RESUME BUKU “IMPLEMENTING PUBLIC POLICY”,

BAB 1, (GEORGE C EDWARDS III)

1. PEMAHAMAN IMPLEMENTASI

Saat ini pemerintah sedang menjadi sorotan publik sehubungan dengan kebijakan

publik. Alasan yang mengemuka diantaranya kritik bahwa pemerintah terlihat tidak bekerja.

Pegawai negeri terlihat bekerja serampangan, inefisien, tidak memberikan pelayanan dan

kadang-kadang tidak mau melaksanakan perintah atasan. Fungsi pemerintah dalam hal ini

terlihat sangat lemah karena proses implementasi tidak berjalan dengan baik. Tanpa adanya

implementasi yang efektif keputusan yang dibuat oleh pembuat kebijakan tidak dapat

dilaksanakan dengan sukses. 

Berbedanya orang-orang yang menentukan kebijakan publik dengan mereka yang

melaksanakannya, disadari menjadi ruang bagi kesalahpahaman dan penyimpangan dari

keinginan pembuat kebijakan. Bagaimanapun, kebanyakan kebijakan membutuhkan

seperangkat tindakan positif yang berbelit-belit sebagai bagian dari masyarakat untuk

diimplementasikan.

Studi mengenai implementasi kebijakan sangat penting bagi studi administrasi publik

dan kebijakan publik. Implementasi kebijakan merupakan tahapan dari pembuatan kebijakan

antara membangun kebijakan—seperti disetujuinya undang-undang oleh legislatif,

dikeluarkannya perintah eksekutif, penyerahan keputusan pengadilan, atau pengumuman

mengenai peraturan—dan konsekuensi dari kebijakan bagi orang-orang yang terpengaruh

akan kebijakan tersebut. Jika sebuah kebijakan tidak sesuai atau tidak dapat mengurangi

masalah yang ada, maka kebijakan tersebut menjadi gagal tidak perduli bagaimana baiknya

kebijakan tersebut dilakukan. Tetapi kebijakan yang luar biasa baiknya akan menjadi gagal

untuk mencapai tujuan yang telah dibuat apabila diimplementasikan dengan cara yang buruk. 

Implementasi kebijakan publik dapat termasuk dalam beragam tindakan:

mengeluarkan dan menjalankan perintah, mengeluarkan pembayaran, membuat pinjaman,

memberikan bantuan, menandatangani kontrak, mengumpulkan data, menyebarkan

informasi, menganalisa masalah, menugaskan dan menyewa pekerja, menciptakan unit

organisasi, mengajukan alternatif, merencanakan masa depan, bernegosiasi dengan pihak

swasta, bisnis, komite legislatif, unit birokrasi, dan bahkan dengan negara lain.

Permasalahan Implementasi

Karena rumitnya implementasi kebijakan, kita tidak dapat mengharapkan ini dapat

selesai dengan cara yang rutin. Bahkan seorang presiden tidak dapat memastikan bahwa

keputusan dan perintahnya dilaksanakan dengan baik. Bahkan rasa optimisme yang luar biasa

dari seorang peneliti dapat berubah menjadi ejekan kepada pihak eksekutif. Hal ini dapat

digambarkan dari pernyataan “frustasi” Presiden Jimmy Carter : “Sebelum saya menjadi

presiden saya menyadari dan saya telah diperingatkan bahwa berhubungan dengan birokrasi

federal merupakan salah satu masalah yang paling buruk yang harus saya hadapi. Bahkan

menjadi sangat buruk setelah saya mengantisipasinya”

Bahkan buruknya permasalahan implementasi di pemerintahan juga dicatat oleh

Richard Cheney, Kepala staf Gedung Putih di masa pemerintahan Presiden Gerald Ford:

“Sebelum memasuki Gedung Putih, terdapat kecenderungan dari pihak luar bahwa betapa

besarnya kuasa yang dimiliki oleh mereka yang menduduki Gedung Putih. Tetapi

kenyataannya, pada saat anda telah masuk kedalamnya dan mencoba melakukan sesuatu,

anda akan lebih perduli kepada ketidakleluasaan yang dimiliki dibandingkan kekuasan yang

anda miliki. Anda menghabiskan waktu dengan mengatasi halangan untuk melakukan apa

yang ingin dilakukan presiden”

Adanya sejumlah riset yang menggambarkan seringnya terjadi kegagalan pada

implementasi kebijakan publik seharusnya menjadi peringatan bagi kita untuk mengurangi

ketimpangan yang biasanya terjadi antara keputusan kebijakan dan pelaksanaannya. Seperti

yang disimpulkan oleh Jeffrey Pressman dan Aaron Wildavsky dalam bukunya yang berjudul

“Implementasi” : “Harapan normal kita terhadap sebuah program adalah seharusnya terjadi

kegagalan, sehingga kita dengan cara terbaik akan menyadari waktu untuk memulainya.

Rencana yang ada di dunia ini bertumpuk melawan apa yang akan terjadi, sehingga

diperlukan usaha yang banyak untuk menyingkirkannya. Hal yang luar biasa adalah bahwa

program tersebut dapat bekerja dengan baik”

Kurangnya Perhatian Terhadap Implementasi

Implementasi kebijakan merupakan hal yang kurang mendapat perhatian dari para

pejabat terpilih. Anggota Kongres dan anggota legislatif di negara bagian yang

bertanggungjawab dalam hal mengawasi birokrasi, terkadang kurang memiliki keahlian

dalam adminstrasi, sehingga tidak dapat melakukannya dengan cara yang efektif. Tingkat

kebutuhan akan anggota legislatif sangat besar dan semakin bertambah seiring dengan

peningkatan peraturan dari pemerinah pusat. Anggota dewan di negara bagian biasanya

memiliki waktu yang singkat untuk mengurusi permasalahan yang harus diselesaikan oleh

mereka, termasuk meloloskan anggaran. Sementara di sisa waktu yang ada mereka sibuk

mengurusi urusannya sendiri.

 Lagi pula kurang ada dorongan dari pejabat terpilih untuk menegaskan pelaksanaan

kebijakan sesaat setelah mereka mencapai jabatannya. Mereka akan menerima penghargaan

yang yang rendah apabila kebijakan dilaksanakan dengan baik, karena hal ini sangat sulit

dilakukan oleh mereka. Sementara untuk sebagaian besar masyarakat, menganggap bahwa

fungsi pemerintah tidaklah tampak. Ketertarikan pers dan warga masyarakat kepada

pemerintah hanya apabila terjadi skandal kontroversial di pemerintahan, seperti lolosnya

kebijakan baru atau fungsi seremonial. Masyarakat hanya perduli kepada kebijakan yang

memiliki pengaruh langsung kepada kehidupannya, seperti inflasi atau hak-hak sipil. Bahkan

terkadang masyarakat dan pers hanya perduli dengan pengaruh kebijakan dibandingkan

proses dari pelaksanaannya. Meskipun implementasi secara langsung mempengaruhi hasil

akhir, hal ini tidak cukup untuk menarik pers dan masyarakat umum untuk merubah perhatian

mereka kepada implementasi kebijakan.

Secara ringkas, pejabat terpilih—mereka yang kita andalkan untuk bertanggungjawab

langsung atas pelaksanaan kebijakan publik—biasanya kurang memberikan perhatian

terhadap aspek penting dari pembuatan kebijakan. Oleh karena itu penting untuk diperhatian

oleh kita untuk memahami permasalahan potensial dalam implemenatsi. Pembuat kebijakan

harus peka untuk masalah ini, dan msayarakat harus memberikan dorongan kepada mereka

untuk memberikan lebih banyak waktunya kepada masyarakat.

Pendekatan Untuk Mempelajari Implementasi Kebijakan

Kebanyakan studi implementasi berupa studi kasus yang beragam dan hal ini

dibutuhkan untuk memperoleh informasi lebih banyak. Studi kasus biasanya berdasarkan

kepada satu kebijakan atau satu aspek dari kebijakan. Studi kasus memberikan banyak detail

mengenai pembuatan kebijakan dan mempelajari dalam nuansa yang mungkin hilang dalam

perlakuan yang lebih luas. Akan tetapi pendekatan studi kasus untuk mempelajari kebijakan

publik masih terbatas. Dengan sifat alaminya yang hanya fokus pada satu permasalahan, studi

kasus tidak dapat memberikan dasar untuk penyamarataan mengenai jangkauan yang lebih

luas dari kebijakan. Studi kasus implementasi tidak memiliki identifikasi yang sistematis atau

analisis faktor-faktor yang penting dalam implementasi kebijakan publik.

Pendekatan lain yang digunakan pada implementasi kebijakan publik adalah fokus

kepada pengaruh yang signifikan dalam pembuatan kebijakan. Studi yang paling terkemuka

mengenai hal ini oleh Graham Allison dalam Pentingnya Keputusan. Dia menyajikan tiga

model pembuatan kebijakan: pelaku yang rasional, proses organisasional, dan model

birokrasi politik. Model kedua dan ketiga fokus kepada prosedur operasional standar (SOP)

dan berturut-turut birokrasi politik, dan memberikan kepekaan kepada kita atas pentingnya

tiga faktor ini dalam pembuatan kebijakan. Daripada kita fokus kepada pentingnya faktor

dalam pembuatan keputusan secara umum, kita seharusnya menekankan kepada bagaimana

faktor-faktor tersebut mempengaruhi implemantasi secara khusus.

Studi mendalam yang dilakukan oleh Eugene Bardach menggunakan metafora

“permainan” untuk mempelajari implementasi. Bardach berpendapat bahwa kerangka

permainan yang dibangunnya menjelaskan pembuatan kebijakan dengan mengarahkan

perhatian kepada pemain (yaitu mereka yang terlibat dalam implementasi), pertaruhan

mereka, strategi dan taktik, sumberdaya, aturan main dan komunikasi, dan tingkat

ketidakpastian dari hasil yang mengelilinginya. Bagaimanapun kebanyakan apa yang ditandai

dari “permainan” dapat digolongkan berdasarkan pendekatan kita dan dapat ditambah.

Permainan metafora ini merupakan hal yang menarik, tetapi bukan merupakan pendekatan

yang lengkap untuk mempelajari implementasi. Studi impelemntasi yang lain disajikan oleh

Donal Van Meter dan Carl Van Horn, dan yang terbaru oleh Paul Sabatier dan Daniel

Mazmanian. Para peneliti ini mengidentifikasi sejumlah faktor yang secara langsung maupun

tidak langsung mempengaruhi implementasi dan pendekatan faktor ini membantu kita pada

jalur yang tepat. 

Studi mengenai implementasi kebijakan berbeda dengan apa yang biasa diistilahkan

sebagai “evaluasi kebijakan”. Evaluasi kebijakan merupakan perangkat bagi pembuat

kebijakan yang tumbuh dengan cepat dan bernilai. Pada dasarnya evaluasi kebijakan

membandingkan tujuan dari program dan hasilnya, mengukur pengaruh program seperti

peningkatan pendidikan, pekerjaan, atau tidak adanya lembaga bagi anak-anak dan penurunan

residivis, kecanduan obat, atau penyakit yang mungkin diakibatkan oleh kebijakan dengan

tujuan yang ada. Meskipun pendekatan evaluasi kebijakan dapat sangat membantu dalam

analisis kebijakan, evaluasi kebijakan tidak memberikan keseluruhan proses mengenai

kesuksesan atau kegagalan dari kebijakan publik. Kita tidak dapat mengevaluasi kebijakan

sampai dengan kebijakan tersebut dilaksanakan dengan tepat. Secara umum kita tidak dapat

mengharapkan sebuah program memberikan hasil seperti yang diharapkan jika kebijakan

tersebut tidak dilakukan berdasarkan rencana. Mengapa sebuah program menjadi gagal?

Kemungkinan karena perencanaan kebijakan awal sangat buruk, atau mungkin karena apa

yang telah direncanakan tidak pernah dilaksanakan. Informasi dalam implementasi

merupakan hal yang penting untuk pembuatan keputusan bagi program di masa depan.

Pentingnya informasi yang dapat dipercaya di dalam implementasi tidak dapat diabaikan.

Ketika pembuat kebijakan kurang informasi menganai implementasi, mereka tidak hanya

menghilangkan potensi kesuksesan sebuah program, tetapi kemungkinan mereka

mengembangkan program secara tidak tepat. 

Pendekatan Kita dalam Mempelajari Implementasi

Pendekatan kita dalam mempelajari implementasi kebijakan dimulai dengan

gambaran dan pertanyaan: Apa persyaratan bagi suskesnya implementasi kebijakan? Apa

halangan utama untuk suksesnya implementasi kebijakan. Untuk menjawab pertanyaan ini

terdapat empat faktor penting atau variabel dalam impelementasi kebijakan publik, yaitu:

komunikasi, sumberdaya, watak atau perilaku, dan struktur birokrasi. Karena keempat faktor

ini bekerja secara simultan dan beraksi satu sama lain untuk membantu atau menghalangi

implementasi kebijakan, pendekatan yang ideal adalah dengan menggambarkan

kompleksitasnya melalui diskusi keempat faktor ini satu per satu. 

1. Komunikasi. 

Agar implementasi bisa berjalan efektif, mereka yang bertanggung jawab atas

pelaksanaan keputusan harus mengetahui apa yang seharusnya mereka lakukan. Perintah

untuk implementasi kebijakan harus disebarkan pada personel yang tepat, dan perintah

tersebut harus jelas, akurat dan konsisten.

2. Sumberdaya 

Tanpa adanya sumberdaya, personal yang bertanggung jawab untuk melaksanakan

kebijakan akan bekerja tidak efektif, meskipun perintah telah diberikan secara jelas dan

konsisten, serta disebarkan secara tepat. Sumberdaya yang penting antara lain staf yang

cukup jumlah dan kemampuannya, informasi yang sesuai mengenai bagaimana perintah

dilaksanakan, kewenangan untuk memastikan bahwa kebijakan dilaksanakan seperti yang

diharapkan, dan fasilitas yang dapat memberikan pelayanan seperti gedung, peralatan, lahan

dan persediaan.

3. Watak

Jika kebijakan ingin dilaksankan dengan efektif, pelaksana tidak hanya mengetahui

apa yang harus dilakukan dan memiliki kemampuan untuk melakukannya, tetapi mereka juga

harus memiliki hasrat untuk melaksanakannya.

4. Struktur Birokrasi

Jika sumberdaya untuk melaksanakan kebijakan telah cukup dan pelaksana

mengetahui apa yang harus dilakukannya dan ingin melakukannya, implementasi masih dapat

dirintangi karena kekurangan struktur birokrasi. Pembagian organisasi dapat menghalangi

koordinasi yang penting bagi suksesnya pelaksanaan kebijakan yang kompleks dan

membutuhkan kerjasama dari banyak pihak, dan pembagian ini juga dapat membuang

sumberdaya yang terbatas, menghambat perubahan, menciptakan kebingungan, membawa

kepada pekerjaan yang menyimpang dari tujuan, dan menghasilkan terlupanya fungsi

penting. 

BUKU EVALUASI KEBIJAKAN PUBLIK, KARANGAN

SAMODRA WIBAWA,

HAL 1-40.

Dalam buku ini pemerintah dianggap sebagai suatu organisasi yangmenyerap semua

tuntutan dan kepentingan para pelaku politik, menghimpun sumber daya dari para pelaku ini

dan memenuhi tuntutan serta kepentingan masyarakat. Karena tidak semua tuntutan dapat

dipenuhi dalam waktu yang bersamaan, terutama disebabkan oleh jumlah dan kualitas sumber

daya yang lebih sedikit dibanding tuntutan tersebut, maka pemerintah selalu melakukan

penyaringan dan pemilihan tuntutan atau kepentingan. Ada tuntutan yang dapat dipenuhi

segera, tapi tidak sedikit yang harus ditunda dan disingkirkan. Hasil penyaringan dan

pemilihan inilah yang dirumuskan sebagai kebijakan publik.

Suatu kebijakan pastinya mempunyai suatu rangkaian proses. Mulai dari proses

formulasi, yaitu merumuskan kebijakan yang dibutuhkan untuk menyelesaikan permasalahan

yang dihadapi oleh masyarakat. Kemudian implementasi kebijakan, yaitu proses pelaksanaan

dari kebijakan yang telah di buat, agar tujuan dari kebijakan tersebut tercapai. Proses yang

terakhir yaitu proses evaluasi, tujuannya untuk meninjau kembali apakah kebijakan sudah

berjalan sebagaimana mestinya, dan apakah sudah mencapai tujuan kebijakan atau belum.

Kebijakan publik merupakan sebuah aksi yang ditimbulkan atas keluhan dan

permasalahan yang dilemparkan oleh masyarakat. Kebijakan publik juga menimbulkan suatu

konsekuensi atau dampak yang merupakan perubahan kondisi fisik maupun sosial akibat

output dari kebijakan. Tak jarang juga kebijakan publik dibuat berdasarkan tujuan untuk

memenuhi tuntutan aktor kebijakan. Hanya saja, karena alasan politik, tujuan kebijakan

sering dirumuskan secara kabur dan tidak transparansi. Suatu kebijakan sering dibuat untuk

mencapai maksud dan kepentingan yang berbeda dengan apa yang dirumuskan.

Seringkali tindakan kebijakan yang telah dirancang sedemikian rupa tidak dapat

mewujudkan semua kehendak kebijakan. Hal tersebut mungkin disebabkan oleh lemahnya

daya antisipasi para pembuat kebijakan maupun pendesain program dan proyek,

terganggunya implementasi oleh kondisi lingkungan yang tidak teramalkan sebelumnya. Oleh

karena itu, untuk kepentingan inilah evaluasi kebijakan dilakukan oleh pemerintah.

Kegiatan evaluasi ini dalam beberapa hal mirip dengan pengawasan dan kontrol. Pelaku

utamanya jelas pemerintah, akan tetapi sering pelaku yang lain seperti lembaga penelitian

yang independen, partai politik, dan tokoh-tokoh masyarakat.

  Evaluasi tersebut tidak hanya terjadi pada saat akhir saja, tetapi pada setiap proses,

baik formulasi maupun implementasi. Evaluasi kebijakan merupakan aktivitas ilmiah yang

perlu dilakukan oleh para pengambil kebijakan di dalam tubuh birokrasi pemerintah maupun

organisasi sosial dan politik. Di tangan aktor kebijakan ini, evaluasi memiliki fungsi yang

sangat penting, yaitu memberikan masukan bagi penyempurnaan kebijakan. Dengan

melakukan evaluasi, pemerintah dapat meningkatkan efektivitas program-program mereka

sehingga meningkat pula kepuasan publik terhadap kebijakan pemerintah. Kemudian, hasil

evaluasi tersebut dapat digunakan untuk memperkuat argumentasi agar pemerintah

melakukan perbaikan terhadap kebijakannya sehingga asas keadilan, kemerataan, dan

demokrasi lebih diperhatikan oleh pemerintah.

Evaluasi ada dua, yang pertama evaluasi implementasi, dan yang kedua yaitu evaluasi

dampak kebijakan. Ada tiga buah model evaluasi implementasi kebijakan. Pertama, model

Meter dan Horn yang menjelaskan hubungan antar aktor yang mempengaruhi hasil dan

kinerja suatu kebijakan, yaitu ;

(1) kompetensi dan jumlah staf,

(2) rentang dan derajat pengendalian,

(3) dukungan politik yang dimiliki,

(4) kekuatan organisasi,

(5) derajat keterbukaan dan kebebasan komunikasi,

(6) keterkaitan dengan pembuat kebijakan.

Kedua, model Grindle yang menyatakan keefektifan implementasi kebijakan

tergantung dari isi kebijakan dan konteks implementasinya. Menurut Grindle, isi kebijakan

mencakup ;

(1) kepentingan yang terpengaruhi oleh kebijakan,

(2) jenis manfaat yang akan dihasilkan,

(3) derajat perubahan yang diinginkan,

(4) kedudukan pembuat kebijakan,

(5) pelaksana program,

(6) sumberdaya yang digunakan.

Ketiga, model Sabatier dan Mazmian, yang menjelaskan bahwa implementasi

kebijakan merupakan fungsi dari tiga variabel, yaitu ;

(1) karakteristik masalah,

(2) struktur manajemen program,

(3) faktor-faktor diluar peraturan.

Model ini menekankan pada perhatian pada dua hal mendasar, yaitu kebijakan dan

lingkungan kebijakan. Kelemahannya yaitu, Sabatier dan mazmanian terlalu menganggap

suatu implementasi akan efektif apabila birokrasi pelaksanaannya mematuhi peraturan yang

telah dibuat.

Dengan memahami model-model tersebut, para evaluator dapat lebih cermat

melakukan evaluasi, sehingga banyak persoalan dapat dianalisis secara komprehensif dan

tidak parsial, dan serta dapat memperluas hasil pengamatan evaluator.

Selanjutnya yaitu evaluasi dampak kebijakan, yaitu evaluasi yang memberikan

perhatian yang lebih besar kepada output dan dampak kebijakan dibandingkan kepada proses

pelaksanaannya. Dalam buku ini dijelaskan, ada dampak yang diharapkan dan dampak yang

tidak diharapkan. Dampak yang diharapkan maksudnya adalah ketika kebijakan dibuat,

pemerintah telah menentukan atau memetakan dampak apa saja yang akan terjadi. Lebih dari

itu, pada akhir implementasi kebijakan muncul juga dampak-dampak yang tidak terduga.

Dalam hal ini yang dievaluasi yaitu mulai dari peramalan kebijakan (forecasting).

Contohnya saja kita mengkaji evaluasi dampak kebijakan pada kebijakan pembuatan

Terminal Regional Bingkuang Kota Padang. Dalam implementasinya, kebijakan ini tidak

berjalan seperti tujuan yang telah ditetapkan. Kevakuman Terminal Regional Bingkuang

(TRB) di Aia Pacah, By Pass, Kota Padang selama 10 tahun yang dibangun tahun 1996

senilai Rp 15 miliar tersebut menuai kontroversi baik dari pemerintah maupun dari elemen

masyarakat seperti pedagang, supir angkutan umum, dan lainnya.Hal ini menunjukkan bahwa

para pembuat kebijakan tidak mampu meramalkan dampak dari kebijakan pembangunan

terminal tersebut, yang selain telah banyak membuang dana secara percuma, juga

mengakibatkan semrawutnya daerah di pusat Kota Padang karena tidak adanya terminal yang

berfungsi secara aktif dan maksimal.

Selanjutnya analisis evaluasi dilanjutkan dengan karakteristik Analisis Dampak Sosial

(ADS). Seringkali suatu ADS membawa konsekuensi pada diubahnya kebijakan. Seperti

kasus pembangunan TRB Aia Pacah, dimana pemerintah mengharapkan dengan membangun

terminal akan lebih memperluas pemerataan penduduk dan kota ke daerah timur. Setelah

dilakukan ADS mungkin memberikan hasil negatif seperti terminal tersebut tidak akan efektif

digunakan mengingat masih kurangnya infrastruktur dan langkanya akses menuju kesana,

namun pemerintah nekat dan tetap membangun terminal.

Selanjutnya yaitu langkah-langkah ADS. Langkah-langkah ini bertujuan agar

pemerintah dapat memberikan fasilitas dan pelayanan tambahan agar kebijakan lebih

sempurna. Misalnya saja, untuk melengkapi program pembangunan tersebut perlu dibangun

infrastruktur penunjang dan menata ulang kembali terminal dengan melibatkan seluruh aspek

seperti dinas transportasi dan tata letak kota, supir-supir angkot, masyarakat dan pedagang.

Terakhir yaitu dimensi-dimensi dampak. Dalam hal ini evaluator perlu memperhatikan

beberapa dimensi, yaitu waktu, selisih antara dampak aktual dan yang diharapkan, tingkat

agregasi dampak, dan jenis dampak. Selain itu evaluator juga perlu mencermati tiga persoalan

lain seperti wilayah program, apakah program berlingkup nasional, propinsi, kota,

kecamatan, atau desa. Kedua, ukuran program, yaitu berapa jumlah individu yang dilayani

untuk setiap satuan wilayah program. Ketiga yaitu kebaruan program, apakah dampak yang

diharapkan oleh program tersebut dianggap baru.