供不得其所：香港長遠房屋策略新視野 (No Place for Home: New Perspectives For The...

香港長遠房屋策略新視野

作者成員校對設計攝影出版

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出版日期定價國際書號圖書分類

本土研究社

石懷謙、伍世傑、武文鋒、陳家健、陳劍青、林芷筠、馮蘊妍、何雅心

陳可樂、林芷筠

李淳朗 ([email protected])高　祈

本土研究社（香港）有限公司

http://[email protected]基道出版社

(852) 2687 [email protected] 年 2 月

港幣 88 元

978-988-14095-0-8社會科學

版權所有　不得翻印A l l R i g h t s R e s e r v e d

落區城市系列

砌出理想的家

本土研究社簡介

本土研究社是一個推動民間研究

的知識社群，於 2010 年成立，

希望透過凝聚一群有志參與各範

疇本土研究的研究者，推動民間

知識生產。

我們集中推動以下幾方面的工作：

培育及凝聚各個政策範疇的研究

能力，建立具研究能力的知識社群

以民間自養研究計劃的方式，支援

各範疇的研究計劃

透過本土研究實踐，帶動民間自發

研究風氣

鼓勵介入各類本土政策議題

[email protected]

www.liber-research.com

localresearch

特別鳴謝

感謝曾在在本土研究社舉辦的

「告別『唯搵』策略－民間房屋

政策研討會」擔任講者的三十會

理事何建威先生，及台灣「社會

住宅推動聯盟」成員江尚書先

生，分別分享了賓館佔用住宅房

屋的研究發現，以及台灣推動房

屋稅制改革的進程；另外亦要感

謝研究小組顧問陳啟明先生一直

在研究過程中為我們提供建議。

"You can't make an omelet without breaking eggs."John Tsang.Former Secretary forHousing, Planning and Lands

"The world is notgetting so small that there is room foronly one story."Doreen Massey.

香港是土地不足嗎？

還是有土地未被善用？

香港住宅不足嗎？

還是有太多住宅空置？

不理實際需要

只顧追求供應

就能解決住宅問題？

就像俄羅斯方塊一樣

只有對症下藥

「供得其所」

才能為住宅市場降溫

消減樓市泡沫

讓每一位香港人都有安居之所

香港長遠房屋策略新視野

序及引言 0 1 2 | 0 1 3

供不得其所－香港長遠房屋策略新視野

06

05

04

03

02

01

目錄

序

引言

4.14.24.34.44.54.64.74.8

簡介

香港空置問題論爭

空置率估算粗疏

重新認識房屋空置現況

空置因由

外地應對空置物業措施

實行空置稅的可能性

小結

空中樓閣

房屋空置問題的政策想像04

086087090097103106114116

5.15.25.3

5.4

簡介

近年市區重建項目回顧

被遺忘的重建策略

重訪市區重建二例

小結

單一化市區重建模式的出路05122125131

142

6.16.26.36.46.56.66.76.8

檢討供應公私營住屋用地分配

房屋供應民間可否擔當積極角色？

如何監察房屋供應主導權？

房屋新世代視野？

租住市場再出發

制訂空置政策　從數據開始？

如何防止市區住屋侵蝕？

邁向房屋研究 2.0

重奪房屋視野的八個提問06148150151152154155156157

附表：歷年長遠房屋策略比較

延伸閱讀

房屋研究報告的參考民間讀本

附錄

162168196

1.11.21.31.41.51.61.71.81.9

簡介

政策檢討與連貫性

住屋需求推算方法與基礎

公私房屋需求比例

推算「受重建影響的人士」數目

落實建屋目標的具體建議

「小型屋宇」與房屋供應

大城市長遠房屋策略

小結

長策今昔

房屋策略框架的綜合比較01

028030031034037037040041048

012014019

2.12.2

2.32.42.5

簡介

善用政府土地？

「西鐵及沙中線地皮」調查

港鐵「非豪宅化」的財政承擔能力

設立回撥機制　流標地皮改作居屋

小結

誰主房屋供應？

港鐵及流標地皮考察02

054055

060062064

3.13.23.33.43.53.6

簡介

供應渠道現況分析

房屋租賃的發展誘因

租賃市場困境

建立鼓勵租賃的稅務政策

小結

租賃作為方法03070071076078080081

00

序及引言 0 1 4 | 0 1 5


在 Neil Postman 的《娛樂至死》（Amusing Ourselves

to Death）之中，他指出在現代社會，我們面對的真正

挑戰不再是資訊匱乏，而是資訊爆炸。試想像，我們回到一千年前的傳統社會，一個農民每日過著日出而作，日入而息的農耕生活，又從來未離開過縣城，對外面世界一無所知。他偶然被捲入官非，根本完全無力保護自己。不要說他犯了甚麼法，就算逮捕他的人是否真的來自官府，他也不知道。一個人要保護自己，資訊的掌握

十分重要。

保護個人的自由和權利是現代文明的奠基石。所以，在現代社會裡，資訊的流通更加重要。但是，生活在資訊科技發達的今天，我們面對的挑戰已經不再是資訊匱乏，而是資訊爆炸。Neil Postman 關心的是經由電視所提供的娛樂對人類文化的影響。其實，只要將他的論點稍為延伸一下，就會看到資訊科技對政治的影響也一樣深遠。不論是娛樂泛濫還是資訊泛濫，在現代社會生活的人所面對的最大挑戰都一樣，就是注意力難以集中，我們對世界的認識失去焦點。

回到今天的香港，市民要求政治參與，已是政府必須適

應的社會轉變。在這種情況下，對於政府來說，我們對政策的認識失去焦點，將會是他們最樂於見到的，因為

序陳和順新力量網絡副主席 | 理工大學專業進修學院首席講師

這樣可以降低管治成本。政府官員經常公開發言，宣示政策的發展方向和理據。他們最擔心的是自己說漏了咀，被市民發現前言不對後語，造成尷尬。但是，「以子之矛，攻子之盾」，暴露政府的自打咀巴，也是推動政府回應政策批評的有力武器。糾正市民的政策認識上的失焦，也是推動政策討論的很好的嘗試。

本土研究社正在做這樣的事。一個例子是 2013 年出版的《不是土地供應》，內容戮破香港地少人多的神話。這份報告指出，香港只有 24% 的土地是已發展地區，其餘都是郊野公園、農地和荒地等等。在 24% 的已發展地區之中，只有 7% 是住宅用地，而其中只有 1 .4%

是公營房屋。以香港一半人口居住在公屋計算，香港只用了少於 2% 的土地（即 16 平方公里），已解決了

3 ,500 ,000 人口的居住問題。請注意，報告引用的資料來自政府的政策文件，具有足夠的權威性。

這些都是真實的數字，卻製造了戲劇化的效果。2015

年，本土研究社再接再厲，出版《供不得其所──香港長遠房屋策略新視野》，對 2013年 9月政府提出的《長遠房屋策略》諮詢文件進行詳細分析和批評。它的主要觀點是，香港房屋政策的關鍵問題是土地政策，而土地

政策的核心問題不是土地供應，卻是土地分配6 6 6 6

。換言之，本土研究社繼續批評地少人多的神話，和政府建築在這個神話之上的「唯搵」（尋找土地）策略。

我特別欣賞本土研究社的認真。在這份報告的第二章，他們批評長遠房屋策略（以下簡稱長策）「未有提出任

序及引言 0 1 6 | 0 1 7


何具體措施奪回房屋供應主導權，勢難落實政府所提出的建屋目標」。他們集中分析港鐵沿線的土地規劃和物

業發展進度，指出很多土地被閒置，時間超過十年，這種細緻的分析值得嘉許。

另一個認真的例子是有關市區重建6 6 6 6

的研究。關於市區重建策略的討論已經超過十年，問題其實一清二楚。本土研究社提出有關市區重建策略的批評，包括利益最大化、發展模式僵化、士紳化等等，其實沒有太多新意。但是，在這份報告的第五章裡，他們蒐集過去幾年市建局完成重建後推出市場發售的物業項目的售價，以一般的按揭比率、按揭年期，和按揭利率去計算每月按揭供款，再比對家庭住戶每月收入中位數，發現按揭供款將做成甚高的家庭負擔（由 40% -195%）。這顯示市區重建客觀上只是將基層市民趕離市區。市區重建為誰重建的質疑已經提出多年，但是，本土研究社用官方的數字和合理假設去作出客觀推論，將問題說得非常清楚。對於追求理性分析的人而言，這個結論的說服力十分強。

第三個例子也是有關市區重建的研究。市區重建牽涉安置原區街坊的問題。本土研究社以旺角豉油街 12 號作為個案，指出原區安置，保留社區網絡是有先例的。他們發現，市區重建局有關旺角豉油街項目的公開資料甚少，空置率也甚高，我估計原因是這個先例對他們造成尷尬和壓力，害怕太多人知道，就會逼使他們向這個方向發展。話說回頭，旺角豉油街項目是市建局前身的土地發展公司執行的。當年土地發展公司因為樓市逆轉而造成財務困難，最終需要政府重組和注資打救，領導人

下台。市區重建局當然不想再走上這條路，財務上的彈性是關鍵。好像豉油街項目這類有崇高政策目標，卻會減少財務彈性的，當然是少提為妙。但是，從推動政策改變的角度看，我們需要的正正是發掘更多會令決策者尷尬和感到不便的資料。

本土研究社的這份報告為分析香港的房屋政策提供很多有用的資料。不過，在我看來，包括市區重建在內的房屋政策未能解決市民需要，根本原因其實很簡單，就是高地價政策。換言之，政府房屋供應的首要考慮是樓價不能跌。當然，說得準確一點，政府不想樓價大跌，微跌最好。但是，作為一個開放型經濟，政府不可能完全操控樓價。地產商和物業投資者看穿政府不想樓價下跌的保守心理，自然肆無忌憚地入市炒賣，那麼樓價當然是只升不跌了。但是，政府為甚麼不想樓價下跌？在低稅制和簡單稅制（沒有消費稅）的限制之下，政府依賴非經常性收入，包括賣地收入和印花稅。據另一個民間智庫新力量網絡過去二十年有關公共財政的研究，政府非經常性收入佔了一個很高的百分比。如果加上各項儲備投資收入，當地產及投資市場興旺之時，這些額外收入可以貢獻四成的政府總收入；相反，當地產及投資市場萎縮之時，這些額外收入也貢獻約兩成的政府總收入。在這種情況下，政府根本不可能讓樓價下跌。

作為全港的最大地主，政府是高地價政策最大的受惠

者。如果我們知道這一點，我們就會明白，在現今香港社會問題愈趨複雜的情況下，政府扮演的並不是維持社會公義的公證人角色，而是其中一個主要的

《2013 年香港公共財政評估報

告》，新力量網絡，2013 年。

序及引言 0 1 8 | 0 1 9


參與者（key player），以及其中一方的強硬支持者（part isan）。幾年前，《地產霸權》這本書一紙風行。在指出各種官商勾結的問題之後，作者潘慧嫻指出：「除非土地和稅收制度徹底解決，否則不能指望香港的深層次矛盾能妥善解決。」我也認為，香港房屋問題的根源正正就是土地政策和稅收制度，即高地價政策和低稅制。

最後，我想談談我對本土研究社的觀察。我認為，隨著教育水平的提高，市民對政策分析的水平也日漸提高。政策研究變得愈來愈重要，資料的搜集、整理和分析，是能否影響輿論的關鍵。本土研究社走這個方向，是社會進步的反映。政府必須明白，市民的期望愈來愈高，政府可以視之為麻煩，也可以視之為動力。但是，如果政府以為單靠語言偽術，或一些不著邊際的官話去回應，然後一味拖延，希望隨著時間的過去，就可以轉移視線，政府的麻煩只會不斷累積，到有一天就會變成不能解決，結果鞠躬下台。

《地產霸權》，潘慧嫻，天

窗出版社有限公司，2010年，第 32 頁。

近年，房屋政策已成為了香港社會爭論的核心問題。房屋議題在香港樓價租金急升、年青人住屋困難、公屋輪候數字激增、劏房生活環境曝光，與及眾多土地開發計劃的爭議中迅速發酵。2014年 9月以來的佔領運動後，房屋政策更成為了政治問題。對此，梁振英政府試圖「政治問題，房屋解決」，讓房屋議題牽起新一波關乎世代的論爭。

2013 年 9 月，長遠房屋策略督導委員會（下稱「長策會」）就「長遠房屋策略」（下稱「長策」）進行了公眾諮詢，其後運輸及房屋局（下稱「運房局」）於 2014 年 12 月發表了最後報告（下稱「長策最後報告」），但各種房屋問題在可見的將來，仍會繼續成為重點社會爭議，因此社會各界應把握機會對未來房屋發展政策持續進行討論與深化。

長遠房屋策略作為現屆政府施政的「重中之重」，對社會民生影響深遠，理應按三組基本原則進行討論，從而制訂具體措施：

引言本土研究社

序及引言 0 2 0 | 0 2 1


這三組原則同等重要，不可或缺。在運房局的長策最後報告中，「願景」、「事實估算」、「務實」、「公平」、「善用資源」等概念與原則時有提及，亦是政府說明政策時慣用的理據與基礎，表面上頗符合市民對長策的期望。

長策最後報告雖已出台，可是社會上仍存在不少疑問：房屋發展策略的願景是否清楚明確？對房屋問題的判斷能否切中要害？就未來房屋需求的估算是否周全﹖擬議的土地與房屋策略是否務實，能夠有效善用既有資源，並且合乎社會公義？

綜觀現時長策最後報告，房屋問題被簡化為房屋供應不6 6 6 6 6 6 6 6

足6

的問題，而特區政府進一步把問題詮釋為建屋土地供

應不足的問題，並把增加土地供應的方式局限於發展新

「長策」應包含一套願

景，與市民共同構建

未來房屋發展的圖像

對房屋及居住問題的

研判應建基於事實與

合理估算

以務實及負責任、善

用資源、具創見的態

度解決問題，並兼顧

政策的公平性

方向上認知上態度上發展區及填海等方法。側重將房屋政策看成為「量」的問題，不僅忽略了土地供應以外林林總總急需處理的房屋問題，亦收窄了解決房屋問題的渠道與政策想像。

這種「房屋問題，用土地解決」的供應主導策略，讓解決房屋問題的手段只剩下「如何搵地」。而房屋發展，當然不只得一個「搵」字，我們有需要重新解構房屋問題的癥結所在，及在長策最後報告的建議以外，構思「另類」政策措施。

本土研究社在政府推出長策最後報告後，完成這份有關長遠房屋策略的研究報告，嘗試檢視現時在「搵地」主旋律下備受忽略的房屋問題，進而根據前述三組基本原則尋求真正能解決房屋問題的出路。

本研究報告會分為五章，從多個方面回應當前長遠房屋策略的問題。目前長策最大弊病是缺乏政策延續性，沒有繼承 1987 年及 1998 年兩份長遠房屋策略的一些基本做法，顯得粗疏及導致說服力不足。第一章會先從宏觀的角度出發，檢視香港政府推出過的三次長遠房屋策略研究文件，比較當中的願景、「房屋需求評估」方法、落實建屋目標的機制等，在回顧策略的流變中，探索當今長策報告有何進步／退步之處。

因應增加住宅土地供應，便等於增加住宅供應的「唯搵」策略，第二章將重點檢討政府任由發展商操控私人市場房屋供應的情況，並相應提出具體務實的建議，包括：一）善用港鐵地皮作居屋發展，及二）設立回撥機

序及引言 0 2 2 | 0 2 3


制，使政府可改劃賣地表及收回港鐵流標地皮作居屋發展用途，讓房屋單位「供得其所」。

若果「供應主導」策略難以有效解決市民住屋需求，那便需尋找另一個房屋發展方向。第三章會參考本港物業買賣及租賃情況，因應大量住宅單位空置、豪宅化、租金水平難以負擔等現象，指出政府應構建「多元房屋供應」的策略，透過增加住宅單位放租誘因，以促進租務市場健康發展，讓租賃作為供應方法，給予無力置業或喜歡租屋者更多選擇。

現今長策最後報告的建議既沒有從善用房屋資源的角度出發構思應對措施，亦沒有運用有效的政策工具以防止新落成樓宇被閒置。第四章透過剖析現時被忽視的「空置住宅單位現況」，及展示珍貴的房屋資源被浪費的情況，進而介紹多國空置稅實施及定義空置單位的方法以供參考。

最後，第五章集中探討另一備受忽視的房屋問題――市區重建將貧窮及基層人士｢邊緣化｣，從而指出現階段的長策未有正面處理住屋政策的公平性問題。從個案比較研究中，可見市區重建項目出售的單位定價過高，受拆遷住戶無力搬回新建單位，而重建地區樓價租金大幅上漲，會導致不少貧窮人士被邊緣化，被迫移往遠離舊居所的地方。本章透過檢視以往較為多元的重建模式，建議重新檢討市區重建策略以及市建局的角色，及探討在推動重建的同時為受影響人士作原區安置，以及推出價格可負擔之房屋組合的可能性。

總括而言，本研究從回顧長策文件、個案研究與多樣政策檢視，重點帶出以「多元房屋供應」取代當今「唯搵」的房屋土地策略，同時提供具體政策，處理在「供應主導」下被忽視的空置浪費、房屋豪宅化及基層市民被邊緣化的問題。綜合以上研究所得，末章提出八大現時長策不能繞過的房屋策略提問，希望帶出一套房屋策略的新視野，以彌補現時長策建議的不足之處，讓房屋真正做到「供得其所」。

01

第一章

長策今昔

房屋策略框架的綜合比較

比較三份長策文件，尋找長策應有

的政策思路。

指出就政策連貫性、需求估算基礎

及落實目標的配套措施等範疇而

言，最新的長策框架遠遜過往長策

研究。

指出丁屋（小型屋宇）發展未被納

入長策，削弱房屋策略的整全性及

認受性。

擺脫「供應主導」的狹隘思路，提

出針對性房屋措施應對房屋問題。

第　　章　長策今昔——房屋策略框架的綜合比較 0 2 8 | 0 2 9


回顧歷史，長遠房屋策略（下稱長策）其實是一套積極應對香港房屋問題的行動框架。戰前香港政府對房屋問題一直維持放任（Laissez- faire）態度，直到 60 年代才有所改變，逐步推出徙置房屋計劃。更重要的改變則可追溯至 1972年港督麥里浩公佈的《十年建屋計劃》，當時的港英政府主動定下十年內為 1 ,800,000 香港居民興建公共房屋的目標，並成立房屋署作為官方執行機構，至 1987 年建造出可供 1 ,500 ,000 人居住的公屋單位。在 1987 年，香港首次出現一套較細緻的長遠房屋策略文件，內含時間跨度較長的策略性目標及相關政策框架。

本港第二份長策於 1998 年制訂，至十五年後（即2013 年）才開始最新一輪的長策諮詢。房屋問題既然被現屆政府形容為「重中之重」，最新一份長策究竟應具備甚麼元素呢？可是 2014 年的長遠房屋策略主要提出「搵」與「量」兩方面的問題，與過往的長策比較，孰優孰劣﹖

參考過去長策的理念、框架與思路，將有助我們構想與設定未來房屋策略之構成與方向。本章會把 2014 年長策最後報告、1998 年《長遠房屋策略白皮書》（簡稱《白皮書》），及 1987 年《長遠房屋策略政策說明書》三份文件進行對照比較，從其間的差異及變化中，剖析當今長策框架的狀況與問題。

1.1 簡介

有關香港房屋政策發展歷史

的綜合整理，可參看 Betty Yung （2008） Hong Kong's Housing Policy: A Case Study in Social Justice, Hong Kong University Press。

圖表 1.1

香港房屋政策推出時間

戰前

1960 年代

1972

1987

2013 年 9 月

香港政府對房屋問題

一直維持放任態度

逐步推出徙置房屋計劃

港督麥里浩公佈《十年

建屋計劃》，主動定

下十年內為 1,800,000香港居民興建公共房屋

的目標

香港首次出現一套較細

緻的長遠房屋策略文件

第一份長策

《長遠房屋策略政策說明書》

1998

第二份長策《長遠房屋策略白皮書》

第三份長策最後報告出爐

第三份長策

開始公眾諮詢

2014 年 12 月



政策脈絡對制訂長遠政策的過程非常重要，因為透過對過往問題的檢討，及掌握過去政策演變的因由，不但有助縱向了解過去到現在的政策思路，更有助橫向共同面對方方面面的問題，從而就更整全的對策達成共識。

1987 年與 1998 年兩份長策的共通之處，就是其策略框架都是建基於對過往政策的「不足」之處進行檢討後而制定的。1987 年的《長遠房屋策略政策說明書》除了承認房委會轄下有不少舊式公共屋邨需要維修，居住環境欠佳外，更重要的是指出了不能單靠居屋計劃及私人參建居屋計劃以滿足資助自置居所需求，原因是一方面這會對政府造成沉重的資源壓力，另一方面私人機構卻存在資源和人才閒置不用的情況。特區政府在制定1998 年的長策前，房屋局發佈了一份官方評議文件，檢討了上一份長策的執行結果及整體房屋策略的進度和成效，藉以掌握各種房屋需求的最新情況，從而作出針對性的改善和修正。

可是，最新一份長策最後報告並沒有就過去的房屋策略成效進行檢討，不僅欠缺了像 1998 年長策評議文件中「過去政策檢討」這重要部份，更在交代房屋需求推算原則時含糊其辭，只表示「參考了 1998 年長遠房屋策略發表後房屋市場起伏及其後政策大幅轉變所帶來的影響，並汲取當中教訓」，根本沒有審視既有估算方法是否準確，卻簡單地予以否定。房屋需求估算的核心任務最後變成「維持物業市場的穩健發展」，由此可見，最

1.2 政策檢討與連貫性新一份長策欠缺社會政策應有的連貫性，與先前政策即可說是完全割裂，更談不上繼承其中的長處。

有關住屋需求推算方法，最新一份長策最後報告主要以政府統計處於 2013年 1月發表的《香港家庭住戶推算》為依據，以估算未來十年家庭數目的增長情況。未來房屋需求則被簡單地劃分為四大類別（見圖表 1.2），再加上對未來不同經濟及物業市場狀況作出情景分析，從而得出總房屋需求的預想。

然而，過去兩份長策就不同房屋需求的分類其實細緻得多，估算方法更具參考價值及說服力。以 1998年的《白皮書》為例，有關估算是以 1996 年 10 月的一份獨立的房屋需求模式研究報告作為估算基礎，該研究報告不僅詳細列出不同的住屋需要，更進一步提供了不同類型住戶的房屋需要衍生率，如初婚住戶為總新婚夫婦數目的 78%、多核心家庭住戶分戶家庭衍生的新增房屋需要則為多核心家庭住戶總數的 10% 等。同時，該研究報告亦針對不同房屋類型的需要，就公營、私營房屋的需求作出估算（見圖表 1.3）。

然而，《香港家庭住戶推算》僅考慮生育、死亡及人口遷移的假設，及過往住戶組成的趨勢，家庭類別方面則只以有否 60 歲或以上長者作區分，然後按過去的趨勢推斷住戶數目、住戶人數等，這顯然未能反映其他因素

1.3 住屋需求推算方法與基礎



的變化，特別是青年置業、初婚率、以至新來港人士對住屋需求的變化。1998 年的估算顯然較 2014 年的仔細可取，可是 2014 年的長策最後報告卻沒有交代放棄以往估算方法的原因。

圖表 1.2

2013 年長策報告總房屋需求和總房屋供應目標

圖表 1.3

1996 年《房屋需求模式研究報告》的房屋需求估算流程

資料來源：《長遠房屋策略截至 2014 年 12 月的最新推行進度》，第 20 頁

資料來源：房屋科

01

住戶需要衍生率

入住公營或私營房屋比率有適當居所的家庭在公營與私營房屋之間的遷徙

02

03

04

對房屋有潛在需要的家庭

房屋需要

公營房屋需要私營房屋需要

轉換因數轉換因數

建屋比率建屋量容差

公營房屋需求量私營房屋需求量

公營房屋建屋需求量私營房屋建屋需求量

根據私營市場的

空置單位數目作調整

總房屋供應目標

總房屋需求

其他因素住戶數目淨增長受重建影響的住戶居住環境欠佳的住戶

311,080（上限）282,800（中點）254,520（下限）

39,100 105,60041,100（上限）36,000（中點）31,000（下限）

496,880（上限）463,500（中點）430,220（下限）

516,000（上限）482,800（中點）448,000（下限）

定為 480,000



住屋需求推算粗疏，導致最新長策各項房屋指標的權威性及可靠性備受質疑。

其中一個備受關注的重點是公私房屋比例――「六四比例」（六成為公營房屋，四成為私樓），關鍵在於在2013 年《長遠房屋策略諮詢文件》中所交代的理據相當概括，只有：

重建促進向上流動的房屋階梯；為香港市民提供適切而可負擔的居所作願景；及滿足中低收入家庭的迫切住屋需求。

基於以上理據，《諮詢文件》建議「新增供應應以公營房屋佔多」，並據此釐定公私營部門的建屋目標。

2014 年的長策最後報告再進一步確立未來十年的公私營房屋供應比例應維持在六四比，理由是「藉此向公眾傳達清楚信息，表明政府一方面牽頭增加公營房屋供應，另一方面確保私人市場穩健發展｣。

反觀 1998 年的長策報告在推算整體房屋需求以至具體公私營房屋需求的比例時，均有清楚及客觀的計量基礎，透過把新增房屋需求乘以一個「住戶房屋需求衍生率」的系數，得出更細緻的房屋需求量，然後根據以往住戶的「入息」及「住屋意願」，把各個類別的房屋需求量乘以「入住公營或私營房屋」的比率，計算出對這兩類房屋的需求量；詳細的估算步驟可參看作為長策前

1.4 公私房屋需求比例期準備文件的《房屋需求模式研究報告》載列的〈房屋需求估算流程〉（見圖表 1.3）。

特區政府若以提供「可負擔居所」作為房屋策略的願景，那麼「收入水平」（ Income Level）便是一套值得參考而又相對簡單的指標，值得納入成為公私營房屋需求模式的運算參考指數之一。

若以 2014 年「出售居者有其屋計劃單位」的入息上限作粗略估算，現時 2 人或以上家庭的每月家庭總入息限額 $46 ,000（見圖表 1.4），而在 2014 年第三季月入$45 ,000 或以上的家庭約佔全港家庭總數的 23%（見圖表 1.5）。按此簡單的數字，反映或多於七成家庭需要公屋或居屋供應，高於政府現時提出的六成。雖說估算並未計入資產上限的一環，但顯然政府主張的六四比缺乏客觀基礎，欠缺說服力。

長遠房屋策略督導委員會

（2013），《長遠房屋策略

諮詢文件》，第 21 頁。

圖表 1.4

出售居者有其屋計劃單位

2014 白表申請人的入息及資產限額

資料來源：香港房屋委員會（2014）

註：在居屋計劃下，在審查申請人的申請資格時，按強制性公積金（強積金）計劃所作的

法定供款會從住戶收入中扣除。計入法定強積金供款後的相等入息限額，載於列表括弧內。

運輸及房屋局（2014），《長

遠房屋策略截至 2014 年 12月的最新推行進度》，第2頁。

一套自八十年代開始出

現的香港房屋策略思

維，如何透過房屋計劃

的配套，讓市民可由較

便宜的住所搬遷到較昂

貴的住所，由公屋向居

屋再向私樓流動，其社

會地位由此而慢慢爬升

的過程。攀上更高的房

屋階梯，過往一直被視

作「社會向上流動」

的指標。自近年樓價急

升，社會開始反思這種

房屋階梯的神話，探索

「階梯爬升」以外的其

他可能性，而現時長策

則建議「重建房屋階

梯」，作為未來重要房

屋策略的一環。

房屋階梯Housing Ladder

即「買得起」的房屋。

房屋一方面是滿足住屋

需要的必需品，另一

方面可以是投資用的

商品，而兩者有潛在

衝突，放任房地產升

值，便會造成「買不起

樓」的問題，因此近年

不同地方開始出現「可

負擔房屋」的概念。用

以測量房屋是否在市民

能力負擔範圍內的方

法及準則多樣，最常

用方法為房屋收入比

（Expenditure-to-Income Ratio），取租金、樓價

或按揭的中位數，和收

入中位數作比較。過往

長策諮詢文件，亦有提

及類似的「置業供款比

率」，也顯示出由 2008年第四季的 31.7% 惡

化至 2012 年第二季的

46.9%，承認了樓價超

越市民的負擔能力。

可負擔居所Affordable Housing

家庭人數每月家庭總入息限額

（港幣）家庭總資產淨值限額

（港幣）

1 人 $23,000（$24,200）

$505,000

2 人或以上 $46,000（$48,400）

$1,010,000



圖表 1.5

2014 年第三季按家庭住戶每月收入劃分的家庭住戶數目（所有住戶計）

資料來源：政府統計處（2014 年 11 月），　　　　　〈表 9.4A 按住戶人數及每月入息劃分的家庭住戶數目（不包括外籍家庭傭工）（續）〉，　　　　　《綜合住戶統計調查按季統計報告（2014 年 7 月至 9 月）》，第 105 頁。

由於住屋需求推算方法不夠全面，其他房屋衍生需求的準確程度也存在重大疑問。

在推算受重建影響的住戶數目方面，最新的長策僅考慮了香港房屋協會和香港房屋委員會的重建計劃，而市區重建方面的影響則只是以市區重建局於 2010 - 2012 年間的拆卸私人單位數目為基礎，推算未來因重建而產生的單位需求。

不同重建項目會衍生不同比例的公私營房屋需求，最新的長策最後報告沒有跟以往的長策那樣區別處理，更沒有一併考慮規模龐大的新界東北發展計劃及其他新發展區計劃所影響的戶數。凡此種種，均反映最新的房屋需求評估不夠周全，難免令公眾產生「造數」的質疑。

除了在房屋需求估算上相當粗疏外，2014 年的長策最後報告亦未有提及具體措施，以確保在未來十年興建480,000 個房屋單位的建屋目標得以兌現。三份長策的比較表（見附錄）清楚顯示，1998 年的長策白皮書定下周全的執行及問責機制，遠勝最新的長策最後報告，包括：

1.5 推算「受重建影響的人士」數目

1.6 落實建屋目標的具體建議

住戶每月入息（港元）

2013 第三季 2014 第三季

< $4,000 132,100 124,900

$4,000 - $5,999 115,300 118,100

$6,000 - $7,999 126,500 118,500

$8,000 - $9,999 128,100 128,400

$10,000 - $14,999 285,200 273,400

$15,000 - $19,999 265,000 258,500

$20,000 - $24,999 248,500 250,400

$25,000 - $29,999 188,900 194,400

$30,000 - $34,999 179,300 182,700

$35,000 - $39,999 131,700 131,600

$40,000 - $44,999 108,200 109,600

$45,000 - $49,999 83,800 87,100

$50,000 - $59,999 125,900 134,300

$60,000 - $79,999 133,600 141,900

$80,000 - $99,999 64,800 69,400

> $100,000 102,100 112,900

總計 2,418,900 2,436,000

(5.5%) (5.1%)

(4.8%) (4.8%)

(5.2%) (4.9%)

(5.3%) (5.3%)

(11.8%) (11.2%)

(11.0%) (10.6%)

(10.3%) (10.3%)

(7.8%) (8.0%)

(7.4%) (7.5%)

(5.4%) (5.4%)

(4.5%) (4.5%)

(3.5%) (3.6%)

(5.2%) (5.5%)

(5.5%) (5.8%)

(2.7%) (2.8%)

(4.2%) (4.6%)

(100.0%) (100.0%)



公佈未來五年批地計劃，以達致建屋目標

政府發表 1998 年長策報告時，同時公佈了一份五年批地計劃，然後每年修訂及向前推展該項批地計劃。2014 年的長策最後報告只重覆行政長官施政報告中提及過的大型發展計劃，未有具體交代較長遠的批地計劃。事實上，地政總署多年來已沒有公佈未來五年批地計劃，只是逐年公佈未來一年批地計劃。

部門之間的協調及問責機制

1998 年長策報告制定了清晰的建屋監察清單，及建立問責制，由房屋局統籌十三年建屋計劃。多個涉及土地及房屋的部門也有清楚的分工︰房屋署負責公營房屋計劃，地政總署負責檢查私營房屋的建築進度，拓展署則負責平整及提供新市鎮、策略性發展區及主要發展區建屋所需土地。另有建屋監察機制，工程監督須每月向房屋局報告所負責監察的房屋工程進度，房屋局則擔任中央監察的角色。此外，更有難題解決機制。最後把關機構是由財政司司長領導的房屋用地供應督導委員會。比較而言，2014 年的長策最後報告雖然提及由財政司司長領導的土地供應督導委員會負責統籌不同類別用途土地的供應，運房局局長、發展局局長及環境局局長之間也設有恆常會商機制。問題是空有高層架構，卻欠缺具體問責機制，以至覓地效果不彰，公屋興建進度也出現延誤，明顯的是執行力不足問題，而根源在於欠缺有效的監察建屋量機制，特別是有關私營房屋建屋量的監察機制。

1

2

照顧有住屋需求的特別類別人士

1998年長策報告清楚列出對長者、新來港人士、寮屋住戶、床位寓所居民及天台戶的特別住屋安排，可是 2014 年的長策最後報告只交代政府會以多管齊下方式處理劏房的樓宇安全及消防問題，又決定不會就劏房設立「發牌制度」，亦沒有針對居民被逼遷離而提供安置建議，有關構思最後因社會上反對聲音強烈而不了了之。

長策最後報告只重申了「希望能重建房屋階梯，提供公屋予基層市民、協助中低收入家庭實現自置居所」的願景，但未有就現存的房屋問題，如：租務市場、居住環境欠佳者的居住問題等，提供具體對應措施，其客觀效果是維持現狀，把長策的政策目標模糊化，嚴重削弱了解決房屋問題的政策效用。

至於增加土地供應的短、中、長期措施，長策最後報告雖以大篇幅提及，但最大問題是，政府計劃中的各個發展項目若被視為「既定事實」，並謂｢我們不能再糾纏在無休止的爭辯｣，全無商榷餘地，反而會激化社會矛盾，引起更大阻力。

運輸及房屋局（2014），《長

遠房屋策略》：主席序言，

頁 iii。

3

同上，頁 iv。



綜觀不同時代三份房屋長策研究，「小型屋宇」均不被考慮作為其中一種提供房屋供應的房屋類別。以往此種房屋類別較被忽略，近年公眾廣泛關注「丁屋」衍生的種種問題，理應納入長策的討論及檢討範圍。

早在發表長策諮詢文件前，政府稱「丁屋有其特定對象及歷史因素，而且並非房屋政策，故不會納入評估範圍內」。然而，政府當局近年每年向約 1 ,000 間小型屋宇發出滿意紙（即意味每年最少有 1 ,000 棟 3 層高的新小型屋宇落成，可輕易分割成 3 ,000 個居住單位），相當於未來每年建屋目標 48 ,000 間的 6 .25% 左右，更何況丁屋的增長趨勢持續，勢將成為房屋供應的重要組成部分，絕不能輕率忽略。

再者，自 2002 / 03 年度至今，新建丁屋補地價個案數目達 5,181 宗，佔獲發完工證的新建丁屋總數（10,888

宗）幾近一半（47.6%），這意味近一半丁屋已流入私人市場，可自由轉讓給非原居民，完全違背小型屋宇政策本來「為滿足原居民居住需要」的政策原意。

更不能忽視的是，「小型屋宇」採取低密度發展模式，土地利用效率相當低，更何況預留有大量土地作興建丁屋用途，亦直接影響其他房屋類型的土地分配，加劇土地短缺問題。舉例來說，從新界東北發展區的發展圖可見，「鄉村式發展」地帶似神聖不可侵犯，若要開拓房屋用地，只好要犧牲其他非原居民居住區及農地，突出

1.7 「小型屋宇」與房屋供應了規劃上的偏袒。「小型屋宇政策」衍生一連串有關土地利用、規劃、房屋等範疇的不公義問題，若政府在政策檢討中刻意迴避，勢難使「小型屋宇政策」合乎社會公義，日後的長遠房屋策略的公眾認受性也會備受質疑。

整體而言，本港市區人口密度高，樓價高企，租金高昂，基層甚至中產都逐漸被邊緣化，這些都是世界級大城市共同面對的問題。可是，紐約、倫敦、柏林等國際大城市為了應對房屋問題，近年紛紛制定長遠房屋策略，可供香港參考。

香港經濟日報（2013 年 2 月

21 日），〈長策會訂 3 項目　

推算房屋需求〉。

香港特區政府《新聞公報》

（2014 年 5 月 7 日），〈立

法會十三題：新界小型屋宇

的轉讓限制及售賣情況〉。

1.8 大城市長遠房屋策略

新界小型屋宇政策是一

項由 1972 年 12 月起實

施的政策，旨在讓年滿

18 歲合資格男性原居村

民得以一生一次向當局

申請批准，在其所屬的

鄉村內的合適土地，建

造一所小型屋宇自住。

「小型屋宇」（俗稱「丁

屋」）不得超過 3 層或

高於 27 呎，而上蓋面積

通常不得超過 700 平方

呎。現時社會有聲音將

「小型屋宇」納入長策

討論，長策督導委員會

則促請政府持開放態度。

小型屋宇Small House

若丁屋在私人土地上興

建，在當局發出「滿意

紙」後五年內，業主要

獲當區地政處批准和補

地價後才可轉讓該丁屋，

但五年後就無須補地價

也可轉讓；若丁屋業主

屬於獲批政府土地的承

批人，他們其後無論何

時要轉讓該小型屋宇，

也須向當區地政處申請

和補地價。但小型屋宇

政策原意是滿足原居民

居住需要，可是政策容

許原居民藉補地價轉讓，

顯然跟政策原意相違背。

（丁屋）補地價Payment of Premiums (for selling Small Houses)



新任市長 Bil l de Blasio 為兌現競選承諾，於 2014

年 5 月推出一份名為《Housing New York: A Five-

Borough, Ten-Year Plan》的十年房屋計劃。紐約市政府希望避免高樓價對市民造成的負面影響：高樓價不僅令普羅市民難覓財政上負擔得來的房屋，更會使城市階層不均衡的情況愈形惡化，市中心只有中上階層能負擔得起去居住，低收入家庭被逼遷離，致使這些家庭在工作、教育（下一代）及其他方面所得的機會不平等擴大。因此，這份房屋計劃的願景，是希望從現在到將來把紐約建設成為一個公平公正、具包容性和繁榮的城市，以改善城市的活力、多元化和經濟實力。

這份房屋計劃有幾項重要策略，包括：在公私營共同努力下，在十年內能提供 200 ,000 個可負擔的房屋單位，當中包括四成單位來自新建房屋，六成來自現有樓房；重建及復修私人舊樓，以提供更多可負擔房屋；研究訂立條例阻止空置單位及豪宅化；為無家者及低收入人士提供更多資助房屋等。

除了增加可負擔房屋供應外，值得一提的是，紐約市設有名為自願的「包容區域」（ Inclusionary Zoning）的

制度，只要發展商願意在一個建屋項目內提供一定數量的可負擔房屋，便會獲准在地盤範圍內興建額外樓面面積。紐約市政府更研究應用類似做法以鼓勵翻新現有樓房，只要發展商翻新及保留現有可負擔房屋，也能申請興建額外樓面面積，以鼓勵更多發展商參與。

此外，紐約市亦推行了租金管制及穩定租金計劃（Rent

Stabi l izat ion Program），當中租金管制適用於 1947

年 2 月 1 日前建成的住宅樓宇，而穩定租金計劃則適用於 1947 年 2 月 1 日後至 1974 年 1 月 1 日前建成的樓宇。紐約市政府在每兩年釐定准許租金加幅時，會考慮業主需要承擔的維修保養費用價格，業主生活開支等因素；此外，受租金管制影響的業主可申請相關物業稅務寬減。另一方面，市政府也會加強對租客的保障。過

詳見紐約市政府房屋政策：

Housing New York: A Five-Borough, Ten-Year Plan.

紐約

NEW YORK

發展商獲批額外樓面面積

發展商提供一定數量可負擔房屋



倫敦市政府在 2014 年 3 月推出了《倫敦房屋策略2014》（London Housing Strategy 2014），雖然較著重增加房屋供應，鼓勵自置物業，但願景上強調了要為居於倫敦市的人提供更多「可負擔房屋」。

倫敦市政府計劃借助公私營之力推出更多可負擔房屋，目標是在 2015 - 2018 年之間提供 45 ,000 個可負擔房屋單位，當中四成為價廉的自置房屋［以混合了分散股權（Shared Equi ty）及分散業權（Shared

Ownership）等的模式推出］，另外六成為租住房屋。此外，市政府亦會要求私人發展商每年提供最少 5 ,000

個長期用作租住的私營房屋，例如要求大型地產項目須預留一定數量單位供出租用途。

倫敦政府亦推出了類似首次置業貸款的措施（Help

to Buy Scheme），幫助首次置業的中低下階層人士置業。

詳細請參考倫敦市政府網

頁文件︰ London Housing Strategy 2014

其中一種提供可負擔房

屋的方法。房屋通常由

政府或社區託管基金持

有，租戶購買房屋股

權，透過股權的利息或

增值積累資產。

分散股權Shared Equity

在提供傳統公、私營房

屋以外，其中一種提供

可負擔房屋的方法。買

家支付一部分樓價，剩

餘部分以租金支付。

分散業權Shared Ownership

去居於受租金管制或穩定租金計劃涵蓋樓房的住客往往因缺乏法律知識而無力與房東對峙而被逼遷，紐約市政府將主動推出措施，為市民提供更多租客權利教育，甚至為有需要的租客提供法律援助。

為實行以上計劃，新市長計劃在未來十年，把紐約市住房資本基金的金額增加一倍至 67 億美元。當然，究竟紐約市新政府會對發展商施加多大壓力，仍有待時間觀察。

NEW YORK

新增單位四成新建六成來自現有樓房

鼓勵重建復修提供可負擔房屋

訂立租金管制保障租戶權利

增加住房資本基金解決房屋問題

倫敦

LONDON

LONDON

HELP TO BUY

四成價廉自置房屋六成租住房屋

推出首次置業貸款幫助中低下層人士



跟香港比較，德國的樓價及租金升幅相對穩定，但近年首都柏林正面對人口增加，房屋供應出現緊張，開始有不少居民埋怨租金升幅太快，及被逼遷離市中心。柏林現時總人口約有 3,500,000，房屋單位總數約2,000,000 伙，租住人口比例超過八成。在 2012 年，柏林政府的城市發展及環境部（Senate Department for

Urban Development and the Environment）及財政部門（Senate Department of Finance）為了增加多元房屋供應，聯同另外六個市政府房屋供應機構組成「社會房屋政策及可負擔租金聯盟」（Alliance for Social

Housing Policy and Affordable Rent，下稱「聯盟」），目標要在 2016 年底之前（即約五年內）增建約 23,000

個租住單位。聯盟成員機構亦承諾，會限制現有的私營參與租住房屋四年內的租金升幅不高於 15%。

德國房屋政策受到廣泛讚賞，因德國聯邦政府對「租」與「置」採取中立態度（Tenure Neutral i ty），不鼓吹自置居所及房屋階梯，及致力維持租務市場健康發展（德國現時的住屋單位中仍有過半數是租賃單位），使樓價及租金相對穩定。此外，德國國民也不傾向炒賣房產，他們認為房屋是生活必需品而非投資工具。為鼓

勵不同發展商及投資者提供多元房屋，德國政府會為投資者提供稅務優惠或補貼，同時要求受補貼公司履行一些社會責任條款，如房屋的質素和大小標準等。除此以外，德國亦鼓勵合作房屋，為有意以合作形式建屋的國民提供貸款等援助。德國亦有實施租務管制，房東加租需要參考「指導價」，若房東過份加租或投機炒賣，需要負上刑事責任。除了租金管制，德國亦有租住權保障，規定房東若要終止租約，必須有合理理由，除非租客違反租約或欠租等原因，不得轉租給新租客以謀取更高租金，而不再續租予現有租客。

由於德國存在多類房屋供應機構，除了私營發展商，還有政府、公營房屋發展公司（Liegenschaf ts fond）、合作社，以及不同的房屋協會（Housing Associations）等，因此政府要推行增加房屋供應的政策時，面對的市場壓力不大。

柏林市政府更於 2014 年定立法例，禁止業主將物業出租少於兩個月，以杜絕業主將物業改為「度假住宿」。現時柏林約有 10 ,000 至 20 ,000 個「度假住宿」單位，市政府希望藉此釋放現有住宅單位，為真正有需要的居民增加房屋供應。

Kemp, P. A. & Kofner, S. (2014) Germany. In T. Crook & P. A. Kemp (eds.) Private Rental Housing: Comparative Perspectives. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, pp. 27-47.

柏林

BERLIN

BERLIN

不同機構提供房屋作選擇

Liegens-chaftsfond

HousingAsso.

Gov't Cooper-atives



本章透過比較三份長策文件探究最新一份長策最後報告的問題認知水平，發現在政策檢討的涵蓋面、連貫性與及估算住屋需求的基礎上，今不如昔。最新一份長策最後報告缺乏前瞻性，放棄了建屋「硬指標」，甚至沒有把提高市民生活質素及改善市民居住環境列為目標之一。再者，自曾蔭權年代到今天的長策最後報告，基本上告別了麥理浩、董建華時代較積極進取的行動框架。然而，三份長策均沒有把「丁屋」政策納入檢討範圍，問題是丁屋問題已經像劏房問題一般熾熱，其負面影響已嚴重至不容忽視的地步，繼續視若無睹只會減弱了房屋策略的效用及公眾認受性。

今天的長策最後報告先將房屋居住問題簡化為供應問題，進而縮窄為「搵地」問題，可是擬議的土地供應措施及覓地方式卻備受質疑。下一章將會研究現行土地供應政策，探討先從政府控有的土地入手的可能性，範圍包括：港鐵地皮、政府賣地的流標地皮及港鐵住宅項目地皮等，藉以改變土地以至房屋供應策略，從而促進可負擔房屋供應。

1.9 小結

供不得其所：香港長遠房屋策略新視野 (No Place for Home: New Perspectives For The...

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