Kántor Zoltán - Majtényi Balázs (szerk.)

Szőveggyíijtemény ,a nemzeti klsebbségekröl

REJTJELPOLITOLÓGIA KÖNYVEK 23

Kántor Zoltán - Majtényi Balázs (szerk.)

Szővcggyűjtcménya nemzeti kisebbségekről

Rejtjel Kiadó • Budapest, 2005

A kötet megjelentetését támogatta:

Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma

'if~r-4~k~

NEMZETI KULTURÁLIS ÖRÖKSÉGMINISZTÉRIUMA

Nemzeti Kulturális Alapprogram

Nemzeti Kulturális Alapprogram

valamint aPro Renovanda Cultura Hungariae Alapítvány

Szakmai lektor:Bárdi Nándor

Szerkesztés © Kántor Zoltán, Majtényi BalázsSzöveggondozók: Kántor Zoltán, Majtényi Balázs

A fordításokat ellenőrizték: Kántor Zoltán, Majtényi Balázs

ISSN 1585-6747ISBN 963 7255 17 6

A kötetet kiadja a Rejtjel KiadóFelelős kiadó: Farkas László

Tördelés: Gáspár Éva

Tartalomjegyzék

Bevezető (a szerk.) 7

Nemzet és állam - nemzet és kisebbség

Will Kymlicka - Christine Straehle: Kozmopolitanizmus, nemzetállamok,kisebbségi nacionalizmus 17

Michael Keating: Többnemzetiségű demokráciák a szuverenitás utánivilágrendben 43

Kis János: Túl a nemzetállamon 59Losoncz Alpár: Szempontok a nemzeti kisebbség értelmezéséhez 86Rogers Brubaker: Csoportok nélküli etnicitás 112

Interetnikus kapcsolatok - szociológiai és antropológiai megközelítések

Richard Jenkins: Az etnicitás újragondolása: identitás, kategorizálásés hatalom 127

Thomas Hylland Eriksen: Etnikai osztályozás: mi és ők 148Szarka László: A közép-európai kisebbségek típusairól - adalékok

a tipológiai besorolhatóság kérdéséhez 158Csepeli György - Örkény Antal- Székelyi Mária: Az együttélés

reprezentációi Erdélyben 171Gyurgyík László: Az asszimilációs folyamatokról és nemzetiségváltásról

a szlovákiai magyarság körében végzett vizsgálatok alapján 193

Nemzeti és etnikai konfliktusok

Salat Levente: A szintézis esélyei az etnopolitikai konfliktusok okaivalfoglalkozó elméleti magyarázatokban 211

John McGarry - Brendan Q'Leary: Etnikai konfliktusok makropolitikairendezése 253

Nemzeti jogok - kisebbségi jogok, nemzetközi szabályozás

Öllös László: Emberi jogok - nemzeti jogok 267Felföldi Enikő: A kisebbségek kulturális és nyelvi jogai

a nemzetközi jogban 295Vizi Balázs: Az Európai Unió és a kisebbségi nyelvek 318Gyertyánfy András: Az etnikai kisebbségek az Európai Közösség jogában 334

5

Önrendelkezés és autonómia - autonómia-modellek

Benyamin Neuberger: Nemzeti önrendelkezés: egy fogalom dilemmái 349Georg Brunner - Herbelt Küpper: Európai autonómia-megoldások:

a kisebbségi önkormányzatok autonómia-modelljei nek tipológiája 377Daniele Conversi: A sima átmenet: Spanyolország 1978-es alkotmánya és

a nemzetiségi kérdés 404Vizi Balázs: A lapp parlamentek a skandináv országokban 431

A kisebbségi kérdés Magyarországon

Eiler Ferenc: A kisebbségi önkormányzati rendszer és tapasztalatai 445Majtényi Balázs: Mi lesz veled "bezzeggyerek"?

Változóban a kisebbségi jogi szabályozás 461Dupcsik Csaba: A magyarországi cigányvizsgálatok cigányképe 479Vékás János: Színképek: Magyarország nemzeti és etnikai kisebbségei

a népszámlálások tükrében 500

Magyarország és a határon túli magyarok

Bárdi Nándor: A budapesti kormányzatok és a határon túli magyarságkapcsolattörténete 533

Kántor Zoltán: A státustörvény: nemzetpolitika avagy a kisebbségvédelemúj megközelítése? 553

Halász Iván: A nemzetfogalom nyelvi-kulturális elemeia kelet-közép-európai alkotmányokban 571

Halász Iván - Majtényi Balázs: Magyarország és a szomszédos államokstátustörvényei 585

Bibliográfia 603A tanulmányok eredeti megjelenésének helye 629

6

Eiler Ferenc

A kisebbségi önkormányzati rendszer és tapasztalatai

Kisebbségi törvény és az önkormányzati rendszer

Az 1990-es évek elején, alapvetően megváltozott bel- és külpolitikai viszonyok kö-zött, lényegében azokra reflektál va került sor a magyarországi kisebbségpolitikaintézményes hátterének átgondolás ára, a kisebbségi társadalmak állam által támo-gatni kívánt szervezeti kereteinek kidolgozására. Bár a törvényi háttér megteremté-sére már közvetlenül a rendszerváltás előtt is történtek kísérletek, a kisebbségi tör-vény végleges koncepciójának, s prioritásainak kialakítása, valamint az előkészítésifolyamat lezárásaként ezek jogszabályba való átültetése már a demokratikusan vá-lasztott Antall-kormány felügyelete alatt zajlott. I

A törvény előkészítése több évig tartott, s a koncepcionális kérdéseket tekintvealapvetően két felfogás versengett egymással: egy un. "nemzeti liberális" és egy"autonomista" elképzelés.' A liberális megközelítés hívei a nyugat-európai uralko-dó szemléletnek megfelelően nem tartották szükségesnek egy különleges kisebbsé-gi intézményrendszer kiépítését, mivel a kisebbségi jogok érvényesülését a demok-ratikus keretek között önmagában véve is biztosítva látták. E koncepció elsősorbana kisebbségek egyéni jogainak garantálására helyezte a hangsúlyt, s a kisebbségitársadalmak önszerveződését az egyesülési törvény által szabályozott civil szférábautalta volna. Eszerint az így létrejött egyesületek jogosítványai csak a szervezetenbelüli ügyekre terjedtek volna ki. Az autonomista koncepció ezzel szemben a ki-sebbségek egyéni jogai mellett hangsúlyosan fellépett a csoport jogok biztosításá-nak szükségessége mellett is, és a kisebbségek önszerveződését a személyi elvenalapuló kulturális autonómia keretei között látta leginkább megvalósíthatónak. Ez afelfogás alapvetően abból a meggyőződésből indult ki, hogy a kisebbségi közössé-gek megmaradását a demokratikus intézményrendszer önmagában véve nem ga-rantálja, ezért olyan modell kidolgozását látta szükségesnek, melyben a létrehozan-dó, közjogi státussal felruházott kisebbségi önkormányzatok a képviselt közössé-geket érintő döntésekben megkerülhetetlenek lennének.

Végül az egyesülési jog alapján történő önszerveződés gondolata, melyet első-sorban az Igazságügyi Minisztérium preferált, vereséget szenvedett a települési ön-kormányzati rendszer mellé rendelt, legitimációját választás útján szerző kisebbsé-gi önkormányzati modelltől. Az 1993-ban elfogadott törvény kísérletet tett arra,

I A törvény előkészülétéről lásd Bodáné Pálok Judit: A magyar kisebbségi törvény megszületésénekkörülrnényei. Acta Humana, 1993. 12-13. sz. 26-45; Györi Szabó Róbert: Kisebbségpolitikai rend-szerváltás Magyarországon: a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Kollégium és Titkárság történeténektükrében (1989-1990). Budapest: Osiris, 1998.99-151.

2 Bíró Gáspár: Az identitásválasztás szabadsága. Budapest: Osiris, 1995. 36-42.

445

hogy viszonylag kis létszámú, az asszimiláció előrehaladott fokán álló, többnyire.nem zárt településterületen élő kisebbségi közösségek számára megteremtse a kul-turális és funkcionális autonómia kiépítésének jogszabályi hátterét.

Abban, hogy a törvény előkészítése során a kisebbségi önkormányzati rendszerkoncepcióját támogató elképzelések kerekedtek felül, a magyarországi nemzetisé-gekkel szemben érzett történelmi adósság tudata mellett kétség kívül komoly sze.repet játszott a magyar kormány külpolitikai prioritásainak messzemenő figyelem-be vétele is.' Ennek egyik összetevője az volt, hogy az új politikai vezetés minden-képpen pozitív jelzést kívánt eljuttatni az európai intézményekhez. Részben amiatt,hogy egy példamutató rendszer életbe léptetésével az európai integrációs folyamat-ban való részvételi szándéka felől ne hagyjon kétséget, részben pedig abból a cél-ból, hogy közvetett formában ezzel is felhívja a figyelmet a szomszéd országokbanélő magyar kisebbségek sorsának rendezetlen voltára. A kisebbségi autonómiamegvalósítását célul kitűző törvényi szabályozás azonban jelzés kívánt lenni aszomszédos államok felé is a magyar kisebbségek elvárásait illetően. Ez az elkép-zelés alapvetően a "kisebbségek híd szerepének" a kölcsönösség előnyeit szugge-ráló 1970-es évek elején kidolgozott, a nagy létszámú magyar kisebbségekkel ren-delkező államok és Magyarország viszonylatában azonban kezdettől fogva műkö-désképtelennek bizonyuló koncepcióján nyugodott."

A jogi szabályozás deklarált célja tehát a személyi elven alapuló kulturálisautonómia megteremtése, szervezeti konzekvenciája pedig a közjogi státusszalfelruházott kisebbségi önkormányzatok rendszere lett, mely a törvény szerint kétszintből állhat: a helyiből és az országosból. Helyi szinten a törvény három mo-dellt engedélyez. ' Amennyiben a települési önkormányzati választásokon man-dátumot szerzett képviselők több mint fele az adott kisebbség képviselőjeként ke-rült be a képviselőtestületbe, úgy a testületnek lehetősége van arra, hogy átala-kuljon kisebbségi települési önkormányzattá. Ebben az esetben a kisebbségi ön-kormányzat a kulturális autonómia megvalósulásához szükséges jogosítványokontúl természetesen mindazokat a hatósági feladatokat és közüzemi szolgáltatásokatis ellátja, amelyegyébként kimondottan a települési önkormányzat hatáskörébetartozik.

Amennyiben az önkormányzati testület képviselőinek 30%-át egyazon kisebb-ség jelöltjeként választják meg, úgy ezek a képviselők létrehozhatják a közvetettmódon létrejött helyi kisebbségi önkormányzatot. Ennek kompetenciája megegye-zik a harmadik, leggyakrabban előforduló modelléveI, a közvetlen módon létrejötthelyi kisebbségi önkormányzatéval, melynek megválasztása a települési önkor-mányzatokkal egy időben, egy helyen történik. A kisebbségi jelölteknek a jogsza-bály szerint jelenleg elegendő mindössze 5 ajánlást összegyűjteniük ahhoz, hogy a

3 A politikusok egy része a mai napig vitatja ezt, de közülük is egyre többen beszélnek nyíltan a kér-désről. így például Wekler Ferenc is, aki már abban a ciklusban is parlamenti képviselő volt. Do-kumentumfilm a Törvényről. (Klein Judit és Daróczi János az "Együtt" című televíziós műsor szá-mára készült dokumentumfilmjének szerkesztett szövege), Barátság, 2003. 5. sz. 4022.

4 A "híd-szerepről" lásd Föglein Gizella: Nemzetiség vagy kisebbség? Budapest: Ister, 2000. 89-91.5 A nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok választását az 1990. évi LXIV. törvény a helyi ön-

kormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szabályozza. (48. § - 50/D. §)

446

választáson indul hassanak. A törvény a választással kapcsolatban nem engedélyezsemmiféle nemzetiségi kötődést rögzítő regisztrációt, így a kisebbségi önkormány-zatok megválasztásánál gyakorlatilag minden magyar állampolgár rendelkezikmind az aktív, mind a passzív választójoggal. Magának a jelöltnek sem kell nyilat-koznia kisebbségi hovatartozásáról, mindössze azt kell írásba adnia, hogy elvállaljaaz adott kisebbség képviseletét. A választás akkor érvényes, ha a 1O.000-nél keve-sebb lakosú településen legalább 50, 10.OOO-néltöbb lakosú településen pedig le-galább 100 választópolgár érvényesen szavazott. A legtöbb szavazatot begyűjtőjelöltekből megalakuló kisebbségi önkormányzatok tagjainak létszáma az érintetttelepülés nagyságától függően 1.300 lakos alatt 3, afölött 5, a főváros, Budapestesetében pedig 9 fő.

A törvényi szabályozás lehetőséget nyújt a helyi kisebbségi önkormányzatokországos szintű integrációjára is, azaz kisebbségenként egy országos kisebbségiönkormányzat megalakítására. Ezek feladata a kisebbségek érdekeinek országos ésmegyei szintű képviselete. Az országos és a helyi szint között nincs alá- és föléren-deltségi viszony, a helyi szint gyakorlatilag független az országostóI. Az országoskisebbségi önkormányzatokat elektori rendszerben választják. Amennyiben azelektori gyűlésen az összes elektor 50%-a megjelenik, a gyűlés határozatképesnektekintendő." Az országos önkormányzat közgyűlésének minimum 13, maximum 53tagja lehet. Ök választják meg maguk közül az önkormányzat fő tisztviselőit, bi-zottságainak vezetőit és tagjait.

A törvény külön szabályozza a két szint jogait és kötelességeit. A helyi kisebb-ségi önkormányzat többféle jogosítvánnyal rendelkezik. 7 Saját hatáskörében meg-határozhat ja a települési önkormányzat vagyonán belül részére elkülönített vagyonhasználatát, költségvetését és zárszámadását, védett műemlékei és emlékhelyei kö-rét, szervezeti és működési rendjét, saját nevét, jelképeit és kitüntetéseit, valamintaz általa képviselt kisebbség helyi ünnepeit. Önálló döntési jogkörben intézménytalapíthat és tarthat fenn, pályázatokat írhat ki, ösztöndíjakat alapíthat, gazdaságicélú szervezetet alapíthat és tarthat fenn. A felterjesztési jog keretében a kisebbséghelyzetét érintő bármilyen kérdésben megkeresésseI fordulhat a hatáskörrel és ille-tékességgel rendelkező közigazgatási szerv vezetőjéhez. Ebben tájékoztatást kér-het, javaslatot tehet, intézkedést kezdeményezhet és kifogással élhet az intézmé-nyek működésével kapcsolatos, a kisebbségek jogait sértő gyakorlat, vagy döntéstilletően. Legerősebb jogosítványa az egyetértési jog a helyi közoktatás, média, ha-gyományápolás és kultúra valamint kollektív nyelvhasználat kérdéskörében meg-hozandó, a kisebbségi lakosságot érintő települési önkormányzati rendeleteket il-letően. A települési önkormányzatnak a kisebbségi intézmények vezetőinek kine-vezéséhez, valamint a kisebbséghez tartozók képzésére kiterjedő önkormányzati

6 Kisebbségi elektor minden települési önkormányzati képviselő, akit kisebbségi jelöltként választa-nak meg, a helyi kisebbségi önkormányzati képviselők, és a szószólók. Ha a településen nincsenekilyenek, akkor egyelektor megválasztását kezdeményezheti a településen élő három, magát kisebb-séghez tartozónak valló polgár. 1993. évi LXXVll. törvény a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól(Nektv.) 31. § (2).

7 Nektv. 25. § - 30. §.

447

döntésekhez is be kell szereznie a kisebbségi önkormányzat egyetértését. Ezen kí-vül a kisebbségi önkormányzat a települési önkormányzattal történő megegyezésesetén átvehet attól oktatási intézményt, amennyiben a képzés színvonalát fenntudja tartani. A helyi kisebbségi önkormányzatok törvényességi felügyeletét a te-rületileg illetékes közigazgatási hivatalok látják el, gazdálkodásukat pedig az Ál-lami Számvevőszék ellenőrizheti.

Az országos kisebbségi önkormányzatnak ugyanolyan megkeresési jogai van-nak, mint a helyi szintnek (a kifogásolás kivételévelj." Ezen kívül önállóan döntszékhelyéről, szervezetéről, működési rendjéről, költségvetéséről, zárszámadásá-ról és törzsvagyonának köréről. Ugyanígy önállóan dönthet a rendelkezésére álIórádió- és televízió-csatorna felhasználásának elveiről és módjáról, és a rendelke-zésére álló közszolgálati rádió és televízió rnűsoridő-felhasználásának elveiről.Különböző intézményeket tarthat fenn és működtethet (könyvtár, színház, rnúze-um, kiadó, országos hatáskörű közép- és felsőoktatási intézmények). Véleménye-zési joga van a kisebbséget érintő jogszabálytervezetek ilIetően, beleértve a me-gyei és a fővárosi közgyűlési rendeleteket is. A kisebbség történelmi települései-nek és építészeti emlékeinek megőrzésével kapcsolatos jogszabályalkotás, vala-mint a kisebbségi oktatás törzsanyagának kialakítása terén pedig egyetérté si jogilleti meg. Gazdálkodását a helyi kisebbségi önkormányzatokhoz hasonlóan azÁllami Számvevőszék ellenőrzi. Törvényességi felügyeletére vonatkozóan azon-ban - a helyi szinttől eltérően - egyetlen állami szervnek sincs jogszabálybanmegállapított hatásköre.

A helyi kisebbségi önkormányzatok működésének infrastrukturális hátterét atelepülési önkormányzatoknak kell biztosítaniuk. Elhelyezésüket (lehetőség sze-rint) önálló épületben vagy helységben kell megoldani, valamint lehetővé kelItenni számukra az ügyintézéshez elengedhetetlenül szükséges technikai eszközökhasználatát is. Az országos önkormányzatok 150-300 négyzetméter hasznosalapterületű irodákat kaptak, s az ingatlanjuttatás mellett az állam a költségvetés-ből egyszeri juttatás formájában induló vagyon nal látta el őket. 9 Az ingatlanoknem mentek át a kisebbségi önkormányzatok tulajdonába, azokat csak használat-ra kapták. Mindkét szint működésének anyagi hátterét a központi költségvetéshivatott megteremteni.

A kisebbségi törvény elfogadása óta több mint 10 év tel el, s ez alatt az idő alattháromszor tartottak a települési önkormányzatok választásához kapcsolódóan ki-sebbségi önkormányzati választásokat.

8 Az országos kisebbségi önkormányzat jogosítványait lásd Nektv. 35. § - 39. §.9 Az Országos Cigány Kisebbségi Önkormányzat 60 millió Ft, a nérnet, szlovák, horvát és román 30

millió Ft, a többi pedig 15 millió Ft értékű részvényt kapott. Nektv. 63. § (4).

448

Megalakult kisebbségi önkormányzatok száma

1994/95 1998 2002Bólzár 4 14 30Cigány 477 766 1004Görög 6 18 30Horvát 57 74 107Lengyel 7 32 50Némel 162 271 335Örmény 16 25 30Román II 32 44Ruszin 1 9 31Szerb 19 34 43Szlovák 51 75 112Szlovén 6 10 13Ukrán O 4 12Összesen 817 1364 1 841Forrás: httpr/Zvalasztas.hu; hüpi/rarchiv.meh.hu/nekh.

A kvantitatív mutatók kétség kívül impozánsnak tűnnek. A helyi kisebbségi ön-kormányzatok száma a harmadik ciklusra 2,3 szeresére nőtt, s az 1998-ban meg-választottak 90%-a négy évvel később ismét megalakult. amiből egyfajta stabilitás-ra is lehet következtetni." A kisebbségi önkormányzati jelöltekre leadott, a vá-lasztási rendszerből adódóan túlnyomórészt szükségképpen a többségi lakosságtóiérkező szavazatok száma ráadásul rendkívül magas volt. Az első választáson1.774.299, a másodikon pedig már 2.657.722 személy adta voksát valamely ki-sebbség jelölt jére is, amiből persze sokan következtettek a nemzetiségek és a rend-szer társadalmi elfogadottságára.11 Ráadásul 1998-ban 63, 2002-ben pedig 59 tele-pülési önkormányzat élt törvény adta, a személyi elvű kulturális autonómia kere-tein elvileg túlmutató lehetőségévei és alakult át kisebbségi önkorrnányzattá.r'

Ugyanakkor azonban nagyon korán nyilvánvalóvá váltak a rendszer komoly fo-gyatékosságai, melyek a jelenlegi szabályozás változatlan formában történő fenn-taltásának létjogosultságát is kétségbe vonták. A törvényi szabályozással szembenmegfogalmazott kritikák egy része az önkormányzatok megválasztása során ta-pasztalt visszaélésekre koncentrált. A megjegyzések másik része a kisebbségi ön-kormányzatok hatékony működését megnehezítő hiányos szabályozásra, illetve ar-ra a visszásságra hívta fel a figyelmet, hogy sem a helyi, sem az országos kisebbsé-gi önkormányzatok nem voltak képesek 10 éven keresztül átvenni nyilvánvalóankisebbségi feladatokat ellátó kulturális és oktatási intézményeket.

10 Kisebbségek Magyarországon 2002-2003. Budapest, 2004. 15. számú melléklet.II Kisebbségek Magyarországon 1999. Budapest, 1999.42.12 Kisebbségek Magyarországon 2002-2003. Budapest, 2004. 18. számú melléklet.

449

A kisebbségi önkormányzati rendszer felépítése és működése,és néhány problematikus kérdése

A kisebbségi önkormányzati rendszerben egyetlen hivatalos kapcsolat létezik ahelyi szint és a többnyire budapesti székhelyü országos szint között, ez pedig az or-szágos önkormányzat közgyűlésének tagsága, melyet a helyi önkormányzati képvi-selőkből választ az összes, választásokon mandátumhoz jutott kisebbségi önkor-mányzati képviselő.

Bár a törvény a helyi és országos önkormányzatok egymástól való függetlensé-gét deklarálja az együttműködés mindkét szint alapvető érdeke. A kapcsolattartás-nak több csatornája is rnűködhet, A személyes kapcsolatfelvétel (pl. a helyi ünne-pek alkalmával), az országos szint rendelkezésére álló pénzeszközök egy részénekkulturális célú pályáztatása, és persze nem utolsó sorban a helyi képviselők egy ré-szének közgyíílési tagsága. Ezen kívül néhány országos önkormányzat területi iro-dákat is létrehozott, melyek elsődleges feladata, hogy az érintett körzetben megaIa-kult kisebbségi önkormányzatokkal, illetve azok önálló kezdeményezésre létrejöttmegyei szintíí társulásaival tartsa a kapcsolatot. 13

A két szint az előzetes koncepciónak megfelelően anyagilag is független lettegymástól. Mind a helyi, mind az országos önkormányzatok bevételeik jelentős ré-szét a központi költségvetéstől kapják. A büdzséből érkező, szervezetfinanszírozástszolgáló, csak az országos önkormányzatok esetében differenciált mértékíí támo-gatások mind a mai napig meghatározó tételt képviselnek az önkormányzatok költ-ségvetésének bevételi oldalán." A rendszer mííködtetésének biztosítására azonbantöbbcsatornás finanszírozást ír elő a kisebbségi törvény. Eszerint a helyi kisebbségiönkormányzatokat lehetőségeik szerint támogathatják a települési önkormányzatokis, és az állam által fenntartott közalapítványhoz, is lehetőségük van konkrét pro-jektek finanszírozására pályázni. A szabályozás engedélyezi az anyaországból ér-kező, többnyire az országos önkormányzatok által koordinált támogatások fogadá-sát is, és annak lehetöségét sem zárja ki, hogy az önkormányzatok gazdasági vál-lalkozásokba kezdjenek.

A kisebbségi önkormányzatok anyagi hátteréről elmondható, hogy míg az or-szágos szint mííködése többé-kevésbé biztosított, a helyi kisebbségi önkormány-zatok részére kiutalt állami támogatás nem túlságosan jelentős.'? Legalább ekkoraproblémát jelent, hogy az önkormányzatok részére átutalt összegek nem differenci-áltak: ugyanakkora összeget kap egy jórészt valóban csak kisebbségi lakosok által

13 A horvát, roma, szlovák és német kisebbségek esetében működnek az országban rncgyei szintűszerveződésck. Ferenc Eiler - Nóra Kovács: Minority Self-Governments in Hungary. In Kinga Gál(ed.): Minoritv Governance ill Ell rope. Budapest: Open Society Institute, 2002. 185.

14 Az Állami számvevőszék nem reprezentatív mintán végzett ellenőrzései alapján az állami támoga-tás a helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetésének átlagosan kb. 36%-át tette ki 200 l-ben,(Ez az arány nagyjából megfelel egy előző évi vizsgálatban tapasztalt eredményeknek.) Természe-tesen ez csak átlagszám. a. források megoszlásaban óriási különbségek lehetnek az egyes kisebbségiönkormányzatok között, Állami Számvevőszék: 0319 Jelentés a helyi és a helyi kisebbségi onkor-mánvzatok gazdálkodásának átfogo ellenőrzéséről. 2003. június. 70. o.

15 A központi támogatás 2003-ban mintegy 700 000 forintot tett ki.

450

lakott település kisebbségi önkormányzata, mint egy olyan nagyváros kisebbségiönkormányzata, ahol a népszámlálás adatai szerint is csak elenyésző számban él-nek kisebbségi kötődésű állampolgárok. Igaz, hogy a települési önkormányzatok istámogathatják a kisebbségi önkormányzatokat, de ez nem kötelező, s az anyagihozzájárulás a település mindenkori anyagi helyzetétől, valamint a helyi vezetésaktuális döntésétől függ. Ráadásul a kisebbségi törvény a települési önkormányzat-okra hárította a kisebbségi önkormányzatok elhelyezésének problémáját, s a műkö-dési költségek egy részének viselését is, ami már önmagában is komoly terhet je-lent a települések egy részének." Általános szabályként megállapítható, hogya for-ráshiányos települések kisebbségi önkormányzatai is forráshiányosak."

Az anyaországtóI a kisebbségeknek csak kisebb része kapott az elmúlt évekbenszámottevő anyagi támogatást, mivel az érintett államok többsége maga is rendkí-vül komoly gazdasági nehézségekkel küszködött.18 A határon túlról érkezett össze-gek jelentős hányada az országos szint működési feltételeinek javítását szolgálta.Németország - és a német kisebbségekkel foglalkozó németországi alapítványiszféra - kivételt jelentett ez alól, mivel nemcsak az országos önkormányzat felsze-reléséhez nyújtott jelentős anyagi támogatást, hanem a kisebbségi oktatási és kultu-rális intézmények támogatásához, valamint a helyi kisebbségi önkormányzatok inf-rastrukturális hátterének megteremtéséhez is komoly összegekkel járult hozza."

A helyi kisebbségi önkormányzatok kiadásainak szerkezete természetesen másés más. A rendszer rnűködését és ellentmondásait bírálók egyik legfontosabb kriti-kája arra irányul, hogya kisebbségi önkormányzatok lényegében "pénznyelő au-tomaták", mivel forrásaik felhasználásának tartalmi részéről a törvény szerint nemszámoltathatók el, s ez a tény párosulva a választások során tapasztalható visszás-ságokkai az etnobiznisz felé taszítja a rendszert. Kétség kívül vannak köztük olya-nok, melyeknél a befolyó pénzeszközök jelentős részét ilyen-olyan módon az ön-kormányzati tagok saját használatra veszik fel, de vannak olyanok is, ahol a képvi-selők saját célra egyetlen fillért sem szavaznak meg maguknak. Az Állami Szám-vevőszék nem reprezentatív vizsgálatai szerint a személyi jellegű juttatások a hoz-zájuk kapcsolódó járulékokkal átlagosan a források kb. 30-40%-át, a dologi kiadá-sok pedig a teljes költségvetés SO%-át emésztik fcl.20 Ez az arány természetesennem tekinthető általánosnak, mivel azt szubjektív tényezők - többek között a kép-viselők elhivatottsága és persze szociális helyzete - is jelentősen befolyásolják.

16 A kisebbségi önkormányzatok működési feltételeinek megteremtésérőt lásd Csefkó Ferenc - PálnéKovács Ilona: Kiscbbségi Önkonnányzatok Magyarorsiágon. Budapest - Pécs: Osiris - MTA Ki-sebbségkutató Műhely - MTA Regionális Kutatások Központja, 1999. 77-83.

17 Várady Mónika Mária: Nemet kisebbségi önkormányzatok és változó helyi társadalom. Regio,2002. 2. sz. 186.

18 Elsősorban Németország (és Olaszországból Dél-Tirol tartomány). Horvátország. Szlovákia ésSzlovénia nyújtott anyagi segítséget. vagy támogatta eszközökkel. anyaországi meghívásokkal a ki-sebbségeket.

19 Ferenc Eiler: The Experiences of Four Years of Operarion of the National Germán. Slevak. andCroatian Minority Self-Governments. Regio, 2000. 70-71.

20 Állami Számvevőszék, 0319 Jelentés a helyi és a helyi kisebbségi öllkoml(ínFatok gazdálkodásá-nak átfogó elle nőrzesérdl. 2003. június. 70. o. http://www.asz.gov.hu/ASZ/www.nsf

451

Az országos önkormányzatoknál végzett hasonló ellenőrzés azt mutatta, hogy aszemélyi kiadások a munkáltatói járulékokkal együtt átlagosan a kiadások 38-40%-át adják, míg a dologi kiadások 27-41 %_át.21

A kisebbségi törvény módosításának 2004. márciusi tervezete is foglalkozik azországos és a helyi kisebbségi önkormányzati képviselők díjazásával. A tervezettovábbra is lehetővé tenné azt, hogy az önkormányzatok tagjai anyagi juttatásokatszavazzanak meg maguknak és tisztségviselőiknek. A jelenleg hatályos jogszabály-Iyal szemben azonban a tervezet a felvehető összeget a mindenkori köztisztviselőiilletményalaphoz kötné, s mindkét szinten meghatározná annak felső határát."

A magyarországi kisebbségekkel kapcsolatban folytatott hivatalos állami politi-ka deklarált célja 1993 után a kulturális autonómia lehetőségének biztosítása lett.A kisebbségi törvény ehhez közjogi státusú intézményi háttért rendelt. Mind a he-lyi, mind az országos szint jogosítványait tekintve megállapítható, hogy ezek jó ré-sze "gyenge", tehát olyan lehetőség, mely elméletileg a civil szférába tartozó kuItu,rális egyesületeket is megilletné, vagy nem ad valódi közhatalmi jogosultságokat akormánnyal ill. a települési önkormányzatokkal szemben. Valójában két pontonrendelkeznek a helyi kisebbségi önkormányzatok kifejezetten erős jogosítványok-kal. Az egyik szerint a települési önkormányzat csak a kisebbségek egyetértésévelhozhat rendeletet a kisebbségi lakosságot érintő nyelvhasználat, közoktatás, média,hagyományápolás és kultúra terén." A kisebbségi önkormányzatnak tehát vétójogavan a kisebbségi intézmények vezetőinek kinevezése kapcsán is. E lehetőség haté-konyságát mindenesetre csorbítja, hogy a törvény e jogosultság figyelmen kívülhagyását lényegében nem szankcionálja. Ráadásul az is előfordul, hogya kisebbsé-gi önkormányzat legjobb meggyőződése ellenére sem emel vétót, mivel nem akarjakockára tenni a települési önkormányzattal kialakított egyébként harmonikus kap-csolatot, s az állami támogatást kiegészítő, önkormányzattói érkező anyagi hozzá-. , 1 ' 24jaru ast.

A másik elméleti leg erős jogosítvány a kisebbségi oktatási intézmények átvétel-ének lehetősége. A gyakorlatban azonban 2002/3-ig erre csak elvétve került sor,mert addig a végrehajtáshoz szükséges jogszabályi háttér hiányzott, s a finanszíro-zási kérdéseket sem tisztázták. Ilyen körülmények között pedig egy esetleges in-tézményátvétel komoly anyagi kockázattal járt volna. Ugyanez vonatkozott az or-szágos önkormányzatokra is, kulturális és müvelődési intézmények átvételi szán-déka esetén. Mivel azonban a kulturális autonómia elképzelhetetlen saját fenntartá-sú intézmények nélkül - s a magyarországi kisebbségek anyagi ereje többnyirenem volt elegendő önálló intézmények alapítására -, az oktatási és kulturális in-

21 Állami Számvevőszék, 0201 Jelentés az országos kisebbségi önkormányzatok pénzügyi-gazdaságitevékenységének vizsgálatárál. 2002. január. http://www.asz.gov.hu/ASZ/www.nsf

22 A Magyar Köztársaság kormányának T/9126 számú törvény javaslata a kisebbségi önkormányzatiképviselők választásáról. valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozo egyes törvényekmódosításáról. Budapest. 2004 március. 30/Q. § (1-6). so-r. § (a-d), 391C. § (a-e).

13 A vétójog azonban nem érvényes, ha a kérdést nem rendeletben, hanem határozatban szabályozzák.Ferenc Eiler - Nóra Kovács: Minority Self-Governments i.m. 159.

24 Várady Mónika Mária: Némel kisebbségi önkormányzatok i.m. 184.

452

tézmények átvételi lehetőségének megoldatlan volta az autonómia hangoztatásátidővel hiteitelenné tette.

A kérdésben a 2002-es év változást hozott, azóta ugyanis a közoktatási törvénymódosításával lehetővé vált, hogy a többnyire az országos kisebbségi önkormány-zatok által átvenni kívánt intézmények az egyházak által fenntartott intézmények-hez hasonló finanszírozási feltételek mellett működhetnek.f Emellett a 2003-as, ésa 2004-es költségvetési törvény 440-440 millió Ft-ot irányzott elő intézményalapí-tásra és fenntartásra." Ez az intézkedéscsomag szervesen illeszkedik a kisebbségiés az önkormányzatok választását szabályozó törvények módosítására irányuló,2002-ben bejelentett kormányzati törekvéshez. Mindezek hatására az elmúlt min-tegy másfél évben több országos kisebbségi önkormányzat is elszánta magát alTa,hogy oktatási és/vagy kulturális intézményeket vegyen át az addigi fenntartóktóI,de arra is van példa, hogy néhányan közülük önálló intézményeket alapítottak.

A helyi kisebbségi önkormányzatok tevékenységének szociológiai vizsgálataiazt mutatják, hogy azok elsősorban az olyan településeken tudnak eredmén~eketelérni, ahol a települési önkormányzatokkal harmonikus kapcsolatot ápolnak. Bára két típusú önkormányzat együttműködése természetesen kívánatos, a polgármes-teri hivataltói való anyagi, infrastrukturális függés, s a kisebbségi önkormányzatiképviselők azon törekvése, hogy az informális kapcsolatokban megfelelő pozíciórategyenek szert, nyilvánvalóan sebezhetővé teszi a rendszert.

A törvény a közoktatási kérdéseket illetően azzal a jogosítvánnyal ruházta fel ahelyi kisebbségi önkorrnányzatokat, hogy azok vétójogukkal őrködjenek a kisebb-ségi érdekek felett: csak a kisebbség számára is elfogadható személy intézményivezetővé való kinevezéséhez járuljanak hozzá, ellenőrizzék a tanterveket, és fel-ügyeljék, hogy a kisebbségi oktatást támogatni hivatott, tanulói létszám alapján fi-zetett állami kiegészítés valóban eljut-e az iskolákhoz, s az iskolát fenntartó ön-kormányzat nem csökkenti-e az intézmény költségvetését a "plusz állami bevétel"nagyságával. Tapasztalatok szerint a kisebbségi önkormányzatok ha csak lehet ke-rülik a települési önkormányzattal való konfrontációt; néhol annak tudatában, hogya törvény amúgy sem szankcionálja hatékonyan a jogsértéseket, máskor konfor-mizmusból, vagy saját érdekeikre való tekintettel, vagy éppen amiatt, mert a tele-pülési önkormányzatok egy része annyira szegény, hogy kénytelenek a kisebbségspeciális érdekeit a települési érdekek alá rendelni. Ennek ellenére vannak kisebb-ségi önkormányzatok, melyek igenis éltek jogosítványukkal, és megvétózták a te-lepülési önkormányzat döntéseit, sőt mikor tiltakozásukat figyelmen kívül hagyták,panasszal fordultak a kisebbségi ombudsmanhoz is.

A törvény mindenek előtt a kultúra ápolását, a hagyomány- és nyelvőrzést tettemeg a kisebbségi önkormányzatok legfontosabb feladatává. A roma kisebbség ki-vételével a törvény által elismert kisebbségek választott szerveinek jó része első-sorban erre a kérdéskörre is koncentrál: ünnepségeket, koncerteket, bálokat szer-

252002. évi XXI. Törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX törvény mádositásárál. 1. § (6).26 A központi koltségvetés nemzetiségi célú előirányzatai 2001-2004 között.

http://www.etnonet.hu/nemzpenz04.xls27 Várady Mónika Mária: A rendszer rnűködőképes, de ... Beszélő, 2002. 12. sz. 29.

453

1vez, a kisebbségi hagyományok, illetve a nyelv megőrzésére hivatott vetélkedöket 1rendez, őrködik a kisebbségi jellegű műemlékek állagán, bekapcsolódik a testvér- .1',

városi kapcsolatok ápolásába. Emellett esetleg támogatja a helyi kisebbségi egye-sületek működését, vagy egy-egy projektjét. Amennyiben egyáltalán a törvény általbiztosított lehetőséggel élve átvesz valamilyen feladatot a települési önkormány-zattóI, az többnyire egy-egy konkrét ünnepi esemény megszervezésére és leve-zénylésére, vagy a testvérvárosi kapcsolatok ápolására vonatkozik. Ugyanakkorazonban megfigyelhető egy korántsem ritka jelenség is, elsősorban a forráshiányostelepüléseken. Ezeken a többnyire kistelepüléseken a kisebbségi önkormányzatok akisebbség és a többség alapvető érdekeinek azonosságára hivatkozva pénzzel, vagyfejlesztésekhez való hozzájárulással "támogatják vissza" a települési önkormány-zatokat: hozzájárulnak a polgármesteri hivatal jobb felszereléséhez, de a közösségéletében fontos épületek megépítéséhez ill. karbantartásához is.28

A cigány kisebbségi önkormányzatok helyzete a gyakorlatban sokkal bonyo-lultabb, mint a másik 12 kisebbség önkormányzataié. Igaz ugyan, hogya kisebbsé-gi törvény értelmében rájuk is ugyanazok a jogosítványok és kötelezettségek vo-natkoznak, mint a többiekre, a roma társadalom szociális helyzetének túlzás nélkülkritikus volta azonban kisebbségi önkormányzataik tevékenységét jelentösen be-folyásolja. Bár a törvény valójában ezt nem tenné lehetővé, gyakran belefolynak ahelyi szociálpolitika alakításába. A roma önkormányzati képviselőkre ugyaniskettős nyomás nehezedik ezen a téren: saját kisebbségük jelentős részben azt várjael tőlük, hogy szociális helyzetükön bármilyen kis mértékben is, de javítson, a pol-gármesteri hivatalok pedig gyakran szívesen - és olykor egyáltalán nem önzetlenül- bízzák meg őket a segélyezésre, közmunkapro~ramra jogosultak körének megál-lapításával, esetleg ezen akciók levezénylésével. 9 Arról nem is beszélve, hogyakisebbségi önkormányzathoz befolyó pénzösszegek számottevő részét is segélye-zésre, vagy kulturális programnak álcázott segélyezésre kénytelenek fordítani.30

Bár a hagyományok ápolását a roma lakosság is fontosnak tartja, ezt a célt termé-szetesen sokkal kevésbé érzi olyan meghatározó fontosságúnak, mint a szociálishelyzet által felvetett kérdések rendezését. Míg a nemzeti kisebbségek egyik fő tö-rekvése a saját iskola, addig a romák a társadalmi integráció nevében elutasítanakminden olyan lépést, ami szegregációhoz vezethet.

Mindezek miatt vannak szakértők, akik azt vallják, hogy a jelenlegi kisebbségiönkormányzati rendszer egyszerűen alkalmatlan a roma kisebbség valódi érdekei-nek megjelenítésére, sőt hozzájárulhat a szegénység etnicizálódásához is, ezért atörvény hatályon kívül helyezését, s egy társadalmi párbeszéden alapuló új törvény

28 Várady Mónika Mária: A rendszer működöképes, dc ... i.m. 33-34.29 A cigány kisebbségi önkormányzatok tevékenységéről lásd Molnár Emilia - Kai A. Schafft: A he-

lyi roma/cigány kisebbségi önkormányzatok tevékenysége és céljai Magyarországon 200-2001-ben.Srociologiai Srenilc, 2003. l.sz. 87-94; KálIai Ernő: Cigány kisebbségi önkormányzatok Magya-rországon. In Kállai Ernő (szerk.): /v tnagyarorsrági cigány népesség helv-ete a 21. század elején.Kutatási gvorsjclentés. Budapest, 2003. 65-83.

30 Molnár Emilia - Kai A. Schaflt, A helyi roma/cigány ... i.m. 88-89.

454

elkészítését tartják szükségesnek." Tény, hogy a kisebbségi törvény módosításátcélul kitűző 2004-es törvényjavaslat ezen a téren lényegében semmiféle változástnem visz a rendszerbe. Heizer Antal, a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal(NEKH) elnöke szerint azonban a roma kisebbség helyzetének javítása rendkívülkomplex kezelést tesz szükségessé, s a kisebbségi törvény ebből csak egy szeletetvállal magára, mégpedig a kisebbségi közösségek önazonosságának megőrzéséreirányuló erőfeszítések támogatását. A szociális kérdések kezelése, a roma lakossággazdasági és társadalmi felzárkóztatása pedig semmiképpen sem tekinthető kizá-rólag e törvény feladatának.32 Figyelemre méltó azonban, hogy a politizáló romaközélet jelentős része személyében is erősen kapcsolódik a kisebbségi önkormány-zatokhoz, s aktivitásának jelentős része is a kisebbségi önkormányzatok biztosítottaterepen zajlik. Emiatt kérdéses, hogy hosszabb távon fenntartható lesz-e az a kon-cepció, mely a kisebbségi önkormányzatok feladatának csupán a közösség kulturá-lis értékei és oktatási érdekei feletti őrködést szánja.

A magyarországi kisebbségi aktivitás szervezését természetesen messze nemfedik le a kisebbségi önkormányzatok. Legalább ennyire fontos szerepet játszik azegyesületi világ, mely a civil szférán belül igyekszik a kisebbségek közösségeinek- többnyire - az ünnepnapjait tartalommal megtölteni. vagy a romák esetében atársadalom egyik legkiszolgáltatottabb csoportjának érdekvédelmét ellátni. Általá-ban az egyesületekben koncentrálódik az aktivisták jelentős része, s valójában a ki-sebbségi önkormányzatok sem igazán nélkülözhetik az egyesületek mozgósítóerejét, amennyiben a valódi kisebbségi közösség érdeklődését nem akarják figyel-men kívül hagyni.

A szocializmus több mint négy évtizede alatt országos szinten négy nemzetiségiszövetség működött, rendkívül erős állami ellenőrzés alatt, lényegében ténylegestagság nélkül. Helyi szinten az első egyesületek a hetvenes évek közepén alakul-hattak meg, s a nyolcvanas évek közepén ugrott meg a többnyire hagyományőrzéstfelvállaló csoportok száma. Az egyesü\etalapítási hullám azonban a rendszerváltásután kapott csak igazán lendületet.F Ekkorra a nemzetiségi szövetségek is átala-kultak, s addigi kvázi tevékenységüket igyekeztek valódi feladatok vállalásávalfelváltani. Erre az időre már kialakult egy egyesületi elit is, mely az adott viszo-nyok között egyre otthonosabban mozgott a közigazgatás és a kisebbségeket érintőállami, önkormányzati támogatáspolitika dzsungelében, s kapcsolati tőkéje befo-lyást is biztosított neki. Közösségen belüli ismertsége és e\fogadottsága azonban -tekintettel a kisebbségeket sem mellőző társadalmi, gazdasági és politikai változá-sokra - még kérdéses volt.

Az egyesületi elit jelentős része természetesen nem fogadta kitörő lelkesedésselaz önkormányzati rendszer ötletét, főleg azért, mert attól tartott, hogy addig elért

31 SzaJai Júlia: Az elismerés politikája és a cigánykérdés. In Horváth Ágota - Landau Edit - SzalaiJúlia (szerk.): Cigánynak sriiletni. Budapest: Új Mandátum, 2000.531-573.

32 Meghatározni a kisebbségi közösségek határait. Interjú Hcizer Antallal. 2003. szeprember 10-énhttp://www.ngo.hu/modules.php?namc=News&file=article&sid=80O

33 A kisebbségi egyesületek szaporodásáról és a rendszerváltás utáni helyzetéről két esettanulmány adkitünő képet. Rozs András: Pécs etnikai közösségei. Pro Minoritate, 1997. 2. sz; Rátkai Árpád: Akisebbségi aktivitás új központja: Szeged. Regio, 1997. 1. sz. 82-103.

455

pozíciói megsínylik a változtatást, s előre sejthető volt az is, hogy az általa addigraki ismert támogatási rendszer ajövőben szükségképpen gyökeresen átalakul majd."Ez így is történt. Az országos és a helyi kisebbségi önkormányzatok állami támo-gatása ugyanis biztosított, míg az egyesületek anyagi helyzete több tényezőtől isfügg, s költségvetésük a pályázatok sikerességén - s ily módon gyakran kapcsolatirendszerükön - múlik. Továbbá a kisebbségi önkormányzatok megjelenése szük-ségképpen csökkentette a civil szférára fordítandó központi költségvetési összegeknagyságát. Ráadásul a pályázati pénzek elnyerésében is versenytársakra leltek azönkormányzatokban, mivel azok szintén pályázhatnak egyes alapítványi pénzekre,s ők maguk is létrehozhatnak egyesületeket, melyek megfelelhetnek a pályázati ki-írásoknak. 35 A civil szféra helyzetét az is befolyásolja, hogy a települési önkor-mányzatok gyakran az egész kisebbségi problematikát igyekeznek letudni a ki-sebbségi önkormányzatok anyagi támogatásával. Ebben az esetben pedig a tárno-gatásért folyamodó egyesületeket ezekhez irányítják. Eltekintve attól, hogy ez azegyesületi szféra kiszolgáltatottságát tovább növeli, az esetlegesen megszerezhetőtámogatásokat is sokszor a személyes kapcsolatoktóI teszi függővé. A kisebbségiegyesületek közötti rivalizálás esetén ugyanis könnyen előfordulhat, hogy az ön-kormányzati tagsággal rendelkező eg{:,esületek korlátozzák a "rivális" egyesület"saját büdzséből" történő támogatását."

A kisebbségi önkormányzatok és az egyesületek együttműködése személy, ésérdekfüggő. Amennyiben egy kistelepülésen csak egy egyesület tevékenykedik - sez nagyon gyakori jelenség - a két szféra személyi átfedése, illetve egymásnakvaló megfelelése egyáltalán nem ritka. Amennyiben azonban egy településen - fő-leg városban - több egyesület is létezik, úgy nem ritka, hogy az egyesületek egy-mással versengve igyekeznek többséget szerezni a kisebbségi önkormányzatban azönkormányzati választások alkalmával.

A kisebbségi törvény módosításának választással kapcsolatos paragrafusai, s azilletékes állami tisztviselők ezzel kapcsolatos nyilatkozatai lényegében elismerik,hogy az önkormányzati és a civil szféra közötti kapcsolatot az 1993-as kisebbségitörvény nem szabályozta kielégitöen. Egy 2004. márciusi törvénymódosítási terve-zet emiatt a területi és országos önkormányzatok megválasztásánál szerepet bizto-sított volna az egyesületi szférának.

A kisebbségi önkormányzatok megválasztásáról

Amikor a kisebbségi törvény előkészületei során a közjogi státusú kisebbségi ön-kormányzat elképzelése kapott zöld utat, tisztázandó volt még, hogy az ezzel arendszerrel szükségképpen együtt járó választásokat milyen szabályok alapján bo-nyolítsák le. A kisebbségi vezetők ugyanis a negatív történelmi tapasztalatokra hi-

34 Rozs András: Pécs etnikai közösségei ... i.m.35 Az egyesületi és a kisebbségi önkormányzati szféra közötti feszültségről lásd Rátkai Árpád: A ki-

sebbsegí önkormányzatok legitimációhiánya. Regio. 2000. 3. sz. 112-132.36 Rozs András: Cigány állampolgárok Pécsett. Pro Minoritate. 1997. 2. sz.

456

vatkozva először egyöntetüen elutasítottak mindenféle regisztrációval együtt járóelképzelést." Végül egy olyan szabályozás született, mely a kisebbségi önkor-mányzati képviselők megválasztását az általános önkormányzati választásokhozkapcsolta, az aktív választójog terén semmilyen megszorítást sem tartalmazott, apasszív terén pedig mindössze annyit, hogy a jelöltnek írásban köteleznie kellettmagát arra, hogy kész az adott közösség képviseletét ellátni. Ezzel lényegébennyitottá vált a rendszer minden önkormányzati választáson indulni jogosult magyarállampolgár előtt. Egy ilyen "nyitott" rendszer azonban feltételez egyfajta állam-polgári önkorlátozást és öntudatot, mely nélkül az egész konstrukció kiszolgálta-tottá válhat a visszaélésekkel szemben. A második önkormányzati választás után beis bizonyosodott, hogy az új rendszer ajelenlegi formájában sebezhető.

1998-ban a kisebbségi önkormányzatokban lévő - hol több, hol kevesebb -pénz néhány helyen arra csábított szavazati joggal rendelkező, gyakran semmilyen,vagy éppenséggel más kisebbségi kötődéssel rendelkező állampolgárokat, hogyjelöltként induljanak.i" Mivel valójában a többségi lakosság dönt a jelöltek sorsá-ról, s annak az esetek túlnyomó többségében fogalma sincs arról, hogyapapíronszereplő nevek kit takarnak, a végeredményt olyan tényezők befolyásolják, mint pl.a szavazócédulán elfoglalt hely, vagy a jelöltnek tekintélyt kölcsönző esetlegesdoktori CÍm. A visszaélések mellett az is a rendszer gyöngéjének mondható, hogyily módon a választás teljesen esetlegessé válik, s a közösség érdekében valódi ak-tivitást kifejtő személyek gyakran be sem kerülnek a testületekbe. Nem is beszélvearról, hogy nagyszámú visszaélés az országos önkormányzatokra is kihathat.Ez történt - egyes vélemények szerint - 1998-ban a magyarországi románokkal is,akiknek az esetében a megalakult helyi önkormányzatok mintegy 40%-át nem ro-mánok hozták létre, s a 75%-os szabály miatt erős alkupozíciójukra építve az or-szágos önkormányzat megalakítását is blokkolták.39 A diplomáciai feszültséget isokozó helyzetet végül úgy sikerült rendezni, hogy az országos önkormányzat meg-alakulásához megjelenni köteles elektorok törvényben előírt arányát a parlament75%-ról sürgős törvénymódosítással leszállította 50%-ra.

2002-ben a visszaélések megisrnétlődtek, sőt számuk - az országos kisebbségiönkormányzatok szerint - még nőtt is. Amíg azonban az előző választások alkal-mával ezek szinte kizárólag anyagi meghatározottságúak voltak, 2002-ben megje-lent a palettán a "helyét kereső", politikai közéletből kibukott helyi vagy országosszinten ismert politikus, és a kisebbségi aktivisták közéleti szerepét megakadályoz-ni kívánó többségi összefogás esete is.4o A politikusok amellett, hogya kisebbségiönkormányzat jó esetben mégiscsak egy aktivitást, esetleg reprezentációt is kínálófórum lehet, sokszor azért indultak el kisebbségi jelöltként, mert az önkorrnányza-

37 Bodáné Pálok Judit: A magyar kisebbségi törvény ... , 33-34.33 A választások után az ornbudsman is részletesen foglalkozott a .Jcakukkfióka" jelenséggel éves be-

számolójában. Beszámolo a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának tevé-kenységérál /998. január / - december 31. (Budapest. 1999): ll! 2.2 fejezet.

39 Riba István: Vita a kisebbségi önkormányzati szabályokról. HVG, 1999. 8. sz. 89-90.-10 i\ választási visszaélésckröl lásd Pap András László: Etnikai-nemzetiségi identitás és választójogi

korrupció. In Halász Iván - Majtényi Balázs (szerk.): Regis uráltiatá-e az. identitás? Budapest:Gondolat. 2003. 252-256.

457

tok választásáról rendelkező törvény lehetőséget biztosít arra, hogya legtöbb sza-vazattal rendelkező kisebbségi jelöltek kedvezménnyel bekerülhessenek a települé-si önkormányzatokba is.41 A kisebbségi aktivisták ellen összefogó közösségre pe-dig a jászladányi kisebbségi önkormányzati választás mutatott példát, ahol a tele-pülési önkormányzattal állandó vitában álló, rendkívül aktív, az országos médiábanis többször a helyi vezetést bíráló roma politikust, és a vele egyetértőket a többségúgy rekesztette ki a helyi politizálásból, hogy az önkormányzati választásokon atöbbségi lakossághoz tartozó jelölteket támogatta."

Az országgyűlés emberi jogi bizottságán belül már 1999-ben megalakult egy adhoc bizottság Hargitai János vezetésével, melynek az volt a feladata, hogya ki-sebbségi és a választójogi törvény módosításra érett rendelkezéseit - egyeztetve akisebbségi önkormányzatok megbízottaival - átdolgozza. Az előkészítési folyamatsorán felmerült, hogy esetleg választástechnikai megoldással próbálnák meg atöbbségi lakosságot távol tartani a szavazóurnáktól, mégpedig úgy hOlF a válasz-tást más napon tartanák, mint a települési önkormányzati választást. A passzívválasztójoggal kapcsolatban pedig felvetődött, hogy a jelöltnek Írásban kellett vol-na deklarálnia, hogy az adott kisebbségi közösséghez tartozik. Természetesen ezeka rendelkezések nem jelentettek volna garanciát a visszaélések megszűnésére, hisz- bár a szimpátia-szavazatok számát biztosan jelentősen csökkentették volna - atudatos visszaéléseknek nem tudtak volna gátat szabni. A kisebbségi vezetők azon-ban egységesen az elképzelés ellen fordultak, s arra hivatkoztak, hogya változtatásnem szűrné ki a "kakukkfiókákat", ugyanakkor csökkentené a számukra fontosvisszaigazolásként szolgáló, társadalmi elfogadottságukat folyamatosan újból ésújból megerősítő szimpátiaszavazatok számát." A tiltakozás mögött Hargitai márekkor is elsősorban a kisebbségi vezetők bizonytalanságát sejtette. Az új szabályo-zás esetén ugyanis elképzelhető lett volna, hogy néhány kisebbség esetében valódiközösség híján az addigi önkormányzatok száma radikálisan csökkent volna."A kisebbségek azonban összefogtak a tervezet ellen, és a törvény módosítás többekközött ennek köszönhetően kútba esett.

A 2002-es választásokon tapasztalt visszaélések után azonban a törvényi feltéte-lek radikális megváltoztatását követelők kedvezőbb helyzetbe kerültek. KaltenbachJenő kisebbségi ombudsman, és a NEKH új elnöke, Heizer Antal - maguk mögötttudva a kormány támogatását - kezdeményezték a kisebbségi törvény és az önkor-

41 A kisebbségi kornpenzációs listán szcreplö jelöltnek az egyébként a mandátumszerzéshez szüksé-ges szavazatszám egynegyedét kell megszereznie. Ebben az esetben egy kisebbség képviseletébenegy jelölt kerülhet be a települési önkormányzatba. 1990. évi LXIV. törvény a helyi önkormányzatiképviselők éspolgármcsterek választásáról. 50. §.

42 Az ornbudsman éves jelentésében külön kitért erre az esetre. Bcsrámolá a Nemirti és Etnikai Ki-sebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának tevékenységéről 2002. január 1 - december 31. (Buda-pest, 2003): VIlI/3.

4.1 Interjú Hargitai Jánossal, 2000. március 2, MTA KI Hangtár, l. kazetta, Boldal.44 A kérdéssel foglalkozó szakirodalomban a stimpátiasrava:at terminus technicus azokat a kisebbsé-

gi önkormányzati jelöltekre leadott szavazatokat jelenti, melyek a többségi társadalom oldaláról ér-keznek.

45 Interjú Hargitai Jánossal, http://www.etnonet.hu/archivlreportJhargita.htm

458

mányzati választásokat szabályozó törvény felülvizsgálatát." A NEKH igyekezettfolyamatosan egyeztetni az országos kisebbségi önkormányzatokkal, meghallgattaés több helyütt elfogadta fenntartásaikat. a választás kérdésében azonban nem en-gedett eredeti koncepciójából, melyben mind az aktív, mind a passzív választójogelőfeltételeként egy - helyi szinten kezelendő, s a választás után megsemmisítendő- kisebbségi választói névjegyzék elkészítését határozta meg. Ez a jelentős médianyilvánosságot kapott törekvés azonban valójában azáltal tett szert igazán legiti-mitásra, hogya 13 kisebbség eddig a választási törvénnyel kapcsolatban felmerülőmódosítási elképzelésekkel szemben fenntartott többé-kevésbé állandó front ja akormánnyal szemben felbomlott. A nagyobb kisebbségek önkormányzatai ezúttaltámogatásukról biztosították a tervezetet, míg a kisebbek egyértelrnűen elutasítot-ták azt." Utóbbiak egységesen arra hivatkoztak, hogyaválasztások során tapasz-talható visszaélések csak úgy lennének kiküszöbölhetők, ha a jelöltállítást magukaz országos önkormányzatok ellenőrizhetnék. Az aktív választójog korlátozásátpedig egységesen elvetették.

Bár a törvény tervezet elkészült, s az általános vita a parlament plénuma előttmegkezdődött, a törvénymódosít/ - sorsa több okból is bizonytalan. Egyrészt a ter-vezetet kifejezetten ellenző kisebbségi politikusok egy része lobbizni kezdett azellenzéki páltoknál a koncepció elutasítása érdekében, s mivel a törvény mcgvál-toztatásához a parlament 213-ának beleegyezése kell, a minimális többséggel ren-delkező kormánypártoknak meg kell egyezniük a vezető ellenzéki párttal, ami azátpolitizált közélet miatt nem lesz egyszerű, Emellett további rizikófaktornak szá-mít, hogy a változtatást elfogadó kisebbségi önkormányzatokra a beterjesztők csakaddig hivatkozhatnak, ameddig az országos cigány önkormányzat rninimális több-séggel elfogadott támogató nyilatkozatát vissza nem vonja." A mára jórészt politi-kai törésvonalak mellett tagolt roma közélet ugyanis rendkívül megosztott a kér-désben, s az országos önkormányzaton belüli erőviszonyok rendkívül képléke-

49nyek.Az mindenesetre nyilvánvaló, hogy bár a kisebbségi önkormányzati rendszert

számtalan kritika érte és éri minden oldalról, sem a politikai, sem a kisebbségi elitjelentős része nem gondolkodik azon, hogy - mint ahogy azt néhány szakértő java-

46 Az ombudsmannak legkésőbb 2000-re kialakult az a meggyőződése, hogya kisebbscgi vezetők egyrésze azért tiltakozik az ellen. hogy az eredmények rnérhctők legyenek. mert valójában a törvényáltal elismert kiscbbségük közösségként nem is létezik . .Fontos, hogy ne veszítsem el a jóérzésúközvélemény bizalmái" Kerényi György interjúja Kaltenbach Jenő kiscbbségi ombudsmannal.Fundamentum, 2000.2. sz. 37.

41 A bolgár, görög. lengyel. örmény, rornán, szerb és ukrán országos önkormányzatok a KisebbségiÖnkormányzati Képviselők Választásáról szóló 2003. december 5-i tervezetet közös állásfoglalás-ban utasították el 2004. január 20-án. MTA KL Levéltár B - 42/2004. A szlovák. horvát. német éscigány önkormányzatok erre reagálva január 23-án állásfoglalást adott ki. melyhen elköteleztékmagukat a tervezet mellett. httpv/www.cmonct.hu/foryes.htm

~8 Az Országos Cigány Önkormányzat első állásfoglalásában még elutasította a regisztráció ötletet.A Közgyűlés ismételt összehívása során a tagok egy része nem jelent meg. a jelenlévők között pe-dig két Hívei az elképzelést elfogadók kerekedtek felül.

49 Az Országos Önkormányzatban is jelenlévő csoportok jelentős része, élükön a jelenlegi cigány po-litikai elit néhány vezető szcmélyiségével elutasítja a választói névjegyzék bevezetését.

459

solja - felszámolják a helyi szintet, s ehelyett inkább az egyesületi szférán alapul-jon a kisebbségek önszerveződése.l" Ezek az elképzelések ugyan az országos szintszükségességét nem vonják kétségbe, a helyi szintet azonban feleslegesnek tartják,s a településeken élő kisebbségek érdekeinek képviseletét az egyesületekre bíznák.Ennek a koncepciónak azonban ebben a pillanatban nincs semmi realitása. Többokból sem. Egyrészt az évek során a kisebbségi elit egy része betagozódott a ki-sebbségi önkormányzati struktúrába, s érdekévé - és jó esetben természetesenmeggyőződésévé is vált - a rendszer továbbmüködtetésének szükségessége. Ígyegy ilyen irányú gyökeres koncepcióváltás a kisebbségi közélet jelentős részénektiltakozását váltaná ki. A kérdéshez persze az is hozzátartozik, hogy egy új rend-szer előkészítése, társadalmi megvitatása, parlamenti elfogadása ismét több évetvenne igénybe, s a végeredmény akkor sem lenne előre látható.

Jelen pillanatban kérdéses még az is, hogy Magyarország európai uniós tagságamilyen hatással lesz a magyar szabályozásra. Az ugyanis igaz, hogy az Unió a ki-sebbségi kérdés szabályozását belső állami ügynek tekinti, ma azonban még nehe-zen lehet kiszámítani, hogy az elsősorban a civil szférára koncentráló nemzetekfeletti támogatási rendszer hatással lesz-e majd a kisebbségi önkormányzatok mű-ködésére.

Összegzés

Az 1993-ban elfogadott kisebbségi törvény célja a kisebbségek egyéni és csoport-jogainak biztosítása, a kisebbségi közösségek csoporttudatának megerősítése, s ez-zel az előrehaladott asszimiláció lehetőség szerinti megállítása volt. A kisebbségiönkormányzatok rendszere a probléma újszerű, s kétség kívül eredeti megközelíté-sét jelentette, mely nemzetközi szinten is nagy visszhangot keltett. Bár a szabályo-zást, illetve annak hiányosságait és visszásságait az elmúlt évtizedben minden ol-dalról komoly, s az esetek túlnyomó részében megalapozott kritikák érték, az nemvitatható, hogya rendszer nyomán egyértelműen megélénkült a kisebbségi közélet.A kisebbségi önkormányzati rendszer azonban mára mindenképpen módosításraszorul. A kisebbségek többsége ugyan nagyvonalakban egyetért a 2004 márciusá-ban benyújtott törvényjavaslat azon pontjaival, melyek a rendszer hétköznapi mű-ködésének problémáit igyekeznek kiküszöbölni, az aktív és a passzív választójog-gal kapcsolatos megszorítások tekintetében azonban megosztottak. Az elmúlt évektapasztalataiból az a tanulság mindenképpen levonható, hogy amennyiben továbbrais marad a kisebbségi önkormányzati rendszer, s ezen belül a jelenleg is érvényesstruktúra, akkor a választásokkal kapcsolatos megszorításokra feltétlenül szükségvan. A rendszer enélkül ugyanis teljesen védtelen a visszaélésekkel szemben.

50 Rátkai Árpád: A kisebbségi önkormányzatok ... i.m. 129-130; Yárfalvi Attila: Egy alternatíva elemei.2003. május. http://www.etnonet.hu/alternat.htm

460