Muluk 2007 Menggugat Partisipasi Publik dalam Pemerintahan Daerah.pdf

Dr. Mujibur Rahman KhairulMuluk, M.Si.

Menggu gat Partisipasi Publikdalam Pemerintahan Daerah

Sebuah Kajian Administrasi Publik denganPendekatan Berpikir Sistem

Diterbitkan atas kerjasama antara

.------ ffi naffi fffi ---.----I Frr'mtsmw

I

I oensan IrHl

Bayumedia Publishing

Menggugat Partisipasi Publik dalam Pemerintahan DaerahSebuah Kajian Administrasi Publik dengan Pendekatan Berpikir Sistem

Penulis

Dr. Mujibur Rahman Khairul Muluk, M.Si.

Editor

Setiyono Wahyudi, Yuyut Setyorini,dan lndro Basuki

LayoutDian Triyani

CoverHeru Sugihartoyo

Edisi Pertama

Cetakan Pertama, November 2007

Diterbitkan oleh

ecntmeAr PublbhhgAnggota IKAPI latimJalan Puncak Yamin No. 20, MalangTelp/Facs : (0341 ) 580538E-Mail : [email protected]

t[il8[0[[ffiffifl[,ummw

ISBN: 97&979-3323-1 4-5

Hak Cipta dilindungi undang-undang. Dilarang memperbanyak atau memindahkan sebagianatau seluruh isi buku ini ke dalam bentuk apapun, secaraelektronis maupun mekanis, termasukfotokopi, merekam, atau dengan teknik perekaman lainnya, tanpa izin tertulis dari penerbit.Undang-Undang Nomor 1 9 Tahun 2000 tentang Hak Cipta, Bab Xll Ketentuan Pidana, Pasal

72, Ayat(J.|,(a, dan (6).

Menggu gat Partisipasi Publik- dalam Pemerintahan DaerahSebuah Kajian Administrasi Publik dengan

Pendekatan Berpikir Sistem

SAMBUTAN 1

Prof. Dr. Bhenyamin HoesseinCuru Besar Pemerintahan Daerah Universitas lndonesia

Sudah lama Moh. Hatta berpendapat bahwa desentralisasi pada

hakikatnya merupakan otonomisasi suafut masyarakat. Dengan

diselenggarakannya desentralisasi oleh pemerintah, masyarakat yang

sebelumnya tidak memiliki otonomi menjadi berotonomi. Masya-

rakat dapat membuat kebijakan dan melaksanakannya sendiri ber-

dasarkan prakarsa sendiri sesuai aspirasi, kondisi, dan potensinya.

Pendapat tersebut menggiring kita untuk melihat bahwa masya-

rakat sebagai pemilik otonomi daerah. Otonomisasi masyarakat akan

memungkinkan terjadinya pemerintahan daerah yang berbasis pada

localuoice danlocal choice. Olehl<arena itu, dapat dipahami mengapa

kebijakan desentralisasi era reformasi sebenarnya membawa paradig-

ma yang berbeda dengan kebijakan desentralisasi pada era Orde Baru.

Kebijakan desentralisasi era reformasi menganut local democracy

model yang sangat berbeda dengan strwctural effici.ency model seperiyang dianut dalam era Orde Baru.

Local democracy model dalam pemerintahan daerah menuntut

adanya partisipasi masyarakat yang nyata dalam penyelenggaraan

otonomi daerah. Tentu saja hal ini tidak mudah karena masyarakat

telah terbiasa hidup dalam kerangka mobilizedpartici.pation selama

era Orde Baru. Di era reformasi, partisipasi masyarakat Perlu terus

dikembangkan dalam praktik pemerintahan daerah sehingga se-

mangat demokratisasi pemerintahan berjalan dengan baik. Kondisi

tersebut tentu tidak lagi membutuhkan partisipasi yang dimobilisasi,

melainkan autonornous participation.

Partisipasi otonom tidak mudah dicapai karena terdapat banyakpersoalan yang menghambat. Misalnya, desentralisasi yang seha-

rusnya mendorong partisipasi masyarakat justru dipahami sebagai

penyerahan wewenang pemerintahan oleh elit nasional kepada elitlokal. Akibatny4 keberadaan masyarakat yang berotonomi bersifatpinegiran. Masyarakat bukan lagi sebagai subjek teapi objek dariotonomi daerah. Secara keseluruhan, implemenasi kebijakan desen-

tralisasi mengarah pada meamorfosis dari otonomi daerah menjadiq,asi nuereignty d^ndari pemerintahan daerah menjadi local state.

Dalam situasi dibutuhkannya partisipasi masyarakat yang oto-nom dan realia terjadinya partisipasi masyarakat yang masih lemahdalam menghadapi kekuatan elit maka kajian M.R. Khairul Mulukini membawa ansin segar dalam upaya penguatan partisipasi masya-

rakat. Kekuatan kaiian ini terletak pada upaya memusatkan perhatian

pada partisipasi masyarakat di tingkat pemerintahan daerah yang

mencakup rentang kewenangan mengatur (policy making) danmengruus tpoh"y implemmtation). Kaiiandari segi administasi pu-blik ini mengungkapkan kondisi partisipasi masyarakat sekarangdengan baik sekaligus menawarkan alternatif solusi yang dapat men-dorong teriadinya partisipasi masyarakat dalam pemerinahan daerah.

Hasil kajian ini akan memudahkan para pengambil kebijakan, baikdi tingkat lokal maupun di tingkatpusat untuk mendorong parrisipasi

masyarakat dalom penyelengg:uaan otonomi daerah sesuai perannya

masing-masing. Dengan demikian, otonomi daerah yang berlangsung

dapat membuahkan hasil bagi masyarakat secara keseluruhan.

Jakana, November 2007

Prof. Dr. Bhenyamin Hoessein

vt

SAMBUTAN 2

Prof. Dr. Eko PrasoioCuru Besar Administrasi Publik Universitas lndonesia

Paradigma penyelenggaraan pemerintahan kini telah bergeser

dati gouernment menuju gouernAnce. Paradigma baru ini bercirikan

adanya multiaktor dalam penyelenggaraan pemerintahan. Aktor-aktor tersebut meliputi state, ciuil soci.ety, dan priu6te. Keterlibatan

para aktor ini mengakhiri era monopoli state dalampenyelenggaraan

pemerintahan. Dengan demikian, pemerintahan tidak lagi berdasar

pada otoritas negara semata dan dijalankan dengan menganddkan

sanksi pemerintah. Pemerintahan dijalankan berdasarkan self orga-

nizrng dan stable networks antarberbagai institusi dan aktor dari

negara. Paradigma baru ini telah mengubah mode interaksi dari keku-

asaan dan kontrol menuju pertukaran informasi, komunikasi, dan

persuasi. Kepemerintahan yang bark (good gouernance) diperlukan

agar paradigma baru tersebut dapat berjalan dengan baik untuk men-

capai tujuannya, yakni kesejahteraan'dan keadilan. Kepemerintahan

yang baik dapat dipahami sebagai "the complex mechanisms, pro-

cess, relationships and i.nsti.tution through which ci.tizens and groups

drticulate thei.r interest, exercise their rights and obligati.ons and me-

di.ate tbeir differences" (UNDB 1997).

Pemahaman tentang kepemerintahan yang baik tersebut me-

nunjukkan betapa pentingkemitraan antara pemerintah dengan unsur

masyarakat. Kemitraan tersebut memiliki mekanisme, proses, hu-

bungan, dan institusi yang kompleks. Esensi dari kepemerintahan

yang baik pada dasarnya adalah legitimasi, akuntabilitas, efektivias

manajemen, dan ketersediaan informasi tentang peraturan' prosedur,

vtl

dan hasil. Legitimasi berarti adanya derajat akseptansi masyarakat

terhadap pemerintah. Akuntabilitas menuntut adanya jaminan

legitimasi melalui kinerja yang dapat dipertanggungjawabkan kepada

publik. Efekivitas manajemen mengandung orientasi kineria danprosedur yang transparan. Esensi kepemerintahan yang baik ini di-maksudkan untuk mencapai tujuan pemerintahan yang berbasis pada

hubungan yang baik anara pemerinah dan masyarakat. Tirjuan peng-

uatan hubungan baik tersebut adalah untuk mencapai kebijakan pu-blik yang lebih baik, kepercayaan masyarakat yang lebih besar kepada

pemerintah dan untuk menjamin proses demokrasi yang lebih kuat.Proses demokrasi dalam pemerinahan berbasis pada kualitas

dan kuantitas keterlibatan masyarakat dalam penyelenggiuaan urusanpemerintahan. Keterlibatan masyarakat dalam pemerintahan menjadisuatu keharusan karena beberapa sebab. Masyarakat adalah pemilikkedaulatan apalag. untuk sebuah negara yang dengan tegas menya-

takan berdasarkan pada kedaulaan rakyat. Masyarakat adalah pem-

bayar pajak yang hasilnya digunakan untuk membiayai operasionalpemerintahan. Masyarakat adalah subjek pembangunan dan bukan-nya obiek pembangunan. Sebagai subjek pembangunan maka masya-

rakat seharusnya terlibat mulai dari perencanann, pelaksanaan, eva-

luasi, dan penerimaan manlaat pembangunan.

Dalam paradigma baru kepemerintahan yang bai\ tidak dira-gukan lagi akan arti penting kemitraan antara pemerintah dan masya-

rakat. Konsekuensinya adalah adanya kebutuhan akan partisipasimasyarakat untuk mencapai tuiuan-tuiuan negara. Pada dasarnya,

desentralisasi di Indonesia menghendaki adarrya partisipasi masya-

rakat yang lebih besar dalam pemerintahan daerah. Dalam berbagi

kajian, tampaknya belum menunjukkan pertanda telah tercapaikondisi ideal. Banyak hambatan yang menghalang sehingga partisipasi

vill

nyata masyarakat belum terwujud. Kajian yang dilakukan oleh M.R.

Khairul Muluk ini memberikan sumbangsih yang sangat berharga

bagi upaya mewujudkan partisipasi masyarakat dalam penyelengga-

raan otonomi daerah. Kajian ini dengan baik telah menunjukkan

gambaran yang mencerminkan kondisi nyata partisipasi masyarakat

dalam pemerintahan daerah di Indonesia. Kondisi tersebut menun-jukkan adanya ragam mekanisme partisipasi, rendahnya kesadaran

berpartisipasi, dominasi peran elit lokal dalam pembuatan kebijakan

daerah, serta peran pemerintah daerah dan DPRD.

Selain itu, buku yang merupakan hasil disertasi penulis ini juga

menampilkan beberapa kebaruan penting dalam khazanah partisipasi

masyarakat dalam pemerintahan daerah. Susunan tang1a baru par-

tisipasi masyarakat merupakan hasil sintesis penulis antara t^ngga

realitas dan tangga teoretis. Tangga baru ini diyakini oleh penulis

sebagai tangga partisipasi yang lebih cocok bagi Indonesia. Selain

itu, kajian ini berhasil menampilkan model sistem partisipasi masya-

rakat yang begitu kompleks sekaligus berhasil menyederhanakannya

dalamarchetype (model baku) sistem partisipasi masyarakat. Dengan

model baku tersebut kita semua menjadi sadar tentang perilaku sistem

partisipasi masyarakat sekaligus telah membantu banyak pihak untukmerumuskan jalan menuju pengembangan partisipasi masyarakat.

Tentu banyak pelajaran berharga yang dapat disimak dari kajian inidan semoga mampu membantu pencapaian tujuan pemerintahan

secara efektif.

Jakarta, November 2007

Prof. Dr. Eko Prasoio

tx

,':

' :f','

x

KATA PENGANTAR

Era reformasi membawa angin perubahan yang besar dalam

pemerintahan daerah di Indonesia. Perubahan dari structural ffi-ciency model (sebagaimana tecermin dalam kebijakan UU No. 5Thhun L974) menjadt local d.emoaacy model (sesuai W No. 22

Thhun L999) telah membawa semangat pemerintahan daerah yang

mengedepankan partisipasi masyarakat. Akan teapi, partisipasi ma-

syarakat yangnyata dalam pemerintahan daerah tak kunjung tere-

alisasi hingga munculnya UU No. 32 Thhun 2004 sebagai penyem-

purnaan daii UU No. 22Tahun L999. Hinggakini partisipasinyata

dari masyarakat sebagai unsur utama daerah otonom dalam otonomi

daerah tetap belum menampakkan tanda-tanda peningkatan. Untuk

itu, diperlukan kajian yang memadai tentang partisipasi masyarakat

dalam pemerintahan daerah sehingga dapat diperoleh alternatif pe-

nyelesaian masalah yang mampu mendorong terjadinya percepatan

partisipasi masyarakat. Dengan berbekal pendekatan berpikir sistem

kajian tersebut dilakukan dalam kajian ini. Harapannya ini adalah

ditemukan suatu pengungkit yang mampu mencapai percepatan par-

tisipasi melalui perubahan kecil saja dari parameter paling sensitif

d"l"q sistem partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah.

K"ji"n ini dilaksanakan selama menempuh pendidikan doktor

dalam minat administrasi publik pada Program Pascasarjana FISIP

Universitas Indonesia. Segala puji bagl Allah swt. yang telah melim-

pahkan rahmat, hidayah, dan pertolongan-Nya sehingga penulis

dapat menjalani proses studi ini dengan baik. Semoga Allah swt.

senantiasa melindungi hamba-Nya dan menunjukkan jalan yang benar

dalam mengarungi bahtera kehidupan ini.

xl

Banyak pihak yang telah membantu dan berjasa selama proses

pengkaiian ini sehingga uqrpan terima kasih saja tidak cukup untukmembalas jasa-jasa tersebut, namun hanya itu yang dapat diberikankarena berbagai keterbatasan yang ada. Penghargaan mendalam penu-

lis sampaikan kepada Prof, Dr. Bhenyamin Hoessein baik selaku pro-

motor, Ketua Program Pascasarjana, naupun guru bagi penulis. Peng-

hargaan mendalam juga penulis sampaikan kepada Prof. Dr. Ir.Syamsul Ma'arif dan Prof. Dr. Eko Prasojo selaku tim promotor yang

telah memberikan dorongan dan bantuan selama proses bimbingandalam masa penelitian. Penghargaan iuga kami sampaikan kepadaguru-guru yang telah memberikan pencerahan dalam bidang ilnuadministrasi dan membangun semangat akademis, terutamabagi Prof.Dr. Azhar Kasim dan Prof. Dr. Martani Huseini.

Ucapan terima kasih juga penulis sampaikan pada guru-gurudi FIA Unibraw, Prof. Dr. M. Irfan IslamS Prof. Dr. Solichin AW,Prof.Ismani, H.P, hof. Z.!t- Achmady Prof. Dr. Syamsiar Indradi,Prof. Dr. Soesilo hvhar, Dr. Soemartono, Dr. Bambang Supriyono,M.S., Drs. Choirul Saleh, M.Si., Drs. Bamtang S.H., M.S., Drs. IrwanNoor, M.A., dan Drs. Soekanto, M.S. Terima kasih yang rulus jugapenulis sampaikan kepada mantan Dekan'FIA Unibraw, Drs. Kera-hadi, M.Com.

Terima kasih disampaikan terutama bagi istri penulis, Lina Su-

listyati yang tak pernah lelah memberi semangat dan fasilitas kondisiuntuk tetap berkarya dan bagi anak-anak tercinta Dina RahmaAdila,Muhammad Mushlih Madani, Ahmad Mushthofa Shobirin, dan HudAbdullah Nur, serta LuqmanYasin. Penghargaan juga kami sampaikanpada Ayahanda H. Chairul Muluk dan Ibunda Salimah yangtanpakenal lelah telah mendidik penulis dalam kebaikan. Kepada mereka

semua penulis mengucapkan terima kasih yang sebesar-besarnya atas

xtl

berbagai dukungan yang diberikan. Selain itu, karena keterbatasan

ruang yang ada, penulis mohon maaf karena masih banyak pihak

yangtidak dapat disebutkan satu persatu namun teap berharga dalam

karya ini.Akhirnya, penulis menyadari banyaknya keterbatasan dalam

studi ini sehingga saran dan kritik bagi penyempurnaan karya initetap terbuka lebar bagi siapa pun. Dengan segala kerendahan hati

kami menerima saran tersebut. Kami berharap studi ini membawa

manfaat bagi masyarakat sekaligus bagi pengembangan ilmu admi-

nistrasi publik khususnya pemerintahan daerah.

Malang, November 2007

Dr. M.R. IGairul Muluk, M.Si.

xilt

,:i

.a

xw

DAFTAR ISI

Sambutan 1 Prof. Dr. Bhenyamin Hoessein

Curu Besar Pemerintahan Daerah Universitas lndonesia ....

Sambutan 2 Prot. Dr. Eko Prasoio

Curu Besar Administrasi Publik Universitas Indonesia ........

Kata Pengantar ..............

Daftar lsi ............... ............:..........

Daftar Gambar

Bab 1

KOMPTEKSITAS MASATAH PARTISIPASI PUBLIK DALAM

PEMERINTAHAN DAEMH DI INDONESIA.........

A. Merumuskan Masalah Partisipasi Publik MelaluiPendekatan Berpikir Sistem.........

B. Signifikansi Kajian Partisipasi Publik dalam Pemerintahan

Daerah.......

Bab 2

KAIIAN KRITIS PARTISIPASI PUBTIK DATAM

PEMERINTAHAN DAERAH ................

A. Partisipasi dalam Perspektif Administrasi Publik

B. Posisi Masyarakat dalam Pemerintahan Daerah ............

C. Partisipasi Masyarakat dalam Pemerintahan Daerah.....

D. Derajat Partisipasi Masyarakat

E. Analisis terhadap Hasil Penelitian Terdahulu tentang

Partisipasi Publik dalam Pemerintahan Daerah

xl

xvxix

t6

L9

27

28

38

44

57

78

Bab 3

MEKANISME PARTISIPASI MASYARAKAT

A MusyawarahPerencanaanPembangunan

B. Masa Reses

C. Rapat Terbuka DPRD

D. Rukun Gtangga dan Rukun Warga

E. Lembaga Pemberdayaan Masyarakat KelurahanF. Kontak Publik via Situs Interner Pemkot Malang .........G. Kunjungan Kerja Anggota DPRDH. Konsultasi Publik

I. MekanismeAlternatif

89

97

98

706

712776

7L9

722

126

128

Bab 4

MENGGUGAT EFEKTIVITAS PARTISIPASI

MASYARAKAT 137A Deraiat Partisipasi Publik 156B. Menyusun Tangga Partisipasi Baru yang Lebih Tepat ... 165

Bab 5

STRUKTUR SISTEMIS DATAM SISTEM PARTISIPASI

MASVARAKAT 177A. Subsistem Aktivitas Partisipasi Masyarakat. t78B. Subsistem Pendidikan Politik Masyarakat. 786C. Subsistem Kesadaran Berpartisipasi Masyarakat........... L93D. Subsistem Organisasi Loka1.......... 201E. Subsistem Elit Lokd.... 270F. Subsistem Dukungan Pemerintah Daerah .. 224G. Subsistem Dukungan DPRD .. 233H. Dukungan Pemerintah Pusat.......... 240

xvl

Bab 6

SKENARIO PENGEMBANGAN PARTISIPASI MASYARAKAT

DATAM PEMERINTAHAN DAERAH ................

BabTPENUTUP

DAFTAR PUSTAKA...

LAMPIRAN TENTANC METODE PENETITIAN

Pendekatan Berpikir Sistem dan Analisis Sistem Dinamis ....

TENTANG PENUTIS

253

295

285

309

337

xvtt

DAFTAR GAMBAR

Gambar 1

Tangga Partisipasi dari Sherry funstein 59

Gambar 2

R.t"ng li"gkop kekuasaan warga dari Burns, Hambleton, &Hoggett .. 64

Gambar 3

Tangga Pemberdayaan dari Burns, Hambleton, 6c Hogget .. 69

Gambar 4

Karakteristik Uama Ruang Lingkup Sub-Local Government

dalam setiap Tangga Pemberdayaan Warga dari Burns,

Hambleton, 6c Hogget... 76

Gambar 5

Diagram Pengaruh Subsistem Aktivitas Partisipasi

Masyarakat

Gambar 6

Diagram Pengaruh Subsistem Pendidikan Politik Masyarakat 1'92

Gambar 7

Diagram Pengaruh Subsistem Kesadaran Berpartisipasi

Masvarakat 799

xtx

Gambar 8Diagram Pengaruh Peran Organisasi Lokal

Gambar 9

Diagram Pengaruh Peran Elit Lokal

209

223

Gambar 10

Diagram Pengaruh Dukungan Pemkot terhadap ParisipasiMasyarakat 233

Gambar 11

Diagram Pengaruh Dukungan DPRD terhadap Parrisipasi

Masyarakat 240

Gambar 12

Diagram Simpal Kausal Sistem Partisipasi Masyarakat dalam

Pemerintahan Daerah

Gambar 13

Model Baku Batas Pernrmbuhan dari Sistem Partisipasi

Masyarakat dalam Pemerintohan Daerah 259

Gambar 14

Perilaku Dinamis Sistem Partisipasi Masyarakat dalam

Pemerintahan Daerah 263

Gambar 15

Perilaku Dinamis Hasil Simulasi Intervensi Melalui Peran

256

27LElit lokal

xx

Gambar 16

Perilaku Dinamis Sistem Partisipasi pada Pra dan Pascaintervensi

Dukungan Pemerintah Pusat dengan Batas Partisipasi Tetap 276

Gambar 17

Perilaku Dinamis Sistem Partisipasi Masyarakat pada Intervensi

Pemerintah Pusat Melalui Penyediaan'Mekanisme Partisipasi

yang Lebih Tinggr 279

LampiranGambar Tingkatan Berpikir Sistem 311.

Thbel Perbedaan Antarpendekatan dalam Berpikir Sistem ... 318

Gambar Proses Sistem Dinamis 325

Gambar Pengaruh Partisipasi Masyarakat dalam

Pemerintahan Daerah 329

xxl

Ko-pleksitasfu[asalah

Partisipasi Publikdalam

PemerintahanDaerah diXndoxnesia

.1

Menggugat Partisipasi Publik dalam Pemerintahan DaerahSebuah Kajian dengan Pendekatan Berpikir Sistem

ebijakan desentralisasi di Indonesia era reformasi me

nempatkan masyarakat sebagai pilar utama pemerin-

tahan daerah. Tujuan ideal yang dikandung olehkebijakan tersebut terfuang dalam penjelasan umum Undang-

Undang Nomor 22Tahun 1999. Ada empat tujuan yang hen-

dak dicapai, yakni: memberdayakan masyarakat, menumbuh"kan prakarsa dan kreativitas masyarakat, meningkatkan peran

serta masyarakat, dan mengembangkan peran dan fungsiDPRD.

Kini, UU Nomor 22Tahun 1"999 telah disempurnakan

dengan UU Nomor 32 Tahun 2004. Undang-undang baru initetap mengusung semangat reformasi dengan menempatkan

masyarakat sebagai pilar utama pemerintahan daerah. Konsi-deran dan penjelasan UU pemerintahan daerah yang baru inimenegaskan bahwa pemerintahan daerah diarahkan untukmempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melaluipeningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta ma-

syarakat. Dengan demikian, pada dasarnya dua undang-undang pemerintahan daerah di era reformasi membawa se-

mangat yang sama, yakni penyelenggaraan pemerintahan dae-

rah secara partisipatif.

Isi dua kebijakan tentang pemerintahan daerah tersebut

ielas menunjukkan keberpihakannya kepada masyarakat. Halini dinyatakan secfia tersirat dalam pengertian desentralisasipada kedua undang-undang tersebut, intinya penyerahan we-wenang dari pemerintah pusat kepada masyarakat bukankepada pemerintah daerah. Dua kebijakan tersebut mengakui

Bab 1

Komplekitas Masalah Partisipasi Publik dalam Pemda di Indonesia

posisi masyarakat yang dapat disimak dari hakikat yang ter-

tuang dalam definisi otonomi daerah dan daerah otonom.

Sebagai subiek, masyarakat mempunyai kewenangan qntuk

mengatur dan menyelesaikan urusalrnya sendiri sesuai aspirasi

setempat. Semangat ini jelas berusaha,memPertegas bahwa po-

sisi masyarakat merupakan subjek otonomi bukan objek oto-nomi. Secara eksplisit kebijakan desentralisasi tersebut juga

mengungkap hakikat otonomi sebagai wewenang mengaturdan mengurus. Hoessein mengungkapkan bahwa semangat inisesuai dengan hakikat desenmalisasi yakni otonomisasi suatu

masyarakat dalam wilayah teftentu.lBerdasarkan tujuan, isi, dan semangat yang dibawa oleh

UU Nomor 22Tahun 1999 dan UU Nomor 32 Tfiun 2004,berarti telah terjadi pergeseran model pemerintahan lokal biladibandingkan kebijakan desentralisasi sebelumnya, yakni UUNomor 5 Thhun 1,974. Saat ini, structwral ffici.ency modpl

telah bergeser menjadi local democracy model. Meski perge-

seran antarmodel tersebut bukan yang pertama dalam rentangsejarah perubahan kebiiakan pemerintahan daerah di Indone-

sia, namun pengutamaan model yang terakhir ini mempertegas

fungsi desentralisasi untuk mengakomodasi kemajemukan as-

pirasi masyarakat lokal. Kebijakan desentralisasi ini melahirkanpolitical uari,ety untuk menyalurkan local uoi.ce dan local

1 Bhenyamin Hoessein. Kebijakan desentralisasi. Iurnal Administrasi

Negara" (Vol. II, No. 2, Mareg 2002)z t-5.


choice.z Dalam model ini jelas terlihat bahwa kebijakan desen-

tralisasi di lndonesia menghendaki penyelenggaraan peme-

rintahan daerah yang berbasis pada panisipasi masyarakat Par-

tisipasi menjadi konsep penting karena masyarakat ditempatkan

sebagai subjek utama dalam penyelenggaraan otonomi daerah.

Arti penting partisipasi masyarakat dalam penyelengga-

raan pemerintahan dikemukakan oleh banyak ahli, sepertiAlmond Ec Verba yang membedakan partisipasi masyarakatdalam pemerintahan pusat dan daerah.3 Pakar lainnya sepertifunstein juga mengemukakan arti penting partisipasi masya-

rakat serta kebutuhan untuk mengukur kadar partisipasi terse-but melalui hdda of citizen participation.a Dalarnadministasi

ibid.

Menarik sekali untuk memerhatikan kajian Gabriel A. Almond dan

Sidney Yerba. Budaya politik: tingkah laha politik dan demokrasi ililima negara. (Jakarta: Bina Aksara, 1984). Ahli ini mengungkapkanbetapa berartinya partisipasi dalam pemerintahan daerah bagi masya-

rakat. Kajian tersebut mengungkapkan hasil bahwa meskipun pengaruhpemerintah pusat dirasakan lebih besar daripada pengaruh pemerinahdaerah dalam kehidupan sehari-hari masyarakat, namun masyarakat

merasa lebih dapat memengaruhi pemerintah daerahnya daripada me-

mengaruhi pemerintah pusat. Hal ini ditunjukkan pula dengan aktivitaspartisipasi masyarakat yang lebih besar untuk mencoba memengaruhipemerintahan daerah daripada pemerintahan pusat.

Sherry R. Arnstein. 'Eight rungs on the ladder of citizen participation'in Edgar S. Cahn and Barry A Passet. Citizen Participation: Effecting

cornrnunity cbange. (New York: Praeger Publishers, 1971).

Bab 1

Kompleksitas Masalah Partisipasi Publik dalam Pemda di Indonesia

pembangunan, Korten menyatakan betapa pentingnya parti-

sipasi dalam berbagai proses pembangunan sehingga pem-

bangunan dapatdiialankan untuk meningkatkan martabat ma-

nusia sebagaimana tertuang dalam gagasan dasarnya people

centered deuelopmenf.s Masih banyak ahli lain yang meng-

ungkapkan betapa pentingnya partisipasi masyarakat dalam

pemerintahan termasuk dalam pemerintahan daerah. Para

pakar tersebut antaralain Burns, Hambleton, & Hogget yang

menunjukkan pentingnya partisipasi sebagai strategi untuk me-

nyalurkan aspirasi masyarakat (uoice) dalam proses pemerin-

tahan daerah.6

Arti penting partisipasi pada intinya terletak pada fungsi-

nya. Fungsi pertama.adalah sebagai sarana swaedukasi kepada

masyarakat mengenai berbagai persoalan publik. Dalam fungsi

ini, partisipasi masyarakat tidak akan mengancam stabilitas

politik dan seyogyanya berjalan di semua jenjang pemerintah-

an. Fungsi lain dari partisipasi.adalah sebagai sarana untukmenampilkan keseimbangan kekuasaan antaramasyarakat dan

David. C. Korten. 'Pembangunan yang berpusat pada rakyat: menuju

suatu [<erangka kerja" dalam David C. Korten dan Syahrir (peny.l Pem-

bangoman berdimmsi herafoatan. fiakarta: Yayasan Obor Indonesia,

1988).

Danny Burns, Robin Hambleton, & Paul Hogget. The politics of d'ecen-

tralization: reuitalizing local detnocracy. (London: the Mac Millan Press,

1994).


pemerintah sehingga kepentingan dan pengetahuan masyara-

kat dapat terserap dalam agenda pemerintahan.T

Arti penting partisipasi dapat juga dilihat dari manfaatnya

dalam meningkatkan kualitas keputusan yang dibuat karena

didasarkan pada kepentingan dan pengetahuan riil yang ada

di dalam masyarakat. Partisipasi juga bermanfaat dalam mem-

bangun komitmen masyarakat untuk membantu penerapan

suatu keputusan yang telah dibuat. Komitrnen ini merupakanmodrl utama bagi keberhasilan sebuah implemenasi kebijakan.

Mengir.rgat fungsi dan manfaat, yang dapat dipetik darinya,kini partisipasi tidak lagi dapat dipandang sebagai kesempatanyang diberikan oleh pemerintah tetapi iustru sebagai hak ma-

syarakat. Partisipasi dapat dianggap sebagai layanan dasar dan

bagran integral dari local gouerna.nce.s

Akan tetapi, implementasi kebijakan desentralisasi untukmeningkatkan paftisipasi masyarakat dalam pemerintahandaerah Indonesia tidak segera mencapai tujuannya karena

menghadapi berbagai persoalan. Kompleksitas persoalan initeraiut dari adanya dominasi elit lokal, lemahnya kemauanpolitik pemerintah untuk menjamin partisipasi, belum kuatnya

Kenneth Lee and Anne Mills. Policl' making and planning in the health

sector. (London: Croom Helm, 1982), p.130-131.

Kell Antoft and Jack Novack Grassroots danocracy: local gouemmmtin tbe marhbnes. (Nova Scotia: Henson College, Dalhousie University,

1998), p. 81.

Bab 1

Kompleksitas Masalah Partisipasi Publik dalam Pemda di lndonesia

organisasi kemasyarakatan lokal, dan rendahnya kesadaran

masyarakat dalam berpartisipasi.

HasilkajianTimPeneliti FIKB di berbagai daerah di Indo-nesia memberikan kesimpulan yang menarik. Ada kecende-

rungan kemajuan partisipasi masyarakat dalam penyelengga-

raan pemerintahan daerah sesudah diberlakukannya UUNomor 22Tahant999, namun kemajuan tersebut masih di-pengaruhi oleh peran elit lokal setempat dan suasana euforia

reformasi. Partisipasi sejati yang berasal dari masyarakat belum

muncul sehingga penyelenggaraan pemerintahan daerah dewa-

sa ini belum mampu menjamin keberlangsungan partisipasi

masyarakat.e

Lebih kuatnya peran elit lokal tersebut disebabkan oleh

terjadinya penyimpangan pemahaman atas konsep desentra-

lisasi dari berbagai kalangan. Desentralisasi dipahami sebagai

penyerahan #ewenang pemerintahan oleh elt nasional kepada

elit lokal. Hal ini tentu menyebabkan terjadinya reduksi ke-

kuasaan masyarakat dalam penyelenggaraan otonomi daerah.

Akibatnya, keberadaan masyarakat yang berotonomi menjadi

bersifat pinggiran. Penyimpangan ini berfibat pada kemero-

sotan pemberian layanan publik karena disinyalir bagian ter-

e Tim Peneliti FIKB. Partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan oto-

nomi daerah. Turnal Forum Inovasi, (Vol. 3, Juni-Agustus 2002)z 100-

107.


besar anggaran terserap bukan untuk pelayanan publik melain-

kan untuk membiayai birokrat dan anggota DPRD.loDominasi elit lokal dalam pemerintahan daerah ini bah-

kan meniadi ancaman terhadap partisipasi publik yang terbulaidalam k"jiatt Sopanah dan kawan-kawan. Upaya elit politiklokal untuk menghambat partisipasi masyarakat ini dilakukandengan membatasi sosialisasi proses pembuatan kebijakanlokal. Selain itu, terjadi pula geiala formalisasi partisipasi dalampembuatan kebijakan lokal sehingga menciptakan kesan

seolah-olah telah terjadi partisrpasi. Semua ini dilakukan secara

sengaja oleh elit politik lokal.llIGjian Hidayat pada tahun 2001 di beberapa wilayah di

Indonesia juga menunjukkan adanya ancaman terhadap par-tisipasi publik yang berasal dari elit lokal. Pilihan-pilihan oto-nom dari elit lokal, baik dalam pembuatan maupun imple-mentasi kebijakan lokal semakin merajalela. Hal ini mem-perluas peluang para elit lokal tersebut untuk memburu tujuanpublik sekaligus tujuan pribadinya. Situasi yang berbahayabagS

partisipasi ini terungkap ddam pernyata n Hidayat sebagai

berikut.

Bhenyamin Hoessein. Implementasi kebijakan desentralisasi dan ideat-

isasi kebijakan desentralisasi. Iurnal Bisnis 6c Birokrasi, No.2, (Vol. D(,Mei,2002)z 7-2.

Sopanah, dl&. Strategi penguatan partisipasi masyatakat dalam penga-

was:rn proses penyusunan dan pelaksanaan APBD Kota Malang. laporanPenelitian tidak dipublikasi.kan. (Mar et, 2004).

ll

Bab 1


*In tbi.s situation, the implementati.on of decentrali.za-

ti.on, then, has been rnuch characteri.sed by bargaining and

coalition-build.ing arnong local state elites, and i.t i.s undeni-

able that decisi.on maki.ng process also tends to be concentrated

i.n the hand of few people, especially those utho assume the

power in pemeintah daerah and the DPRD." (Dalam situasi

ini, implementasi desentralisasi banyak ditandai oleh tawar

menawar dan pengembangan koalisi antara elit pemerintah

dan tak dapat dihindari bahwa proses pembuatan keputusan

cenderung terkonsentrasi di tangan segelintir orang, khususnya

mereka yang memegang kekuasaan di pemerintah daerah dan

DPRD.)12

Kesulitan lain yang menyebabkan belum efektifnya parti-

sipasi masyankat dalam pemerintahan daerah adalah lemah-

nya dukungan politik pemerintah. Meskipun UU Nomor 22

Thhun L999 membawa semangat perubahan menuju local de-

rnocracy model,namun partisipasi publik belum terselenggara

dengan baik dalam payung kebijakan desentralisasi tersebut.

Dilihat dari sudut pandang semangatyang dibawa dalam model

penyelenggaraan pemerintahan daerah, UU Nomor 32 Tahun

12 Syarif Hidayag 'Understanding the nature of Indonesian decentraliza-

tion.' in Syarif Hidayat and Carunia Mulya Firdausy. Beyond Regional

Autonotny: local state-elite's perspectiues on the concept and ptactice

of decentralizntion in contemporary Indanesi.a. lJakarra: Pustaka Quan-

tum, 2003), p. 53.

Menggugat Partisipasi Publik dalam Pemerintahan Daerah.Sebuah Kajian dengan Pendekatan Berpikir Sistem

2004 dapat dianggap sebagai kelanjutan dari UU Nomor 22Thhun 1"999. Dengan demikian, partisipasi publik tidak dapatsecara serta mefta terselenggara dengan baik. Persoalan le-mahnya dukungan politik pemerintah juga masih menjadi salahsatu faktor yang menghambat efektivitas partisipasi masya-rakat.

Dengan mengutip hasil kajian Syamsuddin Haris pada

tahun 200'l",Hardjosoekarto mengungkapkan bahwa peluangpenyalahgunaan kekuasaan oleh elit lokal terbuka lebar karenaketiadaan mekanisme konstitusional bagi masyarakat untukikut mengawasi jalannya pemerintahan lokd.E Jika tujuan uta-manya adalah peningkatan partisipasi publik sesuai amanatreformasi, ketiadaan mekanisme pengawasan masyarakatinrlah yang menjadi salah satu kelemahan UU Nomor 22 Tahun1999. Akibatnya masyarakat berada dalam posisi yang lemahketika berhadapan dengan pemerintah daerah dan DPRD.Dalam kondisi seperti itu tentu partisipasi tidak dapat terse-lenggara dengan baik.

Hambatan partisipasi yang berasal dari lemahnya kemau-an politik pemerintah bukanlah hal baru dalam sejarah peme-rintahan daerah di Indonesia. Pada dasarnya, partisipasi ma-syarakat dalam pemerintahan daerah belum pernah berialan

13 Soedarsono Hardjosoekarto. Hubungan Pusat dan Daerah dalamkerangka kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah. IurnalAdministrasi Negara" (Vol. tr, No. 2, Maret, 2002):7-14,

10

Bab 1


dengan baik di Indonesia meskipun beberapa kebijakan tentang

pemerintahan daerah yang pernah berlaku telah berusaha me-

wujudkannya.Hoessein mengungkapkan desentralisasi sebagai sarana

untuk mencapai demokrasi di lndonesia tampaknya hanya ber-

sifat formalistis pada masa berlakunya tiga undang-undang

pertama tentang pemerintahan daerah pascakemerdekaan. Halini tampak dari pernyataan politik berbagai kalangan pada

periode berlakunya UU No.l Thhun 1945, UU No.22 Thhun

1.948, dan UU No. L Thhun 1,957. Meskipun tujuan desen-

tralisasi pascakemerdekaan adalah untuk mencapai demokrasi,

namun kecenderungan yang terjadi tidak demikian. Bahkan

dalam masa demoftrasi terpimpin, desentralisasi yang djanji-kan secara formal sebagai sarana pencapaian demolrasi pada

masa sebelumnya menjadi semakin jauh dari kenyataan.

Lemahnya kemauan politik pemerintah dalam mengem-

bangkan partisipasi publik juga terjadi pada masa berlakunya

UU No. 5 Thhun '1.974 ketrka tujuan inti desentralisasi adalah

untuk mencapai efisiensi penyelenggaraan pembangunan.la

Pada masa pemerintahan Orde Baru ini, pencapaian tuiuan

efisiensi benar-benar mengorbankan partisipasi. Pemerintah

ta Bhenyamin Hoessein. 'Desenffalisasi dan otonomi daerah di negara

kesatuan Republik Indonesia: akan berputarkah roda desenralisasi dari

efisiensi ke demokrasi?". Pidato Pengu.huhan Guru Besar FISIP A.Jakarta. (18 November 7995).

11


lebih mengembangkan fungsi aparat birokrasi sebagai mesinpolitik dan pemerintahan daripada mengembangkan potensimasyarakat dalam kegiatan pemerintahan. Hal ini tampak darihasil penelitian Hidayat yang mengungkap adanya perilakueksklusif elit lokal yang dikembangkan.ls Perilaku rersebut me-miliki dua karakteristik. Pertarna, kecenderungan atas ?nono-

centric loyahy yang berarti adartyasuatu loyalitas tunggal darielit lokal kepada atasan atau sesama elit daripada kepada ma-syarakat. Kedta, perilaku elit yang lebih memosisikan dirinyasebagai penguasa otonom yang berhak menentukan nasib ma-syarakat sitempat. Implikasi dari perilaku eksklusif ini adalahkeberpihakan elit lokal kepada kepentingan atasan dan sesama

elit lokd daripadakepada kepentingan masyarakat dalam seti-ap pembuatan kebijakan.

Hambatan berikutnya bagi terselenggaranya partisipasipublik dalam pemerintahan daerah berasal dari masyarakatsendiri. Hambaan ini dapat berupa lemahnya organisasi kema-syarakatan setempat dan rendahnya kesadaran masyarakatuntuk berpartisipasi. Kurangnya keterlibatan masyarakat dalampenentuan kebijakan publik ini di rngkap oleh Ratnawati . Ci.uilsociety seperti LSM dan berbagai asosiasi belum dilibatkanse@ra proporsional dalam pembuatan peraturan daerah karenamasih dimonopoli oleh DPRD. Sering kali LSM diundang hadir

r Syarif Hidayat .. Refleksi realitas otonomi daerah dan tantangan ke depan.

flakarta: Pustaka Quantum, 2000), pp. 744-1,47.

12

Bab 1


dalam perdebatan-perdebatan di DPRD tetapi pendapatnya

tidak satu pun yang diakomodasi. Lemahnya kemampuan LSM

dalam pengorganisasian perjuangan kepentingan masyarakat

merupakan salah satu faktor penjelas mengapa penentuan kebi-

jakan lokal lebih didominasi oleh DPRD dan pemerintah dae-

rah. Produk kebijakan daerah berupa perda bermasalah terjadi

hampir di seluruh lndonesia. Hal ini merupakan bukti kurang

dapat dilibatkannya berbagai unsur di luar DPRD dan peme-

rintah daerah dalam proses pembuatan kebijakan lokal.16

Penelitian yang dilakukan Sopanah dan kawan-kawan

membuktikan bahwa belum terselenggaranya partisipasi publik

fuga disebabkan oleh kurang sadarnya masyarakat akan hak

partisipasinya. Bahkan, masyarakat cenderung tidak peduli

akan hak partisipasinya dan enggan turut memengaruhi kebi-jakan publik. Rendahnya kesadaran ini berdampak pula pada

keengganan masyarakat untruk terlibat dalam organisasi lokal

yang ingin memperiuangkan aspirasinya dengan memengaruhi

sebuah kebijakan. Kondisi ini disebabkan oleh rendahnya pen-

didikan politik masyarakat. 17

Tii Ratnawati. 'Desentralisasi dalam konsep dan implementasinya di

lndonesia di masa transisi: Kasus UU nomor 22 tahan 1999 tentang

Pemerintahan Daerah" dalam Abdul Gaffar Karim, dkk. (peny.).

Kornpleksi.tas persoalan otonomi daerab di. Ind.onesi.a. (Yogyakarta:

Pustaka Pelajar, 2003).

Sopanah, dl&. Op.cit.t7

13


Dari uraian singkat tentang berbagai hambatan penca-paian partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah danarti penting partisipasi sefta semangat pemerintahan daerahpascareformasi, tampak bahwa partisipasi publik terap meru-pakan isu yang senantiasa aktual. Saat ini, kondisi aktualmengenai penyelenggaraan pemerintahan daerah yang partisi-patif memang belum terwujud di lndonesia meshpun beberapakebijakan desentalisasi yang pernah dan sedang berlaku ber-tujuan untuk mencapainya.

Belum terwujudnya situasi penyelenggara:rn pemerintah-an daerah yang partisipatif di lndonesia juga tampak dalampemerintahan Kota Malang. Hasil k"jian Sopanah dkk menun-jukkan adanya kondisi kurang partisipatifdalam tahapan peru-musan dan pengawasan kebijakan publik di Kota Malang.18Kondisi ini diperkuat oleh hasil kajian Gani di Kota Mdangbahwa kebijakan publik yang dibuat belum dapat mengako-modasi seluruh kepentingan stakeholdq yang terkait. Selainitu, Gani juga menemukan bahwa proses kebijakan belummengacu pada pendekatan yang lebih mengedepankan nilai-nilai demokratis.le Sebagai daerah otonom, Kota Malang dapat

tt ibid.te Abdul Yuli Andi Gani. "Tindakan Kolektif Antara Pemerintah Lokal,

Swasta" Dan Masyarakat Sipil Dalam Rangka Proses pembuatan Kebi-jakan Publik Yang Demolratis: Suatu Studi tentang Proses Pembuatan

Kebijakan Publik Dalam Penataan Sektor Informal Khususnya PKL diKota Malang)." Disertasi Dokor Universias Brawijaya" Malang. 2005.

',4

Bab 1


disebut sebagai daerah yang telah memiliki sistem pemerin-

tahan daerah yang telah mapan karena telah berdiri sejak L

hpril1.91.4. Sebagai daerah kota, Malang juga dapat disebut

lebih berpeluang mencapai pemerintahan daerah yang lebih

partisipatif daripada daerah kabupaten karena kelebihannya

dalam hal pendidikan masyarakat serta akses informasi dan

transportasi. Sesuai temuan Tim FIKB UI, faktor-faktor terse-

but berpengaruh terhadap tingkat partisipasi masyarakat.z0

Dengan mempertimbangkan hal itu maka menarik sekali untukmelakukan kajian terhadap kondisi partisipasi di Kota Malang

agar memperoleh pemahaman yang memadai terhadap sistem

partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah, deraiatpartisipasi yang sedang berlangsung, sebab-sebab belum ter-

wujudnya partisipasi masyarakat, serra kemungkinan solusi

percepatan partisipasi masyarakat.

Untuk mencapai pemerintahan daerah yang partisipatif

diperlukan upaya yang serius dalam menyusun strategi dan

kebijakan yang tepat. Upayaini seyogyanya dilandaskan pada

kajian akademis yang memadai dan komprehensif. Penelitian

tentang partisipasi masyarakat telah banyak dilakukan oleh

para pakar dari berbagai disiplin ilmu. Akan tetapi, penelitian

mengenai partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah

yang berada dalam koridor disiplin administrasi publik masih

20 Tim Peneliti FIKB. 'Partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan

otonomi daerah Foru+ Inovasi, (Vol. 3, Juni/Agustus, 2002).

15


tergolong langka. Terlebih lagi penelitian tersebut terpusttpadapenggunaan pendekatan berpikir sistem.

A. MERUMUSKAN MASALAH PARTISIPASIPUBLIK MEIAIUI PENDEKATANBERPIKIR SISTEMUraian sebelumnya tentang berbagai hambatan dalam

pencapaian pemerintahan daerah partisipatif menunjukkanbetapa kompleksnya masalah tersebut. Kompleksitas ini tecer-min dari keanekaragaman faktor yang terlibat, seperti lemah-nya kemauan politik pemerintah, dominasi elit lokal, lemahnyapengorganisasian lembaga kemasyarakatan setempat, dan ren-dahnya kesadaran partisipasi dari masyarakat. Upaya mema-hami kompleksitas ini sering kali dilakukan secara parsial se-

hingga pemahaman interaksi antarberbagai fakror tersebuttidak bersifat utuh. Akibanrya" upaya pemecahan masalah juga

sering kali bersifat parsial dan tidak mampu membawa peru-bahan yang berarti.

Untuk menyelesaikan persoalan kegagalan tersebut dibu-tuhkan kebijakan baru yang didasarkan pada pemahaman me-nyeluruh atas persoalan partisipasi masyarakat. Hal ini akandiperoleh dengan melakukan perubahan cara berpikir tentangfenomena partisipasi. Dengan menggunakan kaidah berpikirsistem (systems thi.nkingl akan diperoleh pemahaman yangutuh sehingga dapat disusun model sistem partisipasi. Modelini merupakan dasar bagi penyusunan skenario kebijakan yang

16

Bab 1


dapat dijalankan secara efektif dan efisien untuk mewujudkan

sesuatu yang belum terwujud secara memuaskan, yakni parti-sipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah.

Sesuai saran Senge, perubahan cara'berpikir menjadi ber-

pikir sistem ini perlu dilakukan untuk mengatasi persoalan

yangberlarutJarut dan takkunjung selesai sebagai proses pem-

belajaran. Melalui proses ini pembentukan diri dapat dilakukan

kembali sekaligus dapat mencapai sesuatu yang dinginkan.Dengan proses pembelajaran ini, akan ada perubahan tentangbagaimana memandang kembali dunia dan bagaimana hubung-

an dengannya. Proses ini membantu membangun kemampuan

untuk memecahkan segala persoalan yang dihadapi.2l

Dengan pemahaman atas seluruh pola interalsi dalam

suatu sistem akan lebih mudah memperoleh leuerage (pengung-

kit). Melalui pengungkit ini, perubahan dapat dijalankan secara

nyata dengan upaya minimal. Arti penting pengungkit dalam

perubahan suatu sistem digambarkan oleh Senge yang menya-

takan bahwa "gi.ue me a.leuer long enowgh... and si.ngle-handed

I can moue the utoildr" dan'smdll changes can produce bigresults-but the areas of highest leuerage are often the least ob-

tti.ous."22 Dalam pernyataan tersebut Senge menggambarkan

Peter M. Senge...The fifth disci.pline: the art andpracti.ce of tbe leamtng

organization. Paperback edition. (New York: Currency DoubledaS

7994), p. 1,4.

i.bid.,p.3 & 63.

'17


bahwa dengan menggunakan pengungkit, seseorang ddpatmengangl{at beban berat dengan mudah dan melalui peng-

ungkit pula perubahan kecil yang dilakukan akan dapat meng-

hasilkan perubahan besar.

Jika persoalan bangsa Indonesia untruk mewuiudkan par-

tisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah didekatidengan kaidah berpikir sistem maka diharapkan akan diper-oleh pemahaman menyeluruh tentang berbagai aspek, polainteraksinyq dffipengungkit yang diperlukan untuk melaku-kan perubahan. Pemahaman sequa menyeluruh itulah yang

belum diperoleh dari berbagai kajian sebelumnya sehingga

mendorong segera dilakukannya k"ji"n ini. Dengan mengacu

pada kerangka berpikir tersebut, masaldh utama dalam kajianini dirumuskan sebagai berikut. Bagaimana gambaran aktualpartisrpasi masyarakat dalam pemerintahan daerah dewasa ini?

Bagaimanakah derajat efektivitas partisipasi masyarakat dalampemerintahan daerah? Bagaimanakah model dengan basis ber-pikir sistem bagi partisipasi masyarakat dalam pemerintahandaerah? Bagaimanakah alternatif percepatan partisipasi yang

dapat dilakukan?

Secara umum, tujuan kaiian ini adalah untuk mengem-

bangkan model sistem partisipasi masyarakat dalam pemerin-

tahan daerah dan menyusun alternatif solusi untuk memper-cepat pencapaian partisipasi publik dalam pemerintahan dae-

rah. Unnrk mencapai tujuan umum terbebug ada beberapa tuju-an khusus dalam k"iian im. Pertama, untuk menggambarkan

kondisi partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan peme-

18

Bab 1


rintahan daerah yang meliputi partisipasi, baik dalam penga-

tura,n maupun pengurusan otonomi daerah. Kedua, untukmenjelaskan efektivitas paftisipasi masyarakat dari kacamata

para stakebolder pemerintahan daerah. Berkaitan dengan efek-

tivitas partisipasi ini, tujuan lain yang hendak dicapai adalah

untuk mengukur derujat partisipasi masyarakat dalam peme-

rintahan daerah. Ketiga, untuk mengonstruksi model sistem

partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah sekaligus

melakukan pengujian atas model tersebut dengan berbasis pada

kerangka berpikir sistem. Dengan demikian, dinamika sistem

partisipasi masyarakat dapx dipahami dengan baik sehingga

dapat pula dijelaskan pengungkit yang dibutuhkan untuk mela-

kukan perubahan sistem partisipasi. Terakhir,untuk menyusun

alternatif solusi yang dapat digunakan sebagai basis kebijakanpercepatan partisipasi publik dalam pemerintahan daerah.

B. STGNTF|KANS| KAftAN PARTISIPASIPUBTIK DALAM PEMERINTAHAN DAEMHBeberapa kajian tentang partisipasi masyarakat telah dila-

kukan oleh para pakar atau peneliti lain. Berbeda dari beberapa

kajian sebelumnya, kajian ini terfokus pada partisipasi masya-

rakat dalam pengafuran dan pengurusan otonomi daerah. Be-

berapa perbedaan tersebut mencakup beberapa hal. Pertama,

para peneliti melakukan pengkajian dalam pengertian partisi-

pasi yang berbeda, misalnya partisipasi politik dan metodologi

partisipatori, atav manajemen partisipatif yang memusatkan

19


perhatian pada keterlibatan karyawan dalam pengambilan ke-putusan pada suafi organisasi. Ked:ou, kalaupun ada beberapa

kajian yang iuga terfokus pada paftisipasi masyarakat, biasanya

dibaasi hanya pada tahap penganrran (pembuatan kebiiakan)

atau pengurusan (pelaksanaan kebiiakan). Ketiga,sebagian be-

sar kaiian yang terfokus pada partisipasi masyarakat dalampengaturan dan pengurusan umumnya dilaksanakan pada ting-kat yang berbeda, yakni pada tingkat pemerintahan desa. Selain

itu, yang membedakan kaji"n ini dengan yang lainnya adalahpenggunaan kerangka berpikir sistem sebagai basis metodologiyang digunakan.

Secara teoretis, kajian ini memiliki beberapa manfaat.

Pertamaruntuk meninjau keberlakuan pendekatan democratic

public admini.stration danteoi ladder of etnpowerment dariBurns, Hambletori 6c Hogget dalam situasi lokal di Indone-sia. Kedtn, untuk mengisi kelangkaan penelitian partisipasimasyarakat dalam pembuatan dan pelaksanaan kebijakan seka-

ligus dalam daerah kota dengan menggunakan kaidah berpikirsistem. K"tiga, untuk memperkaya penerapan kajian berpikirsistem dalam bidang pemerintahan daerah, terut:rma yang me-

nyangkut isu partisipasi masyarakat.

Secara praktis, k"ji"n ini bermanfaat untuk menjelaskan

berbagai aspek yang saling berkait dalam sistem partisipasi

masyarakat sehingga membantu memahami kompleksitasnya.

Pemahaman ini dapat digunakan untuk menyelesaikan masalah

belum tercapainya partisipasi masyarakat dalam pemerintahan

daerah meski telah diupayakan berlakunya selama puluhan

20

Bab 1


tahun, yakni semenjak kemerdekaan Republik Indonesia. Se-

lain itu, adanya model sistem dinamis dan alternatif solusi kebi-jakan percepatan partisipasi yang dihasilkan oleh kajian iniakan sangat membantu para pengambil kebiiakan untuk mem-

buat kebijakanyang efektif dan efisien.

IGjian ini dilakukan untuk menelaah dinamika sistem par-

tisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah. Ruang lingkuppeftama dalam kajian ini ada pada partisipasi masyarakat da-

lam menjalankan otonomi daerah yang meliputi kewenangan

mengatur dan mengurus. Terdapat beberapa peftimbangan

yang mendasari ruang lingkup |n. Pertama, karena penyeleng-

gara:rn pemerintahan daerah di Indonesia mencakup dua kewe-

nangan, yakni kewenangan untuk mengatrur dan mengurus.

Dengan demikian, untuk mengetahui dinamika partisipasi ma-

syarakat dalam pemerintahan daerah secara utuh, seyogyanya

perhatian pada dua aspek tersebut diberikan secara bersama-

sama.

Pertimbangan kedua didasarkan pada argumen yang dibe-

rikan oleh Conyers tentang pafrisipasi masyarakat dalam pem-

bangunan.a Partisipasi dalam bentuk perencanaan yang dide-

sentralisasi di tingkat lokal akan menjadi lebih efektif bila ada

proses desenralisasi implementasi rencana tersebut. Lebih lan-

23 Diana Conyerc.. Perencanaan sosial di dunia hetiga: sua.tu penga.ntar.

Cet. 2. Penerjemah: Susetiawan, editor : Affan Gafar. (Yogyakarta: Gada-

jah Mada University Press, 1992), p. 163.

21


jut Conyers mengungkapkan bahwa bila suatu rencana hanya

dipersiapkan di tingkat lokal untuk kemudian diajukan ke ting-kat nasional lalu diimplementasikan lewat departemen makapihak-pihak yang terlibat dalam perencanaan di tingkat lokaltidak akan merasa memiliki keterlibatan dan komitmen yang

tingg. Jika masyarakat juga terlibat dalam implementasi ren-canaapalagSjika memiliki kontrol atas sumber daya maka ke-mungkinan besar masyarakat akan lebih merasa memiliki dandihargai.

Selain itu, Conyers juga menyimpulkan bahwa keberha-

silan dan kegagalan dalam partisipasi masyarakat disebabkan

oleh dua hal.2a Pqtama, kesadaran masyarakat bahwa keterli-batannya dapat menentukan hasil akhir dari suaru rencana.Keduarperasaan bahwa partisipasi mempunyai pengaruh lang-sung yang dapx dirasakan. Masyarakat tidak akan berminatterhadap akivitas yang tidak sesuai dengan aspirasi atau yang

tidak memiliki pengaruh terhadap perubahan nasib masya-

rakat. Oleh karena itu, secara bersamaan desentralisasi artaraperencanaan dan pela"ksanaan mampu mendorong partisipasimasyarakat. Dengan demikian, perhatian atas dua aspek seka-

ligus yakni pengaturan dan pengurusan merupakan hal yangpenting dalam mengkaji partisipasi masyarakat dalam peme-

rintahan daerah.

24 lbid, pp. 186-787.

22

Bab 1


Selain dalam hal pembangunan, keterlibatan masyarakat

dalam penyediaan layanan publik juga membawa man{aatyang

besar sebagaimana telah ditunjukkan oleh Osborne 6c Gae-

bler.6 Dua pakar ini mengungkapkan bahwa partisipasi masya-

rakat biasanya memberikan jauh lebih banyak solusi terhadap

masalah dibandingkan pelayanan publik profesional pada

umumnya. Ada beberapa keunggulan partisipasi. Pertama,

masyarakat memiliki komitmen yang lebih besar kepada para

ang1otanyadaripada komitmen sistem penyediaan layanan ke-

pada klienny a. Kedaa,masyarakat lebih baik dalam memahami

persoalannya sendiri daripada para profesional penyedia layan-

an. Ketiga,para profesional dan birokrasi memberikan layanan

sedangkan masyarakat menyelesaikan berbagai masalah.

Keempat,institusi dan para profesional menawarkan pelayanan

sedangkan masyarakat memberikan kepedulian. I(elima, ma-

syarakat lebih flelaibel dan lreatif daripada birokrasi pela-

yanan yang besar. I(eenamrpartisipasi masyarakat lebih murah

daripada para profesional pelayan an. Ketwiuh, masyarakat ber-

usaha menegakkan standar perilaku dengan lebih efekif dari-pada para profesional pelayanan dan birokrasi.

Ruang li"gk"p kedua dalam penelitian ini terletak pada

tingkatan masyarakat sebagai suatu kesatuan yang menjalankan

u David Osborne and Ted Gaebler. Rei.numting gouerntnent: bout the

entreplenewi.a.l spiit is transforming the public secfor. (New York A

William Patrick Book,1"992), pp: 55-70.

23


pemerintahan. Tingkatan masyarakat penting untuk dibahas

karena tingk"t"" ini memengaruhi derajat partisipasi masya-

rakat dan menentukan pelibatan anggota masyarakat secara

langsung. Conyers mengingatkan pula bahwa belum adacarayang mudah untuk menentukan batas-batas komunitas danbahwa tidak ada satu pun komunitas yang sifatnya sederhana

sebagai kesatuan yang homo9en.26 Tingkat parrisipasi palingpenting yang disarankannya adalah tingk"t partisipasi masya-

rakat pada level komunitas atau desa.

Meskipun Conyers menyebutkan bahwa tingkatan yanglebih tepatbagi partisipasi ideal adalah pada tingkatkomunitasdesa, namun kebijakan desentralisasi pemerintahan di Indo-nesia menentukan bahwa desentralisasi diberikan pada tingkatdaerah sebagai daerah otonom.terendah. Mengacu pada halini, kajian pada tingkatan ini penting dilakukan untuk menje-laskan dinamika sistem partisipasi masyarakat pada pemerin-tahan daerah. Selain itu, pentingnya mengkaji partisipasi ma-

syarakat pada level daerah juga diperkuat oleh pendapat Ga-venta 6c Valderrama dalam sebuah lokakarya bertajuk ustrmg-

thmtng participation in local goL,ernance.n

"I,trowhere is the intersection of concepts of communityparticipation and citizenship sem more cleaily than in themultitude of programma for dccmtralizedgounnance thatare found in both southem andnorthern counties." (Ii rtiktemu konsep partisrpasi masyarakat dan kewargaan lebih

26 Diana Conyers, op.cit., p. 205.

24

Bab 1


jelas dalam beragam program kepemerintahan yang

didesentralisasi yang dapat ditemui, baik di negara-negara

utara maupun selatan.) 27

Dengan mengacu pada semua argumen tersebut dapat

diperoleh beberapa alasan yang dapat dikemukakan tentang

pemilihan tingkatan partisipasi masyarakat ini . Pertamarkarena

kebijakan desentralisasi urusan pemerintahan lebih dipriori-

taskan pada daerah kabupaten atau kota sehingga lebihbanyak

urusan pemerintahan yang ditangani oleh daerah otonom ter-

sebut. Kedua, karena daerah otonom yang terendah adalah

tingkat kabupaten dan kota sehingga Pengaturan dan pengu-

rusanberbagai urusan pemerintahan lebih dekat dengan masya-

rakat. Selanjutnya, berbagai kebijakan yang menyangkut segala

sesuatu di daerah tersebut ditentukan pada jenjang ini, terma-

suk kebijakan desentralisasi dari daerah kepada unit yang lebih

kecil (decentral izati.on wi.th in cities).

Berdasarkan seluruh paparan tersebut maka karakeristik

kajian dalam satu alinea perlu diperjelas guna mempermudah

pembaca dalam membedakan penelitian ini dengan penelitian

lainnya. Fokus k"ji"n ini adalah partisipasi masyarakat dalam

pemerintahan daerah dari disiplin ilmu administasi publik.

zz John Gaventa and Camillio Valderrama. 'Participation, citizenship and

local governance'. Background note prepare dfot worhshop on Strength-

ming participation in local gouernonce . (Institute of Development Studi-

es,1999,fune 27-24).

25


Rnang tingkup partisipasi dalam k"iian ini adalah partisipasidalam pengaturan (pembuatan kebijakan) dan pengurusan (pe-laksanaan kebijakan). Tingkaan pemerintahan yang dikaji da-lam penelitian ini adalah daerah otonom kota. Pendekatanmetodologi yang digunakan dalam penelitian ini adalah pen-dekaan berpikir sistem dengan metode analisis sedangkan yangdigunakan adalah metode analisis sistem dinamis.

26

Kriian KritisPartisipasi Ptrblik

PemerintaharnDaerah

27


A. PARTISIPASI DATAM PERSPEKTIF

ADMINISTRASI PUBLIKIGjian dan praktik administrasi publik di berbagai negara

terus berkembang. Berbagai perubahan terjadi seiring dengan

berkembangnya kompleksitas persoalan yang diha&pi oleh

administrator publik. Kompleksitas ini ditanggapi oleh para

teoretisi dengan terus mengembangkan ilmu adminisuasi pu-

blik. Ketika nilai-nilai demokrasi merambah kehidupan ber-

masyarakat maka nilai yang sama dituntut pula terjadi dalam

praktik administrasi publik. Beberapa literatur klasik yang ber-

upaya memasukkan nilai-nilai demokrasi dalam administrasi

publik antara laur- Representati.u e Bureauuacy : An. Int erpret a-

tion of theBritish Ciuil SeruicekaryaJ. Donald Kingsley,l De-

?nocracy and the Public Seruice karya Frederick C. Mosher,2

dan Representati.ue Bwreaucracy karya Samuel Krislov.3

J. Donald Kingsley. Represmtatiue Bureaacracy: An Interpretation ofthe Briti.sh Ciuil Seruice. (Yellow Sp.iogt, OH: Antioch Press, 1944).

Pokok pikiran Kingsley dalam tulisan ini adalah bahwa agar birolirasi

dapat menjadi demokratis maka seharusnya birokrasi merupakan re-

presentasi dari kelompok-kelompok masyarakat yang dilayaninya

("..,bureaucracia,to be denocratic, must be represmutiue of the growps

tbey smte,").Frederick C. Mosher. Democracy andthePublic Service. 2nd ed. ( New

York: Oxford University Press, L968).

Samuel Krislov. Represmtative Brreaucracy. @nglewood Cliffs, NJ:

Prentice-Hall, 7974).

Bab 2Kajian Kritis Partisipasi Publik dalam Pemerintahan Daerah

Partisipasi sebagai nilai dasar demokrasi menjadi perhatian

penting dalam administrasi publik yang demokratis. Pada da-

sarnya, gagasan partisipasi dalam administrasi publik menca-

kup dua ranah, yakni manajemen partisipatif dan partisipasimasyarakat dalam administrasi publik. Osborne & Gaebler

mengungkapkannya ketika memasukkan dua prinsip yang me-

nyentuh dua ranah tersebut dalam prinsip-prinsip reinuenti.ng

gouerwnent. Pertama, prinsip "community outned gouern-ment: empoweri.ng rather than seruing" y^ng menunjukkanbetapa pentingnya partisipasi masyarakat dalam adminismasipublik. Kedwa, prinsip "decentrali.zed gouerwnent: frorn hi.er-

archy to parti.ci.pation and teamouork yang menunjukkan be-

tapa pentingnya manajemen partisipatif yang memungkinkanpartisipasi karyawan dalam penyelengg araanadministrasi pu-

blik.4

Dengan tidak bermaksud mengenyampingkan arti pentingmanajemen partisipatif, tulisan ini lebih memusatkan perhati-

annya pada partisipasi masyarakat dalam administrasi publik.'Wamsley

6c Wolf dengan menyunting buku berjudul"Refound-

ing Democrati.c Public Administration" mengumpulkan banyak

nrlisan yang melukiskan betapa pentingnya melibatkan masya-

rakat dalam administrasi publik dalam posisi sebagai warga

a David Osborne and Ted Gaebler. Reinventing Government : How the

Entrepreneurial Spirit is Tiansfornfng the Public Sector. (NewYork: AWilliam Patrick Book, L992).

29

Menggugat Partisipasi Publik dalain Pemerintahan DaerahSebuah Kajian dengan Pendekatan Berpikir Sistem

negara bukan sekadar sebagai pelanggan. Buku tersebut mene-

kankan betapa pentingnya democratic gouern?nent yangmengedepankan partisipasi masyarakat dalam administrasi pu-

blik.s Tirlisan Little dalam buku yang berjudul Thinking Go-uernment: Bringi,ng Democratic Awareness to Public Adminis-

tration" menjelaskan konsepsi democratic public administra-ti.on dengan memaparkan konsekuensi tiga substansi demo-

ktasi. Gouernment of the people berarti pemerintahan masya-

rakat akan membawa legitimasi bagi administrasi publik. Go-

uerwnent by the people berarti menjamin adarrya representasi

administrator publik dan akuntabilitas administrasi publik ter-

hadap masyarakat. Gouernrnent for the people berarti bahwaadministrasi publik akan benar-benar menialankan kepenting-an publik, bukan kepentingan birokrasi.6

Tirlisan lain dipersembahkan oleh King 6c Stivers dengan

iadul Gouernment is Us: Public Administration in an Anti-GouernmentEra." Gagasan yang diusung dua penulis tersebut

adalah seyogyanya administrasi publik memandang warga

Gary L. Wamsley,. and James F. Wolf (ed,) Refounding democratic fu-blic administration: tnodern paradoxes, postmodern cballenges. (Thou-

sand Oaks, California: Sage Publications, 1996).

John H. Litde. "Thinking government: bringing democratic awareness

to public administration" in Gary L. Wamslep. andJames F. Wolf (ed.)

Refounding dernocratic public adtninistration: modun paradoxes, post-

rnodern cballmges. (Thousand. Oaks, California: Sage Publications,

1996), Pp. 327-350.

30

Bab2Kajian Kritis Partisipasi Publik dalam Pemerintahan Daerah

negara sebagai warga negara (citizen) bukan sekadar sebagai

pelanggan (customer) karena pemerintahan adalah milik ma-

syarakat. Untuk itu, tema utama buku tersebut tertuang dalam

kalimat yang berbunyi"Gouernment is Us i.s a democratic pw-

bli.c administration that i.nuolues acti.ue ci.tizenship and actiue

administration,"T Kahm t tersebut bermakna bahwa Gouern-

ment is Us merupakan tulisan yang berupaya mewujudkan ad-

ministrasi publik demokratis yang melibatkan acti.ue citizen-ship dan actiue admi.nistrati.on. Maksud dari a.ctiue admini.s-

trati.on adalah bahwa pemerintah tidak sekadar meningkatkankekuasaan administrasi tetapi memperkuat kerja kolaboratifdengan warga negata.Administrator publik seharusnya berbagi

kuasa dengan masyarakat dan mengurangi kendali terhadap

masyarakat serta meningkatkan kepercayaan kepada masya-

rakat melalui kolaborasi penyelenggaraan pemerintahandengan masyarakat. Pemerintahan masyarakat ini merupakanpartisipasi integratif antara masyarakat akif dengan adminis-

trator aktif untuk memenuhi kebutuhan, tujuan, dan sasaran

bersama.8

Sebagai kelanjutan dari gagasan administrasi publikdemoLnatis tersebut, Denhardt & Denhardt mengungkapkan

Cheryl Simrell King and Camilla Stivers. Gouemment is as: public ad-

ministration in an anti-gouern?nent erd. (Thousand Oals, California:Sage Publications, 1998). P 195.

Ibid,p.203.

31


adanya persp elrrrf new 'publi.c serui.ce yang menunjukkan beapapentingnya partisipasi masyarakat ini dalam administrasi pu-

blik.e Pada iotiry", perspektif ini merupakan "a set of idea

about the role of pwbli.c adrninistration in the gouernance sys-

tem that place public serui.ce, democratic gouerrutnce, and ci.ui.c

mgagement at the center."l0 Dengan mempertimbangkan bah-

wa pemilik kepentingan publik yang sebenantya adalah ma-

syarakat, administrator publik seharusnya memusatkan per-

hatiannya pada tanggung jawab dalam melayani dan mem-berdayakan warga.negara melalui pengelolaan organisasi pu-

blik dan irnplementasi kebiiakan publik Perubahan orientasitentang posisi warga negata, nilai yang dikedepankan, dan

peran pemerintah ini memunculkan perspektif baru adminis-trasi publik yang disebut new public seruice. Warga negara

Janet Vinzant Denhardt and Robert B. Denhardt. The New Public Sq-uice: Smting, Not Steedng. (New Yorh M.E. Sharpe, 2003). Dalam

buku ini Denhardt & Denhardt mengemukakan adanyatiga perspektif

dalam administrasi publik ini, yakni old public ad.ministratian, neu)

public marwgeruent, dan new public sentice. Tony Bovaird dan Elke

Loffier (2003) iuga mengemukakan pandangan yang sangat mirip. Kedua

penulis tersebut menyimpulkan bahwa terdapat tiga pendekaan dalam

administrasi publih yalal public administration, public management,

dan public gouernance. Tiga pendekaan ini mirip dengan tiga perspektif

yang diielaskan oleh Denhardt & Denhardt, namun dengan istilah yang

berbeda.

Ibid., p. 24.

32


seharusnya ditempatkan di depan dan penekanan tidak seha-

rusnya membedakan antara mengarahkan dan mengayuh te-

tapi lebih pada bagaimana membangun institusi publik yang

didasarkan pada integritas dan responsivitas.

Perspekif new public serui.ce mengawali pandangannya

dari pengakuan atas warga negara dan posisinyayang sangat

penting bagi kepemerintahan demokratis. Jati diri warga ne-gara tidak hanya dipandang sebagai persoalan kepentinganpribadi semata (self intaesf) namun juga melibatkan nilai, ke-percayaanrdan kepedulian terhadap orang lain.'Warga negara

diposisikan sebagai pemilik pemerintahan (ouners of gouern-

rnent) dan mampu bertindak secara bersama-sama mencapai

sesuatu yang lebih baik. Kepentingan publik tidak lagi dip"tt-dang sebagai agregasi kepentingan pribadi, melainkan sebagai

hasil dialog dan keterlibatan publik dalam mencari nilai ber-

sama dan kepentingan bersama.ll

Perspektif zew pr.blic smi.ce menghendaki peran adminis-

ffator publik untuk melibatkan masyarakat dalam pemerin-

tahan dan bernrgas untuk melayani masyarakat. Dalam men-jalankan tugas tersebut, administrator publik menyadari ada-

nya beberapa lapisan komplel'rs tanggung jawab, etika" dan

akuntabilitas dalam suatu sistem demolrasi. Administratoryang bertanggung iawab harus melibatkan masyarakat, tidakhanya dalam perencanaan tetapi juga pelaksanaan program

11 Denhardt & Denhardq op.cit., p;, 170,

33


guna men€pai tujuan-tujuan masyarakat. Hal itu harus dila-kukan tidak saja untuk menciptakan pemerintahan yang lebihbaik tetapi juga sesuai dengan nilai-nilai demokrasi. Dengan

demikian, pekerjaan administrator publik tidak lagi menga-

rahkan atau memanipulasi insentif tetapi pelayanan kepada

masyarakat.12

Secara ringkas, perspektif zew public smti.ce dapat dilihatdari beberapa prinsip yang dilontarkan oleh Denhardt & Den-

hardt.l3 Pertamn, sque citizens, not custotners. Kepentinganpublik merupakan hasil dialog tentang nilai-nilai bersama da-

ripada agregasi kepentingan pribadi perorangan sehingga abdi

masyarakat tidak semata-mata merespons tuntutan pelanggan

tetapi justru memusatkan perhatian untuk membangun ke-percayaan dan kolaborasi dengan dan di antarawarga negara.

Kedua, seek the public interest. Administrator publik harus

memberikan sumbangsih untuk membangun kepentingan pu-

blik bersama. Tujuannya tidak untuk menemukan solusi cepat

yang diarahkan oleh pilihan-pilihan perorangan tetapi men-

ciptakan kepentingan bersama dan tanggung jawab bersama.

Ketiga, ualue ci.ti.zmshi.p ouer entreprmeurship. Kepentinganpublik lebih baik dijalankan oleh abdi masyarakat dan warga

negara y an9memiliki komitrnen untuk memberikan sumbang-

sih bagi masyarakat daripada dijalankan oleh para manajer

L2 lbidt3 ibid,pp.4243.

34


wirausaha yang bertindak seolah-olah uang masyarakat adalahmilik para manajer itu sendiri. Keempat, think strategi.cally,

act democratically. Kebijakan dan program untuk memenuhikebutuhan publik dapat dicapai secara efektif dan berranggungjawab melalui upaya kolektif dan proses kolaboratif. Keli.ma,

recognize that accountability is not simple. Dalam perspekifini abdi masyarakat seharusnya lebih peduli daripada meka-nisme pasar. Selain itu, abdi masyarakat juga harus mematuhiperafuran perundang-undangan, nilai-nilai kemasyarakatan,norma politilq standar profesional, dan kepentingan warganegara. Keenam, serue rather than steer. Pening sekali bagiabdi masyarakat untrik menggunakan kepemimpinan yang ber-basis nilai bersama dalam membantu warga negara dalammengemukakan kepentingan bersama dan memenuhinya dari-pada mengontrol atau mengarahkan masyarakat ke arah nilaibaru. Ketuiuh, ualue people, not iust producti.uity. Organisasipublik bese na jafingannyalebih memungkinkan mencapai ke-berhasilan dalam jangka panjang jika dijalankrn melalui proses

kolaborasi dan kepemimpinan bersama yang didasarkan padapenghargaan kepada semua orang.

Partisipasi masyarakat dalam administrasi publik demo-kratis juga memperoleh dukungan intelektual dari karya Boxyang berjudul Ci.tizen Gouernance'n yang menjelaskan bahwa

la Richard C .Box. Citizen gouenwnce: Lead.i.ngAmerican communities i.nto

the 27" century. ffhousand Oaks: Sage Publications. 1998), p. 763.

35


gagasan dari perspektif ini juga telah merambah administrasi

publik pada tingkatan pemerintahan daerah. Disarankan pula

bahwa pemerintahan daerah seyogyanya direstnrkturisasi se-

hingga mampu meningkatkan keterlibatan masyarakat dalam

proses kepemerintahan. Dalam hal ini terdapat empat prinsipyang digunakan untuk menjelaskan mengapa demokratisasi

administrasi publik perlu dilakukan pada tingkatan pemerin-

tahan daerah.

Pertama, the scale pri.nciple yangmenjelaskan bahwa ter-

dapat beberapa fungsi yang lebih tepat diatur dan diurus pada

tingkatan pemerintah pusat dan terdapat beberapa fungsi lainyang lebih tepat diatur dan diurus pada tingkatan pemerintahan

daerah. Jika penyelenggaraan suatu fungsi i"gto melibatkan

partisipasi masyarakat yang lebih besar, sebaiknya diberikanpada tingkatan pemerintahan daerah karena lebih memung-

kinkan masyarakat berpartisipasi secara lebih aktif dan efektif.

Kedua,ihe democracy pri.nci.ple yang menjelaskan bahwa

pada dasarnya proses pemerintahan seharusnya melibatkanmasyarakat. Prinsip ini menekankan perlunya pembahasan ke-

bijakan dan pengambilan keputusan sec:ra terbuka dan bebas.

Partisipasi masyarakat merupakan kunci penyelenggaraan prin-

sip demokrasi ini.Ketiga, th e accountabiltty pri.nci.ple yang menielaskan bah-

wa pemerintahan pada dasarnya adalah milik masyarakat. Oleh

karena itu, akuntabilitas publik berarti pertanggungjawaban

kepada masyarakat sebagai pemilik pemerintahan. Untuk men-

capai akuntabilitas publik dibutuhkan keterlibatan masyarakat


dalam proses kebijakan bersama dengan para wakilnya danadministrator publik. Akuntabilitas publik menuntut adanya

keterkaitan langsung war ga arfiarumasyarakat dengan penyu-sunan dan pelaksanaan program-program publik.

Keempat, the rationali.ty principle yang menjelaskan bah-

wa proses partisipasi publik dalam pemerintahan daerah harus

ditanggapi secara rasional. Pengertian rasional dalam hal inilebih mengacu pada kesadaran dan pengakuan bahwa proses

partisipasi membutuhkan waktu yang memadai, pemikiranyang cermat, kesempatan kepada masyarakat untuk menyata-kan pendapatnya, perlunya mendengar beragam pendapatyang muncul serta penghargaan atas perbedaan pendapat.ls

Berdasarkan seluruh uraian tersebut, gagasan partisipasimasyarakat dalam perspektif neut pwblic seruice ata:u demo-

cratic public administrati.on membawaangin perubahan dalamadministrasi publik. Perubahan ini pada dasarnya menyangkutperubahan dalam cara pandang masyarakat terhadap proses

pemerintahan, pandang tentang yang dimaksud dengan ke-pentingan masyarakat, cara penyelenggaraan kepentingan ter-sebut diselenggarakan, dan perubahan dalam bagaimana admi-nistrator publik menjalankan tugas untuk memenuhi kepen-tingan publik. Perspektif ini mengedepankan posisi masyarakat

sebagai warganegara dalam konteks penyelenggara npeme-rintahan. Perspektif ini membawa :upaya demokratisasi admi-

ts Ibid.,pp.20-21".

37


nistrasi publik. Pelayanan kepada masyarakat merupakan tugas

utama bagi administrator publik sekaligus sebagai fasilitatorbagi perumusan kepentingan publik dan partisipasi masyarakxdalam pemerintahan. Perspektif ini juga mengakui bahkan me-

nuntut adanya partisipasi masyarakat dalam berbagai ienjangpemerintahan, termasuk pemerintahan daerah. Dalam penye-

lenggaraan pemerintahan, termasuk pemerintahan daeralr" par-

tisipasi masyarakat merupakan unsur penting dalam adminis-

trasi publik. Oleh karena partisipasi masyarakat dalam penye-

lenggaraan pemerintahan daerah merupakan peran sentral ma-

ka pembahasan berikutnya akan lebih dipusatkan pada posisi

masyarakag ruang lingkup dan derajat partisipasi masyarakat

dalam pemerintahan daerah.

B. POSISI MASYARAKAT DATAMPEMERINTAHAN DAERAHUntuk memahami konsep partisipasi masyarakag sebaik-

nya pembahasan diarahkan terlebih dahulu pada siapa yang

berpartisipasi dan apa yang terkandung dalam istilah partisi-

pasi. Telaah mengenai siapa yang berpartisipasi akan mengarah

pada pembahasan tentang dua hal, yakni ^payang

dimaksud

dengan masyarakat dan bagaimana posisi masyarakat dalam

pemerintahan daerah.

Korten menjelaskan istilah masyarakat yang secara po-'puler merujuk pada sekelompok orang yang memiliki kepen-

tingan bersama. Namun kemudian, Korten justru lebih memilih


pengertian yang berasal dari dunia ekologi dengan menerje-

mahkan masyarakat sebagai "an interactingpofulation of or-ganisms (indi.uiduak) li.ui.ng i.n a common locAtion".l6

Pengertian yang diacu oleh Korten tersebut telah menyen-

tuh aspek spasial dalam kehidupan sekelompok orang. Pen-

dapat ini diperjelas oleh Midgley yang mengungkapkan bahwa

konsep masyarakat janngsekali didefinisikan dalam literaturmeski konsep masyarakat ini menjadi isu sentral. Pihak yang

berwenang pun sering kdi tidak memberikan batasan secara

formal meski menggunakan istilah masyarakat untukmerujukpada soci.o -spatial enti.ty.17

Pendapat lain yang lebih sederhana unruk menjelaskan

kepada masyarakat di mana pemerintah pusat dapat mende-

sentralisasi sejumlah urusan dipaparkan oleh Devas. Masya-

rakat dapat berupa geograph i.cal comrnunities (masyaml<atber-

basis geografis) dan interest communities (masyarakat berbasis

kepentingan). Jenis pertama dapat berupa rukun warga, desa,

kabupaten, dan sebagainya. Jenis kedua dapat meliputi ke-

lompok wali murid, pengguna air minum, dan sebagainya. Jika

David C. Korten. "Introduction: community-based resource manage-

ment" in David C. Korten (ed)., Cornmunity managemmt : Asian erpe-

rience and perspecti.ues, (West Hartford Connecticut: Kumarian Press,

1986), p.2.

James Midgley. "lntroduction: Social development, the state and parti-

cipation' in James Midgley et.al. Community participation, social deue-

lopment and tbe state. (New York: Methuen, 1986), pp.24-25.

39


unit pemerintahan daerahnya kecil, seperti yang terjadi di Pran-

cis maka kemungkinan yang digunakan adalah interest com-mwnities.Jika unit pemerintahannya besar seperti yang ada diInggris dan kebanyakan negara sedang berkembang seperti

Indonesia maka kemungkinan yang digunakan adalah geogra-

p h i c al cornmunit i e s.r8

Dengan mengacu padaapayang diungkapkan oleh PBB,

Midgley kemudian mengungkap bahwa penekanan pada aspek

lokalitas tetap saja membingungkan karena masyarakat secara

bersamaan dapatmengacu pada ketetanggaan, desa, kecamat-

an, kota bahkan kota besar. Untuk mengatasi persoalan terse-

bug disarankan agar partisipasi masyarakat berlangsung dalam"srnall communities comprised of indiuidaals at the louestlnel of aggregation at which people organi.ze for common ef-

fort."tt Dalam hal ini penekanan pada pengelompokan yang

terendah ini, penulis sering kali mengarahkan pada unit orga-

nisasi sosio-spasial yang terendah, yakni desa.

Pembatasan pada lingkungan spasial yang terendah ter-sebut masih menyisakan persoalan jika unit analisis partisipasimasyarakat berada pada tingkatan pemeriritahan daerah, se-

perti kota atau kabupaten. Pada kenyataannya, masyarakatjuga dikelompokkan pada berbagai tingkatan administrasi yang

Nick Devas. olndonesia: what do we mean by decentralization?". Pu-

blic adrninistratian and Deuelopn ent,Yol. 17, 357-367 (1997).

James Midgleg Op.cit.

Bab 2

Kajian Kritis Partisipasi Publik dalam Pemerintahan Daerah

memiliki konsekuensi batas-batas teritorial tempat masyarakat

tersebut menialankan partisipasi dalam pemerintahan daerah

secara bersama-sama. Menghadapi persoalan ini, Leach &Percy-Smith menawarkan dua pendekatan untuk mendefini-

sikan masyarakat.zo Pendekatan pertama merumuskan masya-

rakat dari pola kehidupan dan pekerjaan orang-orang @ffec'

ti.ue community). Pendekatan ini menyiratkan adanya pem-

bedaan antara masyarakat perkotaan atau perdesaan' atau

saling ketergantungan ekonomis artarakota dan desa. Dengan

demikian, masyarakat lebih diartikan sebagai sekelompok

orang yang memiliki kesamaan. Ini berarti menunjuk pada

penduduk dalam wilayah geografis tertentu dan diasumsikan

penduduk ini tinggal dalam batas-batas teritorial pemerintah

daerah teftentu. Penduduk ini membayar paiak kepada seka-

ligus menerima layanan publik dari pemerintah daerah tertentu

dan penduduk ini merasa menjadi bagian darinya.

Pendekatan kedua memusatkan perhatian pada car a orang

mengidentifikasikan dirinya dan merasakan loyalitas tertentu.

Pendekatan ini sering drsebat ffi cti'u e communtty. Masyarakat

tidak dihubungkan dengan wilayah, tetapi lebih dihubungkan

dengan kontels tertentu yang memengaruhi identitas dan lo-

yalitasnya. Ada pengaruh budaya dan pola kehidupan yang

kompleks. Sering kali seseorang yang bertempat tinggal di kota

20 Robert Leach and Janie Percy-Smith. L ocal gouernance in Bri'tain. (New

York: Palgrave, 2001), pp. 9 -12.

4',,

Menggugat Partisipasi Publik dalam Pemerintahan Daerah

**tertentu, bekeria di kota lain, berbelanja di kota yang lain lagi,dan berasal dari kota yang berbeda lagi. Pendekatan ini di-pengaruhi oleh mobilitas sosial dan geografis dari banyak orangyang memiliki beragam identitas dan loyalitas.

Menghadapi kenyataan ini, Leach 6c Percy-Smith meng-akui bahwa masyarakat tetap menjadi istilah yang elastis dantak pasti2l sekaligus problematis karena menyangkut beragamkepentingan dan perasaan orang-orang. Masyarakat dapat di-batasi berdasarkan atea atavperasa:rn seseorang. Untuk meng-atasi hal itu, dalam pemerintahan daerah masyarakat lebih di-arahkan pada bagaimana orang-orang menyebut dirinya ma-syarakat, apakah sebagai warga, konsumen, dan pengguna la-yanan. Selain itu, konsep masyarakat dapat lebih diarahkanpada cara masyarakat dipengaruhi dan memengaruhi pelayan-an publik yang mendukung kualitas hidupnya. Akan tetapi,aspek kewil ayahaniugatidak dapat dihindari begitu saja karenamenyangkut proses kebijakan.

Selanjutnya, untuk memahami bagaimana posisi masya-rakat dalam pemerintahan daerah.maka perlu dilihat asal-usulpenyebutan istilah bagi nama daerah dalam tradisi Barat danternyaa hal tersebut berkaitan dengan posisi masyarakat seba-gaimana dijelaskan oleh Norton.z Awal mula sebutan daerah

21 Ibid, pp.35-36.2 Alan Norton. International handbook of local and regional goyern-

ment : a comparative analysis of advanced democracies. (Cheltenham :

Edwar Elgar, 7994), p.3.

42

Bab 2Kajiail Kritis Partisipasi Publik dalam Pemerintahan Daerah

otonom ini berasal dari Yunani Kuno dan Romawi. Koinotes(community),dan demos (gteople atau di.stri.ct) adalah namadari pemerintah daerah Yunani saat ini. Municipali.ty danva-riannya berasal dari hukum administrasi Romawi l<uno, mu-ni.ci.pi.wm. Cityberusd, dari bahasa Romawi ciuitas yang meru-pakan turunan dari kata ciuis (citi.zen). Cownty berasal daricomitates, turunan dari kata cornes (count) yakni kantor daripejabat kekaisaran.

Di Eropa, bwg, borough, dan bourg (dalam bahasa Pe-

rancis) berakar dari bahasa Jerman bergen, yang berarti ber-

lindung atau bersembanyi. Tbwn berasal dari bahasa Inggriskano tun, yang berarti tanah berpagar. Bahasa Jerman stadtbermakna tempat atau kediaman. Ci.te atau city berdenotasipenampungan besar yang memiliki hak istimewa tertentu.Tou.tn, borough, dancity semula semuanya berdenotasi daerahyang dibentengi tempat penduduklokal dapat berkumpul keti-ka berada dalam bahaya.a

Selain itu, bentuk pemerintahan daerah di Jerman adalahgemeinde sementara di Belanda adalah gemeente yangkedua-nya bermakn a co?nrnon. Secara sosiologis, batk gemeinde maa-pun ge?neente benrtr communi.ty, yakni entitas kolektif yang

didasarkan pada kebertetanggaan di dalam batas-batas tertentusehingga warganya memandang diri mereka berbeda dengankomunitas lainnya. Istilah gemeinde (Jerman), gemeente

43

73 lbid.


(Belanda), rnunicipi.o (Spanyol), dan commune (dr negara-ne-

gara Skandinavia dan Prancis) bermakna masyarakat sebagai

subiek hukum yang memilih suatu dewan yang mengambil

keputusan atas urusan-urusan yang berkaitan dengan kepen-

tingan masyarakat setempat. Dari penielasan ini dapat dipa-

hami bahqa masyarakat merupakan elemen yang sangat pen-

ting dalam pemerintahan daerah sehingga partisipasinya meru-pakan aspek penentu bagi berlangsung atau tidaknya otonomidaeruh.2a

C. PARTISIPASI MASYARAKAT DALAMPEMERINTAHAN DAERAHPembahasan berikutnya mengenai kandungan apa yang

tercakup dalam istilah partisipasi. Rahnema memulai pemba-

hasannya mengenai partisipasi sebagai "the action or fact ofpartaking haui.ng or formi.ng a part of".u Dalam pengertian

ini, partisipasi dapat bersifat tansitif atau intransitif, dapat

pula bermoral atau tak bermoral. Kandungan pengertian terse-

but iuga dapat bersifat dipaksa atau bebas dan dapat pula ber-

sifat manipulatif maupun spontan.

24 lbid.2s Majid Rahnema. 'Participation" in Wolfgang Sachs (ed). The d.euelop-

metat diaionary: agtideto btoutledge aspower. (NewJersey: Zed Books,

19921,p.716.


Partisipasi transitif berorientasi pada tujuan tertentu. Se-

baliknya, partisipasi bersifat intransitif apabila subjek tertentuberperan serta tanpa tujuan yang jelas. Partisipasi memenuhisisi moral apabila tujuan yang hendak dicapai sesuai dengan

etika. Dalam pengertian ini, partisipasi mengandung konotasipositif. Begitu pula sebaliknya, jika kegiatan berpartisipasi di-tujukan pada hal yang tidak sesuai dengan etika maka kegSatart

tersebut dianggap tidak bermoral. Dalam perspektif lain, par-

tisipasi juga berkonotasi positif. apabila partisipasi dipersepsi

sebagai tindakan bebas yang dilakukan oleh subjek, bukan ter-paksa dilakukan atas nama partisipasi.

Akhirnya, partisipasi iuga dapat dibedakan apakah bersifat

manipulatif atau spontan. Partisipasi yang dimanipulasimengandung pengertian bahwa partisipan tidak merasa di-paksa untuk melakukan sesuatu, namun sesungguhnya parti-sipan diarahkan untuk berperan serta oleh kekuatan di luar

kendalinya. Oleh karena itu, partisipasi bentuk ini juga sering

disebut sebagai telegwided participation.26 Sementara itu Mid-gley menjelaskan partisipasi spontan sebagai "a uoluntary and.

autonomows acti.on on the part of the people to organize and

deal ui.th their problems wnai.ded by gouernrnent or other etcter-

nAl Agents".27

26 lbid.27

James Midgley, op.cit., p.27.

45


Pengertian partisipasi yang diacu oleh Rahnema tersebut

tentu masih terlalu umum sehingga diperlukan definisi yang

lebih jelas dan khusus bagi studi administrasi publik. Bryant6c White telah menggambarkan pengertian partisipasi yang

lebih mendalam pada bidang administrasi pembangunan seba-

gai partisipasi oleh masyarakat atau oleh penerima mantaatproyek dalam pembuatan rancangan dan pelaksanaan proyek.

Pengertian partisipasi ini mengandung makna sikap keterbu-kaan terhadap persepsi dan perasaan orang lain, perhatianyang

menddam mengenai perbedaan atau perubahan yang akan di-hasilkan suatu proyek sehubungan dengan kehidupan masya-

rakat, serta kesadaran mengenai kontribusi yang dapat diberi-kan oleh pihak lain terhadap suatu kegiatan.2s

Semula partisipasi hanya didefinisikan secara politis sepe-

nuhnya sebagaimanayang berkembang pada tahun 1950-an

dan 1960-arr. Dalam hal ini, partisipasi diartikan sebagai pe-

mungutan suara, keanggotaan dalam pffiil, kegiatan dalamperkumpulan sukarel4 gerakan protes, dan sebagainya. Parti-sipasi politis ini dapat dibagi dalam dua arena. Prtama,parti-sipasi horizontal yang melibatkan masyarakat secara kolektifuntuk memengaruhi keputusan kebijakan. Kedua, arena ver-

tikal yang terjadi ketika anggota masyarakat mengembangkan

28 Cordie Bryant dan Louise G. White..if4anaietnen pembangunnn untuknqara berhernbang. Penerlemah: Rusyanto L.. Simatupang. (Jakarta :

LP3ES, 79 87), hd. 268 -27 6.


hubungan tertentu dengan kelompok elit dan pejabat yang

bermanfaat bagi kedua belah pihak.2e

Pada tahun 7970-an, partisipasi mulai dihubungkandengan proses administratif dengan menambahkdn kegiatan

peran serta dalam proses implementasi sehingga individu dan

kelompok dapat mengejar kepentingan yang bertentangan dan

bersaing untuk memperebutkan sumber daya yang langka.

Studi yang dilakukan Uma Lele pada tahun L975 menunjukkanbahwa partisipasi dalam perencanaan dan pelaksanaan pro-gram dapat mengembangkan kemandirian yang dibutuhkanoleh anggota masyarakat pedesaan demi akselerasi pem-

bangunan.3o Selain itu, perluasan konsep partisipasi tidak hanya

mencakup proses perencanaan dan pelaksanaan lagi tetapi juga

paftisipasi dalam penerimaan manfaat.fugumen yang disam-paikan adalah adarrya kemungkinan masyarakat tidak men-

dapzt manfaat dari kontribusi yang diberikannya. Bryant 6c

White mengingatkan pula agar konsep partisipasi tidak diper-sempit hanya pada aspek penerimaan manfaat belaka karena

akan mengubah pengertian umum partisipasi. Aspek peneri-maan manfaat merupakan pelengkap dari cakupan pada proses

perencanaan dan pelaksanaan sehingga membawa manfaatyang lebih besar bagi masyarakat.3l

2e lbid,hal.270-272.30 lbid'hil.275.31 Ibid..hal.276.

47


Selain partisipasi dalam perencanaan, implementasi, dan

penerimaan manfaat, Griesgraber 6c Gunter menambahkan

aspek yang lain, yakni evaluasi dengan mengartikan partisipasi

sebagai suatu mekanisme yang melibatkan masyarakat dalam

suanr program mulai dari tahap identifikasi sampai implemen-

tasi dan evaluasi. Dengan demikian, konsep partisipasi menjadi

sedemikian luas mulai dari aspek perencanaan, implementasi,

evaluasi, sampai penerimaan manfaat. Griesgraber & Guntermengartikan partisipasi sebagaimana tertera dalam kalimatberikut.

"Mechanisrn for mabling affected people to share in thecreation of a project or program, beginning witbidmti.fication all the way through to irnplementation andeualuati.ot1".32

Pengertian partisipasi tersebut tentu sudah lebih menda-

lam daripada definisi yang diuraikan pertama kali namun be-

lum menunjukkan sentuhan dimensi spasial dari pemahaman

terhadap istilah partisipasi. Midgley telah membantu mengatasi

persoalan ini dengan membedakan konsep partisipasi popu-

lar dengan partisipasi masyarakat.33 Partisipasi popular ber-

kenaan dengan isu yang luas tentang pembangunan sosial dan

J.M. Griesgraber and B.G. Gunter (eds). Deuelopmmt: New Paradigms

and. Principles for tbe Tcuenty-first Cmtury . @ast Haven, CT: Pluto Press,

L996), pp. 144-145.

James Midgley, op.cit., pp.23-24.


penciptaan peluhng keterlibatan rakyat dalam kehidupan poli-tik, ekonomi, dan sosial dari suatu bangsa. Selanjutnya, Kortenmenjelaskan lebih iauh bahwa partisipasi jenis ini didesain olehahli perencanaan dari pusat dan dijalankan melalui badan pem-

bangunan yang tersentralistis, hierarkis, dan terikat oleh per-

aturan diikuti wewenang kecil dari fungsionaris lokal untukmenyesuaikan program dengan kebutuhan atau keinginanlokal. fuumsi yang dipegang adalah pengembangan partisipasipada tingkat nasional bertujuan untuk menjamin pernrmbuhan

ekonomi yang diikuti dengan tri.ckle down effect atasmanfaatpembangunan.3a

Sementara itu, Midgley mengungkapkan bahwa partisi-pasi masyarakat berkonotasi the di.rect inuoluement of ordi-nary people i.n local affarrs. Partisipasi masyarakatberuriada-nya keterlib atan masyarakat biasa dalam urusan-urusan setem-

pat secara langsung. Midgley memperjelas pengertian partisi-pasi masyarakat ini dengan mengacu pada salah satu definisiyang termuat dalam resolusi PBB pada awal tahun 1970-an

sebagai berikut.

''lhe creation of opportunities to enable all members of acommunity and the larger society to acti.uely contributeto and influence the deuelopment process and to shareequitably in the fruits of deuelopmenf". (Penciptaanpeluang yang memungkinkan semua anggota masyarakatuntuk berkontribusi secara aktif dalam proses

34 David C. Korten, 1986, op.cit., p, 9.

49


pembangunan dan memengaruhinya serta menikmatimanfaat pembangunan tersebut secara merata).3s

Mengenai batasan apayang tercakup dalam partisipasi

masyarakag Midgley mengungkapkan adanya dua pandang-

an.36 Pertamar.betdxarkan United Nations Economic and

Social Council Resolution 1929. Resolusi ini menyatakan bah-

wa partisipasi membutuhkan keterlibatan orang-orang secara

suka rela dan demokratis dalam hal (a) sumbangsihnya terha-dap usaha pembangunan, (b) penerimaan manfaat seqra me-

rata, dar. (c) pengambilan keputusan yang menyangkut pe-

nentuan tujuan, perumusan kebijakan dan perencanaan, serta

penerapan programpembangunan sosial dan ekonomi. Meng-

acu pada pandangan ini, partisipasi dapat dibedakan menjadidua hal. Authenti.c parti.cipation (partisipasi otentik) yang me-

rujuk pada terpenuhinya ketiga kriteria tersebut. Jika seluruh

kriteria tersebut tidak dapat dipenuhi maka hal ini akan disebutpseudn-partici.pation (partisipasi semu).

Tentu saia partisipasi yang ideal adalah partisipasi otentik.Namun jenis partisipasi ini dianggap terlalu ambisius karena

memerlukan perubahan struktur sosial yang nyata dan redis-

tribusi kekuasaan besar-besaran yang tentunya sulit dipenuhioleh banyak negataberkembang. Oleh karena itu, pada tahun1981 PBB mengajukan pandangan yang berbeda tentang defi-

35 James lvftdgley, loc.cit,36 ibid., pp.25-27.

50


nisi partisipasi masyarakat dengan menekankan.pada "auto-norny and self-reliance in participatioz". Selanjutnya, dibeda-

kan pula berbagai jenis partisipasi berdasarkan pandangan ini,yakti coerced partici.pation yangsangat dikecam, i.nduced par-

ticipation yang dianggap terbaik kedua, dan spontaneous par-

ti.ci.pation sebagai model ideal partisipasi.3T Midgley kemudianmenegaskan bahwa partisipasi masyarakat disebut tercapi apa-

bila program yang diinginkan dan dimanfaatkan oleh masya-

rakat secara efekif terpelihara oleh masyarakat itu sendiri se-

telah semua dukungan eksternal berakhir. Secara praktis, pan-dangan ini dianggap lebih relevan karena mempertimbangkankapasitas masyarakat dan mengakui adanya kebutuhan akanbantuan eksternal dalam pengembangan partisipasi masyara-kat.

Dengan mempertimbangkan berbagai uraian tersebut,

berarti partisipasi masyarakat mencakup peran serta dalamproses perencanaan, pelaksanaan, evaluasi, dan penerimaan

manfaat pembangunan dengan mempertimbangkan otonomidan kemandirian masyarakat. Thmpaknya pandangan terakhirini sesuai dengan

^payangdipikirkan oleh Sjahrir sebagai beri

kut.

"Pengertian partisipasi dalam pembangunan bukanlahsemata-mata partisipasi dalam pelaksanaan program,rencana, dan kebijaksanaan pembangunan, tetapi juga

37 lbid.

5'l


partisipasi yang emansipatif. Artinya sedapat mungkinpenentuan alokasi sumber-sumber ekonomi semakinmengacu pada motto pembangunan dari, oleh, dan untukrakyat.'3t

Dari penjelasan mengenai cakupan makna dari partisipasi

masyarakat tersebut dapat dipahami bahwa partisipasi dalam

arti luas juga mencakup i.nuoluement dan mt p owerment. P ard-

sipasi terentang mulai dari pembuatan kebiiakan, implemen-

tasinya sampai kendali warga negaraterhadapnya. Partisipasi

dapat terjadi bila ada demokrasi. Dengan demikian, akan ter-

iadi perubahan pandangan masyarakat terhadap partisipasi.

Kini masyarakat tidak lagi memandang partisipasi publik se-

bagai sebuah kesempatan yang diberikan oleh pemerintah ka-

rena kemurahan hatinyq tetapi lebih menghargai partisipasi

sebagai suatu layanan .lasar dan bagian integral dan local gouer-

nance, Dalam ci.tizen-centered gouernrnenf, partisipasi publikmerupakan alat bagi good gouemance.3e

Secara filosofis, jalannya pemerintahan daerah terfokuspada tanggung jawab masyarakat. Istilah partisipasi publik kinijuga berarti citizen engdgetnenr (perikatan warga) secara aktifdan disengaja oleh dewan atau pemerintah tidak hanya dalam

Sjahdr.. 'Pembangunan berdimensi kerak,'aan' dalam David C. Korten

dan Sjahrir. Pembangunan Berd.imensi Kerakyatan. Penerjemah: .4-

Setiawan Abadi. flakara: YOI, 1988), p. 320.

Kell Antoft and Jack Novack, op,ci.t., p.81.

52


proses pemilihan umum, tetapi juga dalam pembuatan kepu-tusan kebijakan publik atau dalam penyusunan arahurstrategis

lainnya" Partisipasi publik seyogyanya tidak dilihat hanya dalam

sekali atau serangkaian kejadian, tetapi dilihat dalam penen-

tuan berbagai hal penting secara bersama-sama antara politisi,administrator, kelompok kepentingan, dan warga. Pada da-sarnya, tujuan partisipasi publik sangat beragam, meliputi ber-bagi informasi, akuntabilitas, legitimasi, pendidikan, pember-

dayaan masyarakat, dan berbagi kekuasaan secara nyata.ao

Beberapa karakeristik dasar dari partisipasi publik dalampemerintahan daerah telah dijelaskan oleh Philips dan Gra-ham setelah menyimpulkan beberapa snjtdi tentang partisipasipublik dalam local gouernance.al Kxal<teristik tersebut meli-puti partisipasi publik melibatkan warga dalam keseluruhanproses pemilihan kota; pada tingkatan minimum, partisipasipublik melibatkan interaksi dan komunikasi dua arah yang

diikuti dengan potensi untuk memengaruhi keputusan kebi-jakan dan outcorne-nya; p'drtisipasi publik melibatkan individu

Katherine A. Graham and Susan D. Philips. "Making public participa-

tion more effective : Issues for local government' in Katherine A. Gra-

ham and Susan D. Philips (eds). Citizm engdgelnent : Lessons in parti-

ci.pdtion from local gouemment. (loronto: Institute of Public A4minis"

tration of Canada, 19981, p. 4-8.

Susan D. Philips and Katherine A Graham. 'Conclusion : From'publicparticipation to citizen engagemento in K.A. Graham and Susan D.

Philips (eds), lbid,, pp. 225 -226.

53


dan kelompok, baik yang bersifat ad hoc maupun stakeholder

permanen; partisipasi publik lebih berupa seni daripada ilmukarena berpijak pada dua realitas, yakni realitas politik (terjadi

dalam lingkungan politik) dan realitas birokrasi (berada dalam

konteks antarpemerintahan).Burns, Hambleton, 6c Hogget mengungkapkan bahwa

partisipasi publik dapat berlangsung dalam beberapa area peng-

ambilan keputusan.a2 Pertarna, prakik operasional yang me-

nyangkut perilaku dan kinerja pegawai dalam institusi publik,isu-isu yang berkaitan dengan aspek lainnya dalam kualitaspelayanan publik, keterandalan dan keteraturan pelayanan,

fasilitas bagi pengguna jasa dengan kebutuhan tertentu dan

sebagainya. Kedua, keputusan pembelanjaan yang berkaitan

dengan anggaran yang didelegasikan, auirggar:anyang menyang-

kut modal besar, sampai pada anggaran pendapatan menyelu-

ruh yang mencakup gaji pegawai dan biaya rutin bagi kantorteftentu sekaligus pemeliharaannya, termasuk peningkatan

pendapatan melalui peningkatan pajak lokal. Ketiga, pembu-

atan kebijakan yang menyangkut tujuan-tujuan strategis daripelayanan teftentu, rencana strategis bagi pembangunan ka-

wasan dan fasilitas tertentu, serta prioritas pembelanjaan dan

keputusan alokasi sumber daya lainnya.

42 Danny Burns, Robin Hambleton, and Paul Hoggett. The politics of de-

centralization : Reuitalisinglocal democracy. (London : The Mac MillanPress, 1994), p.760.

54


Antoft dan Novack juga mengungkapkan berbagai bentukpartisipasi (dalam pengertian lebih sempit) yang dapat dila-kukan oleh komunitas untuk memperjuangkan kepentingandan kebutuhannya. Bentuknya dapat berlangsung secara si-multan, yakni memberikan kesempatan bagi penduduk untukmenikmati akses partisipasi yang lebih besar karena tidak se-

mua penduduk dapat berpartisipasi secara langsung pada wak-tu yang bersamaan, di tempat yang sama, dengan kepentinganyang sama pula. Ada kendala waktu, tenaga, dan sumber dayalain yang membatasi partisipasi masyarakat. Bentuk-bentukpartisipasi tersebut meliputi electoral participation, lobbyi.nggetttng on council agenda, special purpose bodi.es, dan specialpurp os e p art icip ation.a3

Berbagai bentuk partisipasi publik (dalam arti luas) dalampemerintahan daerah berdasarkan pengalaman berbagai negara

di dunia telah dijelaskan oleh Norton yang berkisar pada be-

berapa hal. Pertama, referenda bagi isu-isu vital di daerah ter-sebut dan penyediaan peluang inisiatif warga untuk memper-

luas isu-isu yang terbatas dalam referenda. Kedaa, melakukandecentralization i.n cities (desentralisasi di dalam kota) kepadaunit-unit yang lebih kecil sehingga kebutrrhan, tanggung jawab

dan pengambilan keputusan lebih dekat kepada masyarakat.K"trga, konsultasi dan kerjasama dengan masyarakat sesuai

dengan kebutuhan dan kepentingan masyarakat itu sendiri.

43 Kell Antoft and Jack Novaclg /oacia

J)


I(eempat, partisipasi sebagai elected mernber (anggota yang

dipilih).Semakin banyak anggota dewan yang dipilih secara

proporsional dengan jumlah penduduk maka semakin tinggpartisipasinya. Semakin kecil rasio antara anggota dewan

dengan junlah penduduk maka semakin besar derajat partisi-

pasinya. Meskipun demikian, rasio tersebut bervariasi antar-

daerah di seluruh dunia bergantung pada kondisi masing-

masing.€Dengan mempertimbangkan seluruh uraian dari para pa-

kar tentang partisipasi masyarakat dan tentang partisipasi ma-

syarakat ddam konteks pemerintahan daerah, diperlukan upa-

ya untuk mengonstruksi pemahaman yang lebih terintegrasi

dan sederhana sehingga lebih mudah dipahami oleh pembaca

dalam menelaah nrlisan ini secara keseluruhan. Partisipasi ma-

syarakat ddam pemerintahan daerah selanjutnya dapat di-mengerti sebagai keterlibatan langsung masyarakat secara su-

karela dan mandiri, b* dalam perencanaan maupun pelak-

sanaan kebijakan daerah dalam rangka penyelenggaraan oto-nomi daerah. Pengertian tersebut telah mencakup apa yang

dimaLrsud dengan uolwntary and autonomous action oleh Mid-gley peran serta masyarakat dalam perencanann dan pelaksa-

naan pembangunan oleh Bryant 6c White, di.rect inuoluement

of ordinary people i.n local affarrs oleh Midgley dqn autbenticpa.rti.ci.pation oleh United Nations. Dengan pengertian yang

4 AlanNorton, op.cit., pp. 103-109.

56


cenderung sederhana tersebut dibandingkan rangkaian analisis

terhadap berbagai tulisan yang telah dipaparkan maka diha-

rapkan pula bahwa pengertian tersebut telah mencakup area

pengambilan keputusan dalam partisipasi publik oleh Burns,

Hambleton 6c Hogget, citi.zen engagernent dari Graham 6c

Philips, partisipasi masyarakat sebagai bagtan integral darilo-cal gouernance daiAntoft 6c Novack, serta beragam bentuk

partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah sebalai-

mana diungkapkan oleh Norton. Pengertian partisipasi ma-

syarakat dalam pemerintahan daerah tersebut tentu menga-

batkan psewdo parti.cipation ataa mobi.li.zed parti.cipati.on setra

partisipasi masyarakat di luar pemerintahan daerah, namun

pengertian ini tidak membedakan partisipasi dalam adminis-

trasi pembangunan dan pelayanan publik.oleh daerah otonom.

D. DERATAT PARTISIPASI MASYARAKATPada dasarnya partisipasi tidak berlaku seragam di ber-

bagai daerah meskipun penyelenggar^an pemerintahan dae-

rahnya telah bersifat partisipatif. Terdapat kadar yang berbeda

dalam setiap praktik partisipasi. Jika diperbandingkan satu

sama lain, kadar ini akan membentuk suatu garis kontinummulai dari titik nonpartisipasi warga sampai kendali warga

sepenuhnya. Teori yang sangat terkenal dalam menunjukkan

kadar partisipasi dikemukakan oleh funstein sebagai ladder

57


d participation (tanggapartisipasi).as Teori ini mengategorikanpartisipasi sebagai kekuasaan warga dalam memengaruhi peru-

bahan dalam pembuatan kebijakan. Menurut teori ini terdapattiga derajatpartisipasi yang kemudian diperinci lagi dalam de-

lapan anak tangga partisipasi. Derajat yang terendah adalahnonpartisipasi. Aktivitas partisipasi yang terjadi pada derajatini sebenarnya merupakan distorsi partisipasi. Tuiuan sebe-

narnya tidak untqk mendukung rakyat berpartisipasi dalampembuatan rencana dan pelaksanaan suatu program, tetapiuntuk memungkinkan pemegang kuasa sekadar mendidik danmenyenangkan partisrpan. Dalam deraiat ini terdapat dua anaktangga, yakni manipulasi dan -terapi.

Derajat kedua merupakan derajat yang menuniukkan per-tanda adanya parti sipasi (tokenisml. Keterhbatan warga dalamderujat ini lebih tingg daripada derajat sebelumnya. Praktikpartisipasi dalam pemerintahan daerah paling banyak teriadipada deniatyang meliputi tiga anak tangga ini, yakni pembe-

rian informasi, konsultasi, dan penentr aman @lacation). Dera-jat ini felas telah melibatkan aktivitas dialog dengan publikyang berarti warga memiliki hak untuk didengar pendapatnya

meskipun tidak terlibat secara langsung dalam pengambilankeputusan. Pemberian informasi menuniukkan adanya komu-

4s Sherry R. Arnstein. "Eight rungs on the ladder of citizen participation"in Edgar S. Cahn and Barry A. Passet Citizen participation: Effecti.ng

cornmunity cbange. (New York Praeger Publishers, 1971), pp. 69-97,


nikasi satu arah dari pihak yang berwenang kepada publik,

seperti pengumuman, penyebaran pamflet, dan laporan tahu-

nan. Konsultasi menuniukkan adanya komunikasi dua arah

antara pihak yang berwenang dengan masyarakat, misalnya

survei sikap, temu warga, dan dengar pendapat publik. Pe-

nentraman melibatkan aktivitas yang lebih mendalam dengan

mengaiak masyarakat untuk terlibat lebih jauh dalam komitepembuatan kebijakan meskipun pemegang kuasa tetap memi-liki hak yang lebih dalam pengambilan keputusan.

8

7

6

5

4

3

2

1

Kendali warga

Kuasa yang didelegasi

Kemitraan

Penentraman

Konsultasi

Pemberian informasi

Terapi

Manipulasi Nonpartisipasi

Gambar 1 Tangga Partisipasi dari Sherry Amstein

Sumber: Sherry R. Arnstein. "Eight rungs on the ladder of citizen participation" inEdgar S. Cahn and Barry A. Pasret Citizen participation: Effedingcommunity change. (New York Praeger Publishers, 1971), p.70.

Derajat tertinggi adalah kendali wargayang memberikanpeluang keterlibatan lebih kuat dalam pembuatan kebiiakan.'Warga ambil bagian secara langsung baik dalam pengambilan

Derajat kuasa warga

Derajat tanda partisipasi

59


keputusan maupun pelayanan publik Derajat ini menunjukkanadanyaredistribusi kekuasaan dari pemerintah kepada masya-

rakat. Terdapat tiga anak tang1a dalam derajat ini mulai darikemitraan, kuasa yang didelegasikan, sampai pada yang ter-tingg yakni kendali warga.

Teori yang diungkapkan lebih dari tiga puluh tahun yang

lalu ini tak lepas dari kritik karena keterbatasannya. Terdapat

beberapa kridk yang disampaikan oleh para pakar. Pertama,lcitik yang menyangkut delapan tipologi partisipasi yang di-anggap terlalu menyederhanakan kompleksitas ragam partisi-pasi publik.46 Hal ini juga dialoi oleh funstein sendiri bahwa

masih dimungkinkan adarrya tipologi lain yang berentang diantata anak tangga yang ada, baik yang memiliki perbedaan

tajanmaupun halus. Meskipun demikian, teori tangga pafti-sipasi ini tetap sangat bermanfaat sebagai titik awal yang sangat

membantu sekaligus memicu perkembangan teori danpraktikpartisipasi publik.

Kedua, kritik yang dikemukakan oleh Burns, Hambleton,dan Hogget yang mengungkapkan bahwa tangga partisipasiArnstein ini tidak cocok digunakan dalam analisis bagi peme-

rintahan daerah. Tangga partisipasi tersebut terpusat pada ana-

lisis hubungan arftarawarga dengan program pemerintah ter-tentu. Hal ini dapatdipahami karena referensi Arnstein adalah

a6 Michael Fagence. Citizen participation in planni.ng. (New York:Pergamon Ptess, 19771, pp. 723 -725.

60

Ba\ 2Kajian Kritis Paftisipasi Publik dalam Pemerintahan Daerah

tiga program kesejahteraan sosial pemerintah federal Amerika

Serikat yang berkaitan dengan pembaruan perkotaan, antike-

miskinan, dan kota percontohan. Meskipun demikian, tetap

saja teori ini digunakan oleh banyak ahli sebagai titik awal

penelitian, pembahasan, dan pengembangan partisipasi publik.

Hal serupa juga dilakukan oleh Burns, Hambleton, dan Hog-get. Beranjak dari tangga partisipasi ini, mereka mengembang-

kan teori partisipasi publik yang lebih sesuai dengan analisis

pemerintahan daerah. Teori itu disebut sebagai lad.der of citi,-

zen ernpow erment (tangga pemberday aan w arga).47

Terdapat beberapa pemikiran yang mendasari teori yang

lebih baru im, Pertama, Burns, Hambleton, dan Hogget me-

naruh perhatian pada pembegdayaan yang dimaksudkan se-

bagai upaya pemerintah untuk meningkatkan pengaruh dan

kendali publik dalam aktivitas pemerintahan. Dengan mengacu

pada konsep yang diajukan Hirschman pada tahun 1970berarti strategi pemberdayaan terdiri atas dua pilihan, yaL<ni exi't

danuoice.as Konsep exit dapat dijalankan oleh masyarakat me-

lalui model pasar yang memperluas pilihan publik. Pember-

dayaan yang dilakukan pemerintah daerah melalui konsep exitini diwujudkan dengan strategi desentralisasi manajemen. Da-

lam konsep ini, masyarakat memiliki pilihan menggunakan

Danny Burns, Robin Hambleton and Paul Hogget, op.cit., pp. 153-

179.

Ibid.. pp.31-34.

61


layanan publik yang disediakan sekaligus memiliki alternatifuntuk tidak menggunakan suatu produk layanan tersebut ka-rena dapat berpindah kepada penyedia layanan lainnya.Dengan demikian, masyarakat mempunyai kekuasaan yang

tecermin dari kebebasannya dalam memilih jenis dan penyedia

layanan publik tertentu.Konsep uoi.ce dapat dijalankan melalui pengembangan

proses demokratis dalam penyelenggaraan pemerintahan dae-

rah. Pengembangan proses demokratis dijalankan dengan

memberdayakan masyar alcat agar berpartisipasi dalam peme-

rintahan sehingga diperlukan desentralisasi dalam pemerin-tahan. Dalam konsep ini, masyarakat memiliki kebebasan

untuk menyuarakan aspirasinya dengan cara berpartisipasi.

Dengan demikian, masyarakat memiliki kekuasaan untuk me-mengaruhi kebijakan yang berkenaan dengan kepentingannya.

Kedun, pemikiran yang memengaruhi teori tangga pem-berdayazn warga adalah pembedaan antara konsep pilihan,partisipasi, dan kendali.ae Melalui penggunaan analogi per-tunjukan teater maka dapat dibedakan antara ketiga konsep

tersebut. Sebuah pernrniukan akan melibatkan penulis skenario

ftaca: panai politik mayoritas), pemain (baca: peiabat daerah),dan pemirsa $aca: publik), serta skenario pernrnjukan (kebi-jakan). Pilihan merupakan suatu kondisi yang menuniukkanbahwa pemirsa sebuah perftnjukan hanya dapat menentukan

62

4e Ibid. pp. 153-156.


apakah akan terus menonton jika puas dengan tontonannya,

atau akan meninggalkannyaatavberpindah ke teater lain jika

puas terhadapny^. Dengan demikian, pilihan merupakan ke-kuasaan pasif dari seseorang dalam menentukan sebuah akti-vitas.

Sementara itu, partisipasi merupakan suatu kondisi ketikapenonton memiliki kebebasan untuk memengaruhi skenario

meskipun pakem skenarionya masih berada di tangan penulis

naskah. Pemain dapx berlaku seperti yang dikehendaki pe-

nonton sepanjang tidak mengubah pakem skenario. Pemain

dapatmenolak kehendak penonton jika dianggap akan meng-

ubah pakem skenario. Penonton dapat berhenti menonton atau

berpindah ke teater lain jika merasa tidak suka dengan pakem

skenario yang ada. Dengan demikian, partisipasi merupakan

kekuasaan yang dimiliki oleh masyarakat untuk dapatterlibatdan memengaruhi sebuah kebijakan meskipun tidak benar-

benar sangat menentukan.

Selanjutnya, konsep kendali sebagai kekuasaan untukmengarahkan. Dalam sebuah pertunjukan, penonton disebut

memiliki kendali jika mereka mampu memengaruhi skenario

pernrnjukan sepenuhnya. Kendali membutuhkan partisipasi,

baik dalam proses produksi (penulisan skenario) maupun da-

lam proses konsumsi (menonton pernrnjukan). Dengan de-

mikian, kendali warga merupakan kekuasaan warga, baik da-

lam pembuatan kebijakan maupun implementasinya. Dalam

hal ini, warga juga dapat berlaku sebagai kekuatan di balikLayar yang dapat menenftkan sebuah kebijakan.


Pemikiran ketiga yang menjadi dasar teori tangga pem-

berdayaan wargaadalah ruang li"gkop kekuasaan warga. Ter-

dapat empat ruang li"gl*p kekuasaan yang perlu dipahamisehingga dapat diketahui asumsi ruang li"gk"p pengaruh darianalisis teori partisipasi tertentu (lihat Gambar 21. Pntama,ruang lingkup perseorangan atau lebih luas lagi rumah tangga.

Tentu ruang li"gkop ini bukan perhatianbagi pembahasan par-

tisipasi pada tingkatan pemerintahan daerah. I(edtw, ruanglingkup progtam atau ketetanggaan. Ruang li"gkop ini meru-pakan fokus bagi desentralisasi pada ti"Skrt"" desa atau pro-gram pembangunan tertentu. Teori yang disusun oleh funsteintermasuk dalam ruang lingk"p kedua ini.

Gambar 2 Ruang lingkup kekuasaan warga dari Burns, Harnbleton, &Hoggett

Sumben Danny Bums, Robin Hambleton and Paul Hoggett. The politics ofdecentralization (London: Macmillan, 1994), p. 1 58.

Keti.ga, ruang li"gk"p pemerintahan daerah atau admi-nistrasi lokal. Tentu sisa ruang li"gl*p kekuasaan warga inilebih luas daripada yang kedua. Tampaknya model citizen go-

perseoranSan. permukiman,RT/RW,program,.kawasan, ataufasilitas.

Lingkuppemerintahandaerah atauadministrasilokal.

Lingkuppemerintahannasional.

64


uerna.nce yang ditulis oleh Box masuk dalam ruang lingkupini.50 Sebenarnyasering kali terdapat hubungan yang kuat an-

tara ruang li"gkop kedua dan ketiga ini. Desentralisasi admi-

nistrasi dan politik dari pemerintah daerah kepada pengelola

program tertentu atau kepada desa menunjukkan adanya ke-

terkaitan tersebut. Ruang li"gk"p yang terluas adalah kekua-

saan pemerintahan nasional. Pelayanan dari hubungan luarnegeri, kebijakan nasional, dan pengadilan merupakan contohdari ruang lingkup int. Popular parti.cipation atav partisipasipolitik dalam bentuk pemilihan presiden secara langsung juga

merupakan contoh dari ruang lingkup ini.Partisipasi warga dalam ruang lingkup kekuasaan peme-

rintahan daerah dapat dibedakan dalam tiga wilayah peng-

ambilan keputusan, yakni praktik operasional, keputusan ang-

garan dan pembuatan kebijakan. Tiga tingkatan tersebut pada

dasarnya bersifat saling berkaitan karena tujuan strategis ter-tentu yang harus diambil pada tingkatan pembuatan kebijakanmembutuhkan keputusan pada tingkatan anggaran dalammembiayai praktik operasional. J"di, kekuasaan warga pada

praktik operasional membutuhkan kekuasaan dalam menen-

tukan anggaran. Keduanya sangat dipengaruhi oleh kekuasaan

dalam membuat kebijakan. Kekuasaan warga dalam seluruh

wilayah pengambilan keputusan ini sangat menentukan bagi

derajat partisipasi yang terjadi di suatu daerah otonom.sl

50 Richard C. Box. Op.cit.51 Danny Burns, Robin Flambleton, and Paul Hogget Op.cit., pp. 160-761.

65


Berdasarkan kajian tentang ruang littgkop kekuasaan ini,tan1gapemberday aan wargamenempatkan posisinya baik pa-

da ruang lingkup pemerintahan daerah maupun program. Halini berarti lebih luas dari teorifunstein sehingga dapat di*g-gap lebih cocok untuk analisis partisipasi pada tingkatan pe-

merintahan daerah. Selain itu, dalam konteks pemerintahandaerah Burns, Hambleton, dan Hogget mengungkapkan bebe-

rapa kelemahan dari teori Arnsteitr yatrg berusaha dipenuhioleh ladd.er of ci.ti,zen ernpow erment. Pertama, perlu dipertegasperbedaan antara konsep partisipasi dengan kendali sehingga

memengaruhi klasifikasi partisipasi publik yang ada. Kedua,

dengan membedakan konsep partisipasi dengan kendali maka

t^ng1apartisipasi dapat diperbanyak sehingga mengurangi ke-

lemahan teori Arnstein yang terlalu menyederhanakan tipologipartisipasi. Ketiga,hal yang lebih penting lagi adalah teori fun-stein yang menganggap bahwa jarak antarjenjang partisipasiadalah sama padahal Burns, Hambleton, dan Hogget meng-

ungkapkan bahwa pengalaman menunjukkan bahwa jarak ter-sebut adalah tidak sama. Dengan demikian perlu ditunjukkanklasifikasi partisipasi mana yang lebih dekat jaraknya dan manapula yang lebih jauh dengan klasifikasi yang berada di atasnya

atau di bawahnya.s2

Berdasarkan beberapa pemikiran tersebut, tangga pem-berdayaan warga disusun. Dalam teori ini, terdapat tiga derajat

partisipasi warga yang pada setiap derajar' tersebut dibagi lagi

52 Ibid., pp. t6L-164.

66


dalam beberapa anak tangga partisipasi. Secara keseluruhan

terdapat dua belas anak tangga partisipasi yang memiliki jarak

tidak sama satu sama lain (lihat Garnbar 3). Seperti telah dike-

mukakan sebelumnya bahwa deniatterendah adalah nonpar-

tisipasi warga. Derajat ini ditandai adanya manipulasi informasidan kesan yang sering kali terjadi dalam kehidupan publik.Terdapat empat anak tangga dalam deruiat im, yalcnt: ciuic

hype (penpuan warga), cynical consultation (konsultasi sinis),

poor information (informasi yang buruk), dan cwstomer care

(pemeliharaan pelanggan).

Penipuan warga sering kali dilakukan dengan mendistorsi

informasi, menutupi apa yang sebenarnya terjadi, dan selalu

terjadi komunikasi satu arah. Anak taagga kedua yakni kon-sultasi sinis sering kali dilakukan dengan memperlakukan par-

tisipasi sekadar sebagai permainan. Pemerintah daerah sering

kali memint^ war1a untuk berpartisipasi, namun partisipasi

yang diselenggarakan berfungsi sekadar sebagai formalitas ka-

rena pemerintah daerah tidak sepenuhnya menghendaki ke-

terlibatan warga dalam aktivitas pemerintahan yang berarti.

Partisipasi dijalankan hanya pada hal-hal yang sepele.

Pada anak tangga ketiga, partisipasi warga terhambat oleh

kualitas informasi burukyang diberikan oleh pemerintah dae-

rah. Kualitas informasi yang buruk ini dapat saja disengaja

untuk menghambat partisipasi namun dapat pula tidak disenga-ja. Kualitas informasi yang buruk ditandai adarrya informasiyang terlalu padat dan tidak dapat diakses oleh warga. Dengan

kualitas seperti itu, warga memerlukan perjuangan keras untukmemahami informasi yang diberikan sehingga sulit untuk

67


memanfaatkan informasi tersebut dalam memengaruhi peng-ambilan keputusan.

Pemeliharaan pelanggan ditempatkan pada anak tanggasetingkat lebih tinggi karena melibatkan akivitas pemantauandan dndak lanjut keluhan warga atas pelayanan yang diberikan.Pelatihan terhadap pegawai agar berlaku sopan, ramah, danmembantu memang merupakan langkah penting dalam men-capai pelayanan prima dan kepuasan pelanggan, namun halitu tidak berarti telah memberdayakan warga. Pemeliharaanpelanggan berfungsi utama untuk mengatasi kemarahanwargaatas keluhan pelayanan yang diterima dan akhirnya merupakansuatu cara untuk mengurangi kekuatan warga yang sebenarnya.

Derajat partisipasi yang kedua adalah citizen participa-tion (pardsipasi warga). Dalam derajat ini, partisipasi telahterjadi karena warga memiliki kuasa untuk memengaruhi peng-ambilan keputusan .lalam pemerintahan daerah. Derajat inimemiliki enam anak t^r.gga yang terdiri atas high qaa.li.ty in-formati.on (informasi berkualitas) sebagai anak tangga yangterendah, gmuine consuhafioz (konsultasi sejatr), ffictiue ad-uisory board (badan penasihat yang efekifl,limited decentra-li.zed decision making (desentralisasi terbatas pada pembuatankeputusan), pa.rtnership (kemitraan), dan yang tertinggi adalahdelegated control (kendali yang didelegasi). Informasi berku-alitas menekankan adarryapemberian hak warga untuk mem-peroleh informasi yang jelas dan tegas. Citizens' charter (pia-gam wzug?) merupakan salah satu can yang dikembangkandalam anak tangga ini. Melalui cara ini, pemerintah daerahdapat memastikan bahwa warga memperoleh informasi yang


akurat tentang target kinerja, standar pelayanan, kontrak pe-

langgan, dan perkembangan suant program tertentu.

tKENDALIWARGA

{r

1l

il

il

PARTISIPASIWARGA

il

tl

,tt

RUAITIGLINGKI]P3:

KARAKIERISTIKUTAMA

Beragam benftk kendali demokratis yang

sling bertautan dalam mg lingkup publikymg menguatkembali

Pemeriatah tlaerah bckorentrci padapqas stategisya sbagai pengatw Mglingkup publil ymg demokratis dan plualis

Tmsfomi pem pemqiilah demh

Drkugm dalm mgka pembenurkmbottm-te strategy

DeentralisiIrciem

Lokalisasi ponekanan pelayman padapenilaim kinerja

Pagenalm cm mulkm pedangm.publik sala langsung dalm pertemwpombuatan k€punrsqn utams

Pengembangm bahasa, retode, keperolmndm clmi ymg dimgati mkyar

INTERDEPENDENSIKENDALI

MAITYAN(iDIPER(:AYAKAN

KENDALIYAT.IGDIDEI.EGASI

I'FMITP A AN

DESENTRALISASISF'ARA TFNNATAS

PEMBUA'I'ANKEPUTUSAI.I

BADANPENASIHATYANGEFEKT'IF

KONSULTASISE ATI

INFORMASI|,IIKISUAr, T AJ

PEMEUHARAANMANMAN

a\rurylslYANGBI'RI'KKONSTJLTASIYANGSINIII

l1

10

'7

---1--,ll

tl

NON.PARTISIPASI WARGA

4

3

I

Gambar 3 Tangga Pemberdayaan dari Burns, Hambleton, & Hogget

Sumben Diadaptasi dari Danny Burns, Robin Hambleton and Paul Hoggetl lhepolitics of decentralization. (London: Macmillan, "1994), p,162.


fuiaktangga berikutnya adalah konsultasi sejati yang ber-

arti melibatkan warga'dalam memengaruhi pengambilan ke-putusan. Jajak pendapat dan mekanisme konsultasi publik lain-nya seperti temu publik dan dengar pendapat publik memang

dilakukan secara nyata dan hasilnya benar-benar dapat me-

mengaruhi keputusan yang diambil. Meskipun demikian, pe-

merintah daerah tetap memiliki kewenangan yang lebih ti"ggdalam pengambilan suatu keputusan tersebut. Hal ini teriadikarena mekanisme tersebut tidak benar-benar memiliki kuasa

formal meski dapat memiliki pengaruh yang memadai. Anaktangga partisipasi yang lebih tingg lagi adalah badan penasihatyang efektif. Dalam hal ini, anggota DPRD berfungsi sebagai

katalis dengan mendorong warga agar menyampaikan aspira-

sinya. Melalui mekanisme badan penasihat pemerintah daerah

dapat belajar dari publik dengan mendukung masyarakat untukterlibat dan menyampaikan aspirasinya. Pengaruh dimungkin-kan atas keputusan operasional, sumber daya, dan strategis,namun kendali aktual tetap berada di tangan pemerintah dae-rah. Pemerintah daerah dapatberkomitmen untuk memerha-tikan aspirasi warga sebelum keputusan diambil, namun tidakperlu berkomitmen untuk menjalankannya.

Terdapat kesenjangan iang cukup lebar antara badan pe-nasihat yang efektif dengan desentralisasi terbatas dalam peng-

ambilan keputusan. Badan penasihat yang efektif melibatkanpengaruh'warga yang terbatas, sementara desentralisasi ter-batas dalam pengambilan keputusan mengandung adanyapengaruh wargayangny^ta dalam proses pengambilan kepu-

70


tusan. Dalam desentralisasi terbatas, pemerintah dapat me-

limpahkan kekuasaan tertentu sehingga warga memiliki daya

tawat yang nyata. Desentralisasi pengambilan keputusan dapat

diberikan kepada user groups (kelompok pengguna) dari suatu

layanan yang spesifik tentang hal-hal yang menyangkut hal

tersebut. Dengan bekerja sama dengan kelompok pengguna

layanan tertentu, pemerintah daerah dapat menyederhanakan

kerurnitan yang terjadi pada suatu hal yang ruang lingkupnyaterbatas. Dengan demikian, klasifikasi ini dapat menghemat

pekerjaan pemerintah sekaligus dapat membangun keperca-

yaan dan kerja sama masyarakat. Bagi masyarakat sendiri, par-

tisipasi jenis ini menguntungkan karena masyarakat dapat

membuat keputusan dan menjalankan aktivitas tertentu dengan

cepat sesuai aspirasinya.

Anak tangga ke sembilan adalah kemitraan yang berartipemerintah daerah memberikan kekuasaan yang lebih berartipada tingkatan masyarakat. Pemerintah daerah dapat menjalin

kemitraan dengan organisasi kemasyarakatan lokal yang men-jalankan suatu urusan teftentu. Organisasi ini memiliki we-

wenang untuk mengurus sehingga organisasi ini dapat menja-

lankan administrasi harian sekaligus memiliki wewenang untukmengambil keputusan yang bersifat teknis. Akan tetapi, orga-

nisasi kemasyarakatan lokal ini tidak dapat membuatkebijakan

strategis karena kewenangan tersebut masih menjadi milikpe-merintah daerah.

Sementara itu, derajat partisipasi yang lebih tinggi lagi

tecermin dalam anak tangga kendali yang didelegasikan.

71


Organisasi lokal, baik berupa asosiasi atau koperasi yang

mengelola suatu urusan tertentu maupun pemerinahan ber-

basis ketetanggaan (seperti desa) dapat menjalankan pengelo-

laan suatu unrsan atau wilayah tertenfir setelah didelegasikan

oleh pemerintah daerah. Berbeda dengan kemitraan yang men-

cakup ruang ti"gkop urusan yang terbatas, kendali yang dide-legasikan memiliki ruang li"gkop urusan atau wilayah yang

lebih luas di suatu daerah. Misalnya, secara teknis pemerintahdesa menyerupai pemerintah daerah yang memiliki organ pem-

buatkebijakan demokratis dan organ pelaksana kebijakan seka-

ligus berwenang mengums berbagai urusan meski dalam ruangli"gkop wilayah yang iauh lebih sempit. Dengan demikian,masyarakat memiliki penfiruh yang lebih nyata daripada anakt:rnga sebelumnya untuk memengaruhi dan menjalankan ke-putusan yang berdampak pada masyarakat setempat. Peme-

rintah daerah masih berperan sebagai sutradara yang tetapharus diikuti oleh organisasi lokal, namun organisasi ini masihdiberi kebebasan untuk menerjemahkan pakem yang dibuatoleh pemerintah daerah.

Sampdi pada anak tangga.ke sepuluh tersebug peran ma-

syarakat masih dapat disebut sebagai partisipasi, bukan kendalikarena peran stategis masih berada di tangan pemerintah dae-

rah. Meskipun pemerintah daerah merupakan wakil masya-

rakag tidak berarti kendali warga sudah di tangan warga. Olehkarena itu, derajat keterlibatan masyarakat yang lebih tinggdalam pemerintahan daerah seharusnya menunjukkan kendaliwarga atas kebijakan manajemen dan keuangan. Jadi, deraiat

72


partisipasi yang tertinggi adalah citizm control (kendali warga).

Dalam denjat ini, warga memiliki kekuasaan untuk meme-

rintah suatu program, wilayah, atau lembaga tertentu dengan

derajat kemandirian yang kurang lebih sama dengan keman-

dirian pemerintah daerah. Pemerintah daerah dapat mende-

legasikan kekuasaan pada urusan tertentll kepada organisasi

tertentu secara terperinci dengan dasar kontrak hukum. Ter-

dapat dua anak tangga dalam derajxini, yakni entrusted con-

trol (kendali yang dipercayakan) dan yang tertinggi adalah

i.ntndependent control (interdependensi kendali).

Dalam anak tangga kendali yang dipercayakan, peme-

rintah daerah dapat mempercayakan pengelolaan suatu urusan

kepada suatu organisasi baik melalui hubungan bantuan ke-

uangan (grant-aid relationship) maupun melalui pengembang-

an berbagai bentuk hubungan dan konrak pembantuan (co-

contracti.ng) yang bersifat lebih informal. Basis utama dari ken-

dali jenis ini adalah saling percaya sehingga dasar hubungan

yang lebih formalistis justru dapat meruntuhkan kepercayaan

yang terjalin. Dalam anak tangga ke sebelas ini, pemerintah

daerah lebih cenderung menggunakan kemampuannya untukmemengaruhi kebijakan daripada menggunakan otoritasnya.

Hubungan kontrak lebih mengedepankan adanya saling per-

caya ^rfiarapihak

pemerintah dan organisasi kemasyarakatan.

Dengan demikian, organisasi kemasyarakatan ini dapat ber-

operasi jauh lebih dekat dengan masyarakat. Dalam batas-batas

tersebut, masyarakat memiliki kebebasan untuk berinovasi,

mengembangkan kebijakannya sendiri, dan memengaruhi


kebijakan pemerintah daerah. Dalam hal ini, pemerintah dae-

rah tetap berperan sebagai sutradara yang dapat menentukankebijakan dasar saja yang tetap memberikan peluang besar bagiorganisasi kemasyarakatan untuk berimprovisasi. Meskipundemikian, kinerja yang harus dicapai organisasi tetap ditentu-kan secara bersama antatapemerintah daerah dengan organi-sasi tersebut.

Kendali masyarakat yang lebih tinggi tecermin dalam anaktangga interdependensi kendali. Dalam situasi ini ada hubung-an yang saling bergantung dan saling terkait antarpemerintahdaerah dan lembaga kemasyarakatan otoritatif lainnya. Derajatdemokrasi yang lebih besar dikembangkan dengan membenruk

badan otorita demokratis yangmenangani satu urusan tertentu(single purpose authoritiesl, misalnya kesehatan, pendidikan,dan sebagainya.

KARAKTERISTIKUTAMA

Berbasis I BerbasisKetetang- | Pelayanan/

penden-sikendali

Otonomimaksimumkeuangan dan legaldari pemerintahdaerah.Koordinasi melalui

Pemerintah-anketetanggaan(neighbourhoodgovernmeni

Koperasipemilikanrumah

74

Bab 2Kajian Kritis Pattisipasi Publik dalam Pemerintahan Daerah

BerbasisPelayananl

,.,.AktivltasOrganisasimasyarakatyangdikendalikanparapenSSuna

KendaliyanSdiperca-yakan

Organisasi otonomsecara legal namunkeuangannyabergantung padapemerintah daerah.Bantuan hibahdan/atau kontrak

Asosiasikomunitas,ataukorporasipembangun-an komunitas(USA)

Koperasimanajemenpenyewa(Tenantmanagementcooperatives)

KendaliyanSdidelegasikan

Kendali utamadidelegasikandalam kerangkakerja yangdirumuskantersentral, misalnyakesepakatanmanajemen ataukontrak hukum.

ketetanggaan(neighbour-hood trust)

Estatemanagementboards,jointlymanagedfacilities

Kemitraan

Berbagi kuasaantara lembagapelayanan dengankelompok wargadalam kerangka

Forumketetanggaandenganberbagikuasa

Estatecommitteeresidents'forum

Desen-tralisasisecaraterbataspembuatankeputusan

Kendali terbatasnamun nyata atasoperasi dan/atausumber daya dalamsuatu kerangkakerja spesifik.

Dewankomunitas(CommunityCouncif)

75

Mengugat Partisipasi Publik dalam Pemerintahan DaerahSebuah Kajian dengan Pendekatan Berpikir Sistem

KAMKTERISTIKUTAMA

.E

EoG

'0G'

q

G

penasi-hat yangefektif

Pengaruhdimungkinkan ataskeputusanoperasional, sumberdaya, dan strategis,namun kendaliaktual tetap ditangan pemerintahdaerah.

Komitepenasihatwilayah(Area

advisorycommittes)

Komitepenasihatperumahandanpelayanansosial

Konsultasi sejati

Menyediakanprosedur yangmendukung wargauntukmemperjuangkanpandangannya.

@ublicmeetings)pada tingkatketetanggaan

denganwarSa yangdipengaruhiolehproposalrencana

Informa-siberkua-litas

Sistemdikembangkanuntuk mencapaikomunikasi dan

Piagam'warSa(Citizens'chartercl

Kontrakdenganpelanggan.

Gambar 4 t0rakteristik Utama Ruang Lingkup Sub-local Govemmentdalam setiap Tanga Pembedayaan Warga dari Bums, Hambleton, & Hoget

Sumber: Diadaptasi dari Danny Bums, Robin Hambleton and Paul Hoggett. Ihepolitics of decentralization. (London: Macmillan, 1994), p. 162-163.

Badan otorita dalam interdependensi kendali diisi olehpejabat yang berbasis seleksi oleh masyarakat. Badan ini me-miliki otonomi dalam pembuatan kebijakan dan otonomi


pengelolaan keuangan yang nyata sehingga mencerminkan

kendali warga yang sangat kuat. Dengan mekanisme demikian,

wargadapatmemiliki kendali nyata atas berbagai lembaga oto-ritatif. Oleh karena hubungan antarbadan otoritatif tersebut

dan hubungannya dengan pemerintah daerah bersifat saling

terkait dalam suatu iaringan tertentu maka kendali warga juga

bersifat saling terkait dalam suatu jaringan. Dalam hal ini tidak

ada lags sutradara karena semuanya memainkan peran yang

sama dan harus menyesuaikan diri satu sama lain. Saling keter-

gantungan ini mengharuskan masyarakat tetap terlibat dalam

memengaruhi kebijakan.

Selanjutnya Burns, Hambleton, dan Hogget menjelaskan

beberapa konsekuensi dari teori tangga partisipasi tersebut.

Jumlah anak tangga y{rg lebih banyaknya darip.ada tangga

partisipasi funstein dapat berakibat berlebihannya jalur par-

tisipasi yang harus dilalui guna pengembangan partisipasi pu-

blik. Maksud sebenarnya tidaklah demikian karena iumlahanak tangga yang lebih banyak ini berguna unruk merangsang

pemikiran yang lebih ielas tentang hakikat pemberdayaan.

Siapa pun dapat mengurangi atau menambah jumlah anak

tangga partisipasi, tergantung k epadasituasinya. Disadari pula

bahwa realitas dapat jadi jauh lebih kompleks dari abstraksi

teoretis yang digambarkan sehingga suatu daerah dapat meng-

alami beberapa anaktangga partisipasi dalam suatuwaktu yang

bersamaan. Dengan adanya anak tanggayang cukup banyak

ini, suatu daenh dapat mengevaluasi atau bahkan mengem-

bangkan tingkatan pemberdayaan warganya sesuai situasi.


Konsekuensi lain dari teori tersebut adalah adanya kesan pres-

kciptif yang m€mungkinkan orang beranggapan bahwa anaktanggatertinggi adalah yang terbaik dan seharusnya pemerin-tah daerah sesegera mungkin mencapainya. Dari segi konsepuoi.ce, anak tangga tertinggi merupakan yang paling ideal na-mun untuk mencapainya dibutuhkan kecermatan karena po-tensi masal"h y*g ditimbulkan. Kesiapan suatu daerah dandukungan pemerintah pusat diperlukan dalam mempertim-bangkan apaya untuk menuju anak tangga tertinggi.s3

E. ANATISIS TERHADAP HASIT PENELITIANTERDAHULU TENTANG PARTISIPASIPUBLIK DATAM PEMERINTAHAN DAERAHBerikut ini disajikan beberapa hasil penelitian terdahulu

yang sesuai dengan pusat perhatian pada penelitian ini, yaknipartisipasi publik dalam pemerintahan daerah. Hasil penelitianyang dibahas dibatasi padakajian yang dipublikasikan beberapa

tahun terakhir, baik yang dilakukan di Indonesia maupun diberbagai belahan dunia lainnya. Dengan demikian, hasil pe-nelitian ini dapat dikatakan sebagai state of the art daripafti-sipasi publik dalam pemerintahan daerah dari segi administrasipublik.

s3 lbid., pp. 160-164.

7B


Lourdes M. Cooper 8cJenniferA Elliot memublikasikanhasil penelitiannya dengan jadul'Public Parti.cipation a.nd So-

ci.al Acceptability in the Phi.li.ppi.ne EIA Process" pada tahun2000. Fokus kajian yang dilakukan adalah mekanisme partisi-pasi dan evaluasi efektivitas partisipasi publik. Penelitian dila-

kukan di Filipina dengan menggunakan metode penelitian stu-

di kasus di tiga proyek pembangunan. Penelitian ini mengha-

silkan temuan bahwa pemanfaatan peluang yang ada dalampartisipasi publik bergantung pada kemampuan mengevaluasi

efektivitas partisipasi publik. Manfaat positif partisipasi publikbanyak dipetik dari adanya akseptabilitas sosial. Kondisi inidipengaruhi oleh faktor keterwakilan dan kekuatan untukmengesahkan alseptabilitas. Partisipasi publik dalam pengam-

bilan keputusan di bidang lingkungan hidup masih terbatas

pada proposal proyek dan dalam tahapan prapersetujuan. Se-

lain itu, evaluasi atas partisipasi publik dalam tahap operasional

belum dapat dilakukan karena belum terdokumentasi.sa

IGjian lain dilakukan oleh Tim Peneliti FISIP UI yang

dipublikasikan dengan judul "Pelaksanaan Otonomi Daerah

Mendukung Good Gouernance' pada November 2001. Fokuspenelitiannyr adalah penyelengg araan pemerintahan daerah

s4 Lourdes M. Cooper and Jennifer A. Elliot.. "Public participation and

social acceptability in the Philippine ELA Process' Iournal of Environ-

mental Assessment Policy and Management (Vol. 2, No. 3, September,

2000).

79


berdasarkan prinslp good gouernance yang mencakup: trans-

paransi, akuntabilitas, paftisipasi, dan pelayanan. Studi yang

berlangsung di Indonesia ini menggunakan metode penelitian

studi literatur atas berbagai hasil penelitian padatahun-tahun

sebelumnya oleh Balitbang Depdagri, LPI, I.AN E STIA I-{I\,LSM di Jakarta, dan Perguruan Tinggi di Jakarta, Bandung

dan Bekasi. Studi ini menjelaskan partisrpasi publik dalam pe-

merintahan daerah sebelum berlakunya UU No. 22 Tah;lrr

1999. Hasil kajian ini mengungkapkan bahwa partisipasi ma-

syarakat cenderung dikesampingkan dalam desentralisasi pe-

merintahan. Penggunaan kekuasaan lebih diutamakan dalam

pelaksanaan pemerintahan daerah daripada pelayanan dan par-

tisipasi. Hal ini karena titik berat tujuan desentralisasi pada

efisiensi administratif daripadatujuan politik. Selain itu, posisi

masyarakat sipil dan DPRD lebih lemah dalam bbrhadapan

dengan lembaga eksekutif.ss

IGjian Tim Peneliti FIKB (Forum Inovasi dan Kepeme-

rintahan yang Baik) dipublikasikan di bawah judulPartisipasi

Masyarakat dalam Penyelenggaraan Otonorni Daerah pada

bulan Jun/Agustus 2002. Penelitian ini memusatkan perhatianpada partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerahdengan mempertimbangkan variabel komunikasi, proses peng-

ambilan keputusan, dan kemampuan mengontrol kebijakan

5s Tim Peneliti FISIP UI. "Pelaksanaan OTDA mendukung good gover-

nance,'Forum Inovasi (Vol. I, November,2001).


pemerintah daerah. Penelitian ini dilakukan di KabupatenSijunjung Lampung Tengah, Kota Sawah Lunto, Metro, danSemarang. Metode penelitian yang digunakan adalah studikasus dengan menggunakan instrumen studi kepustakaan, wa-wancara mendalam, dan observasi. Secara umum, penelitiantersebut menghasilkan temuan bahwa ada kemajuan partisipasi

masyarakat pascaberlakunya UU No. 22 Thhun 1999. AJ<an

tetapi, kemajuan tersebut dipengaruhi oleh peran elit daerahdan euforia reformasi. Selain itu, penelitian ini juga meng-ungkapkan bahwa daerah kota cenderung lebih tingg tingkatpartisipasinya daripada kabupaten. Adapun beberapa faktoryang memengaruhi partisipasi antata lain budaya dan menta'litas birokrat, kematangan sistem pemerintahan di daerah, pe-

mahaman masyarakat akan haknya dalam pembangunan, ting-kat pendidikan masyarakaq ffansparansi, dan persebaran infor-masi.s5

Pada tahun 2002,Judith A. Layzer memublikasikan hasilpenelitiannya dengan judul Citi.zen Parti.cipation and Gouern-ment Choice in Local Enuironmental Controuersies. Kajiantersebut bermaksud menguji hipotesis bahwa pengambilan ke-putusan secara partisipatif dalam pemerintahan daerah lebihmenghasilkan solusi yang lebih lestari dan peduli lingkungandaripada proses pembuatan kebijakan secara konvensional.

56 Tim Peneliti FIKB. "Partisipasi masyarakat ddam penyelenggaraan

otonomi daerah' Forum Inovasi, (Vol. 3, Juni/Agustus, 2002).

81

Menggugat Partisipasi Publik dalam Pemerintahan DaerirhSebuah Kajian dengan Pendekatan Berpikir Sistem

Studi ini dilakukan di Belmong Massachussets, Amerika Seri-

kat. Metode penelitian yang digunakan adalah studi kasus

dengan menggunakan teknik pengumpulan data berupa obser-

vasi. Hasil penelitiannya mengungkapkan bahwa pembuatan

kebiiakan secara partisipatif pada pemerintahan daerah tidakakan menghasilkan solusi yang lebih lestari dan peduli ling-kungan bila tidak disertai persy4ratan regulasi yang memadai

dari tingkatan pemerintahan federal ata:u negata bagian. Halini terjadi karena peiabat lokal menghadapi hambatan fiskal

yang mencerminkan adarryakeseniangan dalam sumber daya

politik antara kepentingan warga dengan kepentingan pem-

bangunan.5T

Medelina K. Hendytio memublikasikan hasil kajiannya

pada tahun 2003 dengan judul Regional Autonorny: Its Social

andCuhurallmpact. Kajian tersebut memiliki fokus pada ana-

lisis dampak implementasi otonomi daerah terhadap aspek pe-

nyelenggaraan pemerintahan (termasuk partisipasi publik),

ekonomi, dan budaya. Studi tentang Indonesia ini mengguna-.kan metode penelitian studi literatur atas beberapa hasil pe-

nelitian terdahulu. Secara umum, kajian ini menghasilkan te-

muan bahwa otonomi daerah mampu meningkatkan keterli-

batan masyarakag tetapi partisrpasi publik belum berpengaruh

57 Juditlr A.l-ayzen'Citizen participation and government choice in lo-cal envirott-ental controversies', in Policy Studies Journal. (Urbana:

Vol. 30, Iss. 2,2002).

82


dalam pemerintahan karena kebijakan yang ditetapkan oleh

pemerintah daerah cenderung mengabaikan aspirasi masya-

rakat. Oleh karena partisipasi publik belum efektif untuk me-

mengaruhi pemerintahan daerah maka dampaknya adalah

masyaralat cenderung melanggar peraturan yang tidakaspiratif. Kondisi ini dapat memicu disintegrasi nasional.s8

Kajian yang dilakukan oleh Lucie Laurian dipublikasikan

pada tahun 2004 dengan judtilPubli.c Parti.cipati,on in Enuiron-

mental Decisi.on Making: Findings from Communiti.es Factng

Tbxi.cWaste Cleanwp. Kajian ini terfokus pada faktor-faktoryang mendorong partisipasi publik bagi pengambilan kepu-

tusan dalam pemerintahan daerah. Penelitian yang dilakukan

di North CarolinaAmerika Serikat ini menggunakan metode

penelitian survei dengan metode analisis deskriptif. Secara

umum, hasil penelitian ini mengungkapkan bahwa kehadiran

masyarakat dalam temu publik dibatasi oleh kurang sadarnya

masyarakat bahwa kegiatan tersebut diselenggarakan. Motivasi

seseorang merupakan faktor kunci yang memengaruhi parti-

sipasi. Ketidakper cay aan kepada badan-badan pemerintah,

tingkat penghasilan, integrasi jaringan sosial setemPat meru-

58 Medelyna K. Hendytio. "Regional autonomy: Its social and culturd

impact' in TA Legowo and Muneo Thkahashi (eds).ReSiotul aatonorny

and. socio-economic d.euelopment in lnd.onesia: a Multidimensi.onal

analysis. (Chiba, Japan: Institute of Developing Economies, Japan Ex-

ternal Thade Organization, 2003).


-:mfT""T:fl"'*'-pakan faktor yang memengaruhi motivasi seseorang dalamberpartisipasi. Selanjutnya, mobilisasi masyarakat tidak ber-pengaruh secara langsung terhadap motivasi berpartisipasi. Te-

muan yang menarik justru terlihat dari fakta bahwa keperca-yaan atas kemampuan pemerintah menyelesaikan persoalanjustm melemahkan insentif seseorang untuk berpartisipasi.se

Brian Adams telah memublikasikan hasil penelitiannyadengan jadul Pwblic Meeting and the Democratic Process padatahun 2004. Fokus penelitian tersebut adalah peran temu pu-blik untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pem-

buatan kebijakan pada tingkatan pemerintahan daerah. IGiianini dilakukan di Santa Ana, California, Amerika Serikat. Me-tode penelitian yang digunakan adalah studi kasus denganmenggunakan teknik pengumpulan data berupa wawancara.Secara umun, temuan dari penelitian ini adalah bahwa temupublik tidak mampu mencapai tujuan berupa deliberasi wargadan tidak efektif sebagai alat persuasi rasional, namun temupublik berperan untuk memelihara sistem demokrasi lokal.Temu publik berperan untuk memberi informasi, menunjukkandukungan, mengkritisi isu kebijakan tertentu, menyusun agen-

da kebijakan, dan meriunda pengesahan atau pemberlakuan

5e Lucie laurian. 'Public participation in environmental decision mak-ing: findings from communities facing toxic waste clednup', inleuludof the American Planning Association, (Chicago: Vol. 70, Iss. L, Win.ter,2004).

84


suatu kebijakan, serta mengembangkan jaringan antar dan an-

tarawarga dengan peiabat terpilih. Mengingat peran penting

yang dimainkan ini, pemerintah daerah tetap mempertahankan

temu publik karena dapat memetik marfiaat berupa pengum-

pulan informasi tentang opini publik tertentu dan pengukuran

legitimasi terhadap proses kebijakan tertentu.60

Renee A. Irvin ScJohn Stansbury juga telah memublika.

sikan hasil penelitiannyapadatahun 2004 dengan judul Cdi-

zen Parti.cipati.on in Deci,si.on Making: Is ltworth the Effort?

Fokus penelitian tersebut adalah analisis tentang efektivitas

partisipasi masyarakat sebagai alat pembuatan kebijakan. Pe-

nelitian ini dilakukan di The Papillion Creek System' Omaha,

Amerika Serikat. Metode penelitian yang digunakan adalah

riset partisipatif dengan menggunakan Multiuiteri.a decision

makingmethodology. Temuan penting dari penelitian ini ada-

lah bahwa kurang adarryabuki yang menuniukkan efektivitas

partisipasi masyarakat dalam pengelolaan lingkungan. Terda-

pat lima kondisi partisipasi masyarakat sebagai alat pembuatan

kebijakan publih yakni kondisi berbiaya rendah, kondisi sangat

bermanfaat, kondisi tidak ideal, kondisi berbiaya tinggi, dan

kondisi kurang bermanfaat. Selanjutnya dijelaskan bahwa akan

terjadi pemborosan sumber dayadalamproses pembuatan ke-

60 Brian Adams. 'Public meetings and the democratic process', in Public

Administration Review, (Washington: Yol. 64,Iss. 1, Jan/Feb ' 2004).


bijakan jika dilakukan dalam kondisi masyarakat yang kurangideal.6l

Sopanah dkk. telah melakukan penelitian pada tahun2004 dengan iadruJ Strategi penguatan partisip asi rab at dalampengawasan proses penyasunfun dan pelaksanaan APBD KotaMalang. Penelitian ini belum dipublikasikan. Fokus penelitianini adalah partisipasi publik dalam pengawirsan terhadap pe-nyusunan dan pelaksanaan APBD, problematika partisipasi ma-syarakat, dan strategi penguatan partisipasi ralcyat. Penelitianyang dilakukan di Kota Malang ini menggunakan metode kajitindak.partisipatif. Secara rmurnr hasil penelitian ini mene-mukan bahwa partisipasi masyarakat dalam pengawasan ter-hadap penyusruurn dan pelaksanaan APBD di Kota Malangtidak efekif karena menghadapi berbagai persoalan, yaknitidak adanya sosialisasi dari pemerintah daerah dan DPRD.Tradanya sosialisasi partisipasi ini disebabkan oleh kesengaiaan

dari elit politik lokal untuk menghindari panisipasi masyarakat.

Persoalan lain yang dihadapi adalah adanya kecenderunganformalisasi mekanisme peniusunan APBD yang bersifat *dari

bawah ke atas.' Form'alisasi ini terjadi karena dominannyapengaruh elit lokal dalam penyusunan APBD. Persoalan beri-kutnya menyangkut ketidakpedulian masyarakat atas haknya

5r Renee A. hvin and John Stansbury. 'Citizen participation in decisionmaking: Is it worth the effort?" Public Administration Review. (Vol.

64, Iss. L, JanlFeb, 2004.r.

85


untuk terlibat dalam memengaruhi kebijakan APBD. Ketidak-

pedulian tersebut disebabkan oleh rendahnya pendidikan poli-

tik masyarakat.52

Dari berbagai hasil penelitian yang telah disajikan dapat

diperoleh beberapa hal penting. Dari segi substansi, efekivitaspartisrpasi publik dalam pemerintahan daerah dipengaruhi oleh

bgrak faktor yang saling terkait. Faktor pokok yang telah

menjadi perhatian para peneliti tersebut ant^ra lain motivasi

berpartisipasi seseorang, dukungan pemerintah pusat, eksis-

tensi elit lokal, peran pemerintah daerah, dan metode partisi-

pasi yang digunakan. Setiap faktor pokok ini berkaitan dengan

banyak faktor lainyang secara keseluruhan memengaruhi efek-

tivitas partisipasi publik.Dari segi metodologi, metode penelitian yang dapat digu-

nakan dalam penelitian partisipasi publik ternyata beraneka

ragam. Metode tersebut antaralain studi kasus dengan teknikwawarLcar4 studi kasus dengan multi instrumen, studi kasus

dengan teknik pengamatan, studi [teratur, survei, riset parti-sipasi dengan menggunaka n multicriteri.a deci.si.on making me'thodology, darpartici.patory acti.on research (kaji tindak par-

tisipatif). Hal ini berarti tidak ada satu jenis metode peneli-

tian tunggal yang harus digunakan dalam penelitian partisipasi

62 Sopanah, dkk. Strategi penguatan partisipasi masyarakat dalam

pengawasan proses penyusunan dan pelaLrsanaan APBD Kota Malang.

Laporan Penelitian tidak dipublikasihnn. (Maret, 2004).

87


publik. Konsekuensi lainnya adalah masih dimungkinkannyapenggunaan metodologi penelitian lain sesuai tujuan penelitianyang hendak dicapai. Dengan mempertimbangkan hal ini, pen-

dekatan berpikir sistem dapat digunakan dalam penelitian ten-tang partisipasi publik ini.

Selain untuk memperdalam pemahaman tentang feno-mena partisipasi publik dalam pemerintahan daerah, penggu-

naan pendekatan berpikir sistem dapat berguna untuk mem-perkaya keragaman pendekatan metodologis. Keunggulanpenggunaan pendekatan berpikir sistem ini karena pendekatan

ini tidak memandang variabel yang terkait dengan partisipasipublik secara linear namun secara nonlinear. Pendekatan inimemandang dinamika sistem partisipasi publik sehingga ter.jalin pemahaman yang utuh terhadap keterkaitan antarseluruhvariabel dalam suatu sistem. Dengan demikian, upaya peme-

cahan masalah atas kegagalan penerapan partisipasi publikyang efektif dapat difasilitasi dengan kemudahan untuk mem-bangun suatu alternatif pemecahan masalah. Bahasan dalambab selanjutnya akan dipusatkan lebih mendalam tentang pen-dekatan berpikir sistem tersebut termasuk pula teknik analisisyang digunakan dalam penelitian ini, yakni analisis sistem di-namis.

88

&fencanismeFartisipasi

&fasyarakat

B9


paya yang dapat dilakukan untuk memperolehgambaran yang lebih unrh tentang kondisi partisipasimasyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan

daerah di Kota Malang adalah dengan memaparkan mekanis-me, derajat, dan efekivitas partisipasi masyarakat. Mekanismepartisipasi merupakan media atau saluran yang dapat diguna-kan oleh seluruh lapisan masyarakat untuk menjalankan aki-vitas partisipasinya. Sementara itu, derajat partisipasi menr-pakan upaya membandingkan mekanisme partisipasi yang ber-jalan tersebut dengan tangga partisipasi. Deraiat parrisipasiini diperlukan untuk memperjelas posisi atau pemetaan dalamklasifikasi idealitas partisipasi. Selanjutnya efektivitas parrisi-pasi digunakan untukmenielaskan apakah mekanisme dan ak-tivitas yang sudah berjalan dalam penyelenggaraan pemerin-tahan daerah di Kota Malang telah mampu memuaskan stake-hold.er penyelenggaraan pemerintahan daerah tentang kebu-tuhan para pihak tersebut terhadap parrisipasi masyarakat.Pembahasan dalam bab ini akan dipusatkan pada ketiga aspektersebut, yakni mekanisme, denjat, dan efekivitas partisipasimasyarakat.

Mekanisme partisipasi masyarakat diidentifikasi dari ber-bagai aktivitas partisipasi masyarakat yang telah melembagadan diakui oleh para stakehold.er sebagai sesuaru yang ber-manlaat bagi penyelenggaraan pemerintahan daerah. Meka-nisme partisipasi merupakan saluran yang mewadahi berbagaicara penyampaian aspirasi dan keluhan masyarakat.Pada da-sarnya terdapat dua kategori mekanisme partisipasi masya-

Bab 3Mekanisme Partisipasi Masyarakat

rakat. Pertamarmekanisme partisipasi masyarakat yang diatur

oleh penyelenggara pemerintahan daerah. Kedua, mekanisme

yang tidak diatur oleh penyelenggara pemerintahan daerah,

namun berlangsung secara alamiah sebagai saluran partisipasi

masyarakat yang dilakukan atas inisiatif masyarakat sendiri.

Selanjutnya mekanisme partisipasi masyarakat yang dibahas

dianalisis dengan menggunakan angga partisipasi yang dikem-

bangkan oleh Burns, Hambleton, dan Hogget.l Analisis iniakan memberikan gambaran tentang posisi setiap mekanisme

partisipasi yang ada sehingga diperoleh gambaran tentang ting-

kat partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah. Berikut

ini bahasan akan dipusatkan pada mekanisme dan tingkatan

partisipasi tersebut.

A. MUSYAWARAH PERENCANAANPEMBANGUNANMusyawarah perencanaan pembangunan (musrenbang)

pada dasarny a adalahmekanisme perencanaan pembangunan

yang bersifat bottom-up. Dengan mekanisme ini diharapkan

adarryaketerlibatan masyarakat seiak awal dalam proses pem-

bangunan. Musrenbang ini dilakukan secara bertingkat mulai

1 Danny Burns, Robin Hambleton, & Paul Hogget. Tbepoliti.cs of decen'

traliuti.on: reui.tali.zinglocal demouacy. (London: the Mac Millan Press,

t994\.

91


dari tingkat kelurahan, kecamatan, kota, provinsi, sampai na-sional. Fungsi musrenbang ini adalah wadah silaturahmi antar-masyarakat, antara masyarakat dengan pemerintah, antara nur-syarakat dengan stakeholder pembangunan lainnya. Musren-bang pada tinsk"t kecamatan juga memiliki fungsi tambahan,yakni silaturahmi antara masyarakat dengan anggota DPRDdari daerah pemilihan yang terkait. Hasil yang hendak dicapaidalam musrenbang ini adalah penetapan prioritas pembangun-an di setiap tingkatan wilayah pembangunan serra klasifikasikegiatanpembangunan sesuai dengan fungsi setiap satuan kerjaperangkat daerah (SKPD).

Musrenbang pada ti"gk"t kelurahan dilaksanakan pada

bulan Januari 2005. Pemerintah kelurahan berperan sebagai

fasilitatoq sementara motor penggerak kegiatan ini adalah lem-baga pemberdayaanmasyarakat kelurahan (LPMK). Pelibatanmasyarakat cukup tingg pada kegiatffi ffi, baik dilihat darisisi perwakilan masyarakat yang ditentukan sendiri maupunantusiasme masyarakat untuk membangun wilayahnya secaraswadaya. Hasil yang diperoleh adalah dokumen rencana kerjapembangunan kelurahan yang meliputi dua kelompok. Pata-ma, prioitas kegiatan pembangunan skala kelurahan, baikyang akan didanai oleh alokasi dana kelurahan maupun swada-yawarga. Kedua., prioritas kegiatan pembangunan yang akandilaksanakan melalui satuan kerja perangkat daerah (SKPD).Hasil lain yang mestinya dihasilkan oleh musrenbang padatingkat ini adalah dahat nama delegasi untuk mengikuti mus-renbang tingkat kecamatan, namun karena petunjuk teknis

92

Bab 3Mekanisme f artisipasi Masyarakat

tentang hal ini baru keluar setelah pelaksanaan kegiatan maka

nama delegasi akhirnya ditetapkan berdasarkan penunjukan

kepala kelurahan.Musrenban g pada tingkat kecamatan diselenggarakan

pada bulan Februari 2005. Pelaku kegiatan ini terdiri atas timpenyelenggara, narasumber, peserta' dan pemantau. Tim pe-

nyelenggara berasal dari aparatkecamatan yang berkewajiban

memfasilitasi semua kegiatan musrenbang. Narasumber berasal

dari bappeda, DPRD, dan camat yang berkewajiban menyam-

paikan informasi bahan pengambilan keputusan musrenbang.

Peserta berasal dari delegasi perwakilan (tiga orang setiap ke-

lurahan) yang berperan melakukan musyawarah untuk meng-

hasilkan keputusan tentang prioritas pembangunan pada ling-

kup kecamatan dan li"gkop satuan kerja perangkat daerah.

Pemantau berasal dari muspika' kepala kelurahan, dan LSM

atau ormas atau anggota masyarakat lainnya. Keputusan lain

yang dihasilkan dalam kegiatan ini adalah daftar nama lima

orang anggota delegasi perwakilan kecamatan (setidak-ti-

daknya harus ada seorang perempuan) untuk mengikuti mus-

renbang tingkat kota. Sebelum musrenbang ini diselenggara-

kan, tim penyelenggara terlebih dahulu rnenabulasi seluruh

dokumen perencanaan hasil musrenbang tingkat kelurahan.

Kemudian seluruh usulan program pembangunan dikelom-

pokkan berdasarkan bidang: fisik dan sarana prasarana, per-

ekonomian dan pemberdayaan masyarakat, serta sosial budaya.

Penetapan prioritas per bidang ditetapkan berdasarkan mu-

syawarah per kelompok bidang dalam musrenbang tingkat ke-


camatan ini. Selain materi dokumen hasil musrenbang kelu-rahan, materi perencanaan lain yang dimasukkan dala- pem-bahasan adalah usulan program pembangunan yang disusunoleh pemerintah kecamatan. Dua jenis dokumen itulah yangdibahas dalam kegiatan ini sehingga menghasilkan dokumenperencatraan berdasarkan bidang-bidang yang telah ditetapkan.

Musyawarah perencanaan pembangunan pada ti"gk"tkota (musrenbangkot), pada hakikarrya bernrjuan untuk men-dapatkan masukan guna penyempurnaan rancangan awalrencana keria pembangunan daerah (RKPD) yang memrrat pri-oritas pembangunan daerah, pagu indikatif pendanaan ber-dasarkan fungsi satuan keria perangkat daerah (SKPD). Tojo*lainnya adalah untuk mendapatkan rincian rancangan awaltentang rencana kerja satuan kerja perangkat daerah khususnyayangberhubungan dengan aktivias pembangunan dan tentangkerangka regulasi menurut SKPD yang berhubungan denganpembangunan. Peserta yang berhak turut andil dalam prosespengambilan keputusan dalam musrenbangkot ini adalah dele-gasi perwakilan hasil musrenbang kecamatan, SKPD, dan ang-gota DPRD. Peserta dari SKPD berasal dari seluruh dinas,badan, kantor, dan bagian di sekretariat daerah, serta PDAM.

Seluruh tahapan musrenbang yang telah terlaksana me-rupakan sebuah lembaga publik yang melibatkan banyak pihakdi luar DPRD dan pemerintah daerah terkait dalam prosesperencanaan pembangunan daerah. Keluaran yang dihasilkanoleh lembaga merupakan masukan yang kemudian ditetapkansecara resmi oleh penyelenggara pemerintahan daerah sebagai


dokumen perencanaan pembangunan daerah. Dengan mem-

pertimbangkan peran tersebut, musrenbang dapat ditempatkan

dalam tangga ke enam partisipasi masyarakat, yakni genwine

consuhation (konsultasi sejati) karena musrenbang merupakan

forum bersama antara berbagai elemen masyarakat dengan

penyelenggara pemerintahan &erah namun tidak dapat di-

tempatkan dalam tangga ke tujuh (effecti.ue adui.sory bodies

ataabadan penasihat yang efektif) karena peran pemerintah

daerah masih cukup besar dalam forum tersebut.

Besarnya peran pemerintah daerah ditunjul&an dari siapa

motor penggerak sebenarnya dari musrenbang ini. Secara

umum, badan perencanaan pembangunan Kota Malang meru-

pakan lembaga yang paling bertanggung jawab terhadap ber-

langsungnya musrenbang secara keseluruhan. Bappeko mela-

kukan inisiasi dengan mengoordinasi seluruh jajaran perangkat

daerah unnrk menjalankan musrenbang. Di tingkat kecamatan,

peran kantor kecamatan sangat besar bagi berlangsungnya mus-

renbang tingkat kecamatan. Di tingkat kelurahan, kantor kelu-

rahan memiliki peran besar untuk memfasilitasi LPMK dalam

melakukan musyawarah pembangunan kelurahan (musbang-

kel). Meskipun motor penggerak dalam musbangkel adalah

LPMK namun apabila kantor kelurahan tidak melakukanfa-silitasi maka peluang terhambatnya musbangkel sangat besar.

Selain itu, besarnya peran pemerintah daerahtampak pula

dalam fungsinya yang merangkai berbagai produk rnusbangkel

menjadi masukan dan fasilitasi dalam musrenbang tingkat keca-

matan, seita berbagai produk musrenbang tingkat kecamatan


menjadi masukan dan fasilitasi dalam musrenbang tingkat kotaAparat perangkat daerah mulai dari petugas bappeko untukmusrenbang tingkat kota, aparat kecamatan untuk musrenbangtingkat kecamatan, dan aparat kelurahan untuk musbangkel

.memiliki peran penting dalam melakukan tabulasi seluruh do-kumen perenqrnaan, dan melakukan klasifikasi usulan pro-gram berdasarkan bidang-bidang.

Dalam setiap tingkatatr musyawarah perencanaan pem-bangunan, pada dasarnya terdapat dua dokumen rencana" yak-ni dokrmen yang dihasilkan berdasarkan hasil musyawarahmasyarakat pada tingkatan tersebut dan dokumen rencana dariperangkat daerah pada tingkatan tersebut. Dalam musbangkelterdapat dua dokumen, yakni berasal dari masyarakat sebagai

hasil musyawarah pada tingkat RV dan dari kantor kelurahan.Hal yang sama juga terjadi pada musrenbang tingkat kecamaran

dan tingkat kota. Keterlibatan kuat pemerintah daerah dalamproses musrenbang ini diakui oleh salah seorang narasumber

sebagai konsekuensi dari sifat rencana pembangunan yangtidak seragam. Ada rencana pembangunan yang bersifat kom-plela dan canggih dan ada pula rencana yang bersifat sederhana

dan mudah. Tipe pertama membutuhkan perenqrnaan yangmelibatkan ahli perencana teknokrat sementara tipe keduadapat diialankan dengan baik melalui pelibatan masyarakat.Oleh karena itu, dalam penyusunan rencana pembangunandan APBD pada dasarnya ada dua dokumen yang menjadi

96


bahan pembahasan, yakni dokumen rencana dari masyarakat

dan dokumen rencana dari pemerintah kota sendiri.2

Peran besar pemerintah daerah dalam proses musrenbang

ini dapat disimak dari keterangan sborang informan yang juga

merupakan pengurus LPMK. Pengurus ini terlibat langsung

sebagai peserta musrenbang mulai dari tingkat kelurahan

sampai kota. Keterangan yang disampaikan tersebut sebagai

berikut.

"Pada musrenbang tingkat kot4 usulan masyarakat yangberasal dari bawah secara bertingkat ternyata padaakhirnya banyak yang hilang. Pertama, karena adanyarencana pembangunan milik pemkot. Kedua, karenaterbentur danayangtersedia serta urgensi setiap rencanayang tidak sama sehingga harus ada prioritas rencanapembangunan yang berasal dari masyarakat. Akan tetapi'dalam musrenbangkot usulan pembangunan masyarakatmasih teap dihargai meskipun banyak yang hilang."3

Dari keterangan tersebut dapat dipahami bahwa meski-

pun musrenbang benar-benar mampu membawa aspirasi ma-

syarakat dalam proses pembuatan keputusan namun peran

besar dalam proses tersebut tetap berada di tangan pemerintah

daerah. Banyaknya usulan pembangunan masyarakat yang

Hasil wawancara dengan seorang informan, mantan Kepala Bappeko,

Kamis 22 September 2005.

Wawancara dengan informan pengurus LPMK pada tanggal 31 Agustus

2005.

97

Mengugat Partisipasi Publik dalam Pemerintahan DaerahSebuah Kajian dengan Pendekatan Berpikir Sistem

'hil41go disebabkan oleh adanya porsi rencana pembangunan

yang bersifat kompleks dari pemkot dan terlalu banyaknya

usulan masyarakat yang masuk sehingga harus dipilah dan di-pilih berdasarkan kategori pembidangan dan prioritas atas da-

sar kategori tersebut. Hal ini harus dilakukan karena keterba-

tasan anggaranpemerintahkota untuk dapat memenuhi semua

aspirasi masyarakat. Dengan demikian, dapat dipahami pulamengapa musrenbang dimasukkan dalam kategori tangga ke-enamgenuine consultation dan bukannya pada tangga parti-sipasi yang lebih tingg lagi. Selain itu, harus diakui bahwa

mekanisme ini dapat melibatkan masyarakat dalam ju-l"hyang cukup besar dalam proses pembangunan sehingga me-kanisme ini pantas ditempatkan dalam t:rngga partisipasi ter-sebut.

B. MASA RESES

Masa reses merupakan masa jeda sidang DPRD yang di-gunakan oleh anggota dewan untuk berkomunikasi dengankonstituennya. Reses ini baru diselenggarakan pada DPRDperiode 2004-2009. Reses bagi anggota DPRD ini belum per-nah dilakukan oleh DPRD padaperiode-periode sebelumnya.Reses ini perlu dilakukan untuk memberi waktu seciua me-

madai kepada anggota dewan untuk beftemu dengan konsti-tuen dan anggota masyarakat lainnya di daerah pemilihanmasing-masing. Jeda sidang diperlukan karena ada keterba-

tasan waktu dan jaak dengan konstituennya. Reses merupakan

98


sarana bagi masyarakat untuk berinteraksi dengan anggota

dewan karena reses merupakan keharusan bagi anggota dewan.

Pada dasarnya, reses memiliki dua fungsi. PertamarbagS

anggoia DPRD reses digunakan untuk mencari masukan, aspi-

rasi, dan persoalan nyata yang dihadapi oleh masyarakat se-

hingga menjadi bahan bagi penyelenggaraan fungsi anggota

dewan lainnya. Ke&'nrreses berfungsi untuk melakukan sosia-

lisasi terhadap perjuangan yang telah dilakukan, baik oleh se-

tiap anggota DPRD maupun oleh DPRD sebagai institusi.

Sosialisasi juga dilakukan kepada masyarakat terhadap produk

perencanaan pembangunan dan MPBD tahun berjalan.

Dalam setahun terdapat tiga kali masa reses. Reses perta-

ma digunakan untuk melakukan sosialisasi terhadap RAPBD

tahun berjalan sekaligus mencari masukan bagi penyusunan

rencana kerja pembangunan daerah (RKPD). Reses kedua digu-

nakan untuk mencari masukan bagi anggota DPRD dalam

rangka penyusunan arah kebijakan umum (AKtl). Selain untukkepentingan tersebut, reses kedua ini juga digunakan untukmelakukan evaluasi terhadap perjalanan APBD pada tahun ber-

jalan, sehingga menjadi bahan pertimbangan bagi anggota

DPRD dalam penyusunan perubahan anggaran keuangan

(PAK). Reses ketiga digunakan untuk melakukan evaluasi akhirtahun terhadap pelaksanaan APBD tahun berjalan sekaligus

mencari masukan dalam rangka penyusunan MPBD pada

tahun berikutnya.Pengamatan yang dilakukan pada masa reses Pertama

yang diselenggarakan di kecamatan Blimbing dan Kedung Kan-

99


dang sejak tanggal 1 5 sampai 2l Mei2005 menunjukkan bah-wa kegiatan kolektif dilakukan dalam tiga tahapan denganformat yang berbeda. Kegiatan kolektif ini berarri bahwa selu-

ruh anggota DPRD dari semua fraksi dalam satu daerah pemi-lihan yang sama sesra'bersama-sama melakukan rangkaiankegiatan reses. Thhapan pertama dilakukan dengan melakukanaudiensi dengan jajaran pemerintahan setempat. Tahapan ke-dua dilakukan dengan melakukan temu publik dengan tokohmasyarakat. Thhapan ketiga juga dilakukan dengan remu pu-blik, namun dengan ruang lingkup masyarakat yang lebih luas.

Temu publik pada tahapan ini bersifat terbuka untuk umum,namun undangan disebar kepada khalayak tertentu sepertipengurus LPMK pengurus RT dan RI( pengurus PKK sertakonstituen lain yang dikehendaki oleh setiap anggota DPRD.Pada dasarnya, materi reses yang dibahas terdiri atas tiga hal,yakni sosialisasi hasil-hasil pembangunan dari APBD 2004,sosialisasi rencana pembangunan yang termuat ddam APBD2005, dan penyerapan aspirasi masyarakat dalam rangka PAKAPBD 2005. Fungsi kegiatan ini adalah identifikasi dan peme-taan persoalan masyarakag serta penyampaian aspirasi masya-

rakat secara langsung kepada pengambil kebijakan di daerah,anggota DPRD. Fungsi lain dari audiensi dan temu publikdalam reses ini adalah sebagai wadah silaturahmi antaraanggo-ta DPRD dengan pejabat kecamatan, kelurahan, dan pengurusLPMK, PKK BKM, dan seluruh elemen masyarakat yanghadir.

100


Selain kegiatan kolektif, setiap anggota DPRD dapatmela-

kukan kegiatan parsial,yang bersifat perseorangan dan atau

mengelompok berdasarkan partai masing-masing untuk mela-

kukan kegiatan temu publik. Secara resmi kegiatan ini bertu-juan untuk melakukan sosialisasi kebijakan yang sudah diambil,penyerapan aspirasi masyarakat, dan pemeliharaan konstituen.

Keterangan yang diperoleh dari beberapa anggota dewan

mengungkapkan bahwa kegiatan parsial perseorangan ini da-

pat dilakukan dalam bentuk temu publik ataupun silaturahmiperseorangan. Setiap anggota dewan bebas memilih bentuk

mana pun. Ada anggota dewan yang menggunakan dua cara

tersebut dan ada pula ya$g menggunakan salah satu cam saia.

Bahkan ada pula yang sekadar bersilaturahim belaka.

Aktivitas yang dilakukan dalam masa reses dapat dikate-

gorikan dalam dua tangga partisipasi, yakni tangga keterbu-

kaan dan akses informasi yang baik serta tangga pemantauan

terhadap keluhan masyarakat. Akivitas dalam masa reses beru-

pa komunikasi antara wakil ralryat dengan ralryat yang diwa-

kilinya. Komunikasi dalam berbagai bentuk pertemuan ini pada

dasarnya lebih berupa menjaga silaturrahmi antardua pihak.

Pertemuan ini juga berm anfaxbagspenyampaian berbagai ke-

luhan masyarakat tentang berbagai persoalan yang dihadapi,

baik yang menyangkut persoalan pemerintahan mauPun per-

soalan yang lebih luas termasuk masalah keluarga. Pertemuan

ini juga menampung berbagai aspirasi masyarakat bahkan tun-

tutan kepadawakil ralryat untuk menuntaskan janji kampanye

dan penyelesaian berbagai persoalan masyarakat. Aktivitas de-

101


mikian tentu merupakan bagian dari tangga partisipasi yang

berkategori custorntr care (pemeliharaan warga) karena me-mang ada proses pemantauan terhadap keluhan masyarakat(tangga ke empat).

Aktivitas masa reses juga dapat berada dalam tangga kelima, yakni htgh quahty informati.on (informasi berkualitas)karena adarryaketerbukaan dan akses informasi. Indikatornyaadalahupaya anggota DPRD untuk mengomunikasikan perandan tugas yang telah diialani sebagai wakil ralcyat. Selain itu,dalam tangga ini anggota DPRD juga melakukan sosialisasi

atas berbagai agenda pembangunan dan kebiiakan daerah yangtelah diputuskan. Sosialisasi APBD juga dilakukan kepada ma-syarakat konstituennya sehingga masyarakat merasakan adanyakemajuan dalam hal keterbukaan anggaran daerah. Pertemuandalam rangka ini dilakukan dengan berbagai cara" seperti per-temuan seorang anggota DPRD dengan konstituen yang berada

dalam daerah pemilihannya. Pertemuan tersebut dilakukan da-

lam waku dan tempat yang khusus sehingga kualitas interaksisangat baik dari segi sosialisasi hasil keria DPRD dan penyam-paian aspirasi masyarakat.

Cara lainnya adalah pertemuan bersama seluruh anggotaDPRD ddam satru daerah pemilihan dengan perwakilan kons-tituennya dalam satu ruangan yang sanur dan dalam waktriyang bersamaan pula. Aktivitas masa reses dalam bentuk inidapat jatuh ke dalam tangga poor informati.on (tanggake tiga)karena sekian banyak anggota DPRD dan perwfilan masya-

rakat berkumpul dalam tempo tiga iam dengan beragam agen-

102


da sekaligus, yakni silaturrahmi, sosialisasi, dan penyampaian

aspirasi dan keluhan. Dalam kondisi demikian, tentulah in-formasi yang disampaikan terlalu padx dalam tempo yang

terlampau singkat sehingga penerimaan oleh ke dua belah

pihak menjadi kurang efekif. Nuansa silaturrahmi pada akhir-nya lebih mendominasi daripada pemantauan keluhan maupun

sosialisasi.'Wawancara dengan salah seorang ang1ota DPRD meng-

ungkapkan hal yang menarik ketika terlontar sebagai berikut.

"Masukan-masukan pada masa reses kemarin tidakmembawa perubahan apa pun pada APBD yang sedangberjalan. Kawan-kawan anggota dewan lainnya jugamerasakan hal yang sama karena memang niat semulalebih berat pada sosialisasi APBD dan silaturrahimdaripada melakukan perubahan APBD, meskipun haltersebut masih dimungkinkan dalam bentuk PAK(perubahan anggaran keuangan-peneliti)."4

Keterangan tersebut menegaskan situasi yang berkembang

dalam pelaksanaan masa reses yang lebih didasari padamalsudsilaturahmi dan memelihara konstituen. Sosialisasi APBD pada

dasarnya tetap merupakan hal penting dalam proses partisipasi

a Wawancara dilakukan di rumah seorang anggota DPRD Kota Malang,

pada sore hari tanggal 15 Juni 2005. Keterangan yang senada juga di-peroleh dari anggota DPRD lainnya dari Dapil Kecamatan Sukun yang

telah menabulasi seluruh masukan masyarakat secara rapi dalam sebuah

folder.

103

Menggugat Patrisipasi Publik dalam Pemerintahan DaerahSebuah Kajian dengan Pendekatan Berpikir Sistem

masyarakat karena dengan adarrya keterbukaan terhadap do-kumen rencana tetap memberikan peluang bagi masyarakat

untuk terlibat dalam pelaksanaan rencana dan pengawasan

terhadapnya. Pengakuan bahwa masukan dari masyarakat da-

lam masa reses sulit terealisasi dalam perubahan anggaran ke-

uangan (PAK) membuktikan bahwa mekanisme partisipasi me-

lalui masa reses ini tidak dapat dikategorikan sebagigenuineconsuhation. Oleh karena itu, sosialisasi APBD dalam masa

reses dapat dihargai sebagai mekanisme yang memberikan pe-

luang tertinggi dalam anak tangga partisipasi sebagai hryh qua.l-

ity i.nformation.Berkenaan dengan arti penting masareses bagi masyarakat

tampaknya perlu disimak pandangan lain tentang masa reses

iri y-g terungkap dari pernyataan berikut.

'Sebetulnya reses di daerah tidak terlalu penting karenapada dasarnya anggota dewan sudah sering bertemudengan konstituennya ini dalam berbagai kesempaan.Reses ini pentingbagi anggota dewan di provinsi dan pusatbukan bagi kami di daerah karena mereka kan tidak seringberjumpa dengan konstituennya."

Pandangan yang berbeda dari anggota DPRD ini menun-

iukkan bahwa karena keberadaan seorang anggotaDPRD da-

lam kesehariannya berada dalam wilayah dapilnya masing-

masing maka sebenarnya interaksi dengan konstituen dapat

5 lb;d

104

Bab 3Mekan isme Partisi pasi Masyarakat

dilakukan setiap saat sehingga tidak perlu interalsi tersebut

terjadi dengan hanya menunggu masa reses. Hal ini berbeda

dengan anggota DPRD provinsi dan DPR R[ y"ttg tinggal da-

lam wilayah yang berbeda dengan konstituennya. Cari pan-

dang demikian sebenarnya menegasikan adanya masa reses

bagi anggota DPRD setingkat daerah kota. Pandangan ini tam-

paknya didasarkan p ada adarryakeinginan efisiensi penyeleng-

g$aan pemerintahan karena akivitas masa reses ini juga me-

miliki konsekuensi anggaran keuangan daerah. Meskipun de-

mikian, pandangan lain tentang arti penting partisipasi juga

dapat dilihat dari keterangan informan lainnya.

"Masa reses penting diadakan karena menyangkut duahal. Pertama,penyediaan waktu bagi anggoa DPRD untukberinteraksi dengan masyarakat. Kedua, penyediaananggaran untuk melakukan pertemuan denganmasyarakat."6

. Dari sudut pandang kedua ini, masa reses diperlukan oleh

seorang anggota DPRD untuk berinteraksi dengan masyarakat.

Adanya kebutuhan waktu khusus untuk berinteraksi merupa-

kan salah satu alasan mengapa masa reses diperlukan. Tam-

paknya hal ini diperlukan untuk menyediakan waktu khusus

yang tidak dapat dig*ggo oleh agenda DPRD lainnya. Jadwalberbagai ke gsatanDPRD tampaknya begitu padatsehingga di-

6 WawancaradenganseorangAnggotaDPRD dariKomisiA, padatanggal

28 September 2005.

10s


-:perlukan jadwal khusus untuk berinteraksi dengan masyarakat.Tersirat pula dalam hal ini bahwa agenda DPRD selama initidak memberikan waktu yang memadai bagi anggota DPRDuntuk berinteraksi dengan masyarakat.

Hal yangkedua tersirat dalam pernyataan anggora DPRDtersebut adalah dibutuhkannya anggaran untuk berinteraksidengan masyarakat. Dengan demikian, diakui pula bahwadalam menialankan fungsinya sebagai wakil ralcyat dibutuhkandana yang memadai agar fungsi tersebut dapat berjalan denganbaik. Masa reses yang teriadwal dianggap dapat memenuhidua kebutuhan yang diperlukan bagi anggota DPRD untukmenjaga hubungannya dengan konstituen di daerah pemilih-annya.

Terlepas dari perdebatan tentang arti penting masa reses,

aktivitas pada masa reses tetap saia bermanfaat bagi anggotaDPRD untuk menjamin interaksi dengan konstituennya. Bagl

masyarakat aktivitas masa reses memberikan peluang mem-peroleh informasi yang berharga tentang pemerintahan daerahdan memungkinkannya menikmati partisipasi dalam tanggahtgh quahty information.

C. RAPAT TERBUKA DPRDDalam masa satu tahun persidangan, masa persidangan

DPRD dapat dibagi dua jenis yakni masa sidang dan masa

reses. Masa sidang merupakan masa kegiatan DPRD yang dila-kukan di gedung DPRD dan kunjungan kerja. Masa reses meru-

106

Bab IMekan isme Partisipasi Masyarakat

pakan masa kegiatan DPRD di luar kegiatan masa sidang dan

dilaksanakan di luar gedung DPRD. Selama masa sidang,

DPRD menyelenggarakan berbagai jenis rapat yang apabila

dikaitkan dengan keterlibatan masyarakat dalam setiap rapat

pada dasarnya dapat dibedakan dalam duajenis. Jenis tersebut

adalah rapatyangbersifat tertutup bagi kehadiran pihak lain

di luar anggota DPRD yang terkait dan rapat yang bersifat

terbuka sehingga diizinkan adanyapihak lain mengikuti rapat

tersebut. Partisipasi masyarakat dalam rapat-rapat DPRD tentu

hanya dapat dilakukan dalam npatyangbersifat terbuka.

Jenis rapat yang bersifat terbuka adalah rapat paripurna,

rapat paripurna istimewa, dan rapat kerja, serta rapat dengar

pendapat. Jenis rapat yang lain pada dasarnya bersifat terhrtup,

namun dapat bersifat terbuka apabila dinyatakan demikian

oleh pimpinan rapat. Rapat kerja dan rapat dengar pendapat

pada dasarnya bersifat terbuka namun dapat berubah menjadi

bersifat tefrutup apabila dinyatakan demikian oleh pimpinan

rapat. Rapat paripurna merupakan rapat anggota DPRD yang

dipimpin oleh ketua atau wakil ketua sekaligus merupakan

forum tertinggi dalam melaksanakan wewenang dan tugas

DPRD, antara lain untuk menyetujui rancangan Peraturan dae-

rah menjadi peraturan daerah dan menetapkan keputusan

DPRD. Rapat paripurna istimewa merupakan rapat ang1ota

DPRD yang dipimpin oleh ketua d3n wakil ketua untuk melak-

sanakan suatu acara tertentu dengan tidak mengambil kepu-

tusan. Rapat kerja merupakan rapat ant^ra DPRD/panitia ang'

garary'komisi rapatlgabungan komisVpanitia khusus dengan

107


kepala daerah atau pejabat yang dituniuk. Rapat dengar pen-dapat merup al<an t ap at artara DPRD/komisilgabungan komisilpanitia khusus dengan lembaga atau badan organisasikemasya-rakatan.

Rapat dengar pendapat yang dilakukan oleh Komisi ADPRD Kota Malang pada tanggal28 Februari 2005 merupakancontoh tentang fungsi dengar pendapat dalam menyelesaikanberbagai persoalan yang diadukan oleh masyarakat kepadaDPRD. Dengar pendapat dilakukan kepada warga penghunieks-kompleks asrama polisi di Jalan Sartono 4 KelurahanCiptomulyo Kecamatan Sukun. Ada perseteruan antara wargapenghuni rumah yang berdiri di atas tanah kompleks tersebutdengan Polresta Malang. Masing-masing pihak mengaku bah-wa merekalah yang lebih berhak atas menguasai tanah rersebutWarga mengaku telah menempati tanah tersebut selama 25tahun, sementara tanah tersebut merupakan tanah negara be-bas. Polresta Malang juga mengakui bahwa tanah tersebut ada-lah tanah negarabebas dan mengaku lebih berhak menguasaitanah tersebut sebagai pihakyang pertama kali menguasainya.Thnah tersebut semula asrama Polri yang dihuni oleh beberapaanggota Polri hingga pensiun. Sengketa tersebut kemudian di-tengahi oleh DPRD dengan mengambil beberapa kesimpulan,misalnya bahwa status tanah tersebut adalah tanah negara be-bas sehingga pihak pertama yang memanfaatkan lebih berpe-luang menguasainya serta penggunaannya sebaiknya untuk ke-pentingan publik. Selain itu, disarankan pula untuk menyele-saikan kasus tersebut melalui falur pengadilan serta membentuk

108

Bab g

Mekan isme Partisipasi Masyarakat

tim gabungan dengan melibatkan pihak yang bersengketa dan

Pemerintah Kota Malang untuk mengatasi persoalan tersebut.

Terdapatbeberapa isu kebijakan yang tidak dapat diambil

keputusannya melalui rupat yang bersifat terilftP. Dengan

demikian, isu ini merupakan isu yang harus diketahui oleh

khalayak yang lebih luas. Isu-isu tersebut meliputi pemilihan

ketua dan wakil ketua DPRD; penetapan pasangan calon kepa-

la daerah; persetujuan rancangan peratruran daerah; anggaran

pendapatan dan belanja daerah; penetapan, perubahan, peng-

hapusan pajak dan retribusi; utang-piutang pinjaman dan pem-

bebanan kepada daerah; badan usaha milik daerah; pengha-

pusan tagihan sebagian atau seluruhnya; perseflriuan penyele-

saian perkara perdata secara damai; kebiiakan tata ruang;

kerjasama antardaerah; pemberhentian dan penggantian ketua

atau wakil ketua DPRD; penggantian antarwaktu anggota

DPRD; usulan pengangkatan dan pemberhentian kepala dae-

rah ataa wakil kepala daerah; meminta laporan keterangan

peftanggun gSauraban kepala daerah dalam penyelenggaraan

otonomi daerah.

Dalam setiap rapat DPRD yang bersifat terbuka, terdapat

dua jenis peserta selain anggota DPRD. Pertama, undangan,

yakni peserta yang hadir dalam rapat DPRD berdasarkan

undangan pimpinan DPRD. Kedua, peninjau dan waftawan,

yang merupakan peserta yang hadir dalam rapat DPRD tarpaundangan pimpinan DPRD namun mendapatkan persetujuan

dari pimpinan DPRD. Undangan dapat berbicara dalam rapat

atas persetujuan pimpinan rupat namun tidak memiliki hak

109


suara. Peninjau dan wartawan tidak mempunyai hak suara dantidak boleh menyatakan sesuaft, baik melalui perkataan mau-pun melalui cara lain. Selama rapat berlangsung undangan,peninjau, dan wartawan disediakan tempat tersendiri sehinggatidak berbaur dengan anggota DPRD.

Sidang paripurna terbuka dikategorikan dalam tanggakedua" yalaicynical consuhatioa (konsultasi yang sinis) karenapada dasarny^ anggota masyarakat yang hadir dalam sidanghanya dapat berperan sebagai penonton dan tidak memilikihak bicara dan hak suara. Anggota yang hadir tidak dapatmengungkapkan pendapat dan aspirasinya karena memangdibatasi secara resmi dalam tata tertib sidang. Sidang terbukaini juga berlangsung dalam mang paripurna DPRD yang hanyadapat menampung sekitar seratusan tempat duduk. Denganmangan sebesir itu, anggota masyarakat yang dapat meng-hadiri sidang sangatlah terbatas sehingga sidang ini tidak dapatdinikmati secara langsung oleh masyarakat luas. Sidang macamini Tidak pernah disiarkan secara langsung oleh media elek-tronik sehingga dapat ditonton oleh banyak kalangan. Selainitu, sidang paripurna sering kali diumumkan dalam waktu yangteramat singkat sehingga penyebaran informasi sidang tidakcukup meluas. Walau demikian, jadwal sidang paripurna bia-sanya telah disusun jauh-jauh hari oleh pimpinan dewan, na-mun sering kali pula terjadi perubahan jadwal secara mendadaksehingga mempersulit anggota masyarakat yang berniat hadirdalam jadwal semula.

110


Sidang Paripurna Pengesahan APBD 2005 yangberlang-

sung pada tan ggal23 Marct2004 merupakan contoh atas feno-

mena perubahan jadwal y*g menghambat kehadiran anggota

masyarakat. Semula sidang direncanakan dimulai pukul 09. 00

WIB namun diundur meniadi pukul 1'9.00 WIB tanpa penje-

lasan yang memadai kepada beberapa anggota masyarakat yang

telah hadir pada iadwal awal. Akibatnya, anggota masyarakat

yang hadir dalam sidang terbuka edisi tunda ini sangat sedikit

dan ruangan sidang hanya dipenuhi oleh anggota DPRD, pe-

jabat pemerintah daerah dan pegawai di sekretariat dewan.

Setelah dikonfumasi kepada Plt Sekretaris DPRD terungkap

bahwa kejadian ternrndanya sidang memang sering kali terjadi.

Kondisi ini diperkuat pula oleh informan lain yang merupakan

anggota DPRD. Dengan memahami kondisi ini, dapat disim-

pulkan bahwa keterlibatan anggota masyarakat dalam meka-

nisme sidang paripurna terbuka sekadar sebagai penonton dan

berfungsi untuk menunjukkan bahwa masyarakat dapat me-

mantau kegiatan penyelenggaraan pemerintahan.

Sementara itu, rapat dengar pendapat terbuka dikatego-

rikan berada dalam tanggayang lebih tings (keenam), yakni

ge4uine consuhati.oa (konsultasi sejati). Hal ini disebabkan

adanya kondisi anggota DPRD benar-benar membutuhkan ma-

sukan dari masyarakat bagi proses pembuatan keputusannya.

fupirasi masyarakat dalam bentuk dengar pendapat lebih efek-

tif posisinya dalam memengaruhi para pengambil kebiiakan

karena keluhan dan pendapat masyarakat sering kali meniadi

pertimbangan penting dalam pengambilan keputusan. Mes-

111


kipun demikian, tetap saja banyak faktor yang terlibat dalammemengaruhi proses pengambilan keputusan dan bukanmasyarakat sendiri yang mengambil keputusan sehingga rapatdengar pendapat ini tidak ditempatkan dalam angga partisipasiyang lebih ti"gg.

D. RUKUN TETANGGA DAN RUKUN WARGARukun tetangga (RT) merupakan organisasi kemasyara-

katan yang mandiri dan dijalankan berdasarkan asas kegotong-royongan. Organisasi ini dibentuk berdasarkan aspirasi ma-syarakat setempat dengan memerhatikan jumlah kepala kelu-arga, luas wilayah serta kondisi dan kebutuhan masyarakat.Setiap rukun tetang1a terdiri antara 20 sampai 50 kepala ke-luarga Togas utama RT ini adalah memelihara kerukunan war-ga masyarakat dan menyusun serta melaksairakan pembangu-nan di wilayahnyasesuai aspirasi masyarakat setempat. Penye-lenggaraan tugas RT ini berlandaskan pada kemampuan swa-daya masyarakat. Secara rinci fungsi yang diemban oleh setiapRI adalah melalaanakan upaya pelestarian nilai-nilai kehi-dupan sosial kemasyarakatan yang berdasarkan asas kekelu-atgaandan gotong royong. Fungsi lainnya adalah menyalurkanaspirasi masyarakat dalam segala bidang kehidupan sosial ke-masyarakatan. Fungsi berikutnya adalah menggerakkan swa-dayadanpartisipasi masyarakat dalam pembangunan dan pe-ningkatan kualitas lingkungan. Penyelesaian permasalahan danperselisihan antarwarga juga merupakan fungsi RT selain me-

112

Bab 3Mekan isme Partisipasi Masyarakat

lalsanakan ketenteraman dan ketertiban lingkungan. Pelayan-

an informasi dan komunikasi program pembangunan juga me-

rupakan fungsi lain yang lebih sering dilakukan di samping

menjalankan administrasi surat-menyunt y^ng dibutuhkanoleh masyarakat.

Rukun warga (R\n merupakan organisasi kemasyarakat-

an yang mandiri sebagai forum komunikasi antar RT di wila-yahnyadalam menyampaikan aspirasi warga. Setiap R'W terdiriatas 3 sampai 15 RT sesuai kondisi kebutuhan masyarakat

setempat. RV memiliki tugas utama memelihara kerukunan

warga masyarakat dan mengoordinasikan serta menyalurkan

aspirasi masyarakat dalam setiap RI. Pada umumnya, fungsi

yang diemban oleh RV mirip dengan fungsi yang diemban

oleh RT sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya, namun per-

bedaannya lebih pada ruang li"gk"p pelaksanaan fungsi pada

ruang kewilayahan yang lebih luas dan penyelarasan serta ko-

ordinasi antar-RT dalam penyelenggar^ n fungsi tersebut.

fupirasi masyarakat yang berhasil ditampung pada tingkat RW

disalurkan dan disampaikan pula dalam Musyawarah Kelu-

rahan yang difasilitasi oleh lurah.Baik RT maupun R'W merupakan organisasi kemasyara-

katan sebagai perwujudan partisipasi masyarakat yang lebihdidasarkan pada kebertetanggaan (nei.ghbourhood) dartpada

atas dasar fungsi atau kepentingan tertentu.Pada umunrnya,

organisasi tersebut lebih mengacu pada ruang li"gkop fungsi

yang sangat luas sehingga rentang persoalanyang diurus adalah

segala bidang kehidupan sosial kemasyarakatan dan pem-

113


bangunan. Dalam pelaksanaan tugasnya pengurus RT dan RWbertanggung jawab kepada masyarakat setempat. Mekanismeakuntabilitas ini dilakukan sebagai perwujudan dari prinsipself-local gouernance. Prinsip ini juga tampak dari penentuan

kepengurusan RT dan RW Sebagai organisasi berbasis masya-

rakat, penentuan pengurus RT dan RW mulai dari ketua, se-

kretaris, bendahara, dan seksi-selai dijdankan sendiri olehmasyarakat. Bahkan akhir-akhir ini pascapemilihan umum pre-siden secara langsung pada tahun 2004, ada kecenderunganbahwa penentuan ketua RV dilakukan berdasarkan mekanis-me pemilihan oleh masyarakat secara langsung pula. Meka-nisme ini sebelumnya belum pernah terjadi di Kota Malang.Pada umumnya, sebelum Pilpres 2004 pengurus RT dan RWditentukan melalui mekanisme musyawarah warga setempat.Hal ini dimungkinkan karena berdrsarkan Perda No. 4 Tfiun2002tentangKedudukan, Tugas dan Fungsi, Susunan danThtaKerja Rukun Tetangga dan Rukun Varga di Kota Malangmengatur bahwa pemilihan kepengurusan RT dan RW dilak-sanakan secara demokratis, transparan, dan diserahkan sepe-

nuhnya kepada kehendak warga masyarakat.Keberadaan RT dan RV dalam pemerintahan daerah me-

rupakan mekanisme partisipasi masyarakat yang memberikanpeluang besar bagi masyarakat untuk dapat mengatur danmenyelesaikan berbagai urusannya meski dalam skala yang

terbatas. Baik rukun tetangga maupun rukun warga merupakan

mekanisme partisipasi yang menempati tangga partisipasi yang

cukup tirggt, yakni limited decentralized decision making

114


(desentralisasi terbatas dalam pembuatan keputusan), Tangga

ini berada dalam posisi kedelapan. Bukan saja karena pem-

bentukan pengurus RT dan RV yang bersifat demokratis

sehingga menempatkan mekanisme ini dalam posisi yang

cukup tinggr, namun dalam pengelolaan pelayanan kepada

masyarakat juga ditentukan secara partisipatif. Pertimbangan

aspirasi, sumber daya, dankebutuhan nyata masyarakat lebih

merupakan faktor penentu terhadap berjalannya lembaga ini.

Terdapat keragaman yang cukup tinggi tentang program kerja

dan kreativitas antar RT dan RW Bahkan, pelayanan publik

yang berada dalam keadaan mendesak yang sulit dijangkau

oleh aparat perangkat daerah, DPRD atau pemerintah daerah

sering kali meminta bantuan RT dan RV untuk menjalankan-

nya. Kasus terbatasnya j"*l"h personel' juru pemantau ientik(jumantik) yang dimiliki oleh Dinas Kesehatan Kota Malang

diatasi melalui bantuan RT dan RV untuk melaksanakan fungsi

tersebut dalam wilayahnya. Contoh tersebut terjadi pada per-

mulaan Agustus 2005 ketika Kota Malang terancam wabah

demam berdarah dengue (DBD).?

Posisi RT dan R'W dalam tangga partisipasi memang

cukup tingg namun tidak ditempatkan dalam posisi yang lebih

tinggl lagi karena RT Dan RV pada dasarnya memegang ken-

dali yang terbatas saja. Kendali utama pada dasarnyabenda

di tangan penyelenggara pemerintahan daerah. Secara terbatas,

7 Radar Malang, 11 Agustus 2005.

115


RT dan RW menerima pendelegasian atas operasi, sumber daya

dan kewenangan teftentu, namun kendali aktual tetap beradadi tangan penyelenggara pemerintahan daerah. RT dan RWmemiliki kewenangan untuk menentukan rekomendasi siapa

yang termasuk keluarga miskin dan menyatakan kebenaran

status kependudukan seseorang. Kendali utama tentang ban-tuan operasional bagi keluarga miskin dan bantuan biaya kese-

hatan bagi keluarga miskin tetap berada di tangan pemerintahdaerah. Demikian juga halnya dengan penentuan status ke-pendudukan seseorang yang kewenangannya juga berada ditangan pemerintah daerah bukan di tangan RT dan RW

E. TEMBAGAPEMBERDAYAANMASYARAKAT KETURAHANLembaga pemberdayaan masyarakat kelurahan (LPMK)

merupakan wadah yang dibentuk atas prakarsa masyarakatkelurahan setempat sebagai mitrapemerintah kelurahan dalammenampung dan mewujudkan aspirasi dan kebutuhan masya-

rakat di bidang pembangunan. Tujuan utama dibentuknya lem-baga ini adalah untuk meningkatkan prakarsa dan swadaya

masyarakat dalam menjalankan program pembangunan secara

partisrpatif. Partisipasi masyarakat yang dikembangkan melaluiLPMK ini mencakup aktivitas dalam merencanakan dan meng-awasi pelaksanaan pembangunan di tingkat kelurahan. Selainitu, LPMK bertugas pula untuk menggerakkan swadaya ma-syarakat secara bergotong-royong dalam pelaksanaan pem-

116


bangunan. Swadaya masyarakat dalam hal ini dimaknai sebagai

kemampuan masyarakat untuk mengadakan usaha ke arah pe-

menuhan kebutuhan j*gk" pendek maupun jangka panjang

yang dapat dirasakan sendiri oleh masyarakat dengan kesa-

daran dan inisiatif sendiri.

Fungsi yang dapat dijalankan oleh LPMK adalah mena-

nam dan memupuk rasa persatuan dan kesatuan masyarakat

kelurahan serta melakukan koordinasi perencanaan pem-

bangunan di tingkat kelurahan. Fungsi lain yang dijalankan

dalam kerangka tersebut adalah untuk melakukan perencanaiul

kegiatan pembangunan secara partisipatif dan terpadu oleh

masyarakat serta memperjuangkan dan mengawal aspirasi ma-

syarakat ini dalam proses perencanaan pembangunan pada

tingkat kecamatan dan apabila memungkinkan pada tingkatkabupaten. Fungsi LPMKberikutnya adalahmenggali dan me-

manfaatkan sumber daya kelembagaan untuk menuniang ke-

berhasilan pembangunan di tingkat kelurahan. LPMK juga da-

pat mengusulkan anggaran pembangunan yang akan berlang-

sung sebagai bagian dari pelaksanaan fungsinya dalam hal pe-

rencanaan pembangunan.

Kepengurusan LPMK dipilih dari calon yang diajukan

oleh masing-masing RW Pengajuan oleh RW ini didasarkan

pada musyawar"h y*g dilakukan bersama masing-masing RT

dengan memerhatikan keadilan dan kesetaraan gender. Setiap

RV mengirimkan dua sampai lima orang calonyang dilampiridaftar hadir dan hasil keputusan musyawarah tingkat RW Pe-

milihan pengurus LPMK dilakukan secara ddmokratis yang

117


dihadiri seluruh ketua RT dan RW serta dipimpin oleh lurah.Pemungutan suara dimungkinkan dalam pemilihan pengunrs

ini apabila musyawarah tidak memperoleh kesepakatan. Masabakti kepengurusan LPMK ini adalah tiga tahun yang disahkan

oleh keputusan camat.

Pada dasarnya, terdapat tiga jenis hubungan kerja LPMKdengan lembaga lainnya. Hubungan dengan pemerintah kelu-rahan berupakerja sama dalam menggerakkan swadaya masya-

rakat secara gotong royong dalam melaksanakan pembangun-

an partisipatif dan berkelanjutan. Hubungan kerja dengan

organisasi kemasyarakatan lain dan RT serta RW di lingkungankelwahan setempat bersifat konsultatif dan kerjasama lain yang

bermanfaat bagi masyarakat. Selain itu, ada pula hubunganantar-LPMK se-wilayah kecamatan maupun kota. Hubunganini bersifat menjalin keriasama dan saling membantu dalamberbagai macam isu. Bahkan hubungan terakhir ini telah me-lembaga sehingga terbentuk semacam paguyuban LPMK, baikdi tingkat kecamatan maupun kota.

Perhatian Pemerintah Kota Malang terhadap LPMK inibegitu besar sebagai wadah pengembangan partisipasi masya-

rakat dalam pembangunan. Hal ini dapat dilihat dari pengu-

curan dana operasional LPMK yang berasd dari APBD danpembentukan lembaga daerah setingkat badan untukmengem-bangkan organisasi, tugas, dan fungsi LPMK. Badan tersebutsemula memiliki tujuan tunggal untuk melakukan pemberianpedoman, bimbingan, pelatihan, arahan, dan supervisi atas

LPMK Hal ini tampak dari nomenklatur badan tersebug yakni

118


badan pemberdayaan masyarakat kelurahan. Kini lembaga ter-

sebut tidak lagi menialankan tujuan tunggal seiring pengem-

bangan kelembagaan meniadi badan pemberdayaan masyara-

kat kelurahan dan keluarga berencana.

Dengan mencermati tujuan, fungsi, dan proses operasi

LPMKmakaposisi lembaga ini dapat ditempatkan ddamtang-ga partisipasi ke tujuh, yakni effecti.ue adui'sory board ftadanpenasihat yang efektif). Penempatan ddam tang9 ini dida-

sarkan karena LPMK sebagai lembaga publik di luar DPRD

dan pemerintah daerah yxrydapatmemberikan masukan bagi

penyelenggara pemerintahan daerah secara efektif dalam pem-

buatan kebiiakan. Keterlibatan LPMK secara nyata dalam mus-

renbang dalam berbagai tingkatan merupakan bukti atas hdini. Selain itu, peran LPMK dalam melakukan pengawasan

terhadap jalannya pernerintahan kelurahan juga memperkuat

posisi tawarnya dalam memperiuangkan aspirasi masyarakat.

Posisi LPMK ini tidak ditempatkan dalam tangga partisipasi

yang lebih tinggr kareng adanya kendali aktual yang masih

berada di tangan pemerintah daerah. Meskipun LPMK me-

mitiki pengaruh yang kuat, namun keputusan akhir pada da-

sarnya tetap berada di tangan pemerintah daerah.

F. KONTAK PUBLIK VIA SITUS INTERNETPEMKOT MATANGMedia elektronik merupakan media alternatif bagi terse-

lenggaranya partisipasi publik. Media yang digunakan secara

119


J:Ay: o:lt:n:no:]t":n'"'o'k' ,s'uu'

resmi oleh Pemerintah Kota Malang adalah websi.te. Penggu-

naan situs internet merupakan pemanfaatan teknologi infor-masi yang semakin memungkinkan di daerah perkotaan, ter-utama dengan fasilitas yang memadai seperti Kota Malang.Perolehan dan penyebaran informasi melalui media internetsemakin memasyarakat meskipun saat ini masih dapatdiaksesoleh khalayak yang sangat terbatas. Dari sisi kualitas informasidankecepatan akses tentu penggunaan media ini sangat efektif.Melalui media internet ini dapat dikembangkan metode e-gouerwnent yarry mampu meningkatkan interaksi antara pe-merintah daerah dengan masyarakat, masyarakat dengan ma-syarakat, dan antarinstansi pemerintah daerah.

Saat ini Pemerintah Kota Malang sudah merilis sitrts ueb-site resmi dengan alamat www.pemkot-malang.go.id. Melaluisitus tersebut Pemerintah Kota Malang memberikan layananinfotmasi kepada masyarakat yang dapat diakses kapan saja,

oleh siapa saja,dandi mana saja. Jenis informasiyang diberikansangat beragam sehingga masyarakat dapat mengetahui denganmudah informasi seputar lembaga pemerintahan daerah, pela-yanan publik, dan pembangunan. Informasi yang tersediadalam situs ini ant^ra lain selayang pandang tentang KotaMalang, lembaga pemerintahan daerah termasuk perangkatdaerah, direktori pejabat penyelenggara pemerintahan daerah,dan database Kota Malang. Informasi lain yang &pat diperolehmelalui situs ini adalah layanan masyarakat yang disediakanoleh pemerintah Kota Malang, hasil-hasil pembangunan yangtelah dirasakan oleh masyarakat, produk hukum yang dihasil-

120


kan oleh penyelenggara pemerintahan daerah, dan berbagai

fasilitas daerah yang ada.Informasi tentang jenis perizinan

dan prosedur untuk memperoleh berbagai jenis izin seperti

izin reklame,'ninusaha, IMB, dan beragam izin lainnya dapat

diakses dengan mudah oleh masyarakat melalui situs ini.

Selain memperoleh berbagai informasi melalui situs Pe-

merintah Kota Malang ini, masyankx iuga dapat menyam-

paikan informasi kepada pemerintah kota melalui situs. Ter-

sedia peluang untuk menyamPaikan keluhan publik kepada

pemerintah kota tentang berbagai hal. Bahkan disediakan pula

peluang untuk menyampaikan berbagai persoalan kepada'Wa-

likota Malang secara khusus. Peluang komunikasi lain yang

tersedia dalaq situs ini a&lah pemanfaatan ruang tertentu

untuk melakukan komunikasi antarwarga.

Informasi lain yang disediakan oleh situs yang sudah ber-

operasi sejak tahun 2000 ini adalah informasi cuaca harian,

perkembangan harian mengenai hargakebutuhan pokok, be-

rita kegiatan aktual di seantero Kota Malang, dan bursa kerja.

Iklan sebagai bentuk informasi bisnis lokal juga disediakan

dalam situs ini sehingga memperluas jangkauan interalcsi antar

pihak di Kota Malang ini menjadi tidak sekadar antarawarga

dengan pemerintah kota, namun juga antat^ sektor bisnis

dengan masyarakat dan antara sektor bisnis dengan pemerintah

kota.Mengingat banyak hal yang dapat diakses oleh masyarakat

melalui situs internet, situs ini dapat dikategorikan sebagai me-

kanisme partisipasi masyarakat yangberudadalam tangga par-

121

Menggugat Partisipasi Publik dalam pemerintahan DaerahSebuah Kajian dengan Pendekatan Berpikir Sistem

tisipasi yang ke lima, yal<nhigh qu.a@ information (informasiberkualitas). Siapa pun dapat memperoleh informasi terkinitentang Malang dan Pemerinahan Kota Malang. Informasiyang dapat diakses oleh siapa saia, di mana saja" dan kapansaja tentu merupakan peluang yang baik bagi masyarakat unnrkmemahami dan berpartisipasi dalam penyelenggaraan peme-rinahan daerah. Kualitas informasi yang diberikan juga me-nentukan apakah mekanisme ini pantas berada di tangga kelima atau ke tiga (poor information). Meskt informasi yangdisajikan tidak dengan cepat diperbarui dalam hitungan menitatau jam, banyak informasi sahih yang diberikan, misalnyatentang perizinan, perahrran, pelayanan, dan sebagainya. pe-

luang masyarakat untuk melayangkan keluhannya atas pela-yanan publik yang diterimanya iugameningkatkan posisi me-kanisme ini dalam tarrgga partisipasi.

G. KUNIUNGAN KERIA ANCGOTA DPRDMekanisme kontak publik lain yang dapat memberi pe-

luang jalinan hubungan ant^raDPRD dengan masyarakat ada-lah kunjungan kerja anggota DPRD. Kunjungan keria ini dila-kukan bukan dalam masa reses karena dapatdilakukan dalammasa persidangan aktif DPRD. Kunjungan kerja ini dapat dila-kukan sewaktu-waktu secara resmi dalam rangka memperolehmasukan akual tentangisu atau persodantertentu yang sedangdibahas atau sedang menjadi perhatian bersama anmra parapihak di Kota Malang. Pada dasarnya" kuniungan kerja lebih

122


didasarkan pada inisiatif anggota DPRD untuk melaksanakan-

nya. Semakin tinggi kebutuhan Anggota DPRD untuk menialin

hubungan dengan para pihak terkait maka semakin besar pe-

luang diselenggarakannya akivitas kunjungan kerja ini.

Berdasarkan laporan kunjungan kerja yang ada sejak ta-

hun 2000 sampai pertengahan tahun 2005 dapat disederha-

nakan bahwa kunjungan keria ini dilakukan kepada lima pihak

saja. Pihak-pihak tersebut adalah perangkat daerah Kota Ma-

lang, masyarakat Kota Mil^g,sektor swasta di Kota Malang,

pemerintah daerah lainnya dalam rangka studi banding, dan

pemerintah pusat. Dari segi intensitasnya, kunjungan kerja pa-

ling sering dilakukan kepada berbagai instansi perangkat

daerah Kota Malang.

Kuniungan keria ini dibutuhkan oleh anggota dewan se-

bagai bahan pengambilan keputusan dalam menjalankan tiga

fungsi utama DPRD, yakni legislasi, penganggaran, dan peng-

awasan. Bahkan, dalam beberapa kasus kunjungan kerja inibermanfaat untuk menyelesaikan sengketa yang melibatkan

lembaga pemerintahan dengan masyarakat. Bag masyarakat,

kuniungan keria anggota DPRD ini merupakan peluanguntuk

menyampaikan berbagai keluhan, aspirasi, prakarsa masya-

rakat setempat, baik yang menyangkut kepentingan kewila-

yah?n, isu lokal tertentu, maupun kepentingan fungsional.

Kunjungan kerja anggota DPRD membawa manfaat bagi

dua pihak, yakni pihakyang melakukan kunjungan kerja (da-

lam hal ini adalah anggota dewan) dan pihak yang dikuniungi

(ddam hal ini masyarakat). Bag anggota dewan, kunjungan

123


kerja ini merupakan sfiana unnrk mengumpulkan informasipenting yang bermanfaat dalam mengambil keputusan dalampelaksanaan fungsi perwakilan, legislasi, anggaran, danpengawasan. Kunjungan kerja ini membawa manfaat yang ber-beda bagi masyarakat, yakni adanyapeluang untuk menyam-paikan keluhan dan aspirasi yang sulittersalurkan melalui me-kanisme lainnya. Kesulitan tersebut dapatdisebabkan oleh be-berapa hal, seperti ketersediaan waktu, hambatan birokrasi,keengganan atarr rasa sungknnuntuk bertemu anggota dewan,baik di rumah maupun di kantor. Kunjungan kerja anggotaDPRD ini dapat dikategorikan dalam tangga ke empat, yaknicustorner care (pemelihalaan pelanggan) karena adanya prosespemantauan keluhan masyarakat sebagaimana terwakili dalamcontoh kasus berikut ini.

Kunjungan kerja Komisi A ke masyarakat di sekitar lokasiHotel dan Restoran Graha Dewata Agong pada tanggal 1 Fe-bruari 2005 merupakan contoh pelaksanaan fungsi menyerapaspirasi masyarakat dalam rangka pengawasan terhadap pe-nerapan pemberian izin usaha perhotelan di Kota Malang. Ma-syarakat tidak puas dan mengeluhkan keberadaan hotel danrestoran tersebut karena disinyalir sebagai tempat prostitusiterselubung, tempat perjudian, dan penjualan minuman kerasdan obat-obaan terlarang. Warga sekitar merasa khawatir bah-wa keberadaan hotel dan restoran tersebut akan membawadampak negatif yang sangat besar bagi ketenreraman lingkung-an sekitar. Kunjungan kerja tersebur juga dilakukan unrukmemperoleh informasi dari ketua RI dan RW setempar. Hasil-

124


nya diperoleh informasi bahwa pemilik rumah yang berdekatan

dengan hotel tersebut belum pernah dimintai kesediaan tentang

usaha hotel di sebelah rumahnya. Padahal dalam pengurusan

perizinan hotel di Kota Malang, kesediaan tetangga merupakan

salah satu syarat yang harus diajukan. Selain itu, diperoleh

informasi pula bahwa keberadaan hotel tersebut sebenarnya

tidak begitu jelas karena tidak ada papan penunjuk yang me-

nandai keberadaan bangunan tersebut sebagai hotel dan ber-

operasi sebagai hotel. Meskipun demikian, banyak pengunjung

yang menganggap bangunan tersebut adalah hotel sehingga

menjadikannya temPat menginaP.

Kunjungan kerja tersebut ditindaklanjuti dengan mela-

kukan dengar pendapat dengan dinas perizinan untuk meminta

keterangan tentang status hotel tersebut. Ternyata seluruh izin

untuk usaha perhotelan dan restoran telah terpenuhi dan di-

keluarkan oleh dinas perizinan termasuk izin warga sekitar

yang ditandatangani oleh sekretaris RW Pada akhirnya, DPRD

memberikan saran agar semua pihak untuk saling menahan

diri dan menganjurkan kepada Pemerintah Kota Malangagar

mengawasi penyelenggaraan usaha perhotelan dan restoran

agar tidak menyimpang dari ketentuan yang berlaku, sefra

menganjurkan pengelola untuk memerhatikan keresahan

warga sekitar tentang keberadaan usaha tersebut.

Manfaat kunjungan kerja bagi masyarakat terletak pada

kesempatan masyarakat untuk menyamPaikan keluhan ma-

syarakat atas berbagai persoalan yang dihadapi merupakan

kelebihan dari kunjungan kerja sebagai mekanisme partisipasi.

125


Akan tetapi, manfaat ini kurang dapatberfungsi secara opti-mal karena frekuensi kunjungan kerja anggota DPRD kepadamasyarakat termasuk jarang sekali dilakukan. Sebagai sasarankunjungan ketia, masyarakat hanya satu di antara lima sasarandari kunjungan kerja yang dilaksanakan selama ini. Secara fak-tual, fungsi mekanisme ini berkurang karena frekuensi peng-gunaan yang juga sangat kurang dibandingkan dengan kun-jungan keria ke instansi perangkat daerah. Di balik kekurang-annya, kunjungan kerja tetap mekanisme yang baik bagr ang-gota DPRD untuk menangkap aspirasi dan keluhan masyarakatsekaligus peluang yang baik bagi masyarakat untuk menyam-paikan keluhannya pada saat bertemu dengan para wakil rak-yafr,rya.

H. KONSUTTASI PUBTIKKonsulasi publik merupakan kegiatan yang diprakarsai,

baik oleh DPRD maupun pemerintah kota. DPRD mempra-karsai konsultasi publik dalam rangka pembahasan suatu per-aturan daerah atau keputusan DPRD. Konsulasi publik inidapat dilakukan, baik dalam bentuk reses, rapat paripurna ter-buka, maupun rapat dengar pendapat. Konsultasi publik dapatjuga dilakukan oleh fraksi untuk di luar gedung DPRD. Mes-kipnn demikian, konsultasi publik d"lam bentuk yang terakhirtersebut janng dilakukan kecuali oleh fraksi PKS pada bulanFebruari 2005 dalam rangka sosialisasi arah kebijakan umum(AKU) tahun 2005. selain itu, konsultasi publik lebih sering

126


dilakukan oleh pemerintah kota dalam rangka penyusunan

draf peraturan daerah yang sedang disusun. Sebelumnya, secara

intensif Pemkot Malang juga telah mengadakan konsultasi pu-

blik dalam rangka penyusunan Rencana Strategis Kota Malang

pada tahun 2000.Konsultasi publik di luar raPat dengar pendapat' reses,

dan paripurna belum melembaga bagi DPRD, kecuali yang

diprakarsai oleh FPKS. Namun bagi Peinerintah Kota Malang,

konsultasi publik sering kali dilakukan dalam rangka penyu-

sunan rancangan peraturan daerah. Hampir setiap ranperda

yang disusun terlebih dahulu dilakukan konsultasi publik mes-

kipun dalam skala yang terbatas. Konsultasi publik ini pada

umunnya tidak diumumkan secara luas dalam media massa'

namun dilakukan dengan mengundang kalangan yang diang-

gap paling terkena dampak ranperda yang sedang dibahas.

Bagan Hukum Pemkot Malang menyebut kalangan ini dengan

istilah subjek hukum langsung.8

Pada dasarnya, konsultasi publik dapatberfungsi sebagai

upaya mengomunikasikan isu-isu tertentu kepada masyarakat.

Selanjutnya, konsultasi publik juga berfungsi untuk mengum-

pulkan berbagai saran yang berasal dari masyarakat atas per-

soalan tertentu yang sedang dihadapi. Fungsi berikutnya dari

konsultasi publik lebih terarah pada upaya untuk bertemu ke-

8 Hasil wawancara dengan lGbag Hukum Pemkot Malang pada tanggal

16 Juni 2005.

127


lompok masyarakat tertentu sehingga bermanfaat untuk mem-perjelas duduk persoalan yang sedang dihadapi atau sekadarmenjalin silaturahmi dengan konstituen. Bagi masyarakaqkon-sultasi publik bermanfaat untuk menuniukkan dukungan atau-pun penolakannya terhadap rencana kebijakan tertentu. Selainitu, konsultasi publik bermanfaat pula untuk melakukan ne-gosiasi atau tawar menawar substansi kebijakan.

Dengan mencermati apa yang telah dilakukan oleh pe-nyelenggara pemerintahan daerah ini maka konsultasi publiklebih tepat ditempatkan dalam tangga partisipasi yang keenam,yalcnt genuine consuhatioa (konsultasi sejati). Penempatan da-lam tangga partisipasi ini disebabkan oleh peran mekanismepartisipasi publik yang benar-benar dapat memasukkan aspirasimasyarakat dalam proses pembuatan keputusan utama" yaknidalam proses penyusunan ranperda maupun anggaran daerah.Meskipun demikian, konsultasi publik tidak dapat ditempatkandalam tilryBa partisipasi yang lebih ti"ggr karena bukan me-rupakan forum pembuatan keputusan sehingga kendali utamasebenarnya bukan di tangan masyarakat ataupun kalangan yangpaling terkena dampak kebijakan sekalipun. Kendali utamatetap berada di tangan penyelenggara pemerintahan daerah.

I. MEKANISMEATTERNATIFSemua mekanisme partisipasi masyarakat yang dibahas

dalam b"gr* sebelumnya pada dasarnya merupakan meka-nisme yang berasal dari dan dilembagakan baik oleh DPRD

128


maupun pemerintah daerah. Di luar mekanisme tersebut terda-

pat pula mekanisme lain yang berasal dari inisiatif masyarakat

untuk menyalurkan keluhan dan aspirasinyd. Mekanisme ke-

dua ini lahir sebagai akibat dari ketidakmampuan mekanisme

yang tersedia untuk menampung kebutuhan berpartisipasi ma-

syarakat selain didukung oleh terbukanya peluang bagi terbu-

kanya mekanisme partisipasi di luar dari yang tersedia dari

penyelenggara pemerintahan daerah. Terdapat dua mekanisme

alternatif tersebut, yakni suara publik melalui media massa

dan unjuk rasa.

Di era reformasi ini, peran media massabaikberupamedia

cetak maupun media elektronik begitu besar. Perkembangan

jumlah media di era ini menuniukkan adanya kecenderungan

bertambah bes.unya peran media massa ini. Fenomena tersebut

juga tampak di Kota Malang dengan bertambahnya berbagai

media massa lokal. Meskipun demikibn, tidak setiap media

massa ini menyediakan ruang yang memadai untuk mendorong

partisipasi publik. Kalaupun tersedia ruang bagr partisipasi pu-

blilq namun masih dalam skala yang terbatas. Pada dasarnya,

media massa yang menyediakan ruang partisipasi ini dapat

dibagi dalam dua kelompok besar, yakni media cetak dan media

elektronik.Media cetak yang menyediakan ruang partisipasi publik

yang memadai dan direspons oleh publik secara luas hanya

surat kabar dengan rentang distribusi yang relatif cukup luas

di seantero Kota Malang. Surat kabar yang memenuhi syarat

tersebut hanya terbatas pada tiga surat kabar harian yang mem-

129


berikan ruang lokal Kota Malang yang memadai. Surat kabartersebut adalah Kompas yang telah menyediakan halaman khu-sus bagi Jawa Timur dan Malang dan Jawa Pos yang juga telahmenyediakan beberapa halaman khusus bagi Kota Malang.Halaman khususJawa Pos ini kini telah dikelola secara profe-sional di tingkat lokal dan diterbitkan dengan tajuk RadarMalang. Radar Malang menyediakan rubrik khusus yang mem-berikan kesempatan bagi masyarakat untuk menulis berbagaikeluhan masyarakat. Rubrik tersebut diberi nama dengan'Malang'Watch." Surat kabar lokal lainnya yang juga memilikitiras memadai serta tersebar cukup luas adalah Malang Post.

Media elektronik yang berskala lokal, baik dari segi isiberita dan luas cakupannya dapat dibedakan menjadi dua jenis,yakni radio dan televisi. Terdapat empat televisi lokal yangdapat diakses oleh seluruh warga Kota Malang dan wilayahMalang Raya adalah BatuTV Agropolitan TV Mahameru TVdan Malang TV Meskipun demikian, tak saru pun media tele-visi ini yang menyediakan ruang partisipasi publik secara in-teraktif yang berkenaan dengan penyelenggaraan pemerintah-an daerah. Semua stasiun televisi lokal ini sekadar menyediakaninformasi satu arah kepada masyarakat.

Hal yang berbeda justnr diberikan oleh beberapa radiodi Kota Malang. Melalui program inter4ktifnya, terrryata r^-dio merupakan alat komunikasi yang potensial untuk dikem-bangkan di Kota Malang dalam mendorong parrisipasi masya-

rakat dalam berbagai urusan publik Banyak hal yang menyang-kut masalah dan isu pembangunan dan pelayanan publik

130


dibahas secara menarik di radio melalui rubrik tertentu,danjam tertentu. Keterlibatan masyarakat menjadi lebih meningkat

dalam urusan publik melalui media ini. Dalam hal ini, Radio

menjadi mediator penting antara masyarakat dengan peme-

rintah daerah sehingga terjadi komunikasi dua arahyang sangat

berharga bagi pendidikan politik masyarakat Kota Malang.

Apa yang dilakukan oleh stasiun radio Citra Pro 3 FMmerupakan contoh yang baik betapa partisipasi publik dapat

dikembangkan melalui radio. Setiap hari radio ini menyediakan

dua jadwal yang berbeda untuk melakukan dialog interaktifdengan masyarakat tentang isu-isu aktual tertentu. Jadwal per-

tama berlangsung antarapukul 09.00-10.00 \mB, sedangkan

jadwal kedua berlangsung antaru pukul 13.00-15.00 WIB.

Sebagai contoh adalah siaran yang berlangsung pada tanggd

7 April 2005. Pada jadwal pertama isu yang dibahas adalah

persoalan jalan dan drainase Kota Malang dengan penanggap

dari pemerintah daerah yang dilakukan oleh dinas permukim-

an, sarana, dan prasarana wilayah. Pada iadwal kedua isu yang

dibahas adalah persoalan dan dampak dibukanya Lapangan

Terbang Abdurahman Saleh bagi masyarakat Kota Malang.

Isu lainyang dibahas dalam jadwal ini adalah tentangpersoalan

penerangan falan umum.

Kelebihan radio sebagai media komunikasi karena radio

merupakan media auditif yang relatif murah, meralcyat, luwes,

dan memiliki daya jangkau yang cukup luas ke seantero kota.

Radio memiliki keunggulan lebih daripada media cetak dalam

hal kemampuannya menyajikan berita secara cepat dan lang-

131


sung. Radio memiliki peran sosial yang sangat penting bagiperkembangan partisipasi publik. Peran pertamanya menyang-kut peran sebagai media penyampai informasi dari satu pihakke pihak lain. Peran ini dilakukan ketika penylar menielaskankepada pendengarnya rentang adanyakasus tertentu sehingga

diketahui secara luas oleh masyarakat. Peran kedua sebagaisarana mobilisasi pendapat publik kepada pihak penyelenggaralayanan publik. Peran ini dilakukan ketika penyrar membukasaluran telepon yang memungkinkan pendengar untuk me-nyampaikan keluhan, pendapat, dan sarannya via radio.Dengan demikian, pihak penyelenggaralayanan publik danmasyarakat dapat mendengar dengan bebas apay^ig di*g-kapkan oleh masyarakat lewat radio. Pada umumnya, karenatidak berhadapan langsung dengan pihak birokrat, masyarakatdapatmenyuarakan aspirasinya dengan bebas tanpa rasa segan.

Sering kali pulapenyiarradio mengundang juru bicara lembagapublik yang terkait untuk urun bicara dalam acara tersebutsehingga terjadi dialog antara juru bicara tersebut dengan ma-syarakat. Dengan demikian muncul peran penting ketiga ra-dio, yakni sebagai sarana mempertemukan dua pendapatyangberbeda atau mendiskusikan satu masalah untuk mencari jalankeluar yang saling menguntungkan. Dengan terjadinya dia-log, solusi atas perm:rsalahan yang dihadapi sering kali munculdan persoalan masyarakat lebih cepat terselesaikan sehinggamuncul lasa saling percaya antarpihak yang rerlibat. Jika rasasaling percaya dapat ditingkatkan dan persoalan masyarakatdapat diselesaikan maka perasaan kebersamaan antarberbagai

132


elemen dapat ditingkatkan serta ffansparansi dalam penye-

lenggaraan pemerintahan dapat lebih baik. Hal ini dapat dise-

but sebagai peran keempat dari radio, yakni sebagai sarana

pengikat kebersamaan dalam semangat kemanusiaan dan keju-juran. Dengan berbagai peran penting ini maka dapat disim-

pulkan bahwa radio merupakan media partisipasi yang cukup

efektif.e

Selain kontak publik melalui media massa, masyarakatjuga menyampaikan aspirasinya melalui saluran lain, yakni un-juk rasa atau demonstrasi. Sejak era reformasi, unjuk rasa sering

kali dilakukan oleh berbagai kalangan. Unjuk rasa ini dilakukan

berdasarkan dua sebab. Pertama, unjuk rasa dilakukan karena

penyampaian.keluhan dan pendapat dianggap tidak dapat

dilakukan secara efektif melalui mekanisme partisipasi yang

ada. Kedua, unjuk rasa dilahkan karena secara sengaia hendak

menarik perhatian masyarakat luas, bukan sekadar memasuk-

kan aspirasi melalui mekanisme partisipasi yang sudah ada.

Tempat unjuk rasa yang paling populer di Kota Malang

adalahAlun-Alun Tugu. Di tempat ini ada dua lembaga yang

dapatditojo, yakni Pemerintah Kota Malang dan DPRD Kota

Malang. Tempat unjuk rasa kedua yang paling populer adalah

e Gntang peran radio ini juga diungkapkan oleh Hetifah Sj Sumarto.

lnouasi, Partisipasi, dan Good Gouernance: 20 praharsa inouati.f dan

partisipatif di Indonesia. fakarta: Yayasan Obor Indonesia' 2003). pp.

245-253.

133


Bundaran Unibraw. Tempat ini berada di persimpangan sta-tegis dari berbagai kampus di Kota Malang seperti Unibraw,UMM, ITN, dan UM. Mahasiswa merupakan pelaku unjukrasa yang paling sering di tempat ini. Unjuk rasa juga seringkali dilakukan di Alun-Alun Kota Malang karena posisi stra-tegisnya sebagai pusat kota dan pusat perdagangan. Tempatini sering kali digunakan pula oleh berbagai elemen umar Is-lam karena posisinya yang berada di depan Masiid Jami' KotaMalang. Selain tiga tempat populer bagi unjuk rasa ini, unjukrasa dilaksanakan pula di berbagai tempat yang relevan ter-gantung kepada maksud dan sasaran unjuk rasa" seperti Matos,kampus, instansi pemerintah, dan sebagainya.

Pihak yang dituju dalam pelaksanaan unjuk rasa seringkali beragam.'DPRD dan pemerintah kota tentu merupakanpihak yang paling sering meniadi sasaran demonsrrasi. Unjukrasa juga sering kali dilakukan dengan sasaran kelompok ma-syarakat yang lain, pengusaha, pemerintah provinsi, berbagaiinstansi dalam pemerintahan pusat seperti presiden, DPR RI,TNI, Polri;.dan sebagainya. Bahkan, negara asing sekalipunsering kali pula meniadi sasaran uniuk rasa yakni AS, lnggris,PBB, dan Israel merupakan pihak asing yang paling sering men-jadi sasaran kecaman unjuk rasa.

Tema-tema unjuk rasa yang disampaikan kepada DPRDdan pemerintah kota cukup beragain, seperti masalah pefta-nahan, tata kota, rencana pembangunan, retribusi dan tarif,serta masalah pelayanan publik lainnya. Masalah-masalahsosial iuga merupakan tema yang sering kali disampaikan.

134


Tema-tema nasional yang bukan merupakan kewenangan

DPRD dan pemerintah kota juga sering kali menjadi tema

unjuk rasa yang disampaikan kepada DPRD dan pemerintah

kota. Kenaikan BBM, kematian akivis HAM Munir, pelang-

garan HAM nasional, divestasi Indosat, privatisasi BUMN, dan

banyak tema nasional lain yang dijadikan tema unjuk rasa ke-

pada penyelenggara pemerintahan daerah. Tema-tema inter-

nasional seperti kasus invasi AS ke Irak, kasus penindasan Is-

rael kepada bangsa palestina, dan kasus invasi AS ke Afghani-

stan, sefta berbagai peringatan internasional lain seperti hari

buruh internasional, hari lingkungan hidup internasional dan

sebagainya juga disampaikan kepada penyelenggara pemerin-

tahan daerah. Tentu dalam pandangan pengunjuk rasa terdapat

dua alasan mengapa berbagai hal di luar urusan penyelenggara

pemerintahan daerah tetap didesakkan pada lembaga daerah

iru. Pertama, penyelenggara pemerintahan daerah dianggap

sebagai bagian integral dari sistem pemerintahan nasional.

Kedun,pengunjuk rasa mewakilkan aspirasinya kepada penye-

lenggara pemerintahan daerah untuk ditindak lanjuti atau

diperjuangkan kepada jenjang pemerintahan yang lebih tinggi.

135


136

Rr{emggarsat

Efektivita$Paffiisipasi

&fasyerakat

'137


fektivitas partisipasi pada dasarnya merupakan sesuatu

hal yang bersifat relatif. Setiap pihak dapat saja memilikipandangan yang berbeda tentang sampai sejauh mana

atau sampai tangga keberapa sebaiknya partisipasi masyarakat

berlangsung dalam pemerintahan daerah. Wilcox berpandang-

an tentang partisipasi yang efektif bahwa *participation mlryworkbest for all concernedwhen each of the key interest thestakeholder- is satisfiedwith the leuel of partici.pati.on at whichthey are i.nuolued."l Berdasarkan pendapat Wilcox ini, diper-lukan pengetahuan tentang tingk"t partisrpasi yang memadai

dari berbagu stakehold.er utama dalam pemerintahan daerah

di Kota Malang, yakni anggota DPRD, pejabat pemerintah

daerah, aktivis LSM, dan anggota masyarakat. Meski pemetaan

ini tidak mencakup semua elemen yangada, namun telah di-pandang memadai untuk menggambarkan apakah partisipasi

masyarakat yang berjalan selama ini telah dianggap efekif oleh

sebagian besar stakeholderutana. Penentuan sampel yang di-wawancarai untuk kepentingan ini ditetapkan secara purposifdengan mempertimbangkan pengalaman dan kompetensijabatan.

Seoranganggota DPRD yangpaling senior di DPRD KotaMalang dari segi lamanya menjabat sebagai anggota dewan

mengungkapkan pandangannya bahwa partisipasi masyarakat

1 David Wilcox. Guide of Effeaiue Particrpation. @righton: Delta Press,

19941. P. 9. www.oartnershios.ore.uk.

138

Bab 4Menggugat Efektivitas Partisipasi Masyarakat

dibagi dalam dua jenis, yakni partisipasi riil seperti yang ada

di RT/RV dan LMPK dan partisipasi kritis sebagaimana ditam-pilkan oleh mahasiswa dan beberapa LSM yang sering kalidemonstrasi dan protes. Informan ini lalu berkata "partisipasi

kritis oleh mahasiswa dan LSM cuma ngornong thok, nggak

ada aksinya dalam masyarakat" (artinya mahasiswa dan LSMhanya bicara saja namun tidakbanyak berbuat secara langsung

dalam kehidupan bermasy aruI<x -peneliti).2 Dalam kesempatan

yang berbeda narasumber ini berkata bahwa:

'sebenarnya peran serta masyarakat itu sudah adatetapitidak setiap orangpaham. Contohnya, LMPK yang terlibatdalam musrenbang bahkan RT/RT7 itu ielas merupakanperwujudan dari partisipasi masyarakat. Asalkan dualembaga ini berjalan dengan baik maka partisipasimasyarakat sebenarnya sudah berjalan dengan baik."3

Pandangan informan tersebut menunjukkan bahwa lem-

baga partisipasi di masyarakat sudah ada, yakni RT/R\[ LPMKdan musrenbang. Secara tersirat informan mengungkapkan

bahwa keberadaan lembaga-lembaga tersebut sudah cukup un-

tuk mewujudkan partisipasi masyarakat dalam pemerintahan

daerah. Sementara itu seorang anggota DPRD dari Fraksi PAI'{

mengungkapkan sebagai berikut.

2 wawancara dilakukan pada tanggal 23 Maret 2005)3 Pernyataan dalam dengar pendapat dengan koalisi ISM Pengusul Ran-

perda Partisipasi di ruang Komisi A DPRD Kota Malang pada tanggal

24l..,f.arct2005.

139


'Masyarakat itu siapa? Kami yang duduk di dewan inikan juga sudah mewakili masyarakat tertentu. Sepertimasyarakat Golkar, masyarakat PDIP, masyarakat PAN,masyarakat PKS, masyarakat Demokrat (Partai Demokratmalaudnya -peneliti), dan masyarakat PKB. Masyarakatini kan iauh lebih riil dari masyarakat yang Anda usulkanyang masih bersifat semu (masyarakat yang dimaksudkandalam keterlibaan masyarakat Koa Malang sebagaimanayang diusulkan oleh Koalisi LSM -peneliti)."a

Secara tersirag pernyataan tersebut menuniukkan bahwalembaga DPRD sebagai lembaga perwakilan telah memadai

sebagai wujud partisipasi masyarakat karena anggota DPRDmerupakan wakil dari anggota masyarakat yang dinilai nyatakeberadaannya oleh informan. Lembaga perwakilan ini(DPRD) juga dianggap sebagai mekanisme partisipasi yang

telah memadai bagi masyarakat. Pandangan ini juga diperkuatoleh anggota DPRD lain dari Komisi A yang mengungkapkan

bahwa:

"kami ini anggota dewan berasal dari berbagai kalangandan telah melampaui proses paniang mulai dari saringanparai sampai pemilihan umum oleh masyarakatsehinggakami memang wajar iika berperan sebagai wakilmasyarakat. Kami ini juga menjalankan partisipasimasyarakat.'5

Pernyaaan dalam dengar pendapat dengan koalisi ISM Pengusul Ran-

perda Partisipasi di ruang Komisi A DPRD Kota Mdang pada tanggal

24 marct2005.Wawancara pada tanggal 5 Mei 2005.

140


Dengan melihat beberapa pernyataan dari anggota DPRD

Kota Malang tersebut, dapat disimpulkan bahwa partisipasi

masyarakat dalam pemerintahan daerah telah dipandang

cukup memadai jika ditampung dalam beberapa saluran. Per-

tama, LPMK yatrg membawa apirasi masyarakat dalam mus-

renbang. Kedua,RT dan RW yang dianggap dekat dengan ma-

syarakat dan mengurus kepentingan masyarakat. Ketiga, ang-

gota DPRD yang merupakan wakil masyarakat merupakanlembaga partisipasi yang sudah memadai. Narasumber inimengungkapkan bahwa keberadaan tiga elemen tersebut telah

dianggap mencukupi sebagai wadah partisipasi masyarakat.

Dengan demikian, jika tiga wadah ini berialan dengan baik

maka menurut pandangan narasumber dari stakehold* ang-

gota DPRD ini partisipasi telah dianggap efektif. Bagi nara-

sumber ini, "partisipasi riil" merupakan wujud dari partisipasiyang dibutuhkan dan yang memungkinkan dalam mendukungpenyelenggaraan pemerintahan daerah. Sementara itu,'par-tisipasi kritis" dianggap sebagai sesuatu yang kurang berman-

faat. Kesimpulan ini tampaknya didukung pula oleh pernya-

taan: 'mengapa kita harus menambah mekanisme partisipasi

yang lain jika harus menambah anggaran daerah, sementara

hasilnya belum tentu lebih baik.'5Stakeholdsutama lain adalah peiabat pemerintah daerah.

Dalam posisinya ini, pejabat ini merupakan pihak yang paling

6 tbid.

141


terlibat dari segi proses penyusunan ranperda yang diusulkanoleh Pemkot kepada DPRD.7 Bagran yang dipimpinnya juga

sangat bertanggung jawab dari segi proses formal lahirnya,baik peraturan maupun keputusan walikota. Narasumber inimengungkapkan bahwa pada dasarnya ada pelibatan masya-

rakat dalam proses penyusunan peraturan daerah, namun tidaksemua anggota masyarakat dilibatkan dalam proses tersebut.

Pelibatan hanya ditekankan pada subjek hukum langsung saja.

Yang dimaksud dengan subjek hukum lanpung ini adalah ke-lompok masyarakat yang secara langsung paling terpengaruholeh substansi peraturan daerah yang sedang disusun. Misal-nya, peraturan daerah tentang kenaikan izin trayek angkutandalam kota maka yang dimalsud sebagai subjek hukum lang-

sung adalah para pengusaha dan sopir angkutan kota. Dengandemikian, proses pelibatan ini tidak mengikut-sertakan anggoamasyarakat lain di luar subjek hukum langsung yang dimaksud.

Pelibatan masyarakat pada tahap awal penyusunan perdaini merupakan upaya sosialisasi di awal proses sehingga anggota

masyarakat yang paling terkena dampak dari peraturan daerahyang hendak diusulkan telah memahami dan sedapat mungkindiupayakan telah menerima substansi perda tersebut. Pelibatan

masyarakat dalam bentuk konsultasi publik ini tidak hanya

berfungsi sebagai sosialisasi belaka karena seringkali pulayangterjadi justm negosiasi antara pihak pemkot dengan subjek

7 'Wawancara dilakukan pada tanggal 16 Juni 2005.

142


hukum langsung tersebut. Negosiasi yang dimaksud di siniadalahtawar menawar tentang substansi kebijakan. Apa yang

diusulkan oleh pemkot diselaraskan dengan apa yang dike-hendaki oleh masyarakat. Besarnya retribusi tentang pelayanan

tertentu yang tertuang dalam ranperda yang diusulkan ke

DPRD sering kali merupakan kompromi hasil negosiasi antarapemkot dengan subjek hukum langsung yang relevan dengan

ranperda yang sedang disusun. Dalam proses negosiasi ini,tidak setiap usulan masyarakat dapat diterima dan diakomo-dasi. Ada proses penerimaan usul masyarakat secara selektif.

Alasan atas pemilihan isi kebijakan dalam usulan masyarakat

ini karena tidak setiap usulan masyarakat itu baik dan dapat

dibenarkan. Pertimbangan yang digunakan adalah perbanding-

an dengan kepentingan anggota masyarakat lainnya, efisiensi,

dan tidak bertentangan dengan hukum dan peraturan yang

lebih tinggi.Berdasarkan pengalaman Pemkot Malang, pelibatan ma-

syarakat di tahap awal ini sangat membantu alseptabilitas ma-

syarakatjika ranperda yang sedang disusun telah disahkan olehDPRD. Jika sosialisasi baru dilakukan pada saat perda telahdisahkan maka sering kali terjadi penolakan masyarakat.Bagian Hukum Pemkot Malang merasakan benar beratnya so-

sialisasi perda setelah disahkan jika tanpa terlebih dahulu me-

libatkan masyarakat di awal proses penyusunannya.

Namun demikian, beratnya pelibatan masyarakat bagipemkot bergantung pada isu kebiiakan yang sedang dibahas

dalam bentuk perda serta tingkat kesesuaian substansi perda

143


dengan kondisi nyatayang sedang berlaku di masyarakat. Isu

kebijakan yang dirasakan berat oleh pemkot adalah isu yang

mengatur kepentingan masyarakat yang sangat beragam atau

bahkan bernrmbukan satu sama lain. Misalnya" Perda tentangRencana Thta Ruang Wilayah Kota Malang pada tahun 2003yang memicu polemik di masyarakat karena adanyabenturankepentingan mengenai pemanfaatan ruang. Selain itu, isu ke-

bijakan yang menyangkut munculnya pungutan baru atau ke-

naikan pungutan yang dibebankan kepada anggoa masyarakat

selalu memantik penolakan oleh anggota masyarakat. Sekecil

apa pun kenaikan pungutan pasti mendapat tantangan berat

dari masyarakat. Pengecualian terjadi apabila isu kebijakannya

sesuai kondisi nyata dalam masyarakat sehingga cenderung

sangatmudah dalam proses penyusunannya dan dalamtahapan

sosialisasi penerapan kebijakannya. Perda tentang rukun te-

t:ingga dan rukun warga mengatur sesuatu yang senyatanya

telah berlaku di masyarakat sehirigga mudah diterima dan di-jalankan oleh masyarakat. Contoh lainnya adalah perda ten-tang retribusi parkir No. L0 Thhun 2004 yangmengubah tarifpelayanan parkir sebagaimanayangdiatur dalam PerdaNo. 2thhun 2002. Perda baru ini diterima dengan mudah oleh subjek

hukum langsung (kelompok-kelompok juru parkir di KotaMalang) dan oleh masyarakat karena pada dasarnya kenaikantarif parkir baru sesuai dengan tarif yang nyata berlaku di ma-

syarakat. Dengan demikian, posisi perda baru tersebut sekadar

melegalkan apa yargsesungguhnya terjadi dalam masyarakat.

144


Partisipasi masyarakat dalam proses penyusunan peratur-anwalikota pada dasarnya serupa dengan pelibatan masyarakatdalam proses penyusunan rancangan peraturan daerah.Masyarakat yang dilibatkan sejak awal proses penyusunan iniadalah mereka yang digolongkan sebagai subjek hukum lang-sung. Sementara itu, pada umumnya masyarakat tidak dili-batkan dalam penyusunan keputusan walikota karena kepu-tusan ini dianggap sebagai sesuatu hal yang bersifat adminis-tratif sehingga lebih berdasar pada pertimbangan internal pe-merintah daerah. Meskipun demikian, peraturan walikota yangbersifat penetapan sering kali melibatkan masyarakat dalamtahapan pelaksanaan kebijakan tersebut. Misalnya, pelibatanmasyarakat berupa syarat adanya persetujuan masyarakatsekitar dalam keputusan untuk mengeluarkan izin mendirikanbangunan (IMB).

Partisipasi masyarakatyang telah berlangsung dalam ben-tuknya sekarang terutama dalam proses penyusunan ranperdadan peraturan walikota telah dianggap memadai dan cukupefektif. Hal ini disebabkan oleh manfaat partisipasi rersebutdalam memasukkan aspirasi masyarakat dan sosialisasi kebi-jakan baru oleh pemkot. Selain itu, manfaat partisipasi tersebutadalah meningkatkan akseptabilitas masyarakat apabila ran-perda yang sedang disusun telah disahkan. Pada dasarnya, aspi-

rasi masyarakat dapat ditampung oleh pemkot jika tidak ber-tentangan dengan kepentingan masyarakat lain yang lebih luas,pertimbangan efisiensi, dan tidak bertentangan dengan per-

aturan lain yang lebih tinggi.

'145


Sementara itu, wawancaraiuga dilakukan dengan seorang

pejabat Pemkot Malang lain yang merupakan mantan Kepala

Bappeko Malang dan beberapa dinas lainnya.s Informan inipernah pula menjabat sebagai kepala dinas pekerjaan umum.

Informan memandang bahwa mekanisme partisipasi yang ada

telah berjalan dengan efektif Hal ini dinilai dari pandangannya

bahwa partisipasi yang telah dilalokan memang bermanfaat

bagi masyarakat dan pemkot sendiri. Man-faat tersebut berupa

peniaringan aspirasi dan kepentingan masyarakat dalam proses

penyusunan rencana pembangunan. Keterlibatan masyarakat

dipandang sangat membantu untuk menghasilkan proyek yang

sesuai dengan kondisi setempat serta sesuai dengan kebutuhan

masyarakat karena berdasarkan pengalamannya sebagai kepala

bappeko, masyarakat lebih mengetahui persoalan dan solusi

atas persoalan tersebut.

Manfaat lain dari partisipasi masyarakat ini adalah me-

ningkatkan keterlibatan masyarakat dalam implementasi pro-

yek pembangunan di wilayahnya masing-masing. Oleh karena

masyarakat telah terlibat dalam proses penyusunan rencana

maka masyarakat merasa lebih memiliki proyek tersebut. Rasa

memiliki diwuiudkan dalam bentuk partisipasi berupa kontri-busi materiil dan nonmateriil terhadap proyek tersebut serta

pengawasan masyarakat yang lebih cermat terhadap proyek

tersebut. Partisipasi masyarakat dalam implementasi pem-

8 'Wawancara dilaksanakan pada anggal 2t dan 22 September 2005.

146

Bab 4Menggugat Efehivitas Partisipasi Masyarakat

bangunan ini memiliki nilai ekonomis yang cukup tinggi dan

dinilai pula oleh bappeko secara ekonomis sehingga dapat dihi-tung sebagai nilai proyek secara keseluruhan. Sering kali pro-yek yang melibatkan masyarakat ini bernilai 40o/oberusal dafidana pemkot sementara sisanyi sebanyak 60%o merupakan

kontribusi masyarakat, baik berupa natura maupun jasa. Ber-

dasarkan pengalamannya, informan mengungkapkan bahwa

proyek yang melibatkan masyarakat secara ekstensif ini me-

miliki kondisi teftentu sehingga berjalan secara efektif. Kese-

suaian proyek dengan kebutuhan dan kemampuan masyarakat

merupakan prasyarat utama pelibatan masyarakat dalam pro-gram pembangunan ini. Jika skala proyek terlalu luas di luardaya jangkau masyarakat maka rasa memiliki masyarakat men-jadi berkurang. Jika proyek tersebut membutuhkan sumber

daya di luar kemampuan masyarakat untukberpartisipasi maka

partisipasi tbrsebut juga tidak efektif. Proyek yang biasanya

mampu dijalankan secara partisip atif., arrtanlain pembangunanjalan dan selokan di permukiman penduduk termasuk peme-

liharaannya.

Kompleksitas program pembangunan juga menennrkan

efektivitas partisipasi masyarakat, baik dalam tahap perenca-

naan maupun pelaksanaannya. Semakin kompleks program

atau proyek maka partisipasi dinilai kurang efektif dari segi

kualitas outfut program atau proyek. Dalam situasi seperti

ini keterlibat^n para profesional dinilai lebih efekif. Dalam

hal ini Bappeko sering melibatkan unsur masyarakat terpilih,

147


yakni kalangan perguruan ti"gg atau konsultan profesional.

rencana detail tataruang kota merupakan contoh perencanaan

pembangunan yang dianggap rumit sehingga tidak melibatkanmasyarakat dalam penyusunannya. Meskipun demikian, pe-

nyusunan rencana ini tetap memiliki nilai partisipatif dengan

mengungkapkannya secara terbuka kepada masyarakat melalui

DPRD. Lembaga ini dianggap telah merepresentasikan masya-

rakat sehingga RDTRK disampaikan sampai memperolehpersetujuan DPRD.

Ddam tahap perencanaan dan pelaksanaan pembangun-

an, informan mengungkapkan bahwa mekanisme partisipasi

yang dinilai efektif untuk mencapai tujuan partisipasi seba-

gaimana dijelaskan sebelumnya adalah musrenbang, LPMKdan RT/RI( Ketiga lembaga ini dinilai mampu menjembatani

aspirasi masyarakat dalam proses penyusunan rencana pem-

bangunan daerah dan juga mampu menggerakkan masyarakat

dalam berpartisipasi melaksanakan program atau proyek pem-

bangunan di wilayahnya.Berbeda dengan anggota DPRD dan pejabat Pemkot Ma-

lang yang berpandangan bahwa mekanisme partisipasi yang

sudah berjalari telah efektif, sukeholder utama lainnya (altivisLSM) justru berpandangan berbeda- Narasumber yang berasal

dari aktivis LSM adalah seorang penggiat Wahana Lingkungan

Hidup (Walhi) Malang sekaligus sebagai anggota Tim Legal

Drafting Ranperda Partisipasi yang dibentuk oleh koalisi LSM

148


Malang.e Dalam pandangannya, partisipasi masyarakat yang

disalurkan dalam beberapa mekanisme partisipasi yang sudah

ada belum efektif. fugumentasi yang selalu diungkapkan ad ah

aspirasi penting masyarakat pada dasarny a hanya ditampungoleh penyelenggara pemerintahan daerah, baik itu DPRD danpemerintah daerah. Penenfuan kebiiakan lebih banyak diambiloleh pemerintah daerah dan sering kali mengabaikan kepen-

tingan masyarakat yang lebih luas. Hakikat partisipasi yang

berjalan selama ini adalah pemerintah meminta saran kepadamasyarakat sehingga partisipasi semacam itu hanya melemah-

kan masyarakat saja. Kasus APP Thnjung yang ditukar gulinguntuk kepentingan bisnis dengan mengabaikan kepentinganekologis merupakan bukti bahwa penentuan kebijakan ada ditangan pemerintah daerah. Meskipun berbagai elemen ma-

syarakat menolak kasus tukar guling tersebut dan bahkan me-

lakukan perlawanan keras terhadapnya, pemerintah daerahtetap tak bergeming dengan keputusannya. Kasus Matos yang

ditentang oleh seluruh elemen pendidikan di Kota Malang,LSM lingkungan, dan sebagian besar masyaralcx juga tetap

berjalan sesuai rencana dengan mengabaikan aspirasi masya-

e Pandangannya ini disarikan dalam pendapat-pendapatnya yang disam-

paikan dalam Pertemuan Tim Legal Drafting padatatggal7-8 Juli 2004,

Dengar Pendapat Tim Legal Drafting dengan Komisi A DPRD Kota

Malang pada tanggal 24 Matet,2005, dan Konsultasi Publik Ranperda

Partisipasi pada tanggal 14 April 2005.

149


rakat. Ini semua menuniukkan bahwa partisipasi masyarakat

memang belum memadai di Kota Malang. Dibutuhkan payung

hukum tertinggr di KotaMalang untuk melindungi partisipasi

masyarakat. Masyarakat seyogyanya tidak hanya dimintai pen-

dapat namun memiliki kemampuan untuk menyetujui dan me-

nolak kebijakan tertentu tanpa melalui wfilnya di DPRD da-

lam menghadapi kepentingan sepihak dan pemerintah daerah.

lnforman lainnya adalah seorang aktivis LBH Surabaya

Pos Malang yang mengungk"pk* hal senada bahwa pada da-

sarnya partisipasi yang sedang berjalan di Kota Malang belumefekif karena kemampuan masyarakat mengendalikan j"l*-nya pemerintahan masih lemah.lo Banyak LSM telah mampumelakukan kontrol terhadap perda, kebijakan pemerintah dae-

rah, maupun terhadap pelayanan publik dan pembangunan

namun sering kali kontrol ini diabaikan oleh pemkot. Banyak-

nya demonstrasi yang dilakukan oleh berbagai elemen masya-

rakat menunjukkan bahwa mekanisme partisipasi yang ada

tidak berjalan dengan baik karena tidak mampu menyerap as-

pirasi masyarakat yang sebenarnya. Musrenbang yang berjalan

sering kali merupakan penyampaian aspirasi personal dari wa-kil masyarakat yang terpilih. Jikalau RT dan RW dilibatkan

10 Disarikan dari pendapat Nurhadi dalam Konzulasi Publik Tim Legal

Drafting pada anggal 7 Oktobet2004 dan Dengar PendapatTim Legal

Drafting dengan Komisi A DPRD Kota Malang pada tanggal 24 Marct2005

150

Bab *Menggugat Efektivitas Partisipasi Masyarakat

dalam proses musrenbang, mereka sering kali tidak berkon-sultasi lebih dahulu dengan warganya tentang aspirasi yang

hendak diperjuangkan dalam musrenbang. Ketua RT dan RWsering kali jusmu membawa aspirasinya sendiri. Selain itu, kon-sultasi publik yang dilakukan dalam proses perumusan ran-perda juga tidak melibatkan komponen masyarakat yang seki-ranya dianggap menentang ranperda tersebut. Semua itu me-nunjukkan bahwa partisipasi yang sebenarnya belum terjadidalam pemerintahan Kota Malang. Masyarakat perlu diber-dayakan dan diberi kontrol yangnyataterhadap jalannya pe-

merintahan daerah sehingga dibutuhkan legalitas hukum yang

kuat bagi rakyat untuk berpartisipasi. Perda partisipasi meru-pakan kebutuhan masyarakat Malang.

Pendapat yang disampaikan dua tokoh LSM Malang inipada dasarnya mengungkapkan belum efektifnya partisipasimasyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.Efektivitas ini mereka ukur bukan dari tersedianya mekanismepartisipasi, namun dari peqan nyata yang dapat dilakukan olehmasyarakat untuk memasukkan agendanya dan mengubah ran-cangan kebijakan yang sudah disfupkan oleh pemerintah dae-

rah. Selain itu, efektivitas ini diukur pula dari keterwakilanaspirasi yang disampaikan oleh wakil masyarakat yang berpe-ran dalam berbagai mekanisme partisipasi. Ketidakerwakilanaspirasi masyarakat yang dibawa dan diperjuangkan oleh wakilmasyarakat merupakan ukuran penting bagi mereka, mengapapartisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah dipandang

belum efektif.

151

Menggugat Partisipasi Publik dalam Peirerintahan DaerahSebuah Kajian dengan Pendekatan Berpikir Sistem

Penilaian tentang efektivitas partisipasi masyarakat dila-

kukan dengan melihat pandangan masyar4kat terhadap parti-

sipasi dalam pemerintahan daerah. Pandangan masyarakat ter-

hadap efektivitas partisipasi sebenarnya tidak tampak secara

langsung dalam pertanyaan yang ada dalam kuesioner peneli-

tian, namun tampak dalam alasan-alasan yang dikemukakan

terhadap jawaban yang dipilih. Sebagian besar responden(84o/o) menyetujui untuk terlibat dalam penyusunan kebijakan

daerah di DPRD. Sebagian besar responden yang menjawab

setuju atau sangat setuju beralasan bahwa sistem dan meka-

nisme partisipasi yangada sekarang masih kurang memung-

kinkan bagi mereka untuk terlibat dalam proses penyusunan

kebijakan daerah. Menurut responden, keterlibatan masyara-

kat dalam penyusunan kebijakan daerah sangat perlu karena

anggota DPRD perlu mengetahui situasi dan kondisi sebenar-

nya dalam masyarakat dan perlunya mengawal proses penyu-

sunan kebijakan daerah agar tidak memihakpada kepentingan

segolongan masyarakat tertentru. Alasan lain yang terungkapadalah kesulitan masyarakat untuk rnenyampaikan aspirasinya

melalui mekanisme partisipasi yang ada sehingga berbagai

usulan dan kebutuhan masyarakat dapat diakomodasi oleh

DPRD melalui kebijakan daerah yang dikeluarkannya. Secara

umum dapat dipahami bahwa ketiadaan mekanisme partisipasi

yang dinilai efektif oleh masyarakat merupakan alasan utama

bagi mereka untukterlibat dalam proses penyusunan kebijakan

daerah.

152

Bab 4Menggugat Efekivitas Partisipasi Masyarakat

Selain itu, sebagian besar responden (690/o) menyetujui

untuk terlibat dalam proses penyusunan kebijakan daerah oleh

pemerintah daerah. Alasan terhadap jawaban yang dipilih oleh

responden senada dengan alasan keinginan mereka terlibatdalam proses penyusunan kebijakan daerah di DPRD. Ma-syarakat merasa selama ini kesulitan menyampaikan aspira-

sinya kepada pemerintah daerah, terutama walikota. Bagi res-

ponden, mekanisme penyampaian aspirasi dan keluhan masya-

rakat tidak mudah dijalankan oleh rak''at biasa. Media komu-

nikasi belum tercipta dengan baik karena sering kali hanya

sebagai formalitas partisipasi. Mekanisme partisipasi yang ada

tidak memudahkan penyampaian aspirasi masyarakat yang se-

benarnya sehingga kebijakan daerah otonom dipandang sulituntuk benar-benar aspiratif dan partisipatif. Untuk itu, sebagian

besar responden penelitian merasa perlu untuk terlibat dalamproses penyusunan kebijakan daerah yang dilakukan olehPemerintah Kota Malang.

Hasil lainnya menunjukkan bahwa terdapat L00/o respon-

den yang tidak setuju terlibat dalam pengawasan terhadap pe-

merintahan daerah. Alasan yang dikemukakan oleh iesponden

yang tidak setuju ini adalah karena sudah ada lembaga peme-

rintahan seperti DPRD dan badan pengawas yang telah mela-

kukan fungsi pengawasan tersebut. Responden juga mengung-

kapkan bahwa masyarakat tidak memiliki kemampuan dan

mekanisme yang baik dalam melakukan pengawasan. Semen-

taraitu, sebagian besar responden setuju (740/o) untuk terlibatdalam pengawasan terhadap pemerintahan daerah. Alasan

153


yang dikemukakan oleh sebagian besar dari responden yang

menyeftiui ini adalah perlunya keterlibatan masyarakat dalam

mengawasi ialannya pemerintahan guna menghindari atau

mengurangi pbnyimpangan yang dilakukan, baik oleh DPRDmaupun oleh pemerintah daerah. Pengawasan oleh masyarakatjuga perlu dilakukan untuk menghindari pelaksanaan peme-

rintahan yang mengabaikan kepentingan masyarakat karenaproses penyerapan aspirasi masyarakat yang disediakan melaluimekanisme yang ada kurang efektif. Akan tetapi, sebagian besar

responden juga mengakui bahwa mekanisme kontrol oleh ma-

syarakat iuga kurang efektif.Pandangan masyarakat tentang belum memuaskannya

mekanisme partisipasi yang adadalam memperjuangkan aspi-

rasi dan kepentingannya ditunjukkan pula melalui hadirnyamekanisme dternatif partisipasr, seperti partisipasi melalui me-

dia massa dan unjuk rasa. Pada dasarnya, kehadiran mekanisme

alternatif tersebut rnerupakan cermin dari ketidakmampuanmekanisme partisipasi yang ada menampung kebutuhan ber-partisipasi masyarakat serta keinginan masyarakat untuk ter-libat lebih jauh dalam pemerintahan daerah melebihi meka-

nisme yang tersedia untuk itu. Data yang berasal dari doku-mentasi bagian Humas DPRD Kota Malang menunjukkan bah-

wa sepanjang tahun 2003 terjadi unjuk rasa sebanyak 41 kali.

J"mlah tersebut lebih banyak daripada jumlah konsultasi pu-

blik sekitar 36 kali, i"-l"h dengar pendapat 38 kali, dan kun-

fungan kerjahanya 11 kali. Jumlah ini tentu tidak dapat diban-diogkatr pula dengan keluhan publik via media massa yang

154


dapat hadir setiap hari dalam berbagai media yang ada, baikcetak maupun elektronik. Kecenderungan yang sama dengan

hal tersebut juga terjadi dalam tahun 2004. Kecenderungan

ini dapat disimak dalam tabel berikut.

Tabel 1 Rekapitulasi Beberapa Mekanisme Partisipasi Masyarakat di

Sumben Sekretariat DPRD Kota MalangCatatan:* datatidaktersedia.

^ berasal dari data yang diidentifikxi sendiri oleh peneliti karena tidaktersedia data di Sekretariat DPRD, jumlah unjuk rasa yang sebenarnyalebih banyak dari data ini.

Berdasarkan uraian tersebut dapat disimpulkan bahwa

mekanisme partisipasi masyarakat dalam Pemerintahan KotaMalang belum efektif dalam pandangan masyarakat KotaMalang. Mereka merasa bahwa mekanisme yangada saat inibelum sepenuhnya mampu menyerap aspirasi nyata dari ma-

syarakat. Kebijakan daerah sering kali masih dipandang belumsepenuhnya mencerminkan pilihan masyarakat. Selain itu, ter-sirat pula adatryakehendak bagi tersedianya mekanisme yang

memberikan kemampuan bagt masyarakat untuk benar-benar

terlibat dalam proses penyusunan kebiiakan daerah.

DPRD Kota Malang

155


A. DERA|AT PARTISTPASI PUBUKUntuk memperoleh pemahaman yangutuh tentang efek-

tivitas partisipasi masyarakag pembahasan berilcrt ini berupaya

menarik konklusi atas pemaparan mekanisme partisipasi dan

efektivitas partisipasi pada bagian di atas secara keseluruhan

untuk kemudian mengaitkannya kembali dengan teoriladderof empowerrnent daiBurns, Hambleton 6c Hogget. Berbagai

mekanisme partisipasi masyarakat yang telah dijelaskan pada

bagian sebelumnya perlu diposisikan dalam ladd.er of empow-

ement sehingga denjatnya dapat dipahami dengan jelas.

Tabel 2 menggambarkan tangga partisipasi masyarakat

Kota Malang. Dalam tangga ini tampak bahwa beberapa me-

kanisme partisipasi dapat digolongkan dalam derajat nonpar-

tisipasi, sementara beberapa mekanisme lainnya dikategorikan

dalam derajat partisipasi. Tidak satu pun dari mekanisme par-

tisipasi yangadadapat digolongkan dalam derajat ci.tizen con-

trol (kendahwarga).

Mekanisme yang digolong:kan dalam derajat nonpartisi-pasi warga adalah sidang paripurna terbuka (cynical consul-

tation) dan aktivitas yang tidak efektif dalam masa reses (poor

informati.on). Selain itu, aktivitas kunjungan kerja anggota

DPRD dan aktivitas dalam masa reses berupa pemantauan ter-

hadap keluhan masyarakat dikategorikan dalam tangga cus-

tomer care (pemeliharaan pelanggan). Meski dua mekanisme

terakhir ini sangat bermanfaat dalam melayani masyarakat,

namun pada hakikatnya tidak memberikan ruang partisipasi

kepada masyarakat. Tangga pemeliharaan pelanggan hanya

156


memberikan pilihan kepada masyarakat untuk menikmati atau

tidak menikmati hasil kerja penyelenggara pemerintahan dae-

rah.

Mekanisme partisipasi yang dapat dikategorikan berada

dalam derajat partisipasi warga berupa kontak publik melaluisitus internet dan aktivitas masa reses yang efekif high qwali-

ty informati.on (informasi berkualitas). Selain itu, ada pula me-'kanisme lain yang berada dalam denjat partisipasi warga iniyakni dengar pendapat publik, konsultasi publik, dan musya-

warah perencanaan pembangunan dalam berbagai tingkatan.Lembaga pemberdayaan masyarakat kelurahan (LPMK) yang

berada dalam tarrgga effectiue adui.sory body $adanpenasihatyang efektif) dan rukun tetanggadan rukun waryajagaberadadalam derajat partisipasi warga.

Mekanisme RT dan RV adalah mekanisme partisipasiyang tertinggi tingkatannya dalam pemerintahan daerah diKota Malang. Mekanisme ini menempati anak tangga partisi-pasi yang ke delapan (li.mi.ted decentralized deci.si.on making)dari maksimal dua belas anak tanggapartisipasi dalam ladderof empouterment yangdikembangkan oleh Burns, Hambleton,6c Hogget. Dengan demikian, jelas pula bahwa tidak ada satu

pun mekanisme partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan

pemerintahan daerah & Kota Malang yang berada dalam de-

njat citizen control (yang meliputi anak tangga entrusted con-

trol 6 interdependent control), bahkan pada anak tangga yang

mendekatinya sekalipun yakm partnershi.p dan delegated con-

trol.

157


Dalam derajat partisipasi masyarakat ( di atas deraiat tidakada partisipasi dan di bawah derajat kendali warga), berarti

masyarakat Kota Malang pada dasarnya dapat memengaruhi

hasil kebijakan yang sedang diproses oleh penyelenggara pe-

merintahan daerah. Akan tetapi, masyarakat tidak dapat me-

mengaruhi desain pokok dari kebijakan pembangunan dan pe-

layanan publik daerah. Masyarakat dapat memengaruhi ber-

bagai hal sebatas masih berada dalam koridor atau pakem ke-

bijakan yang sudah ditentukan oleh penyelenggara pemerin-

tahan daerah. Misalnya, masyarakat tidak mampu menentukan

benpa banyak dinas daerah yang harus ada sehingga peme-

rinah daerah dapat berkineria lebih efisien. Masyarakat hanya

mampu memengaruhi tentang kebutuhan proyek tertenfir se-

paniang dapat ditampung olehpemerintah daerah dalam ang-

garan dinas tertentu.

158


Tabel 2 Mekanisme Partisipasiil:ifi*, dalam Pemerintahan Kota

Contoh lain tentang hal tersebut dapatdilihat dari kasuspemekaran wilayah kelurahan dan kecamatan di Kota Malang.Pada tanggal L7 Desember 2005 terdapat kegiatan konsultasi

t:. '

lF"gt!

E}:.a. .

Kendali yangdipercayakan

terbatas pembuatano Rukun tetangga (RT)

. Rukun warga (RW)

Badan penasihat yangefektif

pemberdayaanMasyarakat kelurahan(LPMIO

r Dengar pendapat publiko Konsultasi publik. Musyawarahperencanaan

lnformasi berkualitas o Situs intemet PemkotMalang

o Aktivitas masa reses

o Kunjungan kerja anggotaDPRD

o Aktivitas masa reses

Sidang paripurna terbukaDPRD

159


publik yang dilakukan oleh Pemkot Malang tentang rencana

kebilakan pemekaran wilayah kecamatan dan kelurahan diKota Mdang. Konsultasi Publik pada hari Sabtu malam terse-

but dilakukan di aula Kelenteng Kota Malang yang dihadir!

seluruh peralrgkat RT dan RV di Kelurahan Kota Malang.

Konsultasi publik diialankan secara bergiliran di berbagai kelu-

rahan di Kota Malang. Kegiatan ini selalu dihadiri oleh Kepala

Bagatt Tata Pemerintahan dan Kepala Kantor Catatan Sipil

Kota Mdang. Secara tegas peiabat pemkot ini mengatakan

kepada hadirin bahwa kegiatan ini berupa konsultasi publik

untuk meniaring aspirasi masyarakat tentang kebijakan pe-

mekaran wilayah tersebut. Meskipun demikian, warga ma-

syarakat yang diwawancarai mengungkapkan perasaan mereka

bahwa sebenarnya hal tersebut tidak tepat menggunakan istilah

konsultasi publik sebagaimana sering kali dilakukan oleh pem-

kot. Menurut warga yang hadir'kegiatan tersebut lebih tepat

disebut sebagai sosialisasi kebijakan karena pada dasarnya ren-

cana kebiiakan tentang pemekaranwilayah tersebut sudah ma-

tang. Selain itu, pada dasarnya kegiaan tersebut tidak pernah

membatalkan renczura kebijakan termasuk dalam renqrna pe-

mekaran wilayah ini. Meskipun kritik diberikan oleh masya-

rakat tetap saia kegiatan tersebut tidak dapat mengubah ren-

cana kebijakan yang telah dibuat oleh pemkot sehingga kegtat-

160


an seperti itu tidak dapat disebut sebagai konsultasi publik,namun lebih tepat sebagai sosialisasi kebijakan.ll

Keterangan tentang substansi kegiatan tersebut sebagai

sosialisasi kebijakan bukannya konsultasi publik dalam renqrnapemekaran wilayah diperkuat pula oleh Ketua Komisi A DPRDKota Malang bahwa rencana pemekaran wilayah kecamatandan kelurahan di Kota Malang sudah matang sehingga tinggalpelaksanaannya sajanamun karena pembahasan kebijakan initidak banyak diketahui oleh publik secara luas maka memangdiperlukan sosialisasi yang lebih baikkepada masyarakat. Akantetapi, dalam banyak hal yang menyangkut batas wilayah, namawilayah, serta penyediaan sarana dan prasarana pemerintahandibutuhkan adarrya masukan dan kontribusi dari masyarakat.Diakui pula bahwa konsultasi publik tersebut memang lebihdimaksudkan sebagai upaya untuk melihat kesiapan dan pe-nerimaan masyarakat terhadap rencana pemekaran wilayahdan pada saat konsultasi publik dijdankan keputusan akhirtentang pemekaran wilayah belum diambil. Diakui pula bahwaada political u.,i.ll yang sangat kuat untuk mengambil kebijakantentang pemekaran wilayah.l2

Wawancara dilakukan pada tanggal 18 Desember 2005 denganSekretaris RT 05 RW 11 Kelurahan Kota Lama.

Pandangan senada juga disampaikan seorang Perangkat RW di KelurahanKota Iama.

Wawancara dilakukan pada tanggal 19 Desember 2005.

11

161


Kasus ini memang menegaskan bahwa kondisi partisipasi

masyarakat di Kota Malang yang berada pada derajat partisi-

pasi (dalam kddn of empowumentl menyebabkan masyarakat

sepenuhnya tidak dapat menentukan pakem kebijakan namun

semata mampu memberikan Pengayaan dan perbaikan sesuai

dengan aspirasi masyarakat sepanjang masih berada dalam ko-

ridor pakem kebijakan pemerintah daerah. Situasi tersebut ber-

arti sekali lagi menunjukkan bahwa hasil penelitian ini kon-

sisten dengan teoi laddq of citizen ernpotueftnent dariBurns,

Hambleton, 6c Hogget bahwa mekanisme partisipasi yang ter-

sedia dalam derajat partisipasi memang tidak sampai menim-

bulkan kendali masyarakat atas kebijakan pemerintah. Dalam

denjatpartisipasi seperti itu, pada dasarnya kendali kebijakan

masih berada di tangan penyelenggara pemerintahan daerah.

Hasil penelitian inl pada umumnya menunjukkan kesesuaian

arrtata mekanisme partisipasi yang terbagi dalam anak-anak

tanggapartisipasi dengan hakikat konsep pilihan, partisipasi,

dan kendali dari Burns, Hambleton & Hogget. Mekanisme

partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraarr pemerintahan

daerah di Kota Malang masih sebatas berada pada kelompok

anak tangga yang berada ddam derajat partisipasi. Keberadaan

mekanisme dalam deniat partisipasi ini sesuai pula dengan

batasan konsep partisipasi dalam pandangan teoti ladd.er ofci.tizm ernpou)ennent.Pada dasarnya, hasil ini juga tidak ber-

tentangan dengan derajat partisipasi yang dikemukakan oleh

funstein bahwa mekanisme partisipasi yang berlangsung dalam

162


pemerintahan Kota Malang berada dalam derujat pertandapartisipasi dan belum mencapai denjx kuasa warga.l3

Selanjutnya posisi mekanisme partisipasi masyarakat be-

rikut derajatnya ini perlu diperjelas dari sisi efekivitasnya dimata stakeholder pemerintahan daerah.ra Berdasarkan uraiantentang efektivitas sebagaimana dijelaskan sebelumnya, padadasarnya dapat disimpulkan bahwa terdapat dua golonganyang berbeda pendapat tentang apakah partisipasi masyarakatdalam pemerintahan Kota Malang telah efektif. ataa belum.Golongan pertama memperlihatkan pandangan bahwa meka-nisme partisipasi yang sudah tersedia telah berjalan denganbaik sehingga tujuan-tujuan dari penyelenggaraan pemerin-tahan daerah secara partisipatif telah terpenuhi. Golongan yangberpandangan demikian berasal dafi stakeholder yangterlibatsebagai penyelenggara pemerintahan daerah, baik sebagaianggota DPRD maupun pejabat perangkat daerah.

Tojuan partisipasi dalam pandangan golongan pertamaini adalah legitimasi masyarakag baik terhadap kinerja lembaga

13 Lihat Tirngga Partisipasi Arnstein.la Menilai efekivitas partisipasi dari sudut pandang setiap stakBholder ni

sesuai pula dengan apay^^gtelah dilakukan oleh Lourdes M. Cooperand Jennifer A. Elliot. 2000. Public parricipation and social acceptabil-ity in the Philippine EIA ltocess. Iqurnal_of Enrnronmental AssessmentPolicy and Management, Vol. 2, No. 3 (September). Cara penilaianyang serupa juga disarankan oleh David Wilcox.1994. Guide of Effec-tiue Participatioa. Brighton: Delta Press, www.partnerships.ory.uk.

163


pemerintahan dan aktor pejabatnya maupun terhadap kebi-

jakan yang dihasilkan. Tujuatt partisipasi lainnya adalah sosia-

lisasi rencana kebijakan kepada kelompok masyarakat yang

paling terpengaruh oleh kebijakan tersebut. Sosialisasi rencana

kebijakan sangat diperlukan karena dapat meningkatkan du-

kungan publik terhadap rencana tersebut serta dapat mengu-

rangi resistensi publik. Resistensi ini perlu diperhatikan karena

dapat muncul sebagai akibat dari kecurigaan ataupun kerugian

yang akan terjadi apabila rencana kebijakan tersebut diimple-mentasikan. Tirjuan ketiga partisipasi adalah pengumpulan in-

formasi tentang berbagai hal yang berkaitan dengan renclna

kebijakan yang hendak diluncurkan sehingga terjadi proses

penyempurnaan kebijakan. Hal ini dipandang sebagai kebi-jakan yang baik dari segi manfaat teknis maupun dari berku-

rangnya resistensi masyarakat terhadap kebijakan tersebut.

Golongan kedua memperlihatkan pandangan bahwa me-

kanisme partisipasi yatgadabelum mampu menghasilkan ke-

bijakan yang sesuai dengan aspirasi dan kebutuhan masyarakat.

Golongan yang berpendapat demikian bensal dafi stakeholder

yang berada di luar penyelenggara pemerintahan daerah.

Umumnya kalangan ini mempersoalkan lebih dominannya pe-

ran penyelenggara pemerintahan daerah dalam menentukan

kebijakan dan implementasinya daripada peran masyarakat.

Meskipun masyarakat tidak terlibat dalam berbagai arena pe-

merintahan daerah, keterlibatannya masih sebatas diikutser-

takan dan berada pada posisi subordinasi penyelenggara pe-

164

Bab +Menggu gat Efektivitas Parti si pasi Masyarakat

merintahan daerah. Kalangan ini berpandangan bahwa pafti-sipasi yang efektif akan terjadi apabilaposisi masyarakat lebihtingg atau paling tidak sejajar dengan penyelenggara peme-rintahan daerah dalam penenruan kebijakan daerah.

B. MENYUSUN TANGGA PARTISIPASIBARU YANG TEBIH TEPATDengan mencermati uraian tentang mekanisme dan efek-

tivitas partisipasi masyarakar tersebut dapxditarik kesimpulanbahwa partisipasi masyarakat dalam Pemerintahan Kota Ma-lang belum mencapai derajatyang ideal sebagaimana dianjur-kan dalam teori ladder of empowerment-nya Burns, Hamble-ton, 6c Hogget. Secara implisit, teori ini mengungkapkan fungsipreskriptif yang mengandung makna bahwa semakin tingSderajat partisipasinya maka semakin ideal partisipasi masyara-katnya. Hal ini juga berarti bahwa derajat partisipasi yang ter-tinggr (yakni interdependent control) merupakan derajat yangpaling ideal. Dengan melakukan pemeringkatan secara lebihsederhana dalam teori tersebut maka mekanisme partisipasimasyarakat dalam pemerintahan Kota Malang telah beradapada tingkatan citizen participation namun belum mencapaitingkatan citizen control. Hasil ini juga senada dengan apayang diungkapkan oleh Timney bahwa "citizen parti.ci.pationalmost alutays fails to approach tbe top of Arnstein's ladder,public participation rarely enables citi.zens to signifi.cantly

165


Sebuah Kajian dengan Pendekatan Berpikir Sistem

change or i.nfluence agency decisions."lr Timney mengemuka-

kan bahwa partisipasi masyarakat senantiasa gagal mencapai

puncak tanggapartisipasi funstein, bahkan partisipasi masya-

rakat iarang sekali memberi peluang bagi warga untuk meng-

ubah atau memengaruhi keputusan badan pemerintah.

Temuan yang berasal dari pandangan berugam stakeholdzr

pemerintahan daerah tentang partisipasi masyarakat ini telah

memperkuat teoi ladder of mt'powermmt dariBtxns, Hamble-

ton, 6c Hogget bahwa deraiatpartisipasi yang lebih tinggi me-

rupakan denjatyang lebih ideal. Pandangan stakeholder yang

berada di luar penyelenggara pemerintahan daerah tentang

belum efektifnya partisipasi yang sudah berjalan dalam Peme-

rintahan Kota Malang merupakan pertanda bahwa tingkatan

citi.zen participdtion dranggap masih belum memadai bagi pe-

merintahan daerah yang partisipatif. Tirntutan adanyaderajat

pada tingkatan citizen control dalampenentuan kebijakan dae-

rah dan implementasinya merupakan bukti kuatyang mendu-

kung teori lad.der of ernpowerment.

Menghadapi belum idealnya deraiat partisipasi masyara-

kat dalam pemdrintahan daerah, teoti ladder of empoouerment

dari Burns, Hambleton, 6c Hogget menyarankan bahwa sebaik-

1r Mary M. Timney. *Overcoming Administrative Bariers to Citizen Par-

ticipation: Citizens as Parmers, notAdversaries" in Cheryl Simrell King

and Camilla Stivers. Gouemment is Us: Public Administration in an

fuitigouernment Era. flhousand Oals, California: Sage Publications,

1998). P. 98.

166


nya penyelenggara pemerintahan daerah mengembangkan

derajat partisipasi masyarakat dengan menyediakan mekanisme

yang lebih baik. Meskipun demikian, pengembangan derujatpartisipasi ini seharusnya menyesuaikan dengan situasi dan

kondisi daerah setempat. Staheholderyang berad a dalan jajar-

an penyelenggaru pemerintahan daerah memandang bahwa

partisipasi yang sudah berjalan secara efektif dapat dijadikanpijakan penilaian situasi dan ko4disi daerah setempat tersebut.Dengan memandang bahwa mekanisme partisipasi yangter-sedia merupakan mekanisme yang telah sesuai dengan keadaan

setempat maka pengembangan partisipasi dapat beranjak daripengembangan situasi dan kondisi daerah setempat pula. Artipenting penilaian terhadap kondisi setempat juga menjadi per-

hatian dari Burns, Hambleton, 6c Hogget dengan mengingat-kan para pihakyang berkehendak untuk melakukan lompatanpartisipasi langsung pada derajat yang tertinggi. Menurut peng-

gagas teori lad.der of empowerment ir:l. pengembangan parti-sipasi yang tidak sesuai dengan situasi dan kondisi daerah se-

tempat justru berpotensi memunculkan masalah yang lebihkompleks daripada daya dukungnya untuk menyelesaikan per-

soalan. Oleh karena itu, dibutuhkan kecermatan yang baikdalam melakukan penilaian situasi dan kondisi sebagai pra-syarat meningkatkan denjat partisipasi sampai pada derajattertinggi. Untuk mencapainya diperlukan peningkatan kesiap-

an daerah terlebih dahulu dan dukungan pemerintah pusat.

Selain itu, peningkatan partisipasi masyarakat dapat pula dida-sarkan padatanggapartisipasi yang lebih sederhana dari yang

167

Menggugat Padisipasi Publik dalam Pemerintahan DaerahSebuah Kajian dengan Pendekatan Berpikir Sistem

ditawarkan oleh Burns, Hambleton & Hogget. Tangga parti-sipasi baru ini dapat dihasilkan melalui sintesis antaratanggapartisipasi faktual dari temuan penelitian ini dengan ba*"lad-dn of empowerrnent maupun lad.d,er of participation.

Sintesis tangga partisipasi diperlukan untuk menyesuaikan

dengan kebutuhan dan situasi nyata di Indonesia. Sintesis inidihasilkan dari mempertimbangkan adarrya mekanisme par-

tisipasi yang telah berjalan, kebutuhan akan saluran partisipasi,

serta mekanisme yang memungkinkan dijalankan sesuai

dengan kondisi Indonesia. Selain itu sintesis ini disusun dengan

mempertimbangkan ladder of empowerment dari Burns,Hambleton 6c Hogget serta ladder of participation dadfunstein. Tentu sintesis ini iuga mempertimbangkan perbedaan

antara pilihan, partisipasi, dan kendali sebagaimana juga telahdirumuskan dengan baik dalam dua teori terdahulu tersebut.

Dengan melihat bahwa ada jankyang masih jauh antara

anak tangga tertinggi dari mekanisme partisipasi yang adada-lam pemerintahan Kota Malang dengan anak tangga tertinggidalanladd.er of empoutermenl dari Burns, Hambleton 6c Hog-get maka dibutuhkan suaru tangga partisipasi yang lebih se-

derhana.l6 Thngga partisipasi tersebut seharusnya mencermin-

16 Menyederhanakan tangga partisipasi ini juga pernah dilakukan oleh

David Wilcox (lihat catafan kaki 23) dengan mengacu pada tangga par-

tisipasi Arnstein. Hal ini dilakukan untuk kepentingan prahis sehingga

lebih mudah digunakan oleh praktisi untuk meni"gkatkan deraiat par-

tisipasi da[ant fe$egai program pembangunan.

168


kan tangga partisipasi yang sesuai dengan mekanisme partisi-pasi yang berjalan dan mencerminkan kebutuhan untukmengembangkan mekanisme yang sesuai dengan kebutuhan

stakehold.er pemerintahan daerah. Tangga partisipasi yang lebih

sederhana ini tentu akan mengundang kritik sebagaimana kritikBurns, Hambleton & Hogget terhadap jenjang partisipasi yang

disusun oleh funstein. Hal ini tetap dapat dipertanggungja-wabkan ketika melihat kondisi nyata dari mekanisme partisi-pasi yang tersedia dalam pemerintahan daerah.

Sesuai pandangan aktivis LSM dan anggota masyarakat

bahwa mekanisme yang ada sekarang belum efektif karena

belum mampu memuaskan stakeholder tersebut untuk menye-

diakan sarana partisipasi yang memungkinkan terjadinya ken-

dali masyarakat dalam proses kebijakan daerah. Untuk itu,tangga partisipasi yang baru harus menyediakan ruang bagi

pencapaian kendali masyarakat dalam pemerintahan daerah.

Hal ini iuga sesuai dengan tangga partisipasi maksimal dalam

ladd.er of empow*rnent dari Burns, Hambleton & Hoggetdan ladder of participation dari Arnstein. Tangga partisipasi

maksimal semacam kendali masyarakat memainkan fungsipreskriptif s ebagusuatu idealistis yang dikehendaki oleh stake-

b older pemerintahan daerah.

Selain itu, tangga partisipasi yang baru seharusnya tetap

menyediakan ruang bagr kemungkinan munculnya mekanisme

partisipasi yang tidak partisipatif atav yangseolah-olah parti-sipatif. Hal ini diperlukan untuk mengingatkan berbagai pihakterhadap kemungkinan terjadinya manipulasi partisipasi, yakniseakan-akan terjadi partisipasi dalam proses kebijakan daerah

169


sementara sebenarnya masyarakat tidak berperan sama sekali.Fungsi peringatan dan deteksi dini terhadap praktik nonpar-tisipatif menjadi penting dalam tangga partisipasi ini.

Sintesis tangga partisipasi memunculkan tangga partisipasi

baru dibandingkan dengan dua karya sebelumnya. Tangga par-

tisipasi ini tentu lebih sesuai dengan situasi nyata dalam pe-

merintahan daerah di Indonesia. Dalam tangga partisipasi baruini terdapat tiga jenjang partisipasi, yakni nonpartisipasi, par-

tisipasi, dan kendali warga. Tiga jenjang ini tentu sama dengan

apayangjuga telah dirumuskan, baik oleh Arnstein maupunBurns, Hambleton, & Hogget.

Jenjang nonpartisipasi memiliki anak tangga tunggal, yak-

ni manipulasi sebagai anak tangga pertama dalam tangga par-tisipasi ini. Pada intinya, anak tangga manipulasi mencermin-kan kondisi mekanisme partisipasi yang seakan-akan terjadipartisipasi dan ada kemurahhatian penyelenggara pemerin-tahan daerah untuk melibatkan masyarakag namun esensi sebe-

narnya tidak terjadi keterlibatan masyarakat dalam beragambentuknya. Fungsi utama dmi dilakukannya manipulasi adalah

upaya mencari legitimasi masyarakat bahwa proses kebijakantertentu telah benar-benar melibatkan masyarakat. Sdah satu

contoh adalah pengerahan massa yang lebih dikenal puladengan istrlah mobilized participation. Massa dikerahkan olehpihak berkepentingan tertentu untuk menunjukkan adanya du-kungan atau penentangan kebijakan tertentu. Atas nama ma-syarakat, pihak yang berkepentingan ini mencapai tujuannya.Sementara itu, massa yang terlibat dalam kegiatan panisipasitersebut justru tidak memahami dengan baik apa yang dilaku-

170


kannya. Dalam banyak hal massa seperti itu digerakkan dengan

imbalan materi tertentu atau digerakkan di bawah ancaman

terrentu.

Tabel 3 Tangga Partisipasi Baru

o Referendumr Pemilu untuk anggota DPRD. Pilkada langsung

Badan otonom berbasis fungsi atautempat tinggal

Kemitraan r Hak inisiatif masyarakato Rukun tetangga (RT)

r Rukun warga (RW)

. Lembaga pemberdayaanMasyarakat kelurahan (LPMK)

o Dengar pendapat publik. Konsultasi publik. Musyawarahperencanaan

Pembangunan (musrenbang)r Kontak publik via media massao Jajak pendapat

. Piagam warga (Citizen's Charter)e Situs intemet (eCov)

o Kunjungan kerja anggoa DPRDr Aktivitas masa Resesr Sidane paripuma terbuka DPRDr Pengerahan massar Distorsi informasir Formalitas berbagai mekanisme

partisipasi

171


Manipulasi partisipasi iuga dilakukan dengan menyebar-

kan informasi yangbersifat distortif sehingga masyarakat tidakmemiliki informasi yang benar dan transparan dalam meng-

ambil keputusan partisipasi tertentu. Jika hal tersebut terjadi,hasil partisipasi yang dilakukan oleh masyarakattidak mencer-

minkan aspirasi nyata dari masyarakat. Formalitas partisipasi

dilakukan seakan-akan telah terjadi partisipasi masyarakat guna

memberikan legitimasi yang kuat terhadap proses kebijakantertentu. Formalitas partisipasi terjadi jika kegratan partisipasidipandang sebagai ritual proses pemerintahan yang harus di-selenggarakan oleh penyelenggara pemerintahan daerah guna

meniamin legitimasi pemerintahan. Ritual partisipasi ini ter-jebak dalam formditas partisipasi jika proses partisipasi terse-

but tidak benar-benar memberikan informasi atau melibatkanmasyarakat dalam proses kebijakan.

Jenjang partisipasi memiliki empat anak tangga, yakniinformasi, konsultasi, kemitraan, dan delegasi. Anak tangga

Informasi sebagai anak tangga kedua memiliki berbagai contohmekanisme partisipasi, seperti sidang paripurna terbukaDPRD, situs internet pemerintah daerah, kunjungan kerja ang-

ggta DPRD, masa reses dan citizen's charter (piagam warga).

Berbagai mekanisme yang berada ddam anak tangga ini tidakmemberikan peluang bagi masyarakat untuk terlibat dalam

pembuatan kebijakan. Masyarakat menerima informasi tentang

kebijakan yang telah diambil. Mekanisme ini lebih sering ber-

fungsi sebagai sosialisasi kebijakan daerah. Dalam perumusan

kebijakan, mekanisme dalam tangga informasi ini tidakbernilaipartisipasi namun sosialisasi kcbijakan berarti penyebarluasan

172


kebijakan tertentu kepada khalayak. Pengetahuan khalayaktentang kebijakan tertentu sebenarnya membuka peluang bagipartisipasi masyarakat dalam proses kebijakan lainnya, baikberupa implementasi kebijakan maupun evaluasi kebijakan.

Partisipasi dalam implementasi dan evaluasi kebijakan mem-butuhkan pengetahuan tentang kebijakan dari masyarakat. Ke-butuhan itulah yang dipenuhi oleh mekanisme partisipasi da-

lam tangga informasi. Oleh karena itu, anak tanggainformasiini tetap merupakan bagian dari jenjang partisipasi, meskipun

sebenarnya memiliki kadar partisipasi yang lemah dalam me-

libatkan masyarakat dalam memengaruhi proses kebijakan pu-blik.

Anak tangga ketiga, konsultasi mempunyai berbagai con-toh mekanisme partisipasi seperti dengar pendapat publik, kon-sultasi publik, musyawarah perencanaan pembangunan (mus-

renbang), kontak publik via media massa. Selain mekanismepartisipasi yang telah berjalan dalam pemerintahan Kota Ma-lang tersebut masih terdapat mekanisme lain yang dimung-kinkan masuk dalam anak tangga ini, seperti jajak pendapat.

Anak tangga konsultasi memberikan peluang bagi masyarakat

untuk menyampaikan aspirasi dan kepentingannya sehingga

dapat menjadi pertimbangan dalam proses perumusan kebi-jakan publik daerah. Tentu saja hal ini mempunyai nilai parti-sipasi yang lebih tinggi daripada anak tangga informasi karena

dua hal. Pertama, keterlibatan masyarakat dalam proses peru-musan kebijakan dapat berarti ada peluang unfuk memenga-ruhi kebijakan sejak di awal proses.Kedua,berbagai mekanisme

partisipasi dalam anak tangga konsultasi juga sudah mengan-

173


dung unsur informasi terhadap agenda kebiiakan. Akan tetapi,anaktangga konsultasi ini tidak dapat ditempatkan pada posisi

lebih tinggi karena pada dasarnya kewenangan masyarakat un-tuk menentukan kebijakan selama proses kebijakan tetap tidakbesar.

Anak tangga keempat yaitu kemitraan memiliki meka-

nisme partisipasi yang telah berjalan dengan barlq yakni LPMIIRT, d"n RW Aka tetapi, masih dimungkinkan adanya berbagai

mekanisme partisipasi lain, seperti hak inisiatif.warga untukmengajukan ranciurgan peraturan daerah. Mekanisme yang

terakhir ini belum memiliki landasan hukum yang kuat se-

hit gg" belum dapat dijalankan namun mekanisme ini tetap

memiliki peluang yang masuk akal apabila diterapkan di Indo-nesia. Kemitraan merupakan tangga partisipasi yang membe-

rikan peluang bagr penyelenggara pemerintahan daerah untukbekerjasama dengan organisasi kemasyarakatan tertentu dalam

menjalankan fungsi-fungsi tertentu dalam proses kebijakan.

Misalnya LMPK yang memiliki fungsi mewakili dan meng-

agrelasi aspirasi masyarakat dalam proses kebijakan teftentu,terutama dalam perumusan kebijakan. RT 6c RW memilikifungsi teftennr untuk mengurus warga yang berada dalamruang lingkupnya. Kemitraan juga dapat dilakukan denganorganisasi kemasyarakatan lain atau asosiasi kepentingan yang

ada di Malang untuk menyusun rancangan perda tertentru

sesuai kapasiasnya. Dengan demikian, kemitraan layak ditem-patkan di atas konsultasi karena memberikan peluang partisi-pasi yang lebih nyata dan berarti bagi keterlibatan masyarakat

dalam pemerintahan daerah. Akan tetapi, kemitraan tetap me-

174


miliki keterbatasan tertentu yang ditunjukkan dari masih ku-atnya kewenangan penyelenggrapemerintahan daerah dalam

mengendalikan pemerintahan. Kendali kebijakan masih berada

di tangan penyelenggara pemerintahan daerah sehingga ken-

dali aktual tidak berada di tangan masyarakat. Dalam banyak

hal, fasilitasi pemerintah daerah masih dominan dalam hu-

bungan kemitraan ini. Untuk itulah anak tangga ini berada dibawah anak tangga delegasi dan kendali warga.

Anak tangga kelima adalah delegasi yang berarti menye-

rahkan sebagian porsi kewenangan kepada organisasi kema-

syarakatan tertentu. Badan otonom yang berbasis pada fungsiatau pengelompokan warga tertentu dapat menjadi mekanisme

partisipasi. Mekanisme ini dapat menyusun kebifakan tertentusekaligus menjalankannya dengan berpedoman pada kebijakan

strategis yang dibuat oleh pemerintah daerah atau DPRD. Mes-

kipun organisasi yang menerima delegasi fungsi ini bersifat

otonom, namun kendali utama tetap berada di tangan peme-

rintah daerah atau DPRD. Oleh karena itu, delegasi tetap me-

rupakan bagran dari jeniang partisipasi (bahkan yang terkuat)dan bukannyaberuda dalam jenjang kendali warga.

Anak tangga tertinggi adalahkendali warga yang bermak-

na ada kekuasaan masyarakat untuk menentukan keputusan

atau kebijakan teftentu yang berlaku di daerah. Beberapa me-

kanisme yang dapat dikategorikan dalam hal ini adalah pemi-

lihan umum yang memutuskan siapa wakil nlcyatyarryberhakmenjadi anggota DPRD, Pemilihan kepala daerah langsungjuga merupakan mekanisme yang menuniukkan kendali warga

untuk menentukan siapa kepala dan wakil kepala daerah.

175


Selain dua mekanisme yang telah berlaku tersebut, masih ada

mekanisme lainyang dimungkinkan sebagai kendali warga atas

isu kebijakan tertentu, yakni referendum yang menunjukkankewenangan masyarakat untuk memutuskan apakah suatu ke-bijakan dapat diberlakukan atau tidak. Kendali warga dapatdijadikan acuan sebagai preskripsi dari pemerintahan daerahpada khususnya dan administrasi publik pada umumnya.

Secara umum, tangga panisipasi ini dapat dijadikan acuan

bagi pengembangan partisipasi masyarakat dalam pemerin-tahan daerah. Tangga ini lebih realistis dari sudut pandangkeberadaan berbagai mekanisme partisipasi yang sudah berja-lan dan upaya peningkatannya pada anak tangga partisipasitertinggi. Ada jarak yang relatif dekat antara tangga tertinggiyang telah dicapai secar^ nyata dengan anak tangga tertinggiyang mungkin dapat diterapkan. Jikaupaya meningkatkan par-

tisipasi masyarakat didasarkan pada ladder of ernpowerment

dari Burns, Hambleton & Hogget maka tahapan yang harusdicapai masih terlalu jauh sehingga dapat mengurangi motivasiuntuk mengembang:kan pardsipasi masyarakat.

Untuk memahami dan meningkatkan kesiapan daerah da-lam menduklrng pengembangan partisipasi masyarakat diper-lukan analisis yang menyeluruh terhadap sistem partisipasi un-tuk kemudian menemukan pengungkit yang tepat untukmengembangkan partisipasi secara efektif dan efisien. Untukmencapai malaud ini, penelitian dilanjutkan dengan melaku-kan analisis dengan pendekatan berpikir sistem sebagaimana

diielaskan pada bagian berikutnya.

176

Sffir Sistemisdalam Sistem

PartisipasiMasyarakat

'177


flemahaman yang baik terhadap suatu sistem dimulai dari

Y pemanaman yang baik pula terhadap sub-sub sistem

I yangmembentuksistemtersebut. Demikianpulahfiya

fika ingin memperoleh pemahaman yang baik dalam sistem

partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah maka

diperlukan pemahaman yang tepat pula atas berbagai subsistem

yang berada di dalamnya. Eksplorasi terhadap berbagai sub-

sistem yang terlibat dilakukan sedemikian rupa dengan me-

mahami seluruh faktor yang terkait sehingga terbentuk dan

teridentifikasi dengan tepat. Pada dasarnyq setiap subsistem

juga merupakan sebuah sistem yang lebih kecil sehingga me-

milild subsistempula namun setiap pembahasan pada tingkatansistem tertennr tetap membutuhkan adanya batas at rs maupun

batas bawah sehingga ruang ti"gkop sebuah sistem dan sub-

sistemnya dapat ditentukan. Berikut ini dibahas berbagai sub

sistem yang merupakan struktur sistemis bagi partisipasi ma-

syarakat dalam pemerintahan daerah.

A. SUBSISTEM AKTIVITAS PARTISIPASIMASYARAKATPada dasarnya, partisipasi masyarakat dalam penyeleng-

galaan pemerintahan daerah memiliki makna adanya keterli-batan masyarakat, b* dalam aktivitas mengatur maupun

mengun$ urusan pemerinahan daerah. Keterlibatan masyara-

kat ini merupakan aktivitas partisipasi yang diialankan, baik

178

Bab 5Strukur Sistemis dalam Sistem Partisipasi Masyarakat

dalam kerangka mekanisme partisipasi yang disediakan mau-

pun tidak disediakan oleh DPRD dan pemerintah daerah. Ter-

dapat beragam aktivitas partisipasi masyarakat seperti keha-

diran dalam dengar pendapat, sidang terbuka DPRD,'keterli-batandalam musrenbang, aktivasi kegiatan RT dan RI( unjukrasa, penyampaian keluhan publik, dan sebagainya.

Dengan menelusuri data yang dikumpulkan oleh Bagian

Humas Sekretariat DPRD Kota Malang diperoleh data tentangjumlah dengar pendapat dengan masyarakat, dialog publik,unjuk rasa, dan kunjungan kerja anggota DPRD. Dari data

tersebut diperoleh kesimpulan bahwa aktivitas partisipasi ma-

syarakat dalam empat bentuk tersebut mengalami dinamikapada setiap bulannya.

Selain datayang ditampilkan dalam empat kegiatan ter-sebut, pengamatan peneliti yang dilakukan dalam setiap sidangparipurna DPRD Kota Malang sejakJanuari 2005 menunjuk-kan adanya dinamika keterlibatan masyarakat. Sidang Pari-purna terbuka DPRD yang dilaksanakan pada tanggal 8 Maret2005 dengan agenda 'Jawaban Walikota terhadap Pertanyaan

Anggota DPRD tentang RAPBD 2005." Meskipun sidang itutelah diinformasikan lewat media massa (radio) bahwa sidang

terbuka untuk umum, namun jumlah anggota masyarakat yang

hadir dalam sidang tersebut hanya lima orang dari LSM dan

sepuluh orang waffawan.Sementara itu, pada tanggaI l0 Maret 2005 diadakan

kembali sidang paripurna terbuka dengan agenda'Tanggapan

179


Fraksi terhadap Kenaikan BBM.'Sidang ini juga diumumkan

kepada khalayak lewat radio. Peserta dari kdangan masyarakat

yang hadir dalam ruangan sidang cukup banyak, sekitar limapuluh ditambah lima orang dari kalangan wartawan. Semua

kursi yang tersedia dalam ruang sidang terpenuhi bahkan be-

berapa kalangan yang tidak dapat memasuki ruangan lebih

memilih alai unjuk rasa di luar gedung untuk isu yang sama,

yakni memprotes kenaikan BBM oleh pemerintah pusat.

Sidang paripurna terbuka yang diselenggarakan tanggal 23 il'4a-

ret 2005 dengan agenda'Pengesahan APBD 2005" lebih ba-

nyak dihadiri oleh pejabat pemerintah daerah (lebih kurang

55 orang) dibandingkan anggota masyarakat (15 orang). Sekali

lagi anggota masyarakat ini berasal dari kalangan akivis LSMdan wartawan.

Keterlibatan masyarakat yang variatif. jagateriadi dalam

aktivitas LPMK. Informan yang merupakan Wakil Ketua DPD

AsosiasilPMKKoaMalang kanbahwa'kegiatankami tidak berlangsung setiap saat, hanya pada saat musren-

bang saja aktivitas LPMK banyak sekali." Pernyataan tersebut

didukung pula oleh Ketua DPD Asosiasi LPMK Kota Malang

yang mengungkapkan bahwa urapat-rapat banyak dilakukan

ketika musrenbang berjdan, di luar itu aktivitas LPMK ada

saja meskipun tidak sebanyak saat musrenbang.' Lebih lanjutterungkap pula bahwa pelibatan masyarakat yang terbesar ter-jadi pada saat musrenbang tioglot kelurahan. Masa reses me-

180

Bab 5Struktur Sistemis dalam Sistem Partisipasi Masyarakat

libatkan pula masyarakat yang cukup banyak di tingkat keca-

matan bahkan ada pula yang di tingkat kelurahan.lKeterlibatan masyarakat dalam kegiatan pembangunan

di RT dan RV juga tidak berlangsung sepanjang waktu. Adasaat tertentu ketika keterlibatan masyarakat begitu tinggi danpada saat yang berbeda keterlibatan masyarakat sedang saja,

bahkan rendah. Peringatan hari kemerdekaan Republik Indo-nesia pada bulan Agustus merupakan puncak keterlibatanmasyarakat dalam berbagai kegiatan yang didasarkan pada

prinsip dari masyarakat, oleh masyarakat, dan untuk masya-

rakat. Seorang ketua RV di Kelurahan Sawojajar bahkan meng-

ungkapkan bahwa *dengan melihat apayang dilakukan olehmasyarakat pada saat tujuh belasan, menurut saya partisipasiyang sebenar-benarnya ya RT dan RW Selaniutnya dijelaskanpula bahwa rapat RT dan RW terbanyak memang terkaitdengan momentum peringatan dirgahayu Republik Indonesiadan penyusunan rencana pembangunan menielang musren-

bang.z

Secara sistemis dapat dijelaskan bahwa isu kebijakan yang

menarik perhatian besar dalam masyarakat akan ntemunculkan

momentum partisipasi. Bahkan isu kebijakan yang dianggap

Wawancara dilakukan di Hotel Pelangi seusai Konsultasi Publik tenangUsulan Ranperda Partisipasi Publik yang diselenggarakan oleh LBHSurabaya Pos Malang padararggal14 April 2005.

Wawancara dilakukan pada tanggd 23 Maret 2005.

181


mengancam kepentingan publik akan menciptakan momen-

tum partisipasi yang lebih baik. Semakin tingei isu kebijakan

daerah yang mengancam kepentingan publik, semakin besar

pula momentum partisipasi yang tercipta. Momentum parti-

sipasi ini memiliki korelasi positif terhadap aktivitas partisipasi

masyarakat. Semakin besar momentum partisipasi maka se-

makin banyak pula aktivitas partisipasi masyarakat. Selanjut-

nya, aktivitas partisipasi masyarakat ini berkorelasi negatif

dengan isu kebijakan daerah yang mengancam kepentinganpublik. Artinya, semakin tinggi aktivitas partisipasi masyarakat

maka semakin rendah pula isu kebijakan yang mengancam

kepentingan publik. Akan tetapi, isu kebijakan yang mengan-

cam kepentingan publik tidak semata-mata dipengaruhi olehaktivitas partisipasi tetapi juga oleh peran media massa. Isu

kebijakan yang dimuat di media massa cetak dan disiarkanmelalui media elektronik menyebabkan informasi menyebar

di berbagai kalangan masyarakat sehingga tanggapan masya-

rakat atas isu tersebut berkembang menjadi bahasan publikyang akhirnya bermuara pada apakah isu kebijakan tersebut

diterima oleh masyarakat atau bahkan dianggap membahaya-

kan kepentingan masyarakat.

Isu kebijakan yang dilontarkan Walikota Malang pada

peringatan Hari Kemerdekaan R[ pada tanggal 17 Agustus

J005 tentang rencana pembangunan Alun-Alun Junction (AAJ)

mengejutkan berbagai kalangan ketika isu ini diberiakan secara

182

Bab 5Struhur Sistemis dalam Sistem Partisipasi Masyarakat

terbuka di media massa lokal.3 Isu kebijakan ini bahkan menjadi

headline koran lokal Malang. Reaksi keras dari berbagai ka-Iangan kemudian berdatangan mulai dari kalangan kampus,ulama, danpanaktivis peduli lingkungan. Kalangan kampusmenentang rencana tersebut karena dianggap tidak layak dariberbagai segi termasuk menggangga tata ruang kota. Aktivislingkungan hidup menentang rencana tersebut karena meng-anggap AAJ sangat mengganggu efektivitas fungsi ruang ter-buka hijau dari Alun-alun yang berada di pusat bisnis KotaMalang. Kalangan ulama sangat menentang rencana tersebutdengan alasan posisi AAJ yang berada di depan Masjid Jami'Kota Malang sehingga dianggap sangat mengganggu ketente-raman beribadah. Secara umum, masyarakat menganggap bah-wa rencana pembangunan AAJ membahayakan kepentinganmasyarakat luas. Dengan demikian, momentum besar partisi-pasi muncul. Ada perasaan masyarakat yang akan terganggukepentingannya jika kebijakan pembangunan tersebut direal-isasikan. Sementara itu, masyarakat fuga merasa bahwa adapeludng besar untuk menggagalkannya. Momentum ini men-dorong aktivitas partisipasi masyarakat, baik berupa debat pu-blik, rapat-rapat penggalangan kekuatan publik, demonstrasi,dan surat terbuka di media massa yang menentang kebijakan

3 Alun-alun Junction adalah pusat pertokoan yang sedianya dibangun

dibawah tanah tepat di bawah Alun-alun Kota Malang.

183


Ad|. Aktivitas ini menghasilkan kebulatan tekad dari berbagai

kalangan untuk menolak pembangunan AAJ.

Aktivitas partisipasi masyarakat yang menentang keras

pembangunan AAJ ini diketahui oleh penyelenggara peme-

rintahan daerah, termasuk Walikota Malang. Dengan menge-

tahui adanya penolakan yang sangat kuat dari masyarakat ter-

hadap AAJ ini, I7alikota Malang memutuskan untuk memba-

talkan pembangunan AAJ.a Dengan berkurang pula isu kebi-jakanyang mengancam kepentingan publik sehingga momen-

tum partisipasi yang ada dan berkurang pula aktivitas partisi-

pasi masyarakat juga berkurang. Bahkan, berbagai agenda par-

tisipasi yang disusun untuk menentang keberadaanAAJ akhir-nya dibatalkan karena tujuan dari akivitas partisipasi tersebut

telah tercapai.

Mengacu pada gambarantentang aktivitas partisipasi ma-

syarakat tersebut, dapat disimpulkan bahwa kecenderungan

perilaku dinamis aktivitas partisipasi masyarakat berpola pen-

capaian tuju an (goal seefuhg). Dinamika aktivitas berpanisipasidipengaruhi oleh momentum partisipasi. Momentum ini mun-

cul secara periodik karena jadwal partisipasi yang menyesuai-

kan dengan kalender agenda pemerintahan maupunperingatan-peringatan tertentu. momentum dalam jenis yang

demikian misalnya musrenbang atau peringatan hari kemer-

dekaan R[. Selain itu, momentum partisipasi ini muncul pula

a lawaPos, 13 November 2005.

184


sebagai akibat da/. adarryaisu kebijakan yang mengancam ke-

pentingan publik. Semfin mengancam isu tersebut maka se-

makin besar pula momentum yang ditimbulkannya. Membe-

sarnya isu kebijakan ini dipengaruhi pula oleh peran media

massa baik elektronik maupun cetak. Momentum seperti itumisalnya kenaikan BBM dan polemik rencana tata ruang wi-layah kota. Adapun struktur sistemis dari subsistem aktivitaspartisipasi masyarakat ini dapat disimak dalam gambarberikut.

Gambar 5 Diagram Pengaruh Subsistem Aktivitas Partisipasi Masyarakat

Mencermati struktff sistemis dari aktivitas partisipasi ma-

syarakat ini maka diperoleh pula perilaku dinamis dari subsis-

tem tersebut. Mengacu pada panduan yang diberikan oleh Kim& Andersons maka perilaku dinamis subsistem ini dibangun

5 Daniel H. Kim & Virginia Anderson. Systems Arcbetype Basics: From

Story to Structure. (Waltham: Pegasus Communications, 1998). P 131.

lsu kebiiakanyang mengancirmkepentingan publik

185


atas dasar kerangka berpikir sistem dan dilengkapi pemahaman

atas kecenderungan fenomena faktual yang terjadi. Metodeini digunakan untuk menyusun atau menilai ketepatan semua

perilaku dinamis dalam semua subsistem yang dibahas dalam

bab ini. Melalui metode ini, perilaku dinamis subsistem akti-vitas partisipasi dapat dipahami sebagai perilaku pencapaian

tujuan (goal seeking). Perilaku pencapaian tuiuan pada subsis-

tem ini menunjukkan bahwa aktivitas berpartisipasi masyarakatmemiliki tuiuan tertentu, yakni memperoleh kebijakan publikyang sesuai dengan aspirasi dan kepentingan masyarakat. Ke-

sesuaian ini ditunjukkan dengan tidak adanya kebijakan yang

mengancam kepentingan masyarakat. Pada dasarnya" setelah

kebijakan publik dirasa tidak lagi mengancam kepentingan ma-

syarakat maka akivitas berpartisipasi masyarakat akan me-

nurun.

B. SUBSISTEM PENDIDIKAN POTITIKMASYARAKATPendidikan politik tentang partisipasi masyarakat meru-

pakan proses pembelajaran yang dialami oleh masyarakat, baiksecara formal maupun nonformal terencana atau tidak teren-cana sehingga memengaruhi kesadaran berpartisipasi masya-

rakat. Pada dasarnya, terdapat dua metode pembelajaran, yaknipembelajaran secara langsung dan pembelajaran tak langsung.6

Pembelajaran langsung berarti bahwa pendidikan politik dalam

akivitas partisipasi mencakup pendidikan yang berdasar pada

186


learnr.ng by process ataa learntng by doing. Keberhasilan dalampendidikan jenis ini tentu bergantun g padaderajat keterlibatanpesertanya dengan aktivitas penyelenggaraan pemerintahandaerah. Semakin tingg keterlibatannya maka semakin tittggtpula tingkat perubahan kognisi, afeksi, dan psikomotorik poli-tiknya. Pengalaman partisipasi yang dirasakan oleh masyarakat

akan membuat masyarakat semakin terdidik secara politik.Pendidikan politik dialarni oleh masyarakat melalui keter-

libatannya dalam aktivitas partisipasi. Semakin aktif masyara-kat dalam kegiatan partisipasi, semakin besar energi masyara-

kat yang muncul untuk terlibat dalam penyelenggaru^n pe-

merintahan daerah. Perdebatan tentang berbagai isu kebijakanantaranggota masyarakat memunculkan semangat dan energiyang dikeluarkan oleh masyarakat untuk menjadi lebih baik.Berbagai upaya partisipasi lainnya seperti demonstrasi, keha-diran dalam rapatlapatterbuka, rapat{apatmandiri yang di-selenggarakan oleh masyarakaq gotong royon& lobi, dan ne-gosiasi pada dasarnya memunculkan vitalitas masyarakat dalammembangun daerahnya sendiri. Vitalitas partisipasi ini meru-pakan pertanda juga bahwa kehidupan pemerintahan yang par-

tisipatif terjadi di suatu daenh.T

6 Rnslan, U-A-M. Pendidikan Politik (Solo: Era Intermedia 2000). P,76-78.7 Philips, S.D. and K.A. Graham. 'Conclusion: from public participation

to citizen engagement' in Katherine A Graham and Susan D. Philips (eds).

Citizpn Engagemmt: Lessons in Participation from lncal Gouem.ment.

fforonto: lnstiote of Public Mministration of Canada, 7998), P, 224.

187


Vitalitas partisipasi yang baik memberikan peluang bagi

proses pemunculan pemimpin-pemimpin lokal. Pada dasarnya,

kepemimpinan lokal merupakan basis utama bagi kepemim-pinan regional dan nasional.s Vitalitas partisipasi secara ala-

miah akan merangsang masyarakat menjadi lebih aktif, Masya-

rakat aktif didasarkan pada kemampuan anggota masyarakat

untuk menggerakkan anggota masyarakat lainnya. Pengorga-

nisasian masyarakat membutuhkan kepemimpinan yang di-tampilkan oleh anggota masyarakat tertentru. Anggota masya-

rakat ini merupakan kader-kader pemimpin lokal yang apabila

terasah denganbaik dalam aktivitas partisipasi mampu meniadi

pemimpin lokal. Para pemimpin itulah yang sering kali bersaing

dalam berbagai agenda politik lokal.

Secara umum, dinamika partisipasi bagi masyarakat me-

rupakan proses pembelajaran yang sangat berharga mengenai

daya tanggap masyarakat akan berbagai isu politik lokal. Ku-

ditas pelayanan publik, transparansi pembuatan keputusan,

agenda pembangunan, sandar penyelenggaraan pemerintahan

daerah, keluhan atas beragam persoalan yang dihadapi meru-pakan sedikit isu yang semakin peka ditangkap dan direspons

oleh masyarakat. Kepekaan masyarakat akan persoalan politiklokal akan bertdian erat dengan kepekaan mereka terhadap

isu politik lain yang lebih luas. Kepekaan ini biasanya juga

t Smith, 8,C.. Decentralization: the territorial dimension of the state.

(London: George Alllen & Unwin, 19851.P.22-23.

188


mampu mendorong masyarakat untuk terlibat lebih mendalampada partisipasi mereka dalam penyelenggaraan pemerintahan

daerah. Vitalitas partisipas5 proses pemunculan kepemimpinanlokal, dan pembelajann atas berbagai isu politik mendorongpendidikan politik masyarakat. e

Proses pendidikan politik di Kota Malang dirasakanmengalami peningkatan yang pesat di era reformasi. Hal inidiahi oleh beberapa narasumber dalam penelitian ini. Seorang

penggiat LBH Surabaya Pos Malang mengungkapkan bahwa

keterampilan berpartisipasi masyarakat semakin meningkat.

Selain itu, pengetahuan masyarakat tentang berbagai isu politiklokai juga semakin membaik. Pendidikan politik masyarakat

ini lebih banyak diperoleh berdasarkan pengalamannya dalam

menjalankan aktivitas politik dan perjuangan ketika kepen-

tingannya terusik oleh kebijakan pemerintah. Contoh yang

diungkap adalah kasus APP Tanjung, Matos, dan kenaikanBBM. Semua kasus tersebut berbuntutpada dirugikannya ke-

pentingan masyarakat. Ketika ketiga isu ini mencuat ke per-

mukaan melalui pemberitaan media massa, masyarakat bere-

aksi dengan melakukan demonstrasi ke DPRD dan pemerintah

kota, menyelenggarakan temu publik, membangun aliansidengan kelompok lain, serta menjalankan lobi kepada pejabat

dan elit tertentu. Semuametode ini telah memperkaya penga-

laman politik masyarakat serta memperkaya pengetahuan ma-

e lbid.

189


syarakat tentang substansi masalah pemerintahan tertentu.Selain melalui pengalaman langsung dalam melakukan aktivitaspolitik dan terlibat dalam partisipasi publik karena kepentingan

mereka sendiri sedang terancam, pendidikan politik masyara-

kat iuga banyak dilakukan karena adarrya dorongan berbagai

LSM yang berada di Kota Malang.loSenada dengan pendapat tersebut, seorang informan lain

mengemukakan bahwa pendidikan politik di era reformasimengalami peningkatan seiring proses pembelaiaran politikyang terjadi secara langsung dalam bentuk pengalaman dalam

menjalankan aktivitas politik dan melakukan partisipasi dalam

memengaruhi kebijakan pemerintah daerah.11 Aktivitas parti-sipasi yang meningkat dan sering terjadi dalam era reformasiini dianggap sebagai pendorong proses pendidikan politik yang

sangat penting. Era reformasi yang membawa iklim keterbu-kaan membawa dampak besar bagi masyarakat dalam proses

percepatan pendidikan politiknya. Keterbukaan tersebut meli-puti keterbukaan media massa dan keterbukaan berupa kebe-

basan berpikir, serta keterbukaan dalam mengemukakan pen-

10 'S7awancara dilakukan pa& hari Ahad 28 Agustus 2005.11 lnforman ini adalah pemerhati masalah pemerintahan daerah di Kota

Malang dan tergabung sebagai penggiat di Pusat Pengembangan Oto-nomi Daerah (PP Otoda) FH Unibraw. Narasumberini aktif membangun

aliansi dengan jaringan LSM di Kota Malang. Wawancara dilaksanakanpada tarygal 28 Agustus 2005.

190


dapat merupakan faktor pendorong dalarrr proses pendidikanpolitik ini. Contoh aktivitas sebagai proses pendidikan politikadalahpartlsipasi dalam pemilu, dalam musyawarah perenca-naan pembangunan, konsultasi publik dalam perumusan perda"

dan demonstrasi oleh kalangan masyarakat tertentu.Dengan contoh yang berbeda, seorang narasumber lain-

nya mengungkapkan bahwa metode pendidikan politikutamayang diterima oleh masyarakat adalahmelalui aktivitas parti-sipasi langsung.l2 Narasumber ini mengungk"pk* pula bahwapemahamannya tentang pemerintahan daerah dan perenca-naan pembangunan daerah justru diperoleh ketika narasumberini ditunjuk sebagai Ketua RW dan Ketua LPMK KelurahanKlojen. Dalam posisinya tersebut, informan merasa menjadilebih terampil tentang bagaimana cara menyerap aspirasi ma-syarakat, membangun aliansi dengan komponen masyarakatlain, serta memperjuangkan aspirasi masyarakat melalui sa-

luran partisipasi yang tersedia. Saluran partisipasi yang senan-

tiasa digunakannya adalah Forum RT/RI( jaringan LPMK,konsultasi publik dan musyawarah perencanaan pembangunan.

Pengalaman secara langsung dalam aktivitas partisipasi ini me-rupakan pengalaman pribadi dan dianggap sebagai metodependidikan politik yang terpenting.

12 Informan ini merupakan Purnawfuawan TNI AD yang dipilih oleh warga

sebagai Ketua R'W dan Ketua LPMK Kelurahan Klojen. Wawancara

dilakukan pada hari rabu tanggal 31 Agustus 2005.

1g'.|-


Kerangka berpikir sistemis dari subsistem pendidikan poli-

tik ini dimulai dari aktivitas berpartisipasi masyarakat. Semakin

tinggi aktivitas partisipasi masyarakat maka semakin tinggi pula

proses pendidikan politikyang dialami oleh masyarakat Proses

pendidikan politik memengaruhi pemahaman masyarakat ter-

hadap proses dan substansi penyelenggaraan pemerintahan

daerah. Semakin aTgF proses pendidikan politik dialami oleh

masyarakat maka semakin baik pula pemahaman masyarakat

tentang pemerintahan daerah. Selaniutnya, pemahaman ma-

syarakat tentang pemerintahan daerah memiliki pengaruh

kembali pada akivitas partisipasi masyarakat. Semakin baikpemahaman masyarakat tentang pemerintahan daerah akan

diikuti pula dengan semakin baiknya aktivitas partisipasi ma-

syarakat. Struktur sistemis dari subsistem ini dapat dilihat pada

gambar berikut ini.

Gambar 6 Diagram Pengaruh Subaistem Pendidikan Politik Masyarakat

Pendidikan politikmasyarakat

Pemahaman tentangpemerintahan daerah

192


Dengan memahami kecenderungan dari peningkatan pro-ses pendidikan politik masyarakat dan dengan melihat struktursistemisnya maka perilaku dinamis dari subsistem ini berpolapertumbuhan eksponensid, (exponenti.al growth). Pola ini mun-cul akibat dari stnrktur sistemis yang bersifat penguatan (rein-

forcing) sehingga peningkatan pendidikan politik pada dasar-

nya akan mengalami kemaiuan secara eksponensial.

C. SUBSISTEM KESADARANBERPARTISIPASI MASYARAKATKesadaran berpartisipasi merupakan kesiapsiagaan men-

tal atau sikap untuk melakukan aktivitas partisipasi. Kesadaran

berpartisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintah-an daerah berarti iuga kesiapan mental masyarakat untuk turutterlibat dalam berbagai aktivitas utama pemerintahan daerahbaik dalam hal pengaturan maupun pengurusan. Kesadaranberpartisipasi ini mencakup adanya pandangan yang kompre-hensif, wawasan kritis, rasa tanggung jawab dan keinginanuntuk mengubah sesuatu dalam rangka menghadapi berbagaipersoalan sosial.13 Sementara itu, kesadaran berpartisipasi ma-syarakat juga merupakan faktor penjelas utama tentangmengapa seseorang turut berpartisipasi atau tidak. Kesadaranberpartisipasi sendiri tersusun dari rangkaian perihal yang

membangunnya seperti kepercayaan masyarakat terhadap pe-

13 Ruslan, U.A.M. op,cit., pp.94-98.

193

Menggugat Partisipasi Publik dalam Pemerintahan Daeraht"Or"n*tj,"n*n@

merintah daerah dan sikap mental masyarakat itu sendiri ter-

hadap partisipasi. Sikap mental ini merupakan sesuatu yang

dipengaruhi oleh proses pendidikan politik yang dialami oleh

seseorang.ra

Kesadaran berpartisipasi masyarakat ini dapat diukur dari

deraiat keinginan masyarakat untuk terlibat dalam memenga-

ruhi pembuatan keputusan yang berpengaruh bagi kehidupan

masyarakat luas. Selain itu, kesadaran ini juga dapat dilihatdari kebutuhan masyarakat untuk terlibat dalam pelaksanaan

kebijakan dan kontrol atas pelaksanaan kebijakan tersebut.

Kesadaran berpartisipasi masyarakat dapat diukur dengan lebih

baik dari kesediaan masyarakat untuk berkorban agat dapat

berpartisipasi dalam proses kebijakan publik daerah. Kesediaan

berkorban ini mencakup kerelaan untuk menyediakan waktu,

tenagarpikiran, bahkan materi yang memadai untuk memenga-

ruhi penyelenggaraan pemerintahan daerah. Untuk memahami

kesadaran berpartisipasi masyarakat ini, tampaknya perlu dije-

laskan pula kepercayailt masyarakat kepada penyelenggara

pemerintahan daerah.

Kesadaran berpartisipasi masyarakat di Kota Malang da-

pat dianggap telah tumbuh dengan baik sebagaimana diung-

14 Lihat Lucie Laurian.2004. Public participation in environmental deci-

sion making: findings from communities facing toxic waste cleanup.

Iournal of the American Planning Associdtion, Chicago: Vol. 70, Iss. 1

(Winter).

194


kapkan oleh seorang narasumber penelitian inils Kesadaran

berpartisipasi masyarakat ada dua jenis, yakni partisipasi yang

berasal dari inisiatif masyarakat sendiri dan partisipasi yang

berasal dari penyelenggara pemerintah daerah. Partisipasi yang

berasal dari inisiatif masyarakat seperti unjuk rasa, pernyataan

keluhan via media massa, lobby ke DPRD, pengorganisasian

kelompok masyarakat mandiri. Perkembangan kesadaran ber-partisipasi masyarakat ini membaik sejak era reformasi mulaibergulir. Narasumber ini mensinyalir adanya proses pendidikanpolitik yang berjalan dengan baik dalam iklim keterbukaan.

Contoh partisipasi yang inisiatifnya berasal dari penyelenggara

pemerintah daerah, antara lain konsultasi publik dalam rangkapenyusunan rancangan peraturan daerah, temu publik pada

masa reses, rapat paripurna terbuka DPRD, penyediaan infor-masi melalui situs resmi Pemkot Malang.

Pertanda membaiknya kesadaran berpartisipasi masyara-

kat ini dapat dilihat dari berbagai unjuk rasa yang dilakukanoleh sebagian kalangan masyarakat menyangkut isu publik ter-tentu yang tidak berkaitan secara langsung dengan kepentinganpribadinya. Kasus yang mewakili pertanda ini antara lain isu

lingkungan hidup seperti alih fungsi kawasan terbuka hijaudan kawasan pendidikan di sekitar Jalan Veteran meniadi ka-wasan perdagangan. Alih fungsi kawasan hijau eks-APP

Tanjung menjadi kawasan perumahan juga telah memicu per-

15 Wawancara dilakukan pada hari Ahad 28 Agustus 2005.

195


debatan luas di kalangan masyarakat Kota Malang. Perdebatan

ini bahkan berkembang menjadi unjuk rasa yang terjadi dalam

skala besar maupun kecil. Frekuensi unjuk rasa tentang isu inibahkan cukup ti"gg meskipun akhir-akhir ini telah jauh ber-

kurang karena diambangkannya pendayagunaan kawasan ter-sebut oleh Pemkot Malang.

Buki lain peningkatan kesadaran berpartisipasi masya-

rakat ini adalah diialinnya aliansi LSM dan relawan dari ber-

bagai unsur masyarakat yang berupaya atas inisiatif sendirimenyusun rancangan perda partisipasi publik dalam peme-

rintahan daerah. Substansi partisipasi yang dituntut oleh aliansi

ini antara lain partisipasi masyarakat dalam proses perenca-

naan, pelaksanaan, dan pengawasan proses pembangunan diKota Malang. Penggiat dalam aliansi ini bahkan juga secara

mandiri melakukan penelitian untuk menyusun naskah aka-

demik sebagai dasar penyusunan rancangan perda tersebut.

Gagasan yang beraial dari inisiatif masyarakat ini juga didu-kung olehbeberapa anggota DPRD meskipun akhirnya DPRDsebagai lembaga belum memasukkannya sebagai salah satu

ranperda yang dibahas dalam periode pembahasan tahun 2005.

Sementara itu, pandangan yang agak berbeda diongkap-

kan oleh narasumber lainnya.l6 Meski narasumber ini meng-

akui bahwa terdapat peningkatan kesadaran berpartisipasimasyarakat sejak era reformasi ini, namun ia berpandangan

16 Wawancara juga dilakukan pada hari Ahad anggal 28 Agusnrs 2005.

196


bahwa kesadaran masyarakat akan arti penting partisipasi inimuncul ketika kepentingannya terusik oleh kebijakan peme-

rintah daerah. Menurutnya, andaikata kepentingannya tidakterusik maka kesadarannya untuk berpartisipasi tetap rendah.Selain karena kepentingannya yang terancam oleh kebijakantertentu dari pemerintah kota, iklim keterbukaan yang terjadiproses pendidikan politik kolektif yang dilihatnya dari akivitaspartisipasi lainnya telah membangun kesadaran berpartisipasimasyarakat. Beberapa elemen masyarakat yang cukup lcitisterhadap kebijakan pemkot adalah mereka yang terkena dam-pak dari kebijakan tertentu.

Forum Masyarakat Tanjung merupakan contoh berkum-pulnya masyarakat sekitar eks APP Tanjungyang khawatir ter-

iadinya banjir di kampung-kampung sekitar eks APP Tanjung

iika kawasan terbuka hijau tersebut dialihfungsikan menjadikawasan perumahan elit. Tidak semua anggota masyarakatyangtergabung dalam Forum Masyarakat Tanjung tetap kritisdengan persoalan lingkungan lain, meskipun tetap dalam ka-wasan Kota Malang. Hanya beberapa orang sajayangdianggap

memiliki kepedulian yang konsisten tentang persoalan sub-

stansialnya, yakni terancamnya kelestarian lingkungan hidup.Contoh lainnya adalah kasus penggusuran pedagangkaki limadi beberapa kawasan yang selalu saja anggotanya hanya pedulipada terancamnya kepentingan pribadi daripada kepedulianakan rekan senasib di kawasan yang berbeda.

Dengan mempertimbangtrran hasil wawancara'tersebutmaka dapat disimpulkan bahwa perilaku dinamis kesadaran

197


berpartisipasi masyarakat ini memiliki kecenderungan meng-

alami peningkatan. Perkembangan kesadaran berpartisipasi

yang baik ini ditandai dengan meningkatnya partisipasi yang

didasarkan pada inisiatif masyarakat sendiri. Namun ada ke-

cenderungan lain bahwa kesadaran berpartisipasi ini juga akan

mengalami masa stagnasi yang disebabkan oleh tercapainya

tuiuan partisipasi masyarakat, seperti tuntutan yang telah ter-penuhi atau kebijakan pemkotyang tidak dapat ditawar kem-

bdi. Stagnasi juga akan dialami ketika kepercayaan masyarakat

kepada penyelenggara pemerintahan daerah telah cukup baik.

Kepercayaan ini biasanya ditandai dengan tidak adanyaperu-

saan bahwa kepentingan masyarakat akan terancam oleh ke-

bijakan pemkot atau mereka yakin bahwa pemkot dapat me-

nuntaskan persoalan-persoalan masyarakat dengan baik. Ke-

cenderungan demikian menuniukkan bahwa perilaku dinamis

kesadaran berpartisipasi masyarakatberpola Kurva S yang dise-

babkan adarryakehendak mencapai tuiuan secara implisit dari

kesadaran berpartisipasi masyarakat. Tirjuannya adalah me-

nyelesaikan seluruh persoalan yang dihadapi masyarakat yang

disebabkan oleh kebijakan tertentu dari penyelengg:ua peme-

rintahan Kota Malang sekaligus menghindari kerugian masya-

rakat fibat kebijakan tersebut. Perilaku dinamis dengan pola

kurva S biasanya ditan&i dengan peningkatan kesadaran ber-

partisipasi yang berlangpung lambat namun kemudian menga-

lami percepatan peningkatan secra signifikan dan akhirnya

terjadi pelambatan karena adanya sasaran tertentu yang telah

tercapai.

198


Pendidikan politikmasvarakal

Penyelesaianpersoalanmasyarakat

lsu kebijakanyanS menSancamkepentingan publik

Keprcayaan masyarakdpada pemerintahan daerah

Gambar 7 Diagram Pengaruh Subsistem Kesadaran Berpartisipasi

Berdasarkan pemaparan tersebut berarti kerangka berpi-kir sistemis disusun bagi subsistem kesadaran berpartisipasidari masyarakat. Terdapat dua variabel yang terungkap secara

eksplisit dari narasumber penelitian dan adanya beberapa va-

riabel yang terungkap secara implisit. Variabel tersebut adalahproses pendidikan politik dan kepentingan masyarakat yang

terancam yang memiliki keterkaitan dengan kesadaran ber-partisipasi masyarakat.

Proses pendidikan politik memengaruhi kesadaran ber-partisipasi masyarakat karena adanya peningkatan pemahaman

masyarakat, baik dalam aktivitas berpartisipasi maupun dalamproses pemerintahan daerah sehingga kesiapan masyarakat

dalam berpartisipasi semakin meningkat. Proses pendidikanpolitik yang terjadi dalam iklim keterbukaan pada dasarnya

',99


memengaruhi kesadaran karena memberikan peluang bagi ma-

syarakat untuk berpartisipasi sehingga masyarakat menjadi sa-

dar tentang kemampuannya dalam memperjuanglan kepen-

tingan dan aspirasinya. Sementara itu, isu kebiiakan yang meng-

anqlm kepentingan publik memengaruhi kesadaran berparti-

sipasi karena bangkitnya semangat untuk mempertahankan

kepentingan masyarakat yang terancam. Tentu saja hal ini me-

munculkan adanya momentum partisipasi yang diikuti aktivitas

berpartisipasi dari masyarakat. Aktivitas ini merupakan ke-giatanyang ilada intinya bernrjuan agar persoalan terselesaikan

atau tuntutan masyarakat terpenuhi. Dengan demikian, ber-

kurang pula ancaman bagr kepentingan publik yang diikutidengan berkurangnya momentum partisipasi yang akhirnyamengurangi aktivitas partisipasi.

Selain itu, berkurangnya isu kebijakan yang mengancam

kepentingan publik iuga berpengaruh pada peningkatan ke-

percayaan masyarakat terhadap kemampuan penyelenggara

pemerintahan daerah dalam menyelesaikan persoalan-persoal-

an masyarakat. Meskipun demikian peningkatan tersebut ius-tru mengurangi kesiapan masyarakat dalam berpartisipasi.Dengan kata lain, penurunan kesadaran berpartisipasi masya-

rakat disebabkan adanya peningkatan kepercayaan masyarakat

terhadap kemampuan pemerintah daerah dalam menyelesai-

kan persoalan-persoalan masyarakat. Dengan demikian, struk-

tur sistemis dari kesadaran berpartisipasi masyarakat meru-

pakan balanci.ng (penyeimbangan). Adapun kerangka berpikirsistem dari subsistem ini dapat disimak dari Gambar 7.


D. SUBSISTEM ORGANISASI LOKALKeberadaan organisasi kemasyarakatan tingkat lokal pada

dasarnya mencerminkan dinamika masyarakat pada suatu wi-Iayah. Ragam aktivitas dan peran yang dimainkan oleh orga-

nisasi lokal menunjukkan dinamika persoalan yang dihadapi

oleh masyaral<atrya. Untukmemahami dinamika peran orga-

nisasi lokal ini maka terlebih dahulu perlu dipahami mengenai

tipologi organisasi lokd tersebut. Organisasi lokd yang terlibataktif dalam kegiatan partisipasi masyarakat dalam pemerin-

tahan daerah dapatdibedakan menjadi dua jenis, yakni asosiasi

pembangunan lokal dan asosiasi kepentingan. 17 fu osiasi pem-

bangunan lokal merupakan organisasi yang berupaya mening-

katkan pend apatanatau memberikan pelayanan tertentu kepa-

da paruanggotanya. Keberadaan organisasi ini biasanya mem-

butuhkan persetuiuan pemerintah. Fungsi yang dicakupnyabiasanya multifungsi dalam basis wilayah tertentu. Sumber

daya organisasi ini berasal dari sumbangan atau pungutan darianggotarry4 tetapi dapat pula berasal dari dana pemerintah.

Keberadaan lembaga pemberdayaan masyarakat kelurahan, ru-

77 Bandingkan dengan tipologi organisasi lokal dalam MiltonJ. Esman 6r

Norman T. Uphoff. Local Organizations: intermediaries i.n ru.ral dwe-

Iopmmt. (Ithaca: Cornell University Press, 1984), p. 66. Lda tiga jenis

organisasi tingkat daerah menurut penulis ini, yakni pemerintah daerall

organisasi lokal, dan organisasi politik tingkat lokal. Organisasi lokal

dapat dibedakan dalam tiga jenis pula, yaitu: asosiasi pembangunan

lokal, koperasi, dan asosiasi kepentingan.

201


kun tetangga, dan rukun warg merupakan contoh dari orga-

nisasi lokal jenis ini.fuosiasi kepentingan merupakan organisasi lokal yang

bertujuan untuk memperjuangkan kepentingan bersama ang-

gotanya. Selain itu, organisasi ini juga menjalankan aktivitaskhusus teftentu yang bernrjuan untuk memenuhi kebutuhananggotanya. Keberadaan organisasi ini bersifat de facto se-

panjang anggotanya masih mengakui organisasi tersebut Fung-

si yang dijalankan orgbnisasi ini dapat bersifat tunggal maupunjamak bergantung pada kesepakatan anggotanya. Keanggotaan

dalam organisasi ini biasanya mengacu pada karakteristik pri-badi anggotanya atau mengacu pada aktivitas tertentu. Sumber

daya organisasi berasal dari sumbangan, iuran, pungutan dan

sebagainya yang dirancang sendiri oleh anggotanya sesuai ak-

tivitas dan kepentingan kelompoknya. Donasi dari luar juga

sering kali dimungkinkan sebagai sumber dayabag asosiasi

kepentingan ini. Berbagai LSM yang hadir di Kota Malangseperti Malang Corruption Watch, Pattiro, LBH Surabaya Pos

Malang, Wahana Lingkungan Hidup, Yayasan Pengembangan

Pedesaan (l?P) dapat dikategorikan sebagai asosiasi kepen-

tingan. Keberadaan organisasi kemasyarakatan lain seperti

Forum Masyarakat Tanjung, Paguyuban Pedagang Pasar Mad-yopuro (P3M), SPSI Malang, SBSI Malang, Paguyuban PKLComboran juga dapat dikategorikan sebagai asosiasi kepen-

tingan.Terkait dengan partisipasi masyarakat dalam pemerintah-

an daerah, organisasi lokal jenis asosiasi kepentingan meru-

202


pakan organisasi lokal yang cukup relevan dalam penentuan

kebijakan publik. Organisasi ini sering kali bersuara atas namaaspirasi masyarakat. Dengan aktivitas dan taktik perjuangannyayang terus berkembang, organisasi jenis ini sering kali memilikipengaruh besar bagi pengambil keputusan dalam pemerintahan

daerah. Sebenarnya masih banyak organisasi bertipe asosiasi

kepentingan yang berkembang di Kota Malang namun tidakteridentifikasi secara baik. Ragam kelompok kepentingan inidapat dibedakan atas dasar kelompok bisnis, kelompok buruh,kelompok warga berbasis wilayah, kelompok minoritas, ke-lompok peduli lingkungan, kelompok perempuan. Di luar ke-lompok tersebut masih dimungkink an adanyakelompok lain,seperti kelompok berbasis agama, kelontpok yang menghen-daki reformasi penyelenggaraan pemerintahan, kelompok ber-basis usia, kelompok budaya dan rekreasional, serta kelompoklainnya.l8

Dari segi jumlah, beberapa narasumber penelitian me-nyatakan bahwa terdapat perkembangan kuantitas organisasikemasyarakatan dalam berbagai macam bentuknya di era refor-masi ini. Berdasarkan pengalamannya, seorang narasumberyang aktif di MC\f mengungkapkan bahwa tampaknya se-

18 Tentang hal ini sebaiknya dibandingkan pula dengan pemetaan kelom-pok kepentingan yang ada dalam karya Terry Chrisrensen. Local Poli-tics: goueming at the grassroots. (BeLnon* Wadsworth Publishing Com-pany, 199 5), pp. 225 -234.

203


makin banyak organisasi ma$yarakat dan ISM yang dikenalnya

di Kota Malang. Dalam berbagai forum senantiasa narasumber

ini berkenalan dengan penggiat dari LSM baru.le Pendapat

senada juga ditegaskan oleh beberapa informan lain yang

mengungkapkan adanya peningkatan j"-l"h organisasi ke-

masyarakatan sequa signifikan di era reformasi ini. Menurutnarasumber kedua ini, perkembangan organisasi kemasyara-

katan dan jumlah aktivisnya di KotaMalang jauhlebihbanyak

iika dibandinekan daerah lain seperti Kota Batu dan Kabupaten

Malang. Informan ini juga mengungkapkan faktor penyebab

perbedaan tersebut dengan pernyataan'ya mungkin saya me-

lihat karena di sini adalah kota pendidikan yang banyak per-

guruan tingg dan banyak mahasiswanya sehingga banyak ak-

tivis yang masuk "20 Narasumber lain juga mengatakan pen-

dapat yang senada bahwa perkembangan organisasi lokal diKota Malang berkembang pesat di era reformasi. Di berbagai

forunr, akhir-akhir ini mulai ditemui organisasi rakyag organi-

sasi masyarakat, dan LSM yang baru diken"lty". Salah satu

faktor yang menuniang bermunculannya organisasi baru adalah

terjaminnya hak berorganisasi di era reformasi ini. Kini masya-

rakat dianggap tidak takut lagi untuk melakukan aktivitas diberbagai organisasi.2l

Wawancara dengan pegiat dari Malang Comrption T7atch (MCW) ini

dilakukan pada anggal4 Juni 2005 di Aula Unisma Malang.

Wawancara dilakukan pada hari Ahad 28 Agustus 2005.

W'awancara juga dilakukan pada hari Ahad 28 Agustus 2005.

20

2l


Keberadaan berbagai organisasi kemasyarakatan yangterus berkembang pesat di Kota Mdang ini mendorong akti-vitas partisipasi masyarakat melalui berbagai peran yang dima-inkannya. Peran terpenting yang dimainkan oleh kebanyakan

LSM adalah pendidikan politik masy aral<at,kontrol kebijakanpenyelenggara pemerintahan daerah, dan pembelaan terhadap

berbagai kepentingan masyarakat, b* yang telah terancam

maupun yang akan terancam. Peran-peran seperti itu tidakselalu berhasil sesuai dengan apa y^ng dikehendaki olehorganisasi-organisasi lokal tersebut, namun ada hal lain yang

dianggap sebagai dampak positif dari peran organisasi ke-masyarakatan ini. Hal tersebut adalah proses demokratisasidan penggalakan partisipasi sehingga masyarakat menjadi lebihsadar akan hak-hak masyarakat, termasuk hak dasar masya-

rakat, hak-hak sipil politik (malsudnya adalah hak berorga-

nisasi dan memperjuangkan kepentingan masyarakat). Bebe-

rapa akivitas yang dijalankan oleh LSM dalam membangunpartisipasi masyarakat dan pendidikan politik antara lain unjukrasa untuk menunjukkan dukungan atau kecaman terhadapkebiiakan pemerintah daerah atau DPRD. Debat publik melaluitemu warga atau via media massa juga sering dilakukan atas

prakarsa organisasi kemasyarakatan. MCW sebagai salah satu

organisasi lokal senantiasa melakukan forum warga (sebulan

sekali), membangun jaringan dengan organisasi kemasyara-

katan lainnya, serta shari,ng actiui.ty dengan para akademisi

untuk membangun persepsi dan kesepahaman bersama tentang

isu-isu yang berkembang di Kota Malang. Kontrol terhadap


kinerja dan aktivitas DPRD dan pemerintah daerah iuga meru-pakan akivitas utama dari lembaga ini.z

Aktivitas LSM dapat dibagi ddam dua ienis, yakni parti-sipasi massal d* p"rtistpasi intelektual. Partisipasi massal yang

dilakukan untuk menjalankan peran LSM ini, antata lain de-

montrasi, temu publilg serta debat publik via media massa.

Partisipasi intelektual dilakukan oleh LSM dengan melakukan

kajian, pbnelitian atau penyelidikan terhadap persoalan, isu

atau kasus tertentu yang berpotensi merugikan kepentingan

masyarakat. Partisipasi intelektual yang juga mulai dilakukan

akhir-akhir ini adalah pembuatan draft rancangan perdauntukmenandingi ranperda yang disusun pemkot atau yang sedang

dibahas.di DPRD. Munculnya MPBD tandingan yang dike-

luarkan oleh kelompok LSM tertentu merupakan contoh peran

baru LSM yang dianggap oleh narasumber ini sebagai lebih

intelek. Kebijakan tandingan ini diserahkan kepada pemerintah

kota sebagai usulan yang dapat menjadi bahan pertimbangan

dalam pembuatan keputusan. Bahkan pembuatan draft ran-perda sebagai usulan kepada DPRD dan pemkot atas prakarsa

masyarakat tentang pengaturan hal tertentu juga mulai dila-

kukan. Penyusunan draft ranperda peran serta masyarakat da-

lam p€mbangunan daerah yang domotori oleh LBH Surabaya

Pos Malang dan ranperda transparansi pelayanan publik yang

dimotori oleh MCV merupakan contoh tentang peran baru

22 Vawancara dilakukan pada tanggal 4 Juni 2005 di Aula Unisma Malang.


yang dimainkan oleh organisasi kemasyamkatanini. Dari sisi

substansi, partisipasi intelektual ini merupakan kemajuan par-tisipasi karena ada kelompok masyarakat yang kini tidak hanya"berteriak" dalam memajukan usulan dan keluhannya, namunsecara konstnrktif mengajukan rumusan konsep yang dapatdigunakan oleh penyelenggara pemerintahan daerah sebagaimasukan kebijakan.r

Dengan mencermati kecenderungan tentang peran or-ganisasi kemasyarakat lokal tersebut dapat disimpulkan bahwaterdapat peningkatan peran organisasi ini di era reformasi.Peningkatan ini mengikuti pola Kurva S karena adanyabebe-rapa faktor yang membatasi peningkatan secara eksponensial.Peningkatan peran organisasi kemasyarakatan ini pada dasar-

nya memiliki tujuan, yakni menyuarakan aspirasi masyarakat,baik yang berupa usulan maupun keluhan dalam proses kebi-jakan daerah. Apabila tujuan tersebut telah terpenuhi, biasanyaterjadi pengurangan peningkatan peran organisasi kemasya-

rakatan ini. Meskipun demikian, kecenderungan di masa depanadalah tetap tingginya peran organisasi lokal ini dalam proses

kebijakan, baik dalam tahapan perumusan, pelalsanaan, mau-pun pengawasan kebijakan daerah. Jika selama ini organisasilokal yang lebih terlibat dalam proses kebijakan adalahlPMKdan asosiasi kepentingan semacam LSM maka di masa depan

23 Wawancara dengan seorang informan dilakukan pada hari Ahad 23Agustus 2005.

207


sudah mulai ada pergeseran pada organisasi lokal kemasyara-

katan lain yang benar-benar berbasis pada masyarakat. Dalam

tipe terakhir ini, sumber daya organisasi benar-benar bersandar

pada masyarakat itu sendiri bukan pada penggiat-penggiat

profesional seperti yang ada di LSM. Kecenderungan seperti

itu pada akhirnya membuat organisasi kemasyarakatan benar-

benar bergantung pada masyarakat itu sendiri. Oleh karena

dalam masyarakat ada kecenderungan batas-batas partisipasi

yang terutama disebabkan oleh pencapaian tujuan dari ma-

syarakat maka hal ini juga membatasi peningkatan peran or-

ganisasi kemasyarakatan lokal dalam partisipasi masyarakat.2a

Meskipun yang mengalami pembatasan adalah peningkatan

peran, namun pada hakikatnya peran organisasi lokal secara

umum telah meningliat tinggi sehingga menyerupai pola Kurva

S dalam perilaku dinamis organisasi kemasyarakatan lokal.

Berdasarkan uraian sebelumnya, subsistem organisasi

lokal selanjutnya disusun dalam kerangka berpikir sistem. Ki-prah organisasilokal didukungkuat dengan adanya iklim keter-

bukaan yang menguat di era reformasi ini. Berkembangnya

peran organisasi lokal berarti semakin berkembang pula proses

pendidikan politik masyarakat yang diikuti pula dengan

peningkatan kesadaran berpartisipasi masyarakat. Kemajuan

dalam kesadaran ini menyebabkan meningkatnya partisipasi.

24 Disimpulkan dari sebuah wawancatapada hari Ahad 28 Agustus 2005.

208


Sisi lain perkembangan peran organisasi lokal ditandaidengan meningkatnya advokasi organisasi lokal dalam peng-galangan partisipasi maupun kontrol kebijakan daerah. Pening-katan partisipasi ini mendorong terpenuhinya kebutuhan ataukepentingan masyarak at, yang menyebabkan menurunnya isukebijakan yang mengancam kepentingan publik sehinggamengurangi pula momentum partisipasi yang menyebabkanberkurangnya peran organisasi lokal. Dengan memahami pa-paran tentang subsistem organisasi lokal ini, dapat dijelaskanpula bahwa stmktur sistemisnya adalah balancing (penyeim-bangan). Ini berarti subsistem ini merupakan sistem yang ber-usaha memelihara keseimbangan dari sistem itu sendiri.Kerangka berpikir sistem ini dapat disimak dalam Gambar 8.

Gambar 8 Diagram Pengaruh Peran Olganisasi Lokal

Poryeles&n

msyarah

ls keblhkanFngnEngamankepenftAarpblil

209


Sebuah Kajian dengan Pendekatan Berpikir Sistem

E. SUBSISTEM ELIT LOKATSecara normatif, tipologi elit lokal dapat ditelusuri dari

kekuasaan yang dimilikinya. Pada dasarnya, kekuasaan meru-

pakan penggunaan sejumlah sumber daya (aset, kemampuan)

untuk memperoleh kepatuhan (tingk"h laku menyesuaikan)

dari orang lain.r Kekuasaan pada hakikatnya meiupakan suatu

hubungan yang menunjukkan kontrol suatu pihak atas pihak

lain dan kepatuhan suatu pihak terhadap pihak lain. Kemam-

puan menjalankan kekuasaan ditentukan oleh kemampuan

mengendalikan sumber daya tertentu oleh pihak tertentu di

mana sumber daya tersebut dinilai berharga oleh pihak yang

lain. Terdapat lima ienis sumber dalayang memengaruhi hu-

bungan kekuasaan ini. Lima sumber daya ini pula yang mem-

bedakan jenis kekuasaan yurg muncul dalam hubungan ke-

kuasaan yang berlangsung. Sumber daya tersebut adalah sum-

ber daya fisik, ekonomi, normatif, personal, dan keahlian.26

Kekuasaan fisik muncul iika ada kepemilikan sumb et daya

fisik oleh satu pihak seperti denjata' kemampuan olah kanu-

tagan, dan pasukan. Pada dasarnya, pihak yang lain patuh

karena ada kekhawatiran cedera fisik yang dapat dialami bila

tidak patuh. Kekuasaan ekonomi bertumpu pada penguasaan

atas sumber dayamaterial tertentu seperti kekayaan, penda-

Charles F. An&ain . IGhi&tpan poi;t;U. aan perfiAnnsosrbl. Penerjemah:

Lukman Hakim. (Yogyakara: Tiara Vacana YoWa' 79921' p. 130.

Ibid, p. 132.

210


patan) hak milik, teknologi, dan kontrol atas barang dan jasa.

Suatu pihak yang berharap ata'u berusaha memperoleh keka-yaan dari pihak yang memiliki sumber daya ekonomi akanpatuh kepada penguasa ekonomi tersebut. Kekuasaan normatiftimbul bila ada pihak yang dianggap memiliki norma-normatertentu dan sangat dihargai oleh pihak lain. Norma tersebutmisalnya moralitas, kebenaran, legitimasi, tradisi religius, dan

sebagainya. Hubungan kekuasaan muncul bila suatu pihakmengakui bahwa pihak lain memiliki hak normatif unrukmengatur perilakunya. Sementara itu, kekuasaan personal ber-sumber pada karisma pribadi, daya tarik, persahabatan, kasihsayang, dan popularitas. Seseorang disebut di bawah kekuasaanpihak lain jika ia berusaha mengidentifikasi dirinya denganpihak lain tersebut. Kekuasaan keahlian bermula daripenguasaan terhadap berbagai sumber daya seperti informasi,pengeahuan, inteliiensi, dan keahlian teknis. Hubungan keku-asaan muncul jika seseorang merasa bahwa pihak lain memilikikeahlian yang lebih tinggi, sementara orang ini membutuhkankeahlian tersebut.

Berdasarkan riset yang dilakukan oleh Reform Institutedalam demokrasi lokal di berbagai daerah di Indonesiaterdapatlima kategori elit lokal yang dapat memengaruhi pemerintahan

daerah. Elit tersebut addah pejabat pemerintah daerah yang

berada di jajann perangkat daerah, politikus partai yangmenguasai DPRD, tokoh elit partai dan/atau organisasi sosialyang dominan berpengaruh dan pengusaha besar yang mengu-

211


,..,.,.'',.'

asai hampir semua aset bisnis lokal, serta kalangan elit ekonomi

politik pusat yang berkepentingan dengan daerah tersebut.2T

Dengan menggunakan dua kerangka analisis tersebut, elitlokd yang berpengaruh cukup kuat dalam penyelenggaraan

pemerintahan daerah di Kota Malang dapat dib"g dalam dua

tipologi. Putama,pengusaha besar yang menguasai asset bisnis

lokal. Pengusaha ini berkedudukan di Malang dan memiliki

sumber daya ekonomi sebagai basis kekuasaannya sehingga

mampu memengaruhi berbagai aktor yang terlibat dalam pe-

nentuan kebijakan publik di Kota Malang. Terdapat beberapa

pengusaha besar yang merupakan elit lokal tipe ini, antata

lain adalah IK dan ER. IK merupakan pengusaha keturunan

Tionghoa yang menguasai bisnis yang cenderung kontroversial

bagi sebagian kalangan di Kota Malang seperti diskotek dan

perjudian. Kini pengusaha itu berusaha mengalihkan bisnis

tersebut ke arah bisnis yang lebih aman, seperti monopoli pe-

mas'angan papan reklame di Kota Malang serta usaha jasa kon-

struksi yang berasal dari tender proyek Pemerintah Kota

Malang. Sebagai orang yang berpengaruh, IK cenderung tidak

dikenal luas oleh masyarakat kecuali kalangan politisi, jurnalis,

LSM dan pengamat pemerintahan.28 Selanjutnyq pengusaha

ER merupakan tokoh yang sangat dikenal oleh berbagai ka-

27 Kompas. Perjudian Demokrasi Uberal Kamis, 7 Juli 2005.a W'awancara dengan seorang. anggota DPRD Kota Malang dari Partai

Amanat Nasional pada9 Maret 2005 di Gedung DPRD.

212


langan masyarakat. Ia adalah anak mantan'Walikota Malangyang sangat dihormati. ER bergelut dalam berbagai bidangbisnis dan merupakan pesaing kuat dari IK dalam memenga-ruhi penyelenggaraan pemerintahan daerah. Akan tetapi,pengaruh ER masih kalah kuat dibandingkan IK di kalanganjurnalis, politisi, dan pejabat pemerintah daerah.

Kedua,tipologi tokoh elit partai yang berpengaruh di KotaMalang. Sumber daya kekuasaanyangdimiliki oleh elit dalamtipologi kedua ini adalah kekuasaan normatif. Tokoh elit inijuga menguasai DPRD karena panai yang dipimpinnya me-miliki jumlah kursi yang paling banyak sekaligus menguasaipejabat pemerintah daerah karena kedudukannya sebagai ke-pala daerah. Selain itu, terdapat seorang lagi tokoh yang dika-tegorikan demikian, namun seqra formal hanya menjadi ketuafraksi di DPRD dengan anggota sebanyak lima orang. Ketuafraksi ini sekaligus menjadi ketua DPC (tingkat daerah) partaiyang mengusungnya. Salah satu kader partai ini kini menjabatsebagai wakil kepala daerah. Partai yang dipimpinnya pernahmemiliki hubungan dekat dengan semua pejabat perangkatdaerah karena pernah meniadi part^yang berkuasa. Pada da-sarnya, masih terdapat tipologi elit lokal lain yang dapat ber-pengaruh terhadap perseorangan pejabat penyelenggara peme-

rintahan daerah, namun karena tidak memengaruhi jalawryapemerintahan daerah secara langsung maka tidak dibahas lebihlanjut.

Peran elit lokal tersebut dalam penyelenggaraan peme-rintahan daerah dapat dilihat dalam beberapa hal, yakni ke-

213


mampuannya untuk memengaruhi agenda kebijakan lokal(dalam hal ini peraturan daerah) serta kemampu,rnnya untuk

memengaruhi pembuatan keputusan kebijakan tersebut. Elitlokal tipe pertama mampu memasukkan agenda kebijakan un-

tuk memperlancar usaha yang sedang digelutinya. Rencana

tata ruang wilayah yang sudah disahkan meniadi perda pada

tahun 2001, (Perda No. 7 Tahun 20011menjadi Perda RTRVKota Malang2007-2011 merupakan contoh betapa kuatnya

kemampuan elit lokal tersebut dalam memengaruhi agenda

kebijakan dan pembuatan keputusan kebijakan. Perda ini akhir-

nya menjadi dasar bagi berdirinya pusat perbelanjaan Malang

Town Square (Matos) yang ditentang oleh banyak k"l*g"tt,terutama masyarakat pendidikan dan LSM. Penentangan inidisebabkan oleh dua hal, pertama karena Matos berdiri di ka-

wasan pendidikan dan kedua karena lahan tempat berdirinya

Matos merupakan hasil tukar guling dengan lahan pendidikan

pula sehingga kawasan sentra pendidikan dianggap tercemar

oleh pusat perdagangan tersebut.

Pada dasarnya, pengaruh elit ekonomi lokal kepada pe-

jabatpemerintah daerah dan anggota DPRD dalamPenentuan

kebiiakan daerah disebabkan oleh kemampuan elit ekonomi

lokal tersebut untuk menyediakan kebutuhan modal atau fi-nansial dari pejabat pemerintah daerah dan anggota DPRD

tersebut. Modal atau finansial ini dibutuhkan untuk memenuhi

kebutuhan pribadi, partai, ataupun daerah. Secara pribadi, ba-

nyakkebutuhan finansial diperoleh sebagai penghasilan di luargaji dan diberikan oleh elit lokal dalam beragam bentuh seperti

214


bonus, bingkisan, tanda terima kasih, dan lain sebagainya. Ke-

butuhan finansial paftai- politik dalam memperjuangkan ke-pentingannya juga sering kali dipenuhi oleh elit ekonomi lokalini. Kepentingan partai politik untuk kampanye, lobi, dan pe-

meliharaan konstituen membutuhkan dana besar yang harus

dipenuhi untuk mempertahankan eksistensinya. Elit ekonomilokal ini juga dibutuhkan oleh daerah untuk meningkatkanpembangunan ekonomi daerah. Investasi swasta dibutuhkanuntuk meningkatkan pertambahan lapangan k tj", pajak dae-

rah dan perputaran roda perekonomian.2e

Kekuatan elit ekonomi lokal ini tidakhanya menyangkutkemampuannya dalam menyediakan sumber daya finansial,namun juga disertai kemampuan untuk memaksa melalui ke-kuatan fisik dan kekerasan. Kekuatan fisik ini diperoleh karenakemampuannya memengaruhi oknum polisi dan militer serta

kemampuannya mengendalikan kelompok preman di KotaMalang. Dengan dua jenis kekuasaan yang dimiliki (ekonomidan fisik) maka elit ekonomi lokal ini sangat berpengaruh da-lam penentuan kebijakan publik di Kota Malang. Jika ada seo-

rang anggota DPRD tidak terpengaruh kekuatan ekonomi elitini maka ia masih akan berhadapan dengan kekuatan fisiknya.Seorang anggota DPRD mengungkapkan ketakutannyadengan:

2e Dirangkum dari hasil wawancara terpisah dengan anggota DPRD,

wartawan, dan akivis ISM di Kota Malang.

215


'yang harus kami pikirkan sebenarnya bukan diri kamisendiri. Mungkin kami bisa meniaga diri, tapi bagaimanadengan anak-anak dan istri kami.'Walau bagaimanapunkami tidak dapat menjaga keselamatan mereka terusmenerus. Kalau kami lapor polisi atau tentara danmeminta perlindungan kepada mereka jelas tidakmungkin, lha wong mereka justru yang melindungi dia."30

Pernyataan tersebut menuniukkan adanya pola intimidasisecara fisik yang dilakukan oleh elit ekonomi untuk memper-

iuangkan kepentingannya. Tentu pola intimidasi ini dilakukan

dengan caxa-carayang melanggar hukum. Untuk mengaman-

kan kekuatan intimidasi ini, elit lokal juga memperalat oknumaparat penegak hukum. Ungkapan tersebut juga menunjukkan

adanya perasaan tak berdaya dari seorang pejabat pemerin-

tahan daerah dalam menghadapi intimidasi tersebut. Ketidak-

berdayaan tersebut disebabkan oleh ketidakpercayaannya akan

lembaga penegak hukum untuk meniamin keamanan seorang

warga neBata.

Pola intimidasi untuk memengaruhi kebijakan daerah

tidak hanya dilakukan oleh elit ekonomi lokal, namun tipologielit lokal kedua juga menggunakan kekuatan fisik. Contohmengenai hal ini terjadi dalam kasus pemukulan seorang warga

yang hendak menyampaikan aspirasinya yang bertentangan

dengan kepentingan elit politik lokal. Menjelang Rapat Pari-

30 'W'awancara dengan seorang anggota DPRD Kota Malang pada tanggal

9 Maret 2005 di Gedung Dewan.

216


pruna DPRD pada tanggal 14 Desember 2005 dengan agenda

penentuan keputusan DPRD tentang RDTRK Kecamatan

Klojer5 terjadi keributan sebagai upaya menghalang partisipasi

wargadalam menyampaikan pendapat tentang RDTRK terse-

but. Kejadian berawal ketika Warkhatun Najidah yang mem-

bawa rekomendasi hasil diskusi tentang Perbncanaan Tata

Ruang Kota Malang Berbasis Kelestarian Lingkungan dan Ber-

keadilan di Universitas Muharirmadiyah Malang hendak me-nyampaikan rekomendasi tersebut ke DPRD. Utusan ini di-dampingi oleh Ibnu ticahyo, Ketua PP Otoda FH Unibraw.

Pada saat kedua orang ini sedang berdiskusi di ruang FralaiKeadilan Sejahtera tiba-tiba datang segerombolan orang yang

mencemooh Ibnu Tiicahyo. Ketika Ibnu Thicahyo keluar ruang-

an hendak menjelaskan duduk perkara, sekelompok orang inimengeroyok Ibnu Thicahyo dan menyebutnya sebagai peng-

hambat pembangunan di Kota Malang. Pemukulan terhadap

Ibnu Thicahyo akhirnya terjadi tepat di ruangan Fraksi PA\J 31

Intimidasi semacam itu sering terjadi pada pihak-pihakyang berbeda pendapat tentang sebuah rencana pembangunan

teftentu di Kota Malang. Dalam RDTRK Kecamatan Klojenyang sedang dibahas DPRD memang terdapat satu hal yang

masih diperdebatkan, yakni beralih fungsinya lahan APP Tan-jung menjadi Kawasan Perumahan. Hal ini masih ditentangoleh berbagai pihak. Dalang intimidasi ini adalah seorang elit

31 lawa Pos - Radar Malang, 15 Desember 2005.

247


lokal politik yangivgamemegang kekuasaan pemerintahan diKota Malang. Hasil wawancara penulis dengan beberapa ang-

gota DPRD, korban intimidasi, dan beberapa aktivis LSM diKota Malang juga menyebutkan adanya keterlibatan elitpolitiklokal ini. Bahkan seorang anggota DPRD sesaat sebelum keja-

dian penganiayaan berlangsung mengakui bertemu dengan ke-

nalannya yang merupakan salah seorang pengeroyokterhadap

Ibnu Tiicahyo menyebutkan bahwa keberadaan para penge-

royok di DPRD atas perintah elit politik lokal tersebut.32

Intimidasi terjadi pula dalam sidang paripurna terbuka

DPRD ketika sejumlah massa yang tidak teridentifikasi denganjelas berada mengikuti pula sidang tersebut. Massa ini denganjelas melakukan upaya-upaya mengintimidasi anggota DPRDdari fraksi yang mengkritisi RDTRK Kecamatan Klojen. Inti-midasi ini dilakukan dengan pelecehan serta gangguan-gang-

guan yang bernada melecehkan sikap fralsi yang menolak ini.Di kalangan massa yangtakteridentifikasi ini bahkan terdapatbeberapa orang yang jelas-jelas dalam kondisi mabuk fibatmenenggak minuman keras. Kalangan anggota DPRD punsudah mafhum siapa dalang di balik keberadaan massa yang

mendominasi ruang sidang ini.33 Kasus intimidasi terhadap sua-

Vawancara dilakukan dengan beberapa anggota DPRD Kota Malang.

Pegiat ISMyang diwawancarai adalah akivis LBH Surabaya Pos Malang.

Pengamatan oleh peneliti pada saat sidang paripurna DPRD fenggal14 Desember 2005 Pukul20.00-21.00 WIB.

218

Bab 5Struhur Sistemis dalam Sistem Partisipasi Masyarakat

ra masyarakatyangberbeda pendapat sering kali terjadi. Halini diakui pula oleh beberapa kalangan akademisi FH Uni-braw.3a

Seorang anggota DPRD secara pragmatis mengungk"pk*bahwa daripada menentang kehendak elit lokal itri yang mem-bawa risiko yang cukup besar maka lebih baik menuruti saja

karena selain tidak berisiko juga akan memperoleh "imbalanekonomi" yang memadai. Pandangan pragmatis ini juga di-alami oleh peiabat pemerintahan daerah. Seorang anggotaDPRD lain yang diwawancarai mengungkapkan bahwa im-balan ekonomi biasanya menganut dua cara, yakni sistem ijondan kontraprestasi. Sistem ijon dilakukan dengan cara seorangpejabat memperoleh bantuan finansial tertentu pada saarmem-butuhkan dari elit ekonomi lokal dengan balas jasa berupadukungan kebijakan bagi kepentingan ekonomi si elit lokal.Balas jasa ini tidak dilakukan seketika, namun berkonsekuensisemacam kontrak antara pejabat ini dengan elit ekonomi lokal.Sementara itu, sistem kontraprestasi dilakukan biasanya bilaseorang peiabat telah membantu memperlancar kepentingansi elit ekonomi lokal maka pejabat tersebut memperolehganjaran ekonomis tertentu. 35

Pengamatan yang dilakukan pada sebuah sidang paripurnaterbuka DPRD merekam hal yang mengejutkan. Sidang ini

34 Kompas Jawa Timur, 15 Desember 2005.35 Wawancara dilalrukan pada tanggal 16 september 2005.

219


dihadiri oleh banyak pejabat pemerintah daerah mulai dari

walikota dan wakil walikota, sekretaris daerah beserta para

asistennya, para kepala dinas dan badan. Dalam setiap pem-

bacaan pandangan fraksi di DPRD biasanya banyak hadirinsidang yang sekadar mendengarkan sembari bercengkerama

dengan sesamanya. Ketika salah satu fraksi dengan tegas me-

nyatakan ketidalaetujuannya tentang perubahan peruntukan

Lapangan Rampal dari Ruang Terbuka Hijau menjadi kawasan

perdagangan maka secara tiba-tiba ruangan sidang menjadi

senyap dan tampak adanya perasaan tegang yang tecermin

dalam raut wajah para hadirin.36 Meskipun ketidaksetujuan

atas perubahan peruntukan lapangan rampal ini banyak didu-kung oleh anggota DPRD secara diam-diam namun sebenarnya

tidak ada yang berani menyatakannya secara terbuka karena

perubahan peruntukan tersebut merupakan'pesanan kebi-

iakan' dari elit ekonomi lokal yang sangat berpengaruh diKota Malang. Menghadapi hal itu beberapa fraksi sebenarnya

telah menyeturjui perubahan penrntukan tersebut semeqtara

fraksi lainnya memilih sikap aman dengan diam saja sembari

berharap institusi TNI sebagai institusi yang menguasai la-pangan tersebut tidak menyetuiui tukar gulingnya. Dengan

mempertimbangkan fenomena ini, diyfini bahwa pengaruh

elit ekonomi lokal sangat besar dalam penentuan kebijakanpublik di Kota Malang.

36 Pengamatan atas Sidang Paripurna Terbuka DPRD pada tanggal 7 Sep-

tember 2005.

Bab 5Strukur Sistemis dalam Sistem Partisipasi Masyarakat

Pengaruh elit lokal ini dapat dibatasi dengan adanya parti-sipasi publik. Era reformasi yang membawa pengaruh keter-bukaan dan akuntabilitas publik yang lebih besar bagi pejabatpemerintah daerah & DPRD menyebabkan adanya proses pe-

nyeimbangan antarapengaruh elit ekonomi lokal dengan peran

sefta masyarakat. Gagalnya pembangunan AAJ karena besar-

nya ketidaksetujuan masyarakat merupakan buki dari proses

penyeimbangan tersebut. Kebutuhan pejabat pemda dan DPRDatas kebijakan yang memperoleh legitimasi populis yang me-madai memberikan dayatawar tersendiri untuk mengurangipengaruh elit lokaL Kepentingan elit lokal dalam isu kebijakandaerah teftentu yang diketahui secara luas oleh publik akanmengurangi legitimasi publik terhadap kebijakan tersebut. Apa-bila isu kebijakan tersebut dianggap bertentangan dengan ke-pentingan publik maka kepercaya n publik terhadap penye-

lenggara pemerintahan daerah dalam menuntaskan persoalan-persoalan publik menjadi merosog dengan demikian partisipasipublik justm meningkat guna memperjuangkan kepentingan-nya.

Dengan menyadari bahwa partisipasi publik mengurangi

efektivitas pengaruh elit lokal dalam pembuatan kebijakan pu-blik maka para elit lokal ini juga berupaya mempertahankanpengaruhnya tersebut. Melalui kemampuan finansial dan fisik-nyasparaelit lokal ini berupaya memengaruhi baik pemerintahdaerah maupun DPRD. Pada umumnya, pengaruh elit lokalini bertujuan agar kepentingannya terpenuhi melalui kebijakanpublik yang dibuat oleh pemda dan DPRD serta membatasi

221


kekuatan yang menghalanginya, yakni partisipasi masyarakat

dalam pembuatan kebijakan. Hal tersebut tentu dilakukan

tidak dengan kekuatan elit lokal itu sendiri yang berhadapan

dengan masyarakat, namun teriadi secara tidak langsung me-'lalui kadar dukungan DPRD dan pemda terhadap partisipasi

publik. Selanjutnya, dua hal tersebut akan dibahas dalam ba-

gian berikutnya.Berdasarkan wawancara dengan beberapa orang anggota

DPRD dan aktivis ISM yang mencermati menguatrya elit lokal

ini, secara umum dapat disimpulkan bahwa peran elit lokalini dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah masih kuat

meski telah terjadi penurunan. Penurunan ini tampak dari ke-

gagalan masuknya beberapa agenda kebiiakan yang disponsori

oleh elit lokal ini. Pada akhir tahun 2004, rencana perubahan

Perda RTRW Kota Malang No. 7 Tahun 200L ditentang kuat

oleh kalangan LSM dan sebagian anggota DPRD hasil pemilu

2004. Perubahan perda ini disinyalir untuk melegitimasi usaha

bisnis elit lokd ini untuk membangun kawasan pertokoan dikawasan hiiau'Lapangan Rampal.'Adanya protes keras dan

kecurigaan masyarakat akan terulangnya kasus Matos mem-

buat anggota DPRD menunda pembahasan tentang perubahan

perda yang telah diajukan oleh pemerintah daerah tersebut.

Perilaku dinamis penurunan peran elit lokd ini cenderung

beripe decay sebagai bagian dari struktur umpan balik negatif.

Menurunnya peran elit lokd ini disebabkan oleh adanya pe-

nyesuaian dengan membesarnya peran masyarakag baik dalam

penenflran peiabat penyelenggara pemerintahan daerah serta

222


variasi kekuatan politik yangadadalam DPRD. Era reformasiyang membawa perubahan dalam peran masyarakatberpenga-

ruh terhadap peran elit lokal. Meskipun demikian, peran elitlokal ini tidak menjadi habis sama sekali karena kedudukannyayang cukup kuat dengan kekuasaan yang dimilikinya sehingga

elit tetap memainkan perannya dalam memengaruhi proses

kebijakan publik di daerah. Menurunnya peran ini terjadi sam-pai titik tertentu sehingga mencapai titik keseimbangan ter-tenw (equilibrium). Perubahan seiring perubahan waktu se-

hinggu mencapai kemantapan tertentu menunjukkan bahwaperan elit lokal ternyata bersifat dinamis. Kerangka berpikirsistem dari peran elit lokal ini dapat dilihat dari gambar dibawah ini. Gambar ini menunjukkan struktur sistemis berupap enyeimb an gan (b a I an ci.ng) .

Gambar 9 Diagram Pengaruh Peran Elit Lokal

Aktivitas padisipasimasyarakat

Kepercayaan publikpada pemerintahan daerah

223

Menggugat Patrisipasi Publik dalam Pemerintahan DaerahSebuah Kajian dengan Pendekatan Berpikir Sistem

F. SUBSISTEM DUKUNGAN PEMERINTAHDAERAHPemerintah daerah merupakan sdah satu unsur penye-

lenggara pemerintahan daerah yang terdiri atas kepala daerah

dan perangkat daerah. Dukungan pemerintah daerah terhadap

partisipasi publik dapat dilihat dari beragam indikator. Kesa-

daran para pejabat pemerintah daerah akan manfaat yang

dapat dipetik dari partisipasi publikmerupakan pertanda awal

adanya dukungan pemerintah daerah terhadap partisipasi pu-

blik. Akan tetapi, kesadaran saja belum cukup untuk menandai

adanyadukungan terhadap partisipasi publik. Adanya kehen-

dak untuk merespons secara positif berbagai keluhan publikyang berkaitan dengan kebutuhan masyarakat, kepentingan

umum, dan penyelenggaraan pemerintahan daerah juga meru-

pakan pertanda derajat dukungan pemerintah daerah. Pertanda

lainnya adalah kesediaan pemerintah daerah untuk menerima

keterlibatan masyarakat dalam proses pembuatan keputusan

dan dalam aktivitas pemerintahan lainnya. Adanya inisiatif pe-

merintah daerah untuk mengembangkan partisipasi publik se-

cara optimal dalam berbagai sektor pemerintahan dan dalam

berbagai tahapan proses kebiiakan daerah iuga merupakan

indikator penting dalam melihat derajat dukungan pemerintah

daerah terhadap partisipasi masyarakat.

Sebelum era reformasi, banyakpejabat dalam Pemerintah

Kota Malang beranggapan bahwa partisipasi masyarakat dalam

penyelenggaraan pemerintahan daerah berjalan dalam dua ko-irdon Pertama, parisipasi masyarakat telah dijalankan melalui


wakil-wakil yang terpilih melalui mekanisme pemil-ihan umum.Wakil rakyat ini melembaga dalamdewan perwakilan rulcyatdaerah. Dengan adanya lembaga ini maka partisipasi masya-rakat telah terwadahi dan proses pembuatan keputusan dalamberbagai kebijakan daerah telah dianggap parrisipatif dan legi-timatif. Kedwa, partisipasi masyarakat senantiasa dimaknai se-

bagai dukungan masyarakat dalam tahapan pelaksanaan pro-gram pembangunan. Dukungan ini diwujudkan dalam bentukpersetuiuan, bantuan material, serta pengorbanan waktu dantenaga dalam menjalankan program pembangunan tertenfu.Anggapan bahwa partisipasi menyangkut dua hal tersebutbegitu kuatnya sehingga di luar keduanya dianggap bukanlahpartisipasi. Inisiatif masyarakat, prakarsa masyarakat, dankritik masyarakat terhadap rencana kebijakan dan programpembangunan tertentu dianggap sebagai kenakalan orang arausekelompok orang tertentu yang tidak mewakili kelompok ma-syararkat mana pun. Bagi pejabat pemerintah daerah, tindakandi luar partisipasi yang diterima oleh pemerintah daerahdianggap sebagai ancaman bagi seluruh masyarakat.

Era reformasi membawa perubahan bagi pejabatPemkotMalang tentang pandangannla terhadap partisipasi. Ada ke-sadaran baru bahwa partisipasi masyarakat dalam penyeleng-garaan pemerintahan daerah tidak lagi memadai dalam semataperwakilan di DPRD dan partisipasi dalam pelaksanaan pem-bangunan belaka. Partisipasi masyarakat kini lebih dibutuhkantidak hanya dalam memberi masukan dalam proses pembuatankebijakan tetapi juga dalam memberikan legitimasi yang se-

225


makin kuat terhadap rencana kebiiakan tersebut. Semakin di-

sadari pula bahwa partisipasi juga dibutuhkan dalam inem-

percepat dan memperbaiki kualitas penerimaan masyarakat

terhadap kebijakan tertentu. jika pada era sebelumnyq peme-

rintah daerah dapat menetapkan kenaikan tarif retribusi pela-

yanan publik tanpa melakukan konsultasi publik maka di era

reformasi ini proses demikian tidak lagi terjadi. Konsultasi pu-

blik kini harus dilakukan oleh pemerintah kota dalam me-

nyusun kebijakan baru atau mengubah kebijakan lama.

Meningkatnya kesadaran Pemerintah Kota Malang akan

pentingnya partisipasi publik tecermin dalam dukungannya

terhadap pelembagaan LPMK (lembaga pemberdayaan ma-

syarakat kelurahan). Lembaga ini telah diahd keberadaannya

melalui Perda No. 18 Thhun 2001'. Kini, lembaga tersebut se-

makin besar perannya dalam Proses perumusan berbagai ke-

bijakan daerah, terutama menyangkut Perencanaan pem-

bangunan daerah. Peran sentral lembaga ini dalam musyawarah

perencanaan pembangunan dalam berbagai tingkatan meru-

pakan pertanda dukungan pemerintah daerah terhadap parti-

sipasi masyarakat. Lembaga ini bahkan telah memperoleh po-

sisi sebagai legitimator utama dalam proses Penyusunan ren-

cana pembangunan secara partisipatif di Kota Malang.

Selain itu, Pemerintah Kota Malang telah melakukan pem-

baruari dalam proses penyelenggaraan pemerintahan daerah

ke arah penyediaan mekanisme partisrpasi masyarakat yang

lebih baik. Peningkatan kesadaran akan fungsi RT dan RIfyang lebih strategis telah terjadi seiring diberlakukannya Perda


No.4 Thhun 2002tentangKedudukan, Tugas dan Fungsi, Su-

sunan dan Thta Kerja RT dan R'W di Kota Malang. Di era

sebelumnya RT dan RV dianggap sebagai insfirmen pem-

bangunan yang berfungsi untuk memelihara efektivitas pelak-sanaan pembangunan dan pelayanan publik. Kini RT dan RWdipandang lebih memiliki fungsi yang lebih strategis karena

diakui sebagai organisasi kemasyarakatan yang berbasis wilayahuntuk mengatur dan mengurus sendiri masyarakatnya meskidalam ruang li"gkop yang terbatas.

' Upaya pemerintah daerah dalam menyediakan ruang par-tisipasi yang lebih luas juga dilakukan dengan menyediakaninformasi secara terbuka dalam media situs resmi Pemkot Ma-lang: www.pemkot-malang. go.id. Melalui situs ini pemerintahdapat dianggap telah memberikan pelayanan informasi tentangberbagai hal, terutama penyelenggara. pemerintahan daerah,pelayanan publilq perizinan, dan sebagainya. Peran pentingsitus ini adalah terbukanya peluang masyarakat untuk menyam-paikan keluhan publik tanpa hadir langsung. SeorangwargaKota Malang yang diwawancarai mengungkapkan bahwa 'sayasekarang tidak ragu lagi dalam menyampaikan uneg-uneg(keluhan). Karena dengan pake' internet tidak usah ketemuorangnya langsung.'37 Ucapanini menandakan bahwa adarrya

kerikuhan warga masyarakat dalam menyampaikan keluhanapabila harus bertemu langsung dengan pegawai pemda.

37 Wawancara dilakukan pada tanggal 15 Juni 2005 pukul20.30. wib.

227


Kerikuhan tersebut kini dapat diatasi dengan media internetsehingga warga dapat menyampaikan keluhannya dengan

leluasa. Adanya situs resmi pemkot ini berarti terbuka peluang

yang semakin lebar bagi masyarakat untuk menyampaikan ke-

luhannya. Namun peluang ini tentu saia tidak dapat digunakan

oleh banyak orang karena pengguna internet yang masih ter-

batas di Kota Malang.

Kecenderungan meningkatnya dukungan Pemerintah

Kota Malang terhadap partisipasi masyarakat yang ditunjukkan

dengan adanya peningkatan kesadaran, pelembagaan beberapa

mekanisme partisipasi publik, pemberian kesempatan yang

lebih terbuka dalam mengakses informasi penyelenggaraan pe-

merintahan serta penyediaan mekanisme penyampaian keluh-an publik. Kecenderungan ini terus meningkat di era reformasisekarang ini. Namun terdapat pembatasan tertentu terhadap

eskalasi dukungan partisipasi ini. Pada dasarnya, partisipasi

masyarakat memiliki fungsi tertentu bagi pejabat PemkotMa-lang dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Apabilafungsi ini terpenuhi maka pembatasan pengembangan partisi-pasi akan terjadi. Pelibatan masyarakat dalam proses penyu-

sunan rancangan perda hanya menggunakan konsultasi publikdengan "subjek hukum langsung" dari perda tersebut dan tidaktampak ada niatan untuk memperluas mang li"gk"p publikyang terlibat. Hal ini karena penggunaan mekanisme dan peli-

batan publik secara terbatas telah dianggap memadai dalam

mencapai tujuan yang dikehendaki, yakni pengumpulan aspi-

rasi sekaligus sosialisasi rancangan kebiiakan yang sedang disu-

228


sun. Selain itu, keterlibatan masyarakat yang lebih terbatasdalam penyusunan rancangan peraturan walikota juga menun-

iukkan hal yang senada bahwa ada batas teftentu terhadappengembangan partisipasi publik.38 Pada dasarnya, jika tujuandari pelibatan sudah terpenuhi maka pelibatan masyarakat

menjadi berkurang.

Menurunnya dukungan pemerintah kota terhadap parti-sipasi masyarakat bukan disebabkan oleh faktor manfaatpartisipasi karena secara sistemis semakin besar manfaat partisipasi

maka semakin besar pula dukungan pemkot terhadap parti-sipasi publik. Menurunnya dukungan pemkot dipengaruhi olehtiga faktor, yakni pengaruh elit lokal, pengaruh pemkot dalamproses pembuatan kebijakan daelah dan pengaruh pemerintahpusat. Partisipasi publik berarti melibatkan masyarakat dalamproses kebijakan sehingga pengaruh pemkot dalam proses ke-bijakan menjadi berkurang karena semakin banyak aktor yang

terlibat maka semakin kecil persentase kontribusi setiap aktor.Semakin besar dukungan pemkot terhadap partisipasi publikmaka diikuti dengan semakin besar pula pengaruh pemkotdalam proses kebijakan. Sementara itu, semakin kecil pengaruhpemkot dalam proses kebijakan publik akan diikuti denganmakin kecilnya dukungan pemkot terhadap partisipasi publik.Hal itu dapatdipahami mengingat dalam proses kebijakan pu-

38 Paparan ini merupakan simpulan dari wawancara terhadap KabagHukum Pemkot Malang yang dilakukan pada tanggal 16 juni 2005.


blik yang partisipatif terjadi negosiasi kepentingan antara sub-

jek hukum langsung (kelompok masyarakat yang dilibatkan

dalam proses partisipasi) dengan pemkot. Subjek hukum lang-

sung umunmya mengusung aspirasi dan memperiuangkan ke-

pentingan spesifiknya sementara pemkot iuga berusaha me-

nyeimbangkannya dengan kepentingan yang lebih luas, yakni

kepentingan masyarakat yang lebih luas serta kepentingan ke-

lompok lainnya, termasuk kepentingan elit lokal.

Elit lokal juga memiliki kemampuan unJuk memengaruhi

dukungan pemkot terhadap partisipasi publik. Elit lokal tidakdapxmemengaruhi partisipasi masyarakat secara langsung se-

hingga menyalurkannya melalui pihak yang memiliki otoritas,yakni pemkot dan DPRD. Elit lokal juga memiliki kemampuan

dalam memengaruhi penyelenggara pemerintahan daerah dan

membawa manfaat bagi daerah sehingga sering kali kepen-

tingannya diakomodasi dan diseimbangkan dengan kepenting

an masyarakat. Namun dengan kemampuan memengaruhiyang lebih kuat, biasanya elit lokal dapat memengaruhi kadardukungan pemerintah kota terhadap partisipasi publik.

Sementara itu, upaya yang dilakukan pejabat pemda unnrk

mengurangi atau bahkan menghindari partisipasi publik dalam

agenda kebijakan tertentu sering kali dilakukan. Tuiuan uta-

manya adalah memenuhi tbkanan elit lokal. Misalnya, kasus

dalam proses pembuatan kebijakan pembangunan fly ouer drjalan Ahmad Yani Kota Malang. Untuk menghindari keterli-batan publik dalam rencana kebijakan tersebut, terlebih dahulu

Valikota Malang melempar isu kebiiakan lain yang lebih sen-

230

'Bab 5Struhur Sistemis dalam Sistem Partisipasi Masyarakat

sittf, yal<n Nun-Alwn lunction. lsudilontarkan pada peringatan

Hari Kemerdekaan N pada tanggal 17 Agustus 2005. Ketikaperhatian publik begitu tersita oleh rencana pembangunan AAJmaka publik mengabaikan isu lain yang kurang sensitif meski-pun juga telah dirancang matang oleh pemkot, yakni pem-bangunan fly ouer Ahmad Yani. Pemkot berusaha keras agarproyek tersebut berhasil dibangun karena juga disokong kuatolel.r elit ekonomi lokal terkuat di Kota Mdang. Elit ini memili-ki motif ekonomi yang sangat kuat karena menikmati keun-nrngan melalui usaha jasa konstruksinya.

Perhatian publik dan media massa tersita pada isu panas

AAJ karena keberadaan AAJ yang dianggap membahayakanIingkungan hidup oleh aktivis LSM dan menyinggung perasaan

para ulama. Bagi aktivis lingkungan hidup, AAJ dianggap meru-sak fungsi ruang terbuka hijau. Bagi kalangan ulama, AAJ di-anggap menodai tempat ibadah yakni masjid Jami' Kota Ma-lang. Begitu penentangan terhadap AAJ memuncak, WalikotaMalang segera mengambil keputusan untuk membatalkan ke-bijakan pembangunan AAJ dengan alasan menghormati ke-pentingan publik dan memenuhi aspirasi masyarakat. Dengankeputusan ini,'Walikota Malang dipuji oleh berbagai kalangansebagai peduli terhadap aspirasi masyarakat dan memiliki sikaplaiknya seorang negarawan. Dalam posisi yang baik ini kemu-dian TTalikota Malang segera mengumumkan rencana pem-bangunan fly ouer Jalan Ahmad Yani dengan tujuan untukmengurangi kemacetan lalu lintas. Meskipun pembahasannya

tidak melalui pelibatan pubLil<, masyarakat cenderung mene-

231


rima hal ini karena telah memiliki kepercayaan bahwa pemkot

memiliki kemampuan dalam menialankan pemerinahan sesuai

aspirasi masyarakat. 3e

Melihat dinamika dukungan pemerintah daerah terhadap

partisipasi yang terjadi di era reformasi sebagaimana telah dije-

laskan maka perilaku dinamis dukungan pemerintah daerah

ini adalah Kurva S. Kecenderungan dukungan pemerintah dae-

rah semula menunjukkan tanda peningkatan secara eksponen-

sial namun ketika tujuan dukungan tersebut telah terpenuhi

maka terjadi stagnasi dukungan tersebut sehingga membentuk

pola Kurva S.

Bagi pemerintah daerah, tuiuan yang hendak dicapai

dengan pelibatan masyarakat dalam penyelenggataan peme-

rintahan daerah adalah penyerapan aspirasi, sosialisasi, ter-

utama legitimasi. Peningkatan dukungan pemerintah daerah

dalam mengembangkan mekanisme partisipasi masyarakat

menjadi berkurang ketika tujuan-tujuan yang dapat dicapai

melalui partisipasi sudah mulai diperoleh. Ketika kondisi ter-sebut tedadi, tampak adarrya stagnasi terhadap peningkatan

dukungan ini. Kini dukungan pemerintah daerah terhadap par-

tisipasi masyarakat sudah iauh lebih maiu daripada kondisi di

3e Wawancara dilakukan dengan 2 anggota DPRD dalam waknr dan temPat

yang terpisahyang dilaksanakan awal bulan nopember 2005. lTawancara

ini dilaksanakan sebelum Walikota Malang mengutarakan kepada publik

tentang rencana pembangunan fly ouer tersebut.

232


awal era reformasi. Secara umum, stnrktur sistemis dari sub-

sistem dukungan pemerintah daerah berup a balancing. Dengan

menyimak hubungan kausalitas yang telah dipaparkan sebe-

lumnya sekaligus memerhatikan kecenderungan dan perilakudinamisnya, kemudian disusun kerangka berpikir sistem. Ada-pun kerangka berpikir sistem dari dukungan pemerintah dae"rah tersebut tampak dalam gambar berikut ini.

Gambar 10 Diagram Pengaruh Dukungan Pemkot terhadap PartisipasiMasyarakat

G. SUBSISTEM DUKUNGAN DPRDDPRD merupakan salah satu penyelenggara pemerintah-

an daerah. Pada dasarnya, DPRD memiliki empat fungsi uama,yakni fungsi legislasi, futgri anggaran, fungsi kontrol, dan fung-si perwfilan. Secara umum, dukungan DPRD terhadap par-

tisipasi publik dapat ditunjukkan dari pelaksanaan fungsi-fung-

si tersebut. Dukungan DPRD terhadap partisipasi publik ditun-jukkan dalam beberapa indikator. Pelembagaan partisipasi da-

lam bentuk legal frameworkyang memadai merupakan indi-

Pengaruh pemkot dalamproses kebiiahn publik

Dukungan pemkotterhadap partisipai

233


kator terpenting selain kesediaan DPRD untuk menyediakan

anggaran yang cukup bagi aktivitas partisipasi masyarakat.

Indikator lain dapat dilihat dari pemberian informasi secara

tulus kepada masyarakat tentang berbagai agenda sidang ter-masuk pelibatan masyarakat secara aktif dalam sidang-sidang

terbuka dewan. Pemberian informasi yang tulus ditandaidengan pemilihan media informasi yang mampu menjangkau

berbagai lapisan masyarakat seluas mungkin dan tersedia waknryang memadai bagi masyarakat untukmencerna informasi ter-

sebut serta untuk terlibat dalam proses kebijakan yang terkait.Selain itu, dukungan DPRD terhadap partisipasi publik dapat

dilihat dari kenrlusannya untuk merespons berbagai opini pu-

blik tentang isu tertentu. Bila responsi yang diberikanbersungguh-sungguh dalam arti opini publik benar-benar men-jadi pertimbangan dalam proses pembuatan kebiiakan, hal ter-

sebut merupakan pertanda betapa besar dukungan DPRD ter-hadap partisipasi publik. Namun bila opini publik sekadar

ditampung namun tidak menjadi pertimbangan utama dalam

proses kebijakan maka hal tersebut menunjukkan rendahnya

dukungan DPRD terhadap partisipasi publik.Grdapat pertanda membaiknya dukungan DPRD terha-

dap partisipasi publik. Legal framework yang dapat dikatego-

rikan sebagai pelembagaan partisipasi publik dimulai sejak

Perda No. 1 8 Tirhun 200 L tenang Pembentukan kmbaga Pem-

berdayaan Masyarakat Kelurahan yang kemudian dilanjutkandengan disahkannya Perda No. 4 Thhun 2002 tentang Kedu-

dukan Tugas dan Fungsi Susunan Organisasi dan Thta Kerja


Rukun Tetangga dan Rukun'Warga di Kota Malang. Keber-

adaan perda yang mengatur dua lembagay^ngdikelola secara

demokratis dan memiliki fungsi menggalakkan partisipasi ma-syarakat tersebut merupakan pertanda membaiknya dukunganDPRD terhadap partisipasi masyarakat. Akan tetapi, perdayang r-nengatur peran serta masyarakat dalam penyelenggaraan

pemerintahan belumlah ada. Pada awal tahun 2005, terdapatsekelompok LSM yang telah menyusun rancangan perda ten-tang partisipasi masyarakat dan menyerahkannya kepadaKomisi A DPRD Kota Malang.ao

Sampai pertengahan tahun 2005 Komisi A tidak menin-daklanjuti ranperda peran serta masyarakat usulan dari koalisiLSM sehingga ketika sidang paripurna DPRD yang membahas

tentang usulan ranperda yang akan dibahas pada tahun 2005hanya Fraksi Partai Keadilan Sejahtera yang mengusulkan pem-

bahasan ranperda partisipasi tersebut. Keengganan fraksi lainuntuk mengusulkan ranperda partisipasi tersebut dilandasi ada-

nya beberapa kekhawatiran. Pertama, anggota DPRD khawatirbahwa fungsi kelembagaan DPRD diambil alih oleh kalanganLSM yang selalu aktif menyuarakan aspirasi masyarakat.

a0 Agenda utama pertemuan sebenarnya audiensi dengan Komisi A DPRD

Kota Malang namun setelah acara usai pihak koalisi LSM kemudian

menyerahkan draft rancangan Perda partisipasi tersebut sebagai masukan

kepada DPRD untuk menggunakan rancangan ini sebagai Ranperda

melalui hak inisiatif DPRD. Kegiatan ini berlangsung padatanggd,24

Maret 2005.

235


I(edua, adanya kekhawatiran tentang pemborosan anggaran

daerah iika digunakan untuk kegiatan partisipasi. Ketiga, ada-

nya keengganan untuk memberikan ruang lebar partisipasi ka-

rena ketersinggungan atas sikap-sikap aktivis LSM yang cen-

derung melecehkan anggota DPRD.

Beragam kekhawatiran tersebut tampak dalam berbagai

tanggapan yang diberikan oleh anggota Komisi A ketikaaudiensi koalisi LSM dengan KomisiApada tanggal 24Maret2005 di ruangan KomisiA Kekhawatiran akanberkurangnya

fungsi DPRD karena adarrya partisipasi masyarakat tampak

dalam apa yang diungkapkan oleh salah seorang anggota

DPRD bahwa:

'Sebenarnya kalau partisipasi masyarakat dijalankan, ddakmungkin semua masyarakat ikut campur dalampemerinahan daerah. Paling-paling yang berpartisipasiya itu-itu saja (maksudnya adalah aktivis LSM). Padahal

mereka itu kan tidak mewakili masyarakat meski selalumengatasnamakan masyarakat. Kami inilah justru wakilsah masyarakat karena kami dipilih oleh rakyat dalampemilu."al

Sementara itu, anggota DPRD lainnya mengungkapkan

adarrya kekhawatiran mengenai inefisiensi penyelenggaraan

pemerintahan daerah. Kekhawatiran tersebut terlihat dari per-

nyataan berikut.

4t Diungkapkan oleh seorang anggota Komisi A DPRD Kota Malang pada

tanggal 24 Mar*2005.

236


"Setelah membaca draf ranperda yang diusulkan olehkoalisi LSM ini, saya jadi berpikir bahwa partisipasimasyarakat itu mahal sekali. Untuk menampung partisipasisaja harus dibentuk komisi daerah partisipasi publikyangdibiayai dari APBD. Kalau begitu, partisipasi justrumenambah biaya penyelenggaraan pemerintahan daenh."az

Keengganan mengusulkan ranperda partisipasi karena

berusaha menghindari proses negosiasi yang kurang nyamandalam pembahasan kebiiakan publik daerah tampak pula daripernyataan anggota Komisi A DPRD. Pernyataan ini diawalidengan ungkapan mendukung namun secara tersirat kurangmendukung partisipasi bila dicermati dari substansi pernyataan

di bagian akhir. Adapun pernyataan dari anggota DPRD ter-sebut adalah sebagai berikut.

"Sebenarnya kami mendukung peran sera masyarakagbahkan sebenarnya peran serta itu sudah ada ketika kitamelembagakan LPMK dan RI/RV yang sudah terlibatdalam musrenbang itu. Cuma kalo masyarakatmenyampaikan pendapatnya itu jangan selalu melecehkan,mengolok-olok bahkan selalu menyalahkan kami yang didewan ini. Kelihatannya kok kami tidak bekerja apa-apa.Sebaiknya partisipasi itu yang sopan, kalo itu saya sangatmendukung."a3

Diungkapkan seorang anggota DPRD yang berasal dari Fralai Partai

Demokrat pada tanggal 24 Maret 2005.Diungkapkan oleh anggota DPRD paling senior di Kota Malang. Ung-

kapan ini berasal dari pernyataan informan menanggapi perlunya Ran-

perda Peran Serta Masyarakat.

237


Berbagai macam kekhawatiran itulah yang telah memba-

tasi peningkatan dukungan anggota DPRD terhadap pelem-

bagaanpartisipasi publik Hal ini juga yang menjadi pertanda

bahwa peningkatan dukungan DPRD tidak bersifat linear na-

mun menrpakan adaptasi atas perubahanke arah demokratisasi

sebagaimana terjadi dalam era reformasi dan pembaruan dalam

pemilu 2004. Kecenderungan meningkatnya dukungan DPRD

terhadap partisipasi masyarakat dapat pula dilihat dari indi-kator lain seperti pemberian informasi kepada masyarakatten-

tang agenda sidang karena adanyaketerbukaan terhadap parajurnalis tentang agenda semua sidang. Selain itu, pos anggaran

partisipasi pada dasarnya tidak banyak berubah kecuali pada

tahun 2005 ini yang untuk kali pertama disediakan dana temu

publik dalam rangka masa reses. Responsi terhadap opini dan

keluhan publik tampak adanyapeningkatan ketika setiap isu

yang berkembang di masyarakat dan demonsuasi serta audiensi

dengan anggota DPRD lebih banyak yang ditindaklanjuti dari-pada sekadar ditampung. Proses konsultasi publik delem pem-

bahasan ranperda tertentu sudah mulai dilakukan oleh fraksi-fralci yang diprakarsai oleh Fraksi Panai Keadilan Sejahtera

pada tahun 2005. ,

Kerangka berpikir sistemis yang dapat disusun dalam sub-

sistem ini mengungkapkan bahwa aktivitas partisipasi masya-.rakat membawa manfaat bagi DPRD berupa legitimasi atas

institusi DPRD dan kebijakan daerah yang dihasilkan, sosiali-

sasi kebijakan, dan penyerapan aspirasi serta pemeliharaan

konstituen. Semakin besar manfaat ini maka semakin besar

238


pula dukungan DPRD terhadap partisipasi. Sementara itu, du-kungan DPRD yang semfin besar terhadap partisipasi justru

mengurangi pengaruh DPRD itu sendiri dalam proses kebijak-an. Jika pengaruh DPRD semakin kecil maka dukungan DPRDterhadap partisipasi akan semakin kecil pula. Meskipun de-

mikian, dukungan DPRD ini tidak hanya dipengaruhi olehdua faktor tersebut tetapi juga oleh pengaruh elit lokal dalamproses kebijakan dan tentu saja peran pemerintah pusat. Selan-jutnya dukungan DPRD ini memengaruhi kembali aktivitaspartisipasi masyarakat.

Dengan mencermati kecenderungan dukungan DPRD ter-hadap partisipasi masyarakat ini sejak tahun '1,999, dapat di-simpulkan bahwa dukungan DPRD ini cenderung bertipe Kur-va S. Kecenderungan tersebut tampak seperti Gambar 1 0. Peri-laku dinamis tersebut ditunjukkan dengan adarrya kemajuanseiring perubahan waktu, namun terdapat proses penyeim-bangan karena tercapainya tujuan yang dikehendaki, yaknipartisipasi p adatamttertentu, meskipun tujuan tersebut hanyabersifat tersirat belaka (i.mplicit goal), Adapun struktur siste-

misnya adalah balancing. Hal ini berarti subsistem ini senan-

tiasa mengalami proses penyeimbangan dalam operasinya.

Meskipun terjadi pasang naik atau pasang surut dukunganDPRD terhadap partisipasi, umunmya dukungan tersebut akanmencapai titik keseimbangan tertentu. Kerangka berpikir sis-

tem dari dukungan DPRD terhadap partisipasi masyarakat da-pat disimak dalam gambar berikut ini.

239


Pengaruh DPRD dalampro*es kebijakan puhlik

Manhat partisipasipubllk terhadap DPRD

Gambar 11 Diagram Pengaruh Dukungan DPRD terhadap PartisipasiMasyarakat

H. DUKUNGAN PEMERINTAH PUSATPada dasarnya, dukungan pemerintah pusat terhadap par-

tisipasi masyarakat dalam pemerintahdn daerah di era refor-

masi dapat digolongkan dalam dua jenis. Putama, dukungan

taklangsungyang lebih mengarah pada fasiliasi kondisi politikyang memungkinkan terjadinya partisipasi masyarakat dalam

pemerintahan daerah. I(e&,n, dukungan langsung berupa peng-

aturan yang mendorong terjadinya partisipasi masyarakat

dalam pemerintahan daerah.

Dukungan tak langsung dari pemerintah pusat dimulaidari pembentukan tiga undang-undang politik pada tahun

1999 sebagarrespons dari tuntutan reformasi masyarakat pada

tahun 1998. Tiga W tersebut adalah UU No. 2Tahw 1,999

tentang Partai Politik, UU No.3 Thhun L999 tentangPemilihan

Umum, dan UUNo. 4 Tfiun L999 tentang Susunan dan Kedu-

dukan MPR, DPR, dan DPRD. Meskipun dalam perjalanan

berikutnya tiga undang-undang tersebut mengalami perubah-

240


an, namun semangat yang diembannya tetap mewarnai perja-lanan politik bangsa Indonesia di era reformasi. Semangat ter-sebut meliputi upaya menumbuhkan kemerdekaan berserikat,berkumpul, dan mengeluarkan pendapat. Semangat dasar inikemudian dikembangkan lebih lanjut melalui pengaturan ren-tang partai politik sebagai sarana untuk menampung dan mem-perjuangkan aspirasi masyarakat yang sudah tidak mampu lagiterwadahi dalam pengaturan lama tentang partai politik yanghanyamengakui PPI Golkar, dan PDI dengan membatasi ber-dirinya partai politik lain.

Kebebasan membentuk partai politik kemudian dilanjut-kan dengan pengaturan tentang pemilu yang lebih demokratis.Pemilu kemudian diupayakan sebagai sarana mewujudkan ke-daulatan ralryat dengan berupaya mengikutsertakan rakyat se-cara lebih terbuka dan demokratis dalam memilih wakil rakyatyang akan duduk dalam lembaga perwakilan. Selanjutnyadikembangkan pula lembaga perwakilan yang lebih demokratisdaripada era sebelumnya. Dalam situasi reformasi ini, lembagaperwakilan diupayakan mampu mencerminkan kedaulatanralcya! serta dapat menyerap dan memperjuangkan aspirasidan prakarsa ralryat. Perubahan dalam tiga undang-undangpolitik ini membawa perubahan besar, terutama dalam bentukiklim keterbukaan yang membuka peluang bagl masyarakatuntuk lebih terlibat dalam penyelenggaraan negara dan pe-merintahan. Beberapa narasumber penelitian ini mengakuibahwa iklim keterbukaan ini merupakan faktor yang mendu-kung terselenggaranya partisipasi masyarakat dalam penye-

24t


lenggaraan negara, termasuk penyelenggaraan pemerintahan

di daerah.aDukungan langsung yang diberikan oleh pemerintah pusat

untuk mendorong teriadioy" partisipasi masyarakat dalam pe-

merintahan daerah tidak terlepas dari diberlakukannya WNo. 22 Thhun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Secara

umum, undang-undang ini membawa perubahan cukup besar

dalam hal desentralisasi dan pemerintahan daerah. Penekanan

pada model demokrasi lokal merupakan titik tekan undang-

undang ini dibandingkan model efisiensi struktural sebagai-

mana diusung oleh undang-undang pemerintahan daerah ter-

dahrrlu yakni UU No. 5 Tirhun 1974. Meskipun sebenarnya

bagaimana masyarakat berpartisipasi tidak diatur secara rincidalam UU tersebut, namun berbagai pihak yang diwawancarai

dalam penelitian ini mengakui bahwa UU tersebut membawa

angin segar bagi partisipasi masyarakat dalam pemerintahan

daerah.a5

Undang-Undang No. 22Tafuin 1999l<ni telah disem-

purnakan menjadi UU No. 32 Tahun 2004. Undang-undang

baru ini menyempurnakan misi desentralisasi dengan tidak ha-'

nya penyelenggaraan pemerintahan daerah yang demokratis

(sebagaiman a yang dimalsud dalam UU No. 22 Tahw 1999)

Dari berbagai narasumber dalam berbagai wawanq[a yang dilakukan

pada waku dan tempat yang berbeda.

Ibid.

242


tetapi juga'efisien. Meskipun demikian, partisipasi masyarakat

tetap terasa sebagai bagian penting dalam pemerintahandaerah.

Dukungan langsung lainnya dari pemerintah pusat ter-hadap partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah tam-pak dari pengaturan peran serta masyarakat dalam penyeleng-

garuan negara sebagaimana diatur dalam UU No. 28 Thhun'1.999 ter,rcalag penyelenggaraan negar a yang bersih dan bebas

dari korupsi, kolusi, dan nepotisme. Peran serta masyarakat

dalam UU tersebut diatur dalam Bab VI tentang Peran Serta

Masyarakat yang meliputi Pasal 8 dan 9. Pasal 8 intinya me-

nyatakan adanya hak dan tanggung jawab masyarakat untukikut mewujudkan penyelenggaraan ne gara yangbersih. Semen-

tara Pasal 9 mengatur bentuk-bentuk partisipasi masyarakat

berupa hak mencari, meinperoleh, dan memberikan informasi

tentang penyelenggaraannegarui hak untuk memperoleh pe-

layanan yang sama dan adil dari penyelenggaru negara; hakmenyampaikan saran dan pendapat secara bertanggung jawab

terhadap kebijakan penyelenggar a negarai serta hak memper-

oleh perlindungan hukum dan berperan serta dalam penye-

lenggaraan negara.

Meskipun UU No. 28 Tahun 1.999 adak menyebut dengan

tegas bahwa DPRD dan pemerintah daerah merupakan pe-

nyelenggara negara sebagaimana dimalsud dalam UU tersebut,

namun pemerintah pusat memasukkan DPRD dan pemerintah

daerah sebagai bagian dari penyelenggara negara dalamperaturan pelalaana UU tersebut. Peraturan pelaksana tersebut


adalah PP No. 68 Tahun 1999 tentangTataCanPelaksanaan

Peran Serta Masyarakat dalam Penyelenggaraan Negara. Per-

aturan Pemerintah ini berisi tigabab yangterdiri aas ketentuan

umum, peran sefta masyatakat, dan tata cara peran serta

masyarakat. Bab I (ketentuan umum) dan II (peran serta

masyarakat) p"d" dasarnya merupakan pengulangan dari apa

yang diatur dalam UU No. 28 Tahun 1999. Bab Itr (tata cara

pelaksanaan peran serta masyarakat) merupakan inti dari per-

aturan ini yang berusaha mengatur, terutama bagaimana cara

masyarakat menjalankan hak mencari, memperoleh, dan mem-

berikan informasi mengenai penyelenggataan negara Dise-

butkan dalam Pasal5 butir (I) bahwa dalam menjalankan hak

informasi masyarakat dapat disampaikan kepada komisi pe-

meriksa aau instansi terkait dengan tembusan pimpinan DPRD

kabup4ten/kota jika perbuatan tersebut dilakukan oleh anggota

DPRD kabupatenikota atau bupati/walikota. Dalam banyak

hal, PP No. 68 Tahun 1999 iil meniadi dasar acuan peran

serta masyarakat dalam berbagai peraturan daerah di KotaMalang.

Dukungan langsung terhadap peran serta masyarakat

kembali bergulir ketika pemerinah pusat kembali memperkuat

partisipasi masyarakat dengan keluarnya PP No. TL Tahun

2000 tentang Tata Caru Pelaksanaan Peran Serta Masyarakat

dan Pemberian Penghargaan dalam Pencegahan dan Pembe-

rantasan Tindak Pidana Korupsi. PP ini merupakan peraturan

pelaksana dari Pasal 41 Ayat 5 dan Pasal42Ayat 5 UU No. 31

Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.


Pada dasarnya PP ini bertujuan untuk memfasilitasi partisipasimasyarakat dalam penyelenggaraan negara sekaligus meng-gairahkan fungsi kontrol masyarakat terhadap tindak pidana

korupsi.

Dukungan langsung pemerintah pusat terhadap partisipasi

masyarakat dalam pemerintahan daerah diatur pula dalam PP

No. 20 Tahun 2001, tentang Pembinaan dan Pengawasan atas

Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. PP tersebut mengakuiadanya partisipasi masyarakat dalam bentuk pengawasanmasyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.Dalam ketentuan umum PP ini disebutkan bahwa pengawasan

masyarakat adalah pengawasan yang dilakukan oleh masya-

rakat. Pasal 18 Ayat L menyatakan bahwa secara perorangan

maupun kelompok dan atau organisasi masyarakat dapat mela-kukan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahandaerah. Ayat dalam pasal yang sama menyatakan bahwa peng-

awasan dapat dilakukan secara langsung atau tidak langsung,baik lisan maupun ternrlis berupa permintaan keterangan, pem-

berian informasi, saran dan pendapat kepada pemerintah, pe-merintah daerah, dewan perwakilan rakyat daerah dan lem-baga lainnya sesuai dengan tata cara yang ditetapkan dalamperaturan perundangan.

Partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah terusmenguat ketika partisipasi masyarakat dalam perencanaanpembangunan daerah juga diatur dalam UU No. 25 Tahun2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.Salah satu tujuan sistem perencanaan pembangunan nasiond


adalah mengoptimdkan partisipasi masyarukat, bahkan par-

tisipasi masyarakat disebut sebanyak 4 kali dalam UU ini dan

2 l,;.h penyebutan tentang "mepgikutsertakan masyarakat.'

Partisipasi masyarakat dalam perencanaan pembangunan dae-

rah ini dilakukan dalam bentuk musyawarah perencanaan

pembangunan (musrenb*g). Di daerah, setidak-tidaknya di-nyatakan dengan lugas dalam UU ini bahwa rencana kerja pe-

merintah daerah (RKPD) dan rencana kerja satuan kerja pe-

rangkat daerah (Renja-SKPD) disusun dengan mendorong par-

tisipasi masyarakat.

UU No. 34 Tahun 2000 tentang Perubahan Atas UU No.18 Tirhun 1997 tentangPajak dan Retribusi Daerah juga mem-

berikan dukungan terhadap partisipasi masyarakat meskipun

dalam kadar yang terbatas. Kebijakan ini didasari pada per-

timbangan bahwa pajak dan retibusi daerah merupakan salah

satu sumber pendapatan daerahyang penting guna membiayai

penyelenggataan pemerintahan daerah. Prinsip-prinsip yang

ditekankan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah ada-

lah demokrasi, peran serta masJarakag pemerataan dan ke-

adilan, dan akuntabilitas serta perhatian atas potensi dan ke-

ragaman daerah. Untuk itu, Pasal 24 Ayat 5 dalam UU inimenyebutkan bahwa 'peraturan daerah untuk retribusi yang

tergolong dalam retribusi perizinan tertentu harus disosialisa-

sikan terlebih dahulu dengan masyarakat sebelum ditetapkan.'Berdasarkan ayatki,jelas bahwa UU 34 Tfiun 2000 ini men-

dukung peran serta masyarakat meski secara terbatas hanya

dalam bentuk sosialisasi kepada masyarakat. Sosialisasi ini di-

246


maksudkan untuk menciptakan pemerintahan yang partisipa-

tif, akuntabel, dan transparan.a6 Adapun ketentuan tentang

caru dan mekanisme dalam pelaksanaan sosialisasi perda ter-

sebut ditetapkan oleh kepala daerah sebagaimana diamanatkan

dalam Lyar. 6 dalam pasal yang sama.aT

Selain berbagai peraturan perundang-undangan yang ter-

bit di era reformasi, sebenarnya pemerintah pusat juga telahmengatur persoalan partisipasi masyarakat sebelum era refor-masi. Peraturan tersebut adalah PP No . 69 Tahunl996 tentang

Pelaksanaan Hak dan Kewajiban serta Bentuk dan Tata Cara

Peran Serta Masyarakx Dalam Penataan Ruang. PP ini meru-pakan peraturan pelaksana dari Undang-UndangNo. 24Tahrn'19 92 tettang Penataan Ruang. Undang-undang tersebut meng-

haruskan adanya parrisipasi masy amkatdalam penataan ruangyang dijelaskan lebih lanjut dalam PP No. 69 Tahan 1,996.

Meskipun PP ini disahkan sebelum era reformasi, namun sam-

pai kini masih tetap berlaku dan belum digantikan dengan

peraturan baru.?ada intinya, PP ini mengatur peran serta ma-

syarakat dalam penataanruang, baik di wilayah nasional, pro-

Maksud dari sosialisasi Perda tentang Retribusi Perizinan Khusus initerdapat dalam Penjelasan ayat tersebut. Adapun yang dimaksud dengan

masyarakat dalam ayat tersebut mencakup antara latn asosiasi-asosiasi

di daerah, LSM, dan Perguruan linggi.Di Kota Malang, secara normatif belum ada ketetapan Kepala Daerah

yang mengatur tentang sosialisasi ini.

247


vinsi, maupun kabupaten atau kotamadya (kini kota). Dalam

Pasal 2 PP tersebut diatur bahwa masyarakat berhak untukberperan serta dalam proses perencanaan tata ruang, peman-

faatan ruang, dan pengendalian pemanfaatan ruang. MaEa-rakat berhak pula mengetahui secara terbuka rencana tataruang wilayah, rencana tata ruang kawasan, dan rencana rincitata ruang kawasan. Masyarakat juga berhak menikmati ruangdan atau pertambahan nilai ruang fibat penataan ruang. Hakterakhir masyarakat yang diatur dalam PP tersebut adalah

memperoleh penggantian yang layak atas kondisi yang diala-minya akibat pelaksanaan kegiatan pembangunan yang sesuai

dengan rencana tata ruang. Dibandingkan beberapa PP lainyang memberi kesempatan peran serta masyarakat ddam pro-ses pemerintahan, PP No. 69 Tahun 1,996 inr menyediakan

rincian bentuk partisipasi masyarakat yang lebih lengkap, se-

perti pemberian masukan bagi arah pengembangan wilayah,identifikasi potensi dan masalah pembangunan, dan perumus-

an perencanaan tata ruang wilayah. Bentuk partisipasi lainnyaadalah pemberian informasi, saran, pertimbangan atau pen-

dapat dalam penyusunan strategt pelaksanaan pemanfaatan

ruang serta pengajuan keberatan terhadap rancangan rencana

tata ruang wilayah. Bentuk partisipasi lainnya adalah kerjasama

dalam penelitian dan pengembangan atau dalam bentuk tenaga

ahli (Pasal 15). Secara keseluruhan, PP ini memberikan peluang

masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses perenslnaan,pelaksanaan, pengawasan dan penerimaan manfaat dari pe-

248


nataan ruang. Berdasarkan Pasd, 27, ketentuan tentang tata

cara peran sefta masyarakat di daerah kabupaten/kota akan

diatur oleh Menteri Dalam Negeri. Selanjutnya dalam Pasal

28 Lyat2 dijelaskan bahwa pelaksanaan peran serta masyarakat

dalam penataan ruang di daerah dikoordinasi oleh kepaladae-

rah termasuk pengaturannya pada tingkat kecamatan sampai

dengan desa.

Permendagri No. 8 Thhun L998 tentang Penyelenggar^ nPenataan Ruang di Daerah mengatur tentang peran serta ma-

syarakat dan kewajiban kepala daerah dalam mengikutsertakan

masyarakat dalam penyelenggar aan penataan ruang. Tentang

tata caraperan serta masyarakat selanjutnya diatur lebih rincidalamPermendagriNo. 9 Tahun L998 tentangThta CaraPeran

Serta Masyarakat dalam Proses Perencanaan Thta Ruang diDaerah. Permendagri No. 9 Thhun 1998 tersebut merupakanpelaksanaan Pasal24 dar 27 Peraturan Pemerintah Nomor69 Tfiun L996 tentartg Pelaksanaan Hak dan Kewajiban, serta

Bentuk dan Tata Cara Peran Serta Masyarakatdalam Penataan

Ruang.

Yang dimaksud peran serta masyarakat dalam penataan

ruang pada Permendagri tersebut adalah berbagai kegiatan ma-

syarakat yang timbul atas kehendak dan keinginan masyarakat

sendiri untuk bepartisipasi dalam penyelenggar aan penataan

ruang. Masyarakat sendiri dibatasi pada pengertian orang-se-

orang, kelompok orang, termasuk masyarakat hukum adat,

atau badan hukum. Pasal 6 Permendagri tersebut mengatur

249


pelaksanaan peran serta masyarakat dalam tiga hal, yakni da-

lam proses perencanaan tata ruang wilayah, dalam rencana

rinci tata ruang kawasan, dan dalam penetapan RTRWPeran serta masyarakat dalam proses perencanaan tata

ruang wilayah dapat berbentuk pemberian masukan dalam pe-

nentuan arah pengembangan wilay"h y"rg akan dicapai. Ben-

tuk lainnya adalahpengidentifikasian berbagai potensi dan ma-

salah pembangunarq termasuk bantuan untuk memperjelas hakatas ruang di wilayah termasuk perencanaan tata ruang ka-wasan. Bentuk berikutnya addah pemberian masukan dalam

merumuskan perencanaan tata ruangwilayah serta pemberian

informasi, saran, pertimbangan, atau pendapat dalam penyu-stuum strategi pelaksanaan pemanfaatan ruang wilayah. Bennrk

terakhir adalah pengajuan keberatan terhadap rancanganRIRW Peran serta masyarakat dalam penyusunan rencana rin-cr tata ruang kawasan dapat berbentuk pemberian kejelasan

hak atas ruang kawasan. Bentuk lainnya adalah pemberian

informasi, saran, pertimbangan" atau pendapat dalam penyu-sunan rencana pemanfaatanruang. Bentuk yang terakhir ada-

lah pemberian tanggapan terhadap rancangan rencana rincitata ruang kawasan. Penyampaian saran, pertimbangan, pen-

dapat, tanggapan, keberatan, atau masukan dalam proses pe-

rencanaan tata ruang wilayah dilakukan secara lisan atau ter-nrlis kepada kepala daerah. Pelaksanaan peran sera masyarakat

dalam penetapan RTRW koa dilakukan dengan cara penyam-

paian saran, pertimbangarq pendapag tangapan, keberatan, atau

masukan yang dilakukan secara lisan aau ternrlis kepada DPRD.

250


Peran kepala daerah terhadap peran serta masyarakat da-lam perencanaantata ruang dapat diidentifikasi menjadi tigahal sesuai Pasal 10 pada Permendagri No. 9 Tahun 1.998 tel.sebut. Putamarkepala daerah mengumumkan rencana penyu-

sunan atau penyempurnaan rencana tata ruang kepada masya-

rakat setempat. Kedua, kepala daerah menerima dan memer-

hatikan saran, pertimbangan, pendapat, tanggapan, keberatan

atau masukan yang disampaikan oleh masyarakat dalam proses

perencanaan tata ruang. Krtigorkepala daerah menindaklanjutisaran, pertimbangan, pendapat, tanggapan, keberatan, ataumasukan untuk dijadikan pertlnbangan dalam penetapan ren-canatata ruang.

Dengan mempertimbangkan PP No. 69Tahun'1.996 me-rupakan pelaksanaan dari W No. 24 Tfiun 1992 tentangPenataan Ruang maka dapat dihitung bahwa ketentuan pe-

laksanaan peran serta masyarakat dalam penata:rn ruang didaerah yang berupa PP baru keluar setelah 4 tahun dari UUyang memerintahkannya. Selanjutnya Permendagri yang men-jadi pelaksanaan dari PP No. 69 Tahun 1996 tercebut barukeluar setelah 2tahan. Dengan demikian, berarti secara totaldibutuhkan waktu 6 tahun sejak W No. 24 Thhun t992yangmemberi peluang partisipasi masyarakat sampai keluarnya Per-

mendagri No. 9 Tahun 1998 sebaguperaturan pelaksana yang

menjadi acuan bagi daerah untuk melibatkan masyarakat dalamproses penataan ruang.

Dengan melihat apa yang dipaparkan tentang berbagaiketentuan peraturan yang mengatur partisipasi masyarakat di

251


era reformasi tersebut maka dapat disimpulkan bahwa parti-

sipasi masyarakat dalam berbagai aspeknya telah didukung

oleh pemerintah pusat. fupek partisipasi yang diatur tersebut,

antara lain partisipasi dalam bentuk pelaksanaan hak informasi

masyarakat, partisipasi dalam pengawasan, partisipasi dalam

perencanaan pembangunan, dan partisipasi dalam menentukan

wakil masy aral<atdalam penyelenggara pemerintahan daerah.

Secara umum dapat dikatakan bahwa dukungan pemerintah

pusat terhadap partisipasi masyarakat dalam pemerintahan

daerah terus meningkat di era reformasi ini. Pada dasarnya,

peningkatan partisipasi masyarakat ini terjadi karena hendak

mencapai tujuan teftentu, yakni pencapaian tujuan-tujuan pe-

merintahan. Adanya tujuan yang hendak dicapai ini menan-

dakan bahwa peningkatan terjadi dalam pola goal seeking.Pe-

nyempurnaan UU No. 22 Thhun 1999 menjadi UU No. 32

Tahun 2004 yang memasukkan misi efisiensi dan efektivitas

pemerintahan daerah selain peningkatan peran serta masya-

rakat memperkuat terjadinya pola perilaku dinamis tersebut.

Dengan demikian, struktur sistemis dukungan pemerintahpusat ini adalah balanci,ng (penyeimbangan).

252

SkenarioPengembamgan

Partisipasi&fasyatrakat

da[amPemerfrntaham

Daerah

253


una memperoleh pemahaman yang utuh atas ber

operasinya suatu sistem dibutuhkan gambaran

lengkap tentang sistem tersebut, untuk itu berbagai

subsistem yang telah dijelaskan secara terpisah-pisah pada

bagran sebelumnya diintegrasikan sebagai satu kesatuan model.

Penielasan subsistem secara terpisah tersebut tidak berarti bah-

wa subsistem tersebut berialan sendiri atau mandiri dari sub-

sistem yang lain. Pada dasarnya, setiap subsistem membentuk

satu kesanran utuh berupa sistem partisipasi masyarakat. Pen-

jelasan secara terpisah setiap subsistem dimaksudkan untukmembahas secara lebih rinci tentang berbagai kejadran(euentsl

dalam subsistem tersebut sehingga dapat ditarik kesimpulan

tentang pola (panern) dan struktur sistemis (systernic struc-

ture) darl. setiap subsistem. Pemahaman yang tepat terhadap

pola dan stnrktur sistemis dari setiap subsistem tersebut dibu-tuhkan bagi penyediaandatadalam simulasi model yang akan

dilakukan. Akan tetapi, pemahaman utuh tentang sistem par-

tisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah tentu tidakdapat diperoleh dengan sendirinya dari membaca diagtampengaruh setiap subsistem tersebut. Untuk itu diperlukan gam-

baran utuh tentang sistem partisipasi masyarakat tersebut agar

lebih mudah dibaca secara utuh sehingga diperoleh pemaham-

an lengkap atas beroperasinya sistem partisipasi masyarakat

ini. Gambaran utuh diperoleh dengan cara mengintegrasikan

semua subsistem meniadi satu sistem yang lebih besar sebagii-

mana dapat dilihat dari diagram simFal berikut ini.

254

Bab 6Skenario Pengembangan Partisipasi Masyarakat dalam Pemerintahan Daerah

Untuk kepentingan simulasi.model, diagram simpal kausal

(cawsal loop diagrarnlcLD) atau model pengaruh sistem par-

tisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah yang telah di-susun sebelumnya selanjutnya dikonversi menjadi model si-

mulasi atatyangbiasa disebut pula dengan diagram stok aliran(stoch flow di.agramlsFD). Dua diagram atau model ini pada

dasarnya adalah satu model yang sama dengan dua bahasa

yang berbeda. Konversi model dibutuhk an agar diagram simpal

kausal dapat dioperasikan dalam bahasa komputer. Programkomputer yang digunakan adalah Powersim. Meskipun demi-kian, dalam proses penyusunan dua model tersebut (CLD 6a

SFD) proses validasi (model testing) tetap dilakukan guna

menghasilkan model yang sahih.

Setelah diagram simpal kausal diyakini kesahihannya me-

lalui validasi struktur dan model simulasi diyakini kesahihan-

nya melalui validasi kinerja maka tahapan berikutnya dapatdilanjutkan. Thhapan tersebut meliputi analisis pengungkit da-

lam sistem melalui uji sensitivitas dan penyusunan alternatifkebijakan pengembangan partisipasi masyarakat dalam peme-

rintahan daerah. Dengan mengacu pada hasil perhitungan ujisensitivitas maka diketahui bahwa dalamsistem partisipasi ma-

syarakat,dalam pemerintahan daerah pengungkit merupakanvariabel peran elit lokd. Sementara itu, dukungan pemerintahpusat memiliki daya ungkit yang paling sensitif kedua bagi

sistem secara keseluruhan.

255


l,l6gm@ Ke@dn8ePubl&

Gambar 12 Diasram t,tn:ffffiS"#Jrsisipasi Masyarakat dalam

by@oPoU&@trsffiPffisb

\\\l\t)/l

P@da@ !,ftq@kd@gP@ilteh6

Drftn \- I\l\/.ffi'

FEtbiai

b8 DPRD

b8 P@hfrrnba Panbbai

Bab 6Skenario Pengembangan Partisipasi Masyarakatdalam Pemerintahan Daerah

Uii sensitivitas dilakukan tidak untuk kepentingan prediksisecara tepat tentang apa yang terjadi di masa depan, namunlebih bermakna sebagai upaya untuk memahami sistem parti-sipasi masyankat dalam pemerintahan daerah dengan lebihbaik. Pemahaman sistemis yang baik ini berguna bagi penyu-

sunan dternatif kebijakan pengembangan partisipasi masya-

rakat dalam pemerintahan daerah. Dengan mengacu pada pe-

mahaman tersebug alternatif kebijakan akan dipusatk an padadua variabel y"tg memiliki daya ungkit tertinggi, yakni peranelit lokal dan dukungan pemerintah pusat terhadap partisipasimasyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Variabel dukungan pemerintah pusat merupakan hasil daridinamika sistem di luar sistem partisipasi masyarakat dalamtingkatan lokal sehingga dalam model simulasi variabel ini di-formulasi dalam bentuk konstanta. Saran kebijakan yang dapatdiberikan berupa peningkatan kebijakan partisipasi oleh pe-

merintah pusat dalam berbagai bentuknya. Pemahaman yang

baik tentang sistem partisipasi masyarakat dalam pemerintahan

daerah dapat dilakukan pula dengan melengkapinya melaluipemahaman yang didasarkan pada archegpe (model baku)

dari sistem tersebut. Melalui model baku ini dapat dijelaskan

dengan baik mengapa peran elit lokal dan dukungan peme-

rintah pusat menjadi pengungkit bagi sistem secara keselu-

ruhan. Bahasan berikutnya dipusatkan pada model baku ini.Diagram simpal kausal yang telah disusun melibatkan ba-

nyak variabel yang berinteraksi satu sama lain. Selain melibat-kan banyak variabel, diagram simpal kausal tersebut juga me-

257


libatkan banyak simpal yang memang benar-benar terjadi sesuai

dengan dinamika nyata. Dengan membaca diagram tersebut

akan diperoleh gambaran tentang betapa komplelanya sistem

partisipasi masyarakat. Hal itu tentu agak berbeda jika diban-

dingkan dengan membaca diagram yang tampak ielas model

baku atau pola dasarnya (archetype). Model baku atau pola

dasar menyaiikan kesederhanaan dalam memahami komplek-

sitas sistem. Oleh karena kajiatt ini berangkat dari jalur yang

berbeda dengan metode yang digunakan ddam membentuk

model baku maka kajian ini menghasilkan diagram simpal kau-

sal yang lebih rumit. Meskipun demikian, diagram yang baik

adalah diagranr yang sesuai dengan dunia nyata.IGjian initelah menghasilkan diagram seperti itu, tetapi guna memper-

oleh pemahaman yang lebih baik sesuai model baku sistem

yang ada maka diagram simpal kausaltadi diupayakan menjadi

diagram yang lebih sederhana. Mengenai hal ini, Coyle me-

nyebutnya dengan "diagrams at a more agregated leuel."lPedoman yang menjadi batu pijakan untuk melakukan

langkah penyederhanaan ini antana lain tetap memerhatikan

tujuan dari sistem yang telah dibangun, sifat simpal, sifat inter-

aksi antarvariabel, serta keberadaan aktor-aktor yang terlibatdalam sistem. Hal lain yang harus diperhatikan adalah konsis-

tensi jenis variabel apakah endogenous ataukah exogenous ua-

1 Robert Geoffrey Coyle. System. d.ynamics mod.elling: a practical ap-

proach. (London: Chapman E Hall,. 7996),pp.4043.

258


riable dalam batas-batas sistem yang dibangun. Pengelompokan

variabel dimungkinkan untuk dilakukan sehingga memuncul-

kan variabel baru sepanjang memang mewakili variabel-va-

riabel yang tercakup serta tidak mengubah sifat simpal awal.

Dengan memerhatikan hal ini, untuk memberikan penjelasan

atas sistem secara lebih sederhana maka dihasilkan diagram

simpal kausal seperti dalam gambar. Untuk kepentingan analisis

sistem dinamis dan ketepatan dalam melakukan simulasi dan

menghasilkan pengungkit maka diagram simpal kausal awalyang digunakan sebagai basis konversi menjadi diagram stokaliran atau model simulasi.

Gambar 13 Model Baku Batas Pertumbuhan dari Sistem PartisipasiMasyarakat dalam Pemerintahan Daerah

Dukunganpmerintah

pusat

Dukunganpenyelenggarapemerintahan

daerah

Pembelajaranpartirlpaei

259


Dalam gambar tersebut tampak bahwa diagram simpalkausal dari sistem partisipasi masyarakat dalam pemerintahandaerah memiliki model baku batas pernmbuhan (limits togrouth). Model baku ini menuniukkan bahwa pertumbuhanpartisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah di era re-

formasi ini akan menghadapi batas-batas perhrmbuhan yang

menghalangi kemajuan dan pernrmbuhan partisipasi yang telahterjadi. Ini berarti bahwa pertumbuhan partisipasi tidak akanberlangsung secara eksponensial. Model baku ini terdiri atas

dua simpal dasar yang berinteraksi sedemikian rupa sehingga

muncul keseimbangan dalam sistem. Ada simpal yang bersifatpositif karena memiliki reinforci.ng feedback dan ada simpalyang bersifat negatif karena memiliki balancing feedback.

Simpal yang menunjukkan adanya umpan balik penguatan

ditunjukkan melalui interaksi positif antara partisipasi masya-

rakat dengan pembelajaran partisipasi masyarakat. Aktivitaspartisipasi masyarakat memberikan kesempatan belajar yang

sangat baik bagi masyarakat ddanr berpar-tisipasi, memahamimanfaat partisipasi, sekaligus memahami pemerintahan daerahsehingga akan semakin meningkatkan kesiapan masyarakatdalam berpartisipasi. Kesiapan masyarakat dalam berpartisipasimenunjukkan kondisi pemahaman yang baik tentang p4rtrsi-pasi dan pemerintahan daerah serta kesiapan masyarakat untukmenyediakan sumber dayayang dibutuhkan dalam berparti-sipasi. Pembelajaran partisipasi ini mendorong peran berbagaiorganisasi lokal sebagai wadah partisipasi masyarakat. Meski-pun partisipasi dapat dijalankan oleh perorangan, namun efek-

260


tivitas pencapaian tujuan partisipasi dapat dicapai melalui ker-jasama dengan berbagai pihak. Meningkatnya peran organisasi

lokal semakin memperkuat partisipasi masyarakat sehingga

terjadi peningkatan partisipasi masyarakat. Simpal ini jelas me-

nunjukkan umpan balik yang terus memperkuat partisipasi

masyarakat.

Simpal yang menunjukkan adanya umpan balik penye-

imbangan diawali dengan interaksi partisipasi masyarakatdengan elit lokal. Meningkatnya partisipasi masyarakat berartimeningkat pula keterlibatan masyarakat dan pengaruhnya

dalam proses kibijakan publik. Hal ini tentu akan mengurangi

peran elit lokal dalam memengaruhi kebijakan daerah. Semakin

besar partisipasi masyarakat, semakin kecil peran elit lokal.Untuk mempertahankan kepentingannya maka elit lokal inimemengaruhi penyelenggara pemerintahan daerah baik DPRD

maupun pemerintah daerah untuk mengurangi atau menahan

laju dukungan terhadap partisipasi masyarakat. Jika hal initerjadi maka akan terjadi umpan balik penyeimbangan tersebut.

Selain itu, umpan balik penyeimbangan juga terjadi karena

kehadiran kondisi yang membatasi dukungan penyelenggan

perherintahan daerah terhadap partisipasi masyarakat. Pada

dasarnya, ketentuan tentang penyelenggaraan pemerintahan

daerah telah diatur dalam berbagai kebijakan pemerintahpusat. Di era reformasi pemerintah pusat dengan berbagai per-

aturan perundang-undangan yang dikeluarkannya telah me-

milih untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pe-

merintahan daerah. Selain berupaya meningkatkan, pengaflu-

261


an tentang partisipasi ini juga untuk membatasi partisipasi pada

kadar tertentu. Hal ini dilakukan untuk menjamin terseleng-

garanya partisipasi masyarakat ddam batas-batas tertentu. Halini tentu menjadi pedoman bagi daerah untuk memberi ruangpartisipasi masyarakat sesuai koridor yang diberikan. Tentusaja hal ini juga memberikan umpan balik penyeimbangan bagi

sistem partisipasi masyarakat.

Dalam model baku batas-batas pernrmbuhan ini terjadiproses penguatan Qei,nforcernent) parisipasi masyarakat yang

terjadi karena berupaya mencapai tuiuan-tuiuan yang dike-hendaki. Proses ini memperoleh keberhasilan dalam mencapai

tujuannya sehingga kembali memperkuat partisipasi masya-

rakat. Di sisi lain proses ini membawa dampak sampingan lainyang menahan laiu keberhasilan tersebut, yakni berkurangnyaperan elit lokal dalam proses kebiiakan daerah. Hal itu tentumengganggu kepentingan elit lokal sehingga elit lokal ini beru-sfia mempertahankan kepentingannya dengan upaya mena-

han laiu partisipasi masyarakat. Terahannya laju keberhasilandalam proses partisipasi juga disebabkan oleh adanya kondisipembatas (constraint) seperti dukungan pemerintah pusat. Bagi

daerah, fakor ini merupakan konstanta karena berupa keten-

tuan normatif y*g mengatur batas-batas partisipasi masya-

rakat yang dapat dijalankan dalam pemerintahan daerah.

Secara umum, perilaku dinamis (behauiar oua ti.mel dari sistem

partisipasi masyarakat ini dapat dilihat dari gambar berikutini.

262

Bab 6Skenario Pengembangan Partisipasi Masyarakatdalam Pemerintahan Daerah

1020o40Time

Gambar 1 4 Perilaku Tru"tS:T B:!;H*,

Masyarakat dalam

Dengan memahami model baku sistem ini, hasil yangdapatdipetik adalah adanya konsistensi dengan hasil uji sensi-

tivitas yang menghasilkan pengungkit sistem dalam variabelperan elit lokal dan pentingnya variabel dukungan pemerintahpusat bagi dukungan DPRD dan pemerintah daerah terhadappartisipasi masyarakat. Posisi peran elit lokal dan dukunganpemerintah pusat berada dalam simpal yang memiliki umpanbalik penyeimbang. Hal ini sesuai dengan apayangdiungkapoleh Senge bahwa "leuerAge lies in tbe balancing loop - notthe reinforcr.ng loop. To change the behauior of the system,

you must identify and change the li.miti.ng factor."2Penjelasan teoretis dari hasil analisis tersebut dapat diawali

dengan mencermati pandangan berbagai stakeholder tentang

2 Peter M. Senge, op.cit., p. 101.

263


efektivitas partisipasi serta posisi mekanisme partisipasi aktual

dalam lad.d.er of empowermmt dari Burns, Hambleton 6c Hog-get. Beberap a stakeholder dapat dikategorikan berpandangan

bahwa partisipasi masyarakat yangberjalan belum efektif kare-

na belum memberikan kendali nyata bagl masyarakat dalam

proses kebijakan. Hal tersebut juga didukung dengan posisi

mekanisme partisipasi masyarakat yang belum mencapai

deniatcitizen control. Kondisi partisrpasi masyarakat ini miripdengan apayang digambarkan oleh Denhardt & Denhardt

'sebagai "...too little attention is paid to citizens participating

in gouernment decision rnaking and the actual seruice deli-

uery.'a Dalam hal ini, anggota DPRD dan pejabat pemerintah

daerah memandang bahwa partisipasi yang sedang berlang:sung

telah dianggap efekif, sedangkan posisi partisipasi masyarakat

masih jauh dari derujat kendali warga membenarkan kondisiyang digambarkan oleh Denhardt 6c Denhardt tersebut. Me-mang terlalu kecil perhatian yang diberikan bagi partisipasi

masyarakat dalam proses pembuatan keputusan pemerintahan

dan pelayanan kepada masyarakat.

Pada dasarnya, partisipasi masyarakat dalam pemerintah-

an daerah di Koa Malang memang belum mencerminkan kon-

disi pembuatan keputusan oleh masyarakat atau pembuatan

keputusan yang benar-benar mencerminkan kepentingan

3 Janet Vinzant Denhardt and Robert B. Denhardt. The New Public Ser-

uice: Sming Not Steaing. (New York: M.E. Sharpe, 2003). P. 115.

Bab 6Skenario Pengembangan Paftisipasi Masyarakat dalam Pemerintahan Daerah

masyarakat. Situasi ini menunjukkan kondisi masyarakat masih

berada dalam taraf pengerctanlow ci.ti,zenshi.p dan belum sam-

pai pada taraf pengeman hi.gh ci.ti.zenship atau acti.ue citizen-ship.DaIam loou ci.ti.zenshzp diasumsikan adanya "a bierarchi-

cal distribution of awthori.ty, with the greatest power wielded

by those 'at the top' and liale power exercised by otbers."a

fuumsi ini menunjukkan adanya ketimpangan dalam distribusi

wewenzrng dalam pemerintahan ketika kekuasaan terbesar ter-letak di tangan elit yang berpengaruh sementara kekuasaan

yang lebih kecil dijalankan oleh pihak lainnya (dalam hal iniadalah masyarakat).

Dalam kondisi lout citizenshi.p, dapat dipahami mengapa

peran elit lokal menjadi pengungkit dalam sistem partisipasi

masyarakat ini. Selain itu, dapat dipahami pula mengapa

dukungan pemerintah pusat memiliki pengaruh besar pula bagi

kinerja sistem partisipasi masyarakat. Baik elit lokal maupunpemerintah pusat memiliki pengaruh besar terhadap penye-

lenggara pemerintahan daerah, yakni pemerintah daerah dan

DPRD, dalam mendukung partisipasi masyarakat. Keberadaan

elit lokal, pemerintah pusat dan penyelenggara pemerintahan

daeruh dalam satu simpal yang sama menunjukkan pengaruh

kekuatan hierarki dalam penyelengg araan pemerintahan dae-

rah. Dengan demikian, sistem partisipasi berada dalam penga-

ruh politik kekuasaan (power politics) sebagaimana digam-

a lbid., p. 49.

265


barkan oleh Denhardt, 6c Denhardt bahwa 'l...actually pouerpolitics, largely concemed with actiuities of leaders, offi.ciakand other pouter holders in soci.ety."s Dalam situasi politik ke-kuasaan memang perhatian yang besar dalam proses peme-

rintahan dicurahkan pada akivitas dari para pemimpin, peja-

bat, dan pemegang kekuasaan lain dalam masyarakat. Dengan

demikian, pengaruh kekuatan hierarki pemerintahan yang

begitu sensitif bagi kineria sistem dapat dipahami jika sistem

berada dalam situasi demikian.Gambaran pengaruh masyarakat drlam situasi low citi'

zenship juga diberikan oleh Timney bahwa meskipun masya-

rakat diberi peluang untuk memberikan masukan dalam proses

kebijakarq namun saran masyarakat ini jarang sekali mengubah

hasil dari proses tersebut karena pada umumnya keputusan

penting telah diambil sebelumnya. Dengan tegas Timney meng-

ungkapkanz "ahhough citizms are gi.um the opportunity toprouide Wu4 their sugestion rarely change the outcome oftrocess because the most ui.ti.cal decisions baue usually been

made already."5 Selain itu Timney juga mengungkapkan betapa

Ibid.Mary M. Timney. oQyslseming Administrative Barriers to Citizen Par-

ticipation: Citizens as Partners, notAdversaries" in Cheryl Simrell King

and Camilla Stivers. Gouemment is Us: Public Administration in an

Atztigoaemmmt Era. flhousand Oaks, California: Sage Publications,

1.99U.n9s.

266


besar pengaruh hierarki dalam pemerintahan daerah sehingga

kualitas partisipasi sering kali berkurang karena belum men-

capu authentic parti.ci.pati.on maupun ci.tizen control. Timney

menulis sebagai berikut.*The reality of the public partici.pation process rurely rueets the plornise

of democracy. Public input i.n admini.stratiue decision is likely to be so'

lici.ted only after administrators and selected consultants haue defined

the problems and. d.eueloped proposed solutions." (Realitas Prosespartisipasi masyarakat jarang sekali memenuhi apa yang dijanjikan oleh

demokrasi. Masukan masyarakat dalam keputusan pemerintahan bia-

sanya diminta hanya setelah para pejabat dan konsultan yang diangkat

telah menentukan masalahnya dan mengembangkan solusi yang

dikehendafi). 7

Kondisi low ci.ti.zenship yangberada dalam ruang politikkekuasaan ini tentu tidak menguntungkan bagr terciptanya ad-

ministrasi publik yang demokratis. Untuk itu perlu mengubah

kondisi ini menjadi bigh (acti.ue) ci.tizenship yangberada dalam

ruang politik partisipasi. Hi.gh citizenship berusumsi adanyaoa utide di.stribution of power and awthority and uieut citizens

as shari.ng equally i.n the exercise of authority.'{ Dalam hal inihigh citizenshlp membutuhkan distribusi kekuasaan dan wewe-

nang serta memandang warga untuk berbagi kuasa secara setara

dalam menjalankan pemerintahan.

7

8

Ibid.Denhardt &, Denhardt, op.cit.

267


Untuk mencapai higb citi.zens&ap diperlukan politik par-tisipasi yang ditandai dengan kondisi "ordinary citi.zens en-gage in dialogue and discourse concetntng the di.recti.ons ofsoci.ety and act based on moral principles such as those associ-

ated with the term ciui.c uirtwes.T Dalam politik partisipasi,wargabiasa terlibat dalam dialog dan diskusi yang berkenaandengan arah pemerintahan yang dikehendaki oleh masyarakatdan bertindak atas dasar prinsip-prinsip moral seperti yang

diasosiasikan sebagai suatu kebaiikan. Saran lain untuk men-capai politik partisipasi disampaikan pula oleh King 6c Stiversyang menyatakan bahwa "democrati.zing public adtninistra-tion means creati.ng the conditions under which citi.zens andpwblic seruants can ioin in deliberating about, deciding" andi.mplementing the work of public agencies."7o Politik partisipasi

dapat dicapai melalui demokratisasi administrasi publik dengan

menciptakan kondisi yang memungkinkan terjadinya keria-sama antara watga dengan birokrat pelayanan publik ddammembahas rencana, mengambil keputusan, dan menjalankanpekerjaan-pekerjaan badan-badan publik.

Dalam prinsip demokrasi pada pemerintahan daerah, Boxdengan tegas menyatakan bahwa "the best public poli.cy deci-

e ibid.10 Cheryl Simrell King and Camilla Stivers. Gouqntnent i.s Us: Public Ad.-

tninistration in an Anti-gouernment Era. (Ihousand Oaks, California:Sage Publications, 1998). P. L95.

268


sions a.re those resuhtng from public Access to information and

free and open discussi.on rather than preferences of elite groups

or deli.berati.on limi.ted to elected representati.ues."ll Dengan

pernyataan yang menggambarkan teoi ci.ti.zen gouernance tey-

sebut, dengan tegas Box mengungkapkan bahwa partisipasi

masyarakat merupakan keterlibatan masyarakat dalam proses

kebijakan daerah. Kondisi demokratis lebih tercipta dalam ke-

terlibatan langsung masyarakat daripada melalui kelompok

elit tertentu ata:u para wakil masyarukat.

Untuk mencapai kondisi actiue citizenship yang menun-

jukkan adanya partisipasi nyata dalam pemerintahan daerah

dibutuhkan langkahJangk"h y*S memungkinkan terjadinya

dua hal. Pertama,menyangkut peningkatan kualitas partisipasi

masyarakat dalam mekanisme partisipasi yang telah tersedia.

Kedua, berkenaan dengan peningkatan derajat partisipasi

hingga mencapai taraf partisipasi ideal, yakni citizen control.

Dua langkah ini dapat dijelaskan secara lebih rinci melalui

simulasi dengan memanfaatkan hasil analisis sistem dinamis

yang telah dilakukan.

Dengan memahami posisi peran elit lokal sebagai peng-

ungkit dan dukungan pemerintah pusat sebagai constrai.nt

maka upaya untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam

pemerintahan daerah seyogyanya dapatdilakukan melalui dua

11 Richard C. Box. Citizen gouervamce: Leadi.ng American communities

into the 2Le century. (Thousand Oala: Sage Publications. 19981, p-20


cara. Cara pertama dengan melakukan perubahan pada faktorpengungkit yakni peran elit lokal karena pengungkit mempu-nyai keistimewaan dengan perubahan kecil saia dapat mem-bawa perubahan besar terhadap sistem. Cara kedua adalahdengan mengurangi batas-batas partisipasi yang terdapat dalamconstraint, yakni dukungan pemerintah pusat sebagaimana

diungkapkan oleh Senge "dan't push grouth; rernoue the fac-tors limiting the grouth.'l2 Saran yang diajukan oleh Senge

tersebut bermakna bahwa untuk meningkatkan kinerja suatusistem maka langkah yang harus dilakukan bukannya menekanpernrmbuhan atau simpal reinforcing, namun justru denganmeniadakan faktor-faktor yang membatasi pertumbuhan danberada dalam simpal balancing (penyeimbangan). Dengan me-lihat model baku batas pernrmbuhan sistem partisipasi ma-syarakat dalam Gambar 15 mat<a diketahui bahwa faktor pem-batas tersebut merupakan dukungan dan pemerintah pusat.

Untuk mengurangi peran elit lokal tidak berarti denganmeniadakan sama sekali elit lokal. Hal ini tidak mungkin dila-kukan karena munculnya elit lokd merupakan hasil dari per-tarungan bisnis dalam pasar persaingan (bag elit lokal ekono-mi) dan merupakan hasil pertarungan kekuasaan (bagi elit lokalpolitik). Pada dasarnya, elit lokal akan muncul dengan sendi-rinya. Selain itu, elit lokal ekonomi juga dibutuhkan oleh pe-nyelenggara pemerintahan daerah untuk meningkatkan per-

12 Peter M. Senge, op.cit., p.95.

270


tumbuhan ekonomi lokal. Ketersediaan modal investasi dan

kemampuan menggerakkan roda perekonomian berada ditangan elit lokal ekonomi ini. Untuk itu, langkah yang lebihmemungkinkan adalah dengan membatasi kemampuan elitlokal untuk memengaruhi dukungan penyelenggara pemerin-

tahan daerah terhadap partisipasi masyarakat. Simulasi yang

dilakukan menunjukkan bahwa dengan melakukan intervensikecil (dilakukan dengan perubahan nilai hanya sebesar L%o)

atas peran elit lokal akan mampu mempercepat pencapaian

kinerja maksimal sistem partisipasi masyarakat. Hasil simulasitersebut tampak dari gambar di bawah ini. Angka L dalamgaris perilaku dinamis menuniukkan kondisi awal pencapaian

kinerja sistem partisipasi sebelum intervensi, sementara angka2 dan3 dalam garis tersebut menunjukkan kondisi yang terjadiapabila intervensi melalui peran elit lokal dijalankan.

Gambar 15 Perilaku Dinamis Hasil Slmulasi lntervensi Melalui PeranElit lokal

Keterangan: Garis 1: Perilaku dinamis aktual sistem partisipasiGaris 2: Perilaku dinamis hasil intervensi sebesar 5 %Garis 3: Perilaku dinamis hasil intervensi sebesar 25 %

10m3040Time

271


Untuk menggunakan peran elit lokal ini sebagai peng-

ungkit, perlu disimak kembali subsistem elit lokal yang menun-

iukkan bahwa pengaruh elitlokal dapatberkurang jika aktivitas

partisipasi masyarakat yang sebenarnya meningkat. Aktivitaspartisipasi masyarakat ini dipengaruhi oleh kepercayaan ma-

syarakat terhadap pemerintahan daerah yang dalam hal inisecara sirkuler dipengaruhi pula oleh pengaruh elit lokal.Pengaruh elit lokal dalam proses kebijakan daerah pada dasar-

nya dapat memengaruhi kepercayaan publik jika masyarakat

mengetahui adanya pengaruh tersebut. Jika masyarakat tidakmengetahuinya maka semakin minim pengaruh elit lokal dapat

memengaruhi kepercayaan masyarakat pada pemerintahan

daerah. Dengan demikian, pada dasarnya diperlukan semacam

keterbukaan (transparansi) dalam pemerinahan daerah sehing-

ga dapat membatasi pengaruh elit lokal terhadap penyeleng-

gfia pemerintahan daerah.

Pengaruh elit lokal tidak memungkinkan untuk ditiadakan

sama sekali. Keberadaan elit lokal merupakan hasil dari per-saingan bisnis dan kekuasaan yang senantiasa ada dalam pasar

persaingan dan sistem politik, namun keberadaannya yang

diiring kekuatan untuk memengaruhi proses kebijakan yang

sangat besar juga tidak menguntungkan bagi partisipasi ma-

syarakat yang otentik. Hal ini tampak dari hasil simulasi dalam

gambar tersebut bahwa dengan melakukan intervensi moderat(tampak dalam garis 2) akan terjadi percepatan dalam kinerja

sistem partisipasi masyarakat, namun jika dilakukan intervensi

ekstrem dalam pembatasan pengaruh elit lokal maka yang ter-

272


jadi justru penurunan kinerja sistem.partisipasi masyarakar (se-

bagaimana tampak dalam garis 3). Dalam hal ini, intervensimoderat berarti adarryaperubahan sebesar 50/o ates fungsi pe-

ran elit lokal terhadap dukungan pemerintah daerah danDPRD sementara yang dimaksud dengan intervensi ekstremadalah adarrya perubahan sebesar 25o/o xas fungsi peran elitlokal terhadap dukungan pemerintah daerah dan DPRD. Tentusaja hasil simulasi dari intervensi ekstrem tersebut cukupmengeiutkan namun dapat dijelaskan bahwa pada dasarnyaelit lokal memiliki kemampuan untuk memperrahankan ek-sistensinya. Perjuangan dalam mempertahankan eksistensi akanmemaksimalkan kemampuan elit lokal untuk menggunakansegala cara dalam membatasi partisipasi masyarakat. Hal inisangat mungkin terjadi mengingat ketergantungan banyak ak-tor yang berada di DPRD dan pemerintah daerah terhadapelit lokal ini. Untuk itu, hal yang perlu dijalankan dalam opti-malisasi kinerja sistem partisipasi masyarakar dalam pemerin-tahan daerah adalah dengan membatasi pengaruh elit lokaldalam proses kebijakan, bukannya dengan meniadakan penga-ruh elit lokal sama sekali.

Upaya yang dapat dilakukan oleh DPRD maupun peme-rintah daerah adalah dengan menyediakan perangkat hukummaksimal bagi tersele nggar;anya partisipasi masyarakat. Tam-paknya, pengaturan setingkat peraturan daerah diperlukan da-lam hal ini sebagai peraturan pelalisana dari berbagai peraturanperundang-undangan yang mendukung terjadinya partisipasimasyarakat dalam pemerintahan daerah. Ketentuan hukum

273


seperti itu, akan lebih menjamin terselenggaranya partisipasi

masyarakat karena akan meniadi dasar hukum bersama bagi

penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kepastian hukum ter-

sebut akan membatasi pengaruh elit lokal dalam proses kebi-

iakan daerah.

Selain dengan menegaskan ketentuan tentang partisipaii

masyarakaq iengaruh elit lokal terhadap penyelenggara peme-

rintahan daerah juga dapat dikurangi dengan menegaskan

terjadiny4 transparansi ddam penyelenggarurrpemerintahan

daerah. Thansparansi ini dapat diwuludkan ddam benok keter-

bukaan informasi dan keterlibatan masyarakat secara otentiksejak proses perumusan kebijakan daerah. Sebaiknya genuine

consultation dikembangkan dengan tidak melakukan sosialisasi

semata ketika kebijakan daerah sudah diputuskan. Perumusan

kebijakan daerah yang cenderung tertuhrp merupakan penye-

bab kuatnya pengaruh elit lokal dalam proses kebijakan. Untuk

memperkuat posisi keterbukaan ini diperlukan perangkat

hukum maksimal pula dalam pemerintahari daerah. Oleh kare-

na itu, peraturan daerah bagi transparansi pemerintahan dae-

rah diperlukan pula untuk meniamin teriadinya partisipasi

masyarakat yang nyata sekaligus membatasi pengaruh elit lokal

terhadap dukungan penyelenggara pemerintahan daerah atas

partisipasi masyarakat.

Dengan membatasi pengaruh elit lokal ddam proses ke-

biiakan daerah, sistem partisipasi masyarakat akan mampu

mencapai kinerja mal'rsimd. Selain itu, dukungan penyeleng-

gara pemerintahan daerah baik itu dukungan pemerintah kota

274

Bab 6Skenario Pengembangan Paftisipasi Masyarakat dalam Pemerintahan Daerah

maupun dukungan DPRD juga akan sampai pada dukungan

maksimal .terhadap partisipasi masyarakat. Meskipun demi-

kian, dukungan maksimal tersebut masih sebatas pada koridorpartisipasi sebagaimana telah diatur oleh berbagai peraturan

yang berasal dari pemerintah pusat. Dengan mengacu pada

hal ini, pembatasan terhadap pengaruh elit lokal tidak akan

menempatkan kinerja sistem partisipasi masyarakat dalam pe-

merintahan daerah pada kategoi citieen control sebagaimana

dimaksud dalam ladder of empowerment dari Burns, Ham-

bleton, 6c Hogget. Untuk itu dibutuhkan pengurangan batasan

dengan mengurangi constrai.nt dukungan pemerintah pusat.

Diperlukan.dukungan pemerintah pusat yang lebih tinggi se-

hingga memungkinkan terjadinya maksimalisasi dukunganpenyelenggara pemerintahan daerah terhadap partisipasi ma-

syarakat.

Kesimpulan dari diskusi kelompok folans (focus group dis-

cussi.on) menunjukkan bahwa baik DPRD maupun pemerintah

daerah senantiasa mengalami dilema apabila berhadapan

dengan keinginan yang baik dalam menyelesaikan persoalan

masyarakat, namun belum ada payung hukumnya. Baik pe-

merintah daerah maupun DPRD merasa enggan mengambil

,risiko bila melakukan inovasi sendiri, namun pada sisi lainjuga didesak untuk segera mengambil keputusan untuk menye-

lesaikan persoalan. Sering kali langkah yang diambil kemudian

adalah membiarkan masalah berlanjut dengan mengambil solu-

si aman saja. Solusi aman ini berarti solusi yang jelas tersedia

payung hukumnya meskipun hal ini tidak benar-benar menye-

275


lesaikan masalah.l3 Dengan memahami kondisi ini, dukunganpemerintah pusat yang lebih tinggi mutlak diperlukan iikakinerja sistem partisipasi masyarakat hendak dimaksimalkan.

Gambar 16 Perilaku Dinamis Sistem Partisipasi pada Pra danPascaintelensi Dukungan Pemerintah Pusat dengan Batas Partisipasi

Tetap

Keterangan: Garis 1: Perilaku dinamis aktual sistem paftisipasiGaris 2: Perilaku dinamis hasil intervensi sebesar 5%Garis 3: Perilaku dinamis hasil intervensi sebesar 25olo

Simulasi yang dilakukan dengan memberikan intervensipada dukungan pemerintah pusat menuniukkan hasil bahwa

dukungan pemerintah pusat dapat mempercepat pencapaian

kinerja sistem partisipasi. Dengan melalukan sedikit interverisi

kecil (sebesar 5o/o') sebagaimana terlihat dalam Gambar L6 ma-ka akan dihasilkan garis perilaku dinamis (garis 2) yang lebih

13 FGD diselenggarakan pada tanggal 3L Desember 2005.

o6.CL9,E(!CL

10 2A 30 40

Time

276


cepat dalam mencapai kinerja maksimal sistem partisipasi seba-

gaimana tampak dalam Gambar L6. Sementara itu, jika inter-vensi melalui dukungan pemerintah pusat diperkuat lagi maka

kinerja sistem partisipasi masyarakat akan mengalami perce-

patan yang lebih signifikan. Hal ini tampak dalam garis 3 dalam

Gambar 16 ketika simulasi dilakukan dengan memberikan in-tervensi sebesar 25o/o terhadap dukungan pemerintah pusat.

Dukungan pemerintah pusat dapat dilakukan dengan menye-

diakan supervisi yang menjamin partisipasi masyarakat dalampemerintahan daerah. Supervisi ini dapat dilakukan dalam ber-

bagu caru antaralain anjuran, pembimbingan, maupun peng-

awasan. Bentuk yang paling kuat tentu saja pengawasan.

Dengan memberikan dukungan partisipasi dalam bentuk per-aturan perundang-undangan yang lebih tingg dari peraturan

daerah maka pemerintah dapat melakukan pengawasan dalam

benntklegal reuiew. Dengan demikiarq pemerinah dapat mem-

baalkan peraturan daerah yang tidak disusun melalui partisi-pasi masyarakat karena bertentangan dengan peraturan

-

perundang-undangan yang lebih tinggr yang menjamin terja;-dinya partisipasi masyarakat.

Selain pengawasan dalam bentuk legal reuiet u,pengawasanjuga dapat dilakukan dalam bentuk merit reui.ew, yakni peme-

rintah dapat membatalkan suatu kebijakan daerah yang ber-

tentangan dengan kepentingan umum. Oleh karena partisipasimasyarakat merupakan cara y anglebih menjamin kepentingan

masyarakat melalui peluang terjadinya aspirasi dan pilihan ma-

277


syarakat setempat (local choice and local uoicel maka partisi-pasi umumnya lebih menjamin masuknya kepentingan ma-

syarakat dalam kebijakan daerah. Dengan bersungguh-sungguh

menjalankan pengawasan atas kebijakan daerah maka sebe-

narnya pemerintah telah mendukung terselenggaranya parti-sipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah.

Dukungan pemerintah pusat yang dapat meningkatkan

kualitas partisipasi dalam setiap mekanismenya juga dapat dila-kukan dengan mendorong terjadinya transparansi dalam pro-ses kebijakan publik. Meskipun dalam beberapa peraturanperundang-undangan sebagaimana telah dijelaskan dalam ba-

hasan tentang dukungan pemerintah pusat pada bagian sebe-

lumnya telah disebutkan kewajiban penyelenggara pemerin-

tahan daerah untuk melakukan sosialisasi, konsultasi, dan

dengar pendapat dengan masyarakat tentangisu kebijakan pu-

blik tertentu namun umunnya trransparansi publik belum ber-

langsung secara efekif. Akibatnya, pengetahuan masyarakat

tentang persoalan kebijakan.tersebut masih sangat terbatas.Dukungan pemerintah dapat ditingkatkan dengan mendorongadanya peraturan daerah yang secara teknis mengatur tatacaratransparansi kebijakan publik tersebut. Selain mendorong ada-

nya perda yang mengatur tentang transparansi publilq peme-

rintah juga dapat meningkatkan efektivitas partisipasi masya-

rakat dengan mendorong pemerintah daerah mengatru per-

soalan partisipasi masyarakat dalam bentuk peraturan daerah.

Dengan tersedianya peraturan tertinggi di tingkat daerah, pe-

278


nyelenggaraan pemerintahan daerah yang partisipatif lebih ter-jamin karena berb agu stakeholder dalan pemerintahan daerah

dapat saling mengontrol dan mengingatkan dalam proses

kebijakan daerah yang partisipatif.

'6(!o.'.4E(so.

,-- -'*2*'"---2.'2'

-a---l-l2 ,/'71

nsTime

Gambar l TPerilaku Dinamis Sistem Partisipasi Masyarakat pada .

Intervensi Pemerintah Pusat Melalui Penyediaan Mekanisme Partisipasiyang tebih Tinggi

Ketenngan: Caris 1 : Perilaku dinamis sistem pada batas stock aktual.

Caris ? Perilaku dinamis sistem pada batas sfockyang ditingkatkan.

Selain dengan melakukan intervensi melalui supervisi' pe-

merintah pusat dapat mendukung optimalisasi deraiat partisi-

pasi dengan menyediakan kebijakan yang mendukung tetla-

dinya partisipasi masyarakat pada derajat citizen control.Jrkahal itu dilakukan maka batas derajat partisipasi telah dilepaskan

sehingga dapat mencapai tingkatan yang lebih tingg. Simulasi

yang dilakukan juga membukikan hal ini. Jika constraintke'bijakan partisipasi dikurangi dan bahkan partisipasi didukung

279


pada derajat yang lebih tingg maka kinerja sistem partisipasimeningkat pada derajat yang lebih tinsg pula. Gambat 17dapat menunjukkan hal tersebut. Garis L menunjukkan kondisiaktual yang menggambarkan batas partisipasi pada derajat ke

delapan dalam ladderof empowerment. Garis 2 menunjukkankondisi yang dapatterjadi jika ada kebijakan pemerintah pusatyang mendukung partisipasi masyarakat melalui penyediaan

mekanisme partisipasi yang memungkinkan mencapai derajatyang lebih tingg sampai batas maksimal, yakni citizen controldalam ladder of empowerrnent.

Dengan mencermati dukungan pemerintah pusat terha-dap partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah yangada pada saat ini (sebagaimana telah dijelaskan pada bagiansebelumnya dan dengan membandingkannya dengan ragampartisipasi yang dijelaskan oleh Norton) dapat diketahui bahwamekanisme partisipasi yang disediakan oleh pemerintah pusat

sebatas dua bentuk saja. Pertama, konsultasi dan kerjasamadengan masyarakat dan kedua e lected member melalaranggotaDPRD dan walikota dan wakil walikota. Dukungan pemerin-tah pusat ini tidak mencakup referendum bagi keputusan-ke-putusan strategis &erah dan decmtrali.zation within cities.Dtabentuk partisipasi yang terakhir tersebut pada dasarnya adalah

280


bentuk yang memungkinkan terjadinya ci'ti.zen control dalam

denjat partisipasi.

Penggunaan referendum sebagai mekanisme partisipasi

berarti memberikan kesempatan bagi masyarakat dalam peng-

ambilan keputusan dalam kebijakan publik yang bernilai stra-

tegis bagi masyarakat. Dengan demikian, dalam proses kebijak-

an masyarakat tidak hanya dapat memberikan masukan ter-

h"d"p kebijakan tersebut tetapi turut serta dalam memutuskan.

Dengan mempertimbangkan efisiensi pembuatan kebijakan

maka sebaiknya tidak setiap isu kebijakan diputuskan berda-

sarkan mekanisme referendum. Kebijakan daerah yang bersifat

mengatur tetap dapat berbentuk peraturan daerah atau per-

aturan kepala daerah namun sebelum disahkan terlebih dahulu

dilakukan penjaringan aspirasi masyarakat, baik berupa jajak

pendapat maupun referendum. Tentu saja referendum bernilai

lebih tinggi daripada jajak pendapat karena referendum ber-

makna pengambilan keputusan oleh masyarakat. Isu-isu stra-

tegis yang perlu diambil keputusannya berdasarkan referen-

dum adalah kebijakan yang menyangkut kepentingan masya-

rakat secara keseluruhan dan berdampak jangka panjang. Isu-

isu tersebut meliputi perihal pemekaran wilayah, aneksasi, pe-

nataanruang, tukar guling ruang terbuka liiau, impeachment

28'.,


kepala daerah atau wakil kepala daerah yang tidak lagi men-dapat kepercayaan masyarakat dan sebagainya. la

Hal senada iuga akan teriadi fika dukungan pemerinahpusat terhadap partisipasi masyarakat yangadasaar ini dib;-dingkan dengan ladde? of empouterment dari Burns, Ham-bleton, & Hogget. Thnpa adanyadesentralisasi kepada kelom-pok masyarakat teftentu atas dasar wil ay ah ataufungsi tertentumaka partisipasi pada derajatci.tizen control idakakan mung-kin teriadi. Oleh karena efektivitas partisipasi memang tidakmemuaskan stakehold.eryang ada, pa& dasarnya peningkatanpartisipasi masyarakat tetap dibutuhkan. Guna meningkatkan

la Alan Norton mengungkapkan dalam bukunya yang berjudul lnterna-tional Handbook of Local and Regional Gouenttnmt: A ComparatiaeAnalysis of Adaanr.ed Detnocracies (Cheltenham: Edwar E)ga4 79941

bahwa penggunaan referendum sebagai mekanisme partisipasi masya-

rakat dalam pemerintahan daerah telah dilakukan di berbagai negaramajr:, seperti Amerika Serikaq.Jerman, Swis, dan sebagainya- Pada da-sarnya referendum memberikan peluang bagi masyarakat unhrk secara

langsung memunrskan kebiiakan daerah yang bersifat strategrs sepertipenenfiran pajak daerah, pemekaran atau penggabungan daenh, recallbagpeiabat pemerintah daerah otonom, dan sebagainya. Alan Nortonbahkan menempatftan referenda sebagai mekanisme pertama partisi-pasi masyarakat dalam tipologi mekanisme partisipasi utama. Nilai stra-tegis referendum dalam tipologi partisipasi masyarakar terletak padaposisinya yang menempatkan masyarakat sebagai penentu kebijakanstrategis. Hal ini berarti mekanisme ini meletakkan masyarakat dalamposisi citizen control.

282


kinerja sistem partisipasi masyarakat dalam pemerintahan dae-

rah dibutuhkan dukungan pemerintah pusat yang lebih besar.

Dukungan ini berupa peraturan perundang-undangan yang

lebih tinggi dari peraturan daerah sehingga dapat dijadikansebagai acuan bagi peraturan daerah.

Pada dasarnya pengaturan dalam bentuk undang-undang

memiliki kekuatan hukumyang lebih kuat daripada peraturan

pemerintah maupun peraturan presiden. Namun karena proses

pembuatan undang-undang membutuhkan waktu yang lebihlama dan proses politik yang lebih nrmit maka pengaturan

partisipasi masyarakat berdasarkan peraturan presiden lebihmudah dan cepat untuk dilakukan. Keuntungan lain dalam

bentuk perpres ini adalah keluwesannya untuk disempurnakanpada hal-hal tertentu yang bermasalah dalam penerapannya.

Dengan mendasarkan diri pada semangat demokratisasi dalam

UU No. 32Tahrn2004 serta senurngat reformasi maka perpres

yang mengatur partisipasi masyarakat secara utuh dalam pe-

merintahan daerah dapat dikeluarkan. Adapun kelemahan daripengaturan dalam bentuk perpres ini juga terletak pada kelu-wesannya tersebut sehingga substansi partisipasi mudah diliku-idasi tanpa pembahasan yang memadai. Dalam hd ini tentupengaturan dalam bentuk undang-undang memiliki kekuatanhukum yang lebih kuat dan lebih tahan lama. Secara umum,pengambilan keputusan at.rs pilihan bentuk pengaturan inimembutuhkan pemahaman yang memadai atas sistem dukung-

an pemerintah pusat atas partisipasi masyarakat. Pemahaman

yang memadai tersebut dapat diperoleh melalui pengkajian

283


lain sebagaimana y^ng disarankan sebagai rekomendasi darihasil penelitian ini.

Dari segi substansi pengaruran pemerintah pusat yang

Mpxmeningkatkan derajat partisipasi masyarakat dalam pe-

merintahan daerah maka substansi sebaiknya mencakup pulapenyediaan mekanisme partisipasi yang memungkinkan ter-capainya derajat kontol masyarakat. Sebagaimana disebutkan

dalam pembahasan sebelumnya bahwa bentuk partisipasi yang

perlu disediakan adalah referendum dan decentralizationwithin cities. Hal ini perlu dilakukan untuk mengurangi ham-

batan partisipasi yang berasal dari kebijakan pemerintah pusat

sehingga denjat partisipasi dapat ditingkatkan secara maksi-

mal. Selain itu, kualitas partisipasi dalam setiap mekanisme

partisipasi yang tersedia membutuhkan pengaturan terhadap

mekanisme partisipasi dan transparansi pemerintahan daerahyang lebih kuat ddam bentuk peraturan pelaksana di daerah

seperti peraturan daerah. Agar daerah dapat mengatur hal ter-

sebut maka diperlukan dukungan pemerintah pusat. Jika halitu dilakukan maka proses partisipasi yang efektif dan proses

kebijakan yang transparan akan dapat membatasi peran elitlokal. Dengan cara tersebut tampaknya kinerja sistem partisi-pasi masyarakat dalam pemerintahan daerah dapat dioptrmal-kan sampai pada derajat partisipasi yang efektif.

284

Penuttxp

ecara umum dapat disimpulkan bahwa partisipasi ma

syarakat dalam pemerintahan daerah mengalami pening-

katan dalam era reformasi. Peningkatan partisipasi ma-syarakat mengacu pada pola Kurva S yang berarti ada pening-

katan dalam tahapan awal era reformasi, namun secara perla-

han peningkatan ini mengalami perlambatan hingga suatu saat

mengalami stagnasi. Akan tetapi, partisipasi masyarakat telahberada dalam derajat yang lebih tings daripada periode per-

tumbuhan partisipasi sebelumnya.

Mekanisme partisipasi masyarakat dalam pemerintahan

daerah juga telah berkembang. Pada dasarnya, mekanisme inimerupakan saluran bagi masyarakat untuk menyampaikanaspirasi dan kepentingannya. Semakin beragatnnya mekanisme

partisipasi masyarakat ini berarti masyarakat telah memilikiberagam saluran yang dapx digunakan, baik dalam bentukketerlibatan dalam proses pembuatan dan penerapan kebijakan

daerah maupun kontrol masyarakat dalam pemerintahan dae-

rah.

Mekanisme partisipasi dapat dibagi dalam d:ua jenrs, Per-

tama) mekanisme partisipasi yang berasal dari dan disediakan

berdasarkan ketentuan daerah yang ada. Mekanisme yang ter-masuk dalam kategori pertama ini adalah musyawarah peren-

285


cAnaAnpembangunan (musrenbang), masa reses DPRD, tapatterbuka DPRD, rukun tetangga 6c rukun warga (RT & R\n,lembaga pemberdayaan masyarakat kelurahan (LPMK), kon-tak publik via situs internet Pemkot Malang, kunjungan kerja

anggota DPRD, dan konsultasi publik l(eduarmekanisme yang

berasd dari inisiatif masyarakat dan tidak diatur sebagai me-

kanisme resmi partisipasi masyanlcat. Mekanisme alternatifini bermakna mekanisme partisipasi yang tidak berasal darisaluran resmi penyelenggara Pemerintahan Kota Malang. Me-kanisme ini terdiri dari suara publik yang disalurkan lewatmedia massa baik cetak maupun elektronik Saluran partisipasi

lain yang masuk dalam kategori mekanisme partisipasi alter-natif ini adalah berbagai uniuk rasa yang dilakukan oleh ma-

syarakat dalam berbagai bentuk.

Efektivitas partisipasi masyarakat pada dasarnya diten-tukan dari kepuasanpanpihak yang terlibat terhadap proses

partisipasi yang sudah dijalaninya. Dari sudut pandang anggoaDPRD dan Peiabat Pemerintah Kota Malang, proses partisipasi

masyarakat dalam pemerintahan daerah dianggap telah ber-jdan secara efektif. Efektivitas dalam pandangan stakeholdnini diukur dari kemanfaatanyang diperoleh dari proses parti-sipasi yang sudah berlangsung. Bagi anggota DPRD, partisipasi

masyarakat telah memberikan legitimasi atas kebiiakan daerah

serta berfungsi untuk menyerap berbagai persoalan dan aspirasi

masyarakat. Partisipasi masyarakat juga telah dinilai memadai

dalam membantu DPITD melakukan pengawasan terhadap pe-

merintah daerah. Bagi pejabat pemerinah kota" partisipasi ma-

286

BabTPenutup

syarakat telah berfungsi membantu proses penyerapan aspirasi

masyarakat dan memperlancar.implementasi progtam pem-

bangunan. Pada sisi lain, partisipasi masyarakat juga telah di-ar-lggap memadai untuk memberikan legitimasi atas produkkebijakan daerahyang disusun oleh pemkot sekaligus berfungsi

sebagai sarana sosialisasi kebijakan daerah.

Berbeda dari pandangan dua stakeholder tersebut, peng-

giat LSM dan anggota masyarakat memandang partisipasi ma-

syarakat dalam pemerintahan Kota Malang belum efektif. Halini disebabkan oleh dua hal. Pertama, karena kepentingan dan

aspirasi nyata masyarakat sering kali gagal menjadi agenda

kebijakan yang dibahas dan memandang partisipasi masyarakat

dalam proses kebijakan daerah sebatas sebagai sosialisasi ke-

bijakan pemerintah daerah saja. Kedua, karena persoalan ke-

terwakilan anggota masyarakat yang dilibatkan dalam proses

kebijakan sering kali diragukan. Vakil masyarakat yang terlibatdalam proses kebijakan sering kali bukan yang benar-benar

mampu mewakili aspirasi dan kepentingan masyarakat.Dengan memerhatikan hasil ini dapat disimpulkan bahwa

masyarakat masih berperan dalam situasi low citi.zenship.Sitva-

si partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah masih

belum memenuhi situasi partisipasi yang dikehendfi dalam

pendekatan neu publi.c seruice atat democratic pwblic admin-

istrati.on.

Dengan membandingkan mekanisme partisipasi masya-

rakat dan pan dangan stakeh older pemerintahan daerah tentang

efektiviasnya dengan te ori ladd.er of ci.tizen empoutermmt dat't

287


Burns, Hambleton, 6c Hogget maka disimpulkan bahwa par-

tisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah telah mencapai

deniat partisipasi watga (citi.zen participatioa) namun belummencapai denjat ideal, yakni citizen control. Dalam derajatpartisipasi warga" berarti masyarakat Koa Malang telah dapatmemasukkan berbagai aspirasi dan kepentingannya sepanjang

tidak mengubah pakem kebijakan yang telah disusun oleh pe-

nyelenggara pemerintahan daerah. Kesesuaian antara meka-nisme partisipasi yang tersedia dengan pencapaian substansi

pemberday aan pada derajat partisipasi menunjukkan adanyapembukian atas teori ladder of citizen ernpowennent dariBurns, Hambleton, 6c Hogget.

Dengan menggunakan pendekatan berpikir sistem maka

dipahami bahwa sistem partisipasi masyarakat dalam peme-

rintahan daerah merupakan sistemyang cukup kompleks kare-na tersusun dari berbagai subsistem yang memiliki kekhasan

masing-masing berupa kejadian, pola" dan struktur sistemis.

Berbagai subsistem yang telah diidentifikasi adalah aktivitaspartisipasi masyarakat, pendidikan politik masyarakat, kesa-

daran berpartisipasi masyarakat, organisasi lokal, elit lokal,dukungan pemerintah daerah, dan dukungan DPRD. Beberapa

aktor yang terlibat dalam sistem ini antara lain pemerintah

daerah, DPRD, masyarakat, elit lokal, dan organisasi lokal.Aktor lain yang tidak terlibat secara langsung namun memilikipengaruh kuat bagi sistem ini adalah pemerinah pusat. Penga-

ruh dukungan pemerintah pusat iuga menunjukkan bahwa

sistem partisipasi maqyarakat dalam pemerinahan daerah di-

BabTPenutup

pengamhi oleh sistem yang lebih besar yakni pada tingkatpemerintah pusat. Hal ini dapat dipahami karenapemerintah pusat merupakan hasil dari interaksi antarsubsis-

tem dalam sistem pemerintah pusat.

Penggunaan analisis sistem dinamis menunjukkan bahwapengungkit dalam sistem partisipasi masyarakat dalam peme-

rintahan daerah adalah peran elit lokd. Sebagai pengungkit(leuerage) bermakna bahwa peran elit lokal merupakanvariabelpaling sensitif bagi kinerja sistem partisipasi masyarakat. Ke-

beradaan elit lokal yang selalu menghasilkan simpal negatifdalam sistem menyebabkannya berfungsi untuk menahan lajukinerja sistem. Jika peran elit lokal ini terancam dalam me-mengaruhi kebiiakan daerah akibat kehadiran partisipasi ma-

syarakat maka kemampuannya menahan laju partisipasi se-

makin kuat. Begitu pula sebaliknya iika partisipasi masyarakat

tidak mengancam kepentingan elit lokal maka dukungannyaterhadap partisipasi menguat. Simulasi model dengan mela-

kukan intervensi terhadap peran elit lokal ini membuktikanbahwa laju partisipasi dapat ditingkatkan dengan mengurangihambatan yang berasal dari elit lokal ini.

Dengan melakukan penyederhanaan terhadap sistem par-

tisipasi yang tergambar dalam diagram simpal kausal maka

diperoleh pola dasar sistem, yakni batas-batas pertumbuhan.

Melalui pola dasar inlimitingfactor danleuerage bagi sistem

partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah dapat dipa-hami dengan mudah. Dukungan pemerintah pusat menrpakan

limiting factor bagi sistem ini, sehingga untuk meningkatkan


kinerja sistem maka pembebasan terhadap limiting factor Inmerupakan salah satu solusinya. Selain itu, kinerja sistem juga

dapat ditingkatkan melalui leuerage yakni peran elit lokal.Melalui pemahaman atas pola dasar ini dapat dipastikan

bahwa solusi atas peningkatan kinerja sistem partisipasi dapat

dilakukan melalui dua car4 yakni pembebasan faktor pembatas

(dukungan pemerintah pusat) dan intervensi melalui peng-

ungkit (peran elit lokal). lntervensi melalui pengungkit berartimelakukan pembatasan pengaruh elit lokal terhadap penye-

lenggara pemerintahan daerah sehingga DPRD dan

pemerintah daerah terhadap panisipasi masyarakat dapat lebih

meningkat. Pembatasan ini dapat dilakukan dengan menjaminterselenggaranya partisipasi masyarakat melalui perangkat hu-

kum yang tertingg di daerah, yakni peraturan daerah. Selain

itu, membatasi pengaruh elitlokal juga dapat dilakukan dengan

menjamin teriadinya transparansi dalam pemerintahan daerah.

Efektivitas ffansparansi pemerintahan daerah ini dapat diting-katkan jika diatur melalui perangkat hukum yang tertinggi didaerah yakni, peraturan daerah.

Selain itu, kinerja sistem partisipasi masyarakat dalam pe-

merintahan daerah dapat ditingkatkan melalui dukungan pe-

merintah pusat terhadap partisipasi masyarakat. Dukunganpemerintah pusat ini merupakan faktor pembatas peningkatan

partisipasi pada derajat yang ideal, yakni citi.zen control.Dengan demikian, faktor pembatas ini harus dikurangi dengan

meningkatkan dukungan pemerintah pusat yang mencakup

penyediaan mekanisme partisipasi yang memungkinkan ter-

BabTPenutup

jadinya kinerja sistem partisipasi secara maksimal. Dalam hal

ini dibutuhkan penyediaan mekanisme yang memungkinkan

terjadinya decentrali.zation ouithin cities kepadakelompok-ke-

lompok masyarakat atas dasar wilayah atau fungsi tertentu.

Selain itu dibutuhkan pula peraturan perundang-undangan

yang lebih tinggl dari peraturan daerah yang mengatur parti-

sipasi masy amkat dalam pemerintahan daerah secara spesifik.

Hal ini diperlukan sehingga dapat meniadi acuan bagi per-

aturan daerah.

Perhatian besar terhadap peran elit lokal dan dukungan

pemerintah pusat ini tidakberarti mengabaikan subsistem par-

tisipasi masyarakat lainnya, seperti kesadaran berpartisipasi

masyarakat dan peran organisasi lokal. Subsistem partisipasi

masyarakat lainnya tetap penting untuk ditingkatkan' namunjika yang diperlukan adalah percepatan kinerja sistem partisi-

pasi maka perhatian terhadap pengungkit sebagai unsru yang

paling sensitif dalam sistem sangat diperlukan sehingga dengan

sedikit perubahan akan memperoleh hasil yang terbesar. Selain

itu diperlukan pula perhatian terhadap limi.ting factor, yakni

dukungan pemerintah pusatkarena faktor ini merupakan pem-

batas bagi terjadinya peningkatan partisipasi masyarakat sam-

pai pada denjat maksimal, citizen control.Bertolak dari kesimpulan yang dihasilkan selanjutnya di-

susun berbagai saran yang bermanfaat bagi penelitian lebih

lanjut maupun yang bermanfaat bagi pengembangan partisipasi

publik dalam pemerintahan daerah. Saran dibangun atas dasar

hasil kajian ini yang mendukung adanyakebutuhan akan pen-

29",


dekatan administrasi publik demokratis sebagai landasan utamapemerintahan daerah di era reformasi. Akan tetapi, kondisinyata penyelenggaraan otonomi daerah menunjukkan kesen-jang* antara harapan sebagian s/akeholdn pemerintahan dae-

rah dengan kenyataannya sehingga menunjukkan situasi yangdikehendaki oleh pendekatan administrasi publik demokratisbelum terealisasi. Adanya perbedaan pandangan artar-stake-holda pemerintahan &erah menunjukkan adanya kepentinganyang berbeda. Satu pihak berkepentingan akan adanyapeme-rintahan partisipatif sampai padataraf. kendali warga semen-tara pihak yang lain berkepentingan unfik menyelenggarakanpemerintahan partisipatif pada derajat tertentu yang terbatasnamun mencapai nilai-nilai efisiensi pemerintahan daerah.Melihat situasi ini maka saran diperlukan suatu kajian yang

mampu menjawab kebutuhan untukmempertemukan dua ke-pentingan tersebut, yakni pemerintahan daerah yang efisiendan partisipatif.

Saran lainnya didasarkan pada hasil penelitianyangmeng-ungkapkan besarnya pengaruh dukungan pemerintah pusatterhadap partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah.Mengingat bahwa sistem dukungan pemerintah pusat ini belumdipahami dengan baik maka diperlukan penelitian lebih lanjutyang mampu melakukan konstruksi model dukungan peme-rintah pusat terhadap partisipasi masyarakat dalam pemerin-tahan daerah. Mengingat kelebihan pendekatan berpikir sistemdalam menjelaskan kompleksitas dinamis dari sebuah sistemmaka sebaiknya konstnrksi model tersebut juga didasarkan

292

BabTPenutup

pada pendekatan ini. Hasil kajian tersebut selanjutnya akan

dapatdipadupadankan dengan hasil penelitian ini secara lebih

efektif.Untuk memperoleh dukungan pemerintah pusat yang

lebih baik terhadap partisipasi masyarakat, diperlukan pema-

haman yang lebih baik terhadap sistem dukungan pemerintahpusat. Hal ini diperlukan guna mempercepat tercapainya du-kungan pemerintah pusat yang nyata terhadap partisipasi ma-syarakat. Percepatan ini dapat diperoleh fika dipahami ke-

rangka bekerjanya sistem dukungan pemerintah pusat ini,pengungkit yang dibutuhkan serta fakor-fakor pembatas yang

ada. Untuk itu diperlukan kajian lebih lanjut tentang hal inisehingga dapat ditemukan solusi percepatan peningkatan du-kungan pemerintah pusat terhadap partisipasi masyarakat da-

lam pemerintahan daerah.

293


294

Daft&t Pustalca

Almond Gabriel A and Sidney Verba. L984. Budaya Politik : Ti.ngkah

Laku Politik dan Demofuasi di Lima Negara. Penerjemah: Sahat

Simamora. Jakarta: Bina Aksara.

Aminullah, Erman. 2004. Berpikir Si.stemik untuk Pembuatan

Ikbiiakan Publih, Bisni.s, dan Ehonomi. Jakarta: PPM.

Ammons, D.N. and JJ.Glass. 7989. Recruiting Local Gouernrnent

Executiues: Practi.cal Insights for HiringAwthorities and. Candi-

dates. SanFrancisco: Jossey-Bass Publishers.

Andrain, Charles F. Lggz.Ikbidapan Politik dan Perubahan Sosial.

Penerjemah: Lukman Hakim. Yogyakarta: Tiara WacanaYogya.

Antofq Kell and Jack Novack. t998. Grassroots Dmtocracy: Local

Gouerntnent in the Maritime.s. Nova Scotia: Henson College,

Dalhousie University.

Arnstein, Sherry R. L97L.'EiCht Rungs on the Iadder of Citizen

Participation' in Edgar S. Cahn and Barry A. Passet. CitizmParti.ci.pation: Effecting C,ommunity Change.NewYork: Praeger

Publishers.

Balle, Micha el 7994. Managing ui.th Systems Thinking: Mnking ry -nami.cs Work for Yow i.n Business Decision Moking. Lsndon:MaGraw-Hill Book Company.

Bingham, Richard D. L986. State and Local Gouernment in an Ur-

ban Society. NewYork: Random House.

Bovaird, Tony and Elke Loffler (ed.) 2003. PublicManagement and

Public Gouernance. New York: Roudedge.

Box, Richard C. 7998. Citizen Gouernance: Leading Arneri.can Corn-

muni.ties i.nto the 2Ls Cmtury. Thousand Oala: Sage Publica-

fions.

295


Btyattq Coralie & Louise G. Vhite. 1987 . Manaiemen Pembangunan

untuk Negara Berkembang. Peneriemah: Rusyanto L.Simatupang. Jakarra: LP3ES.

Burns, Danny and Robin Hambleton and Paul Hoggett. 7994. ThePolitics of Decmtralization: Reuiulising Local Democracy. Inn-don: The Mac Millan Press.

Checkland Peter andJim Scholes. t990. So{t Systems Mahodologyin Aaion. Chichester, England: John Wiley & Sons.

Checkland, P*en 7999. SystunsThi,nking Systems Practice: Inchdesa 30-year Retrospectiue. Chichester, Englang: John'Wiley 6c Sons.

Christenserq Terry. 199 5 . Local Poli.tics: Gouuning at the Grassroots.

Belmont: Wadsworth Publishing Company.

Conyers, Diana. '1,992. Perencanaan Sosial di Dunia lGtiga: SuatuPmgartar. Cet. 2. Peneriemah: Susetiawan. Editor: Affan Gafar.

Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.

Coyle, Robert Geoffrey. 7996. System Dynamics ModeUing: a Prac-tical Approach. London: Chapman Ec Hall.

Creswell, John W \994. Research Desi.gn: Qunlitatiue and Qwnti-tatiue Approac&es. Thousands Oaks, California: Sage Publica-tions.

Denhardt, Janet Vinzant and Robert B. Denhardt. 2003. The NewPubli.c Seruice: Seruing not Stetring. NewYork: M.E. Sharpe.

Dwivedi, O.P and Keith M. Henderson. 1999.'Nternarive Admin-istration: Human- Needs-Centred and Sustainable' in KeithM. Henderson and O.P. Dwivedi (edl. Bureaucracy and theAlternatiues in World Perspectiue. New York St.Marrin's Press.

Esman, Milton J. "nd Norman T. Uphoff. 7984. Local Organi.za-

tions: Intermediaries i.n Rural Darclopmmt, lthacaz Cornel Uni-versity Press.

296

Daftar Pustaka

Fagence, Michael. L977. Citizm Participation in Planni.ng.NeurYotkz

Pergamon Press.

Floo4 Robert L. and Michael C. Jackson. 199L. Creatiue Problem Solu'

ing: Toul Systm.Intentention. Chichester: John wiley & Sons.

Flynn, Norman. L990. Publi.c Sector Managemenf. Brighton:

Wheatsheaf.

Graham, Katherine A. and Susan D. Philips. 1.998. "Making Public

Participation More Effective: lssues for Local Government" inKatherine A. Graham and Susan D. Philips (eds). Citizen En-

gdgement: Lessons in Participati.on ftom l-ocal Gouernrnent.

Toronto: Institute of Public Mministration of Canada.

Griesgraber, J.M., and B.G. Gunter (eds) 1996. Deuelopment: Newparad.igms and principles for the twenty -first centary . East Ha-

ven, CT Pluto Press.

Handinoto dan Paulus H. Soehargo. 1.996. Perkembangan Kota dan

Arsitektur Kolonial Belanda di Malang. Yogyakarta: Andi.

Heaphey Jamesl. L97L. "Spatial Aspects of DevelopmentAdminis-

tration' in James J. Heaphey (ed). Spatial Dimensions of De-

ueloprnmt Admi.nistration. Durharn" North Carolina: Duke Uni-

versity Press.

Hendytio, Medelina K. 2003. "Regional Autonomy: Its Socid and

Cultural Impact' in TA Legowo and Muneo Takahashi (eds).

Regional Aatonomy and. Socio'economi.c Deuelopment in ln'donesia: a Multidimensi.onal Analysrs. Chiba, Japan: Institute

of Developing Economies, Japan External Tlade Organization.

Hidayag Syarif dan Carunia Mulya Firdausy. 2003 . Beyond Regi'onal

Autonorny: local state-eli.te's perspectiues on the concept and

practice of decentralization i.n contemporary Indonesia. lakanta:Pustaka Quantum.

297


Hidayag Syarif. 2000. Pefleksi realitas otonomi daqah dan tantangdnke depan. Jakarta: Pusaka Quantum.

Hidayat, Syarif. 2003. 'Understanding the Nature of IndonesianDecentralization' ddam Syarif Hidayat dan Carunia MulyaFirdausy. Beyond Regional Autononry: local state-elite's pn-spectiaes on the concept andpractice of decmtralization in con-tenporary Indonesi.a. Jakarta: Pusaka Quantum.

Huntington, Samuel P 6c Joan Nelson. 1994. Partisipasi, Politik diNegara Bakanbang. Pene4emah: Sahat Simamora. Edisi kedua,

Jakarta: Rineka Cipa.Ife, James \n 1995. Community Deuelopmmt: Creating Comnm-

nity Alt ernatiu e s- Vi.si.on, Analy sis, Pract ice. Melbourne :

Longman.

King, Cheryl Simrell and Camilla Stivers. 1998. Gouernmmt isIJs:Public Ad.ministration in an Anti-Gwunmmt Era. ThousandOaks, California: Sage Publications.

Kingsley J. Donald. 1944. Represmtatiue Bareaucracy: An Interpre-tation of the Bitish Ci.uil Seruice. Yellow Springs, OH: AntiochPress.

Korter5 Dayid C. 7986.'Introduction: Community-Based ReourceManagement" in David C. Korten (edl. Community Manage-mmt: Asian Erperience and Perspectiues.West Hartford Con-necticut: Kumarian Press.

Korten, David C. 198 8. "Pembangunan yang Berpusat pada Rakyat:Menuiu Suatu Kerangka Kerja", dalam David C. Korten danSjahrir (peny.), Pembangunan Berdimensi Kerakyatan.Peneriemah: A Setiawan Abadi. Jakarta: Yayasan Obor Indo-nesia.

298

Daftar Pustaka

IGislov, Samuel. 797 4. Represmtatiue Bu.reaacracy. Englewood Cliffs,

NJ: Prentice-Hall.

Leach, Robert and Janie Percy-Smith.2007. Local Gouernance inBritain. New York: Palgrave

Leach, Steve andJohn Stewart and Kieron'Walsh, 7994.Tlte Chang-

ing Organi.zation and Management of Local Gouernment. Lon-don: MacMillan Press.

Lee, Kenneth and Anne Mills. 1982. Policy Making and Planni.ng i.n

the Health Sector. London: Croom Helm.Lee, Thomas W. 1999 . Usi.ng Qualitatiue Methods in Organizational

Resemch. Thousands Oaks, California: Sage Publications.

Litterer, Joseph A. 7973. The Analysis of Organizntion,Zn Edraon.NewYork: John Wiley & Sons.

Little, John H.1996. "Thinking Government: Bringing Democratic

Awareness to PublicAdministration'in Gary L. Wamsley and

James F. \Folf (ed.) Refounding Democrati.c Public Admi.nistra-

tion: Modem Paradoxes, Postmodern Cballenges. Thousand

Oaks, California: Sage Publications.

Maani, KambizE. & RobertY. Cavana. 2000. SystemsThinkingand

Modelling. New Zealand: Pearson Education.

Maarif., M. Syamsul & Hendri Tanjung. 2003. Teknik-Teknik

Kt'untitatif untuk Manaj emm. lakarta: Grasindo.

Maas, Arthur A- 7959.'Division of Powers: an Areal Analysis' inArthur A. Maass (ed.) Area and Poouer: a Theory of Local Gou-

ernrnent. Glencoe, NewYork The Free Press.

Mawhood, Philip. L983. Local Gouernment in the Third World:. the

Erperimce of Tropical,Africa. Chichester: John'Wiley 6c Sons.

Midgley, James. 1986. "Community Participation: History Concepts,

and Controversies' in James MidgleS et al. Cornrnunity Par-

299


ticipation, Social Deuelopment and the State. London:Methuen.

MidgleSJames. 1986. "Introduction: Social Developmeng the Sateand Participation" in James Midgley et al. Community par-

ticipation, social deuelopment and the s/afe. New York:Methuen.

Mosher, Frederick C. 1968, Dmtouacy and the Pabli.c Seruice.2ded. NewYork Oxford University Press.

Muhammadi dan Erman Aminullah dan Budhi Sosrlo.2O01. Analisis

Sistern Dinamis. Jakarta: UMJ Press.

Norton, Nan- 7994. International Handbook of Local and Regional

Gouqnnmt: A Comparatiue Analysis of Adaanced. Dernocra-

cres. Cheltenham: Edwar Elgar.

Osborne, David and Ted Gaebler. !992. Reinumting Gouanmmt:How the Entreptmeurial Spirit is Transformtng the Public Sec-

for. NewYork A William Patrick Boolc

Philips, Susan D. and Katherine A Graham. L998, oConclusion:

from public participation to citizen engagement'in KatherineA Graham and Susan D. Philips (edsl. Citizm Engagemmt:Lessons in Participation from Local Gouemment.Toronto: In-stitute of Public Adminisaation of Canada.

Rahnema" Maiid. L992. "Parncipation" in Volfgang Sachs (ed). The

Deuelopment Dictionary: a Guide to Knowledge as Power.New

Jersey: Zed Books.

Ratnawati, Tri. 2003. oDesentralisasi dalam Konsep danlmplementasinya di Indonesia di Masa Tiansisi: Kasus UUNomor 22 Tahan L999 tentangPemerintahan Daerah' dalamAbdul Gaffar Karim, dkk. (peny). Kompleksitas Persoalan

Otonomi Daerah d.i. Ind.onesia. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

300

Daftar Pustaka

Rondinelli, Dennis A. 1983. Deuelopmmt Proiects as Policy Experi.-

tnents: an Adaptiue Approach to Deuelopment Administration.London: Methuen.

Rondinelli, Dennis A. and G. Shabbir Cheema. 1983. 'tmplement-ing Decentralizaion Policies: an Introduction.'in G. Shabbir

Cheema and Dennis A Rondinelli (ed). Decmtralirution and

D arclopment : Policy Implementation in Deueloping Countries,

Beverly Hills, California: Sage Publications.

Ruslan.2000. U.AM. Pendi&kan Politilc Solo: Era Intermedia.

Savas, Emanuel S. 2000. Priuatiutian and Public-Piuate Partner-

sblps. NewYork: Chatam House Publishers.

Senge, Peter M. L994. Tbe Fi.fth Discipline: the Art and. Praaice ofthe Learning Organization, Paperback Edition. New York:Currency Doubleday.

Siffin, William I. 7991.'The Problem of Development Administra-

tion" in Ali Farazmand (ed.). Handbook of Comparatiue and

Deuelopment Publi.c Admi.ni.stratioz. New York: MarcellDekker,Inc.

Sjahrir. 1988. 'Pembangunan Berdimensi Kerakyaan" dalam David

C. Korten dan Sjahrir. Pembangttnan Berdi.ruensi Kerabyaun.

Penerjemah: A Setiawan Abadi. Jakarta: YOI.Smith, Brian C. L985, Decenfualization: the Tbrritorial Dimension

of the State. London: George Alllen & Unwin.Soejito, Irawan. 1952. Peraturan Daerah: Dasar-Dasar Hukumnia

dan Tjara Membuatnia. Djakarta: J.B. Volters.Stoker, Gerry. 1991.The Politics of Local Gouernment. 2'd Edition,

London: MacMillan Education Ltd.

Sudarsono H. 2003. I?isis di Mata Para Presidm: Kaidah Berpikir

Si.stem Para Pemimpin Bangsa. Yogyakarta: Matabangsa.

301


Sumarto, Hetifah Sj. 2003. Inouasi., Partisipasi, dan Good Gouer-

nance: 20 Prakarsa Inouatif dan Partisipatif di Ind.onesia.

Jakarta; Yayasan Obor Indonesia.

Swerdlow, Irving. t975. The Public Adrni.nistration of EconomicDarclopment. New York: Praeger Publishers.

Thomas, John Clayton. 7995. Public Parti.cipation in Public Deci-

sions: Neut Ski.lls and. Strategies for Publi.c Managers. San

Fransisco: Jossey-Bass, [nc.

.Wamsle5 G""y L. and James F. Wolf (ed.) 1996. Refound.ingDemo-

cratic Public Adrninistration: Modem Paradoxes, Postmodem

Challmges. Thousand Oaks, California: Sage Publications.

DisertasiAminullah, Erman. 1998. "Pola dan Kecenderungan Riset dan

Teknologi di Indonesia: Analisis DinamikaAdministrasi Tekno-

Ekonomi.o Disertasi Dokor Universitas lndonesi4 Jakarra.Assifie, Bahasyim. 2004.'Analisis Kineria Organisasi dengan

Pendekatan System Dynamics: Studi Kasus pada Ditien Paiak

Menggunakan Perspektif Modifikasi Balanced Scorecard. "Disertasi Doktor Universitas lndonesia, Jakarta.

Gani, Abdul Yuli Andi. 2005. 'Tindakan Kolektif antara PemerinahLokal, Swasta, dan Masyarakat Sipil dalam Rangka Proses

Pembuatan Kebijakan Publik yang Demokratis: Suatu Studitentang Proses Pembuatan Kebijakan Publik dalam Penataan

Sekor Informal Khususnya PKL di Kota Malang." Disertasi

Doktor Universitas Brawifaya, Malang.

Hoessein, Bhenyamin. 1993. "Betbagai Faktor yang Mempengaruhi

Besarnya Otonomi Daerah Ti"gkat II: Suatu IGiian Desentra-

302

Daftar Pustaka

lisasi dan Otonomi Daerah dari Segi Ilmu Administrasi Negara."

Disertasi Doktor Universitas Indonesia, Jakarta.Soemodihardjo, Soebagij o. 2004.'Pengembangan Kapabilitas Or-

ganisasional yang Dinamik pada Perusahaa4 Telepon Bergerak

Seluler di Indonesia." Diserasi Dokor Universitas Indonesia,

Jakarta.Sujak, Abi. 2004. "Efektivias Pendekaan Berpikir Sistem dalam

Proses Perumusan Kebijakan Publik: RisetAksi di Dipenda Ka-

bupaten Wonogiri." Disertasi Doktor Universitas Indonesia,

Jakarta.TLilestari, Endang Wirj atni.2004. 'Model Kinerja Pelayanan Publik

dengan Pendekatan Systems Thinking dan System Dynamic:

Studi Kasus Pelayanan Pendidikan di Kota Bandung. Disertasi

Dokor Universitas Indonesia, Jakarta.

ArtikelAdams, Brian. 2004. Public Meetings and.the Democratic Process.

Public Admini.strati.on Reuiear, Washington: Vol. 64, Iss. 1 (Jarr,t

Feb).

Atmosudirdjo, Prajudi. 'Keberadaan dan Peran Dewan Perwakilan

Ralryat Daerah". Forum Inouasi., Vol. 3: Juni/Agustus , 2002.

Cooper, Lourdes M. and Jennifer A. Elliot. 2000. Public Participa-

tion and Social Accepability in the Philippine EIA Process.

lournal of Eruironmental,Assessment Policy and Managemmt,

Yol.2, No. 3 (September).

Devas, Nick. 1997'Indonesia: What Do We Mean by Decentraliza-

tion?" Publi.c Administration and Deuelopmmt, Yol. 17, 357'367.

303


Hardjosoekarto, Soedarsono. 2002. Hubungan Pusat dan Daerah

dalam Kerangka Kebijakan Desentrdisasi dan Otonomi Daerah.

lumal Admi.nistrasi Negara, Vol. II, No. 2. P.7-14 (Maret).

Hoessein, Bhenyamin. 2000. Hubungan PenyelenggaraanPemerinahan Pusat dengan Pemerinahan Daerah. Jurnal Bisni.s

6 Birokrasi. No. 1, Vol. I, [uli).+001. Tlansparansi Pemerintahan: Mencari

Format dan Konsep Tianparansi dalam PenyelenggaraanPemerintahan yang Baik. Forum Inouasi, Vol. 1, (November).

2002. Evalaasi Yuridis Materi IJU No 22Thhun 1999 tentangPemerintahan Daerah. Forum Inouasi,Yol.2, (Maret-Mei).

2002. Kebijakan Desentralisasi. lurnalAdministrasiNegara, Vol. II, No. 2. P t-5 (Maret).

+002. lmplementasi Kebijakan Desenrralisasi

dan Idealisasi Kebijakan Desentralisasi. lurnal Bisnis (y

Birokrasi, No. 2, Vol. IX. P 1-2 (Mei).2002. Hubungan Kewenangan antara

Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rdcyat Daerah dalamPenyelenggaraan Otonomi Daeruh. lurnal Desentralisasi, Yol.I, Nomor 1, (Mei).

Irvin, Renee A. and John Sansbury. 2004. Citizen Participation inDecision Making: Is It'Worth the Effort? Public Afuninistra-tion Reuiat,Yol. 64, Iss. 1 (Jan/Feb).

King Cheryl Simrell and IGthryn M. Feltey and Bridget O'NeillSussel. 1998. The Question of Participation: Toward Authen-tic Public Participation in Public Administration. Public Ad-mi.nistration Reuieut,July/August, Vol. 58, No. 4.

304

Daftar Pustaka

Laurian, Lucie. 2004. Public Participation in Environmental Deci-sion Making: Findings from Communities Facing Toxic Waste

Cleanup. loumal of the American Planning Association, Chi-cago: Vol. 70,Iss. 1 ffinter).

Layzer, Judith A. 2002. Citizen Participation and Government Choice

in Local Environmental Controversies, Policy Studies lournal,Urbana: Vol. 30,Iss. 2.

Mohan, Giles and lGistian Stokke. 2000. Participatory Develop-ment and Empowerment: the Dangers of Localism. Thirdworld

Quarterly, London: April, Vol. 21,1ss.2.

Prasojo, Eko. 2004. People and Society Empowerment: PerspekifMembangun Partisipasi Publik. Jurnal Ilmiah Administrasi.Publik, Vol. I! No. 2 (Maret-Agustus).

Tim Peneliti FIKB. 2002. Partisipasi Masyarakat dalamPenyelenggaraan Otonomi Daerah. Forum Inouasi, Vol. 3. P1,00-L07 $uni-Agustus).

Tim Peneliti FISIP UI. 2001. Pelaksanaan OTDA Mendukung GoodGoaernance. Forum lnouasi, Vol. I (November).

'Warner, Michael. L997.'Concensus' Participation: an Example forProtected fueas Planning, Public Administration and Deuelop-

ment, Yol. 77, 4'1,3 432.

Bacaan Lain

Anonimous. 2001. Raja Kecil dan Kepercayaan Masyarakat terhadap

DPRD.lurnal Otonomi Daerah. No. 1, Thhun I, Agustus.'

Anonimous. 2002. Ada Kecenderungan Pemerintahan Daerah JadiNegara Lokal. Kornpasr2l Desember.

305


Anonimous. 2005. Periudian Demokrasi Liberal. Ibrnpas, 7 Juli.Biro Hukum Sekreariat Jenderal Departemen Dalam Negeri. 2005.

Katalog Peraturan Menteri, Keputusan Menteri dan Instruksi

Menteri DalamNegeri dari Tirhun 1980 S.D. 2005 dengan Sa-tus/Aspek Legaliasnya. Jakarta.

Biro Hukum SekretariatJenderal Departemen Dalam Negeri. 2005.

Katalog Peraturan Presiden, Keputusan Presiden dan Instruksi

Presiden dari Thhun 1946 5.D.2005 dengan Status/Aspek

Legaliasnya. Jakarra.Dalid4 Moeslim, dkk 19 64. IKoupradj a Malang Lima Puluh Tafun.

Malang: Kotapradja Malang.

Gaventa, John and Camillio Valderrama. 1999. "P^ftcipation, Citi-zenship and Local Governance". Background Note Prepared

for Worhshop on Strmghming Participati.on in Local Gouer-

rutnce.Institute of Development Studies Uune 27-241.

Hoessein, Bhenyamin. 1995. 'Desentralisasi dan Otonpmi Daerah

di Negara Kesatuan Republik lndonesia: Akan BerpuarkahRoda Desentralisasi dari Efisiensi'ke Demokrasif" Pidato

Pengukah an Gwu Besar FISIP W. J al<rlrta ( 1 8 November).

. 2007.'Prospek Resolusi Kebifakan

dan Implemenasi Otonomi Daerah dari Sudut Pandang HukumTaa Negara.' Makalah dalam Seminar dan Lokakarya NasioralStrategi Resolusi Kebiiakan dan lmplemmtasi Otonomi Daerah

dalam lkrangka Good Gouemance yangDiselenggarakan Pusat

tGiian Kinerja Otonomi Daerah Lembaga Administrasi Negara

di Jakarta pada tan8gal 30 Oktober.

Pesch, Udo. 2001. The Public/Private Dichotomy and the Assess-

ment of a Democratic Administration: an Evaluation of 'TheIntellectud Crisis of American Public Administration" and 'The

306

Daftar Pustaka

Government is Us". Prosiding Setninar, PATNET Conference,

Leiden University.Soetikno, dkk. 1969. Kotamadya Malang Li.ma Puluh Lima Tahun.

Malang: Seksi Penerbian Buku Panitya Peringatan HUT ke 55

Koamadya Malang.

Sopanah, dkk. 2004. .'strategi Penguatan Partisipasi Masyarakat

dalam Pengawasan Proses Penyusunan dan Pelalsanaan APBD

Kota Malang". Laporan Peneliti.an Tidak Di.pwbli.kasi.kan

(Maret).

Susilo, Budhi, dan Unggul Cariawan dan Wahyudi Atmoko. 2004.

Buka Pelatihan Simulasi Komputer Pmdekatan System @nam-ics. Jakarta: PT Sikindo.

United Nations. L975. Deuelopmmt Administration: Currmt Ap-proaches and Trends in Public Admi.nistrati.on for Natiorial De-

uelopment. NewYork.Wilcox, David. L994. Guide of Effeai.ue Participati.on Brighton: Dela

Press, Available from www.partnerships.org.uk; Internet; Ac-

cessed 9 June2004.

307


308

LAMPIRAN TENTANGMETODOLOGI PENELITIAN

Pendekatan Berpikir Sistem dan AnalisisSistem Dinamis

ersoalan partisipasi masyarakat pada dasarnya bukan persoalan

sederhana yang mudah dipecahkan. Partisipasi merupakanmasalah rumit suatu sistem tersendiri sekaligus sebagdi hasil

interaksi antarsubsistem yang berada di dalamnya. Partisipasi juga

merupakan bagian dari suatu sistem yang lebih besar. Dengan meng-

gunakan iceberg model, komplelsitas masalah partisipasi seben:rnya

dapat dipahami tersusun bagaikan gunung es. Puncak gunung es

adalah hal yang paling tampak karena puncak merupakan bagran

yang paling tinggi. Puncak ini bagaikan informasi yang terekam setiap

saat sebagai akibat dari akivitas yang berjalan sehingga paling mudah

dilihat oleh siapa pun. Semua informasi ini berada pada tingkatankeiadian (euents) dalam tingkatan berpikir. Perhatian secara khusus

semata pada aktivitas partisipasi tertentu pada suatu waktu tertentuseperti temu publik, konsultasi publib pemilihan kenala daerah secara

langsung, bahkan demonstrasi mahasiswa ata:u watga merupakan

contoh tingkatan berpikir pada tingkatan kejadian.

Pada dasarnya, beragam kejadian membentuk suatu pola keja-

dian atau pola data tertentu $tanerns of behauior). Berpikir pada

tingkatan pola dan kecenderungan ini memberikan gambaran yang

lebih luas dan memberikan wawasan yang lebih mendalam daripada

berpikir pada tingkatan kejadian. Penelitian yang dilakukan oleh timFIKB menunjukkan perhatian pada upaya mencari pola kejadian

309


dengan menghubungkan data dari berbagai aktivitas partisipasi.l

Hasilnya adalah adanya kecenderungan peningkatan partisipasi ma-

syarakat pascaberlakunya UU No 22 Tahun 1999, Kecenderungan

tersebut diperoleh dengan melihat peningkatan joml"h dr. ragam

aktivitas partisipasi yang dilakukan masyarakat dalam pemerintahan

daerah.

Tioskat* berpikir yang lebih dalam dari pola keiadian dapat

diperoleh jika dipelajari bagaimanaberbagai pola dan kecenderungan

berhubungan bahkan memengaruhi satu sama lain. Hal ini dapat

menunjukkan bagaimana beragam faktor yang berbeda bekerja mem-

bentuk suatu hasil tertentu dari obiek yang sedang diamati, misalnya

derajat partisipasi masyarakat tertentu. Kecenderungan peningkatan

iumlah dan ragam aktivitas partisipasi masyarakat berhubungan

dengan pola kejadian yang menyangkut peran elit"lokal unok me-

mobilisasi partisipasi masyarakat Dua pola kejadian tersebut ber-

kaitan pula dengan kecenderungan peningkatan akunabilitas kine$abirokrasi lokal dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Jikatiga kecenderungan tadi dipertautkan satu sama lain maka akan dipa-

hami adanya hasil interaksi tersebut, yakni berupa derajat partisipasimasyarakat. Cara berpikir seperti itu berada pada tingkatan struktursistem (sy stemic structure).

Arti penting membedakan tingkatan berpikir ampak dari tin-dakan yang berbeda yang diambil dalam menghadapi masalah yang

sama. Apabila seseorang berpikir pada tingkata" kejadian saja maka

keputusan atau tindakan yang diambil hanya akan bersifat reaktif.

1 Tirn Peneliti FIKB. "Partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan

otonomi daerah' Forum Inovasi, (Vol. 3, Juni/Agustus, 20021.

310

Lampiran Tentang Metodologi PenelitianPendekatan Berpikir Sistem dan Analisis Sistem Dinamis

Sementara itu, apabila seseorang berpikir pada tingkatan pola keia-

dian atau kecenderungan maka implikasinya tecermin dalam kepu-

tusan atau dndakan yang bersifat proakif terhadap masdah yang

dihadapi. Selanjutnya, jika seseorang memusatkan perhatian pada

stnrktur sistem yang mencakup pula kejadian dan polanya maka

keputusan dan tindakan yang diambil akan bersifat antisipatif.2 Untuk

sampai pada tingkaan berpikir struktur sistem ini diperlukan cara

berpikir yang berbeda, yakni berpikir sistem (systems thinkingl.

Visible Manifestations

Trends and Combinations

Causal Relationships

Gambar Tingkatan Berpikir Sistem

Sudarsono H. kisis di mata para presiden: kaidah berpikir sistem para

pemimpin banga. (Yogyakarta: Mata Bangsa,2003), hal.65.

2 Sudarsono H. IQisis di rnata para presiden: kaidah berpihir sistent para

pemitnpin bangsa. (Yogyakarta: Mata Bangsa, 2003), hal. 3.

Systemic Structure

311


PENDEKATAN BERPIKIR SISTEMUntuk memahami pendekatan'berpikir sistem' dengan bailq

terlebih dahulu perlu diperjelas kerangka berpikir tentang sistem itusendirikarena kini istilah sistem telah digunakan secara luas olehberbagai kalangan dengan pemahaman yang beragam pula. Muham-madi, Aminullat5 Soesilo menjelaskan bahwa sistem dapat didefini-sikan sebagai 'keseluruhan inter-aksi antar unsur dari sebuah objekdalam batas lingkungan tertentu yang bekeria mencapai tujuan."3Dari pengertian tersebut dapat ditqntukan adanya beberapa kaa kun-ci dalam konsep sistem, yakni keseluruhan, interaksi, unsur, objik,dan batas lingkungan, serta tuiuan.

Unsur dapat dipahami sebagai benda, baik yang bersifat abstrakrnaupun konkreg yang menyusun obiek sistem. Kinerja dari suatu

sistem ditentukan oleh fungsi setiap unsurnya sehingga gangguan

terhadap fungsi salah satu unsur dapat mengganggu kinerja sistem

secara keseluruhan. Unsur ini iuga sering kali disebut sebagai subsis-

tem dan dapat berfungsi sebagai suatu sistem pula. Unsur dalam

sistem partisipasi masyarakat antara lain dapat diidentifikasi, misalnya

kesadaran berparrisipasi, aktivitas berpartisipasi, dukungan peme-

rintah daerah terhadap aktivitas partisipasi masyarakag dan sebagai-

nya.

Pemahaman tentang keseluruhan dapat dimengerti bukan se-

bagai penjumlahan, agregasi, atau akumulasi dari unsur-unsur yang

ada, tetapi sebagai suatu sinergi antarunsur tersebut. Sinergi ini me-

munculkan kekuaan yang dihasilkan oleh keseluruhan unsur terse-

3 Muhammadi dan ErmanAminullah dan Budhi Soesilo.Analisis Sistem

Dinamis.$akarta : UMJ Press,. 2001), hal. 3.

312


but. Kekuatan ini lebih besar dari sekadar penjumlahan unsur terse-

but. Sinergi ini ditentukan oleh interaksi antarunsur tersebut. Interaksi

berarti pengikat atau penghubung antarunsur. Unsur yang berupa

kesadaran berpartisipasi masyarakat akan berinteraksi dengan unsur

aktivitas berpartisipasi masyarakat. Tingkat kesadaran berpartisipasi

masyarakat akan memengaruhi derajat aktivitas partisipasi masya-

rakat. Derajat akivitas partisipasi masyarakat akan memengaruhi

kinerja pemerintah daerah. lnteraksi itulah yang memberi bentuk

atau struktur kepada obiek, membedakannya dengan objek yang lain

dan memengaruhi perilaku dari objek tersebut.

Kata kunci berikutnya adalah objek, artinya sistem itu sendiri

yang sedang menjadi perhatian. Yang menjadi objek dari sistem yang

hendak dikaji dalan penelitian ini adalah sistem parcisipasi masya-

rakat ddam pemerintahan. Objek ini tentu memiliki ruang lingkup

yang menjadi batas dari sistem. Baas ini merupakan kaa kunci kelima

dalam pengertian sistem. Adapun batas dari sistem yang dikaji dalam

penelitian ini adalah pemerintahan daerah Kota Malang. Batas itulah

yang menentukan ruang lingkup suatu sistem sehingga dapat dibe-

dakan dari sistem yang lain, misalnya pemerintahan supradaerah

seperti pemerintahan provinsi atau nasional dan pemerinahan daerah

lainnya. Konsekuensi dari adanya batas ini adalah bahwa segala se-

suatu yang berada di luar batas suatu sistem berarti lingkungan dari

sistem tersebut. Semakin besal suatu sistem' biasanya semakin kabur

pula batasnya. Biasanya batas ini cenderung bersifat konseptual' ter-

utama pada objek non fisik.

Kata kunci yang terakhir adalah tujuan, artinya kinerja sistem

yang teramati atau diinginkan. Kinerja yang teramati merupakan

hasil yang telah dicapai oleh bekerjanya sistem, sembntara kinerja

yang diinginkan berarti hasil yang hendak diwujudkan melalui be-

313


kerianya sistem. Kinerja yang diinginkan dalam sistem partisipasimasyarakat dalam pemerinahan daerah tertuang dalam UU No. 32Thhun 2004, yakni pengaturan dan pengurusan umsan pemerinahandan kepentingan masyarakat setempat menurutprakarsa sendiri ber-dasarkan aspirasi masyarakat.

Selain memahami kandungansistenr, perlu pula dipahami lebihmendalam tenang strul$ur sistem. Kata kunci dari struktur adalahinteraksi atau mekanisme.a Beapapun rumitnya suatu gejala, baikyang bersifat fisik maupun nonfisik selalu dapat disederhanakan men-

fadi struktur dasar suatu sistemyakni mekanisme dari masukan" pro-se.s,output, dan umpan balik Mekanisme ini bekeria terus menerusdan mengalami perubahan yang dinamis sesuai dengan berfalannyawaktu. Bekerianya mekanisme ini akan menghasilkan kineria suatusistem.

Mekanisme yang berkelanjutan dari masukan, proses, output,dan umpan balik ini dalam dunia nyata tidak tumbuh anpa baas,teapi mengdami pengendalian. Kontrol terhadap sistem ini dapatbersumber dari dalam maupun dari luar. Kontrol dari luar dapatberupa adanya hambaan yangberasal dari lingkungan sistem maupunintervensi lingkungan terhadap sistem. Sementara itu, konEol daridalam dapat berupa kerusakan sistem itu sendiri aau berkaitandengan rrmsl slsism tersebut.s

Mekanisme sistem merupakan keterkaitan antar subsistem se-

hingga menghasilkan kompleksitas sisrem. Pada dasarnyq komplek-sias ini dapat dipahami dalam dua jenis, yal<n deuil con plexity

4 lbid.,h.23-24.s lbid,hal.25.

314

lampiran Tentang Metodologi PenelitianPendekatan Berpikir Sistem dan Analisis Sistem Dinamis

dandynamic cornpletcity.Perkembangan teori sistem dewasa ini telah

menggeser pemahaman dai deui.l complexity menuiu dyrunnic com-

plexity,6 Di samping adarrya pengaruh ja"gka pendek dari suatu

tindakan tertentu yangberbeda dengan pengaruh jangka paniangtya,jenis kompleksitas yang terakhir ini memiliki karakteristik bahwa

hubungan sebab-akibat bersifat samar. Karakeristik lainnya adalah

bahwa konsekuensi dari suatu tindakan biasanya berbeda antaftempat

dan bagian. Selain itu, intervensi terhadap suatu sistem sering kalimenghasilkan konsekuensi yang tidak kentara.T

Dengan mencermati mekanisme dan karakteristik dari suatu

sistem, tindakan untuk mengubah suatu subsistem teftentu dapat

mengakibatkan perubahan dalam sistem selain membawa akibat sam-

pingan. Hal ini teriadi karena setiap subsistem mempunyai peran

dan pengaruhnyayangkhas dalam sistgm; Setiap teriadi perubahan

dalam sistem maka sistem akan rnelawan perubahan yang terjadikarena setiap subsistem saling terkait satu sama lain di dalam sistem .

tersebut. Namun ada pula yang khas yang selalu teriadi bahwa setiap

sistem memiliki subsistem tertentu yang dengan upaya kecil dapat

mengakibatkan perubahan besar dalam sistem. Subsistem inrlah yang

drsebutleuuage atau pengungkia Untuk mengungkapkan arti penting

pengungkit ini Senge mengungkapkannya dengan kalimau '"gi.ue rne

a leuer long mough... and single-handcd I can moue the worlt.s

Peter M. Senge.. Ttte ft.fth d.iscipline: the art and. practice of the

leaming organiza.tion. Paperback edition. (New York: Currency

Doubleday, 19941, p. 72.

Sudarsono H, op.cit., hal. 50.

Peter M. Senge, op.cit., p. 3.

315


Berpikir sistem merupakan disiplin yang berupaya memahami

kompleksitas dan dinamika" Maani 6c.Cavana mendefinisikan ber-

pikir sistem sebagai "a u)a.y of thi.nking about and d.escribing dy-namic relationships that influence the behauior of systems".e Pada

dasarnya, berpikir sistem ini mencakup tiga kategori berpikir, yakni

d.ynamic thinki.ng, operational thi.nking, dan closed-loop thinhing.Berpikir dinamis karena berpikir sistem mengakui bahwa dunia initidak statis dan sesuatunya selalu berubah. Berpikir operasional kare-

na berpikir sistem memahami realita operasional dan bagaimana se-

suatu hal sebenarnya berialan. Berpikir simFal [effuflrp karena ber-

pikir sistem mengakui bahwa sebab dan fibat tidak bersifat linear

dan biasanya akibat dapat memengaruhi sebab.10

Selaniutny4 Balle menjelaskan pula bahwa secrua prakis ter-dapat tiga petunjuk tentang karakeristik berpikir sistem. Pertam4berpikir sistem lebih memusatkan perhatian pada hubungan daripada

unsur. Hal ini dapat dipahami karena suatu sistem merupakan rang-

kaian unsur yang saling terkait. Melalui berpikir sistem dapat dipa-hami bagaimana setiap unsur berinteraksi satu sama lain untuk mem-peroleh hasil bersama. Kekuaan berpikir sistem terleak pada ke-rnampuannya dalam melihat sfiuktur sistem sekaligus memengaruhiperilaku sistem. Kedua, berpikir sistem lebih memusatkan perhatian

pada pola daripada kejadian. Hal ini bermanfaat untuk mengetahui

kekuaan yang melandasi suatu kejadian sehingga dapat terhindardari sindroma "kodok rebus'. Ketiga, berpikir sistem menggunakan

Kambiz E. Maani and Robert Y. Cavana. Systetns Thinhing andMod.eiling. (New Zealand: Pearson Education, 2000), p.7.rbid.

316


kausalitas sirkuler karena pada dasarnya hubungan sebab akibatjanrrgsekali berlangsung satu arah. Sebab menimbulkan akibag se-

lanjutnya dapat pula akibat memengaruhi sebab dengan satu cara

tertentu. Sebagian besar hubungan sebab akibat membawa umpan

balik yang menimbulkan kausalitas shkuler.llTerdapat dua pendekatan dalam berpikir sistem, yal<n hard

dan soft systerns thinking. Keduanya dibedakan atas dasar jenis

masalah yang dihadapi. Hard system menghadapi persoalan yang

terstruktur dengan jelas, sementara soft system menghadapi situasi

masalah yang kurang terdefinisi dengan baik. Checkland Ec Scholes

menyebutkan bahwa pembedaan tersebut memang benar, tetapi tidak

bersifat fundamental.lz Perbedaannya justru terleak pada bagaimana

kata sistem digunakan dan pada atribusi kesisteman. Perbedaan fun-

damentalnya adalah jrka hard system mengasumsikan bahwa dunia

yang dipersepsi berisi boloa (sistem), sedangkan sof systetn menganut

pandangan bahwa metodologinya pun juga sudah mengandung

sistem.13

Checkland 6c Scholes mengungkapkan bahwa dua kategori ber-

pikir sistem tersebut tidak sekadar berbeda tetapi juga saling me-

lengkapi.la Hal yang sama juga diakui oleh Maani & Cavana dengan

t1 Michael Balle. Managing with systems thinhi.ng: rnoking dynamics

work for yow in business decision mahing. (London: MaGraw-HillBook Company, 7994), pp. 4142.Peter Checkland and Jim Sch oles. Soft Systems Methodology i.n Acti.on.

(Chichester, England: John Wiley & Sons, 1990), p.22.Peter Checkland.. SystmtsThinking SystemsPractice : inclwdes a 30'year

retrospectiue, (Chichester, England: John Wiley 6{ Sons, 1999), p. 470.

Peter Checkland and Jim Scholes, op.cit., p. 22.

3'.17


menjelaskan bahwa dua ienis pendekaan itu bersifat saling meleng-

kapi dan saling memperkuat ls Kondisi yang dapat saling melengkapi

ini karena masing-masilg memiliki perbedaan yang menyebabkan

adarryakelebihan berbeda dan dapat dipetik dari setiap pendekaan

tersebut. Tabel berikut diungkap oleh Maani 6c Cavana denganmerujuk pada Pidd yang menuniukkan perbedaan tersebut dengan

merujuk pada kelebihan setiap pendekatan. Jika suatu penelitian

bertuiuan untuk mencari solusi dengan mempersembahkan produkatau rekomendasi tertentu maka pendelatan hard rystem menjadilebih tepat Jika tufuan penelitian adalah peningkaan wawasan da.proses pembelajaran maka dengan menghasilkan kemaiuan melaluipembelaiaran kelompok maka pendekatan sof syste?n meniadi lebihtepat.

Tabel Perbedaan Antarpendekatan dalam Berpikir Sistem

Sumben Kambiz E. Maani and Robert Y. Cavana. Systems Thinking and Model-/in6 New Zealand: Pearson Education, 20fi)), p. 21.

15 lGmbiz E. Maani and Robert Y. Cavana, op.cit., p.27.

A represerreal world

A way ofgeneratingdebate and insight aboutthe real world

dimensional (siAmbiguous and multi-dimensional (multiple

Are integral parts of themodel

318


ANATISIS SISTEM DINAMISUntuk menerapkan berpikir sistem diperlukan metodologi sis-

tem yang tepat sesuai tujuan dan karakteristiknya. Jika tujuannya

adalah upaya mencari solusi dan optimasi suatu kebijakan maka me-

tode yang berada dalam lingkungan pen dekatanhard syste?n menjadi

lebih sesuai. Penelitian ini berupaya untuk mencari solusi bagi kurang

efektifnya partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah se-

hingga pendekatan hard system dinilai lebih tepat untuk mencapai

tujuan tersebut.

Salah satu metode yang berada dalam kategori hard qstem

adalah systern dynamics (sistem dinamis). Menurut Coyle, metode

ini dapat menjadi pilihan utama jika penelitian yang dilakukan ber-

maksud untuk mencapai dua hal, yakni berusaha untuk mengidenti-

fikasi perilaku dinamis dalam suatu sistem dan mengubah suatu situasi

menuju situasi yang dikehendaki.l6

Metode sistem dinamis ini dikembangkan pertama kali oleh

Jay Forrester di MIT pada akhir tahun 1950an. Dengan belajar dari

Forrester, Coyle mengembangkan lebih lanjut metode ini dan men-

definisikannya sebagai berikut.

*system dynamics deals u.,ith tbe time-depmdent behador ofmanaged systens utitb tbe aim of describing the systern and

. understanding, tlnough q,alitniue and Etantiutiie mod.els, ltout

information feed.back gouerns its bebauior, and designing robust

infornation feedbach structures and control policia through

simulation and opti?nizatiott". (Sistem dinamis berkaitan dengan

L6 Robert Geoffrey Coyle. System d.ynarnics modelli.ng: a practi.cal

approach. (London: Chapman & Hall,. t996)' pp. 348'349.

319


perilaku waktu dari sistem yang terkelola dengan tujuanmenggambarkan sistem tersebut dan memahami bagaimana

umpan balik informasi mengatur perilakunya. Pemahaman inidapat dilakukan melalui model kualitatif dan kuantitatif. Tirjuan

lainnya adalah mendesain struktur umpan balik yang kukuhserta mengendalikan kebijakan melalui simulasi dan optimasi.)r7

Dari pengertian tersebut tampak adanya kekuatan metodesistem dinamis, yakni kemampuannya untuk digunakan dalam duacanyangberbeda namun saling terkait. Di satu sisi, sistem dinamisdapat digunakan seciua kualitatif untuk memotret bekerjanya suatusistem sebagai suatu alat bantu untuk berpikir dan memahami. Disisi yang lain, diagram yang dihasilkan dapat dialihkan menjadi suatumodel simulasi dan optimasi kuantitatif guna mendukung suatu

desain kebijakan.

Sistem dinamis menekankan pada struktur sistem dan proses

di dalam struknrr tersebut dengan asumsi bahwa perilaku dinamisdunia nyata dapat direpresentasikan di dalamnya. Perilaku dinamispada prinsipnya bergantung pada strukur sisiem. Struknrr mencakuptidak hanya aspek fisik dari suatu proses tetapi iuga meliputi tradisidan kebijakan yang menentukan pembuatan keputusan.

Secara umum dapat dikaakan bahwa sisrem dinamis menga-sumsikan adanya analisis situasi yarig diambil dari sudut pandang

obiektif eksternal. Struktur dan proses dinamika dari dunia nyata

dapatdisusun, baikdalam diagram sistem maupun model matematis.Dalam kerangkaitulah analisis sistem dinamis dapat dipahami sebagai

t7 Ibid, p. 10.

320


mekanisme generatif sehingga model sistem dinamis dapat digunakan

untuk mewakili, memperkirakan, dan menjelaskan serta mengenda-

likan realitas.

Struktur memainkan peran penting dalam analisis sistem dina-

mis karena memiliki daya dukungbagi peramalan dan pengendalian

sistem. Flood & Jackson menjelaskan betapa pentingnya stnrktur

ini bagi analisis sistem dinamis sehingga memberikan perhatian besar

tenta:ng karakteristik struktur sistem. Ada empat karakteristik, yaitu(ataran arah umpan balik, nonlinearitas, dan simpal ganda.l8 Tatanan

dari suatu struktur ditunjukkan dengan iumlah "leuels" yang digu-

nakan. uLeuels" adalah variabel yang mewakili jumlah dari sesuatu.uLeuels" pada dasarnya digunakan untuk mewakili struktur.

Umpan balik merupakan perilaku satu unsur dari sistem yang

memengaruhi kembali, baik secara langsung maupun ak langsung

terhadap unsur lain yang semula memengaruhinya. fuah umpan balik

ini dapat bersifat positif atau negatif. fuah umpan balik ini merupakan

perhatian utama dalam analisis strukfur. Sistem yang dipengaruhi

oleh umpan balik positif menghasilkan pefirmbuhan atau penurunan

eksponensial dari titik tertentu. Umpan balik seperti itu merupakan

sistem nonlinear yang dapat mengarah pada peralihan di antara sim-

pal positif dan negatif sehingga membentuk pernrmbuhan yang ter-

kendali. Situasi sosial, ekonomi, dan administrasi iarattg sekali ter-

wakili oleh simpal tunggal. Beberapa simpal, baik positif maupun

negatif selalu terkait dalam situasi tersebut. Jumlah dan derajat inter-

18 Robert L. Flood and Michael C. Jackson. Creatiue problem solui'ng:

total system interuention. (Chichester: John Wiley & Sons' 1991)'

pp.62-64.

321


''.-aksi antarsimpd menuniukkan kerumitan suatu sistem sehinggavaria-

bel kunci dan untuk memperkirakan hasil sulit diidentifikasi.

Secara keseluruhan, pemahaman yang baik terhadap struktursistem dalam model sistem dinamis diasumsikan mampu mening-katkan kualitas prediksi dan kendali atas hasil suatu sistem. Prediksidan kendali ini dapat dilakukan dengan baik melalui simulasi. Tujuan

analisis sistem dinamis adalah untuk melakukan simulasi skenario

kebijakan yang memungkinkan. Simulasi ini m:rmpu mengurang de-

raiat ketidakpastian implementasi suatu kebiiakan. Selain itu, simulasi

ini juga mampu memberi rasa percaya diri yang lebih besar dalam

merumuskan dan melaksanakan suatu keputusan. Pada dasarnya"

fokus utama prediksi dan kendali sistem berdasar analisis sistem dina-mis berada pada model kebiiakan yang disusun.

Mengenai definisi model, Maani 6c Cavana mengungkapkan"mod.el is dcfined, as being represmtation of the real world.."le Selan-

iuorya dijelaskan bahwa model dapat berupa beragam bentuk, seperti

model fisi\ model andog model digrtal (komputer), model mate-

matis, dan sebagainya. Dalam analisis sistem dinamis, model dibagldalam dua set model, yakni model dasar dan model baku. Modeldasar terdiri 2s2s smpat jenis, yakni model umpan balik positif yang

mempunyai karakter penguatan, model umpan balik negatif yang

mempunyai ciri pencapaian tuiuan atau penyeimbangan, modelkurva-S yang terjadi karena adanya keterbatasan sumber daya atau

kejenuhan, dan model osilasi yang teriadi karena kejadian yang ber-

ol*g.Model balat (archtype) memiliki delapan model yang &patdigunakan sebagai representasi dunia nyata dari interaksi antarsub-

re Kambiz E. Maani and Robert Y. Cavanq op.cit., p.20.

322


sistem yang bersifat kompleks. Delapan jenis model tersebut addahbatas keberhasilan, perbaikan yang gagal, pemindahan beban, sasaran

yang berubah, kemajuan dan kekurangan modal, sulses bd yxrgberhasil, eskalasi, dan kesulitan bersama.zo

PENDEKATAN COYTE DATAM ANATISIS SISTEM

DINAMISPendekatan berpikir sistem (qstems thinkingl dryMakandalam

penelitian ini dengan mempertimbangkan beberapa hal. Pertama,

adanya kesadaran bahwa partisipasi masyarakat dalam pemerintahan

daerah berada dalam situasi komplel<sitas dinamis (dynamic com-plexity). Kedua, penelitian ini berupaya untuk memahami akar daripermasalahan yang mendera partisipasi masyarakat melalui deteksi

atas stnrktur sistemis (systemic structure) daripada sekadar melihat

kejadian-kejadian yang kasat mata (atmts).Iktiga, adanya kehendak

untuk mendorong tindakan antisipatif serta mencari solusi atas per-

soalan kegagalan pencapaian partisipasi masyarakat dalam peme-

rintahan daerah.

Dari beragam jenis metode yang termasuk dalam pendekaan

berpikir sistem, metode sistem dinamis dipilih dalam penelitian inidengan mempertimbangkan beberaira hal .2r P*'tama r sistem dinamis

merupakan b agan dari hard system yanglebih tepat digunakan dalam

suatu akivitas yang berupaya untuk mencapai nrjuan tertentu.I<edua,'

20 Muhammadi and Erman Aminullah and Budhi Soesilo., loc.cit,2r Pertimbangan ini dilakukan dengan mendasarkan pada pembedaan.

antan hard sy stem. dengan soft sy *mt yang digambarkan dalam lGmbiz

B. Maani and RobertY. Cavana, R,N. op,cit.

323


analisis ini lebih tepat iika digunakan untuk mencari rekomendasi

atas solusi dari suatu masalah.

Sebagai bagian dan hard system, penelitian ini bera& dalamparadigma kuantitatif yang berusaha mengungkap kenyataan seqraempiris berdasarkan pendekatan berpikir sistem. Berbagai tujuanyang dirumuskan dalam penelitian ini sekaligus berupaya difawab

melalui pendekatan limatahap dari Coyle sebagai salah satu metode

sistem dinamis.z Pendekaan ini dipilih mengingat kelebihannyadalam mengakomodasi daa-data yang bersifat kualitatif sebagai ke-

nyataan sosial yang sulit dikuantikasi. Pendekatan ini mampumengombinasikan paradigma kuantiatif dan kualiatif berdasarkan

"the dominant-less d.ominant design," yakni penggunaan metodekuantitatif sebagai desain dominan dilengkapi penggunaan merode

kualitatif.a Penggunaan metode kualitatif ddam rangka pengumpulan

data dan analisisnya dijelaskan lebih mendalam dalam bagian berikut.Pada dasarnya, metode pengumpulan daa dilakukan dengan melihat

ienis data yang diperlukan untuk menjawab tujuan penelitian.

Secara operasional penelitian ini menggunakan metode sistem

dinamis dengan berlandas pada pendekatan lima ahap dari Coyle.Tirhap pertama dfunulai dengan mengakui adanya masalah dan men-

cari tahu mengapa orang peduli tentang hai tersebut. Beberapa ta-hapan berikutnya dalam metode sistem dinamis adalah pemahaman

masalah melalui deskripsi sistem, analisis kualiatif, simulasi model,

22 Robert Geoffrey Coyle, op.cit., pp. 10-13.a John V. Creswell. Research design: qaalitatiae and quantitatiue

approaches. (Thousands Oaks, California: Sage Publications, 1994).P.177

324

lampiran Tentang Metodologi PenelitianPendekatan Berpikir Sistem dan Analisis Sistem Dinamis

dan yang terakhir adalah pengujian dam desain kebijakan. Untuk

lebih jelasnya, lima tahapan sistem dinamis tersebut tersaji dalam

gambar berikut ini.

Gambar Proses Sistem Dinamis

Sumber: Robert Geoffrey Coyle. System dynamics modelling: a practicalapproach. (London: Chapman & Hall, 1 996), p. 1 1 .

Stage 1 Problem Recognition(who cares, and why)

Stage 2 Problem Understanding and SystemDescription(lnfluence Diagram)

Stage 3 Qualitative Analysis(bright ideas and pet theories)

Stage 4 Simulation Modeling(special computer simulation languages)

Model testing

Stage 5 Policy Testing and Design

Sensitivity testing

Exploratory Modeling and lnsightsPoliry Design by Simulation ldeas(assessment by judgment)

II+

(objective function)

Policy Design by Optimization + Robust Policies


Tahapan perama dalam kerangka metode tersebuttelah dibahas

dalam bagian awal tirlisan ini. Permasalahan pokoknya adalah meng-

apa partisipasi masyarakat belum benar-benar terwuiud dalam pe-

nyelenggaraan pemerintahan daerah meskipun telah diamanatkan

dalam undang-undangpemerinahan daerah dan telah meniadi ama-

nat reformasi. Permasalahan berikutnya adalah skenario kebilakanap^yangdapat disusun sehingga dapat mewuiudkan partisipasi ma-

syarakat dalam pemerintahan daerah. Untuk menjawab semua per-

masalahan tersebut, penelitian ini kemudian dijalankan melaluitahapan-ahapan berikutnya.

Penelitian ini merupakan studi kasus tentang partisipasi ma-

syarakat dalam pemerintahan daerah di Kota Malang. Studi kasus

pada dasarnya bukan suatu pilihan metodologi" melainkan penetapan

suatu obiek kaiian. Studi kasus ini dipilih untuk mengeksplorasi suatu

kasus tunggal yang terikat oleh ruang dan aktivitas tertentu dalam' suatu periode waknr tertentu.2a Pemilihan ini didasarkan pada peng-

uamaan keluasan aspek yang dikaii daripada keluasan sinrs.kaiian.

Penentuan daerah penelitian dilakukan dengan mempertimbangkan

hasil kaiian Tim Peneliti FIKB bahwa partisipasi masyarakat dalampemerinahan daerah dipengaruhi beberapa fakto4 di antaranya ada-

lah tipologi daerah, tingkat pendidikan masyarakag dan kemapanan

sistem pemerinahan.Pemerintahan Kota Malang dipilih sebagai situs penelitian dida-

sarkan pada beberapa pertimbangan. Pertama, Koa Malang meru-pakan daerah yang memiliki sistem pemerinahan yang cukup maangkarena berdiri sejak 1 Aprtl 79L4 dengan satus kota praia (Gmteen-

'o John V Creswell. ibld.

326

Lampiran Tentang Metodologi PenelitianPendekatan Berpikir Sistem daJr Analisis Sistem Dinamis

re). Hal ini diperkuat setelah kemerdekaan Republik lndonesia, Kota

Malang ditetapkan menjadi salah satu koa besar di antara sepuluh

koa besar lainnya berdasarkan tlU No. 16 Tahun 7950, Kedua,Kota

Malang merupakan sebuah daerah kota karena berdasarkan hasil

kajian Tim FIKB, partisipasi masyarakat di daerah kota cenderung

lebih tinggi daripada di daerah kabupaten Kai.ga,tingkat pendidikan

masyarakat Kota Malang cukup tingg. Hal ini dituniukkan dari sta-

tus Kota Malang sebagai Kota Pendidikan bertebarannya berbagai

jenis dan jenjang pendidikan berkualitas di seantero Kota Malang.

Studi kasus tentang partisipasi dalam pemerintahan

daerah ini dilaksanakan untuk menielaskan dina$dka partisipasi ma-

syarakat pascaberakhiniya Orde Baru. Renangwaku ini dipilih dengan

mempertirrfiangkan muncul dan diterapkannya WNo. 22 Tahun 1999

terjadi pada rrasa setelah berakhirnya Orde Baru. Periode UU tersebut

dipilih karena dalam periode ini tersedia ruang gerak yang lebih besar

bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam pemerintahan daerah.

Tirhap penggambaran sistem dilakukan untuk memahami suatu

masalah secara sistemis. Pemahaman ini dapat dilakukan dengan

memberikan gambaran tentang sistem dari permasalahan tersebut.

Gambaran ini biasa disebut dengan inflwence diagram (diagram

pengaruh) at;ra yang sering kali dikenal dengan istilah causal loop

di.agram (diagram simpal kausal). Diagram ini merupakan gambaran

tentang berbagai kekuatan yang bekerja dalam sebuah sistem yang

terkait dengan fenomena yang sedang menjadi perhatian.

Diagram pengaruh ini disusun dengan menggunakan [email protected] method.x Metode ini mengidentifikasi semua entias

2s Robert Geoffrey Coyle, op.cit., pp. 33-35.

327


yangadadalam suatu sistem kemudian memetakan transisi dari suatu

kondisi entitas ke kondisi lainnya. Pemilihan metode ini didasarkanpada kelebihannya dalam menggambarkan aliran berikut jenis dan

kekuaan yang mengendalikan aliran tersebut. Terdapat beberapalangkah yang dilakukan dalam menggunakan merode im. Pertama,

mengidentifikasi semua entitas (enttUl aau aktor yang berada dalamruang lingkup masalah. Kedta, mengidentifikasi kondisi (statel yangmemungkinkan untuk setiap entias yang ada. Kai.ga, mengidenti-fikasi aliran fflow) yangdapat menyebabkan perubahan kondisi ter-sebat. Keempaf, memeriksa adarrya koneksi antar aliran, termasukkemungkinan adanya waktu unda (delay). Kelima,mengidentifikasiadanya aliran pengendali (controlling flow) yang memengaruhi sistem

tercebat Keenan, mengidentifikasi pengaruh informasi atau tindakan(informati.on and action influencesl dari aliran perrgendali di atas.

Berikut ini disajikan diagram pengaruh partisipasi masyarakat

dalam pemerintahan daerah. Diagram tersebut didasarkan pada

kajian pustaka tentang partisrpasi masyarakat dalam pemerinahandaerah. Diagram tersebut iuga disusun berdasarkan mtity/ stateltran-sition mabod.

328


Dukunganp€merintah pust

Gambar Pengaruh Partisipasi Masyarakat dalam Pemerintahan Daerah

Setelah mengembangkan diagram pengaruh, perhatian selan-

jutnya beralih ke tahap ketiga, yakni analisis kualitatif. Harapannya

adalah untuk memperoleh penjelasan yang lebih baik terhadap per-

soalan yang dihadapi. Dalam analisis sistem dinamis, hal ini meru-

pakan ahapan yang sangat penting untuk mencapai hasil nyata. Da-

lam tahapan ini, peneliti menggunakan metode pet theories (teoispekulatiQ. Metode ini bermanfaat karena merupakan pandangan

orang-orang yang berpengalaman dalam suatu sistem. Coyle lebih

menganjurkan metode ini dibandingkan metode bigbt ideas karena

selalu ada sumber pengetahuan yang bermanfaat dan dapat dipetik

329


dari orang-orang berpengalaman ini tentang masalah yang sedangditeliti.26

Analisis data dilaksanakan secara bersamaan dengan aktiviaspengumpulan data.27 Analisis kudiatif didasarkan pada redulai danpenyajian data. Informasi yang berhasil dikumpulkan direduksimenjadi pola, kategori, atau tema rertentu. Analisis daa dipermudahdengan melakukan penyajian data secara sistematis. Daa disafikandalam bentuk abel informasi yang menunjukkan hubungan di anarakategori informasi. Informasi dapat disajikan berdasarkan kategoriinfonnar5 variabel demografis, urutan wahu,informasi, urutan peran,dan sebagainya yang dimungkinkan berdasarkan hasil analisis. Untukmemudahkan reduksi dan penyajian data, informasi yang berhasildikumpulkan diberi kode berdasarkan kategori dan kronologi in-formasi &in ditelaah berulang kali sehingga memungkinkan mun-culnya beragam kategori yang lebih tepat Semua catatan penelitianteap disimpan dan tetap ditelaah secara berkala untuk memeriksakemungkinan terabaikannya informasi penting atau memunculkangagasan baru yang bermanfaat bagi proses analisis data.

Untuk menjamin keabsahan data, peneliti menggunakanbeberapa metode. Validitas internal hendak dicapai dalam penelitianini. Dengan demikian, diharapkan adarrya akurasi informasi ataukesesuaian inforrrasi dengan realitas. Prosedur yang digunakan adalahtriangulasi data melalui pengumpulan data melalui berbagai sumberdata atau informan, memperpanjang keterlibatan peneliti dengan

x lbid.p.10-11.tt

John V Creswell, op.cit., pp. 153-159.

330


latar penelitian, mendiskusikan hasil analisis data dengan sejawag

sera partisipasi penelitian dengan melibatkan sejawat dan informandalam telaah daa dan penarikan kesimpulan. Vdiditas eksternal hen-

dak dicapai bukan untuk menggeneralisasi temuan tetapi untuk mem-

bentuk penafsiran unik atas kejadian yang terekam selama penelitian(limited gmeralizi.biliry). Strategi yang dilakukan dalam mencapai

validitas eksternal ini adalah triangulasi prosedur pengumpulan daa.Data yang berhasil dikumpulkan dari seorang informan melalui satu

prosedur tertentu diperiksa konsistensinya dengan data yang diper-oleh melalui prosedur yang berbeda.

Pengumpulan data dilakukan melalui empat prosedur, yakni

wawanqra mendalam, diskusi kelompok terfokus (ocus growp dis-

cussion), dan pengamatan serta kuesioner. Hubungan antarmetode

tersebut adalah saling melengkapi. Keterkaitan antara wawananra

dan diskusi kelompok fokus dilakukan dalam kerangka yang dijelas-

kan oleh Lee.28 Pertama, diskusi kelompok fokus dilakukan untukmempertajam topik yang disusun dalam pedoman wawancar a. Kedaa,

diskusi kelompok fokus dimaksudkan pula untuk mengeksplorasi

informan kunci yang hendak diwawancarai. Diskusi kelompok fokus

ini dilakukan pada tahapan sebelum wawancara dilakukan. Ketiga,

diskusi kelompok fokus ini juga dilakukan pada tahapan setelah wa-wancara dan analisis data dilakukan. Fungsinya sebagai mekanisme

klarifikasi informasi yang masih sulit dimengerti serta informasi yang

masih dimungkinkan belum terungkap.

28 Thomas W Lee. Using quali.tatiae methods in organitational research.

(Thousands Oaks, California: Sage Publications, 1999), pp.57-52.

331

Menggugat Partisipasi Publlk dalam Pemerintahan DaerahSebuah Kajian dengan Pendekatan Berpikir Sistem

Peserta dalam diskusi kelompok fokus ditetapkan secara pur-posif dari berbagai kelompok aktor yang relevan dalam masalah pe-

nelitian. Peserta adalah anggoa masyarakat yang terlibat dalam ke-

gatan partisipasi, tokoh informal masyarakag pengurus asosiasi ke-

masyarakaan, anggota DPRD, peiabat perangkat daerah, dan pengu-

rus partai politik, serta akademisi yang menaruh perhatian terhadap

masalah penelitian. Informan kunci yang diperoleh dari hasil diskusi

kelompok fokus dapat dikembangkan berdasarkan prosedur bola

snljrl (snowball samplingl.

Dua prosedur pengumpulan data tersebut dilengkapi pengamat-

an yang dilakukan langsung oleh peneliti. Sebagai instrumen peneli-

tian, dalam hal ini peneliti memainkan dua peran, baik sebaguknown

inuesti.gator maupvn wnhnown inuatigator. Dalam pengamaan yang

dilakukan pada temu publik dan sidang paripurna terbuka DPRD,

peneliti memainkan peran sebagu unknown inuesti.gator dengan cara

berbaur dengan anggota masyarakat lainnya Dalam pengamaan pada

rapat terbatas atau pertemuan yang melibatkan publik secara terbatas,

peneliti berperan sebagai knoun inuestigator dan tampaknya dua

peran ini tidak dapat dihindari. Peneliti juga melakukan observasi

partisipan dengan melibatlan diri dalam berbagai sarana sebagai ang-

gota masyarakat yang berpartisipasi dalam penentuan kebijakan pu-

blik daerah otonom.

Kuesioner juga dilakukan sebagai prosedur pengumpulan data.

Penggunaan kuesioner ini dilakukan untuk berbagai ienis data yang

dapat dikumpulkan berdasarkan prosedur ini. Jenis kuesioner yang

digunakan adalah schedule yang memungkinkan enumerator mem-perdalam jawaban responden dengan mengisi peranyaan terbuka

sebagai pelengkap dari peranyaan tertutup sebagaimana yang telah

332


tersaji dalam kuesioner tersebut.2e Prosedur pengumpulan data inibermanfaat untuk menggambarkan fenomena tertentu serta berfunpisebagai instrumen triangulasi bag dxa yang berhasil dikumpulkanoleh prosedur lainnya.

Pelaporan temuan penelitian dilakukan dengan beragam cara,

baik berupa narasi, skemq maupun tabel. Tujuan utama pelaporan

ini adalah untuk memberikan penjelasan kepada pembaca tentang

hubungan antarvariabel dalam diagram pengaruh yang telah disusun

pada tahapan penelitian sebelumnya. ilelaporan ini mengungkap hasil

analisis data yangbertujuan untuk mengembangkan penjelasan ten-

tang hubungan kausalitas antarvariabel dalam diagram tersebut.

Selain itu, analisis kualitatif ini dimaksudkan untuk memahami pola

kejadian dengan membandingkan antara model dalam diagrampengaruh yang sudah dibangun dengan realitasnya. Analisis juga di-maksudkan untuk memperoleh penielasan tentang pola perubahan

variabel dan hubungannya seiring dengan bergulirnya wal<tv (be-

hauior ouer tirne). Maksud yang terakhir ini mirip dengan apa-yang

biasanya hendak dicapai olehtime-series analysis. Kehendak untukmencapai tiga maksud tersebut senada dengan

^pa yang dimung-

kinkan oleh Yin dalam analisis penelitian kasus.30

Oleh karena analisis kuditatif yang dilakukan tidak mengha-

silkan wawasan yang memadai untuk menyelesaikan masalah maka

kegiatan selanjutnya masuk dalam tahap keempat, yakni simulasi

model. Simulasi dilakukan dengan menyusun model simulasi berdasar

pada diagram simpal kausal yang telah dihasilkan pada tahap kedua

2e Moh. Nazir. Metode Penelitian. fakarta: Ghalia Indonesia, 1988).

'o JohnW Creswell, op,cit.,pp. 156-'157.

333


di atas. Model simulasi disusun dari diagram tersebut namun dengan

menggunakan bahasa yang berbeda. Diagram simpal kausal dan

model simulasi pada dasarnya merupakan dua versi yang berbeda

dari model yang sama. Diagram simpal kausal perlu dikonversi kemodel simulasi agw dapat dioperasikan dalam bahasa komputer se-

hingga mempermudah pencapaian kecepatan proses yang lebih tinggidan kemudahan untuk memperbaiki dan mengembangkan model.Simulasi model ini juga dapat diteruskan pada kegiaanvalidasi model(mod.el testingl agar model yang dibangun sesuai dengan tujuan yang

hendak dicapai sekaligus terkonstruksi dengan benar. Pada dasarnya,

ada dua jenis validasi yang dilakukan yakni validasi struktur dan

validasi kinerja. Validasi struktur merupakan proses mencapai kesa-

hihan diagram simpal kausal sementara validasi kinerja merupakanproses mencapai kesahihan diagram stok aliran atau model simulasi,

Thhap kelima, yakni menguji dan mendesain kebiiakan yang

dapat dilakukan setelah validasi model mulai menampakkan hasilnyaAnalisis sensitivitas dilakukan sebagai awal dari proses pengujian

dan perancangan kebiiakan. Analisis ini dilakukan untuk mengeahuiparameter yang paling sensitif terhadap kinerja sistem secara kese-

luruhan. Langkah berikutnya yang dilakukan adalah mendesain ke-

biiakan dan menguji sistem dengan melakukan simulasi perubahan

potensial terhadap sistem untuk melihat dampak yang terjadi. Lang-

kah ini bermanfaat pula untuk memahami dampak kebijakan dengan

memikirkan simpal sistem. Penilaian terhadap kemajuan perilaku

sistem dapat dilakukan dengan penilaian kuditatif dan penilaian hasil

simulasi. kngkah ini merupakan langkah untuk mengeksplorasi

perilaku sistem daripada berupaya melakukan prediksi.

Langkah selaniutnya adalah melakukan desain kebiiakan setelah

memahami perilaku sistem dengan baik. Desain kebijakan dilakukan

334


dengan menangkap esensi dari apayarryhendak dicapai oleh suatu

sistem, atau apayarg hendak dicapai oleh seseorang. Dengan langkah

ini dapat diperoleh kebijakan yang paling te pat (robust policy) antuJr

menyelesaikan persoalan yang dihadapi. Desain kebijakan tidaksec:rra otomatis menghasilkan fawaban tunggal terhadap pennasa-

lahan yang dihadapi. Kebijakan yang disarinkan melalui desain kebijakan sering kali mengarah pada pemahaman lebih lanjut aas per-

soalan dan bekerjanya sistem sehingga menuntut adanya pemikiran

yang mengarah pada kebijakan lain. Hal itu tentu menuntut aktiviasdesain kebijakan yang benrlang-ulang hingg" menghasilkan desain

kebijakan yang lebih baik.

335


336

Tenntnrlg Penu1is

Or. tvtiriibur Rahman Khairul Muluklahir di Surabaya pada tanggal 10 Mei1971 menamatkan pendidikan s arlana

administrasi negara fakultas IlmuAdministrasi Universitas Brawijayapada ahun L994 d^npendidikan ma-

gister dengan konsentrasi pengem-

bangan sumber daya manusia di Pro-gram Pascasarjana Universitas Bra-

wijaya pada tahun L999 (cumlaude).

Penulis merampungkan pendidikan

dokor pada Program Pascasarjana Departemen Ilmu Administrasi

Universitas Indonesia dengan minat khusus pemerinahan daerah

pada tahun 2006 dengan predikat cumlaude. Penulis yang aktifmengelola jurnal ilmiah ini sering kali menulis artikel, terutama ten-

tang pemerintahan daerah yang dimuat di berbagai jurnal ilniah dinegeri ini, seperti Bzszrs dt Birofuasi, Manaiemen dv Usahawan,lttrnalDesmtrali.sasi., lwnal llmiah Admini.stasi. Publi.k, Forum Inouasi., darr

Neptunus. Semasa mahasiswa, penulis aktif di berbagai organisasi

kemahasiswaan dan pernah menjabat sebagai Ketua Umum Senat

Mahasiswa FIA Unibraw periode 7992-1993. Buku yang pernah

ditulis adalah Desentalisasi. dan Pemerintahan DaeraE (September

2006r, Organisasi dan Manajemm dalam Perspektif: Suntu Bunga

Rarnpai Pemihi.ran (sebagai editor, Iuh 7997), dan Pembangwnan

dalam Perspekti,f : Suatu Ti.ni auan Multi.dimmsi.onal (sebagu editor,

Desember 79971. Selain aktif sebagai staf pengajar di Fakultas IlmuAdminisaasi Universitas Brawijaya" penulis juga aktif sebagai kon-sultan pemerintahan daerah

337


338

Muluk 2007 Menggugat Partisipasi Publik dalam Pemerintahan Daerah.pdf

Documents

Transcript of Muluk 2007 Menggugat Partisipasi Publik dalam Pemerintahan Daerah.pdf