1

BAB I

Pemilu 2009: Transisi Menuju Konsolidasi Demokrasi, Studi Terhadap Sistem Pemilu Menurut UU No. 10 Tahun 2008 tentang

Pemilu Anggota DPR, DPD, dan DPRD

Oleh: Indra Pahlevi1

I. Pendahuluan A. Latar Belakang

Sejak era reformasi bergulir pada tahun 1998 lalu, Indonesia telah

melaksanakan 2 (dua) kali pemilu untuk memilih anggota legislatif yaitu tahun 1999 dan tahun 2004 dan satu kali pemilu presiden dan wakil presiden tahun 2004. Pemilu berikutnya akan berlangsung tahun 2009 ini dengan menggunakan landasan yuridis yang baru yaitu UU No. 10 Tahun 2008 tentang Pemilu Anggota DPR, DPD, dan DPRD serta UU No. 42 Tahun 2008 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden. Landasan yuridis ini sangat penting bagi upaya penguatan demokrasi di Indonesia, sehingga pasca masa transisi demokrasi, Indonesia kemudian melangkah ke tahapan konsolidasi demokrasi.

Terhadap pelaksanaan pemilu untuk memilih anggota DPR, DPD, dan DPRD, UU No. 10 Tahun 2008 telah memberikan pengaturan yang relatif komprehensif dengan dasar untuk menyempurnakan landasan yuridis sebelumnya yaitu UU No. 12 Tahun 2003 yang sudah cukup demokratis. UU. No. 10 Tahun 2008 ini mengatur berbagai hal yang terkait dengan pelaksanaan pemilu yaitu seperti tentang penyusunan daftar pemilih yang sangat menjunjung tinggi kedaulatan rakyat dengan memberikan ruang yang lebih bebas kepada rakyat. Salah satu aturan yang penting adalah terkait dengan tidak perlunya lagi kartu pemilih dalam memberikan suaranya di TPS, tetapi cukup dengan KTP. Namun demikian pemilih harus terdaftar sebagai pemilih dalam daftar pemilih tetap yang disusun KPU. Dalam proses penyusunan daftar pemilih, masyarakat diberikan kesempatan 2 (dua) kali untuk memberikan tanggapan, sehingga diharapkan dapat memberikan ruang yang luas untuk koreksi. Namun hal itu pun sangat tergantung kepada profesionalisme aparat KPU itu sendiri. Daftar pemilih disusun berdasarkan basis RT, sehingga lebih mudah untuk melakukan pengawasan.

Hal lain yang diatur adalah terkait dengan sistem pemilu khususnya sistem pemilu untuk memilih anggota DPR dan DPRD yaitu sistem proporsional terbuka. Secara prinsipil, sistem pemilu yang digunakan dalam pemilu 2009 adalah sistem pemilu yang lebih demokratis berdasarkan kebutuhan peningkatan derajat keterwakilan dan kondisi geopolitik Indonesia. Oleh karena itu pemilu 2009 harus dilaksanakan efektif dan efisien.berdasarkan asas langsung, umum,

1 Penulis adalah Peneliti Politik dan Pemerintahan Indonesia, Pusat Pengkajian Pengolahan Data Informasi (P3DI) Setjen

DPR RI, e-mail: indralevi@yahoo.com

2

bebas, rahasia, jujur, dan adil. Apalagi sudah ada Putusan Mahkamah Konstitusi yang membatalkan ketentuan Pasal 214 UU No. 10 Tahun 2008 terkait dengan penentuan calon terpilih. Dalam putusannya, Mahkamah Konstitusi menyatakan seorang calon anggota DPR dan DPRD terpilih berdasarkan suara terbanyak. Dengan demikian, maka suara rakyat sangat penting bagi terpilihnya seseorang menjadi wakil rakyat di DPR atau DPRD.

Selanjutnya, Dalam konteks pelaksanaan pemilu 2009, berdasarkan perkembangan dinamika politik Indonesia serta peningkatan populasi, maka jumlah kursi untuk DPR RI adalah 560 kursi atau meningkat 10 kursi dari sebelumnya (550). Hal ini dalam upaya meningkatkan derajat keterwakilan seluruh wilayah Indonesia yang sangat heterogen, tetapi tetap dengan memperhatikan komposisi Jawa – Luar Jawa yang proporsional. Oleh karena itu, alokasi kursi untuk tiap daerah pemilihan untuk memilih anggota DPR RI adalah berkisar antara 3-10 kursi. Sementara untuk alokasi kursi untuk DPRD adalah 3-12 kursi atau sama dengan pemilu 2004 lalu.

Materi penting lainnya dalam UU No. 10 tahun 2008 adalah tentang penghitungan suara yang berusaha mencerminkan rasa keadilan terhadap partai politik yang memperoleh suara yang signifikan. Meskipun materi ini menjadi satu-satunya materi yang diambil keputusannya melalui pemungutan suara di Rapat Paripurna, tetapi hal tersebut sudah menjadi kesepakatan dan pemahaman bersama baik dari fraksi-fraksi di DPR maupun Pemerintah bahwa substansinya partai politik yang memperoleh suara signifikan harus memperoleh kursi yang proporsional dalam koridor sistem pemilu proporsional terbuka.

Dasar penghitungan suara yang dilakukan oleh KPU untuk khususnya untuk menetapkan perolehan kursi setiap partai politik di DPR adalah perolehan suara sah secara nasional untuk setiap partai politik. Aturan baru yang diarahkan untuk menciptakan multi partai sederhana secara alamiah adalah parliamentary threshold (PT) sebesar 2,5% dari suara sah nasional secara keseluruhan. Hal ini dimaksudkan agar tidak semua partai politik yang ikut pemilu dapat menempatkan wakilnya di DPR, sehingga tercipta sebuah efektivitas lembaga parlemen dalam menjalankan fungsinya. Namun demikian, semua partai politik yang ikut pemilu tetap berhak ikut pemilu berikutnya. Sistem ini merupakan sebuah langkah pasti memperkokoh demokrasi di Indonesia, sehingga sistem politik Indonesia khususnya sistem perwakilannya menjadi lebih dewasa dan matang. Demikian halnya dengan proses pendewasaan bagi partai politik yang terus dilakukan melalui instrumen aturan perundang-undangan tanpa mengabaikan kebebasan dan kedaulatan partai politik itu sendiri.

Berdasarkan uraian di atas, terlihat bahwa sesungguhnya telah ada upaya untuk memperbaiki mekanisme demokrasi di Indonesia khususnya melalui pelaksanaan pemilu. Namun demikian tentunya masih banyak ruang yang memungkinkan terjadinya permasalahan seperti dalam konteks pelaksanaan sistem proporsional pasca keluarnya Putusan Mahkamah Konstitusi yang menyatakan suara terbanyak yang berhak menjadi calon terpilih, berapapun perolehannya. Sementara sistem pemilu kita masih proporsional yang memberikan ruang kepada partai politik untuk berperan lebih. Selain itu sistem kepartaian kita yang masih ekstrim multi partai yang memberikan pengaruh

3

terhadap mekanisme proses penghitungan suara dan berpotensi munculnya perselisihan hasil penghitungan suara tidak hanya antara partai, tetapi juga antara calon. Hasil penghitungan suara partai politik akan sangat berpengaruh terhadap pencapaian parliamentary threshold sebesar 2,5% sehingga partai politik dapat ikut serta dalam penghitungan perolehan kursi di DPR. B. Perumusan Masalah

Dari semua permasalahan tersebut sangat terkait dengan kesiapan KPU

dari pusat hingga ke tingkat paling rendah. Dengan kondisi yang ada sampai saat ini, terlihat KPU sangat kedodoran dalam berbagai hal baik teknis maupun non-teknis. Mulai dari penyusunan daftar pemilih, pengadaan logistik, serta penetapan jadwal menjadi masalah serius yang dihadapi KPU, belum lagi terhadap penetapan daftar calon, pemungutan suara, penghitungan suara hingga penetapan perolehan kursi dan siapa yang berhak menjadi calon terpilih. Oleh karena itu menjadi sebuah kajian yang sangat menarik untik diteliti berbagai permasalahan di atas. Oleh karena dapat dirumuskan satu pertanyaan yaitu ”Bagaimana Implementasi Sistem Proporsional Terbuka dalam Pemilu 2009?” C. Tujuan Penelitian

Adapun tujuan dilaksakanannya Penelitian ini adalah:

1. Untuk mengetahui implementasi UU No. 10 Tahun 2008 tentang pemilu Anggota DPR, DPD, dan DPRD khususnya yang terkait dengan pelaksanaan sistem proporsional terbuka; dan

2. Untuk memberikan masukan atau informasi terhadap para stake holders yang terkait (DPR, KPU, dan Pemerintah) serta masyarakat terhadap pelaksanaan Pemilu 2009 yang sesungguhnya sudah harus mengarah kepada konsolidasi demokrasi (demokrasi substantif).

D. Tinjauan Pustaka

1. Sistem Pemilu

Sistem pemilu menurut Lijphart, diartikan sebagai satu kumpulan metode

atau cara warga masyarakat memilih para wakil mereka.2 Dalam sistem pemilu ini sejumlah suara ditransfer menjadi kursi dalam parlemen (DPR atau DPRD). Sehingga dengan demikian terpilih sejumlah wakil dari partai politik yang duduk dalam parlemen. Dalam membahas tentang sistem pemilu, sangat perlu diperhatikan apa yang dinamakan electoral formula atau formula pemilihan

2 Arend Lijphart, Electoral Systems, dalam Afan Gaffar, Politik Indonesia, Transisi Menuju Demokrasi, Pustaka Pelajar,

Yogyakarta, 2000, hal. 255.

4

umum yang berarti sistem apa yang hendak digunakan.3 Terhadap hal ini terdapat beberapa pilihan sistem pemilu yang dapat digunakan oleh sebuah negara dalam melaksanakan pemilihan umum. Secara umum terdapat dua kelompok sistem pemilu utama yaitu: a. Sistem representasi-proporsional (proportional representation); dan b. Sistem pluralitas-mayoritas (plurality-majority) atau disebut sistem distrik.4

Sebenarnya, terdapat banyak jenis sistem pemilu yang saat ini

dipergunakan di seluruh dunia disertai varian-variannya. Jenis dan varian sistem pemilu tersebut tetap bertumpu kepada dua kelompok sistem pemilu utama tersebut. Sehingga sebagai dasar, sistem representasi-proporsional (proportional representation) yang juga memiliki turunan sistem semi-proporsional, dan sistem pluralitas-mayoritas (plurality-majority) tetap menjadi acuan utama dalam menciptakan varian sistem.5 Secara lebih rinci dapat disampaikan dua sistem pemilu utama tersebut sebagai berikut: 1. 1 Sistem Representasi-Proporsional

Pada sistem representasi-proporsional partai memiliki fungsi dan kendali

yang dominan atas wakil-wakilnya baik dalam proses pencalonan maupun setelah duduk di parlemen. Partai memiliki kekuatan sehingga menjadi sehat dalam menjadikan partai politik sebagai pilar demokrasi yang kokoh. Dalam sistem ini, tidak ada suara pemilih yang hilang (terutama jika diterapkan sistem representasi proporsional murni) karena semua suara akan terkonversi menjadi kursi. Selanjutnya, sistem representasi-proporsional memungkinkan tokoh nasional atau lokal yang memiliki kualitas dan kapabilitas baik, menjadi wakil rakyat karena partai politik melakukan rekrutmen secara terorganisir. Hal utama dari sistem representasi-proporsional adalah memberikan peluang kepada partai politik kecil untuk tumbuh menjadi besar, sehingga tidak mematikan aspirasi politik dan aspirasi kekuasaan untuk ikut mempengaruhi proses politik. Kecenderungan sistem ini adalah memiliki orientasi anggota parlemen lebih ke nasional dibanding ke daerah pemilihannya.6

Dalam sistem representasi-proporsional, terdapat beberapa kelemahan mendasar yang mengakibatkan derajat keterwakilan (degree of representativeness) menjadi rendah. Kelemahan-kelemahan utama sistem ini adalah: a. Akuntabilitas kepada konstituen (pemilih) lemah, karena wakil terpilih lebih

tergantung kepada kekuasaan pusat (DPP Partai Politik); b. Peluang untuk politik uang (money politics) dan penyalahgunaan kekuasaan

sangat besar, karena calon tergantung partai politik, bukan konstituen;

3 Affan Gaffar, Politik Indonesia, Transisi Menuju Demokrasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2000, hal. 255

4 Ibid.

5 Ben Reilly dan Andrew Reynolds, Sistem Pemilu, IDEA International Stockhlom, United Nations New

York, dan IFES Washington DC, 2001. 6 Makmur Keliat dkk (Eds), Selamatkan Pemilu, Agar Rakyat Tak Ditipu Lagi, The Ridep Institute, Jakarta,

2001, hal, 74-75

5

c. Fragmentasi politik di tingkat nasional sangat besar, memungkinkan partai politik kecil untuk mempengaruhi proses politik; dan

d. Besar kemungkinan terjadi distorsi dan manipulasi penghitunagn suara dari TPS hingga ke tingkat nasional.7

1. 2 Sistem Pluralitas-Mayoritas (Plurality-Majority)

Pada sistem pluralitas-mayoritas, terdapat satu karateristik utama yaitu

hampir selalu menerapkan distrik berwakil tunggal. Oleh karena itu sistem ini memiliki kelebihan sekaligus kelemahan. Beberapa kelebihan yang terdapat dalam sistem pluralitas-mayoritas ini adalah memiliki akuntabilitas tinggi perwakilan pada konstituen, mendorong terciptanya stabilitas politik yaitu mengarah kepada sistem dua partai dan partai-partai kecil cenderung melakukan koalisi untuk memperoleh kursi.8 Kelebihan lainnya adalah sistem ini memberikan gambaran bahwa perhitungan suara jauh lebih sederhana dan kurang menimbulkan kompleksitas perselisihan. Salah satu konsekuensi dari sistem pluralitas-mayoritas ini adalah anggota parlemen memikiki kecenderungan orientasi kepada daerah pemilihannya (konstituensi) daripada orientasi nasional.9

Adapun kelemahan utama sistem pluralitas-mayoritas adalah sebagian suara akan hilang karena prinsip perwakilan tunggal/single member constituency (meskipun ada juga yang berwakil banyak). Partai politik juga menjadi kurang berperan dalam kontrol atas wakil mereka di lembaga legislatif serta fragmentasi politik besar di tingkat lokal. Di daerah yang ketahanan sosialnya rendah, potensi disintegrasi lebih tinggi.10

Dalam sistem pluralitas-mayoritas yang lebih dikenal dengan sistem distrik, wilayah Negara dibagi ke dalam beberapa distrik pemilihan. Biasanya atas dasar jumlah penduduk.11 Menurut Maurice Duverger (1951) sistem pluralitas-mayoritas ini disebut sebagai simple majority single ballot system, karena dianggap sebagai sebuah sistem mayoritas sederhana dengan suara tunggal (sistem tunggal).12 Konsep Duverger ini kemudian sering disebut sebagai Duverger’s law.13 Sementara ahli politik lainnya menyebut sistem pluralitas-mayoritas dengan plurality system.

7 Ibid.

8 Makmur Keliat, Hermawan Sulistio, dan Moch Nurhasyim (Ed), op.cit, hal. 74.

9 Ibid, hal. 75

10 Ibid.

11 Afan Gaffar, Politik Indonesia…., op.cit, hal. 265.

12 Maurice Duverger dalam Afan Gaffar, op.cit. hal 265

13 Lihat Alan Ware, Political party and Party System, Oxford University Press, New York, 2000.

6

II. Metode Penelitian A. Waktu dan Tempat Penelitian

Penelitian pendahuluan yang dilaksanakan tanggal 9-12 Maret 2009 serta

penelitian yang dilaksanakan tanggal 16-20 April 2009. Tempat penelitian

dilakukan di Provinsi Sumatera Utara dengan pertimbangan.......

B. Teknik Pengumpulan Data

Pengumpulan data dilakukan melalui beberapa cara yaitu wawancara sebagai data primer serta obervasi dalam proses rekapitulasi perolehan suara termasuk wawancara informal dengan para informan yang dianggap penting dan pengumpulan data sekunder berupa dokumentasi yang menunjang. Adapun wawancara dilakukan terhadap KPU Provinsi Sumatera Utara, KPU Kota Medan, Panwas Pemilu Provinsi, Panwas Pemilu Kota Medan, pengurus dan/atau calon anggota DPR/DPRD dari partai politik (Partai Golkar, PDI Perjuangan, PKS, dan PDS), serta masyarakat khususnya masyarakat akademis di FISIP Universitas Sumatera Utara. Sementara pengumpulan data sekunder yaitu berbentuk Kliping dan artikel yang terkait dengan pelaksanaan pemilu 2009 baik secara lokal di Sumatera Utara maupun secara nasional yang relevan. C. Metode Analisis

Penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif dan bersifat evaluatif terhadap sistem pemilu tahun 2009 berdasarkan Undang-Undang Nomor 10 tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD yaitu penelitian yang berusaha melihat sistem pemilu proporsional terbuka yang didasarkan kepada ketentuan perundang-undangan serta dengan menggunakan sistem suara terbanyak berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi sebagai pilihan kebijakan yang diambil decision makers di DPR RI (antara DPR dan Pemerintah) terhadap apa yang menjadi kelebihan sistem ini serta apa yang menjadi hambatan atau kendala dalam pelaksanaannya II. Hasil Penelitian dan Pembahasan A. Hasil Penelitian

Berdasarkan penelitian yang dilakukan dalam dua tahap yaitu penelitian

pendahuluan yang dilaksanakan tanggal 9-12 Maret 2009 serta penelitian yang dilaksanakan tanggal 16-20 April 2009 terlihat adanya berbagai masalah dalam implementasi sistem pemilu proporsional terbuka ini, setidaknya untuk kasus Sumatera Utara. Tahap penelitian pendahuluan yang merupakan penelitian terhadap kesiapan segenap stake holders baik penyelenggara, pengawas, dan partai politik serta masyarakat dalam melaksanakan pemilu dengan sistem

7

proporsional terbuka serta adanya parliamentary threshold 2,5% dan menggunakan sistem suara terbanyak bagi calon terpilih dari setiap partai politik.

Guna keperluan penyampaian laporan ini, temuan atau hasil penelitian akan dibagi dalam dua segmen yaitu temuan pada saat penelitian pendahuluan sebelum pelaksanaan pemungutan suara dan temuan pada saat penelitian pasca pelaksanaan pemungutan suara tanggal 9 April 2009. Secara lebih rinci dapat dikemukakan sebagai berikut:

Dari seluruh nara sumber yang ditemui peneliti terdapat kecenderungan bahwa semua pihak siap dengan segala keterbatasannya baik KPU, panwaslu, maupun partai politik peserta pemilu. Secara rinci dapat kita lihat dalam rangkuman pendapat nara sumber di bawah ini.14 1. KPU Provinsi Sumatera Utara: terhadap persiapan logistik memang ada

hambatan baik dari sisi regulasi maupun anggaran. Kondisi tersebut memunculkan rasa takut bagi para pelaksana karena tidak memiliki payung hukum yang jelas. Pihak Pemerintah Daerah sebenarnya mau memberikan anggarannya, tetapi sesuai UU hal itu tidak diperbolehkan, kecuali hibah atau bantuan. Namun demikian jika hibah, justru pihak Pemerintah Daerah Provinsi tidak dapat memberikannya. Padahal proses persiapan terus berjalan. KPU sebenarnya meminta pihak Pemerintah Daerah Provinsi yang melaksanakannya.Terkait dengan teknik penghitungan suara pasca Putusan MK, hingga saat ini (sampai tanggal 12 Maret 2009) belum ada sosialisasi yang memadai, apalagi dikaitkan dengan anggaran sosialisasi yang sangat minim (sekitar Rp 100 juta). Dengan segala keterbatasannya, KPU Provinsi Sumut tetap berusaha menjalankan semua tahapan termasuk persiapan mekanisme penghitungan perolehan suara di semua tingkatan hingga penetapan calon terpilih. Selanjutnya mekanisme penghitungan perolehan kursi diatur dalam Peraturan KPU Nomor 15 Tahun 2008 sebagai petunjuk pelaksanaannya. Meskipun dalam praktek muncul berbagai kendala dan bahkan gugatan ke Mahkamah Agung dan/atau Mahkamah Konstitusi.

2. Panwaslu Provinsi Sumatera Utara yang dijelaskan oleh salah satu anggotanya, Zakaria Taher menyatakan bahwa sebenarnya sudah banyak perkara atau pengaduan masuk ke Panwaslu, tetapi harus diakui bahwa sangat minimnya personil serta dana yang dimiliki menjadikan gerak langkah Panwaslu mengalami hambatan. Terkait dengan persiapan pelaksanaan pengawasan pada saat rekapitulasi perolehan suara serta penghitungan perolehan kursi, Panwaslu Sumut menyatakan akan semaksimal mungkin dengan segala keterbatasannya. Di tingkat desa/kelurahan hanya ada 1 (satu) pengawas pemilu lapangan yang harus mengawasi penghitungan suara di seluruh TPS yang ada di seda/kelurahan tersebut serta mengawalnya ke tingkat PPS. Jika tidak dapat melaksanakan, maka akan terkena sanksi pidana sesuai UU No. 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilu dan UU No. 10 Tahun 2008 tentang Pemilu Anggota DPR, DPD, dan DPRD. Terkait hal itu, Panwaslu hanya bisa berharap dapat bekerja

14 Dilakukan sebanyak 2 kali (tahap) yaitu tanggal 9 -12 Maret 2009 dan tanggal 16-20 April 2009 di

Medan, Sumatera Utara.

8

semaksimal mungkin dan tidak dengan mudah dinyatakan melanggar peraturan perundang-undangan tentang pelanggaran yang dilakukan personil pengawas di semua tingkatan.

3. DPD PDI Perjuangan Provinsi Sumatera Utara yang diwakili oleh Wakil Sekretaris Bidang Internal Effendi S. Napitupulu menyatakan kesiapannya terhadap berlakunya ”sistem baru” yaitu suara terbanyak dalam pemilu karena sudah ada mekanisme internal melalui peraturan partai. Selain itu PDI Perjuangan membuat kontrak politik dengan para calon Anggota legislatif jika terpilih nanti harus memperjuangkan harga sembako murah, kesejahteraan rakyat, dan menciptakan jutaan lapangan kerja. Sehingga tidak ada potensi konflik yang krusial antar calon, meskipun dengan suara terbanyak. Sebelumnya penempatan calon dalam daftar calon sudah melalui proses panjang dengan alat ukur yang jelas, sehingga semuanya sudah siap dengan penugasan partai ditempatkan dimanapun. Yang terpenting adalah menempatkan saksi-saksi dalam setiap tahapan penghitungan suara guna mengawasi dan mengikuti setiap tahapan yang ada, sehingga diharapkan hasilnya maksimal bagi PDI Perjuangan.

4. DPW Partai Keadilan Sejahtera (PKS) Provinsi Sumatera Utara yang dikemukakan oleh Sekretaris DPW, Awilham Manurung menyatakan bahwa struktur partai sudah memiliki arahan tentang calon terpilih, meskipun dengan sistem suara terbanyak. Karena hal itu sudah dimulai sejak pemilu internal untuk menempatkan calon legislatif dan nomor urutnya (dalam pemilu internal, setiap calon tidak boleh berkampanye, karena semuanya sudah ada yang menilai dari seluruh kader). Dan setelah ”sistem suara terbanyak”, partai sudah menyiapkan kader terbaiknya karena semua calon adalah kader yang siap jadi (terpilih). Selain itu di PKS terdapat semacam kontrak politik juga antara calon dengan partai. Salah satu bukti bahwa struktur siap dan semua calon adalah siap terpilih, dalam masa kampanye rapat umum pun semua calon legislatif ikut terjun, meskipun setiap calon juga melakukan pendekatan individual kepada masyarakat seperti melalui forum-forum pengajian (ta’lim) dan lain-lain yang dikoordinasikan dengan struktur partai khususnya kepada pemilih yang mengambang (swinging voters), karena pada dasarnya PKS sudah punya captive market. Dengan sistem ”free market” ini, maka partai dan calon menjadi lebih optimal dalam melakukan pendekatan kepada swinging voters tersebut. Selain itu, PKS juga mensosialisasikan kepada masyarakat bahwa jika mengalami kebingungan dalam memilih salah satu calon, maka pilihlah partainya saja. Terhadap potensi konflik antar calon pasca pemungutan suara, PKS sudah mengantisipasinya dengan memberikan jaminan bahwa suara terbanyak lah yang terpilih karena semua kader dinilai berjuangn untuk partai. Salah satu bukti pembagian tugas Ketua DPW PKS Sumut tidak ikut menjadi calon tetapi lebih fokus kepada struktur, demikian juga Ketua Pemenangan Pemilu. Terhadap proses penghitungan suara yang dinilai krusial, PKS sudah menyiapkan panduan untuk menjadi pegangan para saksi di TPS dan semua tingkatan tentang apa yang perlu dan harus dilakukan. PKS juga sudah menyiapkan para saksi yang sebelumnya memperoleh pelatihan karena

9

disadari bahwa proses penghitungan dan rekapitulasinya sangat rumit, selain lembarannya yang banyak, belum lagi pasca terbitnya PERPPU No. 1/2009.

5. DPD I Partai Golkar Provinsi Sumatera Utara yang diwakili oleh Wakil Ketua Bidang Pemenangan Pemilu, H. Syahdan Syah Putra dan didampingi Ketua Biro Pemenangan Pemilu, Ramli Aryanto mengemukakan bahwa karena pencalonan seseorang untuk semua tingkatan DPR/DPRD ada prosesnya yang memperhatikan aspirasi dari bawah serta pertimbangan kaderisasi serta kesinambungan (yang sudah duduk menjadi anggota). Prioritasnya adalah yang berusia muda dan hanya 10% saja yang diperuntukkan bagi usia 60 tahun ke atas. Terhadap ”sistem suara terbanyak”, Partai Golkar secara internal sudah menganutnya sebelum Putusan MK. Oleh karena itu ketergantungan calon ke pimpinan atau partai tidak lagi terlalu besar. Orientasinya harus ”ber tuan” kepada masyarakat. Tentang hubungan antara calon tentu ada persaingan diantara mereka. Hal itulah yang harus diakomodir dan diawasi oleh partai agar tidak terjadi konflik. Caranya dengan memberikan motivasi bahwa yang harus diperjuangkan itu adalah pemilu untuk memilih partai dan demi kemajuan serta pembangunan bangsa. Jika muncul konflik antar calon (kader), terdapat mekanisme internal partai untuk menyelesaikannya. Yang terpenting adalah sikap kebersamaan semua kader dan pentingnya loyalitas kepada partai. Seperti diketahui, sebelum Putusan MK tentang ”suara terbanyak”, Partai Golkar sudah membuat ”surat pengunduran diri” dari para calon jika tidak memperoleh suara terbanyak dalam satu daerah pemilihan. Tentang saksi, Partai Golkar menyiapkan saksi-saksi baik untuk tingkat TPS, PPK, KPU Kab/Kota, dan KPU Provinsi. Untuk peperluan tersebut dilakukan pelatihan kepada para saksi, sehingga mereka punya bekal dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya di lapangan. Satu hal yang terpenting adalah ditanamkan kepada para saksi untuk lebih mementingkan partai daripada calon orang perorang. Siapapun yang terpilih, asal sesuai peraturan, maka partai juga yang memperoleh manfaat. Partai Golkar telah mempersiapkan buku panduang termasuk tata cara rekapitulasi penghitungan perolehan suara dan siapa yang berhak terpilih. Untuk itu semua Partai Golkar menjadikan doktrin sebagai kontrak politik. Satu hal yang perlu dilakukan Partai adalah mensosialisasikan tata cara memilih pada pemilu 2009 karena di level masyarakat ditemui kebingungan yang besar bagaimana cara memilih dan proses selanjutnya.

6. DPW Partai Damai Sejahtera Provinsi Sumatera Utara yang dikemukakan oleh Bendahara DPW, Pdt Apul Silalahi menyatakan bahwa sebenarnya PDS juga belum jelas dengan cara memilih. Dinilainya masih abu-abu seperti bagaimana implementasi putusan MK tentang suara terbanyak, masih ada keraguan. Namun demikian secara organisatoris, PDS solid. Awalnya memang melalui mekanisme internal tiap tingkatan kepengurusan untuk menjadi calon legislatif, tetapi setelah keluar Putusan MK tentang suara terbanyak, persaingan semakin ketat antar calon. Semua bertarung. Tetapi dalam rapat intern disepakati agar jangan saling menjelekkan antar calon dalam kampanye rapat terbuka karena semuanya diarahkan untuk partai.

10

PDS sendiri belum memiliki antisipasi jika terjadi konflik antar calon yang mungkin saja terjadi. PDS hanya berharap kejujuran KPU. PDS juga menyiapkan saksi-saksi yang dibekali dengan arahan tugas dan tanggung jawab. Namun demikian PDS menyadari sulitnya mencari saksi, karena itu PDS hanya berusaha untuk memenuhi kebutuhan adanya saksi di tiap TPS. Salah satu kendalanya adalah masalah biaya (uang), biasanya untuk mengatasinya memakai uang sendiri.

7. FISIP Universitas Sematera Utara (USU) yang diterima Dekan Prof. DR. Arief Nasution, MA dan seorang staf pengajar, Arifin Nasution menyatakan bahwa dengan menggunakan sistem ”suara terbanyak”, sistem pemilu yang cocok adalah sistem distrik, sehingga tidak terjadi kerancuan sistem. Namun demikian, sistem ini sebagai sebuah proses saja. Jika sistem proporsional tertutup, maka yang berperan adalah partai politik, tetapi jika semi terbuka atau bahkan terbuka, maka individu akan memiliki peran penting. Diakui terjadi trial and error. Penguatan sistem ini membutuhkan periode yang cukup panjang. Saat ini baru sekitar 10 tahun berjalan proses demokratisasi di Indonesia. Secara umum dengan sistem ”suara terbanyak” akan muncul biaya politik yang tinggi serta kemungkinan terjadinya konflik horisontal. Oleh karena itu di Sumut, sistem ”suara terbanyak ini” mengarahkan kepada berpengaruhnya (yang menonjol) kultur (budaya) dalam menjaring massa pemilih. Terdapat fenomena banyaknya calon anggota legislatif yang merupakan ”pelarian” setelah gagal menjadi PNS atau karyawan di swasta, sehingga bisa kita bayangkan kualitas para calon tersebut. Dalam sistem ”suara terbanyak” ini yang bertarung adalah ”kualitas” versus ”popularitas”. Bisa dibayangkan jika orang yang tidak punya kompetensi kemudian terpilih dan memimpin atau mengelola negara termasuk dalam pembuatan peraturan perundang-undangan.

B. Pembahasan Berdasarkan temuan penelitian di atas terlihat bahwa masih belum terpahaminya sistem proporsional terbuka dengan baik sejak proses rekrutmen di internal partai politik, pencalonan dalam daftar calon setiap partai politik di setiap daerah pemilihan, serta pemahaman terhadap ketentuan suara terbanyak yang diputuskan Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 22 dan 24/PUU-VI/2008 tanggal 23 Desember 200815, hal ini bisa kita telusuri dari berbagai praktek di beberapa partai politik khususnya di Provinsi Sumatera Utara sebagai lokasi penelitian. Adapun beberapa hal yang bisa kita diskusikan adalah sebagai berikut:

15 Lihat Putusan Mahkamah Konstitusi atas Nomor Perkara 22 dan 24/PUU-VI/2008 tentang Ketentuan

Pasal 214 UU Nomor 10 Tahun 2008. http://www.mahkamahkonstitusi.go.id (akses 19 Oktober 2009).

11

1. Proses pencalonan

Dari semua partai politik yang menjadi obyek penelitian yaitu PDI Perjuangan, Partai Golkar, Partai Keadilan Sejahtera, dan Partai Damai Sejahtera menyatakan bahwa pihaknya siap dengan kader-kader terbaik untuk ditempatkan menjadi calon anggota DPR atau DPRD pada Pemilu 2009. Tetapi sesungguhnya dapat kita lihat bahwa setiap partai memiliki pola rekrutmen masing-masing yang mengandalkan pola kaderisasi di internal partainya. Seperti yang terjadi pada PDI Perjuangan yang memiliki pola rekrutmen berdasarkan alat ukur yang jelas. Yang dipentingkan oleh pihak partai (PDI Perjuangan) adalah setiap calon diikat dengan kontrak politik dengan perjanjian apabila terpilih harus memperjuangkan harga sembako murah, kesejahteraan rakyat, dan menciptakan jutaan lapangan kerja. Sehingga diharapkan tidak ada potensi konflik yang krusial antar calon meskipun dengen metode suara terbanyak. Namun demikian, sesungguhnya PDI Perjuangan merupakan partai politik yang sangat menghargai loyalitas dan ranking dalam penentuan daftar calon. PDI Perjuangan lah yang memperjuangkan persentase minimal calon mencapai 30% suara sebagai eligible requirement untuk dapat diikutsertakan memperoleh kursi namun dengan tetap memperhatikan nomor urut calon. Dengan keluarnya Putusan Mahkamah Konstitusi tentang suara terbanyak, maka mau tidak mau PDI Perjuangan harus mengikuti dan mereka menyatakan siap dengan system tersebut.

Kondisi yang mirip dalam konteks kuatnya kader adalah Partai Keadilan Sejahtera (PKS) yang bahkan struktur partai memiliki arahan tentang calon terpilih, meskipun dengan system suara terbanyak. Alasannya sejak awal proses pencalonan sudah dilakukan pemilu internal untuk menempatkan calon legislative dan nomor urutnya (dalam pemilu internal setiap calon tidak boleh berkampanye karena sudah ada yang menilai dari seluruh kader), sehingga dengan system suara terbanyak tersebut, partai menilai sudah siap untuk menempatkan kader terbaiknya untuk menjadi calon anggota terpilih. Selain itu PKS juga memiliki kontrak politik antara calon dengan partai dengan mengutamakan kepentingan partai jauh lebih besar daripada kepentingan calon secabagi perorangan.

Tentang Partai Golkar sesungguhnya sudah memiliki pola umum yaitu didasarkan kepada criteria PDLT (prestasi, dedikasi, loyalitas, dan tidak tercela). Tetapi terdapat kondisi yang berkembang yaitu pencalonan seseorang untuk menjadi calon anggota DPR atau DPRD harus memperhatikan aspirasi dari bawah serta pertimbangan kaderisasi dan kesinambungan (yang sudah menjadi anggota). Prioritasnya adalah yang berusia muda dan hanya 10% saja yang diperuntukkan bagi usia 60 tahun ke atas. Terhadap system suara terbanyak, Partai Golkar sesungguhnya sudah siap sebelum keluarnya Putusan Mahkamah Konstitusi. Oleh karena itu tidak menjadi masalah yang terlalu berat secara kelembagaan bagi Partai Golkar jika dibandingkan dengan PDI Perjuangan dan/atau PKS.

Yang paling tidak siap dalam proses pencalonan dan/atau pengkaderan yang kemudian dilanjutkan dengan system suara terbanyak adalah Partai Damai Sejahtera (PDS) yang menilai tidak jelasnya aturan dan mekanisme dalam

12

pemilu tahun 2009 ini. Apalagi jika dikaitkan dengan parliamentary threshold untuk Pemilu Anggota DPR sebesar 2,5% yang dirasakan sangat berat bagi PDS. Menurut pengutus PDS Sumatera Utara, system suara terbanyak dinilai masih abu-abu dan bahkan mengkhawatirkan implementasinya. Hal ini terkait dengan adanya pengaruh dari system nomor urut yang mengarahkan bahwa nomor urut kecil merupakan kader yang paling pantas menjadi anggota terpilih.

Dari kasus di beberapa partai politik khususnya di Provinsi Sumatera Utara dapat dikaji bahwa system proporsional terbuka sebaaimana tercantum dalam UU No. 10 Tahun 2008 tersebut masih dipahami terbatas bahwa partai politik masih memiliki peran penting. Secara konseptual memang system proporsional menempatkan partai politik sebagai lembaga yang sangat penting dalam pemilu, tetapi ketika proporsional dinyatakan dengan proporsional terbuka, maka sesungguhnya nomor urut menjadi tidak berlaku. Tetapi dalam perumusannya pada Pasal 214 UU Nomor 10 Tahun 2008 menyatakan bahwa yang bisa terpilih menjadi anggota DPR atau DPRD harus mencapai minimal 30% suara sah. Oleh karena itu Partai Golkar secara sadar sudah menganggap bahwa suara terbanyak adalah hal yang seharusnya, meskipun argumentasinya mungkin karena alasan politis.

Yang menarik adalah ketika proses pencalonan, system yang berlaku masih menggunakan nomor urut dengan ketentuan sekurang-kurangnya 30% suara sah. Tetapi kemudian keluar Mahkamah Konstitusi yang membatalkan ketentuan Pasal 214 huruf a, b, c, d, dan e UU Nomor 10 tahun 2008 dan digantikan dengan suara terbanyak, sehingga bagi sebagian partai politik harus melakukan konsolidasi karena persaingan secara terbuka antar calon dalam satu partai politik menjadi sesuatu yang mengemuka. Dengan demikian proses pencalonan yang sudah dirancang secara terstruktur oleh tiap-tiap partai politik dengan mengutamakan nomor urut, menjadi sia-sia bagi beberapa partai politik yang memiliki proses kaderisasi dan rekrutmen secara kuat dan ketat.

2. Persaingan antar calon

Sejak keluarnya Putusan Mahkamah Konstitusi …… tentang suara terbanyak, maka persaingan tidak hanya antar partai politik peserta pemilu tetapi antar calon dalam satu partai politik dan antar calon dari partai politik yang berbeda. Yang paling mencolok adalah setiap calon melakukan kampanye individual melalui berbagai cara. Tidak bisa dipungkiri bahwa setiap calon berusaha untuk bisa memperoleh suara terbanyak meskipun tidak berada pada nomor urut 1. Untuk Partai Golkar misalnya setiap calon merasa memiliki kesempatan untuk menjadi calon terpilih, sehingga setiap calon melakukan “kampanye” kepada masyarakat di daerah pemilihannya masing-masing dan seringkali tidak selalu mela;orkan kegiatannya kepada DPD Tingkat I Partai Golkar Sumatera Utara. Oleh karena itu Kantor DPD Tingkat I Partai Golkar Sumatera Utara sering sepi dari kegiatan dan kerumunan para calon anggota legislative karena lebih memilih berada di daerah pemilihannya. Diakui bahwa setiap calon dibekali pemahaman bahwa pada system pemilu tahun 2009 ini

13

para calon lebih beorientasi kepada masyarakat daripada kepada pimpinan partai politik atau kepada partai politik itu sendiri.

Namun demikian di beberapa partai politik lain seperti PDI Perjuangan serta terutama Partai Keadilan Sejahtera, persaingan antar calon tidak setajam seperti halnya Partai Golkar. Hal itu karena terdapat disiplin terhadap struktur partai politik yang sudah mapan. Seperti yang terjadi di PKS bahkan para pemilih diarahkan untuk memlih partai politik saja atau kepada nomor urut 1. Dengan demikian memang yang paling diuntungkan adalah calon dengan nomor urut kecil atau atas. Alasannya adalah demi menjaga soliditas partai yang sudah melalui mekanisme internal dalam merekrut para calon angota legislative di setiap tingkatan serta adanya pembagian peran diantara para kader PKS itu sendiri. Bahkan bagiKetua DPW PKS Sumut dan Ketua Pemenangan Pemilu tidak ikut dalam pencalonan karena lebih focus kepada struktur. Tetapi partai pun tetap mengizinkan kepada para calon secara perseorangan untuk melakukan “kampanye” atau pendekatan melalui forum-forum pengajian atau ta’lim dengan tetap melalui koordinasi struktur partai. Secara umu PKS meyakini bahwa pihaknya sudah memliku captive market, maka pada pemilu 2009 berusaha mendekati para pemilih mengambang. Dengan system yang lebih terbuka ini (free market) melalui system suara terbanyak, diharapkan partai dan calon dapat lebih optimal dalam melakukan pendekatan kepada pemilih mengambang tersebut.

Sementara bagi PDI Perjuangan, diarahkan kepada setiap calon untuk bekerja maksimal demi kebesaran partai. Meskipun dengan sistem suara terbanyak, namun setiap calon diarahkan untuk lebih berorientasi kepada pencapaian target partai. Hal ini karena pada dasarnya setiap kader harus siap dengan setiap bentuk penugasan partai kepada para kadernya untuk ditempatkan di manapun.apalagi terdapat sebuah kontrak politik antara calon terpilih dengan partai yang mewajibakan agar semua anggota legislative terpilih dari PDI Perjuangan untuk melaksanakannya dengan konsekuensi tertentu apabila melanggarnya. Dengan demikian PDI Perjuangan tetap berusaha untuk mendisiplinkan kadernya agar senantiasa loyal kepada perjuangan partai dalam upaya mencapai tujuan demi rakyat secara keseluruhan. Kondisi tersebut dapat dipahami karena PDI Perjuangan la yang mendorong system “proporsional terbuka terbatas” dalam makna bahwa meskipun dengan suara terbanyak tetapi terdapat batasan angka minimum (eligible requirement) bagi seseorang untuk dapat dinyatakan terpilih sebagai anggota legislative dengan tetap memperhatikan nomor urut. Maksudnya adalah sebagai bentuk penghargaan kepada kader-kader terbaik yang telah berjuangn untuk partai dengan loyalitas dan dedikasi tertentu.

Dari berbagai kondisi di atas, maka dapat terlihat bahwa persaingan antar calon sesungguhnya sangat terasa dan lebih seperti sebuah arena free market. Meskipun memang ada beberapa partai politik yang memiliki disiplin yang kuat serta tetap mengutamakan kepentingan partai, namun harus diakui bahwa setiap calon memiliki kesempatan yang sama untuk menjadi calon terpilih.

14

Secara umum, fakta di lapangan menggambarkan bahwa system “baru” ini belum sepenuhnya dipahami baik oleh partai politik maupun oleh para calon anggota legislative. Salah satu sebab utamanya adalah tidak adanya simulasi yang baku baik yang disampaikan oleh UU No. 10 Tahun 2008 maupun terutama oleh KPU sebagai penyelenggaran Pemilu. Bahkan Mahkamah Konstitusi yang mengeluarkan Putusan tentang Suara Terbanyak pun tidak memberikan arahan yang kongkrit tentang system baru ini. Oleh karena itu banyak terdapat gesekan terutama antar calon seperti yang terjadi di Partai Golkar Sumatera Utara, meskipun secara organisasi sudah ada mekanisme pengunduran diri sebelum keluarnya Putusan Mahkamah Konstitusi. Apabila menggunakan pendekatan teoritis tentang berbagai konsep sistem pemilu, maka sesungguhnya sistem ”suara terbanyak” –meskipun digunakan dalam sistem proporsional (terbuka)- lebih mengarah kepada penggunaan sistem pluralitas-mayoritas atau lebih dikenal dengan sistem distrik. Hal itu bisa ditelusuri juga dengan penggunaan istilah ”besaran daerah pemilihan” atau district magnitude. Memang idealnya penggunaan istilah terhadap sistem pemilu yang dipilih harus benar-benar cermat ketika penerapannya justru berhimpitan dengan penerapan dalam sistem lain. Namun demikian, dalam sistem proporsional bisa dipahami munculnya istilah ”suara terbanyak” jika kita melihatnya dalam konteks berlakunya sistem pemilu proporsional dengan daftar calon terbuka (open list system). Menurut Ramlan Surbakti16, melalui sistem proporsional dengan daftar calon terbuka tersebut, maka penggunaan nomor urut dalam daftar calon sudah tidak berguna lagi karena secara implisit sudah lebih mengedepankan siapa yang lebih memperoleh mandat melalui perolehan suara setiap calon. Oleh karena itu putusan Mahkamah Konstitusi yang membatalkan Ketentuan Pasal 214 UU No. 10 Tahun 2008 tentang Pemilu Anggota DPR, DPD, dan DPRD yang terkait dengan eligible requirement calon terpilih dan diganti dengan ”suara terbanyak” adalah sejalan dengan makna sistem proporsional dengan daftar calon terbuka (open list system).17

Adapun makna proposionalnya adalah partai politik masih memiliki kekuasaan dalam menentukan daftar calon untuk setiap daerah pemilihan, meskipun dalam sistem ”suara terbanyak” berarti nomor urut tidak lagi berpengaruh. Selanjutnya sistem proporsional dalam Pemilu 2009 ini masih bermakna ketika dalam penghitungan perolehan kursi, secara bertahap yang ditentukan adalah bilangan pembagi pemilihan (BPP) untuk setiap partai politik peserta pemilu guna mengetahui berapa kursi yang diperoleh sebuah partai politik di sebuah daerah pemilihan yang diawali dengan penentuan parliamentary thershold 2,5% bagi setiap partai politik peserta pemilu untuk dapat diikutsertakan dalam penghitungan perolehan kursi. Setelah mengetahui jumlah

16 Lihat Ramlan Surbakti., ”Demokrasi Menurut Pendekatan Kelembagaan Baru”, dalam Jurnal Ilmu Pemerintahan, Edisi

19 tahun 2003, hal. 4-5. 17

Pada awalnya UU No. 10 tahun 2008 menyatakan seseorang bisa dinyatakan terpilih jika memenuhi angka minimal 30% dari suara sah yang kemudian disesuaikan dengan perolehan kursi yang diperoleh partai politiknya. Namun demikian angka tersebut juga tergantung dengan nomor urut yang bersangkuatan. Lebih rinci lihat Pasal 214 UU No. 10 Tahun 2008 sebelum dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi.

15

kursi yang diperoleh setiap partai politik, maka selanjutnya melihat siapa calon yang memperoleh suara terbanyak.

Dalam pandangan staf pengajar FISIP USU Medan, Arifin Nasution, sistem yang berlaku saat ini (suara terbanyak) lebih mengarah kepada penggunaan sistem distrik, sehingga tidak terjadi kerancuan sistem. Namun demikian sistem ini sebagai sebuah proses dalam implementasi sistem pemilu yang hendak digunakan. Penerapan sistem proporsional terbuka ini dinilai lebih baik jika dibandingkan dengan penerapan sistem proporsional tertutup yang memberikan peran dominan kepada pratai politik. Disadari bahwa penguatan sistem ini membutuhkan periode yang cukup panjang bagi sebuah negara demokratis seperti Indonesia. Penerapan sistem yang relatif baru inipun bukan berarti tanpa kelemahan. Yang paling mendasar adalah akan muncul politik biaya tinggi karena setiap calon akan mengerahkan segenap sumber dayanya agar bisa memeperoleh suara terbanyak. Selanjutnya adalah akan muncul potensi terjadinya konflik horisontal. Oleh karena itu di Sumatera Utara sistem ”suara terbanyak” ini mengarahkan kepada berpengaruhnya (yang paling menonjol) budaya dalam menjaring massa pemilih. Terdapat juga gejala banyaknya calon anggota legislatif berasal dari para pelamar yang gagal menjadi CPNS atau di sektor swasta, sehingga dapat kita bayangkan kualitas para calon tersebut. Dalam sistem ”suara terbanyak” akan muncul pertarungan antara ”kualitas” versus ”popularitas”.18

Berdasarkan gambaran hasil penelitian di atas dapat terlihat bahwa sistem pemilu anggota legislatif tahun 2009 memberikan kerumitan-kerumitan baru di tengah harapan semakin terwujudnya akuntabilitas para wakil rakyat. Dalam upaya menciptakan sebuah sistem pemilu yang mencerminkan kedaulatan rakyat, maka UU No. 10 tahun 2008 memberikan penekanan terhadap pentingnya aspek keterwakilan. Oleh karena itu pengalaman pemilu tahun 2004 menjadi landasan berpikir dalam menentukan tata cara penghitungan perolehan kursi DPR. Pada pemilu 2004 yang menggunakan UU No. 12 Tahun 2003 memiliki prinsip habis di daerah pemilihan dengan penghitungan perolehan kursi sisa yang tidak mencapai BPP menggunakan sistem largest remainder (sisa suara terbesar/terbanyak), sehingga beberapa partai berhasil mendulang kursi dari penghitungan perolehan kursi tahap II yang dianggap sebagai “sisa suara” dalam memperebutkan sisa kursi yang belum habis pada tahap I. Sementara bagi partai politik yang sudah memperoleh kursi di tahap I dengan menggunakan 100% BPP meskipun memiliki suara yang signifikan (katakanlah 120% BPP), tetap kalah dengan yang hanya memperoleh 30% BPP pada tahap II, sehingga perolehan kursi partai politik yang memperoleh 120% BPP sama dengan perolehan kursi partai politik yang memperoleh 30% BPP yaitu masing-masing 1 kursi. Oleh karena itu sistem pemilu 2009 yang sudah menerapkan sistem ”suara

18 Pendapat Dekan Fisip USU, Medan Prof. Dr. Arief Nasution, MA yang dilengkapi staf pengajar Fisip USU, Arifin

Nasution dalam wawancara penulis di Kampus USU Medan tanggal 12 Maret 2009. seorang calon bisa menggunakan sentimen keluarga dalam satu marga untuk menjadi sumber suara di satu daerah pemiliha tertentu.

16

terbanyak”, tetapi suara partai politik masih sangat penting untuk diperhitungkan dalam penghitungan perolehan kursi setiap partai politik peserta pemilu.19

Dalam implementasi sistem pemilu proporsional terbuka sebagaimana dinyatakan UU No. 10 Tahun 2008, KPU sebagai penyelenggara menerbitkan Peraturan KPU Nomor 15 Tahun 2009 tentang Pedoman Teknis Penetapan dan Pengumuman Hasil Pemilu, Tatacara Penetapan Perolehan Kursi, Penetapan Calon Terpilih dan Penggantian Calon Terpilih dalam Pemilu Anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota Tahun 2009. Peraturan tersebut memberikan arahan tentang cara dan mekanisme penghitungan suara dan terutama tentang penetapan perolehan kursi untuk setiap partai politik peserta pemilu serta penetapan calon terpilihnya. Prakteknya –meskipun secara resmi KPU belum melakukan rekapitulasi penghitungan perolehan suara dan penghitungan perolehan kursi- terdapat banyak masalah yang menjadi rumitnya mekanisme penghitungannya. Bahkan Peraturan KPU tersebut di-judicial review ke Mahkamah Agung terkait dengan cara penghitungan perolehan kursi baik tahap II maupun tahap III khususnya ketentuan Pasal 25 yang diajukan oleh beberapa calon anggota DPR.

Selain Peraturan KPU Nomor 15 Tahun 2009 yang menjadi sumber masalah, beberapa pasal dalam UU Nomor 10 Tahun 2008 juga diajukan ke Mahkamah Konstitusi untuk di review atau meminta penafsiran terkait dengan penghitungan perolehan kursi tahap II dan tahap III dalam ketentuan Pasal 205 UU tersebut. Dengan demikian penerapan sistem pemilu tahun 2009 menimbulkan multitafsir baik bagi para ahli maupun terutama bagi pelaku pemilu (baik partai politik peserta pemilu maupun para calon anggota legislatif). Menurut sebgaian partai politik peserta pemilu, penghitungan perolehan kursi tahap II harus diberikan terutama kepada partai politik yang belum memperoleh kursi pada tahap I yang memperoleh suara sekurang-kurangnya 50% dari BPP, sehingga tidak menimbulkan double counting atau penghitungan ganda bagi partai politik yang sudah memperoleh kursi pada tahap I tapi dihitung secara keseluruhan suaranya pada tahap II (tanpa dikurangi suara BPP yang sudah menjadi kursi pada tahap I).

Problem berikutnya adalah terhadap siapa yang menjadi calon terpilih khususnya ketika memasuki penghitungan perolehan kursi tahap III dan seterusnya. Hal ini terkait dengan Ketentuan Pasal 205 ayat (7) UU Nomor 10 Tahun 2008 serta Ketentuan Pasal 25 Peraturan KPU Nomor 15 Tahun 2009.20 Terdapat interpretasi KPU yang tidak konsisten terutama ketika melakukan penghitungan tahap III pasca pengumunan hasil perolehan suara setiap partai politik dan penetapan calon terpilihnya. Terhadap hal itu kemudian keluar Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 74-94-80-67/PHPU.c.VII/2009 tentang Permohonan Lima Parpol terkait dengan penerapan Ketentuan Pasal 205 Ayat (5), Ayat (6) dan Ayat (7) yang benar yaitu:21

19 Lihat Bahan Keterangan Indra Pahlevi di Mahkamah Konstitusi sebagai Ahli untuk perkara Perselisihan Hasil Pemilu

(Pemilu), Mei 2009. tidak dipublikasikan. 20

Lihat Peraturan KPU Nomor 15 Tahun 2008 tentang Pedoman Teknis Penetapan dan Pengumunan Hasil Pemilu, Tatacara Penetapan Perolehan Kursi, Penetapan Calon Terpilih dan Penggantian Calon Terpilih dalam Pemilu Anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota Tahun 2009. 21

Lihat Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 74-94-80-67/PHPU.c.VII/2009

17

1. Tahap III dilakukan apabila setelah perhitungan tahap II masih terdapat sisa kursi yang belum teralokasikan di daerah pemilihan provinsi yang bersangkutan;

2. Apabila provinsi hanya terdiri atas satu daerah pemilihan, sisa kursi langsung dialokasikan kepada partai politik sesuai dengan urutan perolehan sisa suara terbanyak;

3. Seluruh sisa suara sah partai politik uaitu suara yang belum diperhitungkan dalam tahap I dan tahap II dari seluruh daerah pemilihan provinsi dijumlahkan untuk dibagi dengan sisa kursi dari seluruh daerah pemilihan provinsi yang belum teralokasikan untuk mendapatkan angka BPP baru;

4. Partai Politik yang mempunyai sisa suara dari seluruh daerah pemilihan provinsi yang belum diperhitungkan dalam tahap I dan II yang jumlahnya lebih besar atau sama dengan BPP yang baru mempunyai hak untuk mendapatkan sisa kursi yang belum terbagi;

5. Kursi hasil perhitungan tahap III harus dialokasikan kepada daerah pemilihan yang masih mempunyai sisa kursi;

6. Calon anggota DPR yang berhak atas kursi adalah calon yang mendapatkan suara terbanyak dalam daerah pemilihan yang masih mempunyai sisa kursi, yang dicalonkan oleh partai politik yang berhak atas sisa kursi;

7. Apabila sisa kursi yang belum terbagi dalam provinsi hanya satu kursi maka partai politik yang mempunyai sisa suara terbanyak dalam provinsi tersebut berhak untuk mendapatkan sisa kursi tersebut; dan

8. Apabila setelah penetapan BPP baru tahap III ternyata tidak terdapat partai politik yang mempunyai sisa suara lebih atau sama dengan BPP baru maka sisa kursi dibagikan menurut urutan sisa suara yang terbanyak dalam provinsi.

Dari isi Putusan Mahkamah Konstitusi tersebut, maka meskipun partai

politik tetap menjadi pihak yang diutamakan dalam konteks penghitungan perolehan kursi (khususnya tahap III), namun yang tetap menjadi fokus adalah siapa yang berhak menjadi calon terpilih. Untuk itulah perolehan suara tiap-tiap calon menjadi sangat penting. Tetapi dalam implementasinya muncul persoalan karena KPU justru menerapkan cara penghitungan perolehan kursi khususnya bagi calon tidak mendasarkan diri kepada aturan yang ada baik Peraturan Nomor 15 Tahun 2008 yang mereka buat sendiri, maupun terhadap ketentuan UU dan bahkan Putusan Mahkamah Kosntitusi.22

Melalui sistem yang relatif rumit ini, sesungguhnya menggugah pertanyaan dasar yaitu apakah dengan sistem proporsional terbuka pada pemilu 2009 sudah mengarahkan kepada terciptanya demokrasi yang terkonsolidasi? Jawabannya tidak sederhana karena sesungguhnya apapun sistem pemilu yang digunakan di setiap negara, bukan sekadar menggunakan sistem yang terbaik. Tetapi lebih kepada menggunakan sistem yang paling sesuai atau cocok dengan

22 Banyak muncul gugatan ke Mahkamah Aung terhadap Peraturan KPU Nomor 15 Tahun 2008 tersebut terkait dengan

penghitungan perolehan kursi dan penetapan calon terpilih seperti oleh calon dari Partai Demokrat (Jateng VII) Zaenal Ma’arif untuk penghitungan tahap II dan calon dari PAN (Jabar II) Deddy Djamaludin Malik yang merasa dirugikan oleh KPU

18

kondisi dan kebutuhan suatu negara, termasuk Indonesia.23 Yang harus diperhatikan adalah apakah indikator demokrasi secara substansial sudah semakin terpenuhi seperti semakin akuntabelnya para wakil rakyat terpilih dengan para konstituen serta semakin pahamnya para wakil rakyat atas tugas, wewenang, kewajiban dan berbagai haknya. Meskipun secara prosedural semua hal sudah diatur dalam peraturan perundang-undangan termasuk Konstitusi UUD 194524, namun secara substansial masih harus melihat prakteknya lima tahun ke depan. Jika DPR periode 2004-2009 disebut Ketua DPR periode tersebut, Agung Laksono sebagai periode transisi, maka DPR periode 2009-2014 merupakan periode pemantapan demokrasi sekaligus pemantapan konsolidasi demokrasi itu sendiri.25 Faktnya adalah menunggu waktu apakah memang akan terjadi pemantapan demokrasi yang tidak hanya prosedural, tetapi substansial. Atau justru pendulum akan kembali bergerak ke arah munculnya otoritarianisme baru. Kita berharap para anggota legislatif terpilih hasil pemilu 2009 akan memahami sekaligus menjalankan amanah sebagai wakil rakyat yang profesional, akuntabel, dan responsif terhadap segala hal yang menyangkut hajat hidup rakyat secara keseluruhan. Meskipun disadari bahwa para anggota legislatif datang dari partai politik yang bermacam-macam, namun sejatinya mereka adalah satu dalam konteks sebagai pengemban amanah rakyat yang diwakilinya.

Jika melihat kecenderungan yang ada, penggunaan sistem proporsional terbuka sudah mengarahkan kita kepada kehendak mewujudkan akuntabilitas sekaligus meningkatkan derajat keterwakilan dari para wakil rakyat. Namun demikian upaya itu tidak cukup jika tidak dibarengi dengan langkah nyata menciptakan mekanisme checks and balances dalam sistem presidensial sebagaimana amanat UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 khususnya antara Presiden dengan DPR RI. IV. Penutup A. Simpulan

Berdasarkan analisis dan diskusi di atas, dapat disampaikan beberapa

simpulan terkait dengan implementasi sistem pemilu tahun 2009 ini yang menggunakan sistem proporsional terbuka sebagaimana ketentuan dalam UU Nomor 10 Tahun 2008.

Pertama, Sistem pemilu yang dirancang dalam UU No. 10 Tahun 2008 tidak memiliki sebuah grand design sistem pemilu yang jelas, meskipun secara tertulis menyatakan bahwa sistem pemilu yang digunakan adalah “sistem proporsional terbuka”. Hal itu dapat terlihat dari tidak jelasnya proses penghitungan perolehan kursi terutama tahap II dan tahap III. Sehingga muncul

23 Lihat Robert Dahl, Perihal Demokrasi, terjemahan…., Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 199.., hal....

24 Tentang tugas, wewenang, kewajiban dan hak para anggota DPR dan DPRD terdapat dalam UU No. 27 tahun 2009

tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (sebelumnya dikenal dengan nama UU Susduk, sekarang UU MD3) serta Peraturan Tata Tertib DPR atau DPRD. 25

Lihat Pidato Penutupan DPR Ketua DPR RI Periode 2004-2009, tanggal 30 September 2009, Setjen DPR RI, tidak dipublikasikan.

19

banyak tafsir dari berbagai pihak baik yang berkepentingan maupun dari para ahli di bidang ilmu hukum tata negara dan ilmu politik.

Kedua, Jika aspek proporsionalitas yang hendak dicapai –apalagi dengan menggunakan sistem proporsional (dengan daftar) terbuka-, maka seharusnya nomor urut sudah tidak menjadi pertimbangan lagi (yang akhirnya diluruskan oleh Mahkamah Konstitusi). Oleh karena itu setiap tahapan penghitungan perolehan kursi harus mencerminkan suara terbanyak baik partai politik maupun calon anggota DPR. Keduanya tidak bisa dipisahkan secara tegas begitu saja (khususnya pada saat penghitungan perolehan kursi tahap III).

Ketiga, secara prinsip sistem proporsional dengan daftar tertutup menggunakan nomor urut sebagai landasan bagi keterpilihan seseorang menjadi anggota parlemen yang daftarnya disusun oleh partai politik yang bersangkutan (sebab sistem Proporsional memposisikan parpol kuat/mendominasi), sementara sistem proporsional dengan daftar terbuka (sebagaimana yang berlaku pada pemilu 2009) berarti tidak menggambarkan nomor urut dalam menentukan keterpilihan seseorang menjadi anggota parlemen. Hal itu yang dikukuhkan oleh Putusan Mahkamah Konstitusi tentang suara terbanyak. Tetapi dalam implementasinya masih muncul masalah karena terjadi switch dari sistem nomor urut menjadi suara terbanyak, sehingga para calon (bahkan dalam satu partai politik) “belomba-lomba” untuk meraih simpati pemilih dengan berbagai cara yang sangat mungkin memunculkan konflik vertikal dan bahkan horisontal seperti yang terjadi di Sumatera Utara.

Keempat, secara prosedural indikator demokrasi sudah semakin terpenuhi dengan sistem proporsional terbuka ini (termasuk di dalamnya sistem suara terbanyak) yang mengharuskan para calon wakil rakyat mengenal konstituennya secara lebih dekat. Namun demikian secara substansial masih harus melihat prakteknya lima tahun ke depan apakah DPR periode 2009-2014 merupakan periode pemantapan demokrasi sekaligus pemantapan konsolidasi demokrasi itu sendiri atau sebaliknya.

Kelima, sebagai negara demokrasi yang terus berkembang, Indonesia terus berusaha mewujudkan kondolidasi demokrasi melalui pemilu dengan sistem yang lebih akuntabel. Namun demikian harus dijaga dan dihindari kembalinya pendulum demokrasi ke arah otoritarianisme. Oleh karena itu sistem pemilu yang cenderung mengarahkan terwujudnya akuntabilitas wakil rakyat sekaligus meningkatkan derajar keterwakilan, harus dipelihara agar tidak kembali kepada sistem pemilu proporsional yang tertutup, meskipun tetap diperlukan upaya menciptakan efektivitas dan efisiensi dalam penyelenggaraan negara dalam koridor mekanisme checks and balances antara DPR dan Presiden (eksekutif). B. Rekomendasi

Penelitian tentang sistem pemilu tahun 2009 memberikan beberapa catatan penting untuk menjadi bahan pertimbangan bagi siapapun dalam mendisain sistem pemilu berikutnya. Hasil analisis yang telah dilakukan memberikan gambaran bahwa sistem pemilu untuk memilih anggota DPR dan

20

DPRD tahun 2009 memberikan kerumitan terutama dalam mememilih anggota DPR. Oleh karena itu perlu kiranya dilakukan beberapa hal yaitu:

Pertama, agar menjadi pemikiran bagi para pembuat undang-undang (DPR dan/atau Pemerintah) bahwa ketika merancang sebuah sistem pemilu sebagai grand design-nya yang dituangkan dalam sebuah aturan yuridis, harus jelas dahulu formula apa yang hendak digunakan. Apakah hendak memilih sistem proportional representation (PR), atau plurality-majority, atau menggunakan semi proporsional. Ketiga sistem utama dalam pemilu tersebut juga memiliki varian-variannya disertai berbagai metode cara penghitungannya. Setelah ditentukan formulanya apa, maka kita bisa menentukan dengan lebih mudah mekanisme penghitungan perolehan kursi sekaligus penetapan siapa calon yang terpilihnya.

Kedua, dalam menentukan sistem pemilu yang hendak digunakan, harus melihat kesesuaian dan kebutuhan yang hendak dicapai. Kesesuaian yang dimaksud adalah bagaimana kondisi geopolitik Indonesia secara keseluruhan apakah lebih sesuai dengan sistem proporsional atau lebih sesuai dengan sistem pluralitas-mayoritas (distrik). Berdasarkan pengalaman dan praktek selama ini, maka sistem proporsional lebih kondusif untuk dilaksanakan dengan melihat perlunya representasi dari lebih besar kelompok yang ada di masyarakat Indonesia, sehingga keterwakilannya tetap ada dalam parlemen baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah dengan tetap memperhatikan efektivitas dan efisiensi pelaksanaannya melalui persentase threshold yang yang moderat. Sementara kebutuhan yang dimaksud adalah semakin akuntabelnya para wakil rakyat, sehingga benar-benar menjadi wakil rakyat yang memahami sekaligus menjalankan tugas, wewenang, dan kewajibannya sebagai wakil rakyat. Oleh karena itu perlu dipikirkan sistem proporsional yang menggabung atau mencampur dengan sistem pluralitas (mixed system) dengan formula yang jelas.

Ketiga, bagi para pembuat undang-undang baik DPR maupun Pemerintah agar menjabarkan sistem yang dipilih tersebut dalam norma-norma yuridis secara lebih sederhana yang mudah dipahami disertai simulasi mekanisme penghitungan suaranya, sehingga tidak lagi terjadi kebingungan dan ketidakpahaman dari KPU sebagai penyelenggara pemilu dalam menjabarkan sistem yang ada dalam Undang-Undang Pemilu tersebut serta pihak-pihak lain yang berkepentingan. Perselisihan hasil pemilu yang mungkin muncul di Mahkamah Konstitusi dan/atau Mahkamah Agung tidak lagi memberikan tafsir terhadap maksud dari sebuah sistem pemilu -termasuk metode penghitungan perolehan kursinya -yang digunakan, tetapi lebih kepada siapa yang berhak memperoleh kursi berdasarkan fakta hasil pemilunya.

21

Daftar Pustaka Affan Gaffar, Politik Indonesia, Transisi Menuju Demokrasi, Pustaka Pelajar,

Yogyakarta, 2000. Alan Ware, Political Party and Party System, Oxford University Press, New York, 2000. Ben Reilly dan Andrew Reynolds, Sistem Pemilu, IDEA International Stockhlom,

United Nations New York, dan IFES Washington DC, 2001. Makmur Keliat dkk (Eds), Selamatkan Pemilu, Agar Rakyat Tak Ditipu Lagi, The

Ridep Institute, Jakarta, 2001. Robert Dahl, Perihal Demokrasi, terjemahan…., Jakarta: Yayasan Obor

Indonesia, 199... Ramlan Surbakti., ”Demokrasi Menurut Pendekatan Kelembagaan Baru”, dalam

Jurnal Ilmu Pemerintahan, Edisi 19 tahun 2003. Sumber lain: Putusan Mahkamah Konstitusi atas Nomor Perkara 22 dan 24/PUU-VI/2008

tentang Ketentuan Pasal 214 UU Nomor 10 Tahun 2008. Putusan Mahkamah Konstitusi atas Perkara Nomor 74-94-80-67/PHPU.c.VII/2009 tentang Permohonan Lima Parpol. Peraturan KPU Nomor 15 Tahun 2008 tentang Pedoman Teknis Penetapan dan

Pengumunan Hasil Pemilu, Tatacara Penetapan Perolehan Kursi, Penetapan Calon Terpilih dan Penggantian Calon Terpilih dalam Pemilu Anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota Tahun 2009.

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR,

DPD, dan DPRD, Departemen Dalam Negeri, 2008. Undang-Undang Nomor 27 tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD,

Sekretariat Jenderal DPR RI, Jakarta, tidak dipublikasikan. Pidato Penutupan DPR Ketua DPR RI Periode 2004-2009, tanggal 30

September 2009, Setjen DPR RI, tidak dipublikasikan. Bahan Keterangan Indra Pahlevi di Mahkamah Konstitusi sebagai Ahli untuk

perkara Perselisihan Hasil Pemilu (Pemilu), Mei 2009. tidak dipublikasikan.