Perspectivas para una reforma fiscal

Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C.1 Marzo, 2013

CONTENIDO

I. Diagnóstico .................................................................................................................................................................... 2

II. Objetivos y principios básicos de una reforma fiscal integral ..................................................................................... 13

Objetivo 1. Fomento de la competitividad ....................................................................................................................... 14

Objetivo 2. Incentivos a la formalidad ............................................................................................................................. 15

Objetivo 3. Ejercicio del gasto público de manera eficiente, transparente y con rendición de cuentas ......................... 18

Objetivo 4. Conservación del equilibrio fiscal y macroeconómico .................................................................................. 19

Principio 1. Ampliación de la base tributaria .................................................................................................................. 22

Principio 2. Sistema hacendario progresivo ................................................................................................................... 23

a. Reducción de exenciones y privilegios fiscales ..................................................................................................... 23

b. Formulación de impuestos progresivos .................................................................................................................. 25

Principio 3. Gravamen de males ..................................................................................................................................... 27

Principio 4. Simplificación del sistema fiscal ................................................................................................................... 28

Principio 5. Fortalecer el federalismo fiscal estatal ......................................................................................................... 30

III. Comparativo de propuestas de reforma fiscal en México y sus posibles efectos recaudatorios .............................. 33

IV. Una reforma fiscal atada a otras dos ............................................................................................................................. 38

Anexo 1. Deducciones y Exenciones del Impuesto Sobre la Renta (ISR) .......................................................................... 42

Anexo 2. Impuesto a la tenencia ......................................................................................................................................... 48

Bibliografía: ......................................................................................................................................................................... 58

1 Documento coordinado por Jana Palacios, con el apoyo de Manuel Molano, Carlos Grandet, Marcelina Valdés, y Pavel

Ramírez.

2

I. DIAGNÓSTICO

México tiene grandes retos de competitividad en los próximos años. El país debe dinamizar la

economía e incrementar la productividad. Hoy en día, ha obtenido una estabilidad macroeconómica

que se refleja en una tasa de inflación controlada y una buena reputación en los mercados de deuda

internacional. Sin embargo, la estabilidad no es un sinónimo inherente de crecimiento económico y

también es necesario reducir la pobreza, fortalecer el capital humano e invertir en infraestructura.

El gobierno mexicano ve limitada su capacidad de acción debido a un nivel bajo de recaudación

tributaria que le hace imposible invertir en la infraestructura necesaria para el crecimiento y para

financiar programas destinados a mejorar el bienestar de la población. La falta de recursos al

gobierno esta relacionada con un problema estructural de finanzas públicas que por diversas

razones se debe resolver:

1. El crecimiento en pensiones y deudas contingentes es insostenible;

2. Se utiliza un activo no renovable, el petróleo, para cubrir gasto corriente del gobierno;

3. La volatilidad de los precios del petróleo y el declive de la plataforma exportadora de crudo lo

hace una fuente inestable de financiamiento;

4. Existen extensos niveles de informalidad en la economía por el alto costo de la formalidad;

5. El régimen fiscal es complejo y presenta diversas oportunidades para la elusión;

6. La evasión fiscal sistemática, además de ser producto de la complejidad fiscal, se explica

por la gran cantidad de exenciones injustificadas, la mala fiscalización y la falta de aplicación de

sanciones por incumplimiento; y

7. Existe un desequilibrio entre la responsabilidad de recaudación y la disposición de recursos

para el gasto.

Una comparación en el ámbito internacional refleja que México tiene una baja recaudación como

porcentaje del PIB. México recaudó en 2010 por ingresos tributarios 18% de su PIB, en contraste

con 33% del promedio de la OCDE. Sin embargo, si no consideramos las contribuciones a la

seguridad social y los ingresos petroleros esta cifra se reduce a 10.1%2.

2 De acuerdo a estimaciones de la SHCP en 2012, los ingresos tributarios representaban 9% del PIB

3

Gráfica 1. Ingresos tributarios como porcentaje del PIB en países de la OCDE, 2011

Fuente: OECD Revenue Statistics (la recaudación tributaria incluye ingresos por derechos y aprovechamientos como

hidrocarburos).

La comparación con países latinoamericanos también evidencia la baja recaudación.

Gráfica 2. Ingresos tributarios como porcentaje del PIB en países latinoamericanos, 20103

Fuente: OECD Revenue Statistics (la recaudación tributaria incluye ingresos por derechos y aprovechamientos como

hidrocarburos).

3 No existen datos de ingresos en Latinoamérica para 2011.

3 6 6 512

6 9 714 13 17

10

15

19 2026

2027

25 2923

3027

34

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Seguridad Social Impuestos

1 2 2 2 3 16

8 711 10

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16 1814

24 26

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sil

Arg

entin

aSeguridad Social Impuestos

4

Igualmente se reconoce que en México ha habido un incremento paulatino en el porcentaje de

recaudación con respecto al PIB nacional, con un crecimiento total de 23 por ciento entre 1980 y

2010, en comparación con una tasa de crecimiento de 9 por ciento para el promedio de países de la

OCDE para este mismo periodo de tiempo.

Gráfica 3. Ingresos tributarios como porcentaje del PIB, México versus promedio OCDE

Fuente: OECD Revenue Statistics (la recaudación tributaria incluye el pago de seguridad social).

El problema de la eficacia recaudatoria

La baja recaudación de México se puede explicar en parte por los problemas para cobrar los

impuestos existentes. Las causas de esta baja eficacia obedecen a múltiples razones, una de ellas

es la evasión producto de la complejidad del sistema. Asimismo, la poca frecuencia con la que se

aplican sanciones por evasión de impuestos también reduce los incentivos de la población a tributar.

De acuerdo a un estudio del Tecnológico de Monterrey, si se recaudara todo el potencial de IVA, ISR

y IEPS, sin cambiar la política fiscal actual, se podría aumentar la recaudación 6.7 puntos

porcentuales del PIB (Fuentes et al., 2010). La tasa de evasión actual de estos distintos impuestos

es heterogénea. El estudio apunta a que la evasión del ISR a personas morales, el IEPS y el IVA es

relativamente baja. Sin embargo, un gran porcentaje de la población evade el ISR de arrendamiento,

así como el ISR a personas físicas pertenecientes al Régimen de Pequeños Contribuyentes

(REPECO) y no pertenecientes también.

Una de las barreras para la recaudación es la existencia de diferentes regímenes tributarios que

complejizan el sistema. El ISR de arrendamiento, por ejemplo, se aplica exclusivamente a los

ingresos obtenidos por renta de inmuebles. El ISR de personas morales se aplica a empresas

registradas como sociedades. Finalmente, el ISR de personas físicas se divide en REPECO y No

14.75615.461 15.796 15.196

16.85218.084 18.095

30.91532.511 33.1

34.576 35.3 35.0233.783

0

5

10

15

20

25

30

35

40

�1980 �1985 �1990 �1995 �2000 �2005 �2010

% d

el P

IB

México OCDE

5

REPECO. El régimen de los REPECO fue creado para contribuyentes con ingresos menores a 2

millones de pesos que perciben una tasa preferencial. Cada uno de estos regímenes tiene una

miscelánea fiscal específica con tasas impositivas y deducciones propias.

Tabla 1. Tasa de evasión de impuestos en México (impuesto no recaudado/impuesto potencial)

Impuesto 2000 (%) 2008 (%)

IEPS - 9.1 ISR arrendamiento 93.5 80.7 ISR Físicas No REPECOS 84.4 77.2 ISR Morales 86.6 13.4 ISR REPECOS 86.1 95.7 IVA 23.2 17.8

Fuente: Fuentes et. al. (2010)

Recaudación del ISR

Un análisis más detallado de cada impuesto permite analizar el problema de la eficacia recaudatoria

de mejor manera. La productividad de cada impuesto es un indicador que permite evaluar el modo

en que el impuesto se traduce en ingresos para el gobierno. De acuerdo con la OCDE, la

productividad de un impuesto se mide por el crecimiento de la recaudación como porcentaje del PIB

por cada punto porcentual de tasa impositiva. Bajo esta medida, México tiene uno de los menores

niveles de productividad de ISR entre los países de la OCDE.

De acuerdo con el Centro de Estudio Espinosa Yglesias CEEY), la baja productividad se debe a la

existencia de un sector informal amplio juntos con distintos regímenes como el de pequeños

contribuyentes o el de personas físicas con actividad empresarial (CEEY, 2011). Esto complejiza el

sistema lo que incentiva la evasión pero también hace necesario un aparato burocrático más amplio

para administrar la tributación. Además, cuando el pago tributario como el del ISR es complicado, la

elusión es regresiva. Es decir, son generalmente las grandes empresas o las personas con altos

recursos las que pueden contratar a contadores y abogados para encontrar los agujeros fiscales y

pagar menos impuestos.

6

Tabla 2. Productividad del ISR en países de la OCDE (escala 0-1)

País Productividad del ISR

Noruega 0.293

Finlandia 0.148

Grecia 0.127

Corea del Sur 0.104

Canadá 0.093

España 0.091

Turquía 0.067

México 0.058

Alemania 0.045

Fuente: CEEY (2011)

Además de identificar la tasa de evasión de los distintos tipos de impuestos (Tabla 1), también es

necesario analizar los costos de esta evasión en términos del ingreso no percibido por el gobierno.

En este sentido, si bien existe una alta tasa de evasión en el régimen de los REPECOS, su

importancia como porcentaje del PIB es menor a la evasión que existe en las personas morales. La

evasión fiscal por el régimen de REPECOS es equivalente al 0.26% del PIB, y en total, la evasión en

ISR asciende a 1.43 puntos porcentuales del PIB.

Gráfica 4. Recaudación actual y brecha de potencial del ISR como porcentaje del PIB, 2008

Fuente: Elaboración propia con datos de Fuentes et al. (2010)

Nota: La suma de la franja roja de las tres columnas es igual a 1.43% del PIB y equivalente a la brecha potencial total del

ISR.

2.82

0.01 0.22

0.44

0.260.73

ISR Morales ISR REPECOS ISR Físicas No REPECOS

Recaudadado Brecha

% d

el P

IB

7

Recaudación del IVA

La productividad del IVA tampoco sigue estándares de la OCDE. México ocupa el último lugar en

este indicador, aunque la diferencia no es tan grande como en el caso del ISR. La baja productividad

en el IVA se puede deber a las exenciones y tratamientos especiales del impuesto. Un ejemplo es la

tasa cero que en muchos países sólo aplica para productos de exportación y en México se aplica a

alimentos, medicinas, libros y actividades educativas. Un estudio muestra que si en México se

transitará de una tasa cero en estos productos a una tasa preferencial de 5% se elevaría la

recaudación en 0.8% del PIB (CEEY, 2011). Otra causa de la baja productividad es la existencia de

tasas especiales en la frontera. En México, los estados fronterizos pagan una tasa de IVA de 11% y

en el resto del país es de 16%. Esta miscelánea fiscal también genera oportunidades de evasión

pues requiere el crecimiento de la carga burocrática.

Tabla 3. Productividad del IVA en países de la OCDE

País Productividad del IVA

Canadá 0.67

Corea del Sur 0.45

España 0.40

Alemania 0.39

Finlandia 0.38

Grecia 0.38

Noruega 0.33

Turquía 0.32

México 0.23 Fuente: CEEY (2011)

La tasa de evasión del IVA en México es baja en comparación con otros impuestos (17.8%, ver tabla

1). A pesar de ello, en términos de ingresos al gobierno federal la evasión del IVA tiene costos altos.

En 2008, los ingresos no percibidos por concepto de IVA representaron 0.8 por ciento del PIB (ver

gráfica 5).

La recaudación del IVA ha seguido una modesta tendencia creciente en los últimos diez años,

además, la brecha con respecto a la recaudación potencial ha disminuido en término absolutos. Sin

embargo, esta brecha ha estado fluctuando en el tiempo por lo que se vuelve necesario reforzar las

políticas que garanticen una tendencia decreciente definitiva.

8

Gráfica 5. Recaudación y brecha de potencial del IVA como porcentaje del PIB, 2000-2011

Fuente: Elaboración propia con datos de Fuentes et al. (2010) y estadísticas de la SHCP.

Nota: No hay datos sobre la brecha de recaudación desde el 2008.

Una observación recurrente respecto a la evasión del IVA es que el sector informal tiene un papel

preponderante en este problema. Sin embargo, estimaciones realizadas por el CEEY (2012) indican

que, en realidad, 65% de la evasión de este impuesto proviene del sector formal y 35% del sector

informal. Estos datos nos dicen que no sólo es necesario centrar las políticas de recaudación en

mecanismos para atraer al sector informal, sino también en cuidar que los contribuyentes que están

inscritos paguen los impuestos que les corresponden.

Impuesto IEPS no petrolero

La recaudación del IEPS presenta bajos problemas de evasión (9%, ver tabla 1). Adicionalmente, la

brecha de evasión como porcentaje del PIB ha disminuido con el tiempo. Aun así, resulta importante

continuar con la implantación de mecanismos que prevengan el tráfico ilícito de alcohol y tabaco, en

particular asegurar que la tasa de IEPS aplicada no promueva el contrabando y la informalidad.

3.0

3.1

3.2 3.4

3.3 3.5 3.7

3.6 3.8

3.4 3.

9

3.7

1.0 1.0 1.

0 0.8 1.

2 1.2

0.8

0.9 0.

8

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Recaudado Brecha

% d

el P

IB

9

Gráfica 6. Recaudación y brecha de potencial del IEPS como porcentaje del PIB, 2000-2011

Fuente: Elaboración propia con datos de Fuente et al. (2010)

Nota: No hay datos sobre brecha de recaudación desde el 2008.

También vale la pena reflexionar sobre cómo el IEPS es un ejemplo del centralismo fiscal de México.

La Constitución establece (Art. 73, Fracción XXIX) que sólo el Congreso de la Unión está facultado

para establecer impuestos especiales de bienes y servicios, quitándole así una importante base

fiscal a las entidades federativas de la República.

El problema de la eficiencia tributaria

Otro enfoque para entender el problema de la baja recaudación tributaria en México consiste en

analizar la distribución actual de la recaudación entre los distintos sectores de la economía, y

analizar los costos de las exenciones que existen en el país. La estructura del impuesto puede estar

realmente beneficiando a una población distinta a la objetivo.

La gráfica 7 muestra la posición de diversos sectores respecto a su porcentaje de participación del

PIB y de la recaudación tributaria total. Si los impuestos empresariales fueran cobrados de forma

eficaz y eficiente, entonces todas las industrias pagarían impuestos proporcionales a su participación

en el PIB. Sin embargo, como podemos observar, esto no ocurre así. El sector agrícola y ganadero

tiene una tributación negativa. A la vez, ni el sector de comercio ni de manufactura paga los

impuestos que les corresponderían de acuerdo con su participación en el PIB. Por otra parte, los

0.25

0.36

0.35 0.37

0.39

0.38

0.37 0.39 0.41

0.40

0.50

0.50

0.10

0.04 0.

09

0.03

0.02

0.03

0.04 0.

04 0.04

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Recaudado Brecha

% d

el P

IB

10

servicios profesionales de apoyo a negocios y financieros tienen una mayor participación

proporcional en el pago total de impuestos.4

La brecha de recaudación del sector comercio, por ejemplo, se podría explicar por la existencia de la

informalidad. Sin embargo, también aflora el problema de la eficiencia en el tipo de impuestos y

subsidios actuales. El régimen fiscal da diversas exenciones y subsidios a sectores como el agrícola

y el de manufacturas que no permiten que éstos paguen su parte correspondiente de impuestos.

Gráfica 7. Participación de los sectores económicos en la recaudación y el PIB, 2009

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI.

Nota 1: Por tributación total nos referimos a toda la tributación del sector, ya sea por retención o porque gravan a las

empresas, es decir, incluye ISR de personas físicas y morales.

Nota 2: El tamaño de las esferas refleja el porcentaje de la PEA en cada sector, como aproximación de su participación

en el PIB (aunque algo inexacta por la diferencia entre sectores).

Nota. 3: Por “Gobierno” nos referimos a todos los bienes, servicios y actividades que prestan los gobiernos como parte

de sus funciones sustantivas donde hay pagos de derechos y cuotas por uso.

4 La extracción de petróleo no se encuentra en la gráfica debido a su descomunal tributación, lo mismo ocurre con la minería. En 2009 la recaudación de este sector representaba 40% del total, mientras que su participación en la economía era sólo de 5 por ciento del PIB, lo cual se explica porque estos son sectores donde hay altas rentas.

Comercio

Manufacturas

Agr. y Ganad.

Cons trucc ión

Inmobiliarios

Hote les y Res t.

Educativos

Gobierno

fin. y s eg .

Salud y as is t.

Servs . prof.

Información

Des echos

Corporativos

Recr.

0 5 1 0 1 5

0

2

4

6

8

1 0

1 2

1 4

d el PIB

d

ela

rec

au

da

ció

n

11

El sector petrolero merece una mención especial ya que tiene una recaudación considerablemente

mayor a su participación en el PIB. El sector petrolero ha puesto a las finanzas públicas en un punto

de confort que hace innecesaria la recaudación en otros sectores. La riqueza del petróleo le ha

permitido a México posponer las decisiones que permitan darle viabilidad tributaria a las finanzas

públicas.

Más allá de un sistema fiscal complejo y una distribución desigual entre quienes pagan los

impuestos, las exenciones, tarifas preferenciales y regímenes especiales tienen un costo sobre el

sistema. También representan una pérdida en términos de ingreso para el gobierno. Por ejemplo,

según estimaciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP, 2012) quitar las

exenciones del IVA significaría ingresos adicionales por 30 por ciento más de lo que se recauda de

este impuesto o 1.53 por ciento del PIB. Además, quitando todas las exenciones y regímenes

especiales actuales se obtendrían ingresos adicionales por 3.2 por ciento del PIB. Este monto es el

equivalente a lo recaudado por el ISR. Cabe señalar que la estimación de CEEY (2012) con respecto

a la recaudación adicional por modificaciones referentes al IVA es equivalente a 3.4% del PIB, lo

cual implicaría que quitando todas las exenciones y regímenes especiales se podría obtener

ingresos adicionales de por lo menos 5% del PIB.

Tabla 4. Costo de regímenes especiales y exenciones como porcentaje del PIB (%)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012 2013

ISR 3.64 2.85 2.64 2.09 2.30 1.76 1.56 1.52 a) personas morales 2.32 1.71 1.27 1.31 1.44 1.09 0.74 0.71

b) personas físicas 1.32 1.14 1.37 0.77 0.85 0.66 0.82 0.80

IETU

0.79 0.75 0.55 0.13 0.12 IVA 1.72 1.68 1.88 1.73 1.91 1.51 1.53 1.53* IEPS 0.16 0.16 0.42 1.64 1.12 0.56 0.03 0.03 Otros impuestos 0.21 0.14 0.24 0.11 0.12 0.06 n.d n.d

Total 5.72 4.84 5.19 5.47 5.32 3.79 3.25 3.20

Fuente: 1. 2005 - 2010 datos OCDE, con Presupuestos de Gastos Fiscales de SHCP.

2. 2012 - 2013 son estimados con datos Presupuesto de Gastos Fiscales SHCP para el año 2012.

Nota: Estos datos no incluyen el Subsidio al Empleo ni el impuesto negativo a gasolinas que en estricto sentido no se consideran

gastos fiscales. La SHCP estima que el subsidio al empleo representa un gasto fiscal de aproximadamente 0.1925% del PIB en

2012 y 2013, y el impuesto negativo a la gasolina será equivalente al 1.1204% del PIB en 2012 y de 0.2664% del PIB en 2013.

3. Ver Anexo 1 para una revisión de las exenciones de ISR que aplican para personas morales y físicas.

* La estimación de CEEY (2012) con respecto a la recaudación adicional por modificaciones referentes al IVA es equivalente a

3.4% del PIB.

12

Subsidio implícito en el consumo de gasolina en México

Uno más de los problemas de eficiencia del régimen fiscal actual es el IEPS sobre la gasolina. Este

impuesto, que actualmente es negativo, distorsiona las decisiones de los consumidores y además

tiene una mayor incidencia en los deciles más altos del ingreso. En términos ambientales, el actual

subsidio implícito no incentiva la emigración a fuentes de energía más amigables con el medio

ambiente y además no le pone un precio al costo social de la contaminación por el uso de

combustibles fósiles. En 2010, el subsidio representó 0.7% del PIB. Sin embargo, sólo fue a partir de

2005 que la recaudación del impuesto fue negativa, antes el IEPS petrolero se comportaba como un

impuesto.

Gráfica 8. Subsidio implícito a la gasolina como porcentaje del PIB, 2002-2012

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI

Para dar una mayor perspectiva sobre lo que representa este instrumento fiscal en términos del

gasto del gobierno, hay que compararlo con los programas de gasto dirigido y protección social. En

2012, el subsidio implícito representó 1.3% del PIB, una cantidad 50% mayor a todos los programas

gubernamentales de gasto dirigido y protección social y cuatro veces el presupuesto de la UNAM. En

2008, cuando el subsidio implícito a la gasolina llegó a su máximo, el monto ascendió a 1.8% del

PIB. Eliminar el subsidio en ese momento hubiera sido suficiente para expandir 6 veces el programa

Oportunidades.

-2.00%

-1.50%

-1.00%

-0.50%

0.00%

0.50%

1.00%

1.50%

2.00%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012% d

el P

IB

13

Tabla 5. Costo de subsidios y programas de gasto social, 2008

Millones de Pesos % del PIB

Subsidios energéticos generalizados 398,434 3.3 Subsidio gasolina 223,716 1.84 Subsidio eléctrico 148,521 1.22 Subsidio gas LP 26,197 0.22 Principales programas de gasto dirigido y protección social 87,327 0.7

Componente energético – Oportunidades 2,889 0.02

Oportunidades 38,472 0.32 Seguro Popular 35,429 0.3 Programa 70 y más 9,537 0.08

Fuente: Scott (2010)

Una segunda fuente de la ineficiencia es que el esquema actual subsidia el uso del automóvil y el

consumo de combustibles. Los segmentos más ricos de la población son quienes demandan más de

estos dos bienes, y quienes reciben una proporción mayor de este subsidio. En términos de la

transferencia monetaria implícita recibida por el subsidio a la gasolina, en el año 2008, un individuo

del decil de ingresos más bajo recibió poco más de $300 pesos en términos de subsidio implícito

mientras que el más alto decil recibió alrededor de $7,000 pesos (Scott, 2010).

II. OBJETIVOS Y PRINCIPIOS BÁSICOS DE UNA REFORMA FISCAL INTEGRAL

El diagnóstico anterior nos permite afirmar que en México el diseño e implementación del régimen

fiscal son deficientes. Es de difícil cumplimiento, distorsionante, poco eficaz en la recaudación,

costoso de operar, no exitoso en términos de redistribución del ingreso y con debilidades

estructurales que ponen en duda la solidez de largo plazo de las finanzas públicas.

El sistema fiscal no sólo debe estar concebido para contribuir con los recursos suficientes para

sufragar el gasto público y la inversión en infraestructura indispensable para el crecimiento del país,

también debe ser un componente clave para fomentar la competitividad. Debería ser un régimen que

minimice las distorsiones fiscales, otorgue certidumbre jurídica y sea congruente con los mandatos

constitucionales de proporcionalidad y equidad horizontal (Artículo 31), limitante de que los subsidios

no afecten sustancialmente las finanzas de la Nación (Artículo 28), el no endeudamiento para gasto

corriente (Artículo 73) y el mejor uso de los recursos públicos (Artículo 134).

Considerando este contexto, una reforma fiscal integral debería estar dirigida a alinear el sistema

fiscal con los siguientes cuatro objetivos:

1. Fomento de la competitividad

2. Incentivos a la formalidad

3. Ejercicio del gasto público de manera eficiente, transparente y con rendición de cuentas

4. Conservación del equilibrio fiscal y macroeconómico

14

Sustentados por los siguientes cinco principios:

1. Ampliación de la base tributaria

2. Sistema hacendario progresivo: (a) Reducción de exenciones y privilegios fiscales y (b)

formulación de impuestos progresivos

3. Gravamen de males

4. Simplificación del sistema fiscal

5. Fortalecimiento del federalismo fiscal

OBJETIVO 1. FOMENTO DE LA COMPETITIVIDAD

La política fiscal de cualquier país necesariamente tiene un efecto en su competitividad porque los

impuestos y su administración impactan variables, como eficiencia del mercado laboral o capacidad

tecnológica, que ayudan a determinar los niveles de productividad de los países OCDE (2011b).

En las economías abiertas, como la mexicana, donde el capital es móvil y las empresas

multinacionales tienen un papel cada más importante en el comercio e inversión a nivel

internacional, el régimen fiscal y las tasas impositivas pueden tener una fuerte influencia en las

decisiones de las empresas sobre dónde colocar su inversión y producción. Es por eso que un

régimen fiscal debe contar con tasas competitivas que no desincentiven la actividad económica. Una

comparación de tasas con diferentes países de la OCDE muestra que en México las tasas de ISR y

de IVA siguen una estructura similar al de otros regímenes fiscales (Ver Tabla 6). En conjunto esta

evidencia diría que en términos generales las tasas en México son competitivas.

Tabla 6. Tasas máximas de impuestos en los países de la OCDE (2010)

País Tasa máxima de ISR

personal

Tasa máxima de ISR

empresarial Tasa IVA

México 30 30 16

Alemania 48 30 19

Australia 47 30 10

Canadá 46 30 5

Chile - 17 19

Corea 39 24 10

Dinamarca 44 25 25

Estados Unidos 42 39 -

Francia 46 34 20

Grecia 45 24 19

Japón 50 40 5

Reino Unido 50 28 18

Suecia 56 26 25

Suiza 42 21 8

Turquía 36 20 18

Promedio OCDE 46 26 18

Fuente: Brandt, N. and R. Paillacar (2011), “Fiscal Reform for a Stronger Fairer and Cleaner Mexican Economy”, OECD Economics Department Working Papers, No. 904, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5kg271q4vm34-en

15

El problema del país es la aplicación muy desigual de los regímenes fiscales en la que hay personas

morales y físicas que tributan con tasas similares al resto de los países de la OCDE, pero un

conjunto importante de agentes económicos que están exentos o evaden sus obligaciones fiscales.

Por lo tanto, aunque la tasa promedio de carga fiscal es competitiva, ésta no necesariamente es la

que corresponde a los contribuyentes que cumplen.

Como ejemplo de lo anterior, ya se había mencionado, en el caso del IVA en México existe una tasa

cero a alimentos, medicinas, libros y servicios educativos. En el resto de los países de la OCDE, la

norma es la ausencia de tasas cero y la existencia de tasas preferenciales. Si bien una política fiscal

debe hacerse con base en el contexto de cada país, resalta el hecho que la mayoría de los

miembros de la OCDE están recaudando dinero de bienes que en México no se gravan.

Tabla 7. Comparativo aplicación de la tasa cero en IVA entre países de la OCDE

Tasa cero Países

Alimentos Australia, Canadá*, Israel*, México, Reino Unido

Educación Australia, México

Medicinas Australia, Canadá, México, Suecia

Libros Irlanda, Finlandia, México, Noruega, Reino Unido

Sin tasa cero Austria, Chile, República Checa, Estonia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, España, Holanda

Fuente: OECD (2012)

* Canadá e Israel cuentan con una tasa cero para una canasta básica de productos.

En el caso del ISR, la idea es que a mayores ingresos, mayor sea el porcentaje del ingreso gravado.

Sin embargo, la tasa máxima (30%) se alcanza muy rápido, esto es a partir de un ingreso de 32 mil

pesos mensuales. La implicación es que un profesionista de clase media paga el mismo porcentaje

en ISR que el director de una gran empresa trasnacional. Hacer una tasa competitiva también

implicaría crear un mecanismo para que la carga impositiva refleje esta variación en el ingreso.

OBJETIVO 2. INCENTIVOS A LA FORMALIDAD

Normalmente los aumentos impositivos suelen recaer sobre quienes están en la economía formal y ya pagan impuestos, muchas veces en forma cautiva como es en el caso de los asalariados. Una reforma fiscal que implique mayor carga impositiva para este sector puede hacer que los formales encuentren atractivo salirse de este sector, con lo cual el esfuerzo de recaudar más puede llevar a incrementar la economía informal. Además, se debe tener presente que ciertos impuestos aumentan el costo de oportunidad de la formalidad de las empresas; en el caso mexicano, esto sucede con el impuesto a la nómina y la aportación de las empresas a la seguridad social del trabajador.

La informalidad existe en todos los países, sin embargo, su tamaño (ver tabla 8) e impacto relativo en la economía varía entre ellos (ver gráfica 9).

16

Tabla 8. Tasa de formalidad entre trabajadores asalariados (media (%) y por tamaño de empresa)

País Media Empresa pequeña

Resto de las empresas

Chile 87.3 70.1 88.3

Uruguay 75.4 30 74.9

Brasil 67.7 35.4 81.31

Venezuela 60.4 21.7 75.8

Argentina 57.5 26.5 65.3

El Salvador 54.6 7 35.3

México 42 12.1 57.4

Guatemala 41.7 6.6 47.6

Perú 31 4.4 21.8

Ecuador 30.3 5.9 23.8

Bolivia 27.7 6.3 35.5

Paraguay 27.6 8.2 39.1

Promedio 50.3 20.3 54

Fuente: Galiani y Weinschelbaum (2007) Nota: Pequeña empresa, aquella empresa con menos de 4 o 5 empleados dependiendo de la información

La economía informal en México representa una parte importante de la economía en su conjunto. De

acuerdo con Antón, Hernández y Levy (2012), con base en los datos del Censo Económico 2008,

ese año se registraron 3,724,019 establecimientos, pero solamente 795,466 estaban inscritos en el

IMSS. La explicación de los autores es que mientras que en el IMSS se encuentran sobre todo las

empresas más grandes, la mayoría de las registradas en el censo son empresas pequeñas, 95 por

ciento de las cuales tienen menos de 10 trabajadores que evaden el pago de cuotas, es decir, son

informales. Así, los trabajadores informales suelen ser empleados en empresas pequeñas – el 73%

de los trabajadores asalariados en el sector informal en el 2004 fueron empleados por empresas de

15 trabajadores o menos (Perry et al, 2007).

La informalidad afecta a la economía de muchas maneras. La más directa es la reducción significativa de los ingresos tributarios del gobierno y, por ende, su capacidad para financiar inversiones productivas y de desarrollo. Sin embargo, otro problema es que le resta competitividad al país. Un peso de capital y trabajo invertido en el sector formal rinde entre 28% y 50% más que el mismo peso invertido en el sector informal (Levy, 2012). La razón es que las empresas del sector informal suelen invertir poco en nuevas tecnologías, capacitación de sus trabajadores y su acceso al crédito es escaso. Además, la economía informal es una amenaza para las empresas que si pagan impuestos porque se genera una competencia con condiciones asimétricas. Las empresas informales pueden ofrecer precios más bajos que sus similares formales pues no pagan impuestos. De acuerdo a una encuesta a empresas, México es uno de los países de Latinoamérica en los que se percibe que la informalidad afecta más a la economía (Ver Gráfica 9).

17

Gráfica 9. Índice del impacto de una economía paralela, 2010

Fuente: International Institute for Management Development (IMD)

Nota: Este índice mide la percepción de las empresas sobre el impacto de la informalidad en el desarrollo de la

economía. El índice va de 1 a 10, siendo que 1 = afecta mucho, 10 = afecta poco.

Desde la perspectiva de Santiago Levy, la política de seguridad social actual del Estado mexicano

fomenta la informalidad. Primero, porque excluye a los trabajadores no asalariados de la cobertura

de la seguridad social. Segundo, debido a que aquellos que sí la reciben, pagan una cuota obrero-

patronal que tanto ellos (en su mayoría trabajadores asalariados pobres) como las empresas que los

contratan, consideran como un impuesto de poco beneficio (derivado, en parte, de diferencias

regionales en infraestructura y de la calidad de la provisión de los servicios de salud). Por esto, los

trabajadores y las empresas optan por relaciones de trabajo asalariadas pero ilegales, las cuales

evaden las leyes laborales y las de la seguridad social, o bien por una relación no asalariada

(comisionistas o trabajo por cuenta propia). La propuesta de Levy consiste en bajar el costo de la

formalidad, eliminando la contribución al Seguro Social vía nómina y mandándolo al consumidor a

través de impuestos indirectos generalizados.5

México es de los países que menos recaudan por concepto de seguridad social. Esto podría ser un

indicativo de que el problema de la informalidad también tiene que ver con un Estado que no tiene la

capacidad para asegurarse que la gran mayoría de los empleados paguen sus cuotas de seguridad

social. Si en México hubiera una mejor fiscalización, el costo de ser informal sería mayor (Elizondo,

2012).

5 Además del trabajo de Levy, existe evidencia empírica que muestra que el Seguro Popular induce a que un grupo de

trabajadores dejen el sector formal y se integren al sector informal (Zonszein, 2012; Aterido et al, 2011; Duval y Smith,

2011; Bosch y Campos-Vázquez, 2010), sin embargo, también existen trabajos empíricos que no encuentran un efecto

negativo significativo del Seguro Popular sobre la formalidad en el mercado laboral en México (Aguilera, 2010; Azuara y

Marinescu, 2010; Arias et al, 2010; Barros, 2008; Knox, 2008).

5.59 5.525.18

4.91

3.233.00 2.97

2.30 2.22

1.63 1.611.40

0.67

0

1

2

3

4

5

6

Sud

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Méx

ico

Pan

amá

Esc

ala

1-10

18

Gráfica 10. Contribuciones a seguridad social como porcentaje del total de ingresos del sector

público, países seleccionados entre los miembros de la OCDE, 2011

Fuente: OECD Revenue Statistics.

OBJETIVO 3. EJERCICIO DEL GASTO PÚBLICO DE MANERA EFICIENTE, TRANSPARENTE Y

CON RENDICIÓN DE CUENTAS

Hay un consenso respecto a que México no ha logrado todavía eficiencia en el gasto público. Por lo

tanto, existen áreas de oportunidad para reducir el gasto público en el ámbito federal, paraestatal y

estatal. En este sentido, una reforma fiscal integral no sólo debe plantear cambios en la tributación

sino también en el gasto gubernamental, por ejemplo en la reducción del gasto corriente del

gobierno y en la eliminación de innumerables programas y subsidios que no tienen justificaciones

claras.

Las propuestas de reforma que se han presentado en tiempos recientes, y no han prosperado,

tienen como propósito central elevar la carga fiscal e incrementar la recaudación en aras de financiar

un gasto creciente. Para que cualquier reforma fiscal ambiciosa que contemple aumentar la base

tributaria tenga posibilidades de éxito, tendrá que cambiar de enfoque y modificar los incentivos de

los contribuyentes a pagar.

La desconfianza de los contribuyentes sobre el uso de los impuestos puede ser una de las

principales por la que existe una alta de evasión. De acuerdo con una encuesta sobre el uso de los

recursos federales realizada en 2005, 44% de los mexicanos considera que todo el dinero del

gobierno se malgasta y 37% cree que sólo algunos recursos están malgastados (Parametría, 2005).

En un comparativo internacional, la confianza de los mexicanos en las instituciones públicas es

también baja. La gráfica 11 muestra los resultados del Índice de Instituciones Nacionales de la

OCDE. Este índice está basado en encuestas a la población en general en las que se indaga sobre

el nivel de confianza de la ciudadanía en instituciones nacionales como el poder Ejecutivo, el

Congreso, los partidos políticos y el ejército. El resultado de estas encuestas muestra que en México

7%

21%

21%

22%

27%

33% 37

%

38%

Méx

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Tur

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Rei

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ados

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dos

Japó

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Gre

cia

Esp

aña

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ncia

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tal d

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gres

os

19

la confianza es menor que en la de otros países en desarrollo como Brasil o Chile, y mucho menor

que en naciones desarrolladas como Noruega o Canadá.

Gráfica 11. Índice de Instituciones Nacionales, OCDE 2011

Fuente: OCDE 2011

Nota 1. Entre menor es el puntaje del Índice de Instituciones Nacionales peor es la calidad de la gobernabilidad del país.

La escala está entre 0 y 100.

El ejercicio fiscal deberá privilegiar el compromiso ante la sociedad de transparentar y rendir cuentas

del ejercicio de los recursos adicionales. Es decir, cualquier reforma que busque ser exitosa tendrá

que venir acompañada de un plan sobre el uso de la recaudación adicional, de los mecanismos de

control sobre su ejercicio y de una política de total transparencia y rendición de cuentas para toda la

erogación pública, con independencia de los poderes, niveles de gobierno, e incluidos partidos,

sindicatos y organismos autónomos.

OBJETIVO 4. CONSERVACIÓN DEL EQUILIBRIO FISCAL Y MACROECONÓMICO

Una reforma fiscal responsable debe cubrir las necesidades de financiamiento y compromisos de

gasto contraídos por el gobierno en el corto, mediano y largo plazo. La misma legislación mexicana

contempla una serie de limitantes a los desequilibrios fiscales. De acuerdo con la Constitución, el

Congreso debe aprobar los montos y techos de endeudamiento permitidos. 6 Asimismo, la Ley

Federal de Presupuesto y de Responsabilidad Hacendaria (artículo 32) contempla que la contracción

de deuda se realizará para infraestructura productiva de largo plazo y que los ingresos que genere

cada uno de estos proyectos, durante la vigencia de su financiamiento, sólo podrán destinarse al

pago de las obligaciones fiscales atribuibles al propio proyecto. El mismo artículo también señala

que se deberán establecer mecanismos para atenuar el efecto sobre las finanzas públicas derivado

de los incrementos previstos en los pagos de amortizaciones e intereses en ejercicios fiscales

subsecuentes.

6 Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

38 4144 44 44

50 51 53 5356 57 58 59 60

65 67 68 68

75M

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Nor

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0 -1

00

20

En esta dirección, cualquier reforma fiscal debe contemplar: primero, que el nuevo nivel de recaudación fiscal alcance para solventar el gasto público corriente y, segundo, que la relación entre ingresos fiscales y los compromisos de largo plazo del gobierno (deuda pública y sistema de pensiones) sea sostenible. La importancia del primer punto (corto plazo) radica en que el principal fin de una política hacendaria

es recaudar fondos suficientes para financiar el gasto público y, al mismo tiempo, mantener el déficit

presupuestario manejable para evitar un endeudamiento excesivo. En este sentido, es necesario que

al momento de plantear reducciones de impuestos se tenga presente si éstos generarán un déficit en

el corto plazo. Igualmente, se deben diseñar planes contingentes para que, en caso de que alguno

de los supuestos que se tomaron para el cálculo no responda como se espera, exista un margen de

maniobra y no se ponga en entredicho la solvencia presupuestal.

Para el caso mexicano, al momento de evaluar la viabilidad de una propuesta fiscal es necesario

ponderar la conveniencia de déficit temporales derivados de menores tasas impositivas, pero con la

ampliación de la base gravable a sectores hoy exentos. Es decir, será conveniente cuantificar de

manera precisa el impacto que tendrá una reducción en las exenciones y si es que se dispone de

mecanismos de compensación, cuál será el costo en que incurrirá la hacienda pública y la sociedad.

En torno al segundo punto (largo plazo), el gobierno debe tomar en cuenta el desarrollo de la

recaudación y los compromisos de gasto en el tiempo. Esta situación es especialmente importante

para México ya que con los recursos obtenibles con el régimen fiscal actual y los altos pasivos

contingentes (pensiones públicas y otros) es altamente probable que se tenga un déficit fiscal

estructural de largo plazo. Los pasivos para el pago de pensiones públicas representan 104% del

PIB (Vázquez Colmenares, 2012), y debido a que se ha roto la interdependencia generacional en los

regímenes pensionarios actuales, según cálculos del IMCO (2009, p. 210) se requerirá inyectar 2

puntos porcentuales del PIB a los sistemas de pensiones para mantener el valor de los pasivos

constantes.

En este sentido, la amenaza latente más importante para las finanzas públicas es el gasto en

pensiones (IMSS, Pemex, CFE, Luz y Fuerza del Centro, bancos de desarrollo, universidades

públicas y gobiernos estatales). El gasto corriente para 2012 en este rubro a nivel federal alcanzará

2.6% del PIB. Dado que el rubro de pensiones es el concepto de gasto que más crece (16% anual),

cualquier reforma fiscal apenas alcanzará para pagar las pensiones. Además, buscar una reforma

fiscal recaudatoria para financiar las pensiones públicas sería contraproducente e injusto debido a

que no se trata de deuda pública porque no fueron autorizadas por el Congreso. En este sentido,

será necesario que la discusión del fortalecimiento fiscal vaya acompañada de una solución

estructural y de largo plazo para disminuir los pasivos derivados de las pensiones públicas del país,

y de las pensiones privadas del IMSS que subsisten del régimen derogado de la Ley de 1973.

Como parte de este equilibrio fiscal, es importante no dejar de mencionar la dependencia excesiva

de la hacienda pública de los ingresos petroleros, que equivalen aproximadamente a una tercera

parte de los ingresos del Estado.

21

Gráfica 12. Composición de los ingresos presupuestarios del sector público, 2000-2012

Fuente: Elaboración propia con estadísticas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

La dependencia de los recursos petroleros para financiar el gasto público es uno de los principales

puntos débiles del régimen fiscal actual. El precio del petróleo se caracteriza por su alta volatilidad lo

que dificulta la sostenibilidad fiscal.

Gráfica 13. Cotización de barril de petróleo mezcla Brent, 1997-2012

Fuente: Fondo Monetario Internacional (2012)

Además, el declive en la producción petrolero hace urgente la necesidad de encontrar fuentes

alternas de financiamiento. En 2011, la producción de petróleo fue 25% inferior a la del máximo

obtenido en 2008.

-20%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2000

2001

2002

2003

2004

2005

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2007

2008

2009

2010

2011

2012

Otros

IEPS

IVA

ISR-IETU-IDE

Hidrocarburos

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$20

$40

$60

$80

$100

$120

$140

$160

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por

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ril

22

Gráfica 14. Producción petrolera en México, 1990-2011, miles de barriles al día

Fuente: International Energy Agency

Aun cuando esta tendencia no pueda revertirse en un solo día, es fundamental pensar en

mecanismos para sustituir la renta petrolera en el presupuesto con recaudación propia. Una fórmula

que reduzca el uso de la renta petrolera en 1.5% anual del presupuesto puede llevar a unas finanzas

públicas que no utilicen el petróleo para gasto corriente en 20 años. Si en ese lapso las reservas

crecen y los precios del crudo se mantienen altos, se habrá creado una gran reserva de largo plazo

para atender otros problemas agudos del país. Si por el contrario, las reservas declinan y la

rentabilidad del negocio petrolero se ve mermada, el país habrá salvado a la hacienda pública de

una inminente catástrofe.

PRINCIPIO 1. AMPLIACIÓN DE LA BASE TRIBUTARIA

Las finanzas púbicas robustas dependen de que la mayoría de los agentes económicos contribuyan

al financiamiento del gasto público. Los sistemas tributarios con bases amplias tienden a generar

menores distorsiones en las decisiones de los agentes económicos sobre inversión y ahorro. En

cambio, las altas tasas de impuestos promueven la evasión y la informalidad.

Ampliar la base tributaria permite la reducción de la tasa generalizada debido a que si más

individuos participan, la aportación de cada uno podrá ser menor, logrando el mismo nivel de

recaudación. Según la OCDE (2011a), la recaudación en México es baja principalmente porque el

sistema es complejo, con muchos regímenes especiales y exenciones que adelgazan la base fiscal.

El problema, como se ha visto anteriormente, no es la tasa sino la base recaudatoria. La base en

México es pequeña por múltiples factores. Uno de ellos es la alta tasa del sector informal que es

cercana al 58% (Galiani y Weinschelbaum, 2007). Sin embargo, la evasión también existe en el

sector formal. Un estudio del CEEY encontró que 35% de la evasión se encuentra en el sector

informal y el resto en el formal.7

7 El sector informal se define como el que no se encuentra registrado ante el SAT.

2500

2700

2900

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3300

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3700

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1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

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ía

23

Otra de las exenciones con mayor impacto son las fuentes de ingreso diferentes al salario. Ciertos

porcentajes del aguinaldo, las horas extras y las primas vacacionales están exentos del pago de

ISR8. Por separado parecen no tener un efecto significativo, pero en conjunto representan alrededor

de 30% del ingreso de un trabajador (Álvarez Estrada, 2010). Este tipo de exenciones puede dar pie

a la elusión pues se puede optar por declarar un salario bajo y numerosas primas u horas extras

trabajadas para pagar menos impuestos. Además, restan competitividad a las empresas pequeñas

que son generalmente incapaces de ofrecer estas prestaciones a sus trabajadores.

Como consecuencia, las propuestas analizadas para este ejercicio9 coinciden en que en el caso

mexicano, las reformas deben estar dirigidas a ampliar la base tributaria y no a subir las tasas

impositivas existentes. Más aún, disminuir las tasas crea un incentivo para aumentar la participación

y con ello ampliar la base tributaria.

PRINCIPIO 2. SISTEMA HACENDARIO PROGRESIVO

Uno de los objetivos de los impuestos es lograr una distribución de recursos más equitativa entre la

población. La eliminación de exenciones y privilegios fiscales y la creación de impuestos progresivos

tienen un efecto positivo sobre la percepción de justicia del sistema fiscal, lo que aumenta la

probabilidad de que la población esté dispuesta a contribuir de manera voluntaria.

Además, este no es un asunto meramente de equidad. Los hogares con mayor nivel de ingresos

tienen una mayor capacidad de tributar, por lo que es necesario gravar la canasta de bienes que

consumen los más ricos. De este modo, se vuelve importante analizar sobre qué sector tiene mayor

incidencia el impuesto para determinar si está afectando a los deciles de ingresos más bajos o más

altos.

A. REDUCCIÓN DE EXENCIONES Y PRIVILEGIOS FISCALES

El sistema fiscal mexicano está plagado de exenciones y regímenes especiales que generan un

efecto negativo en el nivel de recaudación por dos vías. La primera es que el sistema es sumamente

complejo, lo que desincentiva la participación, y la segunda es que sectores con amplia capacidad

de contribución no lo hacen de manera proporcional.

Si se analiza la incidencia del ISR en términos del porcentaje del ingreso bruto que representa el

pago de dicho impuesto se obtiene que los tres primeros deciles reciben un subsidio.

8 La Ley del Ingreso sobre la Renta establece que en el caso de horas extras y prestaciones, los trabajadores que ganen

más del salario mínimo pagaran impuestos sobre 50% de los ingresos adicionales. Además, el aguinaldo y primas vacacionales estarán exentas por una cifra igual a 30 y 15 días de salario mínimo respectivamente 9 Para la elaboración de este análisis estudiamos seis propuestas de reforma fiscal en México: ITAM (2001), Cámara de

Diputados (2007-2008), Senadores del Grupo Parlamentario del PRI (2011), OCDE (2011), Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY 2012) y la plataforma de Enrique Peña Nieto (2012).

24

Gráfica 15. Incidencia del ISR por decil de ingreso, 2010

Fuente: Elaboración propia con datos de SCHP

El impuesto sobre la renta efectivamente es progresivo a medida que el ingreso se incrementa, pero

los diferentes regímenes tributarios pueden crear distorsiones a la progresividad. Bajo el régimen

fiscal actual, un asalariado que gana 30,000 mil pesos mensuales debe dar una quinta parte de su

ingreso, equivalente a 6,000 pesos, en impuestos. Mientras tanto una persona inscrita al REPECOS

que gana 150,000 pesos mensuales sólo paga 2.5 por ciento de sus ingresos brutos equivalente a

3,750 pesos. Es por eso que además de verificar la progresividad de cada impuesto, hay que

asegurase que el sistema en su conjunto sea progresivo.

El IVA, por ser un impuesto indirecto, es necesariamente un impuesto regresivo. Los deciles más

bajos destinan una mayor proporción de su ingreso al pago de este impuesto.

Gráfica 16. Incidencia del IVA por decil de ingreso, 2010

Fuente: Elaboración propia con datos de SCHP

Se podría pensar que el no gravar alimentos y medicinas aminora el efecto regresivo del IVA, pero

por el contrario, la discusión sobre la eliminación de exenciones para hacer más progresivo al IVA,

-10.0%

-8.0%

-6.0%

-4.0%

-2.0%

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I II III IV V VI VII VIII IX X

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14%

16%

I II III IV V VI VII VIII IX X

IVA

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ISR

/ In

gres

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ruto

25

justamente se ha centrado en si conviene gravarlos. En términos generales, por cada peso que se le

subsidia a las familias más pobres, se subsidia en cinco pesos a las más ricas (CEEY, 2011). Como

las familias ricas consumen una cantidad mayor de bienes exentos como alimentos y medicinas, en

términos absolutos se benefician más de la ausencia de una tasa generalizado. Esto confirma la

regresividad del IVA (ver tabla 9). Para reducir este efecto, diversas propuestas se centran en

establecer una tasa generalizada, a la vez de compensar a los sectores más desprotegidos en forma

directa por el IVA adicional que pagarían a través de la política de gasto. La expansión del programa

Oportunidades podría ser un modo de compensar a los deciles más bajos por el cobro de una tasa

generalizada, otras propuestas consideran gravar todos los alimentos y medicinas a una tasa

generalizada salvo una canasta básica (revisada) que tendría tasa cero.

Tabla 9. Participación e incidencia de las exenciones y tasa cero del IVA

Decil

Alimentos y medicinas Servicios educativos y médicos

Participación en la exención

% de ingreso del hogar

Participación en la exención

% de ingreso del hogar

I 6.9% 34.9% 3.5% 15.6%

II 8.3% 22.6% 5.2% 12.7%

III 9.3% 17.7% 6.6% 11.2%

IV 9.6% 14.5% 7.5% 10.1%

V 10.0% 12.3% 7.9% 8.6%

VI 10.0% 9.7% 8.7% 7.6%

VII 10.5% 8.2% 9.7% 6.8%

VIII 10.3% 6.3% 11.4% 6.3%

IX 11.2% 4.8% 14.9% 5.7%

X 14.0% 2.1% 24.6% 3.3%

Fuente: Brandt, N. and R. Paillacar (2011)

Aunque en el caso particular del diesel y gasolina no existen exenciones o privilegios fiscales, el

precio administrado en un escenario de ingresos petroleros altos genera un efecto regresivo10.

Cuando el IEPS es negativo (cuando opera como un subsidio implícito), 20% de la población de

mayores ingresos absorbe más del 55% del beneficio total, en tanto que el 20% de la población de

menores ingresos obtiene el 3.4% del total. Aunque la gasolina es ampliamente accesible para toda

la población, en la práctica son las personas de mayores ingresos quienes utilizan con mayor

intensidad los combustibles para transporte. Quien puede consumir más, recibe más subsidio.

B. FORMULACIÓN DE IMPUESTOS PROGRESIVOS

Las propuestas más recientes de reforma fiscal en México abordan dos principales temas en cuanto

a la necesidad de implementar impuestos progresivos. El primero de ellos es incrementar la

recaudación por concepto del predial. Este impuesto es de difícil elusión y además de poder ser una

de las principales fuentes de ingresos de los gobiernos locales. El segundo se refiere a elevar la tasa

del ISR personal (a 35%) para los asalariados con mayores ingresos (Senadores PRI, 2011).

10 El IEPS a las gasolinas, que en realidad es un impuesto buffer, se convierte en un impuesto negativo cuando el precio

de venta al público de las gasolinas y diesel es menor al precio de venta de PEMEX basado en la referencia en el mercado internacional relevante y los costos de transporte y almacenamiento.

26

Un tercer impuesto que cumple con el principio de la progresividad es el impuesto a la tenencia

vehicular. El último decil de la población concentra el 60 por ciento del gasto que se realiza en la

adquisición de vehículos de uso particular (Nexos, 2011). A raíz de la reforma hacendaria de 2008

se abrogó este impuesto federal en 2012 y se estableció la posibilidad de que las entidades

federativas mantuvieran una contribución de este tipo. En la actualidad, 22 estados han optado por

mantener la tenencia, de ellos 16 estados cuentan con un subsidio parcial para cierto tipo de

población11. Finalmente, 10 estados han decidido eliminarla o subsidiarla por completo (para más

detalles sobre el impacto de la tenencia en las finanzas públicas estatales ver Anexo 2).

Finalmente, una anotación sobre el Subsidio al Empleo. Este programa fue diseñado para apoyar a

los deciles de menores ingresos con una transferencia en vez de un impuesto al trabajo. El problema

es que el subsidio no está dirigido en su totalidad a los trabajadores informales. La gráfica 17

muestra que 45% de los trabajadores informales en México se encuentran en el primer decil, sin

embargo, sólo 20% de los beneficiarios del Subsidio al Empleo son de ese decil. Esto implica que el

Subsidio al Empleo está siendo dirigido a trabajadores formales de deciles más altos por lo que se

pierde progresividad.

Gráfica 17: Distribución de trabajadores informales y del programa Subsidio al Empleo por decil de

población

Fuente: OECD (2012)

11 Los subsidios consisten en exenciones al impuesto para coches menores a un determinado precio que varía en cada estado.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

I II III IV V VI VII VIII IX X

Subsidio para el empleo

Trabajadores informales

Por

cent

aje

(%)

27

PRINCIPIO 3. GRAVAMEN DE MALES

Idealmente, los impuestos deberían distorsionar los precios de mercado lo menos posible, salvo

cuando el precio no refleje todos los costos asociados a la producción o consumo de un bien o

servicio. Gravar los bienes y servicios que generan externalidades negativas12 (por ejemplo los

daños al medio ambiente), desincentiva su consumo y producción (Coase, 1960). Además los

impuestos dan a la autoridad recursos para remediar, compensar y contrarrestar los daños

ocasionados. Existen dos opciones para compensar a quienes se ven afectados por externalidades

negativas. La primera es que los fondos obtenidos por este tipo de impuestos permiten reducir la

tasa generalizada de IVA e ISR, manteniendo el mismo nivel de recaudación. La segunda opción es

mantener la carga tributaria original e instrumentar programas de compensación dirigidos a la

población afectada por estas externalidades.

Combustibles. Uno de los ejemplos más representativos de este tipo de situaciones es el consumo

de combustibles fósiles que generan un daño sobre el medio ambiente. En este sentido, un impuesto

eficiente debe considerar las externalidades negativas para que el precio final refleje los costos

totales y alinee los incentivos de consumo de acuerdo con éstos.

México está lejos de cumplir con este principio en el caso del consumo de gasolina y diesel. Como

ya se mencionó, pese a la aplicación del IEPS a estos conceptos, el impuesto resulta ser negativo

cuando el precio de la gasolina, administrado por el gobierno, no refleja las condiciones del mercado

del petróleo crudo con un precio elevado, lo que hace que el precio final no refleje el costo de

oportunidad de estos combustibles. El impuesto negativo sobre la gasolina crea distorsiones en la

economía. Tener un precio inferior al internacional significa vender barato y transferir la renta

petrolera de la mayoría de la población a favor de los que usan de manera intensiva los vehículos de

transporte en México. La estimación de este costo para todo 2012 es de 172,265 mdp, equivalente a

1.1% del PIB13.

Seguridad social. En términos laborales, como ya se explicó, el esquema actual tripartita (gobierno,

empleado y patrón) de aportaciones al pago de la seguridad social podría ser una de las razones

que desincentive la participación laboral, la formalidad económica y la creación de nuevos empleos.

No sólo las contribuciones a la seguridad social son caras (y un desincentivo para entrar a la

formalidad), sino que ahora el Seguro Popular se ha convertido en un incentivo para quedarse en la

informalidad. Para atacarlo, se ha propuesto transitar a un sistema que no encarezca al trabajo y

separe el financiamiento de la salud de su provisión. Idealmente, debería financiarse con

recaudación general y no con impuestos a la nómina que desincentivan el trabajo formal de aquellos

trabajadores que con menos años de educación, entre el grupo de trabajadores más educados o

12 Cuando la producción o consumo de un agente económico afecta a otros, existen externalidades. Pueden ser positivas (el efecto benéfico del apicultor sobre el floricultor) o negativas (la contaminación ambiental). De acuerdo con el teorema de Coase, premio Nobel de economía 1991, cuando el que genera la externalidad negativa puede compensar a los afectados por el daño, se logra un nivel de consumo/producción óptimo. Ello implica que el nivel óptimo de la externalidad generalmente no es cero. Ver Coase (1960). 13 El impuesto negativo a la gasolina en sentido estricto no es un gasto fiscal por ser un precio administrado, sin embargo, le cuesta al fisco mexicano.

28

productivos, salen del sector formal ante la entrada del Seguro Popular (Zonszein, 2012).

PRINCIPIO 4. SIMPLIFICACIÓN DEL SISTEMA FISCAL

La eficiencia de la administración fiscal es un factor clave para incrementar el nivel de recaudación.

Un sistema simple reduce el tiempo y esfuerzo que los contribuyentes deben invertir para cumplir

con sus obligaciones fiscales y por lo tanto, facilita que lo hagan. Además, una vez que se logra

consolidar un sistema eficiente que elimine los incentivos a la elusión y evasión de impuestos, se

reduce el monto de los recursos económicos que el gobierno debe invertir para generar recaudación

y para identificar y castigar a quienes no contribuyen.

Como se había mencionado, en México la recaudación es baja en alguna medida porque el sistema

es complejo. La sofisticación del sistema aumenta los costos del cumplimiento de las obligaciones

fiscales lo que deriva en altos niveles de elusión y evasión fiscal. Según datos de la OCDE, a pesar

de que en la última década ha habido una notable reducción de la evasión fiscal, el nivel sigue

siendo significativo (ver tabla 10). Algunos estudios indican que el problema de evasión se encuentra

principalmente en el cobro del ISR. Con excepción del impuesto a personas morales, la tasa de

evasión del ISR está por encima del 75 por ciento (ver tabla 1).

Tabla 10. Estimaciones de evasión fiscal en México

Año 2000 2008

Concepto % de ingresos

potenciales % del PIB

% de ingresos

potenciales % del PIB

Monto 39.61 4.57 23.3 2.6

Fuente: N. and R. Paillacar (2011), “Fiscal Reform for a Stronger Fairer and Cleaner Mexican Economy”, OECD Economics

Department Working Papers, No. 904, OECD Publishing

Algunas de las razones que podrían explicar la reciente reducción en la evasión fiscal en México son

las adecuaciones administrativas que la Reforma Integral de la Hacienda Pública de 2007 consideró,

entre las que destacan:

Desarrollar un portal para profesionistas y empresarios que les permitirá llevar un control personalizado de su facturación, ingresos, egresos e inversiones, de forma tal que mensual y anualmente les facilite el pago de sus contribuciones.

Simplificar el cálculo del ISR para personas físicas integrando el impuesto y el subsidio fiscal en una sola tarifa.

Requerir la Firma Electrónica Avanzada para la emisión de comprobantes fiscales y exigirla para obtener devoluciones.

Estimular el uso de comprobantes fiscales digitales.

A pesar de las mejoras en este tema, un indicador más que muestra que aún hay espacio de

mejores es que en México cada empresa debe dedicar al año en promedio aproximadamente 347

horas para el pago de impuestos, en cambio, en Canadá las empresas sólo deben dedicar 131 horas

a esta actividad.

29

Tabla 11. Número de pagos y horas destinadas al año por empresa para los trámites relacionados

con los impuestos

País Número de pagos anuales Horas al año

Argentina 9 415

Chile 9 316

China 7 398

Colombia 9 193

India 33 254

México 6 347

Noruega 4 87

Catar 3 36

España 8 187

Emiratos Árabes Unidos 14 12

Estados Unidos 11 187

Fuente: Doing Business (2012)

Uno de los mecanismos que se han planteado a nivel internacional para simplificar y hacer más

competitivo el sistema fiscal consiste en introducir un impuesto de tasa única para IVA e ISR. Este

tipo de impuesto simplifica radicalmente el sistema al unificar todos los regímenes tributarios y, por

ende, hace más fáciles los trámites de pago14. Al establecer una tasa única, cada peso tiene la

misma carga tributaria y, por esta razón, el funcionario público encargado del cobro de impuestos no

tiene que determinar de dónde llegó cada uno de los montos. Es decir, en principio, las autoridades

podrían simplemente retener un porcentaje de la nómina de una empresa sin la necesidad de

establecer de qué grupos o personas provinieron estos montos. Igualmente los contribuyentes ven

simplificado su trámite de pago de impuestos pues para su cálculo únicamente tienen que aplicar la

tasa general a su ingreso o consumo. Esto es contrario a lo que sucede en un sistema con muchos

regímenes tributarios, en el cual es necesario contar con un conocimiento profundo del sistema para

realizar este trámite.

Adicionalmente, la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2011 (INEGI, 2012)

muestra que los principales problemas son la falta de información y la presencia de largas filas para

hacer el pago (Ver Tabla 12). Ambos problemas se podrían solucionar con el impulso a trámites en

línea en los que se de información a la gente sobre requisitos y procedimiento y se evite destinar una

gran cantidad de horas al pago de impuestos.

14 A nivel internacional, Noruega destaca por contar con un sistema simplificado. Algunas de las buenas prácticas dentro

de este sistema fiscal son: (1) Esquema fiscal simplificado con la mínima cantidad de pagos; (2) Eliminación de

regímenes especiales; (3) Tasa única de impuesto al ingreso corporativo; y (4) Sistema electrónico para el proceso

completo del pago de impuestos.

30

Tabla 12. Principales problemas a la hora de pagar impuestos por porcentaje de personas afectadas

Declaración de impuestos ante el SAT o Secretaría de Hacienda

Inscripción o trámites al Registro Federal de Contribuyentes del SAT

Largas filas 31.3 34.9

Sin conocimiento de requisitos

19.7 24.5

Falta de información o incorrecta

18.9 24.5

Le pasaban de una ventanilla a otra

13.0 15.8

Requisitos excesivos 10.1 14.7

Obtuvo información incorrecta

7.5 10.0

Tuvo que ir a un lugar muy lejano

6.8 10.0

Problemas con la página de internet

4.3 6.2

Problemas con el sistema de atención telefónica

4.4 6.0

Fuente: INEGI, 2012

Además de la complejidad del sistema, el pago de impuestos en México es sujeto de la corrupción,

lo que dificulta que los ciudadanos cumplan con sus obligaciones tributarias. La Encuesta Nacional

de Calidad e Impacto Gubernamental 2011 también muestra que a 65% de los ciudadanos que

declaran impuestos ante el SAT les piden un soborno para realizar el trámite. La cifra es de 61%

para los que desean registrarse en el Registro Federal de Contribuyentes. Estos problemas hacen

urgente la necesidad de soluciones para reducir la exposición de los contribuyentes a la corrupción

así como los incentivos de los servidores públicos a extorsionar.

PRINCIPIO 5. FORTALECER EL FEDERALISMO FISCAL ESTATAL

Entre 1990 y 2011 las transferencias federales aumentaron de 18 a 41% del gasto federal

programable. Como resultado de este cambio, los gobiernos sub-nacionales (estados y municipios)

son quienes controlan la mayor proporción del gasto. En contraste, de 1990 a 2011, el promedio de

la recaudación fiscal estatal como porcentaje de los ingresos estatales se redujo de 32% a sólo 10%

del total (IMCO, 2011).

Como se muestra en la siguiente gráfica, en México en 2010, 80% de los ingresos provino del nivel

federal y el resto se distribuyó entre la recaudación estatal, municipal y de seguridad social. Una

comparación de la fuente de ingresos tributarios por origen entre algunos países de Latinoamérica

muestra que México se asemeja más a las naciones que cuentan con gobiernos centrales que a las

31

federaciones. En realidad, los impuestos locales en México tienen menor peso que en países con

gobiernos centrales como Chile o Perú.

Gráfica 18. Composición de los impuestos por origen en países latinoamericanos, 2010

Fuente: Elaboración propia con datos de OCDE

La alta dependencia de las transferencias federales por parte de los estados y municipios conlleva

consecuencias negativas, entre ellas, las principales son: (1) vulnerabilidad ante cambios o choques

externos y (2) falta de flexibilidad en el gasto debido a la alta proporción de transferencias

condicionadas.

Además de los impuestos que son responsabilidad exclusiva de la federación (artículo 73

constitucional), y de algunos casos limitados por el artículo 117 de la Constitución (sobre libre

tránsito de personas y bienes), cada entidad federativa tiene la facultad de gravar bienes y servicios

y de determinar las tasas correspondientes. Algunos ejemplos de los impuestos definidos a nivel

estatal se refieren a la nómina, alojamiento, lotería, automóviles, entretenimiento, entre otros. De

esta forma, los gobiernos estatales tienen el poder (aunque no lo ejercen) de determinar el nivel de

recaudación fiscal potencial y en consecuencia, el monto de sus ingresos. En años recientes, los

excedentes petroleros han sido una fuente de ingresos estables para los estados y ha inhibido el

esfuerzo recaudatorio de los mismos.

Por ejemplo, en términos del impuesto a la nómina, éste normalmente se fija en 2% aunque algunos

estados aplican tasas entre el 1% y 2.5%, dependiendo si tienen una política explícita para promover

el empleo. De acuerdo a un estudio realizado por el IMCO (2011c) sobre las leyes de ingresos

estatales, Nayarit tiene 12 impuestos locales, mientras que Baja California Sur, Estado de México,

64%

46%53%

80%86% 85%

15%

23%16%

2%4% 8%

1%

7%4%21% 27% 22%

17%6% 11%

Argentina Brazil OCDE México Chile Peru

Federal Estatal Local Seguridad Social

Federación Gobierno Central

Perú Brasil

32

Michoacán, Nuevo León y Sinaloa sólo aplican 4. El impuesto más importante a nivel municipal es el

predial que tiene una tasa que según la OCDE va entre 0.5 y 1.2%. La compra de bienes raíces

normalmente está sujeta a un impuesto municipal que va del 1 y 5% del valor de la propiedad.

Un claro ejemplo de la falta de interés de los estados de ejercer su poder para determinar en alguna

medida el nivel de recaudación fiscal es el comportamiento de éstos frente al cobro del impuesto a la

tenencia. A partir del año fiscal 2012 este impuesto se volvió de carácter estatal. En ese año, el

impuesto a la tenencia representó 5 por ciento de las participaciones federales a estados y

municipios (Estadísticas SHCP). Si bien esta cantidad puede no resultar muy significativa es

importante considerar que el impuesto por tenencia de vehículos no está etiquetado y da margen de

acción a las finanzas locales. Para el Distrito Federal, por ejemplo, la tenencia representa 21 por

ciento del total de ingresos no etiquetados. Para el ejercicio fiscal 2013, 22 estados han optado por

mantener la tenencia, aunque de ellos 16 estados cuentan con un subsidio parcial para cierto tipo de

población. Por otra parte, 10 estados han decidido eliminarla o subsidiarla por completo.

Para cambiar esta situación, diversas propuestas de reforma fiscal enfatizan la conveniencia de

cambiar los incentivos de los estados y municipios a recaudar. Esto implica que las autoridades

locales que recauden más sean premiadas con más recursos. Entre los impuestos locales, el más

relevante es el del predial debido a su monto, dificultad de elusión y su carácter progresivo. Para

recaudar más por este concepto se ha planteado que el impuesto sea al mismo tiempo estatal y

municipal (de administración mixta).

Finalmente, vale la pena señalar que la facultad de imponer impuestos locales a la venta de gasolina

contraviene el artículo 73 de la Constitución que expresamente señala que es facultad del Congreso

gravar la gasolina y otros productos derivados del petróleo.15

15 Prohibición derivado de la Acción de Inconstitucionalidad 29/2008 promovida por los Diputados integrantes de la Sexagésima Legislatura del Congreso de la Unión. Jurisprudencia 16/2009 emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

33

III. COMPARATIVO DE PROPUESTAS DE REFORMA FISCAL EN MÉXICO Y SUS

POSIBLES EFECTOS RECAUDATORIOS 16

En los últimos cinco años se han desarrollado diversas propuestas de reforma fiscal, algunas de

ellas provienen de los partidos políticos, otras del sector académico y otras más de organismos no

gubernamentales. Las revisadas por el IMCO para el desarrollo de este ejercicio son:

I. Propuesta ITAM (Análisis, evaluación y propuestas para una reforma tributaria, 2001)

[ https://docs.google.com/open?id=0B47dN-6fR7SJRDRieklPbHVfQTg ]

II. Reforma Integral de la Hacienda Pública presentada por el Poder Ejecutivo (2007-2008)

[https://docs.google.com/open?id=0B47dN-6fR7SJVzZibmZ4dTB3a1E]

III. Propuesta PRI (Iniciativa de Reforma Fiscal de los Senadores del Grupo Parlamentario del

PRI, 2011)

[https://docs.google.com/file/d/0B47dN-6fR7SJbE5TMmNPM202Y3c/edit]

IV. Documento OCDE Propuesta OCDE (2011)

[ https://docs.google.com/open?id=0B47dN-6fR7SJaTRxdXp3NVJDM2s ]

V. El México del 2012 (Propuesta CEEY 2012)

[https://docs.google.com/open?id=0B47dN-6fR7SJQlJIRExvcG5hekE]

VI. Propuesta Enrique Peña Nieto (Sitio web, libro y respuestas, 2012)

[https://docs.google.com/open?id=0B47dN-6fR7SJMTBnTVdyUGtpemM]

Con el objetivo de sistematizar el análisis de estas iniciativas y detectar sus bondades (en términos

de los principios analizados en la sección anterior), los puntos en que convergen y cuánto más se

podría recaudar como porcentaje del PIB en caso de que se adopten las propuestas puntuales que

cada una de ella contienen17, se elaboró el siguiente cuadro comparativo:

16 Este análisis comparativo toma en cuenta las siguientes propuestas de reforma fiscal: ITAM (2001), Cámara de Diputados (2007-2008), Senadores del Grupo Parlamentario del PRI (2011), OCDE (2011), Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY 2012) y la plataforma de Enrique Peña Nieto (2012). 17 Las estimaciones sobre el incremento en la recaudación están basadas en la siguiente fuente, salvo que se indique lo contrario: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Presupuesto de gastos fiscales 2012, disponible en: http://www.shcp.gob.mx/INGRESOS/Ingresos_pres_gasto/pres_gast_fis_2012.pdf.

34

Tabla 13. Cuadro comparativo sobre propuestas de reforma fiscal y sus efectos recaudatorios

Imp

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Pro

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a Objetivos Principios

Pro

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les

4.

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ción

5.

Fed

era

lism

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l

IVA

Incrementar tasa

fronteriza de

11% a 16%

Senadores

PRI, ITAM

(propone

12%)

0.0959

IVA en

alimentos,

excepto canasta

básica

ITAM,

Senadores

PRI, OCDE,

CEEY

0.949218

IVA en

medicinas

CEEY,

ITAM,

OCDE

0.0925

Libros,

periódicos,

revistas

CEEY,

ITAM,

OCDE

0.0326

Hotelería y

conexos

CEEY,

ITAM,

OCDE

0.0034

Servicios de

trasporte

público terrestre

de personas

Senadores

PRI, CEEY,

ITAM

0.0157

Vivienda CEEY,

ITAM

0.1074

Servicios de

enseñanzas CEEY,

ITAM

0.1419

Servicios

profesionales de

medicina

CEEY,

ITAM

0.0162

Espectáculos

públicos

Senadores

PRI, CEEY,

ITAM

0.0066

Reducir la tasa

de IVA

generalizada19

ITAM,

Senadores

PRI

N.D

TOTAL

1.4614

18 Esta cifra se refiere a IVA en todos los alimentos, sin embargo la mayoría de las propuestas plantea la exención de este impuesto a una canasta básica. 19 Algunas propuestas señalan que se debería reducir la tasa de IVA generalizada: el ITAM propone una tasa de 12%,

mientras que la propuesta de los Senadores del PRI es devolver 3 puntos del IVA sobre bienes y servicios de consumo

final, esto es, imponer una tasa general del 13%.

35

Imp

ues

to

Pro

pu

esta

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e re

form

a Objetivos Principios

Pro

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Sim

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5.

Fed

era

lism

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l

IEP

S

Quitar exención

sector

agropecuario

Hacienda

2007,

OCDE, Peña

Nieto20

0.0011

Tasa de 50%

sobre

enajenación o

importación de

las pinturas en

aerosol

Hacienda

2007 N.D.

Alcohol ITAM N.D.

TOTAL

.0011

Imp

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Sim

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ción

5.

Fed

era

lism

o f

isca

l

ISR

Aumentar tasa

para asalariados

con mayores

ingresos (35%)

Senadores

PRI N.D.

Establecer una

tasa

generalizada

para todos los

componentes

del salario

OCDE

0.521

Eliminar

regímenes

especiales22 CEEY N.D.

ISRE: eliminar

el tratamiento ITAM,

CEEY 1.023

20 Las propuestas de la OCDE y Peña Nieto señalan que se deberá revisar el tema sobre los subsidios en términos generales, pero no especifican al respecto. 21 Brandt, N. and R. Paillacar (2011), Fiscal Reform for a Stronger Fairer and Cleaner Mexican Economy, OECD Economics Department Working Papers, No. 904, OECD Publishing. http://www.oecd-ilibrary.org/economics/fiscal-reform-for-a-stronger-fairer-and-cleaner-mexican-economy_5kg271q4vm34-en 22 Ver Anexo 1 para ejemplos de estas deducciones y exenciones para el ISR. 23 Estimación del CEEY sobre el efecto de la simplificación y homologación de la tasa de ISR.

36

preferencial a

las actividades

agropecuarias,

pesqueras,

silvícolas y

editoriales.

TOTAL 1.5

SUMA POR IMPUESTOS (IVA + IEPS +ISR) 3.08

Imp

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Rec

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na

l

Entidades

federativas

estimen la tarifa

del impuesto

predial para

aumentar la

recaudación

municipal

OCDE, Peña

Nieto,

CEEY

N.D.

Propiciar la

recaudación

directa por

impuestos de

ingreso y

consumo

OCDE,

CEEY N.D.

Redefinir las

obligaciones

tributarias entre

los tres órdenes

de gobierno

Peña Nieto N.D.

TOTAL N.D.

Imp

ues

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Mej

ora

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ad

min

istr

ati

va

s Cheques como

comprobantes

fiscales ITAM N.D.

Dotar de

capacidades

reales a la

Auditoría

Peña Nieto,

Hacienda

2007

N.D

37

Superior de la

Federación para

fiscalizar los

fondos federales

TOTAL

N.D

Pre

cio

de

ga

soli

na

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sid

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1.

Am

pli

ar

la b

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uta

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2.

Sis

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o

pro

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o

3.

Gra

va

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4.

Sim

pli

fica

ción

5.

Fed

era

lism

o f

isca

l

Retiro de la

administración

del precio de la

gasolina

ITAM,

OCDE,

CEEY24

1.120425

Retiro del

subsidio al

empleo

(nómina)

- 0.192526

TOTAL 1.313

SUMA TOTAL 4.271127

24 La propuesta del ITAM no plantea precisamente eliminar la administración del precio, sino gravar gasolina y diesel a una tasa uniforme de 150%, utilizando como base para la misma la referencia “ajustada” internacional que se utiliza actualmente. La propuesta de Peña Nieto señala que se deberá revisar el tema sobre los subsidios, pero no presenta un planteamiento concreto. 25 Estimación obtenida del Presupuesto de Gastos Fiscales de la SHCP para el año 2012. 26 El retiro del subsidio al empleo ha sido sujeto de un debate entre los beneficios y costos. Por un lado, la estructura del subsidio al empleo actual no beneficia solamente al primer decil de ingresos sino a deciles de ingresos más elevados. Como consecuencia, el subsidio no llega exclusivamente a los trabajadores que lo necesitan para no caer en la informalidad. El programa ideal detectaría a estos trabajadores y los haría beneficiarios. Sin embargo, como la existencia de mecanismos perfectos de identificación no ha sido probada, el subsidio genera una fuerte ineficiencia. Esto es el incentivo a eliminarlo, sin embargo, primero deberá ponderarse con el hecho que hay beneficiarios del subsidio que caerían en la formalidad si el subsidio fuera eliminado. 27 Este total no toma en cuenta los posibles ahorros obtenidos como resultado de mejorar la reducción en la evasión y otras medidas que no están cuantificadas en el Presupuesto de Gastos Fiscales de la SHCP para 2012.

38

IV. UNA REFORMA FISCAL ATADA A OTRAS DOS

Una revisión de la realidad fiscal mexicana y de los principios básicos de un sistema fiscal funcional,

nos lleva a la conclusión que una reforma hacendaria real no solamente implicará cambios en las

normas de tributación La reforma a la hacienda pública debe que apoyarse en reformas al sector

energético y a la seguridad social. Las razones son las siguientes:

1. El sector energético aporta aproximadamente la tercera parte de los ingresos del Estado. Es decir,

es la principal fuente de ingresos del sector público en México. Esta proporción ha crecido, pero es

altamente volátil.

Gráfica 19. Ingresos petroleros, como porcentaje de la recaudación total

Fuente: SHCP

Por lo tanto, en la reforma de la hacienda pública hay algunos aspectos de una reforma energética

que son críticos:

A) Es necesario reducir la dependencia gubernamental del ingreso petrolero. La dependencia de los ingresos públicos de la renta petrolera ha propiciado un aparato recaudador ineficaz. En la medida en que los recursos petroleros estén disponibles para el sector público, no habrá cambios sustantivos en las capacidades de cobro de impuestos del Estado mexicano. Es crucial iniciar un proceso gradual de reducción de esta dependencia.

B) Es indispensable reducir la volatilidad de los ingresos públicos. La volatilidad de precios del petróleo causa igual volatilidad en el renglón de ingresos del estado mexicano. Las coberturas de precio han ayudado a mitigar esa volatilidad. Sin embargo, el precio de los contratos de opciones tiene un costo de oportunidad.

C) Los activos no son para gasto corriente del gobierno. Los recursos petroleros son un activo de la Nación. El uso de ese activo para sufragar gastos corrientes implica un proceso de empobrecimiento o descapitalización del Estado mexicano.

20%

22%

24%

26%

28%

30%

32%

34%

36%

38%

40%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

39

2. Las erogaciones del sector público asociadas al IMSS, ISSSTE, pensiones y otros representan

entre 3.7 y 4.2% del PIB, pero la tasa nominal de crecimiento es más rápida que otros rubros de

gasto del PEF. Es decir, estas erogaciones se están convirtiendo en las más significativas del

gobierno mexicano.

Tabla 14. Erogaciones federales y federalizadas de salud y seguridad social, PEF 2010 y 2012

Ramo PEF 2010

(millones)

PEF 2012

(millones) nominal %PIB 2010 % PIB 2012

12 Salud 89,892.93 113,479.67 26.2% 0.7% 0.6%

19 Aportaciones a Seguridad Social 296,997.69 368,687.76 24.1% 2.3% 2.0%

33 Aportaciones Federales para Entidades

Federativas y Municipios – FASSA 53,100.08 61,951,39 16.7% 0.4% 0.4%

ISSSTE 107,065.63 141,452.10 32.1% 0.8% 0.7%

Total Salud y Seguridad Social 547,056.33 685,570.94 25.3% 4.2% 3.7%

Total PEF 3,176,332.00 3,706,922.20 16.7% 24.6% 21.3%

Fuente: Elaboración propia con datos del PEF 2010 y 2012

Para que el sistema fiscal pueda soportar estas erogaciones en el tiempo, además de una reforma

fiscal, hay algunos aspectos del esquema de seguridad social actual que deberán tratarse. Algunas

propuestas son:

A) Universalizar el acceso a los servicios de salud. Esta medida implica llevar servicios médicos de calidad a toda la población, independientemente de su estatus en el mercado laboral. Una posibilidad para su financiamiento es quitar al empresario el costo de la seguridad social (cuotas al IMSS) y traspasarlo al consumidor a través de impuestos indirectos generalizados.

B) Considerar en el cálculo del déficit las provisiones anuales para el pago de

pensiones. Se requiere una nueva definición del déficit operativo ajustado que incluya consideraciones actuariales de largo plazo. La definición del déficit debe ir más allá de la solvencia de corto plazo del Estado mexicano para adquirir nueva deuda. Como ya se ha mencionado, se requiere inyectar al menos 2 puntos porcentuales del PIB a los sistemas de pensiones para mantener el valor de los pasivos constantes (IMCO 2009).

En la actualidad, la seguridad social en México se otorgar a través de dos sistemas que coexisten.

Por un lado se encuentran las instituciones que están basadas en las contribuciones de los

trabajadores como el IMSS y el ISSSTE. Por otro lado, el Seguro Popular que es financiado por el

gobierno y, en menor medida, por los usuarios. La existencia de estos dos sistemas podría verse

40

remplazada por un sistema de seguridad social universal que concentré todo el gasto de estos

rubros en una misma institución responsable de proveer servicios a todos los mexicanos. Aunque la

contribución a la seguridad social es de los pocos ejemplos de corresponsabilidad fiscal en México,

el sistema universal solucionaría los incentivos perversos del actual sistema de seguridad social, es

decir, que los trabajadores asalariados deben destinar una parte de su ingreso a cuotas del IMSS o

del ISSSTE, mientras que el sector informal no tiene estos desembolsos y aun así recibe beneficios

del Estado mexicano. Como ya se mencionado, la creación de un sistema universal eliminaría las

contribuciones al IMSS o al ISSSTE y se financiaría con los impuestos generales a la población. Las

ventajas del sistema de este tipo es la existencia de un gasto dirigido que potencialmente pude llegar

a toda la población sobre lo adicionalmente recaudado, y un incremento en la percepción de que el

pago de impuestos genera beneficios a la población por lo que la disposición a pagar aumentaría.

Como señalamos en la sección anterior, un aumento de los ingresos tributarios depende de

modificaciones al sistema de recaudación del IVA, ISR y el IEPS que reduzcan la tasa de evasión

así como la eliminación de subsidios y exenciones. Una reforma exitosa que busque financiar un

sistema de seguridad social universal deberá sustentarse necesariamente en estas fuentes de

ingreso adicional. La siguiente gráfica muestra la recaudación adicional producto de una reforma

fiscal que incluya estos cambios y los compara con los recursos necesarios para financiar la

seguridad social universal.

Gráfica 20. Efecto de las propuestas de reforma sobre el nivel de recaudación y su relación con la

implementación de un programa de seguridad social universal

Fuente: Elaboración propia con base en el análisis de las recientes propuestas de reforma fiscal

1.46

3.75

0.001

1.5

1.12

0.19

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

4.5

IVA IEPS ISR Retiro de laadministración del

precio a la gasolina

Retiro del subsidioal empleo

Costo estimadopara un segurosocial universal

Po

rcen

tajje

del

PIB

4.27

Recaudación adicional Costo*

41

*Nota 1: Este cálculo se obtiene de dos fuentes. Las estimaciones de los posibles recursos adicionales se obtienen en su mayoría de las estimaciones obtenidas del Presupuesto de Gastos Fiscales de la SHCP para el año 2012 (para más detalle ver cuadro comparativo de las propuestas de reforma fiscal en México). El costo de una reforma al sistema de seguridad universal son estimaciones obtenidas por el CEEY, en las cuales se establece que el costo de una seguridad social universal equivale al 3.75% del PIB. En este documento se lee que el gasto actual destinado a la seguridad social es del 1.76% del PIB (el gasto público en el seguro social no contributivo representa 1.25% del PIB, el gasto público en el seguro social contributivo representa 0.52% del PIB). La diferencia entre estos montos deriva en un costo total para la seguridad social universal de 4.48% ya que al eliminar la contribución a la seguridad social vía nómina se pierde lo equivalente al 1.25% del PIB de contribuciones a la seguridad social.

Nota 2: Cabe señalar que la estimación de CEEY con respecto a la recaudación adicional por modificaciones referentes al IVA, ISR y la eliminación de la administración del precio de la gasolina es mayor en 2.32% del PIB.

Diferencia entre las estimaciones de CEEY y la SHCP:

42

ANEXO 1. DEDUCCIONES Y EXENCIONES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA

(ISR)28

Exenciones del ISR para personas morales

1. Exención parcial del ISR para maquiladoras que no constituyen establecimiento permanente

(EP).

Se exime parcialmente del pago del ISR a las maquiladoras que no constituyan EP, por una cantidad

equivalente a la diferencia del ISR que resulte de calcular la utilidad fiscal como el 3% del valor total

de los activos, o del monto total de los costos y gastos de operación, en lugar de una cantidad que

represente, al menos, la cantidad mayor entre el 6.9% del valor total de los activos utilizados en la

operación de maquila y el 6.5% sobre el monto total de costos y gastos de operación (Artículo

Décimo Primero del Decreto Presidencial del 30 de octubre de 2003, penúltimo y último párrafos del

Artículo 2 y 216-Bis de la LISR).

2. Ingresos exentos por intereses que perciben las entidades federativas, municipios, partidos

políticos, organismos descentralizados y donatarias autorizadas.

La Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) establece que las personas morales con fines no-

lucrativos no serán contribuyentes del ISR; sin embargo, también señala que sí deberán pagar el

impuesto cuando perciban ingresos por intereses, obtención de premios y enajenación de bienes. No

obstante, se exentan de esta obligación a la Federación, los estados, los municipios, los partidos

políticos, los organismos descentralizados y las donatarias autorizadas. (Artículos 93, 94 y 102 de la

LISR).

Deducciones del ISR para personas morales

Automóviles hasta por $175,000 Son deducibles las inversiones en automóviles hasta por

un monto de $175,000 por vehículo (Fracción II del Artículo 42 de la Ley del Impuesto sobre

la Renta [LISR]).

Cuotas obreras pagadas por patrones al IMSS Las cuotas al IMSS a cargo de los

trabajadores son deducibles, cuando son pagadas por el patrón (Fracción VIII del Artículo 29

de la LISR).

Donativos no onerosos ni remunerativos otorgados a donatarias autorizadas. Son

deducibles los donativos otorgados a la Federación, a las Entidades Federativas o a los

Municipios, así como a sus organismos descentralizados que sean considerados no

contribuyentes; a las fundaciones, patronatos y demás entidades, cuyo propósito sea apoyar

económicamente las actividades de personas morales autorizadas a recibir donativos; a las

28 Información obtenida de Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2010). Distribución del pago de

impuestos y recepción del gasto público por deciles de hogares y personas, resultados para el año de 2010 y de la Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR)

43

sociedades y asociaciones civiles, organizadas sin fines de lucro. También son deducibles

los donativos otorgados a las instituciones de asistencia o beneficencia que tengan como

beneficiarios a personas, sectores y regiones de escasos recursos, o a grupos vulnerables

por edad, sexo o problemas de discapacidad; a las sociedades o asociaciones de carácter

civil que se dediquen a la enseñanza o a la investigación científica o tecnológica, entre otras.

A partir de 2008 los donativos sólo son deducibles por una cantidad que no exceda de 7%

de la utilidad fiscal obtenida por el contribuyente en el ejercicio inmediato anterior al que se

efectúe la deducción (Fracción I del Artículo 31 de la LISR).

Del 25% del salario pagado a trabajadores de 65 años o más y a trabajadores con

capacidades diferentes. El patrón que contrate a personas que tengan 65 años o más de

edad, o personas que padezcan discapacidad motriz, puede deducir de sus ingresos

acumulables, un monto adicional equivalente al 25% del salario efectivamente pagado a

dichas personas, siempre y cuando el patrón asegure ante el IMSS a los trabajadores en

comento y además obtenga de este mismo instituto el certificado de discapacidad (Artículo

1.7. del Decreto Presidencial del 30 de marzo de 2012).

12.5% de los consumos en restaurantes Es posible deducir hasta 12.5% de los consumos

en restaurantes, siempre que se efectúe su pago mediante tarjeta de crédito, de débito o de

servicios, o a través de monederos electrónicos autorizados, y se cumpla con ciertos

requisitos de carácter formal (Fracción XX del Artículo 32 de la LISR).

Pagos por el uso o goce de automóviles hasta por $250 diarios por vehículo. Las

personas morales, así como las físicas con actividades empresariales que realicen pagos

por el uso o goce temporal de automóviles, en lugar de efectuar la deducción hasta por la

cantidad señalada en la fracción XIII del artículo 32 de la LISR ($165 diarios) pueden deducir

hasta $250 diarios por vehículo (Artículo 1.15. del Decreto Presidencial del 30 de marzo de

2012).

Del 100% del ISR pagado por trabajadores con capacidades diferentes. La LISR

establece que el patrón que contrate a personas que padezcan discapacidad motriz, mental,

auditiva o de lenguaje en un 80% o más de la capacidad normal o a invidentes, puede

deducir de sus ingresos, un monto equivalente al 100% del ISR de estos trabajadores que

sea retenido y enterado, siempre y cuando el patrón asegure ante el IMSS a los

trabajadores en comento y además obtenga de este mismo instituto el certificado de

discapacidad (Artículo 222 de la LISR).

Deducción adicional del estímulo del fomento al primer empleo Los patrones que

contraten a trabajadores de primer empleo para ocupar puestos de nueva creación, además

de deducir sus salarios, pueden aplicar una deducción adicional en el ISR equivalente en

2012 a aproximadamente 70% de los salarios de sus trabajadores de primer empleo

(Artículos 230 y 232 de la LISR y Segundo y Tercero Transitorios del Decreto por el que se

adicionan diversas disposiciones a la Ley del Impuesto sobre la Renta publicado en el Diario

Oficial de la Federación [DOF] el 31 de diciembre de 2010).

44

Exenciones de ISR para personas físicas.

1. Ingresos exentos por salarios.

En la LISR se establecen una serie de exenciones que se consideran gasto fiscal, aplicables a

diversos ingresos que perciben los trabajadores, tales como:

Jubilaciones, pensiones y haberes de retiro. Están exentas las jubilaciones, pensiones,

haberes de retiro y las pensiones vitalicias u otras formas de retiro, provenientes de la

subcuenta del seguro de retiro o de la subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y

vejez, previstas en la Ley del Seguro Social (LSS) y las provenientes de la cuenta individual

del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) prevista en la Ley del Instituto de Seguridad y

Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (LISSSTE), en los casos de invalidez,

incapacidad, cesantía, vejez, retiro y muerte, siempre que su monto diario no exceda de 15

S.M. La exención aplica sobre la totalidad de pensiones y de haberes de retiro,

independientemente de quién los pague, efectuándose la retención sobre el excedente.

2. Prestaciones de previsión social.

Cuotas de seguridad social de los trabajadores pagadas por los patrones. Se exentan las cuotas al IMSS a cargo de los trabajadores pagadas por el patrón (Fracción IX del Artículo 109 de la LISR).

De cajas y fondos de ahorro. Se exentan los ingresos provenientes de cajas de ahorro de trabajadores y de fondos de ahorro establecidos por las empresas, cuando reúnan los requisitos de deducibilidad (Fracción VIII del Artículo 109 de la LISR).

Entrega de aportaciones al INFONAVIT o institutos de seguridad social. Se exenta la

entrega de las aportaciones y sus rendimientos provenientes de la subcuenta de vivienda de

la cuenta individual prevista en la LSS, de la subcuenta del Fondo de la Vivienda de la

cuenta individual del SAR, prevista en la LISSSTE o del Fondo de la Vivienda para los

miembros activos del Ejército, Fuerza Aérea y Armada previsto en la Ley del Instituto de

Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Mexicanas, así como las casas habitación

proporcionadas a los trabajadores, inclusive por las empresas cuando se reúnan los

requisitos de deducibilidad (Fracción VII del Artículo 109 de la LISR).

Gratificación anual (aguinaldo). Se exentan hasta 30 días de S.M.G. del área geográfica del trabajador, cuando se otorgue en forma general (Fracción XI del Artículo 109 de la LISR).

Horas extras. Para un trabajador de salario mínimo se exenta el total de los ingresos de horas extras, siempre que éstas no excedan de 9 horas a la semana. Para el resto de los trabajadores, la exención es de 50% de las horas extras sin exceder de 5 S.M. por cada semana de servicio (Fracción I del Artículo 109 de la LISR). No se considera gasto fiscal la exención a las prestaciones distintas del salario que perciben los trabajadores con ingresos de 1 S.M., así como la exención de 9 horas a la semana por concepto de horas extras otorgada a dichos trabajadores.

Participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas. Se exentan hasta

45

15 días de S.M. (Fracción XI del Artículo 109 de la LISR).

Prima dominical. Se exenta un S.M. por cada domingo laborado (Fracción XI del Artículo 109 de la LISR).

Prima vacacional. Se exentan hasta 15 días de S.M. (Fracción XI del Artículo 109 de la

LISR).

Reembolso de gastos médicos, dentales, hospitalarios y de funeral. Están exentos

siempre que se concedan de manera general, de acuerdo con las leyes o contratos de

trabajo (Fracción IV del Artículo 109 de la LISR).

Subsidios por incapacidad, becas educacionales para trabajadores y/o sus hijos, guarderías infantiles, actividades culturales y deportivas y otras de naturaleza análoga. Están exentas las prestaciones cuando la suma de los ingresos por salarios y estos conceptos no excedan de 7 S.M.A.; si se rebasan de 7 S.M.A., la exención se limita hasta 1 S.M.A. (Fracción VI y penúltimo párrafo del Artículo 109 de la LISR).

Retiros por gastos de matrimonio o desempleo de la subcuenta de retiro. Se exentan

los retiros efectuados de la subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez de la

cuenta individual conforme a la LSS, por concepto de ayuda para gastos de matrimonio o

desempleo (Fracción XXIII del Artículo 109 de la LISR).

3. Otros ingresos exentos.

Existen otras exenciones en la LISR que se otorgan a las personas físicas que perciben ingresos por

arrendamiento de inmuebles, venta de bienes inmuebles y muebles, intereses, cobros de sumas

aseguradas, enajenación de acciones en bolsa de valores, entre otros. Dichas exenciones son:

Intereses que perciben las SIEFORES. Las Sociedades de Inversión Especializadas en Fondos para el Retiro (SIEFORES) no son contribuyentes del ISR. Conforme al artículo 94 de la LISR, están exentos los ingresos que perciben por intereses las SIEFORES. Considerando que se trata de instituciones “transparentes” en términos fiscales, el beneficio de esta exención lo reciben las personas que invierten sus recursos a través de ellas. (Artículos 93 y 94 de la LISR).

Enajenación de casa habitación. Los ingresos por la enajenación de casa habitación del contribuyente quedan exentas, siempre que el monto de la contraprestación obtenida no exceda de un millón quinientas mil UDIS, y la transmisión se formalice ante fedatario público. Lo anterior siempre que durante los cinco años inmediatos anteriores no se hubiese enajenado otra casa habitación por la que se hubiera obtenido este beneficio fiscal (Inciso a), Fracción XV del Artículo 109 de la LISR).

Intereses. Se encuentran exentos los ingresos por intereses:

a) Pagados por instituciones de crédito por cuentas de cheques, para el

pago de sueldos y salarios, pensiones, haberes de retiro o depósitos

de ahorro, siempre que el saldo promedio diario de la inversión no

exceda de 5 S.M.A. del D.F. (Inciso a), Fracción XVI del Artículo 109

de la LISR).

46

b) Pagados por sociedades cooperativas de ahorro y préstamo y sociedades

financieras populares, siempre que el saldo promedio diario de la inversión no exceda de 5

S.M.A. del D.F. (Inciso b), Fracción XVI del Artículo 109 de la LISR).

Premios por concursos científicos, literarios o artísticos o que promuevan los valores cívicos. Los ingresos por premios por concursos científicos, literarios o artísticos, así como los premios otorgados por la Federación para promover los valores cívicos (Fracción XX del Artículo 109 de la LISR).

Derechos de autor. Están exentos hasta 20 S.M.A. por permitir a terceros la publicación de obras escritas de su creación en libros, periódicos o revistas; o bien por la reproducción en serie de grabaciones de obras musicales de su creación, siempre que los libros, periódicos o revistas, así como los bienes en los que se contengan las grabaciones, se destinen para su enajenación al público por la persona que efectúa los pagos por estos conceptos y siempre que el creador de la obra expida por dichos ingresos, el comprobante respectivo (Fracción XXVIII del Artículo 109 de la LISR).

Rentas congeladas. Los ingresos derivados de contratos de arrendamiento prorrogados por disposición de Ley (Fracción XIV del Artículo 109 de la LISR).

Enajenación de derechos parcelarios o comuneros. Los ingresos por la enajenación de derechos parcelarios, de las parcelas sobre las que se hubiera adoptado el dominio pleno o de los derechos comuneros, siempre que sea la primera transmisión que se efectúe por los ejidatarios o comuneros y se realice en los términos de la legislación de la materia (Fracción XXV del Artículo 109 de la LISR).

Enajenación de acciones en bolsa de valores. Están exentos los ingresos derivados de la enajenación de acciones emitidas por sociedades mexicanas, en Bolsa de Valores concesionada en los términos de la Ley del Mercado de Valores, o de acciones emitidas por sociedades extranjeras cotizadas en dichas Bolsas, siempre que cumplan con ciertos requisitos.

Dicha exención no aplica cuando se trata de la persona o grupo de personas que, directa o

indirectamente, tengan 10% o más de las acciones representativas del capital social de la sociedad

emisora y se enajene dicho 10% o más en un periodo inferior a veinticuatro meses. Tampoco se

paga el ISR por los ingresos que deriven de la enajenación de acciones o títulos que representen

acciones emitidas por sociedades mexicanas, en bolsas de valores ubicadas en mercados de amplia

bursatilidad de países con los que México tenga celebrado un tratado para evitar la doble tributación,

siempre que se cumpla con ciertos requisitos (Fracción XXVI del Artículo 109 de la LISR).

47

Deducciones de ISR para personas físicas

En la LISR se establecen varias deducciones personales para personas físicas. Estas son las

siguientes:

Aportaciones complementarias de retiro a la subcuenta de aportaciones

complementarias de retiro, o a las cuentas de planes personales de retiro, así como

las aportaciones voluntarias realizadas a la subcuenta de aportaciones voluntarias. El

monto de la deducción máximo es el 10% de los ingresos acumulables del contribuyente en

el ejercicio y estas aportaciones no pueden exceder de 5 S.M.A. (Fracción V del Artículo 176

de la LISR).

Colegiaturas. Es posible deducir los pagos por servicios de enseñanza en los niveles desde

educación básica y hasta media superior, que realicen para sí, para su cónyuge o la persona

con quien vivan en concubinato, y para sus ascendientes o descendientes en línea recta,

siempre y cuando dichas personas no perciban ingresos iguales o superiores a 1 S.M.A. La

deducción anual no puede exceder por estudiante de los siguientes montos (Artículos 1.12.,

1.13. y 1.14. del Decreto Presidencial del 30 de marzo de 2012).

Depósitos en las cuentas especiales para el ahorro; así como primas de contratos de

seguros de planes de pensiones y acciones de sociedades de inversión, sin que

excedan de 152 mil pesos anuales. Siempre que el importe de los depósitos, pagos o

adquisiciones no exceda en el año calendario de $152,000 considerando todos los

conceptos (Artículo 218 de la LISR).

Donativos no onerosos ni remunerativos. Aquellos que se otorguen a la Federación, a las

Entidades Federativas o a los Municipios y a sus organismos descentralizados cuando sean

no contribuyentes; asimismo a las fundaciones, patronatos y demás entidades cuyo

propósito sea apoyar económicamente las actividades de personas morales autorizadas a

recibir donativos; también a las sociedades y asociaciones civiles, organizadas sin fines de

lucro, a las personas morales con fines no lucrativos; instituciones de asistencia o

beneficencia; sociedades o asociaciones de carácter civil que se dediquen a la enseñanza, o

a la investigación científica o tecnológica, o que se dediquen exclusivamente a la

reproducción de especies en protección y peligro de extinción y a la conservación de su

hábitat; a las asociaciones que otorguen becas, y a programas de escuela empresa.

Gastos de funerales. En la parte en que no excedan de 1 S.M.A. y sean efectuados para

su cónyuge, o para la persona con quien viva en concubinato o ascendientes o

descendientes en línea recta (Fracción II del Artículo 176 de la LISR).

Gastos de transportación escolar. Para descendientes en línea recta, cuando sea

obligatorio en el área de residencia o cuando para todos los alumnos se incluya dicho gasto

en la colegiatura (Fracción VII del Artículo 176 de la LISR).

Honorarios médicos, dentales y otros gastos hospitalarios. Los gastos que en estos

conceptos que realice el contribuyente para sí, para su cónyuge o para la persona con quien

viva en concubinato, y para sus ascendientes o descendientes en línea recta, siempre que

48

dichas personas no perciban ingresos iguales o superiores a 1 S.M.A. (Fracción I del

Artículo 176 de la LISR).

Intereses reales pagados por créditos hipotecarios. Son deducibles los intereses reales

pagados en el ejercicio por créditos hipotecarios destinados a casa habitación contratados

con los integrantes del sistema financiero, siempre que el monto de crédito otorgado no

exceda de un millón quinientas mil unidades de inversión (UDIS) (Fracción IV del Artículo

176 de la LISR).

Primas de seguros de gastos médicos. Cuando se trate de seguros complementarios o

independientes de los servicios de salud proporcionados por instituciones públicas de

seguridad social, y siempre y cuando el beneficiario sea el propio contribuyente, su cónyuge,

o la persona con quien viva en concubinato o sus ascendientes o descendientes en línea

recta (Fracción VI del Artículo 176 de la LISR).

ANEXO 2. IMPUESTO A LA TENENCIA

Existen dos razones concretas por la que los estados deben optar por mantener el impuesto de la

tenencia. La primera es la progresividad del mismo: como se observa en la siguiente gráfica

referente a 2011 (cuando aún era un impuesto federal), el último decil concentra el 60 por ciento del

gasto que se realiza en la adquisición de vehículos de uso particular.

Gráfica 21. Porcentaje del total del gasto realizado en la adquisición de vehículos de uso particular.

Fuente: Nexos (2011)

La otra razón es la importancia del impuesto a la tenencia en las finanzas públicas estatales. En el

2011, el impuesto a la tenencia representó 5 por ciento de las participaciones federales a estados y

municipios (Estadísticas SHCP). Si bien esta cantidad puede no resultar muy significativa es

importante considerar que el impuesto por tenencia de vehículos no está etiquetado y da margen de

acción a las finanzas locales. Dado el bajo nivel de ingresos propios de los estados, la ausencia de

este ingreso puede restringir aún más la poca flexibilidad financiera de los estados que decidan no

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

I II III IV V VI VII VIII IX X

49

sustituir el impuesto federal. Para el Distrito Federal, por ejemplo, la tenencia representa 21 por

ciento del total de ingresos no etiquetados.

Gráfica 22: Porcentaje del impuesto a la tenencia del total de ingresos no etiquetados, 2010

Fuente: Moody´s Investor Service

La gráfica 23 muestra el estado de la tenencia para cada entidad federativa y lo compara con el

crecimiento anual de la deuda en los últimos cinco años. Los datos muestran que algunos estados

con un crecimiento acelerado de la deuda mayor al 100% anual han decidido eliminar o subsidiar la

tenencia. Yucatán, por ejemplo, eliminó la tenencia desde 2012. Coahuila, un estado que aumentó

su deuda en casi 8000% entre 2006 y 2011, tiene un subsidio para automóviles de menos de

200,000 pesos. El crecimiento explosivo de la deuda amenaza las finanzas públicas estatales y

requiere responsabilidad de las autoridades para aumentar la recaudación, no disminuirla. Otros

estados con alto nivel de crecimiento de la deuda, como Nayarit y Chihuahua, han optado por

mantener el impuesto como una fuente adicional de recursos para el gobierno.

21.1%

5.8% 5.4% 5.2% 4.9% 4.6% 4.5% 4.4% 4.0% 3.4% 3.4% 3.4% 3.3% 3.0%

Dis

trito

Fed

eral

Méx

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Tam

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Gue

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50

Gráfica 23. Crecimiento anual de deuda (2006-2011) y estado de la tenencia para 2013 en las

entidades federativas

Fuente: IMCO con datos de SHCP y presupuestos estatales para 2013

Tabla 15. Impuesto a la tenencia por estado para 2013

Entidad Federativa Decisión sobre la tenencia Deuda/Transferencias Federales

(%)

Aguascalientes Se mantiene para vehículos de más de $200,000 53.30

Baja California Se mantiene para vehículos de más de $500,000 77.27

Baja California Sur Se mantiene como impuesto local 51.57

Campeche Se mantiene para vehículos de más de $200,000 16.22

Chiapas Se mantiene como impuesto local 74.65

Chihuahua Se cobra impuesto local de $1,000. Habrá unas 10

alcaldías que cobrarán un impuesto local

124.93

Coahuila Se mantiene para vehículos de más de $200,000 299.15

Colima Se subsidia el 100% 60.39

DF Se mantiene para vehículos de más de $250,000 99.74

Durango Se subsidia el 100% 65.86

AGS

BCBCS

CHICOL

DFDUR

MEX

GTO

GUE HGO

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MCH

MOR

NL

OAX

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-10%

10%

30%

50%

70%

90%

110%

130%

150%COA (1719%)

CAM (343%) CHS (303%)

NAY (182%)

TAM (268%) ZAC (323%)

Eliminación/

subsidio total Subsidio parcial Se mantiene

Crecimiento anual

51

Estado de México Se mantiene para vehículos de más de $350,000 61.29

Guanajuato Eliminado 40.75

Guerrero Eliminado 29.73

Hidalgo Se mantiene para vehículos de más de $351,000 35.92

Jalisco Eliminado 81.13

Michoacán Se subsidia el 100% 105.29

Morelos Eliminado 44.95

Nayarit Se mantiene como impuesto local 99.84

Nuevo León Se mantiene para vehículos entre 2008 y 2012. 168.30

Oaxaca Se mantiene como impuesto local 40.07

Puebla Se subsidia el 100% 46.27

Querétaro Se mantiene para vehículos de más de $400,000 24.00

Quintana Roo Se subsidia el 100% 216.27

San Luis Potosí Se mantiene para autos nuevos y de 10 años de

antigüedad. Subsidio del 50% para vehículos de hasta

$150,000

46.15

Sinaloa Se mantiene como impuesto local para personas físicas

con actividad empresarial y personas morales

40.70

Sonora Se mantiene para autos nuevos y de 10 años de

antigüedad. Subsidio del 50% para vehículos de hasta

$150,000

94.25

Tabasco Se mantiene para vehículos de más de $100,000 13.80

Tamaulipas Se mantiene para vehículos de más de $200,000 69.37

Tlaxcala Eliminado 1.39

Veracruz Se mantiene para vehículos de más de $230,000 92.16

Yucatán Subsidio del 100% para vehículos con valor menor a

$300,000

30.39

Zacatecas Subsidio del 100% para vehículos de hasta $200,000 69.27

Fuente: Elaboración propia con revisión de presupuestos de egresos estatales

52

53

Tabla comparativa de propuestas de reforma fiscal REFERENCIA 1. ENFOQUE GENERAL DE LA PROPUESTA 2. TIPO DE REFORMA

(ESTRUCTURAL, O MISCELÁNEA FISCAL)

3. AMPLIACIÓN LA BASE TRIBUTARIA

1. Propuesta ITAM

(Análisis, evaluación y

propuestas para una

reforma tributaria,

2001)

Enfoque de neutralidad del gasto público

Reforma estructural

Sí, tanto la del IVA como la del ISR, así

como la incorporación de mecanismos para

aumentar la participación del sector informal.

2. Reforma Integral de la

Hacienda Pública

presentada por el

Poder Ejecutivo (2007-

2008)

El enfoque es de neutralidad del gasto público

porque la iniciativa busca la equidad (al evitar

la evasión) y la eficiencia del sistema (al

promover el mejor ejercicio del gasto,

replantear el federalismo fiscal y buscar la

estabilidad en los ingresos).

La iniciativa se acerca más a ser una serie de

ajustes a la miscelánea fiscal. Según CEEY la

Reforma constituye un avance pero dista

mucho de resolver los problemas

fundamentales del sistema.

No. Para ampliar la base tributaria se creó el

Impuesto de Depósitos en Efectivo (IDE) que

impactaría a quienes obtienen ingresos no

declarados. Sin embargo, según la evaluación

de la CEEY, esta reforma no logra este

objetivo.

3. Propuesta PRI

(Iniciativa de Reforma

Fiscal de los Senadores

del Grupo

Parlamentario del PRI

2011)

El principal enfoque es macroeconómico. La

propuesta busca promover la inversión, la

competitividad con el exterior y la

competencia interna. Se concentra en

“fortalecer las finanzas públicas a favor de las

clases baja y media”.

Se restringe a cambios marginales a la actual

miscelánea fiscal. Las propuestas que más

cambian el status quo son el IVA en

alimentos, y la derogación del IETU.

No implica una reforma estructural.

No. Para fomentar la formalidad se propone

rembolsar 3 puntos del IVA a consumidores

inscritos en el RFC.

El IMCO opina que la ley no ampliará la base

porque no se elimina ningún régimen especial

de ISR.

4. Propuesta OCDE

(2011)

Enfoque de neutralidad del gasto público

Reforma Estructural

Sí, mediante IVA generalizado,

simplificación del sistema y fortalecimiento

del SAT.

5. El México del 2012

(Propuesta CEEY

2012)

Enfoque político

Reforma Estructural. Implica la

universalización del sistema de seguridad

social.

Sí. Mediante IVA generalizado,

simplificación del sistema y vigilancia de la

cadena productiva del sector formal.

6. Propuesta EPN (Sitio

web, libro y

respuestas, 2012)

Enfoque político

Reforma estructural. Implica la

universalización del sistema de seguridad

social, desvinculando el acceso a esta del

estatus laboral del individuo. No hace

explícitas las fuentes de financiamiento de

este programa.

Sí, se plantea incrementar la base tanto con

trabajadores pertenecientes al sector formal

como al informal.

ANEXO 3: TABLA COMPARATIVA DE SEIS PROPUESTAS DE REFORMA FISCAL EN

MÉXICO

54

Tabla comparativa de propuestas de reforma fiscal

REFERENCIA 4. REDUCCIÓN DE EXENCIONES Y

PRIVILEGIOS FISCALES REGRESIVOS

5. SIMPLIFICACIÓN DEL SISTEMA FISCAL 6. EJERCICIO DEL GASTO PÚBLICO DE

MANERA EFICIENTE TRANSPARENTE Y CON

RENDICIÓN DE CUENTAS

1. Propuesta ITAM

(Análisis, evaluación y

propuestas para una

reforma tributaria,

2001)

Sí, se plantean eliminar exenciones tanto en el

IVA como en el ISR.

Sí, al establecer una tasa general para el IVA

aplicable a la mayoría de los produc-tos,

incluida su venta en zona fronteriza (12%).

También, al plantear mecanismos para facilitar

la comprobación fiscal.

No se menciona.

2. Reforma Integral de la

Hacienda Pública

presentada por el

Poder Ejecutivo (2007-

2008)

Se crea el Impuesto Empresarial a Tasa única

(IETU) con pocas excepciones. El ISR

mantiene las exenciones; se elimina el

subsidio fiscal y el crédito al salario y se

incluye el subsidio para el empleo.

Se realizan adecuaciones administrativas:

mayor uso de la Firma Electrónica Avanzada y

de los comprobantes fiscales digitales,

simplificación del cálculo del ISR, portal para

profesionistas y empresarios, entre otros.

(1) CONEVAL evalúa las políticas y

programas de la APF; (2) el gasto

programable está sujeto a resultados, (3)

Fortalecimiento de la Auditoría Superior de la

Federación; (4) Homologación de la

contabilidad gubernamental.

3. Propuesta PRI

(Iniciativa de Reforma

Fiscal de los Senadores

del Grupo

Parlamentario del PRI,

2011)

Modifica: (1) IVA a alimentos (16%) con

excepciones y (2) suprimir tratamientos

preferenciales en fronteras. Mantiene: tasa

cero a productos rurales y (2) pre-ferencia al

transporte público terrestre.

(1)Régimen simplificado para personas

morales y físicas con actividad empresa-rial y

para productores rurales; (2)Base del ISR de

devengado a flujo de efectivo; (3) vía de

justicia eficaz, para que los con-tribuyentes no

requieran un profesionista

Uno de los ejes de la iniciativa es “ser

eficiente en la aplicación del gasto y

transparente para fines de redición de

cuentas”, la propuesta no indica cómo se

promoverá que estos principios rijan el gasto

público en la práctica.

4. Propuesta OCDE

(2011)

Sí, se plantean eliminar exenciones tanto en el

IVA como en el ISR, así como suprimir

subsidios regresivos como los de los

combustibles o la energía y los regímenes

especiales.

Si, se sugiere reducir los regímenes especiales

para las empresas, gravar todos los

componentes del ingreso laboral y transitar

hacia un impuesto empresarial más sencillo.

El enfoque del presupuesto debe estar basado

en metas y ser acompañado de una amplia

evaluación anual de éstas. Además, debe haber

un mayor involucramiento del Congreso al

momento de elaborar el presupuesto.

5. El México del 2012

(Propuesta CEEY

2012)

Sí, se plantean eliminar exenciones tanto en el

IVA como en el ISR.

Si, se plantea eliminar los regímenes

especiales para el pago del ISR y disminuir la

carga administrativa. También se propone

eliminar las exenciones al IVA y cobrar un

impuesto generalizado.

Se proponen ejercicios de evaluación ex-ante

y ex-post de los proyectos y progra-mas de

gobierno. Adicionalmente, la planificación

hacendaria debe ser un esfuerzo conjunto entre

el poder ejecutivo y legislativo.

6. Propuesta EPN (Sitio

web, libro y respuestas,

2012)

Sí, se pretende reducir las exenciones

tributarias regresivas, deducciones y

regímenes preferenciales, y que las que se

otorguen estén focalizadas en la población con

menos recursos.

Sí, se plantea una simplificación al unificar

ISR y el IETU en un solo impuesto al ingreso,

así como facilitar el cobro a personas físicas

con actividad empresarial bajo el régimen de

medianos y pequeños contribuyentes.

Sí, se aclara que es necesario transparentar el

uso que se le dará a los recursos para que no

sean despilfarrados y se plantea que la

Auditoría Superior de la Federación tenga

mayores facultades para vigilarlo.

55

Tabla comparativa de propuestas de reforma fiscal

REFERENCIA

7. ELIMINACIÓN DE DUPLICIDAD DE

FUNCIONES AL INTERIOR DE LAS

DEPENDENCIAS Y ENTRE ELLAS

8. FORTALECIMIENTO DEL FEDERALISMO

FISCAL

9. GRAVANDO MALES Y SUBSIDIANDO BIENES

1. Propuesta ITAM

(Análisis, evaluación y

propuestas para una

reforma tributaria,

2001)

No se mencionan este tipo de reformas.

Sí. Se busca permitir que las entidades

federativas graven la venta de bienes y

servicios al consumidor final y tengan libertad

para determinar la(s) tasa(s) que consideren

convenientes.

Sí, se plantea gravar la gasolina y el diesel a

una tasa uniforme de 150%

2. Reforma Integral de la

Hacienda Pública

presentada por el Poder

Ejecutivo (2007-2008)

La Reforma no contempla nada al respecto.

(1)Mayores potestades tributarias a las

entidades federativas; (2) posibilidad de

establecer impuestos locales a la venta; (3)

distribución de participaciones con base en la

recaudación, entre otros.

Participantes de la Evaluación realizada por

CEEY señalaron que el IETU encarece el

costo del empleo. Si los patrones de MiPyMEs

cambian al sistema de honorarios (deducibles

en la IETU), dejan a sus «empleados» sin

seguridad social.

3. Propuesta PRI

(Iniciativa de Reforma

Fiscal de los Senadores

del Grupo

Parlamentario del PRI,

2011)

La iniciativa no menciona nada al respecto.

La iniciativa no menciona nada al respecto.

Se propone que en lugar del IETU, se

establezca la no deducción de las erogaciones

de los patrones por “subsidios al empleo”. Se

indica que este cambio no afectará a los

trabajadores.

4. Propuesta OCDE (2011)

Dejar de tener dos Secretarías responsables

de políticas agrícolas (SAGARPA y

Reforma Agraria). Incorporar la Secretaría

de Turismo y Función Pública a otras

dependencias.

Condicionar las transferencias estatales y

municipales, modernizar el cobro del predial y

permitir a los estados crear impuestos al

ingreso y consumo.

Gravar el uso de combustibles fósiles,

subsidiar bienes públicos en agricultura y

programas de Combate a la Pobreza.

5. El México del 2012

(Propuesta CEEY 2012)

La propuesta considera que el sistema dual

de seguridad social genera incentivos para la

informalidad por lo que sugiere transitar a

un sistema universal.

Propiciar la recaudación directa a nivel estatal

mediante impuestos predial y a la venta y

condicionar las transferencias estatales y

municipales.

Gravar el uso de combustibles fósiles.

6. Propuesta EPN (Sitio

web, libro y respuestas,

2012)

No se especifican prácticas en esta

dirección.

Sí. Se plantea redefinir las obligaciones

tributarias de los tres órdenes de gobierno para

tener un pacto fiscal más equitativo y eficaz.

En particular, incrementar la eficiencia

recaudatoria de los gobiernos estatales y

mejorar el cobro del impuesto predial en los

municipios.

Sí, señala que los subsidios a la electricidad y

la gasolina deben priorizarse de manera más

inteligente y focalizarse para mejorar las

condiciones de la población con menos

recursos. Y que los altos precios del petróleo

no se utilicen para financiar el gasto corriente

.

56

Tabla comparativa de propuestas de reforma fiscal

REFERENCIA 10. TASA GENERAL COMPETITIVA 11. SUFICIENTE RECAUDACIÓN PARA

SOLVENTAR LOS GASTOS PÚBLICOS

12. MANEJO DE LA DEUDA PÚBLICA

1. Propuesta ITAM

(Análisis, evaluación y

propuestas para una

reforma tributaria,

2001)

No se especifica el impacto preciso de cada

una de las modificaciones, lo que hace

imposible establecer la tasa general.

Sí, aunque no se hace un balance final que

cuantifique el beneficio de esta reforma.

Sí, se señala que se debe incrementar la

recaudación entre otras razones para reducir la

deuda pública.

2. Reforma Integral de la

Hacienda Pública

presentada por el

Poder Ejecutivo (2007-

2008)

Se estima que los ingresos tributarios, en 20

años, equivaldrán a 10 puntos del PIB. Esto

significa aumentar cada sexenio en cuando

menos 3 puntos del PIB la recaudación. En el

mediano plazo, se calcula un incremento de

1.1% del PIB

La proyección es que en el mediano y largo

plazo se incrementará el nivel de recaudación.

Sin embargo, el análisis de CEEY considera

que otorgar potestades tributarias a los estados

a podría crear un déficit en las finanzas

públicas federales.

No se menciona nada al respecto

3. Propuesta PRI

(Iniciativa de Reforma

Fiscal de los Senadores

del Grupo

Parlamentario del PRI,

2011)

Se estima que el efecto conjunto de las

reformas tendrá un efecto de 1% del PIB de

manera directa. Además, se obtendrán

beneficios adicionales, equivalentes a 0 .50%

del PIB.

Según los autores, la iniciativa no dejara

“huecos”, pero el IMCO señala que en el corto

plazo sí habrá uno: (1) La SHCP proyecta un

déficit en el corto plazo, (2) ¿Qué pasa si la

economía no crece? Y (3)Existen restricciones

claras al déficit.

La iniciativa no menciona nada al respecto.

4. Propuesta OCDE

(2011)

No se menciona.

El gasto en programas sociales como

Oportunidades o un programa de seguridad

social universal se podría financiar con los

ahorros derivados de eliminar la tasa cero,

exenciones del IVA y el subsidio energético

(2.5-3% del PIB)

No se menciona.

5. El México del 2012

(Propuesta CEEY

2012)

La tasa actual del IVA en México se asemeja

al promedio de la OCDE, el problema es la

baja recaudación.

Un sistema de protección universal se podría

financiar con la eliminación de los regímenes

tributarios especiales e incluyendo la

generalización del IVA (3.4% del PIB), la

eliminación de los subsidios a la gasolina (1.5

a 2% del PIB)

y la mejora a la administración fiscal (al

menos 0.5% del PIB).

Ha habido un endeudamiento creciente, esto

no es un problema en el corto plazo pero es

necesario aumentar la proporción de ingresos

tributarios.

6. Propuesta EPN (Sitio

web, libro y respuestas,

2012)

No se menciona. No es claro pues nunca se establecen los

montos de ahorro ni los de gastos.

No se menciona.

57

Tabla comparativa de propuestas de reforma fiscal

PROPUESTA DE REFORMA 13. MODIFICACIÓN DE NORMATIVIDAD 14. ACTORES PERJUDICADOS Y MECANISMOS DE COMPENSACIÓN

1. Propuesta ITAM

(Análisis, evaluación y

propuestas para una

reforma tributaria,

2001)

Sí, se harían cambios a las leyes del IVA, ISR, SAT, la Ley de

coordinación fiscal, el CFF, el Presupuesto de Egresos y la Ley de

PEMEX.

Se podrían señalar, en términos generales y muy simplificados como

perjudicados los productores y consumidores de los productos que

perdieron su exención o tasa cero.

2. Reforma Integral de la

Hacienda Pública

presentada por el

Poder Ejecutivo (2007-

2008)

Se modifica la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos; Ley de Coordinación Fiscal; Ley del Impuesto sobre la

Renta; Código Fiscal de la Federación; Ley del Impuesto Especial

sobre Producción y Servicios; Ley del Impuesto sobre Tenencia o

Uso de Vehículos. Se crea: Ley de la Contribución Empresarial de

Tasa Única y Ley del Impuesto contra la Informalidad

El IETU afecta a quienes pagan poco por regímenes especiales, quienes

realizan prácticas elusivas y quienes pagan (MiPyMEs). El IDE afecta a

la población aunque se dirige los participantes de la economía informal.

El IEPS sobre juegos y sorteos perjudica a quienes lucran con esas

actividades y el IEPS sobre pinturas de aerosol (no aprobado) afectaría

quienes producen o comercian el bien. No se contemplan

compensaciones.

3. Propuesta PRI

(Iniciativa de Reforma

Fiscal de los Senadores

del Grupo

Parlamentario del PRI,

2011)

Ley del Impuesto sobre la Renta

Ley del Impuesto al Valor Agregado

Código Fiscal de la Federación

Ley Federal de Derechos

Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única (se abroga)

Actores perjudicados: Habitantes y empresarios de las zonas fronterizas,

asalariados con mayores ingresos, patrones de asalariados que reciben el

salario mínimo, empresas dedicadas al transporte terrestre interestatal y

sus usuarios. En el caso del IVA a alimentos, se afecta a toda la

población. El único mecanismo de compensación es tasa cero a canasta

básica de alimentos. Se elimina los incentivos a la inversión creados con

el IETU.

4. Propuesta OCDE

(2011)

Sí, se necesitaría modificar la Ley del IVA, ISR, SAT y la Ley de

coordinación fiscal. También la CPEUM.

Incrementar el sistema de transporte público y subsidios para invertir en

equipos eficientes en consumo de energía.

Mayor gasto social y no gravar los alimentos de la canasta básica para

no afectar a la población más pobre.

5. El México del 2012

(Propuesta CEEY

2012)

Sí, esta propuesta requeriría modificar la ley del IVA, ISR, la

CPEUM, SAT y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria.

Programa de seguridad social universal que conste de pensión mínima de

retiro, ingreso mínimo, acceso efectivo a la salud y seguro de vida e

invalidez para compensar por incremento en impuestos.

6. EPN (Sitio web, libro y

respuestas, 2012)

Sí, esta propuesta requeriría modificar la ley del IVA, ISR, IETU, la

CPEUM y la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación

No se especifica de manera clara.

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