en el campopermanentemente, pese a que tiene gente que son losfiscales de yacimientos, pese a que hay, pero… No sé, talvez hay pocos para la magnitud de obras que se realizan,francamente no sé (entrevista a técnico de empresa deconsultoría ambiental).

El informante de Repsol presentó una perspectiva parecida.Según él, las inspecciones ambientales realizadas por losviceministerios no son muy rigurosas o frecuentes; muchasveces sus funcionarios no tienen conocimiento técnico y noquedan más que algunos días en el campo. De hecho, tenía laimpresión que las inspecciones sirven más para chequear elprogreso de extracción del proyecto que para verificar laimplementación de estándares ambientales.Otros informantes también criticaron la falta de capacidad delEstado con respeto a la regulación ambiental, especialmente lafalta de presupuesto, de personal y el poco conocimientoambiental de sus funcionarios. Todos percibían que lasituación ha empeorado bajo el gobierno de Evo Morales, debidoal cambio de personal y la contratación de personas por suafiliación política antes que por su calificación profesional.

Cuando cambian mucho de personal, entonces, retrocedenporque meten nuevos técnicos en el Ministerio [de MedioAmbiente] que no saben. Una gran debilidad del Ministerioes que meten mucha gente que no saben, entonces, hacen aveces algunas observaciones que son absurdas (entrevista atécnico de empresa de consultoría ambiental).

Las personas entrevistadas también percibían una falta deinterés generalizada en temas ambientales por parte delEstado. El representante de Repsol comentó que el gobierno deMorales se preocupa más por el cumplimiento con suscompromisos de producción y exportación que por los estándaresambientales de la extracción. Otros hicieron referencia a ladistancia entre el discurso ambiental del gobierno y supolítica. Aunque son percepciones comunes en Bolivia en laactualidad, resulta sorprendente escucharlas de las empresascontratadas y reguladas por el propio Estado boliviano.

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Estas críticas son especialmente significativas cuandoconsideramos que, con excepción de los informes de lasinspecciones estatales, toda la información para la regulaciónambiental es producida por las empresas o por consultoríasambientales contratadas por ellas. Cuando se preguntó alrepresentante de la empresa ambiental que realiza los estudiosambientales para Repsol en el Campo Margarita acerca de laobjetividad de estos estudios, hizo referencia a tres“mecanismos de control” que significan que “ya no uno puedeinventarse los estudios”: las inspecciones de losviceministerios, el papel del Fiscal Ambiental de Yacimientos,que está presente en el campo y firma los informesambientales, y finalmente el hecho de que la APG IG revisa losestudios ambientales. Sin embargo, aún con estos mecanismos –ytomando en cuenta su propia crítica de las instanciasestatales de control– queda claro que los protagonistasprincipales de la regulación ambiental de la actividadhidrocarburífera son las propias empresas.14

Como se señaló antes, las empresas transnacionalesargumentaron que las deficiencias en el papel del Estado notenían implicaciones para sus propios estándares ambientales,los cuales se basan en normas internacionales y políticasempresariales. Sin embargo, es importante recordar que hay másde treinta empresas subcontratadas que trabajan actualmente enel campo Margarita, al menos diez de ellas bolivianas. Dospreguntas importantes al respecto son: ¿en qué medida lasempresas operadores como Repsol tienen la capacidad (o lavoluntad) de exigir la implementación de sus propiasestándares ambientales por parte de las empresassubcontratistas? Y, ¿en qué medida las empresas locales onacionales están sujetas a las mismas presionesinternacionales respecto a los estándares ambientales como lasempresas transnacionales?Aunque no es posible llegar a conclusiones con respeto a laprimera pregunta, cabe notar que un trabajador queanteriormente trabajó en una empresa boliviana en campoMargarita (y ahora trabaja en la empresa transnacional),describió los pésimos estándares ambientales de su exempresa,14 Sin llegar a conclusiones sobre la veracidad de la información, cabenotar que los tres informes de monitoreo del Campo Margarita revisados paraeste estudio solo contenían conclusiones positivas con respeto alcumplimiento de estándares ambientales por parte de Repsol y sussubcontratistas.

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y percibía que Repsol tenía una “actitud de tolerancia” conrespeto a los estándares ambientales de sus subcontratistas.No fue posible aclarar si Repsol sanciona a sussubcontratistas en el caso de que no cumplan con las normasambientales. Lo que sí resultó claro es que el trabajo desupervisión de los estándares ambientales de todos lossubcontratistas en el campo Margarita es la responsabilidad deuna sola persona, el Responsable Ambiental de Repsol. Aunqueél trabaja en coordinación con los responsables de medioambiente de los subcontratistas, los estándares ambientales enel campo Margarita parecen depender en gran medida del trabajode este individuo. Sus responsabilidades abarcan laidentificación de malas prácticas ambientales de las empresassubcontratistas, la implementación de medidas de mitigación deimpactos y, si necesario, la paralización de actividades quepresentan riesgos ambientales. En cuanto a la segundapregunta, aunque no ha sido posible hacer entrevistas con lasempresas nacionales (como YPFB Transportes y Petroandina), lamayoría de los informantes de la industria percibían que losestándares ambientales de las empresas estatales y mixtas (conuna parte del capital extranjero), son mucho más bajos que losde las empresas transnacionales. Como se describe a continuación, las personas de empresasentrevistadas tenían la percepción de una falta de interésambiental por parte de la población local, tanto guaraní comoganadera o urbana. Percibían que la única preocupación de estapoblación es sacar beneficios de la actividad petrolera, através del empleo, los proyectos o la compensación financiera.Es interesante señalar que los entrevistados parecíandesconocer las normas jurídicas a través de las cuales losactores locales deben participar en el monitoreo ambiental.En otras palabras, las empresas dieron la impresión de que sonlos únicos actores con responsabilidad ambiental, en elcontexto de un Estado incapaz, desinteresado y corrupto, y unapoblación local que solo se interesa en la captura debeneficios económicos. Por un lado, estas percepciones puedenbasarse en experiencias de interacción con los otros actores,y pueden ofrecer información importante sobre los mismos. Porel otro, también podrían reflejar una cultura corporativa quelegitima, y deja de problematizar, el papel de las empresascomo los principales reguladores de sus propios estándaresambientales.

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5.2 Las autoridades localesLas entrevistas con las autoridades estatales locales –elEjecutivo Seccional de la Provincia O’Connor y el GobiernoMunicipal de Entre Ríos– revelan que estas instancias tienenmuy poca participación en la regulación de la actividadpetrolera dentro de sus jurisdicciones.Como se señaló antes, hay disposiciones legales para laparticipación de las autoridades subdepartamentales en elmonitoreo ambiental de los hidrocarburos, a través de unComité de Monitoreo Socio-Ambiental del Área.15 Sin embargo, enla práctica este comité es casi inexistente y las personasentrevistadas no sabían de su existencia en las normasjurídicas. Según los dos informantes entrevistados, el papel principal dela supervisión ambiental es informar a las autoridadesdepartamentales y nacionales en caso de un pasivo ambiental,lo cual hasta ahora no ha ocurrido en la zona. La responsabledel Ejecutivo Seccional también afirmó que ha participado dosveces en las inspecciones de monitoreo del campo Margarita,pero generalmente no recibe invitación de los viceministerios.Así, ambos funcionarios expresaron frustración por su falta departicipación en la regulación ambiental y criticaron el“centralismo” del sistema actual. Es interesante notar queatribuyeron este “centralismo” a los conflictos políticos porla distribución de la renta petrolera. El responsable de medioambiente de la Alcaldía argumentó que,

[dada] la política económica del gobierno central, esseguro que a ellos no les conviene descentralizar lafiscalización ambiental de los hidrocarburos, porque estogenera muchos problemas (entrevista a responsable de medioambiente de la Alcaldía de Entre Ríos).

La implicación es que el gobierno central se resiste a cederel control de la regulación ambiental en un contexto en el quedefiende su control sobre la distribución de la renta de gas,frente a una variedad de demandas regionalistas dedescentralización. Hay evidencia de que la misma dinámica estápresente a nivel departamental. El informante de Repsol afirmóque los funcionarios de la gobernación se quejan de que los15 Ley de Hidrocarburos 3058 de 2005 y Reglamento de Monitoreo Socio-ambiental en Actividades Hidrocarburíferas Dentro el Territorio de losPueblos Indígenas Originarios y Comunidades Campesinas de 2007.

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viceministerios llegan al campo Margarita en helicóptero parahacer sus inspecciones sin informarlos previamente. Comorespuesta, la gobernación ha mandado su propia comisión deinspección ambiental al campo al menos una vez. Sin embargo,basada en su experiencia de acompañar a esta comisión, elinformante de Repsol percibía que el principal objetivo deestas visitas era establecer los ingresos del Estado centralgenerados en el campo Margarita. Las preocupacionesambientales, por tanto, servían como pretexto para definir lasdemandas de la gobernación en la lucha por la redistribuciónde la renta del gas. Como demuestra este ejemplo, las demandasde autoridades subnacionales por participar en la regulaciónambiental no necesariamente demuestran su interés ambiental;tampoco podemos asumir que su mayor participación sería unainfluencia positiva. Es importante señalar aquí la poca capacidad que tienen laalcaldía y el ejecutivo seccional para realizar trabajosconcernientes al medio ambiente. Según las entrevistas,ninguna de las instancias cuenta con fondos designados alcontrol ambiental, salvo para pagar el sueldo de unresponsable de medio ambiente.La falta de coordinación efectiva entre el Estado nacional ysubnacional parece una debilidad fundamental en el sistema deregulación ambiental, aún más si se toma en cuenta loscomentarios de la poca presencia del Estado central dentro delterritorio. Como se señaló anteriormente, esto evidencia laflexibilización (o no aplicación) de normas legales cuandoexisten motivos políticos para hacerlo.Otra forma en que las autoridades locales participan en elproceso de regulación ambiental es a través de la consultaspúblicas. A pesar de que no tienen un papel especial en laorganización de estos espacios, tienen la oportunidad deexpresar sus preocupaciones ambientales o las de la poblaciónque representan. El informante del municipio comentó que élera la única persona que habló del medio ambiente en lareciente consulta pública de YPFB Transportes para laampliación del gasoducto Palos Blancos-Tacuarandi. Su demandapor la reforestación fue acompañada por una demanda de“compensación ambiental”, otro incidente que indica que anivel local existe la tendencia de “transar” entre impactosambientales y beneficios económicos.

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Por último, es importante notar que, igual que losrepresentantes de las empresas privadas, ninguno de los dosinformantes del Estado local percibía una preocupaciónambiental fuerte de la población local. Según el informantedel Municipio, la gente local “no conoce los proyectos deextracción”. De hecho, argumentó que hay “cero interésambiental” entre la población del municipio y que la gentelocal solamente les interesa “sacar más provecho” de laactividad gasífera. La informante de la sub-gobernaciónpercibió una creciente preocupación ambiental por dentro de laprovincia, pero afirmó que la gente solamente expresa susdemandas cuando ya siente impactos específicos.En conclusión, las dos autoridades locales no parecen sentiruna presión de la población local por asumir un papel en laregulación ambiental de los hidrocarburos, y se sintieronimpotentes para actuar, debido a su poca capacidad deincidencia, sus escasos conocimientos de las normas legales ysu falta de comunicación y coordinación con las autoridadesnacionales competentes. Todo esto apunta a una falla en lapráctica de la regulación ambiental, como un proyecto queinvolucra a múltiples interesados y la coordinación a travésde escalas, algo que está previsto en las normas legales.

5.3 El pueblo guaraníEl caso del pueblo guaraní se distingue en algunos aspectos delos de otros actores locales, entre otras cosas por larelación con su territorio, sus recursos organizativosdisponibles y su historia de interacción con Repsol.Las comunidades guaraníes de Itika Guasu tienen una altadependencia de los recursos naturales de su territorio. Estosrecursos no son entendidos como “servicios ambientales”, sinocomo una parte integral de su territorio, el cual se entiende,además, como un espacio de reproducción cultural. Esimportante recordar que el inicio de la actividad gasífera en1997 coincidió con un proceso de recuperación territorial porparte de los guaraníes de Itika Guasu, la ocupación de nuevosespacios físicos por las comunidades, y la ocupación de nuevosespacios de poder dentro del contexto regional. Esto esimportante porque, como veremos, el impacto ambiental de loshidrocarburos en el campo Margarita ha sido debatido en elcontexto de un conflicto más amplio sobre los derechosindígenas en el contexto de la extracción. Conviene resumir la

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historia de este conflicto para contextualizar e interpretarlas perspectivas actuales de los dirigentes guaraníes conrespeto a la regulación ambiental de los hidrocarburos.

5.3.1 El conflicto APG-Repsol y los impactos ambientalesCuando Repsol empezó su trabajo16 en la TCO en el año 1997 nohabía un proceso de consulta, ni otra forma de negociación conla APGIG.17 Como consecuencia, la APGIG no tenía conocimientode los posibles impactos ambientales de la actividad petroleraen su territorio, ni tenía una oportunidad inicial de expresarsus preocupaciones o demandas. Sin embargo, después de algunosaños, la APGIG empezó a reclamar al Estado y a Repsol losimpactos socio-ambientales de la actividad gasífera en elcontexto de una campaña más amplia por el reconocimiento desus derechos y la compensación por impactos negativos porparte de la empresa española. La APGIG también denunció lafalta de un mecanismo de consulta previa y demandó elreconocimiento del derecho de propiedad sobre la TCO y el pagode servidumbres por la tierra ocupada por la empresa. Estasdemandas fueron presentadas con referencia al Convenio 169 dela OIT y la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria(INRA).18 Es en el contexto de este conflicto, que duró aproximadamenteocho años (2003-2010), que la APGIG empezó a tomar medidaspara mensurar y monitorear el impacto ambiental de loshidrocarburos, con el apoyo de dos ONG, el Centro de EstudiosRegionales de Tarija (CERDET) y el Centro de EstudiosAplicados a los Derechos Económicos Sociales y Culturales(CEADESC). En el año 2003 se formó un equipo de monitoreo parahacer inspecciones de los pozos y campamentos. Tres años mástarde, con el apoyo de las dos ONG, junto con su financiadorOXFAM-INTERMON, la APGIG participó en una campañainternacional para denunciar los impactos ambientales de lasactividades de Repsol. Esta campaña incluyó la publicación deun informe titulado “Impactos ambientales, sociales y16 A través de su entonces contratista MAXUS.17 Esto fue posible gracias al hecho de todas las construcciones de laempresa quedaba en propiedades privadas reclamadas por ganaderos de lazona, con quien la empresa negoció el uso de la tierra.18 Posteriormente, la APG IG incorporó en su discurso la Declaración de laNaciones Unidas, la Constitución de 2009 y las distintas legislacionesnacionales que garantizan los derechos indígenas en el contexto de laextracción.

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culturales de Repsol YPF en territorios indígenas de Bolivia”,el cual presentó evidencia compilada en campo por las ONG y elequipo de monitoreo de la APG IG.Esta campaña representa el primer intento de documentar elimpacto ambiental de los hidrocarburos en la TCO Itika Guasu yvincularlo con una demanda de compensación. Sin embargo, elfracaso de esta campaña llevó a un cambio de estrategia de laAPG IG: desde el año 2006 empezó a trabajar con unaorganización internacional de derechos humanos, en una campañalegal dirigida al sede de Repsol en España; esta vez conresultados más positivos para la APG IG. En diciembre de 2010,la APG IG y Repsol firmaron un “Acuerdo de Amistad”(formalmente llamado “Programa de RelacionamientoComunitario”) que incluía el pago de US $ 14,8 millones a laAPG IG a través de un Fondo de Inversión. Otros puntos clavedel acuerdo son el establecimiento de una auditoría ambiental,y el reconocimiento formal por parte de Repsol de los derechosdel pueblo guaraní, tales como el derecho a la consulta previay sus derechos de propiedad sobre la TCO.Esta historia da lugar a una serie de preguntas críticas.¿Como se vincula el monitoreo de impactos ambientales con labúsqueda de control territorial, reconocimiento o soberanía?¿Cuánto ha cambiado la expresión de preocupaciones ambientalestras el cumplimiento de otras demandas guaraníes en el Acuerdode Amistad?Como muestra lo expuesto hasta ahora, la preocupación por elimpacto ambiental de los hidrocarburos está íntimamente ligadacon una serie de otros temas. Si bien uno de estos temas es lademanda de compensación, había más en juego en este conflictoque el dinero. Es importante señalar que el rechazo de losderechos guaraníes (a la consulta, la compensación y laservidumbre) por Repsol se basó en el desconocimiento de losderechos de propiedad de los pueblos guaraníes. Según uninformante que observó las negociaciones:

Lo que [Repsol] ha dicho es que “si ustedes no son dueñosde este territorio, mientras no son dueños de esteterritorio, entonces no pueden cuestionar el trabajo queestamos haciendo.” Más claro no podían ser (entrevista contécnico de una ONG local, 2009).

Este desconocimiento ocurrió en un momento en que losguaraníes de Itika Guasu estaban enmarañados en una lucha por

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el reconocimiento de sus derechos de propiedad después de unahistoria reciente de colonización, sometimiento y exclusiónpolítica. Cuando los dirigentes guaraníes se describen loslogros del Acuerdo de Amistad, se refieren muchas veces alhecho de que, por primera vez, Repsol ha reconocidooficialmente sus derechos propietarios sobre la TCO. El significado del Fondo de Inversión también va más allá delo puramente económico: se celebra como una vía al desarrolloautónomo, que permitirá a la APG IG evitar la cooptación o elcondicionamiento por las élites regionales y el gobiernocentral. El hecho de que este dinero se negoció sobre la basedel derecho internacional, y a pesar de la oposición de otrosactores regionales y nacionales, es una fuente de orgullo yempoderamiento para los dirigentes de la APG IG, quienessostienen que por fin han aprendido a defender sus derechos enla práctica. En otras palabras, esto era, en esencia, unalucha por el control territorial. En el contexto de estalucha, el monitoreo ambiental no era solo instrumental paraotras demandas: representaba un intento de la APG IG paraejercer el control territorial, en un contexto en el que suderecho a definir el desarrollo dentro de su territorio estabaen disputa.

5.3.2 Visiones guaraníes sobre las institucionesmedioambientales

Las dos entrevistas con la APG IG ofrecen perspectivasdiferentes sobre la regulación ambiental tras el acuerdo conRepsol. Por un lado, el primer dirigente entrevistado expresósu confianza en las prácticas ambientales de la empresa yapuntó que ahora está haciendo todo bien y que tiene una buenarelación con la APG IG. Además, enfatizó los beneficioslogrados a través del Acuerdo de Amistad, tales como el Fondode Desarrollo, al cual describió como una ruta hacia laautonomía para los guaraníes de Itika Guasu. Aunque reconocióque las comunidades siguen expresando sus preocupacionesambientales “todo el tiempo”, indicó que sus preocupacionesson contestadas por la Unidad de Inspección Jurídica de la APGIG, cuya responsabilidad es vigilar el cumplimiento delAcuerdo de Amistad. La entrevista demuestra el relativoempoderamiento de la APGIG en su relación con Repsol, así comosu percepción de poder expresar sus demandas en formaefectiva.

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El segundo dirigente de la APG entrevistado ofreció unaperspectiva diferente respecto a las preocupacionesambientales del pueblo guaraní. A pesar de que también destacólos logros del acuerdo con Repsol, hizo mayor énfasis en losimpactos ambientales negativos de la actividad actual en elcampo Margarita, y expresó su poca confianza en las empresas yel Estado para regularlos. Identificó una serie de impactosambientales específicos ya sentidos por las comunidades –elpolvo, la contaminación de aceite y la basura– y afirmó que nohay suficiente información sobre los impactos de largo plazo.

La preocupación no acaba aquí, va a seguir y hay queestudiarlo un poco más: ¿qué puede pasar en la Zona 1? ¿Quépuede pasar en la Zona 2 en cinco años? ¿Qué puede pasar endiez años en la Zona 3? ¿Qué pasaría si se acaba elpetróleo? ¿Qué pasaría si no llegaría a llover? ¿Quéimpacto pueden tener las petroleras, qué perjudicarían?¿Qué desarrollo se va a perder? ¿Qué desarrollo puedemejorar, por ahora o más allá, o va a perjudicar parasiempre? Qué dificultades llegaría a tener la organización?¿Será tierra vacía? ¿Será tierra donde se siembra? Es re-complicado pensar muchas cosas.

Es interesante notar que el mismo dirigente reportó que notoda la gente en las comunidades guaraníes afectadas compartesus preocupaciones. Hizo una distinción entre los líderesmayores que habían luchado por su territorio y se preocupanpor los impactos ambientales, y la generación más joven que nise da cuenta de dichos impactos.

[H]ay algunos que saben, estos sienten, sienten que en suTCO les dañan,[que] las petroleras dañan al medio ambiente.En cambio, ahora no conocen ellos. Hay más gente que sesiente débil. Pero las personas como nosotros, yo mesiento… Me hace dolor la cabeza, porque no es de mi sangre,no es mi vida eso, que tengo que escuchar motor ruido, unmontón de gente de diferente clase que habla, diferentegente te mira lo que tú consumes.

Este comentario ilustra una característica común de todas lasentrevistas con guaraníes: no existe una distinción claraentre los impactos ambientales de la actividad petrolera y susimpactos socio-culturales (y a veces el cambio cultural engeneral). Esto se podría atribuir al hecho de que estosimpactos se experimentan juntos, o al hecho de que están

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tratados juntos en el contexto de las demandas porcompensaciones. Por supuesto, también es cierto que en lapráctica no hay una clara distinción entre la regulación delmedio ambiente y la gobernanza territorial más general.Estas dos perspectivas revelan la subjetividad de laspreocupaciones sobre el medio ambiente. También revelan quelas preocupaciones sobre el impacto a largo plazo de laactividad de hidrocarburos en la TCO no han desaparecido, aúncuando ya no dominan el discurso político de la APG IG.A pesar de sus diferencias, ambos dirigentes enfatizaron quela APG IG está tomando un papel activo en la regulaciónambiental y que el Acuerdo de Amistad establece nuevas normasambientales. La medida más importante es el establecimiento deuna auditoría ambiental de la TCO cada cinco años, que seráfinanciada por Repsol, pero realizada por empresas extranjerasseleccionadas por la APG IG. Será la primera auditoríaambiental de la TCO desde el 1997 y la primera vez que unaauditoria de este tipo se realiza en Bolivia. Según lasentrevistas, la primera auditoría se realizará durante elpróximo mes (octubre-noviembre 2011) por consultoresambientales extranjeros Durante la celebración del 22avoaniversario de la APG IG en marzo de 2011, el presidenteexplicó que la auditoría servirá

para garantizar que cuando [la actividad de REPSOL]termine, nuestra tierra vuelva al estado en que estaba ysean las propias empresas las que paguen los dañosambientales y garanticen a nuestros hijos que la tierra noquedará contaminada, ni llena de chatarra inútil(transcripción del discurso - elaboración propia).

En las entrevistas, ambos dirigentes también hicieronreferencia a este compromiso de “volver la TCO al estado enque estaba”, aunque no queda claro qué significará esto en lapráctica. También enfatizaron que Repsol ha reconocido losderechos de los pueblos indígenas establecido en el Convenio169 de la OIT y otras normas internacionales. Entre otrascosas, estas normas establecen su derecho a ser compensadospor cualquier daño ambiental a su territorio.Una pregunta importante que surge es si la identificación deimpactos ambientales a través de la auditoría resultaría ennuevas medidas de mitigación, o simplemente en nuevas demandasde compensación (o ambas cosas). La respuesta es ambigua en la

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citas mencionadas y en el discurso del otro dirigente, quienexplicó que la auditoría aclarará “qué valor se estáperdiendo, qué valor [hay que] recuperar. Si no recuperas,habría que darse otro estudio de cómo se puede recuperar”. Noobstante esta ambigüedad, el establecimiento de auditoríasambientales independientes es un ejemplo de una instituciónalternativa de regulación ambiental establecida por un actorlocal, en este caso con el apoyo de actores sociales extra-territoriales. Ambos dirigentes enfatizaron la necesidad de crearinstituciones alternativas de regulación ambiental conreferencia a su falta de confianza en el Estado y en losprofesionales bolivianos.

Quien tiene que preocuparse [para la regulación ambiental]es el gobierno, pero el gobierno está más apurado de sacarel petróleo, porque maneja su política así… El gobiernonecesita manejar su política, piensa que está haciendobien, pero está fregando su país (entrevista con segundodirigente de la APG IG).

En cambio, el otro dirigente entrevistado desconoce qué estánhaciendo los viceministerios para regular el impacto ambientalen el campo Margarita, y que la APGIG no confía en elgobierno. Cabe notar que la relación conflictiva entre la APGIG y el gobierno es el resultado de su no reconocimiento delas demandas guaraníes en el contexto de su largo conflictocon Repsol. Se podría decir que la falta de coordinación entrela APG IG y los viceministerios representa una debilidadfundamental en el proceso de regulación ambiental. Más que unproblema burocrático, es un problema político que deriva de lapercepción de la APG IG de que el Estado no representa losintereses de la organización, sino que es impulsadoprincipalmente por las demandas de una economía basada en laextracción del gas.Sin embargo, las limitaciones de los intentos de la APG IG deactuar por sí sola son especialmente evidentes en relación conla cuestión del monitoreo ambiental. Los dos dirigentesafirmaron que la APG IG hace su propio monitoreo de laactividad petrolera a través del trabajo de la Unidad deInspección Jurídica, que incluye inspecciones en campoacompañado por representantes de Repsol. Sin embargo, uno de

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los dirigentes describió la dificultad de evaluar los impactosambientales sin acompañamiento por especialistas ambientales.

Vos ves afuera, aquí yo lo veo [indica afuera]… Pero yo,para ver aquí, tengo que ver adentro, tengo que saber…Tengo que saber bien profesionalmente lo subterráneo ytambién afuera .Entonces eso es costoso, ¿qué se puedehacer?

Explicó que la falta de conocimiento técnico de los dirigenteshace difícil que sus preocupaciones u observaciones seconviertan en demandas para la regulación ambiental (o tal vezpor compensación; de nuevo, esto queda ambiguo).

Hay que estudiar un poco más, porque vos tienes quesentirte seguro si tal vez hacer una demanda. Entonces,¿que tienes que tener? Tienes que tener un profesional quesea de medio ambiente, tengo que tener especialista que esprofesional [y que] puede justificar, pero yo digo con mipalabra, anoto esto no ha hecho pero como dice eso en elmedio ambiente, si no conozco bien medio ambiental.Mientras que discuto yo lo pierdo. Para denunciar yo tengoque estar seguro de ganar.

Estos comentarios revelan las limitaciones de la capacidad delos actores locales en asumir el trabajo de regulaciónambiental sin el apoyo de aliados que tienen presencia en elterritorio y cuentan con recursos adicionales. Si bien laexistencia de aliados transnacionales de la APG IG tieneventajas importantes –como la posibilidad de organizarauditorías independientes y negociar con Repsol a base deleyes internacionales– las inspecciones de monitoreo no sepueden realizar por Skype. Hoy en día, los dirigentes criticanla campaña ambiental realizada por las ONG locales por sercomo “un juego de niños”, una crítica que refleja surealización retrospectiva que estos aliados carecían de losrecursos necesarios (experiencia, conocimiento, capacidad)para presionar Repsol a aceptar sus demandas.Más allá de sus actividades independientes, la APGIG tambiénparticipa en el proceso estatal de regulación ambiental através de la consulta pública. Hay evidencia de variasentrevistas con la APG, Repsol y su contratista de consultoríaambiental de que los guaraníes han aprovechado de estosespacios para expresar sus demandas ambientales (entre otrasdemandas). Por ejemplo, durante la consulta pública para la

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actividad actual en el campo Margarita (realizada en diciembre2010), la APG IG exigió varias revisiones al texto del EEIA.Sin embargo, la única demanda que se relacionaba con laregulación ambiental era que “deberá adecuarse a loestablecido en el Acuerdo que entre otras cosas comprendedejar la TCO tal como estaba antes de las OperacionesPetroleras” (documentación de empresa de consultoríaambiental). Esto no es una demanda específica de regulaciónambiental y queda ambiguo como se mediría su cumplimiento enla práctica. La APGIG también revisa y firma los estudios demonitoreo ambiental producidos por la empresa, aunque no estáclaro si esto se hace sobre la base de sus propiasinspecciones.

5.3.3 Perspectivas de las comunidades afectadasNo ha sido posible hacer suficientes entrevistas a nivelcomunal para llegar a conclusiones sobre los impactos de laactividad hidrocarburífera o las perspectivas de lascomunidades. Sin embargo, las entrevistas y conversacionesinformales develan algunos temas interesantes. La comunidadvisitada para este estudio es una de las cuatro comunidadesmás cercanas a la actividad gasífera.Un resultado sorprendente de estas entrevistas es que, por logeneral, las preocupaciones ambientales expresadas no serelacionaron con impactos observados de la actividadhidrocarburífera, sino con la posible relación entre estaactividad y los problemas ambientales generales de lacomunidad. Como los ganaderos, varias personas especularonsobre la relación entre la actividad petrolera y la sequía,aunque decían que podría ser “algo de la naturaleza”. Durantelos últimos veinte años, la sequía ha tenido un impacto fuerteen las estrategias de vida de las comunidades guaraníesribereñas, afectando su capacidad productiva y seguridadalimentaria y dando lugar a una creciente migración laboraltemporal de los hombres. Este cambio ambiental parecía serpercibido como de más importancia y gravedad que los impactosde la actividad hidrocarburífera. Algunas personas tambiénespeculaban que la actividad petrolera podría ser responsablede la disminución de la población de peces en el RíoPilcomayo.19 Los únicos impactos ambientales observables19 En 2011, la cantidad de pescado ha sido especialmente baja. Se cree queello se debe a la construcción de una represa en Paraguay.

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mencionados fueron la pérdida de fauna y la contaminaciónatmosférica causada por la presencia de las empresas.Es importante señalar que, a pesar de estos comentarios, lagente entrevistada al nivel de la comunidad veía la presenciade las petroleras como un impacto positivo en la vida de lacomunidad. El primer beneficio que reciben estas comunidadesde la actividad es a través del empleo de su mano de obra nocalificada. Según las entrevistas, la mayoría de los hombresestán trabajando actualmente en una u otra empresasubcontratista. Aunque el sueldo no es alto –de hecho, esmenos que lo que ganan pescando en la época de pesca– por elmomento ofrece una fuente de ingreso regular. Las mujeres de estas comunidades también participan en laeconomía petrolera haciendo trabajo de lavandería para lasempresas subcontratistas. Según estas mujeres, el trabajo fueiniciativa suya y fue incorporado en el “Acuerdo de Amistad”con Repsol. Es un trabajo que hacen en sus propias casas y queles permite ganar igual que los hombres que trabajan en lasempresas, e incluso mejor que con la artesanía, para lamayoría la única fuente alternativa de ingreso. Algunasmujeres de estas comunidades también trabajan en loscampamentos de las empresas, haciendo cocina o limpieza.Estas comunidades también se han beneficiado de la actividadpetrolera con una variedad de proyectos, negociados a travésdel Acuerdo de Amistad. Estos proyectos incluyen elmejoramiento de viviendas, la provisión de cisternas de agua,la construcción de postas de salud, materiales escolares, unproyecto de apicultura y un proyecto de artesanía con lasmujeres.No es posible determinar hasta qué punto esta percepciónpositiva afecta al nivel de preocupación ambiental de estascomunidades. Sin embargo, parece existir una tendencia acontrastar los impactos ambientales negativos con losbeneficios.

5.3.4 Percepciones de los guaraníes por parte de los demásactores

Es importante señalar que las entrevistas con otros actoresrevelaron una percepción generalizada de que los guaraníes noson “guardianes de la naturaleza” en el contexto deldesarrollo de los hidrocarburos, sino que solo están

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interesados en la búsqueda de rentas y otros beneficios. Segúnel informante de la empresa de consultoría ambiental:

La misma gente de las tierras comunitarias de origen, llegaun momento en que ellos lo que les interesa es el dinero… Yno –esto es entre nosotros, ¿no?– les interesa más [que] eldinero, de cuánto pueden sacar de la empresa, que ahora porsuerte ahora YPFP es la encargada [de la consulta publica].Lo que ellos esperan es: “Perfecto, ¿cuánta gente vas aemplear?”. “800 personas”. “Cuántos van a ser paranosotros?” O sino uno puede explicar todo y agarrarse“Bien, ahora negociemos”. “Cuánto?” “5 millones dedólares”. “Listo”.

Afirmó que lo mismo ocurre a nivel de las comunidades donde, apesar de los beneficios ya recibidos a través del Programa deRelacionamiento Comunitario, los dirigentes “quieren dineropor abajo”.Estas percepciones fueron compartidas por la Presidenta deASOGAPO, quien argumentó que fue a causa de este deseo de verbeneficios que los guaraníes no asumen el medio ambiente comoun tema principal en sus negociaciones con las empresas.

Yo lo veo que el indígena es, cómo te digo… conformista. Lesdan plata para hacer un escuela, para hacerles provisiones,quizás para que les compren, les dan en efectivo, no lesinteresa si o no ponen los árboles. Eso es, chica. De queestán exigiendo efectivo [dinero], quién sabe, paraalimentarse y nunca están exigiendo que reforesten(entrevista a BT, presidenta de ASOGAPO).

Hasta un cierto punto, estos comentarios reflejan discursosdominantes en Tarija sobre los pueblos indígenas, los cualesmuchas veces son representados como corruptibles,irresponsables, flojos e incapaces de manejar el dinero. Elacuerdo entre la APG IG y Repsol ha fomentado la idea de quelos guaraníes se interesan principalmente en el dinero, y hagenerado especulación crítica de todos lados sobre como la APGIG está manejando, o va a manejar, tanto dinero. Estosdiscursos se debe entender en el contexto de una percepcióngeneralizada entre la población no indígena de Entre Ríos quelos guaraníes, por los derechos especiales que disfrutan, sehan beneficiado económicamente de manera desproporcionada dela actividad petrolera.

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5.4 Población local no indígenaComo se señala arriba, en el área de campo Margarita, lapoblación no indígena se dedica mayormente a la ganaderíasemi-extensiva. La siguiente sección está basada enentrevistas a la presidenta actual y el expresidente de laAsociación de Ganaderos de la Provincia O’Connor (ASOGAPO).También hace referencia a conversaciones informales ahabitantes de Palos Blancos y Entre Ríos.Para entender las preocupaciones por el impacto ambiental delos hidrocarburos de los ganaderos de Itika Guasu, esnecesario precisar que actualmente están viviendo una crisisambiental debido a la escasez de agua en la zona.20 Elexpresidente de ASOGAPO, ahora el ejecutivo seccional de EntreRíos, describió la situación de la siguiente manera en unaentrevista del año 2009:

Hace muchos años atrás seguramente era la naturaleza másinundada, tenia más cobertura forrajera, tenía fuentes deagua… Pero el ganado se ha ido sobrepoblando, ha idodeforestando más y más y más, y eso ha incidido en que sevayan secando las fuentes de agua, porque no habíavegetación. Entonces, la época de sequía es la misma, sinoahora la sentimos más. Ya no tenemos monte, el agua se estásecando y si no se toma acciones inmediatas a esteproblema, no solo corre riesgo que como actividad laganadería desaparezca, sino que corre un riesgo que elChaco se vuelve en desierto. Eso es el riesgo central yallí no afectarías solamente la actividad económica,estarías afectando a la vida de las personas (entrevista aWF, expresidente de ASOGAPO).

Ambos estos dirigentes reconocieron que las estrategiaseconómicas de su sector contribuyen al problema de la escasezde agua y enfatizaron la necesidad de establecer límitesambientales.Es en el contexto de esta ansiedad sobre el cambio climáticoen la zona que los dos informantes –y otra gente local deEntre Ríos y Palos Blancos– expresaron su preocupación por el

20 Según fuentes secundarios, las fuentes de agua dulce están siendoafectadas por una serie de factores de deterioro como la contaminación, eldesvío y represamiento, así como por la destrucción de sus nacientes(Concejo de Capitanes Guaraníes de Tarija, 2009). El proceso dedesertificación está exacerbado por la deforestación causada por elsobrepastoreo y la explotación forestal comercial.

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impacto de la actividad petrolera. Las entrevistas revelaronque existe una especulación bastante generalizada de que laactividad petrolera podría haber contribuido a la sequía. Enalgunos casos, esta especulación se basa solamente en el hechode que la sequía ha coincidida con la llegada de laspetroleras, mientras que otras personas elaboraron teoríasespecíficas acerca de esta relación. La presidenta de ASOGAPOdescribió que su padre, un ganadero de Itika Guasu,

supone que a causa de la empresa petrolera ya no llueve.Eso es lo que piensa, si alguna vez vas a preguntarle… Quelas empresas petroleras han quemado años una llama defuego, no sé qué cantidad, cuántos metros de altura… Dicenpara identificar que en el suelo hay gas… Y el mismo hanhecho en el [MGR]X-3 (entrevista a BT, presidenta deASOGAPO).

Ella, en cambio, enfatizó la contribución de las petroleras ala deforestación de la zona, afirmando que sus proyectos dereforestación muchas veces no surten efecto. Es importante señalar que toda la región chaqueña se encuentraen un proceso de desertificación, lo que no es de ningunamanera confinada a las áreas de la actividad de hidrocarburos.Lo que revelan estos comentarios es el grado en que laspreocupaciones de la población local sobre los impactosambientales se relacionan con sus propios medios de vida yexperiencias del cambio ambiental.Si bien estos ejemplos demuestran un cierto nivel de ansiedadsobre la actividad petrolera como un factor contribuyente a lasequía, no hay evidencia de que estas preocupaciones seconvierten en una participación activa en la regulaciónambiental por la población ganadera de Itika Guasu. Lasrazones son varias. Primero, podríamos especular que la faltade certeza acerca de los impactos de la actividad petrolera(relativo a otros factores ambientales) dificulta su expresióncomo demandas de regulación. Segundo, los ganaderos que vivenen el área del campo Margarita son pocos y los impactosdirectos de la actividad gasífera afecta sobre todo a lascomunidades guaraníes. Tercero, la ASOGAPO ha asumido un papelpasivo en la política local desde el 2009, debido a lacreciente influencia política del sector campesino y laderrota de los partidos tradicionales. Cuarto, los ganaderosno cuentan con los mismos derechos que las comunidades

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indígenas, que tienen derecho a ser compensados de formacolectiva por impactos socio-ambientales de la actividad dehidrocarburos en su territorio.21

Sin embargo, las entrevistas permiten divisar una razón másimportante para explicar la débil expresión de laspreocupaciones ambientales de la población local no indígena:en el contexto de negociaciones con el Estado y las empresasextractivas, otras demandas, de carácter no ambiental, son deprioridad para la población local. Así, por ejmplo. losactores entrevistados –el Estado local, las empresas y losdirigentes ganaderos– reportaron que las consultas públicas,realizadas previa a la otorgación de la licencia ambiental(ver gráfico 4), a pesar de representar un espacio idóneo paraexpresar las preocupaciones ambientales, tienden a serdominadas por un conjunto de demandas locales no ambientales,tales como el empleo local, los proyectos de infraestructura uotros beneficios económicos. El informante de la empresa deconsultoría ambiental describió el estilo típico de lanegociación.

Ellos [la población local] agarran, van a la consultapública: “perfecto el proyecto”. Igual que los indígenas,esperan cuánto se van a invertir, por decir que el proyectocuesta cincuenta millones de dólares. “Ah ya,” [dicen y]después ya hacen sus negociaciones con el Gobierno.

Las entrevistas también indicaron que si los impactosambientales entran en la negociación, es para “transar” entreestos impactos y los beneficios económicos demandados. LaPresidenta de ASOGAPO describió que en una consulta reciente,para el proyecto de ampliación del gasoducto Villamontes-Tarija, las comunidades afectadas presentaron quejas sobre elimpacto ambiental del proyecto pero solamente “para que laempresa tiene que retribuirles”, en este caso con lainstalación de una llave de gas en cada comunidad. Lasautoridades locales parecen participar en la negociación deestos beneficios. El concepto de "compensación ambiental"(mencionado por el informante del Municipio de Entre Ríos) esinteresante en este contexto, porque indica que los actoreslocales imitan la demandas de compensación de los pueblos

21 Los acuerdos realizados con propietarios ganaderos son reservados y deacuerdo con la cantidad de terreno afectado por la actividadhidrocarburífera, y no dependen en la prueba de impactos ambientales.

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indígenas, a pesar de que no gozan de los mismos derechoslegales.

5.4.1 Actividad petrolera y desarrollo localAl margen de estas compensaciones, los impactos ambientalesnegativos del desarrollo de los hidrocarburos tienden a sersopesados frente a sus impactos positivos. En este sentido, esimportante señalar que la mayoría de la población localpercibe la actividad petrolera no solo como algo necesariopara el desarrollo nacional, sino también como algo positivopara la economía local.Hay varias maneras en las que la población local participa enla economía de los hidrocarburos. Una es a través del empleo.Según el informante de Repsol, la empresa y sussubcontratistas buscan dar 20% de los trabajos a la poblaciónlocal. La distribución de estos puestos, la gran mayoría delos cuales son de mano de obra no calificada, se negocia através de las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), elgobierno municipal de Entre Ríos y la APGIG en el caso de lapoblación guaraní. Esto no lleva necesariamente a la igualdadde oportunidades para la población local: hay evidencia de quelos puestos de trabajo tienden ser distribuidos en primerlugar a parientes y redes sociales de la gente que ocupan losespacios de poder, ya que la actividad de hidrocarburos es unade las pocas fuentes de empleo en una región con una alta tasade desempleo y subempleo.La actividad gasífera también genera otras oportunidadeseconómicas para la gente local, tanto hombres como mujeres. EnPuerto Margarita (Itika Guasu) hay algunas familias que vendenpescado y bebidas a los trabajadores petroleros. En PalosBlancos y Entre Ríos, varios negocios y comerciantes localesbenefician del flujo constante de los equipos de trabajo delas empresas y del ingreso aumentado de las familias locales.En Palos Blancos, dos restaurantes locales se han convertidoen empresas locales de “catering”, y cocinan todas las nochespara los trabajadores de varias empresas. En ambos pueblos,una parte de los hoteles y hostales ha sido alquilada de formasemi-permanente por empresas subcontratistas. Las entrevistasrevelaron que hay consciencia de que estos beneficios son decorto plazo y que la actividad petrolera no representa unafuente de desarrollo económico sostenible para la provincia.La mayoría de los trabajadores locales tienen contratos de

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corto plazo y se espera que la demanda para mano de obra nocalificada –y el movimiento económico más amplio que genera laactividad– disminuirá rápidamente al terminar la expansión dela infraestructura hidrocarburífera. Como una comerciante enPalos Blancos comentó: “las empresas vienen y se van, pero elpueblo sigue muerto”. Por este tipo de reflexiones, muchos de los encuestadosllegaron a la conclusión de que la actividad extractivistatuvo un impacto general negativo en el desarrollo regional.Sin embargo, en lugar de que esto sea un pretexto para darprioridad a las preocupaciones ambientales, parece aumentar ladeterminación de maximizar los escasos beneficios de laactividad de hidrocarburos, mientras esto sea posible. Unelemento central en esta permanente negociación es ladistribución de la renta del gas.22 La consulta pública –negociada con el Estado, a través de la YPFB– es la principaloportunidad para la expresión de demandas que buscan redefinirde alguna forma la relación económica entre la población localy la actividad petrolera.

6 ConclusionesLa información recogida a través de las entrevistas a actoreslocales y extra-territoriales reveló que las instituciones yprácticas de regulación ambiental de los hidrocarburos en elcampo Margarita están determinadas principalmente por lasempresas extractivas transnacionales que actúan según normasempresariales y las normas y procedimientos nacionales, asícomo los viceministerios de medio ambiente y de hidrocarburosque actúan en base de normas legales nacionales; y lasempresas. En este contexto, sería algo evidente asumir que la presiónprincipal por la implementación de estándares ambientalesviene del Estado central pero, como hemos visto, esto noparece ser el caso. Hay evidencia de que el Estado central

22 Aunque existen reclamos departamentales de una mayor parte de la rentanacional de gas, su queja principal trata de la distribución de la rentapetrolera dentro del Departamento. Tras un conflicto de límites entre EntreRíos y los municipios chaqueños, el 45% de los recursos de regalías y delImpuesto Directo a los Hidrocarburos del campo Margarita es entregado a laprovincia Gran Chaco y no a Entre Ríos. La frustración es mayor en lascomunidades más cercanas a la actividad petrolera que han históricamenterecibido poca inversión del municipio.

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carece de capacidad, voluntad política y presencia en elterritorio para regular el impacto ambiental de loshidrocarburos. Estas empresas, según sus representantes,responden principalmente a presiones externas, que estánvinculadas a la existencia de poderosas coaliciones socialesextra-territoriales a nivel internacional, compuestas por losconsumidores, las accionistas y las ONG ambientales. A pesarde estas presiones externas, el estudio muestra la falta deuna regulación independiente de las empresas, la aparentefalta de auto-crítica por las mismas, la poca participacióndel gobierno local y de la población local apunta a la faltade un sistema eficaz de regulación ambiental en el campoMargarita.Resulta que las coaliciones sociales a nivel subnacionalpodrían desempeñar un papel esencial en la aplicación denormas ambientales nacionales o en la creación deinstituciones alternativas. Sin embargo, parece que, hastaahora, la población local de municipio de Entre Ríos no haasumido un papel significativo en la regulación ambiental, nisiquiera en la medida en que se prevé en las normas legales.Tampoco hay evidencia de que estén emergiendo coalicionessociales interesadas en, o capaces de exigir, la creación denuevas instituciones ambientales.La razón fundamental de esto parece ser que las coalicionessociales no surgen o no se movilizan en torno a laspreocupaciones ambientales. En el contexto de los cambiospolíticos recientes, las coaliciones sociales en Tarija seencuentran en un proceso de transformación. Este es elresultado de articulaciones complejas y cambiantes entre lasdemandas sectoriales y locales, y los diferentes proyectospolíticos del gobierno del Movimiento al Socialismo (MAS) ylas élites regionales (Cortez 2010). Aunque la identificaciónde estas coaliciones sociales no era el objetivo principal deesta investigación, lo que se puede decir es que su formaciónparece ser impulsada principalmente por las expectativas delos diversos sectores sociales por acceder a estos beneficiosde la actividad hidrocarburífera de manera directa oindirecta.Esto tiene una serie de efectos. En primer lugar, significaque los espacios locales donde se discuten los impactos de laactividad de hidrocarburos, tales como la consulta pública,tienden a ser dominados por la expresión de demandas

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relacionadas con la distribución de los beneficios. En segundolugar, el deseo de maximizar los beneficios da lugar a unacompetencia entre los sectores, lo que hace difícil laformación de coaliciones de composición social amplia que seancapaces de asumir un papel en la regulación ambiental de loshidrocarburos. Estas divisiones sectoriales se ven acentuadaspor la existencia de derechos de base étnica en el contexto dela extracción.De la misma manera, la lucha política entre el gobiernocentral del MAS y las élites departamentales sobre ladistribución nacional de la renta petrolera, impide unacoordinación eficaz entre el Estado central y autoridadessubnacionales. Como hemos visto, esto se traduce en la faltade implementación de las normas nacionales de regulaciónambiental, que prevén la participación del estado local ydepartamental. En el caso de la APG IG, en tanto presenta un ejemplo deinnovación institucional y alianzas a través de diferentesescalas geográficas, su falta de aliados locales y su relaciónconflictiva con el Estado central se constituyen enlimitaciones en cuanto a su capacidad de participar en laregulación ambiental de forma efectiva y continua. También esimportante reconocer que el derecho legal de compensaciónpuede ser leído como una invitación abierta a transar entrelos impactos ambientales y los beneficios económicos. Hastaqué punto esto debilita o reorienta demandas de regulaciónambiental es una pregunta abierta.

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7 BibliografíaCortez , Guido (2010). “Actores y coaliciones de poder enVillamontes y Entre Ríos: Una lectura histórica ycontemporánea”. Documento de Trabajo No. 100. Programa DinámicasTerritoriales Rurales. Santiago de Chile: Rimisp.Fundación TIERRA (2010), Territorios Indígena OriginarioCampesinos en BoliviaEntre la Loma Santa y la Pachamama. La Paz, Bolivia: FundaciónTIERRA.Hinojosa, L., Chumacero, J., Cortez, G., Bebbington, A.(2011). “Dinámicas territoriales y formación de territorios encontextos de expansión de industrias extractivas. Tarija,Bolivia”. Documento de Trabajo N° 89. Programa DinámicasTerritoriales Rura-les. Rimisp, Santiago, Chile.Perreault, Thomas (2008), “Natural Gas, Indigenous Mobilization and the Bolivian State”, Identities, Conflict andCohesion Programme Paper No. 12, United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD). Disponible a: http://www.unrisd.org/80256B3C005BCCF9/search/D96F71885FB60F74C1257512002F471E?OpenDocumentReglamentos ambientales del sector de hidrocarburos en Bolivia, disponibles a: http://www.ypfb.gob.bo/index.php?option=com_content&view=article&id=106&Itemid=188Repsol y Tarija Ecogestión SRL, “Monitoreo Ambiental Mensual, Proyecto Desarrollo y Explotación Campo Margarita – Componente Facilidad Central de Procesamiento”. Acceso a través de informante anónimo.Repsol y Tarija Ecogestión SRL, “Monitoreo Ambiental Mensual, Proyecto Desarrollo y Explotación Campo Margarita – Componente Pozo MGR 4ST”. Acceso a través de informante anónimo.Repsol y Tarija Ecogestión SRL, “Estudio Evaluación de Impacto Ambiental - Líneas de Recolección y Evacuación y Caminos de Acceso, Campo Margarita”. Acceso a través de informante anónimo.RIMISP (2011), Proposiciones para el Desarrollo Rural. Disponible a www.rimisp.org/dtr. Zambrana et. al (2009), Diagnóstico Socioeconómico del Pueblo Guaraní delDepartamento de Tarija. Tarija: Concejo de Capitanes Guaraníes de Tarija

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