Proses Pembuatan Kebijakan

(Rational Model)

M u b a s y s y ir H a s a n b a s r iD ra f t 2 0 1 5

T id a k u n tu k d is ita s iE m a il: m h a s a n b a s r i@ g m a il.c o m

Is i

Proses Pembuatan Kebijakan (Rational Model)...........................................1P e n g e r t ia n... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3

M a s a la h K eb ija k a n v e rsu s M a s a la h M a n a jem e n.. . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . .3L a m a S ik lu s.. . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . ..4

L a n g k a h M e m b u a t K e b ija k a n v e rs i S ik lu s.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4M u la i d a r i Ta h a p K e b ija k a n.. .. . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . ..4M u la i d a r i Ta h a p M a s a la h.. .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . .. . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. .5

R in c ia n ta h a p s ik lu s.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51 . Ta h a p M a s a la h.. .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . ..62 . Ta h a p A k a r M a s a la h.. .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . .. . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . .63 . P ilih a n Ke b ija k a n.. .. .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . .. . . . .64 . P e rs e tu ju a n Ke b ija k a n.. .. . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . ..7Im p le m e n ta s i K e b ija k a n.. .. .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . .8

M a s a la h d a la m p e n e ra p a n p o lic y c y c le.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9D in a m ik a s ta k e n o ld e r.. . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . .. .9K ro n o lo g i Ke g ia ta n T id a k S in k ro n.. .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . .9Ko n f ik a n ta r s ta k e h o ld e r d a la m s ik lu s k e b ija k a n.. .. . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . .1 0Ke te rs e d ia a n D a n a d a n Im p le m e n ta s i K e b ija k a n.. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . .1 0M e n g a p a Ke b ija k a n G a g a l?.. . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. .1 1B e ra p a p e rs e n ta s e a n g g a ra n k e s e h a ta n d i d a e ra h ?.. . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . .1 2Ke b ija k a n u ta n g v e rs u s b e rd ir i d i a ta s k a k i s e n d ir i.. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . .1 2

PengertianSiklus kebijakan bisa membantu mengevaluasi kebijakan yang sudah ada dan meny-usun kebijakan baru.

Ia membantu memahami argumentasi bahwa setiap kebijakan merespon akar masa-lah. Kebijakan yang dirancang seperti ini terutama berguna jika kita ingin mengatasi masalah yang kompleks secara komprehensif dan jika memiliki dana cukup. Negeri kaya yang mampu membiayai program besar biasanya menggunakan pola ini.

Pendekatan siklus menggunakan penalaran pemecahan masalah. Sebuah kebijakan ada karena ia merespon masalah.

Masalah Kebijakan versus Masalah ManajemenKebijakan dibuat karena ada masalah. Masalah yang menuntut pembuatan kebijakan biasanya memiliki kompleksitas akar dan solusi yang tinggi, membutuhkan penuntasan berjangka panjang, dan membutuhkan biaya yang besar. Kebijakan menghindarkan diri dari masalah ringan yang seharusnya menjadi urusan manajer program.

Jika sebuah masalah cukup sederhana, manajer bisa mengambil keputusan dengan “siklus pendek”, tanpa mengikuti siklus yang panjang terdiri analisis situasi dan opsi kebi-jakan. Kita tidak perlu siklus kebijakan jika setiap masalah diangkat sebagai masalah manajemen yang praktis. Manajer mengambil solusi praktis ketika ia berhadapan masa-lah kecil-kecil. Jika masalah kecil-kecil bisa diatasi pada tingkat manajemen, maka mas-alah-masalah itu tidak pernah sempat menjadi besar. Siklus kebijakan tidak perlu.

Tabel 1: Beda masalah pada (1) proses pembuatan ke-bijakan dan (2) implementasi

Kebijakan(Policy Maker)

Praktis(Manajer)

Akar dan kompleksitas Banyak dan tinggi Sedikit dan rendah

Waktu Siklus lama Siklus pendek

Authority Policy Maker Manajer

Kompleksitas solusi Banyak opsi kebijakan Solusi tidak problematik

Stakeholder dan perimbanganBanyak dan konflik

Sedikit dan ada otoritas ma-najer

Biaya Biaya besar Biaya relative kecil

Masalah yang membutuhkan dana besar membutuhkan rangkaian pembuatan kebi-jakan pada tingkat organisasi yang lebih tinggi, tingkat nasional yang melibatkan dewan perwakilan rakyat.

Lama SiklusSiklus kebijakan biasanya megacu kepada yang 5 tahunan, meski ada yang berpikir tentang siklus 25 tahunan. Siklus 1 tahunan sering disebut kegiatan strategis jangka pen-dek. Bagi kita yang terpenting adalah mengambil kebijakan dalam siklus pergantian ke-pala daerah. Kebijakan dinilai ketika seorang duduk dalam pemerintahan dan selesai pada akhir pemerintahannya. Jika memiliki kesempatan memerintah yang kedua, ia bisa meneruskan atau membuat siklus baru dengan dasar pengalaman yang terdahulu.

Siklus menjadi panjang karena proses dari tahap-tahap dalam pembuatan maupun pelaksanaan. Masa implementasi 3-5 tahun. Pembuatan bisa sampai 1 tahun. Lama siklus tergantung kompleksitas masalah, komitmen pengambil keputusan, birokrasi keuangan, perubahan orang yang terlibat, bukti yang bisa mempengaruhi siklus kebi-jakan. Pembuat kebijakan menetapkan lama siklus adalah siapa yang hendak mem-buat keputusan. Makin cepat suatu perubahan diharapkan, makin cepat evaluasi suatu kegiatan dilakukan.

Langkah Membuat Kebijakan versi SiklusOrang yang membuat kebijakan bisa menggunakan siklus ini dengan dua cara: mulai dari (1) mengevaluasi kebijakan yang sedang berlangsung dan memodifikasinya atau (b) mempelajari masalah secara komprehensif dan merumuskan kebijakan. Pola yang pertama lebih dianjurkan daripada kedua karena bermaksud memperbaiki kesalahan yang lalu. Pola kedua beranggapan seolah-olah kebijakan terdahulu bukan menjadi acuan.

Mulai dari Tahap KebijakanIa bisa mulai dari kebijakan yang sekarang ada dan menilai efek dari masalah. Jika kebi-jakan menjadi masalah jika dampak perbaikan pada “status masalah” adalah kecil. Ia kemudian bisa mencari tahu apakah kebijakan yang dilaksanakan selama ini memang telah cocok dengan “sebab” yang rencananya diatasi. Ia kemudian bisa membi-

carakan lagi apakah sebab-sebab itu memang betul merupakan kondisi yang melatar-belakangi “masalah”. Bisa terjadi sebab-sebab yang diangkat terlalu banyak sehingga kebijakan atau program kehilangan fokus perhatian. Solusi bisa saja tidak efektif karena kondisi-kondisi yang melatarbelakangi masalah begitu banyak. Pemecah masalah ka-dang-kadang mengalami jalan buntu ketika setiap solusi tampaknya tidak menyele-saikan masalah (lihat tentang jaringan masalah, mencari masalah yang lebih bersifat hulu atau hilir). Pemecah masalah bisa mengambil sebab yang lebih menentukan dari-pada solusi yang dipakai untuk pemecahan sebab satu.

Analis kebijakan yang memulai dari kegagalan kebijakan akan lebih mudah memusa-tkan diri pada alternatif solusi lain dengan cara melihat apakah betul sebab yang ingin diatasi adalah cocok atau semata-mata ada kegagalan dalam pelaksanaan kebijakan yang sudah dipilih.

Mulai dari Tahap MasalahMasalah bisa menjadi starting point untuk membuat kebijakan. Yang dihawatirkan dari cara ini adalah bahwa kita seolah-olah memulai dari awal, bukan mengikuti siklus yang sudah berjalan. Kita cenderung mencari akar masalah yang lebih komprehensif se-hingga kita bisa kehilangan fokus. Meskipun ada cara pembuatan prioritas masalah, analis cenderung ingin mencari penyelesaia yang komprehensif. Meskipun demikian, yang menguntungkan dari cara ini adalah kita berpikir baru dan tidak terpengaruh dengan kebijakan yang “salah” sebelumnya.

Rincian tahap siklusTabel di bawah merangkum 4 komponen siklus kebijakan.

Tabel 2: Tahap dalam Siklus Kebijakan

Tahap Kegiatan Produk

Analisis Situasi Riset, identifikasi masalah, literatur

Need and problem analysis document.

Pengalaman Program yang Efektif sebelumnya

S t u d i l i t e r a t u r, p e r b-andingan antar negara, konsultasi ahli, belajar dari kesalahan pengalaman yang lalu

To change technical pro-posal into administrative proposal

Proses administratif dan politik

Advocacy, lobby and ne-gotiation.

Political acceptance

Implementasi dan evalu-asi

Pilot study, local capacity development, operational management.

Jurang antara kebutuhan terisi. Health service delivery

1. Tahap Masalah• Sesuatu yang menjadi perhatian.

• Kenyataan yang tidak diharapkan.

• Jurang antara kenyataan dan harapan

• Kenyataan yang dianggap membawa kerugian atau gangguan pada eorang atau kelompok.

• Penyimpangan dari hak asasi manusia

• Memiliki indikator yang disepakati

• Contoh kematian atau kematian karena diare

Implementasi dan evaluasi terhadap kebijakan memberi informasi tentang dampak ter-hadap masalah. Bagaimana status masalah akibat dari pelaksanaan kebijakan yang ada. Masalah-masalah apa yang masih menjadi perhatian dan belum diatasi? Evaluasi menghasilkan profil masalah kesehatan, siapa yang memiliki masalah itu paling besar

2. Tahap Akar MasalahAnalisis situasi dan penelitian merupakan strategi memahami masalah. Proses ini sering juga disebut root cause analysis. Ia menekankan situasi di balik masalah. Ia bisa meng-gunakan perspektif kedokteran, perspektif sosial, public policy, atau manajemen Hasil dari analisis siasi adalah profil alasan-alasan mengapa masalah itu terjadi.

3. Pilihan KebijakanLangkah selanjut adalah studi literatur, perbandingan antar negara, konsultasi ahli, bela-jar dari kesalahan pengalaman yang lalu. Proses ini menghasilkan dokumen tentang pengalaman program yang mengatasi masalah sebelumnya atau di tempat lain.

Tabel 3: Kematian Ibu dari beberapa Sudut PandangStakeholder Akar Alternatif Terpilih

Dokter Antenatal care yang tidak lancar

Bidan versus dukun Bidan desa

Masyrakat Ekonomi dan tidak ke profesioal

Kartu sehat, askeskin, tabulin

Asuransi kesehatan miskin

Rumahsakit Pertolongan emergen-cy

PonekMPS

Making pregnancy safer

Rumahsakit Pemahaman kesehat-an reproduksi

Health EducationSafe Motherhood

Safe Motherhood

MasyarakatTrans-

portasi

Rawatan pra-bersalin, ambu-

lans,

pembelian ambulans oleh partai politik

Dokter spesialis Tidak ingin di tempat terpencil

Dokter umum plusDokter spesialis

Dr spesialis dengan honor khusus di daerah terpencil

Puskesmas Pertolongan dini Sistem rujukan Poned dan ponek

Peneliti Kedokteran Penyakit penyebab kematian

Program Penanggulangan Penyakit

Peneliti sosial Struktur sosial Program untuk masyarakat miskin

Terhadap akar masalah, banyak solusi sudah dibuat orang. Tiap negara memiliki cara mereka sendiri dalam berurusan dengan masalah. Daerah satu berbeda dengan daerah lain. Jika perencana melakukan studi banding tentang cara-cara pemecahan masalah itu, maka ia memiliki pilihan-pilihan untuk dirinya dan karena itu membuat per-hitungan mana yang paling cocok dengan situasi daerahnya. Perencana bisa berkon-sultasi dengan ahli dalam berbadai bidang tentang bagaimana pemecahan masalah dilihat dari kacamata profesional tertentu.

4. Persetujuan KebijakanKegiatan di sini menyangkut dimensi administratif dan politik, advokasi, lobi dan negosi-asi politis dan negosiasi dana (di sini banyak kesempatan untuk korupsi).

Gambar di atas menceritakan tentang proses persetujuan kebijakan di tingkat kabu-paten. Setelah tahap 3 dilaksanakan, ketika kebijakan mana yang akan diambil sudah diputuskan di tingkat pengusul kebijakan (dalam gambar di atas diusulkan oleh bidang P2M), pengusul mencari persetujuan bertahap hingga pada tingkat dewan perwakilan rakyat daerah. Kita bisa bercerita banyak proses adu pendapat yang harus dipersiap-kan oleh pengusul.

Gambar 1: Alur Persetujuan Anggaran

Tabel 4: Alasan Penolakan Kebijakan dan Alternatif Penyelesaian

Alasan Penolakan Alternatif Penyelesaian

Dianggap tidak mendesak oleh Bappeda atau DPRD atau ada hal lain yang dianggap lebih penting.

Membuat prioritas baru jika memang kegiatan itu perlu; Menukar kegi-atan satu dengan yang lain; Membuat beberapa rencana A, B, atau C untuk suatu tujuan; Menyajikan analisis biaya dan manfaat dari tiap ren-

cana kegiatan.

Tidak dipahami kepentingan dari kegiatan itu.

Membuat kondisi yang realistik dalam diagram masalah; Memberikan proposal lengkap kepada anggota dewan atau bappeda agar mere-ka bisa memahami rasionalitas kegiatan; Membuat diagram masalah

dari kacamata pihak lain; Menggambarkan kegiatan-kegiatan prioritas dalam diagram analisis situasi atau diagram masalah; Latihan “dramat-

isasi” kepentingan dari masalah yang diangkat.

Dana terlalu besar Memberikan alternatif kegiatan dan biayanya sehingga DPRD atau Bappeda memberikan perhatian serius tentang suatu kegiatan; Mem-

buat opsi kebijakan dan analisis perbandingan manfaat dan biaya.

Pemda dan DPRD lebih men-dukung gedung atau pem-belian alat dari pencegahan penyakit.

Membuat perbandingan nilai kegiatan nonfisik dan yang fisik; Membuat perbandingan value for money dengan cara “dramatisasi” masalah.

Jumlah item kegiatan ter-lalu banyak sehingga lebih pantas untuk dicoret.

Memasukkan item-item yang memiliki biaya kecil ke dalam item yang biayanya lebih besar.

Membuat daftar yang lebih sederhana dan mudah dipahami.

Pemenangan program di luar sektor kesehatan karena lebih mendatang-kan kickback mo-ney daripada sektor kesehat-an.

Mengkonsultasikan praktek ini ke pihak yang berwajib;Membuat perila-ku itu menjadi isu dalam koran;Membuat perencanaan advokasi.

Petugas yang hadir saat rapat anggaran tidak dapat meyakinkan kepentingan dari kegiatan kepada panitia ang-garan

Membuat diagram analisis situasi lebih realistik untuk daerah itu; Memiliki staf khusus untuk advokasi, negosiasi dan kerja sama pihak luar.

Karena perencana mengang-gap proposal sudah rasional, dana harus disetujui.

Perencana dilatih untuk memahami juga rasionalitas bappeda atau DPRD.

Tidak monumental bagi Bupati atau pun DPRD.

Menjadikan program kesehatan sebagai kegiatan monumental; Menu-liskan alasan kongkrit yang berkaitan dengan karir Bupati, DPRD, atau

pejabat yang memutuskan dana.

Berbicara dalam bahasa yang berbeda

Mengikuti istilah-istilah yang dipakai oleh lawan bicara. Hindari penggu-naan istilah yang tidak dikenal oleh lawan bicara. Jika kita menguasai

keadaan, maka lebih mudah menyesuaikan diri dalam “bahasa” mere-ka daripada mereka menyesuaikan kepada kita.

Implementasi KebijakanPelaksanaan kebijakan dikelola oleh lembaga pelaksana. Pelaksanaan kebijakan dike-palai oleh manajer program yang bekerja membuat persiapan-persiapan hngga evalu-asi.

Manajer mengerjakan 4 fungsi utama manajemen. Planning membuat persiapan-per-

siapan untuk strategi kerja, aturan kerja, kotrak kerja dan logistik. Planning juga meneta-pkan sasaran dan ciri-ciri mereka. Organizing mencari dan merekrut tenaga sesuai dengan desain organisasi yang akan dipilih. Actuating membuat hasil produksi itu disam-paikan ke klien atau masyarakat, membuat cara-cara pelayanan sehingga masyarakat puas dan mendapat apa yang mereka butuhkan. Controlling melakukan pengawasan terhdap kinerja dari tenaga dan kesesuaian layanan dengan kebutuhan.

Masalah dalam penerapan policy cycle

Dinamika stakenolder• Pihak yang terlibat dalam siklus beragam dan memungkinkan memiliki preferensi dan

kepentingan yang berbeda.

• Stakeholder di perangkat kabupaten tidak terlibat dalam proses sebelum implemen-tasi.

• Komponen siklus dikuasai pihak luar dari birokrasi.

• Pembuaan siklus dikerjakan pihak yang berbeda dari yang bekerja di lapangan.

Kronologi Kegiatan Tidak Sinkron• Pelaksanaan program terlambat. Kegiatan paling banyak pada waktu ketika uang tu-

run sekitar bulan Juni.

• Politisi bekerja sekitar bulan januari-maret

• Perencana tidak sempat mengevaluasi program dan meneruskan perencanaan ang-garan untuk tahun berikutnya.

Gambar 2: Kronologi kegiatan dalam perencanaan

Jan Feb Mar Apr May Jun Jul Aug Sep Oct Nov Dec

Fund Available

Use of Fund

Reported

Activities IncreaseRoutine and Basic Activities

Next Year Planning

Politician Financial Report

Reporting for Performance Accountability

Parliament Budget

Approval Meeting

Program Implement

ation

Policy Process

Admnistrative Planning

Next Year Financial Report

Konflik antar stakeholder dalam siklus kebijakanSiklus kebijakan terdiri dari tiga proses dan stakeholder pokok. Proses teknis berurusan dengan bagaimana ahli mencoba memahami masalah secara kacamata ilmu. Proses administratif mempertimbangkan aspek dana dan politik dalam pembiayaan kebijakan teknis. Proses implementasi menentukan apakah manejemen program mampu mewujudkan kebijakan dengan sumber-sumber yang tersedia. Tiga sisi ini penting did-alami untuk memahami kegagalan kebijakan. Yang kerap terjadi adalah kebijakan itu secara teknis masuk akal, tetapi kemudian dana tidak tersedia cukup dan bahkan se-cara politik kalah dari kebijakan yang lebih buruk. Ingat proses politik condong memper-hitungkan kepentingan non teknis.

Tabel 5: Perbedaan rencana teknis dan administratifTeknis Administratif

Pendekatan penyelesaian Penyelesaian ilmiah Penyelesaian politis dan adminis-tratif

Prioritas pertimbangan Pertimbangan efektivitas kegiat-an dalam rangka tujuan tertentu

Pertimbangan jatah biaya untuk masing-masing sektor

Standar yang digunakan Menggunakan standar profesio-nal

Menggunakan standar birokrasi

Pembuat Ahli atau profesional Politisi atau pejabat

Starting pointMasalah yang harus diatasi

Ketersediaan sumber dan komitmen politik

Pertimbangan keputusan Efektivitas Efisiensi

Ketersediaan Dana dan Implementasi Kebijakan Gambar di bawah ini menyederhanakan 2 kronologi pengembangan kebijakan: yang menggunakan (1) pola masalah dan (2) pola yang menggunakan pola dana yang tersedia.

• Pola berbasis masalah

Pola masalah paling sering berurusan dengan dana tidak sesuai dengan kebutuhan yang direncanakan. Daerah miskin memiliki masalah penerapan: dana terlambat dan jumlah tidak mencukupi. Birokrat membuat perencanaan untuk memperoleh dana. Dana yang tersedia kecil. Dana yang turun tidak sesuai dengan jadwal. Orang tidak bisa bekerja. Kegiatan pelaksanaan tidak berjalan sesuai waktu dan porsi yang direncana-kan. Konsekuensi dari pendekatan itu adalah mereka hanya menyelesaikan sebagian kecil dari masalah. Masalah yang dirumuskan dalam perencanaan tetap tidak teratasi.

• Pola berbasis dana

Pola kedua memulai dari “dana yang tersedia”. Dana untuk memecahkan masalah tersedia dalam skala terbatas. Orang bisa bekerja meski skala kecil. Kegiatan dibuat se-suai dana yang ada. Ia lebih realistik karena kegiatan itu betul akan dijalankan karena memang kapasitas kita memungkinkan melakukan hal itu. Bekerja dalam skala kecil le-bih mudah dikelola daripada skala besar. Perencana sengaja membuat target yang ke-cil dengan dampak lebih spesifik. Program menjadi lebih sustainable.

Daerah kaya lebih cocok menggunakan pola siklus pemecahan. Mereka memiliki kapa-sitas finansial untuk memecahkan masalah. Perencana mementingkan efektifitas yang diinginkan. Strategi yang efektif dicari terlebih dulu karena memiliki biaya cukup. Seba-liknya, daerah miskin tidak cukup memiliki dana untuk kegiatan dari seluruh proses siklus.

• Ketuntasan masalah

Isu ketuntasan biasa digunakan sebagai alat argumentasi perencana dan pembuat ke-bijakan menggunakan model rasional. Ketidaktuntasan masalah ini dapat dipahami se-bagai kewajaran karena masalah-masalah publik mempunyai dimensi yang luas dan kompleks. Pemecahan masalah pada satu situasi dapat membawa dampak masalah lain pada situasi yang lain. Ketuntasan membutuhkan sumber banyak yang tak-tersedia dan manajemen yang kuat.

Ketuntasan menjadi kurang penting daripada upaya terus-menerus memperbaiki. Tidak tuntas bisa ditafsirkan sebagai kewajaran. Yang rugi adalah justru jika kita terlilit utang. Sebaliknya, fungsi mengikuti uang menekankan kegiatan perencanaan yang didasarkan pada sumber yang ada. Dana dianggap terbatas dan kita membuat rencana dalam batas dana yang ada itu.

Profesi kesehatan menganggap masalah perlu dipecahkan dengan strategi standar tetapi dana sebenarnya tidak tersedia. Bank asing sengaja datang untuk ‘membantu’ dana dalam bentuk ‘bantuan utang’. Akibatnya, jika tidak hati-hati, kita tergantung pada utang. Ada yang berpendapat bahwa lebih baik kita mengutamakan function fol-low money.

Mengapa Kebijakan Gagal?Kebijakan publik memecahkan masalah-masalah publik. Meski demikian, kebijakan pub-lik menjadi tidak rasional karena mereka mengandung biaya politik dan birokrasi yang besar. Kita menamakan hal yang seperti itu sebagai kebijakan yang tidak rasional. Tidak ada kebijakan yang rasional murni. Meskipun mereka mengutamakan publik, ada ban-yak kepentingan berbeda dari pihak-pihak di dalam “publik”. Kita penting mengingat rasionalitas kebijakan itu sebagai sesuatu kontinyu. Ia bisa mengandung muatan politik yang berbeda – kadang-kadang kecil dan kadang-kadang besar.

Gambar 3: "Money follows function" vs "function fol-lows money"

Tabel 6: Antara kebijakan dan implementasinyaPelaksanaan

Kebijakan Tidak Mendukung Mendukung

Tidak rasional Kita di sini (A) Tidak bisa rasional meski lingkungan mendukung (B)

Rasional Bisa rasional tetapi tidak didukung lingkungan (C)

Kebijakan rasional yang didu-kung ling-kungan pelaksanaan.

Menuju ke sini (D)

Kegagalan kebijakan bisa terjadi sejak proses membuat kebijakan (A). Lingkungan dan kapasitas birokrasi tidak mungkin membuat implementasi kegiatan. Kalau dalam situasi seperti itu, apa yang saudara pikirkan?

Jika kita membuat kebijakan yang rasional pun, kita tidak bisa melakukannya (C). Kebi-jakannya bagus, tetapi uang tidak ada. Jika ada uang, dikorupsi. Utang pun bisa jadi la-han korupsi. Lingkungan pelaksanaan buruk.

Bagaimana komentar saudara jika kita tidak bisa membuat kebijakan yang rasional, tetapi berada di lingkungan yang mendukung (B)? Perlukah kita membuat kebijakan ra-sional jika hanya situasi mendukung (D)?

Berapa persentase anggaran kesehatan di daerah?

Tabel 7: Persen Anggaran Kesehatan di Daerah Kaya dan Miskin

% Anggaran Kese-hatan

Daerah kaya Daerah miskin

BesarPaling ideal (a)

Tidak sesuai. Presentase yang besar pun dananya tetap kecil (b)

Kecil Lumayan ( c ) Krisis; Kemampuan kecil, tetapi kebutuhan besar (d)

A adalah ideal jika pemerintah mengeluarkan dana kecil karena sektor swasta bisa ber-jalan. Jika dana pemerintah besar, maka ia bisa boros. Ia bagus jika turun ke B. Jika bisa ke posisi C, ia efisien. Swasta jalan. Pemerintah hanya mengeluarkan untuk kegiatan public health yang sangat selektif. B dan D. Dinas kesehatan dapat menekan DPRD atau Pemda untuk meminta dana dekonsentrasi. Dinas bisa menekan agar besar anggaran yang diminta dapat dipenuhi jika kebutuhan sektor kesehatan ingin dipenuhi. D bisa membangun melalui sistem nongovernment organization.

Kebijakan utang versus berdiri di atas kaki sendiriOrang memilih utang agar pemecahan masalah dapat dilakukan dengan cepat dan harapan memperoleh ketuntasan yang tinggi. Meski kelihatan bagus, orang mengritik kebijakan itu karena membuat kita tergantung pada lembaga perbankan, apa lagi jika kemampuan pemdapatan kita rendah. Orang menyebutnya sebagai situasi buruk kar-ena beban berganda: miskin dan banyak utang.

Tabel 8: Kapasitas implementasi: utang versus seadanya

Sumber DanaMasalah

Tuntas Tidak Tuntas

KapasitasUtang

Dikritik orang karena membuat ketergan-tungan. Kemampuan membayar utang

adalah kecil.

Yang terjadi, sudah banyak utang, masalah tidak tuntas. Ini

masalah kita.

Kapasitas Sendiri Strategi di sini yang kita cari. Jika tidak tuntas pun, kita harus menyadari keterbatasan itu

Kalau kita benar-benar mau menggunkan utang untuk pembangunan kesehatan, bukankah lebih baik pinjaman itu digunakan untuk kegiatan yang memberikan pekerjaan. Masyarakat dengan demikian memperoleh tambahan produktivitas. Jika menggunakan dana utang untuk kesehatan, maka kita belum tentu dapat men-ingkatkan produktivitas masyarakat. Sehat saja tidak berarti bisa produktif.