1

Dr hab. Ryszard Szarfenberg

Instytut Polityki Społecznej

Uniwersytet Warszawski

Alternatywy dla prywatyzacji usług publicznych

Ekspertyza dla projektu "Outsourcing usług technicznych przez instytucje publiczne"

(wersja 1.1, 16.09.2015)

Streszczenie

Prywatyzacja usług publicznych od lat 80. staje się jednym z głównych wątków reform administracji

świadczącej. Uzasadniana teoretycznie i wprowadzana do praktyki najpierw w USA, rozprzestrzenia

się następnie na inne kraje w pakiecie reformatorskim nazywanym nowym zarządzaniem publicznym.

Badacze jednak ze zdziwieniem konstatują, że następuje od niej odwrót i to w jej ojczyźnie. Czy to

oznacza, że wraca do łask dawna koncepcja administracji świadczącej, czyli usług publicznych

dostarczanych przez państwo? Aby odpowiedzieć na to pytanie w ekspertyzie naszkicowano najpierw

teorię alternatyw dla podstawowej wersji prywatyzacji, której rezultatem ma być udzielanie usług

przez typowe firmy prywatne wybierane w konkurencyjnych przetargach. Przynajmniej niektóre z

teoretycznych możliwości istnieją w praktyce (np. korporacje municypalne, organizacje hybrydowe) i

ich wskazanie jest przedmiotem drugiej części ekspertyzy. W kolejnym kroku został pokazany kontekst

historyczno-instytucjonalny prywatyzacji w Polsce z wnioskiem, że czysty typ prywatyzacji napotykał

na rozmaite trudności w różnych obszarach usług publicznych. Ostatnia część dotyczy teorii wyboru

sposobu udzielania usług publicznych z wnioskiem, że potrzebne jest nie ideologiczne, a pragmatyczne

podejście do tego zagadnienia. W ekspertyzie pokazano więc, że istnieje wiele alternatyw dla

prywatyzacji usług publicznych, odmiennych od tradycyjnej administracji świadczącej, zarówno w

ujęciu teoretycznym, jak praktycznym.

2

Wprowadzenie konceptualne

Czym jest prywatyzacja usług publicznych? Najpierw należy odpowiedzieć na pytanie, czym są usługi

publiczne. Następne pytanie: czym jest prywatyzacja tak rozumianych usług publicznych?

Pojęcie usług jest wieloznaczne, ale definicje głównie koncentrują się na ich niematerialności i

nierozerwalności między nimi a osobami, które ich udzielają (Szarfenberg 2011). To je odróżnia od

materialnych rzeczy, które nie są częścią aktywności ludzi. Podstawową jednostką usługową jest

relacja między usługodawcą (osoby, organizacje) i usługobiorcą (osoby, organizacje)1.

Wśród rzeczywistych i możliwych usług są takie, które wydają się niezbędne, aby istniało

społeczeństwo. To ostatnie można rozumieć w kategoriach wyobrażonych więzi, które łączą obcych

sobie ludzi w szerszej skali niż społeczność lokalna. Te właśnie usługi należy wyróżnić, jako szczególnie

ważne ze społecznego punktu widzenia. Jest to podstawowy i abstrakcyjny sens pojęcia usług

publicznych2.

Czym wobec tego może być prywatyzacja tak rozumianych usług? Odróżnienie usług publicznych od

prywatnych polega na tym, że tych drugich nie uznaje się za niezbędne dla istnienia społeczeństwa

(dla spójności społecznej). Można dodać, że cecha publiczności usług nie jest stała w czasie.

Oznaczałoby to, że pewne usługi w pewnym kontekście rozwoju i stanu społeczeństwa są uznawane

za publiczne lub prywatne, aby po zmianie tego kontekstu zostały uznane za prywatne lub publiczne.

W dyskusji o prywatyzacji usług publicznych rzadko jednak chodzi o tak fundamentalne procesy

transformacyjne. Drugi sposób rozumienia prywatyzacji musi więc zakładać, że to proces nie

zmieniający natury spójności społecznej na tyle, że usługi publiczne przekształcają się w prywatne. W

jaki więc sposób mogłyby być one prywatyzowane? Wymaga to konceptualnego podziału usługi

publicznej na kilka elementów i rozważanie, który z nich mógłby podlegać prywatyzacji.

Po pierwsze, usługa publiczna może mieć charakter złożony. W jej skład wchodzić mogą usługi

zasadnicze i pomocnicze (core i non-core na przykładzie opieki zdrowotnej zob. Young 2007). Gdyby

prywatyzacji podlegały tylko te drugie, byłaby to prywatyzacja o charakterze częściowym.

Po drugie, złóżmy, że każda usługa to reguły gry (instytucje) i gracze (aktorzy), przy czym gracze mogą

mieć charakter indywidualny lub kolektywny (organizacje). O istocie usługi publicznej stanowi jej

niezbędność dla istnienia społeczeństwa, co powinno mieć odzwierciedlenie w rozważaniu

charakterystyk instytucji usługi publicznej i jej aktorów. Moglibyśmy przyjąć, że w przypadku usług

tego rodzaju instytucje i aktorzy powinni mieć specjalny status, nazwijmy go publicznousługowym.

Uznajmy teraz, że status ten jest niezbędny dla instytucji, ale nie dla aktorów. Przyjmijmy też, że stan

pierwotny usługi publicznej to publicznousługowy status jej instytucji oraz aktorów. W takim układzie

założeń prywatyzacja oznaczałaby przyzwolenie na to, aby przynajmniej niektórzy aktorzy nie mieli

statusu publicznousługowego. W wyniku praktyki prywatyzacji może więc dojść do tego, że dana

usługa publiczna z publicznousługowym statusem jej instytucji będzie przedmiotem działań aktorów

publicznousługowych i nie posiadających tego statusu.

Biorąc pod uwagę to, że podstawową jednostką konstrukcyjną jest relacja usługowa, podstawowymi

aktorami w tym kontekście są usługodawca i usługobiorca. Najbardziej rozpowszechnione wydaje się

takie rozumienie prywatyzacji, które odnosi się do usługodawcy usługi publicznej. W stanie

1 Na przykładzie usług pomocy i integracji społecznej zob. Szarfenberg, Kowalczyk 2014. 2 Empirycznie rzecz biorąc pojęcie użyteczne w tym kontekście, to spójność społeczna (social cohesion zob. CoE 2005, Bernard 1999; social inclusion, Silver 2013). Sprawdzianem dla usługi publicznej jest to, czy podtrzymuje, przywraca lub powiększa spójność społeczną.

3

pierwotnym ma on specjalny status z tego powodu, a w wyniku prywatyzacji ten status traci. Skoro

usługodawca nie musi go teraz mieć, to również może nim być taka jednostka lub organizacja, która

nigdy go nie miała.

Jak rozumieć specjalny status usługodawcy usługi publicznej tutaj nazwanego publicznousługowym?

Odpowiedź na to pytanie jest konieczna, aby zrozumieć w ujęciu mniej formalnym, czym jest

prywatyzacja, czyli proces i stan, w którym podmioty nie mające tego statusu mogą być aktorami

(usługodawcami) usług publicznych.

Status można rozumieć jako zestaw zasad jakimi powinna się kierować i wymogów, jakie powinna

spełnić organizacja usługowa, aby mieć prawo do udzielania usług publicznych. Jedno z zasadniczych

pytań, kto ma być właścicielem tej organizacji? Typ właściciela rozpoznawany jest przede wszystkim

po tym, kto organizację zakłada (własność założycielska).

Ze względu na znaczenie usług publicznych dla istnienia społeczeństwa można przyjąć, że właścicielem

powinno być ono samo (własność społeczna). Oznacza to, że organizację zakłada przedstawiciel

społeczeństwa (np. organ publiczny uznany za reprezentanta). Uzasadnieniem jest to, że społeczna

własność organizacji usługowej zmniejsza możliwe napięcie między podstawowym celem usługi

publicznej (istnienie społeczeństwa) a celem prywatnego właściciela. Pierwotnie stworzona

organizacja mogła mieć inny cel, np. przynoszenie wartości ekonomicznej właścicielowi prywatnemu.

Wymogiem podstawowym statusu publicznousługowego jest więc własność społeczna organizacji

usługowej. Fundamentalny sens prywatyzacji jest więc taki, że wymóg, aby usług publicznych udzielała

organizacja będąca własnością społeczeństwa zostaje usunięty. Otwiera to możliwość, aby organizacje

będące własnością prywatną również mogły udzielać usług publicznych. Można to rozumieć tak, że

poza organizacjami społecznymi będą to również organizacje prywatne, albo też tak, że będą to

wyłącznie te ostatnie.

Jakie może być uzasadnienie usunięcia wymogu własności społecznej organizacji usługowej

udzielającej usług publicznych? Po pierwsze, można zakładać, że prywatna organizacja będzie lepiej

realizowała cele społeczne. Po drugie, można podważać hipotezę, że cele społeczne koniecznie będą

w konflikcie z celami prywatnymi organizacji. Po trzecie, w tych przypadkach, kiedy taki konflikt nastąpi

prywatny właściciel będzie preferował cel społeczny nad własny.

Najważniejsze wydaje się założenie pierwsze. W jaki sposób można je ugruntować? Z jakiego powodu

cel społeczny miałaby lepiej wykonywać organizacja prywatna niż społeczna? Sama prywatyzacja do

tego nie wystarcza, choćby ze względu na wskazaną możliwość sprzeczności celów. Trzeba dodać

jeszcze inne elementy. Załóżmy, że niezależnych organizacji usługowych chętnych do udzielania usługi

publicznej będzie więcej niż jedna. Przy tym założeniu prywatyzacja pociąga za sobą problem wyboru

organizacji, która będzie realizowała cele społeczne. Oczywiście nie każdy sposób wyboru wywoła

zachowania konkurencyjne. Wymaga to stworzenia instytucji, takich reguł gry, które będą zachęcały

lub zmuszały organizacje prywatne do konkurencji, np. wymóg organizowania przetargów na

udzielanie usług publicznych przez prywatne organizacje. Przy kolejnych założeniach, np.

odpowiedniej liczbie konkurentów, braku korupcji etc., konkurencja ma powodować, że organizacja

wybrana jako usługodawca usługi publicznej okaże się lepszym usługodawcą niż pierwotna organizacja

będąca własnością społeczną, która nie miała żadnych konkurentów, a więc nie była też poddana presji

o usprawniających działanie efektach.

Prywatyzacja oznacza więc zniesienie wymogu własności społecznej usługodawcy usługi publicznej,

ale głównym uzasadnieniem prywatyzacji jest to, że jest to warunek konieczny wywołania zachowań

konkurencyjnych, które mają się przyczynić do zwiększenia jakości usług publicznych. Konieczny, ale

4

nie wystarczający, gdyż samo zniesienie wymogu własnościowego niczego nie przesądza. Im trudniej

będzie zapewnić autentyczną konkurencję, tym mniej sensu będzie miała prywatyzacja. Dlatego też

lepiej oddaje sens tego o czym tu mowa określenie prywatyzacja konkurencyjna3.

Teoretyczne uzasadnienie tej koncepcji oparte jest na odróżnieniu podmiotów będących własnością

społeczną i tych będących własnością prywatną. Wymaga ono dodatkowo teorii, empirii i

projektowania konkurencji, usług publicznych, a także porównań wyników organizacji społecznych z

wynikami organizacji prywatnych w tym, co stanowi sens usług publicznych, a mianowicie

pozytywnego wpływu na istnienie społeczeństwa. To z kolei wymaga operacjonalizacji tego pojęcia

chociażby poprzez spójność społeczną (zob. przypis 3).

Do obrazu organizacji będących własnością społeczną należy dodać to, że mogą być mniej lub bardziej

niezależne od reprezentanta właściciela społecznego. Przykładowo, komórka organizacyjna urzędu

jest bardziej zależna od organu (odpowiedzialnego w ostatniej instancji za usługę publiczną) niż

odrębna organizacja z osobowością prawną i własnymi dochodami.

Organizacje mogą być członkami organizacji (metaorganizacje, zob. Ahrne, Brunsson 2008). Z tego

względu udzielanie usług publicznych przez metaorganizacje byłoby alternatywą dla prywatyzacji

konkurencyjnej o ile zwierałyby one tylko organizacje społeczne, lub razem te organizacje i organizacje

prywatne: metaorganizacje społeczne lub metaorganizacje społeczno-prywatne. Wśród organizacji

będących członkami metaorganizacji mogą być oczywiście również organizacje hybrydowe (Billis

2010). Metaorganizacją czysto hybrydową byłaby organizacja zrzeszająca tylko organizacje

hybrydowe. Może nasunąć się wątpliwość, czy metaorganizacje mogą udzielać usług, jeżeli

przypisalibyśmy im inne cele, np. reprezentowanie organizacji członkowskich wobec otoczenia. Ta

wątpliwość nie wydaje się na tyle poważna, aby zrezygnować z metaorganizacji w mapowaniu

alternatyw prywatyzacyjnych.

Poza własnością w wyróżnianiu alternatyw ważną rolę odgrywa obecność procedury konkurencyjnego

wyboru. Można sobie wyobrazić wiele instytucjonalnych wcieleń takiej procedury4, a także jej mniej

lub bardziej autentycznej implementacji (o patologiach zlecania zob. m.in. Zalewski 2013). Stąd też

ostre odróżnienie procedury konkurencyjnego wyboru od procedury wyboru niekonkurencyjnego

może być poddane w wątpliwość. Warto podkreślić, że procedury konkurencyjne można też stosować

wyłącznie do organizacji społecznych (tzw. rynek wewnętrzny lub quasi-rynek) lub też do organizacji

społecznych i hybrydowych, gdyby uznać, że udział organizacji hybrydowych nie stanowi już przejścia

do prywatyzacji.

Innym przypadkiem granicznym jest prywatna organizacja udzielająca usług publicznych wybrana

jednak bez procedury konkurencyjnej. Jest to przykład prywatyzacji niekonkurencyjnej.

Jeżeli usługę publiczną uznamy za proces, który zostanie podzielony na względnie odrębne fazy np.

ustanawianie celów, wybór strategii ich osiągania, planowanie zasobów i działań, uzyskanie zasobów,

wybór realizatora/ów działań, wdrożenie planu, realizacja planu, kontrola wykonania planu i

osiągnięcia celów, to łatwo sobie wyobrazić, że w takim procesie może brać udział wiele organizacji w

różnych konfiguracjach w zależności od fazy procesu usługi (organizacje specjalizujące się w

planowaniu, realizacji, kontrolowaniu etc.), których właścicielami może być społeczeństwo i/lub

podmioty prywatne.

3 Zob. Hart et. al. 1997: „utożsamianie prywatyzacji z konkurencją jest mylące” s. 1129. 4 Patrz dwie polskie ustawy o zamówieniach publicznych i o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z wewnętrznymi wariantami.

5

Pojęcie prywatyzacji może być ujęte w szerszym kontekście eksternalizacji i internalizacji funkcji

organizacji (ang. outsourcing, insourcing, zob. m.in. Schniederjans 2005). Weźmy pod uwagę

pierwotny stan społecznej własności organizacji usług publicznych jednolitej i zależnej od organu

założycielskiego. Alternatywy dla tego stanu to nie tylko transformacje całkowicie uniezależniające i

własnościowe, ale też eksternalizacja niektórych tylko funkcji organizacyjnych na zewnątrz i

powierzenie ich innym podmiotom (osoby lub organizacje). Gdyby pierwotny stan stwarzał też

możliwość internalizacji pewnych funkcji organizacyjnych, które są realizowane poza organizacją, to

mamy do czynienia zarówno z możliwością jednoczesnej eksternalizacji, jak i internalizacji. W razie

gdyby pewna funkcja była poddana w przeszłości eksternalizacji, a następnie internalizacji to

należałoby nazwać taki proces re-internalizacją. Analogicznie eksternalizacja po wcześniejszej

internalizacji byłaby re-eksternalizacją. Ta konwencja może być stosowana łącznie z konwencją

uspołecznianie (wcześniej prywatnego)5 i prywatyzacja (wcześniej społecznego), reuspołecznianie i

reprywatyzacja. Można przyjąć, że eksternalizacja-internalizacja dotyczą tylko funkcji organizacji,

natomiast uspołecznianie i prywatyzacja dotyczą całych organizacji. Uspołeczniona organizacja

prywatna może więc w czasie (re)eksternalizować lub (re)internalizować niektóre ze swoich funkcji.

Eksternalizacje mogą mieć uspołeczniający charakter, gdy niektóre z funkcji organizacji prywatnych

przekazywane są organizacjom społecznym. Eksternalizacje prywatyzacyjne miałyby miejsce w

przypadku odwrotnym: organizacje społeczne eksternalizują do organizacji prywatnych.

Wprowadzenie hybrydowości wzbogaca możliwości, np. eksternalizacja prywatyzacyjna do organizacji

prywatnej, a eksternalizacja prywatyzacyjna do organizacji hybrydowej.

Wśród organizacji prywatnych odróżnia się organizacje nastawione na zysk i wzbogacenie właścicieli i

takie, które mają inne cele, oraz organizacje hybrydowe mające na celu zysk, ale nie wzbogacenie

właścicieli, z którego następnie (współ)finansowane jest realizowanie celów społecznych (Billis 2010).

Prywatyzacja konkurencyjna lub niekonkurencyjna może być więc ukierunkowana na poszczególne z

tych typów organizacji prywatnych (bardzo wiele form prawnych może przybierać działalność

gospodarcza, jak i działalność społeczna, mamy już formuły organizacji hybrydowych w ustawie o

spółdzielniach socjalnych6). Wśród argumentów za preferowaniem w prywatyzacji usług publicznych

organizacji nie nastawionych na zysk jest to, że nie mają one celów ekonomicznych, lub jeśli je mają,

to są one podporządkowane celom społecznym.

Jak w powyższym kontekście rozumieć można alternatywy dla prywatyzacji konkurencyjnej? Jest to

każde rozwiązanie instytucjonalne, które różni się od wyboru konkurujących ze sobą prywatnych

organizacji (nastawionych na wzbogacenie właścicieli) jako usługodawców usługi publicznej.

Teoretyczne możliwości w tym zakresie są następujące - usług publicznych udziela:

1. Organizacja będąca własności społeczną, zależna od organu reprezentującego społeczeństwo

2. Organizacja będąca własnością społeczną, niezależna od organu reprezentującego

społeczeństwo

a. Wybrana ze względu na wygraną w konkurencji

b. Wybrana z innych względów niż wygrana w konkurencji (np. wybór oparty na

zaufaniu)

5 Wprowadzenie różnicy między własnością szerszej społeczności a własnością części tej społeczności umożliwia odróżnienie wewnętrznych procesów uspołecznienia, różnica między upaństwowieniem organizacji społecznościowych, a uspołecznianiem organizacji państwowych. 6 Zaproponowano też projekt ustawy o szerszej formule przedsiębiorstwa społecznego.

6

3. Organizacja będąca własnością społeczną o charakterze zbiorowym (utworzona przez kilka

organów odpowiedzialnych za daną usługę na swoich terytoriach)7, niezależna od organu

reprezentującego społeczeństwo

a. Wybrana ze względu na wygraną w konkurencji

b. Wybrana z innych względów niż wygrana w konkurencji (np. wybór oparty na

zaufaniu)

4. Organizacja o własności hybrydowej będąca własnością wspólną społeczeństwa i podmiotu

lub podmiotów prywatnych

a. Wybrana ze względu na wygraną w konkurencji

b. Wybrana z innych względów niż wygrana w konkurencji

5. Organizacja będąca własnością prywatną, ale nie prowadząca działalności gospodarczej i nie

mająca na celu wzbogacenia właścicieli

a. Wybrana ze względu na wygraną w konkurencji

b. Wybrana z innych względów niż wygrana w konkurencji

6. Organizacja będąca własnością prywatną, prowadząca działalność gospodarczą, ale nie mająca

na celu wzbogacenia właścicieli, a tylko realizację celów społecznych (organizacja hybrydowa)

a. Wybrana ze względu na wygraną w konkurencji

b. Wybrana z innych względów niż wygrana w konkurencji

7. Jednocześnie organizacja będąca własnością społeczną (zależna lub niezależna) i organizacja

prywatna (bez dookreślenia typu), ale bez formalnego powiązania w postaci metaorganizacji8

a. Organizacja prywatna wybrana w wyniku wygranej w konkurencji

b. Organizacja prywatna wybrana w sposób niekonkurencyjny

8. Metaorganizacja społeczna, czyli organizacja organizacji będących własnością społeczeństwa

a. Wybrana ze względu na wygraną w konkurencji

b. Wybrana z innych względów niż wygrana w konkurencji

9. Metaorganizacja społeczno-prywatna (hybrydowe), czyli organizacja organizacji będących

własnością społeczeństwa i takich będących własnością prywatną

a. Wybrana ze względu na wygraną w konkurencji

b. Wybrana z innych względów niż wygrana w konkurencji

Sytuacja nr 1 może być interpretowana jako stan pierwotny, wobec którego określa się alternatywy,

wśród których jest prywatyzacja konkurencyjna. Wówczas z listy alternatyw w stosunku do niej

wykluczamy tę sytuację.

Wprowadzona siatka pojęciowa wymaga dalszej pracy, ale jest już wystarczająco bogata, aby móc się

przyjrzeć przykładom alternatyw dla prywatyzacji usług publicznych.

Wniosek wstępny jest taki, że prywatyzacja konkurencyjna nastawiona na organizacje prywatne,

których celem jest wzbogacenie właścicieli ma bardzo wiele hipotetycznych alternatyw. Dotyczą one

zarówno rodzaju własności (nie tylko prywatne, a jak prywatne - nie tylko nastawione na zysk), jak i

sposobu wyboru (nie tylko konkurencyjne9). W drugim punkcie dowiemy się, czy któreś z tych

teoretycznych alternatyw są praktykowane na świecie i w Polsce.

7 Na przykład organizacja usługowa utworzona przez związek międzysamorządowy. 8 Ta sytuacja nazywana jest w literaturze zagranicznej: concurent sourcing, mixed sourcing, mixed delivery, joint delivery (Hefetz, Warner 2014). 9 Opcjonalne klauzule społeczne w zamówieniach publicznych można uznać za wyłom w prywatyzacji nastawionej na typowe podmioty biznesowe. Takie podejście jest jednak narażone na problemy stwierdzane w organizacjach hybrydowych, które mają w swojej misji zarówno przynoszenie wartości ekonomicznej, jak i społecznej poprzez integrację zawodową (Teasdale 2012, Garrow, Hasenfeld 2014).

7

Przykłady alternatyw dla prywatyzacji usług publicznych

Impulsem dla rozwoju badań nad alternatywami dla prywatyzacji było odkrycie, że po okresie

dynamicznej prywatyzacji zaobserwowano proces odwrotny (Hefetz, Warner 2007). W kategoriach

przedstawionych powyżej może chodzić o proces reuspołeczniania. W literaturze światowej używa się

też terminu remunicypalizacji (możliwy polski odpowiednik to rekomunalizacja), gdyż badania

prowadzone są głównie na poziomie lokalnych władz (samorządów). To właśnie one zwykle są

odpowiedzialne za dostarczanie usług publicznych.

W uzasadnieniu dla prywatyzacji usług publicznych występowało kilka założeń, z których wynikało, że

istnieje rynek usługodawców odpowiadający modelom doskonałego rynku. Organ prywatyzujący

usługę publiczną zachowuje się jak nabywca usługi na rynku, mając pełną informację o swoich

własnych preferencjach i cechach wszystkich dostępnych na rynku ofert i dokonuje racjonalnego

wyboru oferty. Jednym z wczesnych wyników badań nad prywatyzacją było stwierdzenie, że

prywatyzacja usługi publicznej musi się wiązać z ciągłym procesem zarządzania rynkiem. Składa się na

to co najmniej rozpoznanie rynku, zgodne z nim planowanie zamówień, przygotowywanie przetargów

poprzez specyfikację jakości usług, ocena i wybór oferty, a następnie nadzorowanie wykonywania

umowy (o złożoności procesu zob. m.in. Glasby 2012).

Wyobrażenie, że podmiot odpowiedzialny za usługę publiczną po prostu ją nabywa (zleca) i na tym

kończy się jego rola jest więc złudzeniem. Im bardziej złożone usługi, tym większe wymagania są po

stronie prywatyzującego w zakresie kierowania i obsługi całego procesu. Administrator z modelu

klasycznej administracji świadczącej nie zarządzał rynkiem, ale realizacją usługi publicznej przez

zależną jednostkę organizacyjną. Było to administracyjne planowanie niewiele mające wspólnego z

zarządzaniem procesami rynkowymi konkurujących ze sobą niezależnych organizacji, kierujących się

inną logiką niż klasyczna organizacja społeczna typu administracyjnego. Dodatkową złożoność

wprowadza kontekst polityczny uspołecznienia i prywatyzacji. Nie tylko chodzi tu o ideologię, ale

przede wszystkim o różne grupy interesów, w tym interesów mieszkańców, którzy są ostatecznymi

odbiorcami usług. Założenie o tym, że podmiot prywatyzujący odpowiada ideałowi racjonalnej

administracji jest kolejnym złudzeniem. Rozmaite wyzwania są więc związane nie tylko z tym, że

rzeczywisty rynek mniej lub bardziej odbiega od doskonałego rynku, ale też z tym, że rzeczywista

odpowiedzialność za usługi publiczne sprawowana jest w kontekście mniej lub bardziej odbiegającym

od modelu separacji administracji od polityki.

Wniosek z badań tego obszaru jest więc dość jednoznaczny: "Jeżeli rząd ma zamawiać usługi, które są

dostępne u usługodawców prywatnych, powinien mieć zasoby konieczne dla zarządzania,

nadzorowania i egzekwowania zobowiązań” (van Slyke 2003).

W tym kontekście interesujące są próby prywatyzacji zadań nie tylko z zakresu udzielania usług

publicznych, ale też związanych z zarządzaniem prywatyzacją. Organ publiczny dokonuje tylko wyboru

podmiotu zarządzającego prywatyzacją (operator, zob. np. projekt „Od zlecania do kooperacji”10).

Instytucje prywatyzacji mają charakter publiczny, ale zarządzanie prywatyzacją może być zlecone

organizacji prywatnej. Przy założeniu dodatkowym, że działania kontrolne również byłby

sprywatyzowane (np. zlecone organizacjom typu strażniczego), zadanie organu publicznego

odpowiedzialnego za usługę sprowadzałoby się do wyboru podmiotu zarządzającego prywatyzacją.

Badania nad prywatyzacją konkurencyjną nie tylko doprowadziły do wniosku, że jest to bardzo

kosztowny i wymagający od obsługujących proces, ale również, że odwrót od tej praktyki może mieć

wiele postaci (Hefetz, Warner 2007). W kategoriach przedstawionych wyżej nie polega on więc na tym,

10 O zlecaniu jednego z podstawowych działań administracyjnych, a mianowicie planowania zob. Grijzen 2010.

8

że wracamy do sytuacji, gdy usługa publiczna dostarczana jest przez organizację całkowicie społeczną

własnościowo i zależną od organu odpowiedzialnego za nią (pierwotny stan wyżej na liście z numerem

1).

Z listy alternatyw wyszczególnionych powyżej warto wskazać na drugą. Nie wydaje się to być dalekie

odejście od stanu pierwotnego. Zależy to jednak od tego, w jaki sposób będzie zapewniona

niezależność organizacji świadczącej usługę publiczną. Im bardziej niezależna ona będzie od organu za

usługę odpowiedzialnego, tym większa będzie różnica między tym rozwiązaniem a stanem

pierwotnym. Głównie mowa tu o powiązanych ze sobą wymiarze finansowym i organizacyjnym.

Niezależność finansową zapewnia m.in. prawo do pobierania opłat za usługi, o ile usługa publiczna jest

częściowo lub w pełni odpłatna. Z kolei niezależność organizacyjna może wynikać z instytucjonalnego

ulokowania kierownika i szerokie określenie jego swobody decyzyjnej wobec organu

odpowiedzialnego.

Tego rodzaju przykładem, przedstawianym jako alternatywa dla prywatyzacji konkurencyjnej, są

korporacje municypalne (municipal corporations) w Portugalii, które są dostawcami różnych usług, np.

sport i rekreacja, kultura i nauka, parki i utrzymanie budynków itp. (Tavares, Camoes 2007). Mają one

odrębną osobowość prawną, mogą pobierać opłaty, mogą mieć własność, mogą być pozywane i same

pozywać do sądu. Ich zarządy są wybierane przez władze lokalne. Na pierwszy rzut oka wydaje się, że

są to organizacje bardzo zbliżone do polskich spółek komunalnych, ale podlegają odrębnej ustawie o

korporacjach municypalnych i międzymunicypalnych z 1988 r. Oznacza to, że o ile polskie spółki

komunalne są ustanawiane na podstawie prawa dotyczącego podmiotów prywatnych, tu mamy do

czynienia z odrębną ustawą. Organizacje tego typu istnieją w wielu krajach Europy (porównanie zob.

Local public companies… 2004). Druga wyraźna różnica może być taka, że korporacje portugalskie z

założenia mogły być też międzymunicypalne. Pozwala to na uzyskanie efektu skali. Polskie rozwiązania

dotyczące związków międzysamorządowych mogą zostać uzupełnione o związki powiatowo-gminne

(ustawa w tym zakresie obecnie w Senacie, stan na 02.06.15), co będzie również umożliwiało

dostarczanie usług publicznych przez zależne od ich organów komórki organizacyjne lub też stworzone

przez związek niezależne spółki powiatowo-gminne.

Źródło: Tavares, Camoes 2007

9

Drugi przykład alternatywy dla prywatyzacji konkurencyjnej bardziej odnosi się do sposobu zawierania

umów niż tego, kto jest właścicielem lub jak wybrano organizację, która ma świadczyć usługi publiczne

(Brown et. al. 2007). Można jednak uznać, że mniej szczegółowe umowy oparte na zaufaniu mogą być

również wynikiem wyboru opartego na zaufaniu, a nie na szczegółowych i sformalizowanych

procedurach przetargowych. Dodajmy do cech definicyjnych prywatyzacji konkurencyjnej brak

zaufania, uzasadniony tym, że docelowymi usługodawcami są organizacje działające dla wzbogacenia

właścicieli. Wtedy oparty na zaufaniu wybór niekonkurencyjny i niekompletna umowa pozostawiająca

przestrzeń do innowacji (relational contract w odróżnieniu od całkowitych lub zamkniętych umów)

byłyby drugą alternatywą w stosunku do korporacji municypalnych i międzymunicypalnych. W tym

przypadku usługa publiczna powierzona jest organizacji prywatnej, ale nie w procedurze

konkurencyjnej. Jednym z przykładów analizowanych w tym obszarze były organizacje prywatne nie

nastawione na zysk zajmujące się społecznymi usługami publicznymi. Można argumentować, że ten

typ organizacji prywatnych może być obdarzany większym zaufaniem, ze względu na silne

przywiązanie do misji służenia społeczeństwu i brak motywu wzbogacenia właścicieli. Brak tego

motywu przynajmniej częściowo uzasadnia też niekonkurencyjny wybór.

W Polsce obecne są również alternatywy dla prywatyzacji konkurencyjnej związane z organizacjami

hybrydowymi własnościowo. Mam na myśli spółdzielnie socjalne osób prawnych. Organ publiczny

może razem z organizacją prywatną nie nastawioną na zysk być założycielem takiej organizacji.

Hybrydowości własności odpowiada hybrydowość misji z celami ekonomicznymi i społecznymi.

Rozwiązanie to może mieć zalety ze względu na to, że organizacja udzielająca usług publicznych nie

jest ani wyłącznie społeczna, ani też wyłącznie prywatna, a przy tym cele takiej organizacji nie są też

ani wyłącznie ekonomicznie, ani też wyłącznie społeczne. Podwójna hybrydowość (własnościowo-

misyjna) spółdzielni socjalnych osób prawnych sprawia, że niektóre problemy z prywatnymi hybrydami

misyjnymi (dominacja misji ekonomicznej nad społeczną i zanikanie tej drugiej, np. Teasdale 2012) są

w ten sposób przynajmniej hipotetycznie zmniejszone. W przypadku podwójnych hybryd wybór

organizacji prywatnej jako partnera może się opierać na zaufaniu, celem jest stworzenie czegoś

wspólnego, a nie krótko czy średnioterminowy kontakt typu kupna-sprzedaży. Wynika stąd, że w

przypadku podwójnych hybryd nie wydaje się konieczny charakterystyczny dla prywatyzacji wybór

konkurencyjny z całkowitymi i zamkniętymi umowami.

Kolejna alternatywa dla prywatyzacji usług publicznych to metaorganizacje hybrydowe. Podstawą dla

budowania tego wzoru są lokalne systemy wsparcia w Warszawie11. Możliwy jest wybór

konkurencyjny metaorganizacji hybrydowej złożonej z organizacji społecznych (zależnych lub

niezależnych od organu odpowiedzialnego za usługę publiczną) i prywatnych nie nastawionych na

zysk. Uzasadnieniem dla takiej struktury jest to, że każda usługa publiczna jest złożona i terytorialnie

rozproszona, poszczególne jej składowe wykonywane są przez różne organizacje (usługa publiczna ma

charakter sieciowy12). Brak współpracy między nimi jest szkodliwy dla efektywnego osiągania celów

usługi. Z prywatyzacji konkurencyjnej pozostaje tylko alternatywny typ organizacji prywatnej

(działające nie dla zysku właścicieli, czyste lub hybrydowe), a także wybór konkurencyjny bodźcujący

do nawiązania współpracy i następnie umowa tworząca konsorcjum. Organy takiej metaorganizacji

odpowiedzialne są za koordynację wewnętrzną sieciowej usługi publicznej oraz za współpracę z

organem odpowiedzialnym za tę usługę.

Podsumowując, teoretyczne alternatywy dla prywatyzacji konkurencyjnej wskazane w punkcie

poprzednim znajdują wyraz w praktyce. Dotyczy to zarówno alternatyw dla prywatyzacji własności

11 Model tego typu zob. Szarfenberg 2014. 12 O sieciowości usług z pojęciem service delivery network, w kontekście usług społecznych zob. Austin 2002, o efektywności sieci publicznych np. Austen 2014.

10

organizacji usługowej (korporacje municypalne, organizacje hybrydowe własnościowo), jak i wyboru

konkurencyjnego (wybór oparty na zaufaniu, niekompletne umowy).

Preferencje dla prywatyzacji konkurencyjnej usług publicznych i jej polskie przykłady

Skąd wzięła się preferencja dla prywatyzacji konkurencyjnej usług publicznych? Wiązało się to z

ideologią nowego zarządzania publicznego opartą na ekonomicznym podejściu do zagadnień z zakresu

administracji publicznej (Zalewski 2013). Główna hipoteza tej szkoły w uproszczeniu sprowadzała się

do argumentacji, że konkurencja przyczynia się do poprawy stosunku kosztów do jakości usług.

Pomocnicze w stosunku do niej było założenie, że prywatne organizacje działające dla wzbogacenia

właścicieli są lepiej zarządzane i dlatego sprawniejsze.

Jak zastosować takie poglądy do administracji świadczącej usługi publiczne? Po pierwsze, należało

oddzielić organizacyjnie płatnika od usługodawcy. Prowadziło to do wyodrębniania funduszu usługi

publicznej, który nie mógł posiadać własnych organizacji usługowych. Po drugie, należało wprowadzić

konkurencyjny wybór usługodawcy. Z zasad sprawiedliwości proceduralnej (zakaz dyskryminacji

podmiotu ze względu na jego własność) i z założenia dodatkowego (organizacje prywatne nastawione

na zysk są najsprawniejsze) wynikało, że po wprowadzeniu konkurencyjnego wyboru, dostarczanie

usług publicznych zdominują organizacje prywatne nastawione na zysk. Tym samym zostanie

osiągnięty uzasadniany teoretycznie cel, a mianowicie poprawa stosunku kosztów do jakości usług

publicznych i sprawność organizacyjna.

Koncepcja ta w Polsce dość szybko została zaimportowana z USA13. Zasadniczo jednak nie była ona

prosta do zastosowania. Po pierwsze, ze względu na upaństwowienie większości działalności w

zakresie usług publicznych nie było niezależnych podmiotów, które mogłyby ze sobą konkurować. Po

drugie, w ustroju socjalistycznym obowiązywała zasada jednolitej administracji państwowej. Nie było

więc wyodrębnionego prawnie samorządu, a tylko terytorialna reprezentacja państwa w postaci rad

narodowych. Koncepcja nowego zarządzania publicznego natomiast dotyczyła przede wszystkim

administracji świadczącej na poziomie samorządu.

Pierwsze reformy transformacyjne dopuszczające istnienie organizacji prywatnych świadczących

usługi analogiczne do tych uznanych za publiczne (np. zdrowotne, edukacyjne, pomoc społeczna) były

warunkiem powstania niezależnych podmiotów usługowych. Z kolei jedną z pierwszych reform

administracji publicznej było wyodrębnienie samorządu i przekazanie mu własności, w ten sposób

odbudowano własność komunalną. Teza, że w Polsce początkowo silniejsza była komunalizacja a nie

prywatyzacja usług publicznych wydaje się być przekonująca. Komunalizacja nie była przy tym

jednorazowym procesem, gdyż drugi etap reformy administracji publicznej miał miejsce pod koniec

lat 90. Do tej pory można spotkać opinie, że brakującym ogniwem tych reform jest zdecydowana

decentralizacja finansów publicznych (jedna z zasadniczych ustaw z pakietu reformatorskiego z końca

lat 90. ostatecznie nie została przyjęta). Komunalizacja powodowała nawet i takie zjawiska, że niektóre

usługi publiczne w PRL dostarczane w dużym zakresie przez organizacje pozarządowe (usługi

opiekuńcze, Polski Komitet Pomocy Społecznej) zostały przejęte przez jednostki samorządowe.

Komunalizacja i wiążąca się z nią municypalizacja i remunicypalizacja transformacyjna usług

publicznych wyczerpuje się wraz z ustabilizowaniem struktury administracyjnej państwa i systemu

wzajemnych powiazań i odpowiedzialności. Instytucjonalne reguły gry i nowi aktorzy wchodzą w role

13 Sztandarowe publikacje zostały przetłumaczone na polski niedługo po ich premierach amerykańskich (Savas 1992; Osborne, Gaebler 1994).

11

i interakcje, ustalają własne idee i interesy. W tle jest zaimportowana z USA i głoszona zwykle

bezkrytycznej teoria nowego zarządzania publicznego (np. zestawianie negatywnego obrazu

biurokratycznej administracji z pozytywnym zarządzaniem publicznym, zob. Hausner 2008), która nie

tylko pochodziła z krajów o dobrze rozwiniętym samorządzie, ale też o odmiennej kulturze

organizacyjnej i prawnej dotyczącej administracji, w tym tej świadczeniowej (o tradycjach

administracyjnych: Painter, Guy Peters 2010).

Rozważmy kilka przykładów prywatyzacji usług publicznych w Polsce (krótkie omówienie zob. Sześciło

2013). Jednym z najważniejszych jest ta, która dokonała się w opiece zdrowotnej. Zasadnicze idee

zarządzania publicznego zostały zrealizowane pod koniec lat 90. Wstępem było uniezależnienie

zakładów opieki zdrowotnej; drugim krokiem ustanowienie niezależnego płatnika (najpierw kasy

chorych, następnie NFZ), który kontraktuje usługi z niezależnymi zozami (w założeniu miał być to

konkurencyjny wybór) na podstawie określonych standardów usług; trzecim – umożliwienie szpitalom

przekształcania się w spółki prawa handlowego. To ostatnie było motywowane właśnie większą

sprawnością organizacyjną spółek w kontekście problemu zadłużenia.

W przypadku prywatyzacji szkolnictwa podstawowego i średniego pierwszym krokiem było

przyzwolenie, aby status szkoły publicznej miały również szkoły społeczne i prywatne. Rozwój tego

rynku wraz z promującymi go organizacjami (np. Federacja Inicjatyw Oświatowych), przy zmniejszaniu

się liczby uczniów w tych szkołach był bodźcem do prywatyzacji, czyli przekazywania ich przede

wszystkim stowarzyszeniom działającym nie dla zysku. Było to dla samorządów tańsze rozwiązanie.

Przy przekazywaniu szkół nie stosowano wyboru konkurencyjnego, co jest przejawem odbiegania od

modelu prywatyzacji konkurencyjnej. Udział stowarzyszeń w prywatyzacji oznacza, że i pod tym

względem była to alternatywa do przekazywania ich podmiotom prowadzącym zwykłą działalność

gospodarczą (zob. Sześciło 2014).

Kolejny przykład prywatyzacji dotyczy usług z zakresu promocji zatrudnienia, czyli pośrednictwa pracy

i doradztwa zawodowego. Usługi te zostały najpierw skomunalizowane po reformie administracji

terytorialnej pod koniec lat 90., a kolejnym krokiem była prywatyzacja zaprojektowana

instytucjonalnie w 2014 (podstawy ideowe reformy zob. Męcina 2013). W międzyczasie przyzwolono

na działanie prywatnych agencji zatrudnienia, a na świecie rosły w siłę międzynarodowe korporacje

specjalizujące się w usługach promocji zatrudnienia (w innych krajach prywatyzacja tych usług

zachodziła bardziej dynamicznie). Przeprowadzono przynajmniej jeden eksperyment porównujący

skuteczność działania samorządowego urzędu pracy i prywatnej agencji zatrudnienia (Gdańsk), jak

również pilotaż w trzech województwach (Partnerstwo dla pracy). Obecnie możliwe jest zlecanie usług

promocji zatrudnienia prywatnym podmiotom, przetargi organizowane są na poziomie województwa

przez samorządowe wojewódzkie urzędy pracy. Jest to przykład prywatyzacji konkurencyjnej bez

wskazania docelowego podmiotu (są to międzynarodowe korporacje i ich spółki córki, prywatne

agencje zatrudnienia, stowarzyszenia czy fundacje).

Interesującym epizodem polskiej prywatyzacji usług publicznych była reforma gospodarki odpadami.

Po tym, jak ukształtowały się różne praktyki w tym względzie, część samorządów miała spółki

komunalne oczyszczania miasta, część zaś wynajmowała firmy prywatne. Ustawodawca postanowił

jednak wprowadzić przymus wyboru konkurencyjnego, który zapewne w założeniu miał również

doprowadzić do zepchnięcia na margines spółek komunalnych. To jednak pod warunkiem, że spółki

komunalne w większości przypadków przegrałyby w uczciwej konkurencji z firmami prywatnymi. Jest

to typowy przykład prywatyzacji konkurencyjnej wymuszanej odgórnie po okresie pragmatycznego

ukształtowania się różnych sposobów działania samorządów.

12

Ostatni przykład dotyczy usług dla bezdomnych. Już w PRL w latach 80. zaczęły powstawać organizacje

pozarządowe zajmujące się tego rodzaju usługami (np. Towarzystwo Pomocy im. Brata Alberta).

Problem jednak został społecznie zauważony i nagłośniony dopiero w latach 90. W tym przypadku

komunalizacja nie miała większego znaczenia. Dlaczego? Po pierwsze, w pomocy społecznej była

ciągłość współpracy z organizacjami pozarządowymi (np. PKPS, PCK), a po drugie, stworzono też od

razu instytucjonalne reguły gry w tym zakresie (zapisy o zlecaniu usług organizacjom pozarządowym

w pierwszej ustawie o pomocy społecznej z 1990 r.). Być może ze względu na wizerunek klienta aktorzy

samorządowi nie byli chętni do angażowania swoich organizacji w pomoc bezdomnym. Standaryzacja

usług jest kluczowa dla zlecenia ze świadomością odpowiedzialności publicznej. Po 25 latach

prywatyzacji i to dopiero na poziomie projektu ustawy (stan na czerwiec 2015) doprecyzowano

niektóre aspekty usługi (mimo, że ruch w kierunku autostandaryzacji był podejmowany przez

organizacje pozarządowe kilkukrotnie na przestrzeni ostatnich 15 lat). Z tego może wynikać hipoteza,

że wczesna prywatyzacja usługi publicznej, wizerunkowo mało popularnej, razem z zasadą wyboru

konkurencyjnego, w którym liczy się tylko cena, może być ze szkodą dla jakości. Przykład ten odbiega

od prywatyzacji konkurencyjnej - usługi świadczą organizacje nie nastawione na zysk.

Nowe zarządzanie publiczne doczekało się krytyki w świecie (np. Dent et al. 2004; Dunn, Miller 2007)

i również w Polsce (Sześciło 2014a). Ze wskazanych przykładów wynika, że w naszym kraju można

stwierdzić wiele przejawów oddziaływania tej doktryny, choć nie są to wyłącznie przypadki czystej

prywatyzacji konkurencyjnej. Jest tak głównie ze względu na to, że prywatyzacja odbywa się do

podmiotów prywatnych nie działających dla zysku i/lub w niekonkurencyjny sposób (o wczesnych

doświadczeniach w tym obszarze zob. Golinowska, Głogosz 1999). Jeżeli jednak będziemy traktowali

prywatyzację szeroko, to oczywiście mamy do czynienia z prywatyzacją wielu usług publicznych.

Teoria wyboru sposobu dostarczania usług publicznych

Aby dokonywać bardziej świadomych decyzji w zakresie prywatyzacji usług publicznych potrzeba

lepszego zrozumienia, dlaczego organy publiczne odpowiedzialne za te usługi dokonują w praktyce

określonych wyborów. Czy decyduje o tym ideologia? Czy liberalne władze lokalne prywatyzują, a

socjaldemokratyczne remunicypalizują? A może o wszystkim decydują koszty? Skoro prywatyzacja to

mniejszy koszt usług publicznych dla władz lokalnych, to będą one podejmowały próby jej dokonania.

Jakie znaczenie ma poziom ryzyka związany z prywatyzacją w kontekście różnych modeli lokalnego

rządzenia?

U podstaw analiz decyzji władz lokalnych dotyczących prywatyzacji była teoria organizacji i kosztów

transakcyjnych (przegląd zob. Young 2007; Zawicki 2011, s. 34-39). Z tej teorii wynikało nie tylko, że

organizacja może być bardziej sprawna po eksternalizacji niekoniecznych funkcji, ale również i to, że

koszty zlecenia usługi publicznej organizacji prywatnej obejmują nie tylko koszt umowy na udzielanie

usługi z tą organizacją. Są to też co najmniej koszty

1. dojścia do niej (przygotowanie i przeprowadzenie konkurencyjnego wyboru),

2. nadzorowania jej realizacji (przygotowanie specyfikacji jakości, monitoring jakości usługi

według specyfikacji, ewentualne decyzje związane z monitoringiem),

3. konfliktów wokół wyboru organizacji i realizacji umowy (koszty procesów sądowych, koszty

opóźnień związanych z protestami).

Z teorii tej wynikało, że nawet jeżeli wydaje się, że koszt umowy na udzielanie usługi publicznej będzie

dla publicznego budżetu tańszy niż zapewnienie jej przez społeczną alternatywę, to włączenie kosztów

transakcyjnych do rachunków może zmienić sytuację.

13

Inna teoria użyteczna w kontekście alternatyw dla prywatyzacji konkurencyjnej to teoria

koncentrująca się na relacjach pryncypał-agent (zastosowana w kontekście prywatyzacji więzień: Hart

et al. 1997). Jeżeli organizacja prywatna ma na celu wzbogacenie właścicieli, a nie jakość usługi

publicznej, to można oczekiwać, że zlecenie jej takiej usługi spowoduje obniżenie jakości. Własna

komórka organizacyjna, lub własny niezależny podmiot zawiera bezpośrednio umowy z osobami-

usługodawcami, czyli pracownikami (ewentualnie zleceniobiorcami indywidualnymi). Problem

pryncypał-agent w pierwszym przypadku ogranicza się do relacji kierownictwo-pracownik

(zleceniobiorca indywidualny), w drugim - organ-kierownik-pracownik (zleceniobiorca indywidualny).

Przy zaangażowaniu organizacji niezależnej pojawia się bardziej pośrednia relacja: organ-właściciel-

kierownik-pracownik. Pryncypał (organ władzy publicznej) i agent (prywatna organizacja) to

niezależne podmioty, kierujące się odmienną logiką (dobro wspólne vs wzbogacenie prywatnego

właściciela). Wynikają stąd problemy dotyczące tego, jak sprawić, że po zawarciu umowy o udzielanie

usługi publicznej, wewnątrz organizacji prywatnej wystąpią procesy równoważące nacisk właściciela

na jego własny zysk.

Z powyższych teorii wynika, że prywatyzacja konkurencyjna kosztować może więcej ze względu na

koszty transakcyjne, a ponadto jakość usług może być niższa ze względu na zapośredniczenia w relacji

pryncypał-agent. Oznacza to, że spodziewane osiągnięcia poprawy stosunku kosztów do jakości mogą

być iluzoryczne - koszty większe niż oczekiwane, jakość mniejsza niż oczekiwana.

W związku z tymi wnioskami można spotkać w literaturze nawiązania do dychotomii między rynkiem

a planowaniem14 z postulatem jej przekroczenia w kierunku pragmatycznego łączenia obu. Po ruchu

w kierunku prywatyzacji konkurencyjnej następuje rozpoznanie znaczenia kosztów transakcyjnych

(konieczność organizowania i zarządzania rynkiem), a następnie uwzględniania oczekiwań i potrzeb

obywateli (nowe koncepcje planowania, partnerstwa i sieci z koprodukcją). Całość przedstawiana jest

jako pełniejsza koncepcja wyboru społecznego (Hefetz, Warner 2007) lub zrównoważone podejście do

reformy państwa (Warner 2008).

Źródło: Warner 2008

14 Teorie planowania w Polsce całkowicie odrzucone w okresie transformacji na zachodzie są stale rozwijane, zob. Sager wyróżniający cztery koncepcje planowania (2001) i promujący planowanie demokratyczne (2002) czy seria książek New Directions in Planning Theory.

14

Podobne wnioski uzyskamy jeżeli wyjdziemy od modeli lokalnego rządzenia usługami publicznymi, co

powala umieścić prywatyzację w szerszym kontekście i również wskazać dla niej alternatywy. Jedna z

propozycji wyróżnia cztery takie modele (Considine za Farneti, Young 2008):

1) proceduralny,

2) korporacyjny,

3) rynkowy,

4) sieciowy.

Pierwszy jest najbardziej tradycyjny, ma charakter administracyjny i przypomina sytuację pierwotną

opisaną powyżej. Model korporacyjny może odpowiadać tworzeniu niezależnych organizacji o

własności społecznej z poleganiem na korzyściach wynikających z zarządzania, przeciwstawionego

administrowaniu. Prywatyzacja konkurencyjna, alternatywy dla której są przedmiotem tej ekspertyzy,

wydaje się najbardziej zgodna z modelem rynkowym. Ostatni model przedstawiany jest niekiedy jako

alternatywa dla rynkowego, gdy konkurencję zastępuje partnerstwo, a zlecanie usług zastępuje ich

współudzielanie (w Polsce są już przeglądy dotyczące pojęcia koprodukcji usług, zob. Kaźmierczak

2014).

Źródło: Farneti, Young 2008

Z kolei ocena ryzyka powiązana została z poziomem: 1) wrażliwości obywateli na sprawy związane z

daną usługa publiczną, 2) konkurencji na rynku tej usługi, a także 3) trudności w zmianie organizacji

udzielającej usług (Padovani za: Farneti, Young 2008). Jeżeli w pierwszym i trzecim wymiarze mamy

do czynienia z wysokim poziomem, a konkurencja jest niska, wtedy ryzyko jest największe. Z taką

sytuacją najbardziej kompatybilny ma być wybór rządzenia sieciowego. Przykłady usług publicznych w

których mamy do czynienia z wysokim poziomem ryzyka to: pomoc społeczna, opieka zdrowotna,

mieszkalnictwo, zanieczyszczenie środowiska (Farneti, Young 2008).

15

Źródło: Farneti, Young 2008

Z powyższej koncepcji wynika, że przy wyborze sposobu rządzenia daną usługą należy przeanalizować

trzy zmienne dla tej usługi. Na tej podstawie ustalamy poziom ryzyka i dobieramy do niego odpowiedni

model rządzenia usługą publiczną. Jeżeli więc dla danej usługi ustalimy niski, umiarkowany albo bardzo

wysoki poziom ryzyka, preferowana powinna być jedna z alternatyw dla rządzenia rynkowego, czyli

prywatyzacji konkurencyjnej.

Jeżeli dla różnych rodzajów usług publicznych różny jest poziom ryzyka, to oznacza, że całościowo

potraktowany zbiór lokalnych usług publicznych będzie powiązany z mieszanką modeli rządzenia.

Dochodzimy więc do podobnego podejścia jak teoria wyboru społecznego przedstawiona wyżej.

Sposób rządzenia usługami publicznymi nie powinien być podporządkowany ideologicznie

zabarwionej wierze, że rynek jest lepszy od planowania lub odwrotnie, ale pragmatyczny.

16

Literatura

Ahrne, G., Brunsson, N. (2008). Meta-organizations. Edward Elgar. Cheltenham, UK.

Austen, A. (2014). Efektywność sieci publicznych. Podejście wielopoziomowe. Wydawnictwo C.H.Beck.

Warszawa.

Austin, D.M. (2002). Human Services Management: Organizational Leadership in Social Work Practice.

Columbia University Press. New York.

Bernard, P. (1999). Social Cohesion. A Critique. Canadian Policy Research Network. Discussion Paper

no. F|09.

Billis, D. (2010). Hybrid Organizations and the Third Sector: Challenges for Practice, Theory and Policy.

Palgrave Macmillan. London.

Brown, T.L., Potoski, M., Van Slyke, D.M. (2007). Trust and contract completeness in the public sector.

Local Government Studies, 33:4, 607-623.

CoE (2005). Concerted development of social cohesion indicators. Methodological guide. Council of

Europe.

Dent, M., Chandler, J., Barry, J. red. (2004). Questioning the New Public Management. Ashgate.

Aldershot.

Dunn, W.N., Miller, D.Y. (2007). A Critique of the New Public Management and the Neo-Weberian

State: Advancing a Critical Theory of Administrative Reform. Public Organization Review, 7:4, 345-358.

Farneti, F., Young, D.W. (2008). A contingency approach to managing outsourcing risk in

municipalities, Public Management Review, 10:1, 89-99.

Garrow, E.E., Hasenfeld, Y. (2014). Social Enterprises as an Embodiment of a Neoliberal Welfare Logic.

American Behavioral Scientist May, 58: 1475-1493.

Glasby, J. (2012). Commissioning for health and well-being: An Introduction. Policy Press. Bristol.

Golinowska, S., Głogosz, D. red. (1999). Pozarządowe instytucje społeczne. Między państwem a

społeczeństwem. Instytut Pracy i Spraw Socjalnych. Warszawa

Grijzen, J. (2010). Outsourcing planning. What do consultants do in regional spatial planning in

Netherlands. Amsterdam University Press. Amsterdam.

Hart, O., Shleifer, A., Vishny, R.W. (1997). The Proper Scope of Government: Theory and an Application

to Prisons. The Quarterly Journal of Economics, 112:4, 1127-1161.

Hausner, J. (2008). Zarządzanie publiczne. SCHOLAR. Warszawa.

Hefetz, A., Warner, M. (2007). Beyond the market versus planning dichotomy: Understanding

privatisation and its reverse in US cities. Local Government Studies, 33:4, 555-572.

Hefetz, A., Warner, M., Vigoda-Gadot, E. (2014). Concurrent Sourcing in the Public Sector: A Strategy

to Manage Contracting Risk. International Public Management Journal, 17:3, 365-386,

Kaźmierczak, T. (2014). Koprodukcja usług publicznych (koncepcja, badania, rola w świadczeniu usług

adresowanych do osób wykluczonych społecznie, warunki upowszechnienia). Ekspertyza. WRZOS.

Warszawa.

17

Local public companies… (2004). Local Public Companies in the 25 Countries of the European Union.

Dexia, Fédération des Sem, German municipal enterprises Association (VKU), Austrian networks

enterprises Association (VKVÖ).

Męcina, J. (2013). Niewykorzystane zasoby. Nowa polityka rynku pracy. ASPRA-JR. Warszawa.

Osborne, D., Gaebler, T. (1994, 2005) [1992]. Rządzić inaczej. Media Rodzina. Poznań.

Painter, M., Guy Peters, B. red. (2010). Tradition and Public Administration. Palgrave Macmillan. New

York.

Sager, T. (2002). Democratic Planning and Social Choice Dilemmas: Prelude to Institutional Planning,

Ashgate. Aldershot.

Sager, T. (2001). Positive theory of planning: the social choice approach. Environment and Planning A,

33, 629-647.

Savas, E.S. (1992) [1987]. Prywatyzacja. Klucz do lepszego rządzenia. PWE. Warszawa.

Schniederjans, M.J., Schniederjans, A.M., Schniederjans, D.G. (2005). Outsourcing and insourcing in an

international context. M.E. Sharpe. Armonk, New York.

Silver, H. (2013). Framing Social Inclusion Policies. Draft Background Paper for the World Bank Social

Development Department‘s Flagship Study on Social Inclusion.

Szarfenberg, R. (2011). Polityka społeczna i usługi społeczne. W: M. Grewiński, B. Więckowska red.

Przeobrażenia sfery usług w systemie zabezpieczenia społecznego w Polsce. WSP TWP. Warszawa.

Szarfenberg, R., Kowalczyk, J. (2014). Model realizacji usług o określonym standardzie w gminie.

Rekomendacje organizacyjne. WRZOS. Warszawa.

Szarfenberg, R. (2014). Model sieciowej pomocy społecznej. Prezentacja na konferencji pt. „Gotowość

do zmiany w funkcjonowaniu mazowieckiej pomocy społecznej i aktywnej integracji”, Mazowieckie

Centrum Polityki Społecznej, listopad. http://rszarf.ips.uw.edu.pl/pdf/model_siecPS.pdf

Sześciło, D. (2013). Market-Based Mechanism in Public Service Delivery in Local Government in Poland

- A Brief Overview. Wroclaw Review of Law, Administration & Economics, 3:2, 46-54.

Sześciło, D. (2014). O wątpliwościach wokół powierzania prowadzenia szkól samorządowych.

Samorząd Terytorialny, 3, 5-14

Sześciło, D. (2014a). Rynek. Prywatyzacja. Interes publiczny. Wyzwania urynkowienia usług

publicznych. SCHOLAR. Warszawa

Tavares, A.F., Camoes, P.J. (2007). Local service delivery choices in Portugal: A political transaction

costs framework. Local Government Studies, 33:4, 535-553.

Teasdale (2012). How Can Social Enterprise Address Disadvantage? Evidence from an Inner City

Community. Journal of Nonprofit & Public Sector Marketing, 22: 89-107

Van Slyke, D.M. (2003). The Mythology of Privatization in Contracting for Social Services. Public

Administration Review, 63:3, 296-315.

Warner, M. (2008). Reversing privatization, rebalancing government reform: Markets, deliberation

and planning. Policy and Society 27: 163-174.

18

Young, S. (2007). Outsourcing: Uncovering the Complexity of the Decision. International Public

Management Journal, 10:3, 307-325.

Zalewski, D. (2013). Paradoksy New Public Management. W: K. Motyka, R. Stec red. Socjologia

administracji in statu nascendi. ASPRA-JR. Warszawa

Zawiski, M. (2011). Nowe zarządzanie publiczne. PWE. Warszawa.