1

Contido 1- INTRODUCIÓN E OBXECTIVOS ............................................................................................... 2

2- SECUENCIA DA INVESTIGACIÓN ............................................................................................ 6

3- MARCO TEÓRICO ................................................................................................................... 8

3.1. INTRODUCIÓN .................................................................................................................... 8

3.2. O CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................................... 10

3.3. O XURDIMENTO E A PERCEPCIÓN DOS PROBLEMAS ....................................................... 13

3.3.1. A POSICIÓN DO GOBERNO ANTE OS PROBLEMAS PÚBLICOS: OS POLICY STYLES .... 14

3.4. A FORMACIÓN DA AXENDA DE ACTUACIÓN DOS PODERES PÚBLICOS ........................... 16

A “MEDIATIZACIÓN” ............................................................................................................ 17

A MOBILIZACIÓN OU INICIATIVA EXTERNA ......................................................................... 17

A OFERTA POLÍTICA OU COMPETENCIA ELECTORAL ........................................................... 18

A ANTICIPACIÓN INTERNA .................................................................................................. 18

ACCIÓN CORPORATIVISTA SILENCIOSA ............................................................................... 19

MODELO DE POLICY WINDOW ............................................................................................ 19

4- CRONOLOXÍA DA POLÍTICA LINGÜÍSTICA EN GALICIA ......................................................... 23

4.1. A Lei de Normalización Lingüística de 1983 ................................................................ 23

4.2. Decreto 247/1995 do 14 de setembro ........................................................................ 25

4.3. O Plan Xeral de Normalización da Lingua Galega........................................................ 26

4.4. O decreto 124/2007 do 28 de xuño ............................................................................ 29

5- ANÁLISE ............................................................................................................................... 39

6- CONCLUSIÓN ....................................................................................................................... 56

7- BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................... 59

2

1- INTRODUCIÓN E OBXECTIVOS

A formación da axenda de actuación dos poderes públicos perfílase como un dos temas

máis atractivos dentro das posibilidades que ofrece o estudo das políticas públicas. Nun

contexto de Estado de Benestar no que apenas existe algún ámbito económico ou social

que non sexa obxecto de intervención estatal, a multitude de cuestións ou problemas aos

que os gobernos deben facer fronte multiplícase, obrigando aos poderes públicos a elixir

con maior cautela que cuestións entrarán finalmente na axenda política e que cuestións

quedarán ao marxe. Se temos en conta que a profunda crise económica que estamos a

sufrir limita os recursos dispoñibles para levar a cabo unha intervención pública, a

posición dos gobernos á hora de configurar a súa axenda política é, cando menos,

delicada.

Neste contexto, a “batalla” entre os diferentes problemas ou issues por entrar a formar

parte da axenda de actuación dos poderes públicos vólvese máis intensa se cabe. Todos

estes factores veñen a converter á formación da axenda política nun tema de especial

interese para a elaboración dun traballo de investigación.

Centrándonos no caso español atopamos unha axenda política complexa que

experimentou dende a transición profundos cambios1, debido principalmente a dous

factores distintos e ao mesmo tempo relacionados entre si:

A creación do Estado de Benestar: A necesidade de achegarse aos niveis de

desenvolvemento social e económico europeos requiría da creación dun Estado

de Benestar cunha capacidade de intervención sobre os ámbitos económico e

social semellante aos países do noso entorno, o que implicaba unha axenda

moito máis ampla e diversificada.

Cambios na organización político-territorial do Estado. Coa transición iniciouse

un proceso de descentralización que deu lugar a un maior peso dos gobernos

autonómicos. Aínda que o grao de autonomía destes é diverso, a tendencia xeral

foi a converterse en instancias definidoras e implementadoras das políticas que

lles foron concedidas.

1 ADELANTADO J., BRUGUÉ Q., GALLEGO R., GOMÁ R., LOSADA A., ROSETTI N (2000) Las políticas

públicas autonómicas: capacidad de autogobierno y Estado de Bienestar en Veinte años de autonomías en España. CIS, Madrid.

3

A combinación destes dous procesos ten como consecuencia unha axenda institucional

máis complexa e fragmentada: os gobernos autonómicos contan con amplos poderes

para configurar as súas propias axendas e con capacidade para intervir en ámbitos

sectoriais moi diversos. Sen embargo, non existen, ou polo menos non hai constancia de

traballos previos que centren a súa investigación na formación da axenda do goberno

autonómico galego. Froito desta constatación xorde a idea de elaborar un traballo de

investigación que xire sobre a formación da axenda política en Galicia.

Da diversidade de políticas públicas a analizar, a Política Lingüística emerxe coma unha

das opcións máis atractivas. En calquera nación ou rexión onde exista máis dunha

lingua oficial, as decisións relacionadas con cuestións lingüísticas convértense nun issue

de grande importancia para os poderes públicos xa que poucas cuestións gozan dun

poder de mobilización tan grande como a cuestión da lingua, debido á importancia que

esta ten na configuración da identidade colectiva2.

A política lingüística en Galicia caracterizouse, ademais de por ocupar un posto

intermedio na axenda política, pola ausencia dun debate político tenso que enfrontase ás

principais forzas políticas. A diferenza do País Vasco e Cataluña, e pese as

discrepancias entre os partidos políticos, as diferentes normativas en materia lingüística

foron aprobadas por unanimidade no Parlamento Galego. Pese a que o compromiso coa

lingua dos diferentes partidos podía ser diferente en canto a intensidade, semellaba

haber un consenso en canto a necesidade de potenciar a lingua galega, sobre todo no

ámbito do ensino, como así consta no Plan Xeral de Normalización aprobado en

setembro de 2004.

As diferentes forzas políticas compartían unha visión común en canto a definición do

problema que era, en resumo, percibido como unha situación de inferioridade do galego

con respecto ó castelán e unha progresiva perda de galegofalantes, sobre todo naqueles

sectores máis novos de poboación e no ámbito urbano. Existía tamén un consenso en

canto á política pública a levar a cabo: unha maior intervención dos poderes públicos en

materia lingüística que xiraría en torno á necesidade de reforzar a presenza do galego no

ensino e no resto de ámbitos da vida pública, a través dunha política que asignase

porcentaxes mínimas para cada unha das linguas.

2 ARGELAGUET, JORDI (1998): Las políticas lingüísticas: diversidad de modelos lingüísticos-escolares, en

Políticas Públicas en España, Ed. Ariel, Barcelona, páxina 294.

4

Deste xeito, tanto os contidos da política lingüística como o conxunto de actores

presentes arredor desta política, caracterizáronse durante anos pola ausencia de cambios

significativos que alterasen este status quo onde os grupos contrarios á normalización

da lingua galega tiñan un peso marxinal.

Esta situación sufriría un importante cambio a partir das eleccións autonómicas de 2005,

onde por primeira vez un partido nacionalista entra a formar parte do goberno en

coalición co PSdG. O acordo entre goberno e oposición de plasmar en norma o Plan

Xeral de Normalización da lingua galega de 2004 auguraba que a política lingüística

daría un importante paso durante a VII lexislatura. En febreiro de 2007, nunha

comparecencia ante os principais medios de comunicación, as tres principais forzas

políticas anunciaban un acordo que regularía o uso do galego no ensino polo que, como

mínimo, un 50% das materias se impartirían en galego. Este acordo, plasmado no

decreto 124/2007, aprobaríase no Parlamento galego catro meses despois co apoio dos

socios de goberno nunha votación marcada pola negativa do PPdG a apoiar este decreto.

Dúas semanas despois da aprobación do bautizado como “decreto do galego” ou

“decreto do bipartito” a constelación de actores que rodeaba a política lingüística

sufriría grandes transformacións coa aparición dun pequeno grupo, Galicia Bilingüe,

que se convertería nun dos elementos claves da política lingüística entre os anos 2007 e

2009.

A aprobación do decreto 124/2007 traería tamén como consecuencia a formación dun

debate político que estaría marcado polo enfrontamento entre goberno e oposición,

debate que por primeira vez traspasaría as fronteiras autonómicas, chegando a formar

parte do discurso político dos principais partidos a nivel central. A cuestión da lingua

pasaba a converterse nun issue fundamental do discurso político, que acadaría o seu

punto máximo no contexto da campaña electoral autonómica do ano 2009, cando o

PPdG ratifica o seu compromiso de derogar o decreto do galego para dar paso a unha

nova normativa na que fosen os pais os que finalmente puidesen elixir a lingua

vehicular no ensino nas principais materias.

Deste xeito, a cuestión da lingua, convertíase nun dos principais temas do debate

político, chegando a ocupar unha posición prioritaria na axenda de actuación do

goberno autonómico galego.

5

O presente estudo ten coma obxectivo analizar, a partir das achegas teóricas dos autores

máis relevantes do estudo do policy making , os elementos ou factores que permitiron

que a cuestión da lingua se convertese nunha das cuestións principais da axenda política

así como as razóns polas que se forma un aparente “conflito lingüístico”.

Partindo dos principais modelos de axenda setting tentaremos establecer cal de eles

pode explicar mellor os cambios producidos na política lingüística e a súa conversión

nun issue de primeiro nivel.

6

2- SECUENCIA DA INVESTIGACIÓN

Partindo das achegas de eminentes autores coma Subirats, Lindblom ou Kingdon o

primeiro paso da investigación consistiu na elaboración dun marco teórico que nos

permita coñecer en profundidade os principais termos ou conceptos que debemos ter en

conta á hora de analizar a formación da axenda política. Deste xeito, e partindo do

concepto política pública, o marco teórico irá evolucionando ata chegar a un punto

clave da investigación: coñecer que son os problemas, por que xorden e como pasan a

ser considerados problemas públicos.

Establecidos estes conceptos clave, e, optando por unha visión cíclica do proceso de

formación das políticas públicas, centraremos a atención sobre a fase de aparición e

percepción dos problemas e a súa inclusión na axenda de actuación dos poderes

públicos, facendo referencia aos principais modelos de axenda setting que permitirían

explicar a entrada dos diferentes problemas na axenda política.

Unha vez elaborado o marco teórico e partindo dos primeiros pasos realizados en

materia de política lingüística na Comunidade Autónoma galega, realizarase unha

“reconstrución da política” que permita coñecer os seus principais contidos. Ademais,

para a elaboración do presente apartado foi necesaria a consulta das diferentes noticias

relacionadas publicadas polos medios de comunicación neste período sobre esta

cuestión. Este proceso vese xustificado por dúas cuestións fundamentais:

A necesidade de abordar o tema de estudo dunha maneira obxectiva que permita

facer referencia aos diferentes feitos e declaracións realizadas polos diversos

actores realizadas a través dunha fonte ben documentada.

A necesidade de coñecer as posicións, valoracións e estratexias adoptadas polos

diferentes actores implicados ao redor desta política pública, así como a

evolución das mesmas.

Con este fin, consultáronse todas as noticias relacionadas con esta cuestión nos

diferentes medios de comunicación a través das súas hemerotecas. Para ter unha visión

o máis plural posible consultáronse medios con diferentes liñas editoriais como La Voz

de Galicia, Faro de Vigo, El País, El Mundo ou Libertad Digital, entre outros.

7

Unha vez adquiridos os coñecementos teóricos necesarios, revisados os contidos das

diferentes normativas en materia de política lingüística e coñecida a secuencia dos feitos

ocorridos, poderá levarse a cabo unha análise do período comprendido entre 2007 e

2009. Para levar a cabo esta etapa da investigación, considerouse necesario coñecer as

valoracións e percepcións dos principais actores da política lingüística galega. Coa fin

de lograr este obxectivo, realizáronse un total de oito entrevistas personalizadas aos

membros dos principais grupos políticos. Tamén se contou coa opinión dos líderes dos

principais movementos sociais ou colectivos relacionados coa cuestión da lingua:

Galicia Bilingüe e A Mesa pola Normalización.

As achegas realizadas por estes actores servirán, ademais de para enriquecer esta

análise, para facer unha comparación entre os modelos de axenda setting que nos

permita establecer cal deles explicaría o ascenso da cuestión da lingua aos primeiros

postos da axenda de actuación pública.

Mención aparte merece o anexo que acompaña o presente traballo. A súa dimensión

obedece á necesidade de incorporar á presente investigación tres elementos básicos:

- A normativa en materia lingüística empregada.

- As noticias máis destacables recollidas dos principais medios de comunicación

que servirán de apoio á reconstrución da política.

- Os guións das entrevistas onde, ademais dunha breve referencia ó entrevistado,

constará o cuestionario que lle foi realizado.

8

3- MARCO TEÓRICO

3.1. INTRODUCIÓN

Existen decenas de definicións de políticas públicas. Xa na década dos oitenta, autores

coma Thoening3 constataban a existencia de máis de corenta definicións diferentes

sobre o concepto política pública.

Facendo un breve repaso pola bibliografía existente, podemos atopar diversas

definicións máis breves, como a proposta por Dye4, que as definiría coma “todo aquilo

que os gobernos deciden facer ou non facer; ata aquelas que tentarían ser máis precisas,

como a establecida por Lemieux5, para o que as políticas públicas estarían

“conformadas por actividades orientadas cara a resolución de problemas públicos na

que interveñen actores políticos con interaccións estruturadas que evolucionan ó longo

do tempo”.

Para o presente estudo adoptaremos a definición proposta por Subirats, Knoepfel,

Larrue e Varone (2008: 38) segundo a cal as políticas públicas serían “unha serie de

decisións ou accións levadas a cabo por actores, tanto públicos coma privados, co

obxectivo de resolver puntualmente un problema definido politicamente coma público”.

As políticas públicas serían, segundo estes autores, o resultado das interaccións entre

diferentes actores que, por diversas razóns, estarían involucrados no xurdimento,

formulación e resolución dun problema público.

Nesta mesma liña, Charles E. Lindblom (1991:5 e ss) sinala que as políticas públicas

serían o resultado das interaccións entre actores que manexan diferentes recursos e

niveis de poder. Sería pois necesario, dende a súa perspectiva, coñecer e analizar as

características dos diferentes actores implicados, identificar os seus recursos, alianzas,

estratexias... para poder así comprender a súa influenza na formación da axenda política

e na toma de decisións así como a súa participación na posta en marcha e avaliacións

desas políticas públicas.

3 Citado por Subirats, Knoepfel, Larrue e Varone en Análisis y Gestión de políticas Públicas, Ariel, 2008,

página 37. 4 Citado por Subirats en Un problema de estilo. A formación das políticas públicas en España, CEC,

Madrid, 1992, p. 13 5 Citado por Subirats, Knoepfel, Larrue e Varone en Análise e xestión de políticas públicas, ed. Ariel,

Madrid, 2008, p. 38

9

Todo individuo ou grupo social implicado dalgún xeito no problema colectivo que a

política pública vai tentar resolver pode converterse nun actor potencial no espazo das

políticas públicas. Subirats, Knoepfel, Larrue e Varone (2008: 57 e ss) definen este

espazo coma un “marco, máis ou menos estruturado, formalizado e conformado por

actores públicos que interactúan, en diferentes graos de intensidade con actores non

públicos, posibilitando vías de accións alternativas”.

Sen embargo, non todos os actores terán o mesmo poder nin a mesma influenza, nin

intervirán durante todo o proceso de elaboración de políticas públicas. A súa posición

neste escenario dependerá da súa capacidade para mobilizar e xestionar recursos e

construír coalicións que lles permitan facer valer os seus intereses. Aqueles actores máis

poderosos conseguirán manter a súa capacidade de influír en todas as fases da política

pública, anticipándose aos posibles obstáculos ou contratempos que poidan xurdir ao

longo deste proceso (Subirats, 1989:116).

A análise dos actores involucrados no proceso de formación, posta en marcha e

avaliación das políticas públicas convértese nunha parte fundamental do traballo do

analista. Sen embargo este non debería centrarse unicamente nos actores máis activos

ou visibles do escenario político. Deixar ao marxe a aqueles actores que pasan máis

desapercibidos supón correr o risco de non ter en conta factores explicativos e

determinados contidos clave presentes nunha política pública concreta (Subirats,

Knoepfel, Larrue, Varone, 2008: 53).

Para unha mellor comprensión do proceso de elaboración de formación de políticas

públicas sería de utilidade observar a formación e posta en marcha das mesmas coma un

ciclo6 no que se producirían varias etapas. A adopción deste tipo de estruturación ten

importantes detractores e debe, por tanto, ser manexada con cautela. Sen embargo, pode

resultar de certa utilidade nun contexto no que a extensión limitada do presente estudo

non nos permite afondar demasiado en aspectos cruciais do policy making.

6 En Análisis y Gestión de políticas públicas, ed. Ariel, 2008, páxinas 57 e ss.

10

3.2. O CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Fonte: elaboración propia

1. Fase de xurdimento e percepción dos problemas. Se partimos das achegas de

autores coma Kingdon ou Kaufmann podemos afirmar que ningunha situación

constitúe per se un problema. O xurdimento, definición e clasificación dos

mesmos dependerá dunha decisión voluntaria de que existan e se resolvan

(Subirats,1989:53). A conversión dos problemas privados ou sociais en

problemas públicos producirase cando unha situación percibida coma

preocupante ou indesexable dá paso a unha necesidade colectiva de buscar unha

situación (Jones, 1970).

2. Fase de incorporación á axenda política. A conversión dun problema social en

problema público non garante por si mesmo unha intervención por parte dos

poderes públicos. A súa inclusión na axenda política dependerá dun proceso de

selección na que só algúns dos problemas públicos pasará finalmente a formar

parte da mesma. Este tránsito dependerá en grande medida da participación nesta

etapa dos axenda setters: aqueles actores públicos ou privados que participan na

Aparición e percepción

dos problemas

Incorporación dos

problemas á axenda política

Formulación da política

pública

Posta en marcha das

políticas públicas

Avaliación

11

inclusión dunha determinada cuestión na axenda de actuación pública (Subirats,

1989:54).

3. Fase de formulación da política. Nesta etapa os poderes públicos optan por

unha das múltiples definicións do problema e formulan un programa de

actuación político-administrativo no que constan os obxectivos, mecanismos e

procedementos necesarios para a resolución do problema en cuestión. Segundo

Allison7(1972) as decisións tomadas polos poderes públicos serían o resultado

das coalicións, presións e negociacións entre os actores que se atopan nunha

situación de interdependencia e que se ven obrigados a cooperar entre si. Para

Dente (Subirats,1989: 82) estas decisións serían o resultado do encontro entre:

problemas que buscan solucións, solucións que buscan problemas e actores que

buscan problemas que resolver ou intereses que satisfacer.

4. Fase de posta en marcha da política pública. En palabras de Thoening (en

Subirats, 1989:104) esta fase consistiría en “aplicar un programa de acción a un

problema plantexado” . Para Pressman e Wildawsky8 (1973) sería o proceso de

interacción entre o establecemento de obxectivos e as accións emprendidas para

acadalos.

5. Fase de avaliación. Neste punto, analizaranse os resultados e impactos

(outcomes) da política pública e o grao en que se solucionou o problema en

cuestión. Polo xeral, as avaliacións realízanse con varios obxectivos: levar a

cabo unha acción, lexitimala ou preparar intervencións posteriores. Deste xeito a

avaliación pode vir motivada pola necesidade de preparar os cimentos das

decisións que están por vir ou ben lexitimar as medidas que se tomaron

(Subirats, Knoepfel, Larrue e Varone, 2008:231).

7 Citado por Subirats en Análisis de Políticas Públicas y eficacia en la Administración, 1989, páxina 80

8 Citado por Subirats en Análisis de Políticas Públicas y eficacia en la Administración, 1989, páxina 103

12

Este tipo de estruturación por etapas presenta fundamentalmente dúas vantaxes:

Permite observar círculos de retroalimentación.

Permite identificar aos diferentes actores implicados en cada unha das fases e

examinar así a súa evolución ao longo do proceso.

Sen embargo, o analista deberá ter tamén en conta as limitacións deste tipo de

estruturación:

En primeiro lugar, as etapas non sempre se suceden de forma cronolóxica. Como

xa sinalaba Muller9, as políticas deben ser observadas coma un fluxo continuo

de decisións ou procedementos aos que o analista pretende dotar de sentido.

En segundo lugar, pode levar a establecer vínculos inexistentes entre diferentes

feito.

En terceiro lugar, o modelo só permite unha análise secuencia, impedindo o

estudo de casos onde as diferentes etapas se producen de xeito incompleto ou

transcorren simultaneamente.

Por último, o modelo céntrase unicamente no proceso top-down10

, deixando ao

marxe a perspectiva bottom-up, na que serían os actores e o seu entorno (e non o

Estado) o punto de partida na formulación de políticas.

Debates aparte sobre a validez ou non validez deste tipo de estruturación, centraremos o

presente traballo nas dúas primeiras fases do ciclo das políticas públicas que acabamos

de describir:

1. O xurdimento e a percepción dos problemas.

2. A incorporación dos problemas á axenda de actuación dos poderes públicos.

9 Citado por Subirats, Knoepfel, Larrue e Varone en Análisis y gestión de políticas públicas, ed. Ariel,

2008, páxina 44. 10

Para unha mellor comprensión do modelo top-down e do modelo bottom-up recomendamos Análise de políticas públicas e eficacia na Administración, de J. Subirats Humet, publicado por MAP, Madrid en 1989 P. 108-118

13

3.3. O XURDIMENTO E A PERCEPCIÓN DOS PROBLEMAS

Tanto a constitución como a definición dos problemas públicos son unha parte

fundamental do policy making pois determinarán tanto os actores involucrados coma a

natureza das accións levadas a cabo para a resolución do problema en cuestión.

Chegados a este punto, sería conveniente definir o concepto PROBLEMA. Para

Kaufmann11

, os problemas “obxectivos” coma tales non existen, “son artificiais no

sentido de que responden a unha decisión voluntaria de que existan e se resolvan”

(Subirats, 1989: 50).

Autores coma Dery12

defenden, nesta mesma liña, que ningunha situación obxectiva

constitúe per se un problema. A súa clasificación coma problema social, e

posteriormente coma problema público, será o resultado dunha construción colectiva

vinculada ás percepcións, representacións, intereses e valores dos actores involucrados

nesa situación.

Para comprender a diferenza entre “problema social” e “problema público”

empregaremos a definición proposta por Gustfield, segundo a cal, os problemas

públicos serían unha “prolongación” dos problemas sociais ao entrar a debaterse no

espazo político-administrativo. Noutras palabras, un problema pasaría a ser público só

cando os actores públicos recoñecen a necesidade de darlle unha solución colectiva

(Subirats, Knoepfel, Larrue e Varone, 2008: 131 e ss).

Pola súa banda, Garraud13

identifica tres condicións para poder definir un problema

social coma público:

Que xurda unha demanda de grupos sociais determinados.

Que se produza un debate público.

11

Geir Kaufmann: Solución de problemas e creatividade en Lecturas de Xestión Pública, MAP, Madrid, 1996. 12

Citado por Subirats, Knoepfel, Larrue e Varone, en Análise e xestión de políticas públicas, ed. Ariel, 2008, p. 128. 13

Citado por Subirats, Knoepfel, Larrue e Varone, en Análise e xestión de políticas públicas, ed. Ariel, 2008, p. 131.

14

Que exista unha situación de “conflito” entre grupos sociais organizados e

autoridades políticas.

Nesta mesma liña, Subirats (1989:52) insiste na necesidade de establecer unha

distinción entre temas ou cuestións e “problemas”, é dicir, aqueles asuntos o

suficientemente relevantes para ser considerados polos poderes públicos e ser

susceptibles de formar parte da súa axenda de actuación.

Os gobernos non queren, nin poden atender a todas as demandas da cidadanía. Deben

seleccionar qué problemas pasarán a formar parte da axenda política. Chegado o

momento, decidirán se intervir a través dunha política pública, ou manterse ao marxe,

optando polo que algúns autores denominan non-decisións. A este respecto, Bachrach e

Bartz14

afirman que un dos medios de exercer o poder político consiste precisamente en

manter fóra da axenda política determinadas cuestións, obrigando ao resto de actores a

buscar vías alternativas ou a resolver a situación problemática por eles mesmos.

3.3.1. A POSICIÓN DO GOBERNO ANTE OS PROBLEMAS PÚBLICOS: OS POLICY STYLES

O goberno é unha peza clave no proceso de elaboración de políticas públicas pois ten a

última palabra ó decidir finalmente qué problemas públicos van ser tratados. Isto non

significa que non estea sometido á presión de diferentes grupos para introducir un

determinado problema na axenda. En ocasións, “permitirá” ou fomentará a presenza de

certas cuestións no debate político, mentres que noutros casos tentará desviar a atención

cara outros asuntos.

Outros actores, sen embargo, relativizan a liberdade do goberno para establecer a súa

axenda política. Rose e Davies15

(1994) sosteñen que a marxe de manobra dos gobernos

é moi limitada debido a que,unha vez chegados ao poder, tenden a herdar políticas de

gobernos anteriores cos que deben continuar. Estes programas absorberían boa parte dos

fondos públicos e limitarían notablemente a inclusión de novos problemas na axenda.

14

Citado por Subirats, Knoepfel, Larrue e Varone en Análise e xestión de políticas públicas, p. 133. 15

Citado por Subirats, Knoepfel, Larrue e Varone en Análise e xestión de políticas públicas, p. 149.

15

A actitude do goberno na formación da axenda política pode responder segundo

Subirats (1989: 56) a tres alternativas:

Unha alternativa pluralista, na que asumiría un papel pasivo deixando que “pase

o tempo”.

Unha alternativa na que, desempeñando un rol máis activo impulsará ou

reforzará unha determinada visión do problema.

Unha terceira vía de carácter anticipador e non reactivo na que actuará

adiantándose a unha posible crise ou agravamento do problema.

Richardson, Gustaffson e Jordan16

(1982) elaboraron unha tipoloxía básica de estilos de

políticas públicas ou policy styles. Para estes autores o concepto policy style viría

definido pola relación entre:

a actitude ou postura do goberno ante a resolución dos problemas públicos e

a relación do goberno co resto de actores presentes no proceso de elaboración e

posta en marcha das políticas públicas.

Partindo desta definición, distinguían catro grandes categorías ou policy styles:

a) Unha posición do goberno máis reactiva ante os problemas con tendencia a

buscar o consenso.

b) Unha postura que tentaría anticiparse aos problemas combinado co énfase no

consenso.

c) Unha postura activa de actuación pública que deixaría a un lado o consenso.

d) Por último, unha posición reactiva ante os problemas e tendente a impoñer a

autoridade por enriba das opinións ou intereses dos diferentes actores

involucrados no proceso.

O policy making español corresponderíase, segundo a tese defendida por Subirats co

primeiro dos modelos propostos: unha posición reactiva ante os problemas onde serían

pouco frecuentes os casos nos que onde os poderes públicos deciden anticiparse a

posibles crises ou complicacións, e, por outra banda, unha tendencia a negociar antes

que a impoñer, se ben o número de actores que formaría parte deste proceso é moi

limitado (Subirats, 1992: 31).

16

Citado por Subirats en Un problema de estilo. A formación das políticas públicas en España, p.23 e ss.

16

3.4. A FORMACIÓN DA AXENDA DE ACTUACIÓN DOS PODERES

PÚBLICOS

Os estudos sobre a inclusión dos problemas sociais na axenda de actuación dos poderes

públicos tentan establecer os factores que inflúen para que unha determinada cuestión

pase a formar parte da axenda política.

Subirats (1989:54) establece seis factores que poden converter unha cuestión nun

problema público susceptible de ser incluído na axenda política:

Que se produza unha situación de crise ou exista a posibilidade de que o

tema ou a cuestión poda agravarse nun futuro.

Cando o tema ou cuestión adquire unhas características significativas ou

peculiares que o diferenzan dunha problemática máis xeral.

Cando a cuestión provoca unha situación de emotividade ou impacto

emocional e atrae a atención dos medios de comunicación.

Cando o tema deixa de ter unhas dimensións e efectos moi limitados e

pasa a adquirir unha importancia e unhas consecuencias máis xerais.

Cando desencadea cuestións relacionadas coa “lexitimidade” ou o

“poder” e poda afectar ó núcleo sensible do poder público.

Por último unha cuestión pode acadar notoriedade pública por conectar

con valores ou tendencias de moda.

Sen embargo, non todos estes elementos garantirían por si mesmos a inclusión das

cuestións da axenda de actuación dos poderes públicos. Este tránsito dependerá, en gran

medida, do papel xogado polos axenda setters: actores que gozan de certa influenza na

formación da axenda política: partidos políticos, burócratas, grupos de

interese...(Subirats, 1989:54)

Baseándose no traballo de autores coma Garraud ou Landry, Subirats, Knoepfel, Larrue

e Varone (2008: 41 e ss) presentan cinco procesos prototípicos de axenda setting:a

mediatización, a iniciativa externa, a oferta política ou competencia electoral, a

anticipación interna e o modelo da acción corporativista silenciosa.

17

A “MEDIATIZACIÓN”

Autores coma Kingdom ou McCombs sinalaban, xa nos anos oitenta, a poderosa

influenza que os medios de comunicación tiñan na formación da axenda dos poderes

públicos.

Os defensores deste modelo sinalan o importante papel que os medios de comunicación

teñen na conversión dunha situación problemática nun issue ou tema de interese social.

Subirats (1992: 76 e ss) sinala a dificultade para diferenciar que vai primeiro: se a

atención que os medios prestan a un tema determinado o converte nun asunto de

interese para a sociedade ou se simplemente os media recollen e amplifican unha

situación percibida coma preocupante nun determinado ambiente social.

Este rol xogado polos medios de comunicación non pasa desapercibido para o resto de

actores presentes no escenario. Isto incita aos actores públicos e partidos políticos a

“reabsorber” temas e fomentar un debate político onde facer ver as súas propostas e

programas políticos; e aos actores privados, sobre todo aos “menos poderosos”, a tratar

de chamar a atención dos medios para gañar máis influenza e mellorar a súa posición no

escenario da política pública (Subirats, 1992:81).

A MOBILIZACIÓN OU INICIATIVA EXTERNA

Este modelo apuntaría aos grupos de interese, grupos de presión e movementos sociais

coma actores determinantes na formación da axenda de actuación dos poderes públicos.

Presentándose coma defensores dos intereses sociais estes actores empregarán todos os

medios ao seu alcance para chamar a atención, tanto da opinión pública, como dos

responsables políticos para que o problema social que definen sexa obxecto dunha

intervención por parte dos poderes públicos (Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone, 2008:

142).

A maioría deste tipo de actores carecen da posibilidade de manter relacións directas cos

responsables políticos polo que empregarán todos os recursos dispoñibles para chamar a

súa atención: as manifestacións, as folgas e demais iniciativas levadas a cabo por este

tipo de grupos converte á participación cidadá nunha importante variable a ter en conta

na análise do proceso de elaboración de políticas públicas

18

A OFERTA POLÍTICA OU COMPETENCIA ELECTORAL

Segundo este modelo, inspirado nas teorías do Public Choice, os partidos políticos non

responderían unicamente de forma reactiva ante as demandas sociais, senón que

tentarían anticiparse a estas demandas e tomar a iniciativa definindo, eles mesmos,

problemas públicos e incluíndo nos seus programas políticos e campañas electorais as

diferentes medidas ou programas de actuación que levarían a cabo para a resolución

deste problemas públicos (Subirats, Knoepfel, Larrue e Varone, 2008: 143).

Dende esta perspectiva a axenda política estaría constituída por aqueles temas ou

cuestións escollidos polos diferentes partidos políticos nos seus programas ou campañas

electorais en función do clima de opinión.

A necesidade de manterse no poder ou acadalo converte aos partidos políticos e ás

eleccións nun elemento clave á hora de estudar o proceso de elaboración das políticas

públicas. Os partidos políticos xogan un papel importante ao elaborar os seus programas

electorais en función das demandas cidadás e do clima de opinión imperante.

Funcionarían en certa medida coma recolledores de opinión, tentando abarcar o máis

amplo abanico posible de sensibilidades e opinións na busca de rédito electoral

(Subirats, 1992).

A ANTICIPACIÓN INTERNA

Autores coma Lindblom17

e Peters sinalaron nos seus estudos o importante peso da

burocracia no proceso de formación da axenda política. Na mesma liña, o modelo de

“anticipación interna” proposto por Garraud (1990) defende o papel decisivo xogado

pola administración e a burocracia na formación da axenda política. De acordo con este

modelo, serían os actores máis capacitados para observar os desaxustes que se producen

entre as accións estatais e os problemas sociais a resolver (Subirats, Knoepfel, Larrue e

Varone, 2008: 145). A súa posición privilexiada permitiríalles propoñer novas

estratexias de actuación ou modificacións nas políticas. Deste xeito, pasarían a absorber

demandas sociais substituíndo aos actores privados e pasando a ser un protagonista

fundamental na definición ou redefinición do problema a resolver.

17

Análise do papel da burocracia en O proceso de elaboración de políticas públicas, de Charles E. Lindblom, MAP, Madrid, 1991.

19

Xogando este rol, non só ampliarían as súas competencias18

senón que aumentarían o

abano de recursos a manexar: maior orzamento, maiores competencias...ademais de

mellorar notablemente a súa posición no proceso de policy making.

ACCIÓN CORPORATIVISTA SILENCIOSA

Este modelo centra a súa atención nos grupos de interese ou grupos de presión sen

visibilidade pública que adoptando un papel discreto inflúen na formación da axenda de

actuación dos poderes públicos.

Trataríase de actores ben organizados, posuidores de importantes redes de influenza,

cunha total disposición a investir os seus recursos para estar presentes no proceso de

toma de decisións e evitar a mediatización do problema a tratar e a formación dun

debate político. A maior parte dos seus esforzos centraranse ademais en evitar a entrada

no escenario de outros actores que podan desequilibrar a “balanza de poder” e introducir

novas definicións do problema e propostas alternativas que choquen cos seus intereses.

MODELO DE POLICY WINDOW

Mención aparte merece neste marco teórico a achega realizada polo autor John

Kingdon, que resulta de especial interese á hora de estudar a formación da axenda dos

poderes públicos. Afastándose da estruturación das políticas públicas en diferentes fases

ou etapas, Kingdon19

(1984) fala de tres correntes independentes e ao mesmo tempo

relacionadas entre si:

A. CORRENTE DOS PROBLEMAS OU “PROBLEM STREAM”

Kingdon establece unha diferenza entre condición e problema. Unha condición pasaría a

converterse en problema cando un grupo de actores consigue que esta se recoñeza

socialmente. O problema existiría cando os actores que se senten afectados dalgún xeito

18

Para un coñecemento máis profundo do comportamento da burocracia recomendamos a obra de referenza O comportamento administrativo, de Herbert A. Simon, ed. Aguilar, Madrid, 1962 19

John W.Kingdon: Axendas, Alternatives and Public policies, ed. Harper Collins, 1995, capítulos 5, 6, 7 e 8.

20

por el deciden que esta situación debe ser obxecto de intervención por parte dos

problemas públicos.

Que un problema pase a ser considerado polos poderes públicos dependerá para

Kingdon de varios factores entre os que podemos destacar:

A existencia de datos obxectivos que permitan falar dunha situación

preocupante.

Estudos, informes ou teses realizadas por expertos que contribúan á

visibilidade do problema e determinen en grande medida a súa

magnitude.

O que Kingdon denomina focusing events: situacións de crise ou alarma

que obrigan a unha actuación rápida por parte dos poderes públicos.

O propio proceso de retroalimentación, que permite aos actores

administrativos e burocráticos obter información sobre os problemas

existentes e o éxito ou fracaso das medidas levadas a cabo ata o

momento.

B. CORRENTE DAS POLÍTICAS OU “POLICY STREAM”

Nesta corrente cobraría importancia o debate sobre as posibles solucións a un problema

dado. Kingdon compara esta tormenta de ideas co proceso de selección natural onde só

algunhas propostas ou solucións conseguirían sobrevivir. Nesta etapa de loita das

diferentes alternativas ou propostas por sobrevivir, o triunfo de determinadas visións ou

solucións dependerá, en grande medida, do papel xogado polos diferentes actores, tanto

públicos coma privados, que interveñen neste proceso: líderes políticos, burócratas e

funcionarios, partidos, organizacións e grupos de interese, entre outros.

C. CORRENTE POLÍTICA OU “POLITICAL STREAM”

A corrente política ou “political stream” fai referencia ó entorno ou contexto político

que viría marcado por varios factores20

:

Un clima político marcado pola existencia dunha competencia electoral ou un

enfrontamento entre os diferentes partidos políticos.

Os cambios producidos no seo da Administración

20

Citado por RAMÍREZ BOUCHOURD, Mª FERNANDA, El diseño de la axenda política y la construcción de alternativas de solución en la política de inmigración española, páxina 252.

21

As accións ou iniciativas levadas a cabo polos diferentes actores que rodean a

unha determinada política pública que poden facilitar ou obstaculizar un cambio

na mesma.

A entrada ou o ascenso de determinados problemas na axenda sistemática virá definida

pola confluencia no espazo e no tempo destas tres correntes: a definición e clasificación

do problema, a política ou solución proposta e o entorno ou contexto político que darían

paso, segundo Kingdon, a aparición dunha policy window ou ventá de oportunidade:

momentos nos que a area decisional se atopa particularmente permeable a admitir ou

recibir novas proposta ou demandas.

Política ou solución proposta

Clima

político favorable

Definición e clasificación do problema

POLICY WINDOW

Fonte: elaboración propia

Con este enfoque, Kingdon afástase da perspectiva que observa as políticas públicas

coma un ciclo. Trátase dunha visión máis dinámica na que que problemas, políticas e

contexto político flutúan ata coincidir e dar paso a unha policy window. Nestas

situacións, que non durarían moito tempo, pequenos grupos de actores con escaso nivel

de poder poden conseguir que as súas demandas e propostas sexan incluídas na axenda

de actuación dos poderes públicos.

22

Nesta dinámica cobraría importancia a presenza de un ou varios policy enterprenneurs,

actores cun compromiso case persoal no triunfo das súas propostas e cun

convencemento da racionalidade e acerto da súa proposta tal, que os leva a investir

todos os seus recursos para conseguir o éxito e aprobación da súa proposta, así coma a

súa aceptación pola sociedade e o resto de actores presentes no escenario21

21

Citado por Antón Losada en A política do mar. Políticas públicas e autonomía. O caso da pesca galega. Ed. Istmo, p. 243.

23

4- CRONOLOXÍA DA POLÍTICA LINGÜÍSTICA EN GALICIA

A transición e a Constitución Española darían paso a un proceso de descentralización

que lle outorgaba ás Comunidades Autónomas competencias en diferentes materias

convertendo aos gobernos autonómicos en organismos con capacidade para definir e

levar a cabo diferentes políticas sociais. No caso galego, a aprobación do Estatuto de

Autonomía de Galicia en 1981 dotaba ao goberno e ao Parlamento de amplos poderes

en materias relacionadas coa educación e a cultura.

O artigo 5 do Estatuto de Autonomía definía ao galego como “a lingua propia de

Galicia” determinando que os poderes públicos de Galicia “potenciarán o emprego do

galego en tódolos ámbitos da vida pública, cultural e informativa e que disporán dos

medios necesarios para facilitar o seu coñecemento”.

4.1. A Lei de Normalización Lingüística de 1983

Ata 1983 non se aprobaría en Galicia a primeira Lei de Normalización Lingüística, unha

lei que viría marcada pola necesidade de consenso, debido principalmente a dous

factores22

:

- En primeiro lugar, a necesidade de consolidar unha Administración de recente

creación que necesitaba lexitimarse cara a sociedade a través da busca de

grandes consensos.

- En segundo lugar, a percepción, por parte dos lexisladores, da existencia de

certos grupos sociais contrarios á normalización da lingua galega cuxa oposición

podía supoñer custes políticos ás diferentes forzas políticas.

O 3 de marzo de 1983, baixo a presidencia de Gerardo Fernandez Albor, aprobábase a

Lei de Normalización Lingüística no Parlamento Galego grazas ao apoio das forzas

políticas por entón presentes: AP, UCD, PSdG, Partido Comunista de Galicia e

Esquerda Galega.

A lei viña a desenvolver o establecido nos artigos nº3 e nº5 da Constitución Española e

o Estatuto de Autonomía respectivamente establecendo que o galego, xunto co castelán,

sería a lingua oficial das institucións da Comunidade Autónoma, da súa Administración,

22

Henrique Monteagudo e Xan M.Bouzada O PROCESO DE NORMALIZACIÓN DO IDIOMA GALEGO. POLÍTICA LINGÜÍSTICA. ANÁLISE E PERSPECTIVAS, CCG, 2002( páx. 53 e ss)

24

da Administración local e das entidades públicas dependentes: xustiza, ensino, medios

de comunicación públicos…

O Título III da LNL23

regulaba o emprego do galego no ensino establecendo

principalmente os seguintes aspectos:

Con respecto á educación primaria determina que os nenos terán dereito a recibir

o primeiro ensino na súa lingua materna e será responsabilidade do goberno

galego tomar as medidas necesarias para facer posible este dereito.

Que a lingua galega será materia de estudo obrigatoria en todos os niveis

educativos non universitarios tanto públicos coma privados e que as Autoridades

Educativas da Comunidade Autónoma garantirán que os alumnos coñezan o

galego, nos seus niveis orais e escritos, en igualdade co castelán.

Que os alumnos non poderán ser separados en diferentes centros ou aulas por

razón de lingua.

Pese a que a Lei de Normalización Lingüística foi aprobada por unanimidade, certos

sectores sociais, comprometidos coa defensa da lingua consideraron esta medida coma

insuficiente por non afrontar o que consideraban “situación problemática do galego”.

Froito desta observación, nace en 1986 A Mesa pola Normalización da Lingua Galega

co obxectivo de reclamar á Xunta de Galicia o cumprimento do establecido na LNL e

acadar a normalización da lingua galega no ensino.

Paralelamente a este tipo de organizacións, xorde en 1988 a Asociación Gallega por la

Libertad del Idioma (AGLI), presentada coma unha plataforma cidadá disposta a

“luchar por los derechos lingüísticos individuales y colectivos de los que hablamos

español”24

. As diferentes iniciativas levadas a cabo por este colectivo non tiveron

apenas repercusión nos medios a diferenza das actividades levadas a cabo pola Mesa e

outros colectivos que perseguían fins semellantes que gozaron dende a súa creación

dunha importante repercusión nos medios de comunicación galegos, levando a cabo

iniciativas cun certo éxito: paros no ensino, manifestacións e campañas de promoción

da lingua galega.

23

En ANEXO DOCUMENTAL I páxinas 1-7 24

www.libertadidioma.com

25

Dende os primeiros pasos en materia de Política Lingüística as “confrontacións” entre

este tipo de colectivos e a Administración serían frecuentes:

- Os primeiros, por considerar á Administración Autonómica “inimiga” da

galeguización.

- Os segundos, por ver neste tipo de colectivos unha “concepción radical que

podía desembocar en crispación social”25

4.2. Decreto 247/1995 do 14 de setembro

En 1995 o goberno de Manuel Fraga Iribarne aproba o decreto 247/199526

que

desenvolvería a LNL aprobada doce anos antes. O decreto, iniciativa do por entón

conselleiro de Educación e Ordenación Universitaria, Juan Piñeiro Permuy, xorde da

necesidade de adaptar a lei 3/1983 para contribuír a “que os obxectivos citados nesta lei

se poidan facer realidade”.

O decreto desenvolve no Título II os aspectos relativos ao emprego da lingua galega no

ensino, que poden resumirse nos seguinte puntos:

Nas ensinanzas de réxime xeral e de educación para adultos se lle asignarán o

mesmo número de horas á lingua galega e a castelá.

Na educación infantil as clases impartiranse na lingua materna predominante

entre os alumnos e coidarase que a outra lingua cooficial sexa coñecida tanto de

forma oral coma escrita, atendendo de xeito especial a aqueles alumnos que non

teñan o coñecemento suficiente da lingua materna predominante.

Na educación primaria impartiranse en galego, ademais de lingua e literatura

galega, a lo menos dúas materias, pertencendo unha delas a área de coñecemento

do medio social, natural e cultural.

Na educación secundaria obrigatoria impartiranse en galego ademais de lingua e

literatura galega xeografía e historia e ciencias da natureza.

A inspección educativa será a encargada de velar polo cumprimento do disposto

no decreto nos diferentes centros educativos, tanto públicos coma privados, que

25

Henrique Monteagudo e Xan M.Bouzada O PROCESO DE NORMALIZACIÓN DO IDIOMA GALEGO. POLÍTICA LINGÜÍSTICA. ANÁLISE E PERSPECTIVAS, CCG, 2002. Páxinas 70-71 26

ANEXO DOCUMENTAL I páxinas 8 a 13

26

deberán enviar a inspección a relación das materias que se imparten en galego

así como a referencia ao material empregado nesas materias.

Coma resultado, aproximadamente un 33% das materias se impartirían en galego. Sen

embargo, ao igual que a Lei de Normalización Lingüística de 1983, non se establecían

mecanismos específicos que velasen polo cumprimento do establecido no decreto

247/1995 nos diferentes centros educativos.

A posición da Asociación Gallega para la libertad del idioma foi de un total

rexeitamento considerando o decreto un “mecanismo de adoutrinamento” e unha

medida que imporía o galego ao non permitir aos pais a elección do castelán coma

lingua vehicular do ensino. Pese a que non constan nas hemerotecas consultadas

noticias relativas ás actividades levadas a cabo por AGLI, un traballo elaborado por

Montserrat Recalde27

, profesora da USC, fai referencia a un recurso interposto por esta

asociación ao decreto 247/1995. A sentenza xudicial do 23 de febreiro de 1996 obrigou

ao goberno PPdG a engadir “con carácter xeral” naqueles contidos onde se establecía

que a Administración educativa e os centros docentes empregarían o galego nas súas

relacións externas e internas.

Para os colectivos en defensa da lingua galega esta medida foi insuficiente. Durante os

anos seguintes as actividades deste tipo de grupos, coma a Mesa pola Normalización da

Lingua Galega, xiraron en torno a campañas de sensibilización, paros no ensino e

denuncias sobre o incumprimento do disposto nas diferentes normativas dos distintos

centros educativos galegos, como así consta nos arquivos consultados de La Voz de

Galicia e máis El Correo Gallego28

.

4.3. O Plan Xeral de Normalización da Lingua Galega

O 14 de outubro de 2002, o por entón director xeral de Política Lingüística, Xesús Pablo

González Moreiras, anunciaba nunha rolda de prensa que o goberno da Xunta estaba a

elaborar un Plan Xeral para a normalización da lingua galega que estaría marcado pola

busca do consenso entre forzas políticas e sociais.

27

A ignorancia como liberdade. Análise do discurso de resistencia contra LNL en Galicia. Os Dereitos Humanos, unha ollada múltiple, maio de 2009. 28

Para máis información consultar FONTES DOCUMENTAIS páxinas 5, 6, 7 e 9

27

Dous anos despois, o 21 de setembro de 2004, o Parlamento Galego aprobaba por

unanimidade o Plan Xeral de Normalización da Lingua Galega29

.

Froito do traballo levado a cabo polas diferentes Comisións encargadas da elaboración

do Plan establecéronse unha serie de obxectivos e medidas concretas para diferentes

sectores:

1. Administración

2. Educación, familia e mocidade

3. Medios e comunicación e industrias culturais

4. Economía

5. Sanidade

6. Sociedade

7. Protección exterior da lingua

Coñecedores da existencia de prexuízos e reticencias por parte dalgúns sectores da

sociedade con respecto á lingua galega e ás medidas tomadas para a súa normalización,

os redactores do Plan consideraban necesario ter preparada “unha boa armazón

argumental para desfacer posibles reticencias sociais, falacias e demagoxias que,

aínda séndoo, poden callar entre a poboación”.

Con respecto á situación do galego no ensino, o Plan establecía unha serie de puntos

débiles ou preocupantes no apartado Educación, Familia e Mocidade:

A falla de coñecementos da comunidade educativa para o tratamento das linguas

no ensino froito da incapacidade da Administración que “non se preocupou

nunca de explicar de maneira clara e didáctica os obxectivos da lexislación

lingüística nin de propoñer itinerarios que servisen de modelo para diferentes

realidades”.

Na actualidade, o sistema educativo galego non consegue dotar ao alumnado

dunha boa competencia oral en galego.

A constatación de que, ao longo destes anos, unha parte dos centros privados e

de zonas urbanas non cumpriron a cota mínima do galego establecido nas

normativas anteriores.

29

Ver ANEXO DOCUMENTAL páxinas 14 a 28.

28

A interpretación restritiva dalgúns centros que consideran os mínimos

establecidos no decreto 247/1995 coma máximos.

Para algúns sectores a presenza do galego no sistema educativo obsérvase como

unha ameaza para a adquisición ou o mantemento dos coñecementos en castelán.

Consideran que os prexuízos mantidos por estes sectores son un dos principais

obstáculos para avanzar na normalización da lingua galega no ensino.

A existencia dun profesorado cun nivel ineficiente de galego.

A inexistencia nalgúns centros privados de equipos de normalización lingüística,

que nos centros teñen tan só un carácter consultivo e a ausencia dunha estrutura

autonómica que permita a colaboración e a orientación destes equipos.

Da observación destes aspectos preocupantes, establecéronse unha serie de obxectivos

concretos que podemos resumir principalmente nos seguintes puntos:

Acadar un uso maioritario do galego na docencia, entre os docentes e nas

relacións escolares en xeral.

Esixir a todos os centros sen excepcións o cumprimento da normativa vixente

sobre normalización lingüística adoptando medidas correctoras no caso do seu

incumprimento.

Establecer unha oferta educativa en galego para todos os nenos galegofalantes

na etapa de preescolar e de educación primaria e, no caso de nenos castelán-

falantes, establecer unha cota mínima do 33% das materias en galego coa

intención de ir aumentando esa porcentaxe progresivamente.

Na educación primaria establécese un mínimo de 50% das materias a impartir en

galego engadindo ademais de coñecemento natural, social e cultural, xa fixada

en anteriores normas, outras materias coma as matemáticas.

Na educación secundaria obrigatoria, bacharelatos e ciclos formativos un

mínimo do 50% das materias en galego engadindo ás materias xa establecidas

matemáticas e tecnoloxía.

Para garantir o cumprimento destes obxectivos nos diferentes centros educativos, o

PXNL incluía, a diferenza da lei 3/1983 e o decreto 247/2007, unha serie de medidas

concretas :

29

Realizar ao finalizar cada curso académico unha memoria que serva para avaliar

o estado de normalización de cada centro que dea conta do número de materias

impartidas en galego e a repercusión que estas tiveron na competencia e uso do

galego por parte do alumnado

Unha modificación do marco normativo dos equipos de normalización

lingüística que lles outorgue un maior recoñecemento e grao de profesionalidade

garantindo a súa capacidade para influír na vida dos centros e permitindo que

leven a cabo as súas funcións: deseño, posta en marcha e revisión dos programas

de planificación lingüística.

4.4. O decreto 124/2007 do 28 de xuño

As eleccións autonómicas celebradas o 19 de xuño de 2005 deron paso a un goberno de

coalición formado polo PSdG e o BNG. A chegada ao poder dun partido político

nacionalista que contaba no seu programa político cun compromiso por promover e

normalizar a lingua galega30

auguraba unha normativa que conseguise máis espazos de

uso e funcións sociais para o galego . Este compromiso chegaría en xullo de 2005 cando

Emilio Pérez Touriño e Anxo Quintana, Presidente e Vicepresidente da VII lexislatura

de Xunta de Galicia, se comprometen a aplicar o PXNL aprobado un ano antes.

Sen embargo este compromiso non se consolidaría ata dous anos despois. Neste espazo

de tempo plataformas coma a Mesa pola Normalización, Sindicatos e diferentes

asociacións a prol da lingua levarían a cabo diversas iniciativas para demandar unha

normativa que aplicase o PXNL e que segundo estes colectivos se estaba a demorar

demasiado. Incluso dentro do BNG, o retraso na elaboración deste decreto provocaría

certo malestar, chegando dende esta formación política a acusar a Emilio P. Touriño de

estar a “ralentizar a normalización lingüística31

”.

Despois de meses de negociación, o 22 de febreiro de 2007, as tres principais forzas

políticas convocan unha rolda de prensa para facer público un acordo grazas ó cal

aprobarán un decreto que outorgará ao galego un papel primordial no ensino,

30

La Voz de Galicia, 14 de xuño de 2005: Anxo Quintana: “o próximo goberno vai educar a Madrid no respecto a Galicia”, en FONTES DOCUMENTAIS, páxina 4 31

Declaración do portavoz parlamentario do BNG recollidas por La Voz de Galicia o 28 de setembro de 2005, en FONTES DOCUMENTAIS, páxina 7 e 10

30

establecendo que en todos os centros educativos impartiríanse polo menos un 50% das

materias en galego.

A Conselleira de Educación e Ordenación Universitaria, Laura Sánchez Piñón,

comparece ante os medios de comunicación acompañada dos representantes dos tres

partidos políticos para dar a coñecer os termos do proxecto: “Galicia está dando un

exemplo de que a lingua nunca debe enfrontar aos grupos políticos”. A portavoz de

Educación do Grupo do Partido Popular, Manuela López Besteiro, reafirma o apoio a un

decreto que garantirá “o equilibrio entre as dúas linguas cooficiais32

”.

Parecía que existía un sólido consenso entre as forzas políticas en canto á necesidade

reforzar a presenza do galego no ensino, como así constaba no PXNL aprobado en

2004.

A reacción das asociacións en contra da normalización da lingua galega chegaría o 27

de febreiro a través dun comunicado conxunto de Vigueses por la Libertad, Coruña

Liberal e AGLI33

que expresaría a súa disconformidade ante a inminente aprobación

deste proxecto que tería, segundo consta no comunicado, o obxectivo de “eliminar

progresivamente el castellano como lengua de enseñanza en Galicia” sen contar coa

opinión de pais e profesores. Os membros destas iniciativas amósanse totalmente

desencantados coa proposta afirmando que “este acuerdo representa un paso más en la

lamentable tendencia a ignorar que el castellano que no es sólo una lengua tan nuestra

como el gallego, sino que es la lengua mayoritaria de los niños y jóvenes de nuestra

tierra. Esperábamos tales propuestas por parte de la minoría nacionalista. Pero nos

sorprende que los dos partidos de ámbito español abracen y participen de esta

falacia”.

O comunicado remataba con un convite á cidadanía “a protestar ante sus

representantes políticos antes de que lo conviertan en norma de obligado

cumplimiento”.

32

22 de Febreiro de 2007 El País: los niños recibirán en gallego como mínimo el 50% de las clases , en FONTES DOCUMENTAIS, páxina 13 33

O contido deste comunicado foi publicado o 27 de febreiro de 2007 na páxina web de Coruña Liberal e pode ser consultado nas FONTES DOCUMENTAIS, páxina 14

31

Na mesma liña que estes colectivos e co obxectivo de loitar contra a aprobación deste

decreto xorde, en Vigo a plataforma Tan Gallego como el Gallego que amosa na súa

páxina web www.tangallegocomoelgallego.es as súas preocupacións:

“Conscientes del problema de aprendizaje que plantea para niños castellanoparlantes,

y seguros de la pérdida de calidad que supone dictar una clase en la que no es tu

lengua habitual, hemos escrito un manifiesto para pedir la paralización de este

proceso”.

A dúas semanas da aprobación do decreto do galego no ensino, as iniciativas desta

plataforma irían destinadas a exercer unha presión social que chegase a paralizar o

proxecto do goberno bipartito. O 13 de xuño, dous dos seus membros, Jose Manuel

Pousada e Gloria Lago, acoden a “Plató Abierto”, un programa de Localia Vigo, para

presentar unha campaña de recollida de firmas34

en toda a Comunidade Autónoma

contra a aprobación dun decreto que “impondría el uso del gallego en la enseñanza

reservando para el castellano materias como educación física, plástica, música y

tecnología”.

Finalmente, o 28 de xuño, o Parlamento Galego aprobaba cos votos de PSdG e BNG o

decreto 124/200735

. As medidas recollidas no proxecto poden ser resumidas

principalmente nos seguintes puntos:

Na etapa de educación infantil o profesorado empregará nas aulas a lingua

materna predominante entre o alumnado que terá que adquirir coñecementos

tanto orais coma escritos na outra lingua oficial. A lingua materna será

determinada polo claustro de acordo cos seguintes criterios: os datos estatísticos

oficiais, o mapa sociolingüístico de Galicia e a información aportada polos pais

e nais.

En educación primaria e educación secundaria obrigatoria terá que cumprirse o

establecido no PXNL polo que as materias de matemáticas, coñecemento do

medio social, natural e cultural, xeografía e historia e educación para a cidadanía

serán impartidas en galego.

35

Contido do decreto 124/2007 en ANEXO DOCUMENTAL, páxinas 29 a 40.

32

Ao remate da educación secundaria obrigatoria os alumnos deberán ter unha boa

competencia no uso das dúas linguas oficiais.

No bacharelato, na Formación Profesional e na Educación para adultos

impartiranse polo menos o 50% das materias en galego de acordo co establecido

no ano 2004 polo PXNL.

Cada centro educativo será o encargado de elaborar o seu proxecto lingüístico no

que terán que constar os criterios para determinar a lingua predominante e as

linguas que se empregarán nas diferentes materias, os plans específicos para o

alumnado que non teña as competencias suficientes nalgunha das dúas linguas

oficiais. Este proxecto deberá ser aprobado e avaliado polo Consello Escolar e

será competencia da Administración Educativa facer o seguimentos dos

diferentes proxectos e velar polo seu cumprimento.

Constituiranse equipos de normalización e dinamización lingüística en cada

centro que estarán formados polo alumnado, o profesorado e o persoal non

docente e que terán tal e coma se establece no PXNL un papel fundamental na

elaboración dos programas de normalización de cada centro.

O servizo de inspección velará polo cumprimento da normativa en todos os

centros.

Finalmente, o PPdG, considerando que o decreto incumpría o establecido no PXNL e

facía caso omiso das recomendacións do Ditame Consultivo36

decidía non votar a favor

do proxecto do bipartito, rompéndose así o consenso que a Política Lingüística marcara

nas últimas décadas. Comezaba neste punto un cruce de acusacións entre goberno e

oposición. Mentres Núñez Feijóo afirmaba que o decreto “abría portas ao

monolingüísmo37

”e manifestaba a necesidade de volver ao “bilingüismo harmónico”,

BNG e PSdG acusaban ao Partido Popular galego de rachar o consenso lingüístico e de

oportunismo político.

36 O Ditame Consultivo consideraba que o decreto “non era conforme a dereito” por carecer de unha

introducción e non introducir as medidas concretas para que os alumnos que non dominen o galego

puidesen “seguir con proveito” as clases. Publicado en El País, 29 de xuño de 2007, FONTES

DOCUMENTAIS páxina 18

37 29 de xuño de 2007, diario El País: Educación dice que la norma refleja lo pactado entre los

partidos y Feijóo exige un “bilingüismo armónico” en DOCUMENTAIS p. 18

33

Creábase así un clima de tensión política que marcaría o debate político autonómico

durante os dous anos seguintes.

Dous días despois da aprobación do decreto, a iniciativa Tan Gallego como el Gallego

presentaba ante o Rexistro Xeral de San Caetano máis de 20.400 firmas contra do

decreto 124/2007, que saltaría aos medios de comunicación nacionais sendo bautizado

como “decreto del bipartito”.

Fracasado o seu intento de impedir a aprobación desta normativa, a plataforma Tan

Gallego como el Gallego, lonxe de cesar na loita polos seus obxectivos, incrementaba

as súas iniciativas. Desta organización xurdirían dúas novas plataformas: a Mesa por la

Libertad del Idioma (MLI) e Galicia Bilingüe, sendo esta última a que gozaría de maior

repercusión nos medios e na que nos centraremos para o presente estudo.

O 19 de xullo nace a plataforma Galicia Bilingüe38

, unha asociación que se define como

apartidista e sen ánimo de lucro “cuyo fin primordial es lograr para los ciudadanos de

Galicia los mismos derechos lingüísticos que disfrutan los ciudadanos de las

democracias con más de una lengua oficial, es decir: elección de lengua vehicular en la

enseñanza, bilingüismo en la Administración pública, que no se prime el conocimiento

de una determinada lengua a la competencia profesional y poner fin al adoctrinamiento

nacionalista en la enseñanza”.

Afastándose de propostas baseadas na asignación de porcentaxes para cada un dos

idiomas cooficiais defenderían firmemente a implantación dun modelo educativo,

similar ao galés ou o finlandés, no que os alumnos puidesen estudar na súa lingua

materna adoptando a outra lingua cooficial coma unha materia máis.

A mediados de agosto, o PPdG presentaba no Parlamento Galego unha proposición non

de lei que permitise a elección por parte dos pais da lingua vehicular no ensino así como

a liberdade dos alumnos para poder expresarse libremente no idioma que prefiran tanto

nos exames coma na súa relación diaria co profesor39

.

Considerando que as diferentes normativas reguladoras do uso do galego en xeral e o

decreto 124/2007 vulneran gravemente os seus dereitos, a plataforma Galicia Bilingüe

38

www.galiciabilingüe.es 39

El País, 16 de agosto de 2007: El PP pide que los padres elijan el idioma para educar a sus hijos, en FONTES DOCUMENTAIS páxina 22

34

comezaría a dar os seus primeiros pasos interpoñendo o 28 de agosto de 2007 un

recurso contencioso administrativo40

ante o Tribunal Superior de Xustiza de Galicia por

considerar que o novo decreto aprobado polo goberno bipartito violaba seriamente

dereitos fundamentais e atentaba contra o establecido na Constitución, o Estatuto de

Autonomía e a Lei de Normalización Lingüística.

O inicio do curso escolar 2007-2008 estaría marcado pola intensa campaña que Galicia

Bilingüe realizaría para dar a coñecer as súas demandas. A principios de setembro a

plataforma presentaba no Club Financeiro de Vigo un manifesto41

no que condenaba o

decreto 124/2007 anunciando o comezo dunha intensa campaña de recollida de firmas

por toda Galicia co obxectivo de demandar á Xunta de Galicia abolición deste decreto.

A través dun modelo escrito colgado na súa páxina web propoñía a pais e alumnos que

se opuxesen a tales imposicións: «se trata de una coacción o imposición por parte de la

Administración que debe ser rechazada, por constituir una clara vulneración de la

libertad individual».

Poucos días despois a iniciativa Basta YA! liderada por Fernando Savater e Rosa Díez

presentaba en Galicia a Plataforma Pro42

, un partido creado no mes de xullo que se

marcaba coma un dos seus principais obxectivos “librar al sistema educativo de las

políticas lingüísticas excluyentes”. A través da súa plataforma en Galicia pretendía

presentarse coma unha alternativa aos dous principais partidos que evitaría que

comunidades coma Galicia estean “sometidas a las imposiciones nacionalistas

asumidas como naturales por los dos grandes partidos”.

A Plataforma Pro en Galicia estaba composta por trece membros, dúas delas, Concha

Pedrido e Teresa Vargas, portavoces da plataforma Tan Gallego como el Gallego.

40

El País, 29 de agosto de 2007: Galicia Bilingüe recurre el decreto sobre el idioma en las clases, en FONTES DOCUMENTAIS, páxina 23 41

La Voz de Galicia, 13 de setembro de 2007: La polémica se centra este año en la aplicación del decreto de normalización lingüística, en FONTES DOCUMENTAIS, pax. 28 42

El País, 6 de setembro de 2007: Activistas contra el gallego en las aulas integran el partido de Savater en FONTES DOCUMENTAIS, pax. 24

35

Da Plataforma Pro xurdiría tres semanas despois un novo partido, liderado por Rosa

Díez: Unión, Progreso y Democracia, que non tardaría en asumir a defensa pública das

teses de Galicia Bilingüe.

En apenas seis meses dende a súa creación, Galicia Bilingüe converteríase, ademais do

Partido Popular, no principal opositor en contra do decreto do galego, eclipsando ao

resto de organizacións que defendían as teses semellantes: Vigueses por la Libertad,

AGLI, e a Mesa por la Libertad del Idioma.

En febreiro de 2008 Galicia Bilingüe incrementa a súa campaña contra o decreto que

regulaba o uso do galego no ensino cunha nova iniciativa: coa campaña “Cada gallego

será lo que quiera ser” o autobús de Galicia Bilingüe percorreu as vilas e cidades

galegas en busca de sinaturas que apoiasen a súa iniciativa de derogar o decreto e lograr

un modelo educativo no que fosen os pais os que decidisen finalmente a lingua

vehicular no ensino.

A polémica xerada pola campaña de Galicia Bilingüe nalgúns concellos e as agresións e

intentos de boicot a esta iniciativa por parte de algúns colectivos radicais a prol da

lingua galega provocaría de novo tensións entre os partidos políticos. Mentres Alberto

Nuñez Feijóo recordaba ao goberno da Xunta que o seu partido “xa advertira de que a

ruptura do consenso lingüístico traería problemas”43

, Emilio Pérez Touriño acusaba ó

líder da oposición de buscar “confrontación e crispación” empregando a cuestión da

lingua.

Ademais de continuar coa campaña de recollida de firmas, GB presentaría ante os

medios os resultados dunha enquisa44

realizada entre 797 pais de alumnos que amosaba

que un 81% dos entrevistados consideraba que o emprego no ensino dunha lingua

diferente á do alumno supoñía un grande esforzo para este e que dous de cada tres

enquisados rexeitaba a imposición da lingua.

No mes de novembro Galicia Bilingüe ampliaba o seu radio de acción levando as súas

teses a Estrasburgo onde expoñería ante varios eurodiputados a súa preocupación “por

la pérdida de derechos que sufren muchos gallegos”:

43

La Voz de Galicia, 11 de febrero de 2008. Feijóo lamenta que la Xunta no haya condenado la agresión a dos miembros de la asociación Galicia Bilingüe en FONTES DOCUMENTAIS, páxina 35 44

La Voz de Galicia, 15 de abril de 2008: El 80% de los gallegos, partidario de que los padres elijan el modelo lingüístico educativo en FONTES DOCUMENTAIS, páxina 37

36

“Desde la llegada al gobierno autonómico de Galicia de una coalición formada por

nacionalistas y socialistas, los ciudadanos nos estamos viendo sometidos a un proceso

de imposición lingüística que nos aboca paulatinamente a un monolingüismo en gallego

en la enseñanza y en la Administración (…) coartando las libertades de una parte de la

población y perjudicando la formación de muchos escolares…

El español está rápidamente despareciendo de las señalizaciones de las carreteras, de

las calles, de las dependencias oficiales, de colegios, hospitales, ayuntamientos y demás

dependencias administrativas de Galicia.

(…)En la calle, padres, abuelos y ciudadanos preocupados dedicamos nuestro tiempo y

nuestros escasos recursos a extender este movimiento ciudadano arriesgando a veces

nuestra propia seguridad, ya que hay grupos nacionalistas radicales que nos agreden

por ello”45

As accións levadas a cabo polo colectivo Galicia Bilingüe prodúcense no seo dun

intenso debate político sobre a cuestión da lingua en Galicia, que por primeira vez na

historia da política lingüística galega, traspasa as fronteiras autonómicas pasando a

formar parte do debate político estatal. En maio de 2008 o grupo Parlamentario Popular

presentaba unha moción46

que pretendía garantir o ensino do castelán. O rexeitamento

desta iniciativa por parte da maioría do pleno do Senado avivaría novamente o debate

sobre a lingua: mentres o PP consideraba que as políticas lingüísticas levadas a cabo en

Cataluña, Galicia e País Vasco poñían en serio perigo a posibilidade de aprender

castelán, o resto de grupos políticos consideraban que este risco non existía, polo que

defendían que non era necesario tomar medidas.

Volvendo a Galicia, o cruce de acusacións entre goberno e oposición, lonxe de xirar en

torno a outras cuestións, seguía centrándose no decreto do galego. A uns meses das

eleccións o enfrontamento entre os partidos auguraba unha campaña electoral intensa na

que a cuestión da lingua ía ser un dos elementos centrais.

Debates políticos aparte, as iniciativas emprendidas por Galicia Bilingüe gozaban dunha

importante repercusión en medios de comunicación nacionais como El Mundo, La

45

Fragmento das declaracións realizadas por Gloria Lago en Estrasburgo recollidas o 19 de novembro de 2008 por Libertad Digital, en FONTES DOCUMENTAIS, páxinas 59 a 63 46

El Mundo, 14 de mayo de 2008: El Senado rechaza la moción del PP para garantizar la enseñanza en castellano, en FONTES DOCUMENTAIS, páxinas 50 e 51

37

Razón, ABC ou en canles coma Intereconomía. A nivel estatal, colectivos defensores de

teses semellantes a GB como Círculo Balear, Citatáns per Cataluña ou a Plataforma

por la Elección Lingüística do País Vasco tamén se mobilizaban convertendo á cuestión

da lingua nun tema de grande atractivo para os medios de comunicación. Este interese

veríase incrementado pola presentación en xuño dese mesmo ano do Manifiesto por la

Lengua Común, un documento firmado por un grupo de intelectuais que sería apoiado

tanto pola presidenta de Galicia Bilingüe como por Mariano Rajoy que anunciaba a

adhesión do seu partido ao manifesto47

.

A cuestión do galego no ensino acadaría o seu punto máximo de repercusión coa

convocatoria de Galicia Bilingüe dunha manifestación en Santiago de Compostela para

o 8 de febreiro de 2009 baixo o lema “Si bilingüe. Quiero libertad para elegir”

A ex-alcaldesa de Vigo e candidata do PPdG por Pontevedra, Corina Porro48

, sería o

primeiro membro do partido en posicionarse abertamente a favor desta plataforma ao

declarar que a súa corporación política apoiaba totalmente as teses defendidas por

Galicia Bilingüe e comprometéndose a abandonar a política se, chegado ó poder, o

PPdG non derrogaba o decreto 124/2007.

O colectivo recibía ademais o apoio explícito de Rosa Díez49

e o seu partido, UPyD, que

animou aos cidadáns galegos a participar na manifestación.

O 8 de febreiro tiña lugar, con enorme expectación por parte dos medios, a

manifestación de Galicia Bilingüe. No transcurso do acto, varios contramanifestantes

intentaron boicotear a manifestación e coma resultado dez de eles foron detidos. Os

principais partidos políticos volverían a atacarse mutuamente e lanzaban acusacións que

tensaban aínda máis as difíciles relacións que o bipartito e o PPdG atravesaban dende o

comezo da VII Lexislatura.

47

El País, 26 de xuño de 2008: La nueva dirección popular se esfuerza en reivindicar las “esencias” del partido: El líder del PP asume el manifiesto por el español y Arenas apoya a las víctimas, en FONTES DOCUMENTAIS, páxina 49 48

28.02.09. La Voz de Galicia. El PP de Vigo apoyará la manifestación de Galicia Bilingüe, en FONTES DOCUMENTAIS, páxina 69 49

La Voz de Galicia, 7 de febreiro de 2009: El PP y Rosa Díez apoyan la manifestación de Galicia Bilingüe, en FONTES DOCUMENTAIS, páxina 70 e 71

38

Preto da celebración das eleccións autonómicas, a cuestión, lonxe de afastarse do punto

de mira dos medios de comunicación ía incrementándose, augurando que o decreto do

galego sería un dos temas principais sobre os que xiraría a campaña electoral de 2009.

O 24 de febreiro do 2009 nun encontro50

organizado pola Voz de Galicia entre

internautas e o candidato á Presidencia da Xunta do PPdG, Alberto Nuñez Feijoo,

menciona de novo51

o compromiso de derogar o decreto 124/2007. A edición do xornal

recolle estas declaracións: “Derogaremos el decreto actual de la enseñanza del idioma

en la escuela y retomaremos la proporcionalidad de los dos idiomas y la libertad de

elección de padres y alumnos”.

Apenas unha semana despois, o 3 de marzo, a derogación do decreto do bipartito e a

elección dos país da lingua vehicular no ensino aparece coma un dos puntos principais

da folla de ruta de Feijóo. O candidato á presidencia da Xunta de Galicia ratificaba o 15

de abril o seu compromiso de derogar o decreto 124/2007 nos seus primeiros cen días

de mandato52

. A cuestión do galego pasaba así a ocupar unha situación prioritaria na

axenda política autonómica.

50

La Voz de Galicia, 24.02.09. Encuentro digitales. Charla con…Alberto Núñez Feijóo. http://www.lavozdegalicia.es/SSEE/encuentros/anteriores.jsp?ID=01111234364431742204372 51

Núñez Feijóo mencionara a súa intención de derogar o decreto 124/2007 en novembro de 2008, segundo afirma o diario La Razón: FONTES DOCUMENTAIS, páxina 65 52 La Voz de Galicia, 15.04.07. Feijóo confirma su compromiso de derogar el decreto del gallego, en FONTES DOCUMENTAIS, páxina 80.

39

5- ANÁLISE

Exceptuando o período comprendido entre 1987 e 1990, nos que o goberno da Xunta de

Galicia recaeu sobre o Partido Socialista, a Comunidade Autónoma galega estivo

gobernada polo PPdG, que como afirma o vicevoceiro do Grupo Parlamentario Popular

Román Rodríguez, apostou dende a aprobación do Estatuto de Autonomía pola defensa

e a promoción do galego. Froito de este compromiso coa lingua foi aprobado por

unanimidade do Parlamento galego a Lei de Normalización Lingüística de 1983 e

posteriormente o decreto 247/1995 que viñan a regular o emprego do galego no ensino e

resto de ámbitos da vida pública. Tal e como recoñecen o resto de actores políticos

entrevistados algo que caracterizaba estes gobernos era a busca do consenso en materia

de política lingüística así como un compromiso do PPdG, en palabras do deputado

nacionalista Bieito Lobeira, “relaxado pero existente coa lingua galega”.

Este consenso que marcou as dúas primeiras décadas da autonomía de Galicia se veu

reforzado en 2004 cando a unión das tres forzas políticas con representación

parlamentaria aproban por unanimidade o Plan Xeral de Normalización da lingua

galega. A elaboración deste Plan viña marcada pola necesidade, tal e como consta nos

seus obxectivos, de dotar ó galego de “máis funcións sociais e espazos de uso”.

Tratábase dun Plan Xeral, en palabras do deputado do PSdG, Xosé Manuel Lage, que

marcaba “uns obxectivos ambiciosos sen desmarcarse do politicamente correcto” e que

segundo afirma Bieito Lobeira “constataba un compromiso das tres forzas políticas e

supoñía un punto de encontro moi importante que lle confería ó Plan un enorme valor”.

Eran precisamente este compromiso e este consenso o que para o deputado do PPdG

Román Rodríguez, lle conferían aos “grupos máis radicais”, tanto da defensa extrema

do castelán como do galego, “un peso marxinal” na política lingüística galega. Esta

mesma visión é compartida polo voceiro de Educación do grupo socialista que, na

mesma liña, considera que a unanimidade das forzas políticas “restaba credibilidade a

calquera argumentación que fixera referencia a supostos agravios e imposicións”.

Era esta ausencia de conflito en materia de política lingüística a que, segundo afirma o

vicevoceiro do Grupo Parlamentario Popular, explicaría o escaso peso dos medios de

comunicación arredor desta política que actuarían practicamente como transmisores dos

acordos parlamentarios en materia lingüística.

40

Esta interpretación do papel xogado polos medios de comunicación neste período difire

da que realizan os representantes dos partidos socialista e nacionalista para os que o

desapego dos media estaría vinculado á liña editorial favorable ao Partido Popular

seguida por importantes medios de comunicación como La Voz de Galicia ou El

Mundo.

Deixando ao marxe ás forzas políticas e centrándonos nos actores sociais presentes na

política lingüística ata o ano 2004, podemos distinguir, adaptando a clasificación

realizada por Mazmanian e Sabatier53

, dúas grandes categorías:

Grupos pro-control, que defenderían a necesidade de reforzar a intervención dos

poderes públicos en beneficio da lingua galega, apostando pola implantación de

medidas de discriminación positiva que reforzasen e aumentasen a presenza do

galego no ensino e no resto de ámbitos da vida pública. Destacarían dentro desta

categoría, principalmente, sindicatos como a CIG e a Mesa pola Normalización

da Lingua Galega, unha plataforma que gozaría, dende a súa creación en 1988,

dunha considerable repercusión nos medios de comunicación, erixíndose como

un dos actores máis activos e críticos coas normativas en materia de política

lingüística levadas a cabo durante este período que, en palabras do seu

presidente Carlos Callón, estaban destinadas unicamente a “adormecer o corpo

social preocupado polo galego”.

Grupos anti-control que defenderían a liberdade de acción e os intereses

daqueles individuos que puidesen verse limitados pola política pública en

cuestión. A súa interpretación da liberdade lingüística levaríaos a considerar

diminuídos ou obstaculizados os seus dereitos individuais e a criticar

firmemente a política lingüística e o modelo educativo imperante en Galicia.

Nesta categoría estarían incluídos grupos nacidos a finais da década dos oitenta

como AGLI (Asociación Gallega por la Libertad del Idioma) e posteriormente

colectivos como Coruña Liberal ou Vigueses por la Libertad. Durante este

período, a presenza destes grupos nos medios de comunicación é francamente

escasa así coma as súas mobilizacións, se ben se constata a existencia de cartas

de protesta dirixidas aos medios de comunicación e á Dirección Xeral de Política

53

Citado en Análisis y gestión de políticas públicas, páxina 63.

41

Lingüística elaboradas a título individual ou enviadas dende algúns centros

educativos54

.

A perda da maioría absoluta do PPdG nas eleccións autonómicas celebradas en 2005

deu paso a un goberno de coalición formado polo PSdG e o BNG. Neste punto, todos os

actores políticos entrevistados coinciden en sinalar que se produce un cambio

importante na política galega, se ben difiren nas súas interpretacións. Mentres que para

o PPdG supuxo a apertura dunha lexislatura que estaría marcada por profundos erros,

para o Partido dos Socialistas de Galicia a coalición suporía a entrada no goberno

galego de forzas progresistas. Para Bieito Lobeira, a incorporación do partido

nacionalista ao goberno autonómico fixo “abanear entre certos sectores pertencentes

ao mundo da política e medios de comunicación esa imaxe tranquila e pracenteira de

Galicia” que comezaría a ser percibida como “un factor desestabilizador” que acabaría

provocando unha “reacción radical e profunda por parte destes actores”.

A aprobación la L.O.E (Lei Orgánica de Educación) implicaba cambios nas materias de

estudo que non se correspondían coas indicadas no Decreto 247/1995. Estas

modificacións, unidas á necesidade de plasmar en norma o PXNL aprobado en 2004

foron, segundo indica o voceiro de Educación do Grupo Socialista Guillermo Meijón, as

que motivaron a elaboración dun novo Decreto que regulase o uso do galego no ensino.

Para o deputado do PPdG R.Rodríguez a elaboración deste decreto respondía

claramente ás “pretensións nacionalistas”, apoiadas por un Partido Socialista cunha

“postura ante a lingua galega diluída e cambiante segundo as circunstancias”. A este

respecto X.M Lage nega rotundamente que esta iniciativa do goberno se tratase dunha

“imposición nacionalista” e enmarca esta decisión na “necesidade de dar o impulso á

lingua galega que se establecía no PXNL”.

Pese a ser competencia exclusiva da Xunta de Galicia a elaboración do Decreto foron os

“antecedentes dunha política lingüística marcada pola unanimidade” segundo indica

G.Meijón os que impulsaron á Consellería de Educación a incorporar ás tres forzas

políticas aos traballos de redacción do novo texto. Este convite, “valorado e aceptado

polos tres partidos políticos”, deu paso a un proceso de negociación no que cada grupo

político aportou dous deputados.

54

Este dato foi aportado polo que fora Director Xeral de Política Língüística Xesús Pablo González Moreiras.

42

O clima de negociación é definido dende PSdG e BNG55

como favorable “pese a pasar

por momentos de tensión e dificultade permitiu chegar finalmente a un consenso”. A

este respecto, a ex secretaria xeral de Política Lingüística, Marisol López, destaca que a

existencia de desacordos puntuais foi solucionada acudindo ao establecido no PXNL.

Neste sentido, Bieito Lobeira corrobora estas declaracións afirmando que dende o seu

partido se optou por unha postura máis belixerante que permitise chegar a un acordo

sobre todo á hora de establecer as porcentaxes para o galego, onde se optou por

incorporar ao texto o establecido literalmente no Plan xeral: “a lo menos un 50% das

materias en galego”.

Este consenso entre as tres forzas políticas daría como resultado a convocatoria dunha

rolda de prensa na que a conselleira de Educación, Laura Sánchez Piñón, anunciaba o

contido do acordo entre os tres partidos. Tanto dende BNG como dende o PSdG se

insiste en sinalar a actitude positiva da representante na negociación do PPdG, Manuela

López Besteiro, que declaraba ante os medios que o texto “garantía o equilibrio entre

as dúas linguas cooficiais” e o “respecto á lingua materna, sexa o galego ou o

castelán”. Eran, segundo indican estes actores, estas declaracións e actitude positiva do

PPdG durante a negociación do decreto os que non facían presaxiar, entre os por entón

socios de goberno, que catro meses despois, durante a votación do decreto 124/2007, o

PPdG votara en contra, rachando así o consenso que ata entón caracterizara a política

lingüística.

Para Román Rodríguez esta ruptura do consenso non se produce por parte do seu

partido senón polas forzas do bipartito que “deciden de xeito unilateral impulsar un

decreto” que ademais de “ignorar o establecido no PXNL e as recomendacións do

Consello Consultivo, foi percibido por unha parte da sociedade como unha imposición

no manexo do galego no ensino empregando practicamente o galego como lingua

vehicular e deixando ao marxe o castelán”.

Dende a Mesa, o PSdG e o BNG a actitude do PPdG é interpretada de xeito

radicalmente oposto. Bieito Lobeira considera que este “cambio de rumbo” do PPdG

obedece a unha razón “político-ideolóxica” e a unha “dialéctica destrutiva de toda a

diversidade lingüística e cultural de todo Estado”.

55

Na entrevista realizada co vicevoceiro do grupo parlamentario popular non se fixo mención a esta negociación

43

Na mesma liña, o deputado socialista, X.M Lage, insiste en que non se produce ningún

tipo de cambio no borrador do decreto senón “un cambio no seo do Partido Popular

que decide facer da lingua un tema de confrontación política sobre todo nun marco

urbano onde certos sectores sociais poderían manifestar resistencias coa política

lingüística”. Dende estes sectores, concretamente dende Galicia Bilingüe, a negativa do

PPdG a aprobar o decreto do galego responde ás presións que dende o colectivo Tan

Gallego como el Gallego se estaba a exercer.

A ruptura da unanimidade que caracterizaba a política lingüística galega abrirá un

período onde as confrontacións e tensións entre os partidos políticos serán máis intensas

se cabe. Neste contexto, xorde da plataforma Tan Gallego como el Gallego a iniciativa

cidadá Galicia Bilingüe que se marca como obxectivo principal a derogación do decreto

do galego e a implantación dun modelo educativo onde a liberdade de elección da

lingua vehicular fose o eixo principal.

Para Román Rodríguez a “irresponsabilidade do goberno central presidido polo

Partido Socialista con Cataluña e o estatut xerou unha situación absurda que España

non se podía permitir e favoreceu un descontento no que a cuestión da lingua foi un

elemento máis que foi canalizado por grupos como Galicia Bilingüe, que en base a ese

desacordo entre os partidos foi adquirindo un importancia social e mediática”.

Para R. Rodríguez todas as “cuestións relacionadas coa lingua, a relixión ou a moral”

son cuestións directamente “relacionadas co ámbito individual” e nese aspecto

considera que “na cuestión da lingua os gobernos, administracións e as políticas teñen

que manter as súas propias esferas sen chegar a impoñer principios que forman parte

de cada individuo”.

Neste contexto de tensión política, os medios de comunicación centraron a súa atención

na cuestión da lingua. Para os partidos socialista e nacionalista a atención prestada polos

medios de comunicación non sería algo casual. X.M Lage e Bieito Lobeira sinalan que

existiu unha campaña a nivel estatal “contra o goberno bipartito liderada por

importantes medios de comunicación en torno a Cataluña, o estatut e a escolarización

en castelán” que deu impulso a colectivos como Galicia Bilingüe.

Este debate sobre a cuestión da lingua traspasaría as fronteiras autonómicas chegando a

formar parte do discurso político nacional onde tamén se producirían enfrontamentos

entre o goberno central e a oposición. Sería esta última a que, segundo G. Meijón

44

“levaría a cabo unha campaña política que daría cobertura aos sectores máis

conservadores do propio partido”. A este respecto recorda as declaracións realizados

por destacados líderes do Partido Popular a adhesión ao Manifiesto por la lengua común

de unha parte importante dos seus membros. Para Carlos Callón, ao PP “éralle

necesario alimentar unha entidade como Galicia Bilingüe para desequilibrar ó goberno

bipartito”.

Dende o punto de vista da Mesa, do PSdG e o BNG, sería este interese do PPdG en

xerar unha confrontación a que daría cobertura ás acusacións vertidas por Galicia

Bilingüe a través dunha liña argumental baseada segundo Meijón “nas falacias de

imposición e liberdade” que formarían parte dunha campaña electoral que pretendía

amosar a “existencia dun conflito lingüístico que en realidade nunca se produciu”.

Nun ambiente de profunda tensión entre os partidos políticos prodúcese durante a

campaña das eleccións autonómicas de 2009, a promesa do Partido Popular de derogar o

decreto do galego e dar paso á liberdade dos pais para elixir a lingua vehicular no ensino

nas principais materias. Para Gloria Lago esta promesa obedece a intención de “acalar”

as duras críticas de Galicia Bilingüe e conseguir así réditos electorais. Mentres que para

Xose Manuel Lage esta iniciativa respondería ao “cálculo equivocado de que esta

promesa podía aumentar os apoios entre sectores máis urbanos” para Bieito Lobeira se

trataría dunha promesa relacionada coa “propia liña ideolóxica seguida polo Partido

Popular”. Esta hipótese é totalmente rexeitada por Román Rodríguez que considera

estas afirmacións unha “total falacia” e nega que se producira esta promesa e enmarca

as declaracións ao respecto do seu partido nun contexto de campaña electoral. Para o

vicevoceiro do Grupo Parlamentario Popular estas declaracións foron “mal

interpretadas pola sociedade, os medios de comunicación e manipuladas polos actuais

membros da oposición”. Insiste en que a proposta do seu partido consistía en que “ou

ben as familias ou ben os centros tivesen a posibilidade de marcar en función do seu

entorno social e as súas características unhas liñas ou outras en materia de política

lingüística”. Desvincúlase así da promesa da liberdade de elección afirmando que “o

sistema educativo non pode ser unha anarquía e son necesarias unhas normas que

permitan xestionalo”.

45

Tomando como referencia as achegas aportadas polos entrevistados e a información

recollida nos medios de comunicación podemos diferenciar dúas etapas ben diferentes

no que á Política Lingüística se refire:

O período comprendido entre 1983 e o ano 2004

O período comprendido entre os anos 2005 e 2007

ETAPA 1983-2004

Neste período atopamos un espazo da política lingüística estable, caracterizado pola

presenza de escasos actores, que manteñen durante estas dúas décadas un nivel de

equilibrio en canto ao seu poder se refire:

- Por unha banda, un goberno liderado polo PPdG no que a cuestión da lingua

ocupou na axenda política unha posición intermedia na axenda que optou pola

negociación e o consenso en materia de política lingüística como así demostran

as diferentes normativas aprobadas por unanimidade en materia de política

lingüística: a LNL de 1983, o decreto 247/1995 e, na última etapa, o Plan Xeral

de Normalización da lingua galega.

- Por outra banda, dúas forzas políticas, PSdG e BNG, que mantiveron durante

este período un papel na oposición sendo sobre todo o Bloque Nacionalista

Galego o que exerceu máis presión sobre o galego no que á cuestión da lingua se

refire. Pese as diferenzas entre os diferentes partidos, atopámonos cunha

situación política caracterizada pola busca de puntos de unión e consenso, feito

que evitaba que a cuestión da lingua, a diferenza de Cataluña ou o País Vasco,

fose motivo de grandes enfrontamentos.

- Canto aos axentes sociais implicados, atopamos unha importante presenza de

grupos pro-control que xogan neste período un papel considerable fronte ó peso

marxinal dos grupos anti-control liderados principalmente polo colectivo AGLI.

Atopamos pois neste período varios elementos fundamentais:

Un consenso canto á definición do “problema” no que se constataría a

situación de inferioridade do galego con respecto ó castelán e a progresiva

perda de galegofalantes.

Un consenso canto á “solución”: a situación da lingua galega requiría un

compromiso dos poderes públicos e a súa intervención a través de medidas que

46

fomentasen a súa presenza no ensino co establecemento de porcentaxes ou cotas

para cada unha das linguas cooficiais, así como mecanismos que permitiran

asegurar o seu cumprimento.

Unha política lingüística caracterizada polo consenso e a unanimidade que a

diferenciaba doutras comunidades autónomas como Cataluña ou o País Vasco

onde a cuestión da lingua é un problema político histórico e a afastaba dun

debate político a nivel estatal.

Unha posición intermedia da cuestión da lingua na axenda política dos gobernos

galegos que pasaba desapercibida para os medios de comunicación nacionais e

non era obxecto de grandes debates.

Unha posición marxinal dos grupos contrarios á normalización da lingua

galega.

ETAPA 2005-2009

As eleccións autonómicas celebradas en 2005 marcarían a entrada no goberno galego

dunha coalición formada polos partidos nacionalista e socialista iniciando así o que

pode ser considerada unha nova etapa para a política galega no que o espazo da política

lingüística sufriría, a partir do ano 2007, profundas transformacións:

- A aprobación do decreto 124/2007 do 28 de xuño sen os votos favorables do

PPdG abrirá un período no que as tensión entre as forzas políticas se verán

incrementadas de xeito considerable. A cuestión da lingua deixaba así de ser un

elemento de unión e consenso entre os partidos políticos para dar paso a unha

situación de enfrontamento entre goberno e oposición que marcaría boa parte do

discurso político durante os dous anos seguintes.

- O xurdimento tras a aprobación deste decreto dun novo grupo ou movemento

cidadá, enmarcado dentro dos grupos anti-control, que defendendo teses moi

semellantes a AGLI, se marca como obxectivos principais a derogación desta

normativa e a introdución de profundos cambios na política educativa. Baixo

lemas como a imposición ou a liberdade de elección, este colectivo irá cobrando

importancia ata converterse na cabeza máis visible da oposición ao decreto do

galego e da política lingüística imperante en Galicia. A nivel nacional,

movementos semellantes a Galicia Bilingüe máis consolidados en comunidades

como Cataluña ou Baleares intensifican as súas mobilizacións ante o que

47

consideran imposición lingüística levando a cabo diversas campañas ou

iniciativas que contarán cun importante eco nos medios de comunicación.

- O debate sobre a imposición lingüística en Galicia chegará tamén a formar parte

do discurso político dos partidos de nivel estatal e será motivo de varios

enfrontamentos entre líderes políticos. Nese contexto, un novo partido político,

primeiro baixo o nome de Plataforma Pro e posteriormente denominado Unión,

Progreso y Democracia tentará xogar un papel determinante nas eleccións

autonómicas de 2009 presentándose como unha forza política alternativa aos

dous grandes partidos dominantes e asumindo o rexeitamento ao decreto

124/2007 e ás imposicións nacionalistas como unha das súas bases

fundamentais.

Atopamos pois, con respecto á etapa anterior, importantes diferenzas ás que debemos

facer referencia:

Unha ruptura do consenso canto á “definición” do problema, que pasa de xirar

en torno á inferioridade do galego con respecto ao castelán e á perda de

galegofalantes a ser definido como un problema relacionado coa falta de

liberdade e de imposición lingüística.

Unha ruptura do consenso canto á “solución” ou política pública a levar a cabo

que non se centrará como na etapa anterior na asignación de cotas no ensino para

cada unha das linguas cooficiais senón que se xirará en torno á necesidade de

implantar unha nova política educativa que permita aos pais a libre elección da

lingua vehicular no ensino nas principais materias.

Un clima de enfrontamento político que traspasa as fronteiras autonómicas e por

primeira vez na historia da política lingüística galega pasa a formar parte do

debate político estatal.

Un ascenso dos grupos anti-control, liderados por Galicia Bilingüe, que

conseguirán manter unha posición determinante no espazo da política

lingüística, alterando a constelación de actores existente ata o ano 2007.

Unha importante implicación dos medios de comunicación, tanto autonómicos

como nacionais, que xogarán un papel determinante neste proceso.

48

Da observación destes cambios entre as dúas etapas xorden unha serie de cuestións ás

que o presente traballo pretende dar resposta:

- Que factores foron determinantes para a conversión da lingua nun elemento

clave e prioritario da axenda política?

- Que grao de influencia tivo cada un dos actores implicados neste proceso?

- Que elementos contribuíron á formación dun debate político a nivel nacional e

ao ascenso dos grupos anti-control?

Partindo da hipótese de que estas cuestións poden ser explicadas a partir dos diferentes

modelos de axenda setting faremos un breve repaso por cada unha das achegas en busca

de elementos que permitan dar resposta a esta cuestión.

MODELO DA MEDIATIZACIÓN

Este modelo apunta aos mass media como os principais responsables de que unha

determinada situación percibida como problemática ou preocupante pase a ocupar os

primeiros postos na axenda de actuación dos poderes públicos. Aplicado a este caso de

estudo, o modelo da mediatización resulta especialmente atractivo se temos en conta a

implicación que neste proceso tiveron medios de grande importancia como La Voz de

Galicia ou El Mundo. A ruptura do consenso en materia lingüística e os constantes

cruces de acusacións entre líderes políticos non pasaban desapercibidos para os medios

de comunicación que reproducían esa tensión e daban tamén cobertura ás demandas e

iniciativas de Galicia Bilingüe, que adquiriu grazas aos media unha importancia tal que

chegou a copar case diariamente as edicións dun dos principais diarios galegos como La

Voz de Galicia. Tamén a nivel nacional, sobre todo nun medio de gran tirada como El

Mundo, termos como “imposición lingüística”ou“liberdade de elección”eran

frecuentes durante este período, onde se vai producir unha campaña a nivel estatal a

favor da escolarización en castelán iniciada por un grupo de intelectuais denominada

“Manifiesto por la lengua común” e alimentada por El Mundo que incrementaría a

presenza nos medios de colectivos como Galicia Bilingüe e fomentaría un debate

político e social sobre a necesidade de reformar un modelo educativo, no que as

mencións á elección da lingua vehicular no ensino e a situación marxinal do idioma

castelá nas Comunidades Autónomas con lingua propia serían frecuentes. Neste

contexto onde a política lingüística galega estaba no punto de mira dos principais

medios de comunicación, as agresións e boicots a membros de Galicia Bilingüe avivaba

49

o debate sobre a imposición lingüística e amosaba un aparente clima de tensión política

que convertía actos como a manifestación convocada polo colectivo en febreiro de 2009

en actos de grande expectación.

Deste xeito, o papel xogado polos medios de comunicación resulta especialmente

relevante ao dotar á cuestión da lingua outra dimensión. Sen embargo, pese que este

modelo permite explicar parte do ascenso da cuestión da lingua aos primeiros postos da

axenda política non se lle pode atribuír aos medios unicamente a conversión da lingua

nun problema social ou político, polo que tamén deben ser considerados outros factores

ou modelos teóricos.

MODELO DA INICIATIVA EXTERNA

A perspectiva que apunta aos grupos de interese ou grupos de presión coma os actores

máis relevantes na formación da axenda política resulta tamén de especial importancia

nesta análise. Asistimos, tras a aprobación do decreto 124/2007, ó xurdimento dun actor

mobilizado que, pese a ter un tamaño reducido e, aparentemente, escasos recursos foi

capaz de liderar a oposición social a esta normativa e chamar a atención da sociedade e

líderes políticos. Estamos a falar dun colectivo, Galicia Bilingüe, que xorde con forza

cun obxectivo claro e específico: a derogación das normativas en materia de política

lingüística existentes e a implantación dun modelo educativo no que a liberdade de

elección da lingua vehicular de pais e alumnos sería o eixo principal. Sen embargo, a

existencia deste tipo de colectivos non era algo novo para a política lingüística galega,

xa que dende 1988 a plataforma AGLI loitaba por obxectivos semellantes sen que as

súas demandas chegaran a callar entre os actores políticos e pasando practicamente

desapercibidos para os medios de comunicación. Ademais, a existencia de múltiples

grupos de interese ou movementos sociais arredor dunha política pública e as súas

mobilización non sempre garanten que as súas propostas pasen a ter un peso

determinante e a favorecer a inclusión das súas demandas na axenda política. Nun

contexto no que os intereses, perspectivas e propostas son tan amplos como o número

de actores presentes no escenario da política pública, as garantías de éxitos dos actores

implicados, sobre todo dos menos poderosos, son cando menos reducidas.

Pese a que o modelo da mobilización externa resulta especialmente atractivo e pode

explicar en parte a posición prioritaria da cuestión da lingua na axenda política sería

50

necesario valorar e analizar os elementos ou factores que rodearon esta iniciativa e

favoreceron o éxito e repercusión deste colectivo.

OFERTA POLÍTICA OU COMPETENCIA ELECTORAL

Ao igual que os modelos anteriores, o modelo que apunta aos partidos políticos como

principais responsables á hora de establecer a axenda de actuación pública non debe ser

ignorado. Efectivamente, a necesidade dos partidos políticos de manter o vínculo coa

cidadanía obrígaos a ter en conta e a incorporar certas demandas ou preocupacións

sociais nun momento dado, antes incluso de que sexan lideradas por outros autores ou

grupos de interese.

Neste caso a preocupación pola cuestión da lingua non foi unha excepción para dúas

forzas políticas:

- Por unha banda, UPyD, nacida a partir da Plataforma Pro, irrompería na

campaña electoral autonómica de 2009 asumindo como propia a loita contra a

“imposición lingüística”. Pese a que o seu peso electoral non resultou

relevante, a súa irrupción no escenario político puido ser percibida como unha

ameaza para o resto de partidos políticos que, temerosos de perder votos entre

certos sectores fundamentalmente urbanos máis próximos ás teses de Galicia

Bilingüe, se verían obrigados a modificar as súas estratexias electorais.

- Por outra banda o Partido Popular, que a partir de 2007 incorporaría no seu

discurso termos como “imposición lingüística”,“ruptura do bilingüismo

harmónico” ou “liberdade de elección”, apostando por impulsar unha nova

visión, na mesma liña que Galicia Bilingüe, que defendería a necesidade de

derogar o decreto 124/2007 para dar paso a unha nova normativa na que se

permitise aos pais elixir a lingua vehicular no ensino, polo menos no que ás

principais materias de estudo se refire.

O papel xogado polos partidos políticos neste proceso, especialmente polo Partido

Popular é especialmente relevante debido a que foron eses enfrontamentos e cruces de

acusacións entre partidos e líderes políticos os que fixeron da lingua un issue de grande

importancia no debate político autonómico e nacional durante este período. Este modelo

pois, explicaría boa parte da ascensión da cuestión lingüística aos primeiros postos da

axenda política. Sen embargo, o papel xogado polo resto de actores non debe ser

51

tampouco ignorado. Sería necesario ter en conta os demais modelos de axenda setting

establecidos no marco teórico.

MODELO DA ANTICIPACIÓN INTERNA

Non pode negarse que a burocracia e a administración xogan un papel relevante no

proceso de policy making. A súa capacitación profesional e o coñecemento do

funcionamento, aceptación ou rexeitamento dos diferentes programas levados a cabo

polos poderes públicos, así como os seus contactos coa esfera política, os converten en

actores cunha posición especialmente privilexiada para a introdución de novas cuestións

na axenda política. Sen embargo, a necesidade de adaptar o presente traballo ás

dimensións establecidas obrigou a deixar a un marxe a análise do papel xogado pola

burocracia, que por outra banda semella perfilarse como un actor pouco determinante no

ascenso da cuestión da lingua aos primeiros postos da axenda política.

MODELO DA ACCIÓN CORPORATIVISTA SILENCIOSA

Os defensores do modelo da acción corporativista silenciosa centran a súa atención

naqueles actores ou grupos menos visibles como os principais responsables da inclusión

dunha determinada cuestión na axenda política. Neste aspecto, se constata a existencia

de grupos como o Club Financeiro de Vigo que pode ser considerado un grupo

corporativo que se amosou contrario ao decreto 124/2005 e defendeu a necesidade de

derogalo, apoiando a liberdade de elección da lingua vehicular no ensino.

Cómpre neste punto facer referencia ás continuas mencións que por parte dos actores

entrevistados de BNG, PSdG, A Mesa e a ex-Secretaria seral de Política Lingüística ao

impulso e apoio económico que a Fundación FAES56

proporcionou ó colectivo Galicia

Bilingüe. Concretamente Bieito Lobeira, deputado do BNG, fai referencia a unha

publicación57

desta entidade sobre a lingua galega que, segundo as súas declaracións

“defendería as mesmas teses de Galicia Bilingüe”. Sen embargo, a ausencia de

evidencias que proben esta vinculación nos obriga a afastar da investigación esta tese.

56

A Fundación Para el Análisis y los Estudos Sociales é una entidade de privada, de corte centro liberal fundada en 1989 e presidida por José María Aznar que leva a cabo diferentes estudos de carácer social, económico e político. Fonte: http://www.fundacionfaes.org/es/home 57

Andrés Freire: Las paradojas de la “normalización del gallego”, en Papeles FAES, nº95, 2009.

52

Tendo en conta que un dos obxectivos deste tipo de actores sería evitar a mediatización,

a formación dun debate político e a entrada no escenario da política pública de novos

actores, o modelo da acción corporativista silenciosa semella non servir neste caso para

dar resposta ás cuestións expostas na presente investigación.

MODELO DE POLICY WINDOW

Se retomamos como referencia o modelo proposto por Kingdon observamos que a

posibilidade de que un problema ascenda postos na axenda de actuación dos poderes

públicos depende da coincidencia no espazo e no tempo de tres elementos ou correntes:

a clasificación e definición do problema, a política ou solución proposta e o clima

político existente:

- Canto á primeira das correntes, a definición e clasificación do problema,

asistimos ao xurdimento dun problema ou a lo menos a unha nova definición do

mesmo a partir da aprobación do decreto do galego. Se as últimas décadas se

caracterizaban pola existencia dun consenso en canto a percepción de que o

galego se atopaba nunha situación de clara inferioridade con respecto ó castelán

e perdía falantes, sobre todo entre os sectores máis novos da poboación,

asistimos a partir do ano 2007 ao xurdimento dunha nova interpretación e

clasificación do problema: o decreto do galego aprobado polo goberno de

coalición entre PSdG e BNG impoñía a lingua galega e facía perigar o idioma

castelán, limitando a liberdade de pais e alumnos para escoller a lingua vehicular

no ensino.

Esta nova percepción non só sería asumida polos grupos anti-control senón que

estaría impulsada polo Partido Popular. As razóns deste cambio na definición do

problema por parte do PPdG poden ter a súa orixe na remodelación da dirección

do partido a principios de 2006, data na que Alberto Núñez Feijoo é designado

Presidente do Partido Popular de Galicia, que asume unha visión máis próxima á

liña estratéxica e ideolóxica seguida polo Partido Popular a nivel nacional, para

o que a cuestión da lingua era, sobre todo en Cataluña, un eixo importante do

seu discurso político.

Para PSdG e BNG, a diversidade lingüística e cultural é percibida por este

partido como un elemento que podería desestabilizar o seu propio concepto de

53

Estado. Asumindo o discurso en materia de política lingüística do partido a nivel

central, para o PPdG o emprego da lingua estaría vinculado ao ámbito ou esfera

individual, entendendo que as medidas establecidas no decreto 124/2007

coartaban esa liberdade de elección da lingua e impoñían o galego deixando ao

castelán nun segundo plano.

- En canto á segunda corrente, a política proposta, observamos tamén cambios

significativos. A política lingüística levada a cabo en Galicia nas últimas

décadas semellaba tamén ter un consenso en canto á estratexia a seguir. Había

un consenso sobre á necesidade de desenvolver aquelas competencias asignadas

no Estatuto de Autonomía de Galicia en materia de política lingüística e

educativa que se consideraban fundamentais para o impulso da lingua e cultura

galega. Neste sentido, a aposta pola promoción da lingua galega a través deste

tipo de políticas semellaba ser compartida por todas as forzas, que por diferentes

razóns e con distintos graos de intensidade, apostaban pola intervención do

goberno autonómico en materia lingüística a través dunha política que durante

máis de dúas décadas se caracterizou pola asignación de cotas para cada unha

das linguas nos diferentes niveis educativos, se ben cunha tendencia ao non

cumprimento, marcado, entre outros factores, pola “liberdade de

implementación” dos centros educativos, sobre todo privados e concertados, que

gozaban dunha certa liberdade que lles permitían ignorar esas porcentaxes

asignadas a cada unha das linguas. Esta parecía a política máis axeitada para

reforzar o uso do galego no ensino e combater así a progresiva perda de

galegofalantes.

A aprobación do decreto 124/2007 marcaba, na mesma liña que normativas

anteriores, a asignación de porcentaxes para cada unha das linguas cunha

diferenza fundamental: a necesidade de cumprimento desta normativa requiría

de mecanismos que asegurasen o seu cumprimento nos centros educativos. Esta

marxe de liberdade que permitían as normativas anteriores diluíase, alertando a

certos sectores vinculados ao ensino fundamentalmente privado58

, ós grupos

anti-control e no ámbito político ao PPdG, que vería ese “bilingüismo

harmónico” ameazado e optaría, en concordancia coa súa concepción de idioma

como liberdade individual, por unha alternativa que permitise unha marxe de

58

Losada Trabada, A: Os modelos de política lingüística en Galicia. Santiago de Compostela, 2001, páxina (artigo pendente de publicación).

54

liberdade para que pais e alumnos puideran elixir a lingua vehicular no ensino.

Esta interpretación da política lingüística e este modelo educativo deixarían a un

marxe a capacidade de intervención dos poderes públicos en materia lingüística,

para apostar por unha alternativa que deixase en mans de cada individuo o

emprego das linguas cooficiais. Esta política tamén sería promovida por outros

actores como Galicia Bilingüe, o Club Financeiro de Vigo a nivel autonómico e

por organizacións afíns a nivel nacional.

Canto ao escenario ou o clima político observamos importantes cambios. As

eleccións xerais de 2004 propiciarían a entrada do Partido Socialista no Goberno

central. Dende este momento, o Partido Popular, como líder da oposición,

intensificaría o seu discurso político en torno a temas clave como o estatut de

Cataluña e a cuestión da lingua, entre outros. Neste contexto, a ruptura do

consenso lingüístico nunha Comunidade Autónoma como Galicia,

tradicionalmente gobernada polo Partido Popular, incrementaría máis se cabe as

tensións entre o goberno bipartito e a oposición xerando un intenso debate

político que traspasaría as fronteiras autonómicas chegando a formar parte dun

debate a nivel nacional que enfrontaría ás principais forzas políticas, propiciando

un clima favorable á entrada de novas percepcións e propostas que xerasen un

desgaste dos socios de goberno e permitisen ao Partido Popular recuperar o

goberno da Comunidade Autónoma Galega.

A coincidencia destes tres factores ou correntes propiciou a apertura dunha policy

window onde principalmente dous actores se comportaron como o que Kingdon (1984)

denominaba policy entreprenneur: un actor cun convencemento do acertado da súa

proposta e cun interese vital no éxito da súa visión que é capaz de investir ao completo

o seu tempo e recursos para que prime a súa visión ou perspectiva:

Por unha banda, o PPdG sería capaz de aproveitar a súa forza e respaldo político

para impulsar unha política lingüística e un modelo educativo baseado na

liberdade de elección da lingua vehicular.

Por outra parte, o colectivo Galicia Bilingüe que, consciente ou

inconscientemente, soubo aproveitar a ruptura do consenso en materia de

política lingüística e a posición adoptada polo PPdG para liderar a oposición ao

55

decreto 124/2007 e impulsar a súa propia proposta de modelo educativo que,

dende finais dos anos oitenta, defendían colectivos semellantes.

A apertura desta policy window permitiu a estes actores impulsar a súa propia definición

do problema e a súa propia proposta ou alternativa, marcando un cambio significativo

na política lingüística galega e influíndo de xeito determinante no ascenso da cuestión

da lingua aos primeiros postos da axenda política autonómica.

56

6- CONCLUSIÓN

Durante máis de dúas décadas de autonomía para Galicia, a cuestión da lingua

caracterizouse por ocupar unha posición intermedia na axenda dos diferentes gobernos

que optaron por unha posición reactiva, se ben cunha clara tendencia á negociación e o

consenso, feito que lograba diferenciar a Galicia doutras Comunidades Autónomas con

lingua propia onde a cuestión da lingua era, e segue sendo, un problema político

histórico. Ata o ano 2007, atopamos unha política lingüística estable, marcada pola

aprobación das diferentes normativas por unanimidade das diferentes forzas políticas

con representación parlamentaria. Era precisamente este consenso o que “blindaba” o

escenario desta política pública, impedindo ou dificultando a proliferación ou relevancia

dos grupos anti-control, liderados fundamentalmente por colectivos como AGLI ou

Vigueses por la Libertad.

Para Majone59

(1987) o que dá estabilidade a unha política pública sería que os seus

valores, obxectivos e programas se consideran básicos. Neste sentido, a percepción de

que o galego estaba nunha situación de inferioridade con respecto ao castelán e que era

necesario impulsar e reforzar a súa presenza no ensino e no resto de ámbitos da vida

pública era compartida por todos os partidos políticos, se ben os seus graos de

compromiso e intensidade poden ser discutibles.

Do mesmo xeito, segundo Majone, o que abriría a posibilidade de introducir cambios

nas políticas públicas sería a transformación destes valores e metas. Neste sentido, se

produce tras a aprobación do decreto 124/2007 un cambio de orientación nas

percepcións sobre a política lingüística que desatará un novo panorama que permitirá á

cuestión da lingua ocupar os primeiros postos da axenda dos poderes públicos

impulsada, non só por intereses electorais e pola presión que exercerían os grupos anti-

control, senón pola propia liña ideolóxica seguida polo PPdG, en consonancia co

Partido Popular a nivel central.

A posición prioritaria da cuestión lingüística na axenda política puido ser explicada en

grande parte a partir dos modelos de axenda setting establecidos no marco teórico,

sendo o modelo de policy window proposto por Kingdom o que mellor permite dar

resposta ás cuestións plantexadas na presente investigación.

59

Giandomenico Majone: Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas, ed. EFE, México, 1997, p. 195.

57

A ruptura do consenso en materia lingüística provocada pola negativa do PPdG a

aprobar o decreto 124/2007 provocou un clima de tensión política con respecto á lingua

que nunca antes se producira. Neste contexto, o inicio dun debate político, primeiro a

nivel autonómico e posteriormente a nivel nacional, sobre a cuestión da lingua marcaría

un clima favorable para o fomento dunha nova definición do problema e dunha nova

alternativa de modelo educativo, permitindo tamén a entrada ao espazo da política

pública dun grupo especialmente motivado como Galicia Bilingüe, que se converte nun

actor determinante durante o período comprendido entre 2007 e 2009.

Como xa se sinalou anteriormente, a presenza deste tipo de colectivos non era algo novo

para a política lingüística, xa que dende finais dos anos oitenta AGLI, un grupo

defensor de teses afíns a Galicia Bilingüe, formaba timidamente parte do espazo desta

política pública. Pasando practicamente desapercibido durante as últimas dúas décadas,

estes colectivos contrarios á normalización da lingua souberon aproveitar, consciente ou

inconscientemente, a apertura dunha policy window que lles permitiu xogar un papel

determinante durante este período contribuíndo a que a cuestión da lingua adquirise

unha dimensión ou importancia tal, que fomentaría a súa conversión nun issue

fundamental do discurso político, chegando a eclipsar na campaña electoral de 2009

cuestións máis habituais como podería ser a crise económica, o paro ou a sanidade.

Sen embargo, non se pode obviar neste punto o papel xogado neste período polo PPdG

que, tras a entrada de Nuñez Feijóo na Presidencia do PPdG opta por unha visión máis

próxima a estratexia e liña ideolóxica do seu partido a nivel nacional que o levaría a

desmarcarse do consenso lingüístico e a rexeitar a aprobación do decreto do galego,

impulsando unha visión sobre a política lingüística e o modelo educativo galego

marcada por termos como a “imposición lingüística” que rematarán cunha promesa

electoral de liberdade de elección da lingua vehicular no ensino no marco dunha feroz

campaña electoral en 2009. A cuestión da lingua, foi así incorporada como un elemento

coñecido na socioloxía política como valence issue60

, un concepto consistente na

introdución de temas “ideoloxicamente transversais, simples e viscerais que permiten

mobilizar ao seu propio electorado, desmobilizar ao alleo e mesmo decantar un cambio

de voto”.

60

Carlos Amoedo Souto e Filipe A. Fernández Díez: Unha análise urxente do novo modelo de borrador de ensino plurilingüe, en Língua e Futuro, de Goretti Sanmartín Rei (coord.). Ed. Laiovento, 2010, páxinas 247 e ss.

58

Nun contexto no que as enquisas electorais non amosaban un claro vencedor parece

razoable pensar que a entrada na campaña electoral dunha nova formación política,

UPyD, podía atraer aos sectores do PSdG e PPdG máis favorable ás teses que defendían

a existencia dunha imposición lingüística e favorables á liberdade de elección da lingua

vehicular. Deste xeito, a promesa realizada polo entón candidato ao goberno da Xunta

de Galicia, Alberto Núñez Feijoo, podía atraer a este electorado, minimizando así os

resultados desta nova formación política. Esta percepción de “perda de votos” non era

tampouco allea para o PSdG, que recoñece en boca do seu deputado Xose Manuel Lage

a existencia de certas dúbidas sobre os custes políticos e electorais que a cuestión da

lingua podía suscitar entre os seu propio electorado. Neste sentido, destacan as

declaracións61

do por entón presidente, Emilio Pérez Touriño, nun acto no que afirmaba

a súa negativa a “pasar polo aro da imposición lingüística”.

Tamén se debe ter en conta que o modelo da mediatización resulta especialmente

relevante se temos en conta que ata o ano 2007 os media como actores non xogaban un

papel determinante na política lingüística. A súa irrupción no escenario e a súa

influencia durante o período analizado non pode ser ignorada: a campaña iniciada

fundamentalmente polo diario El Mundo en torno ao estatut de Cataluña e a cuestión da

lingua fomentaba o debate sobre a elección da lingua vehicular no ensino e alimentaba a

campaña a favor dunha lingua común á que destacables membros do Partido Popular se

adherirían incrementando así a atención sobre este tipo de cuestións e potenciando a

presenza nos medios do colectivo Galicia Bilingüe en Galicia e outros grupos afíns no

resto do Estado que chegaron a eclipsar aos movementos a prol da lingua galega.

Todos estes elementos nos permiten concluír que o modelo de policy window aportado

por Kingdom e o da mediatización son os que mellor permiten explicar o ascenso da

cuestión da lingua aos primeiros postos da axenda política.

Ademais, habería que engadir que este clima de tensión con respecto a cuestión

lingüística se veu favorecida polo que poderíamos denominar ausencia de defensa ou

insistencia por parte dos socios de goberno, que recoñecen que mantiveron neste

período unha certa pasividade orixinada, ben pola percepción por unha banda de que

esta campaña non xeraría tal nivel de desgaste, e por outra, a sensación de que a

61

La Voz de Galicia: Touriño pide el voto a una “ampla mayoría” para alejarse del Bloque, en Fontes documentais, páxina 75.

59

coalición BNG-PSdG podería volver a gañar as eleccións autonómicas de 2009,

permitindo así, como afirma Bieito Lobeira, que o decreto 124/2007 se consolidase e as

críticas e reticencias contra esta normativa se diluísen.

A vitoria electoral do PPdG nestas eleccións autonómicas marcaría o peche desta policy

window, que tal e como sinala Kingdon se produce soamente durante un curto período

de tempo. Chegado ao poder, os custos de asumir a liberdade total de elección da lingua

vehicular no ensino eran demasiado altos: en primeiro lugar polo esforzo económico e

de recursos humanos que suporía e, en segundo lugar, pola prohibición de separar aos

alumnos en diferentes aulas ou centros por cuestións de lingua establecida na LNL de

1983. Sen embargo, o bautizado como “decreto do plurilingüismo” apostaba por unha

política máis flexible en canto ao seu cumprimento e daba ao decreto un carácter de

voluntariedade e un certo marxe aos diferentes centros educativos para implementalo,

ao igual que o decreto 247/1995 e a LNL de 1983, achegándose así a un modelo

lingüístico e educativo que, en certa forma, se aproximaría a un modelo de libre

elección.

A aprobación desta normativa trouxo consigo a indignación de Galicia Bilingüe, que

considerou traizoadas as promesas do PPdG. Sen embargo, o peche desta policy window

e a ausencia de apoios tanto por parte do goberno como por parte dos partidos na

oposición frea a posibilidade de Galicia Bilingüe de xogar nesta ocasión un papel

determinante. A cuestión da lingua pasaba pois a ocupar de novo unha posición

intermedia na axenda política e desaparecía dos medios de comunicación e do debate

político estatal.

7- BIBLIOGRAFÍA ADELANTADO J, BRUGUÉ Q, GALLEGO R, GOMÁ R, LOSADA A, ROSETTI

(2000) Las políticas públicas autonómicas: capacidad de autogobierno y Estado de

Bienestar en Veinte años de autonomías en España. CIS, Madrid.

60

AMOEDO SOUTO, CARLOS E FERNÁNDEZ DÍEZ, FILIPE: Unha análise urxente

do novo modelo de borrador de ensino plurilingüe, en Língua e Futuro, de Goretti

Sanmartín Rei (coord.). Ed. Laiovento, 2010.

ARGELAGUET, JORDI (1998): Las políticas lingüísticas: diversidad de modelos

lingüísticos-escolares, en Políticas Públicas en España, Ed. Ariel, Barcelona.

BONAL, XAVIER (1998): La política educativa: dimensiones de un proceso de

transformación (1976-1996), en Políticas Públicas en España, Ed. Ariel, Barcelona.

ELCOCK, HOWARD (1991): Problemas y reformas: estableciendo la axenda pública,

en Lecturas de Gestión Pública, MAP, Madrid, 1998.

GOMÀ R, SUBIRATS J (cords.) (1998) Políticas públicas en España: Contenidos,

redes de actores y niveles de gobierno. Ed. Ariel, Barcelona.

KAUFMANN, GEIR (1991): Solución de problemas y creatividad, en Lecturas de

Gestión Pública, MAP, Madrid, 1998.

KINGDON, JOHN W. (1984): Axendas, alternatives, and public policies. New York,

Harper Collins College Publishers, 1995. Capítulos 5, 6, 7 e 8.

LINDBLOM, C. (1991): El proceso de elaboración de políticas públicas. Madrid,

MAP.

LOSADA A. (1998): La política del mar. Políticas públicas y autonomía. El caso de la

pesca gallega. Ed. Istmo, Madrid.

LOSADA A. ¿Puede el análisis cambiar las políticas? El caso de la pesca gallega.

Artigo publicado pola Universidade de Santiago de Compostela.

LOSADA, A (2011): Os modelos de Política Lingüística de Galicia (artigo pendente de

publicación).

MAJONE, G (1989): Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de

políticas. Ed. Efe, México

MONTEAGUDO H, BOUZADA M (2002): O proceso de normalización do idioma

galego. Política Lingüística. Análise e perspectivas. Volumen II. CCG, Santiago de

Compostela.

PORRAS A., GUTIÉRREZ F., MORILLO, L (2000): La actividad legislativa de los

parlamentos autonómicos, 1980-2000: Axenda legislativa y mapa normativo, en Veinte

años de autonomías en España, CIS, Madrid.

RAMÍREZ BOUCHOURD, Mª FERNANDA, El diseño de la axenda política y la

construcción de alternativas de solución en la política de inmigración española,

Universidade de Medellín, publicado en:

61

http://www.usergioarboleda.edu.co/civilizar/revista13/El%20diseno%20de%20la%20axenda%2

0politica.pdf

RECALDE, M (2009): A ignorancia como liberdade. Análise do discurso de resistencia

contra a LNL en Galicia, en Os Dereitos Humanos, unha ollada múltiple. Santiago de

Compostela. Publicado na páxina web da USC: http://gramatica.usc.es/pubs/recalde2010a.pdf

SIMON, HERBERT A. (1962): El comportamiento administrativo. Ed. Aguilar,

Madrid.

SUBIRATS HUMET, J (1992): Un problema de estilo. La formación de políticas

públicas en España. CEC, Madrid, Cuadernos y debates nº 38.

SUBIRATS HUMET, J (1989): Análisis de políticas públicas y eficacia en la

Administración, MAP, Madrid.

SUBIRATS, KNOEPFEL, LARRUE, VARONE (2008): Análisis y Gestión de políticas

públicas, ed. Ariel, Madrid.