KEBIJAKAN BAHASA DAN PERENCANAAN BAHASA DI INDONESIA: KENDALA DAN TANTANGAN

Anton M. Moeliono

1. Seta kat ini di Indonesia istilah politrk bahasa (language policYJ sering disinonimkan dengan kebijakan bahasa, atau garis haluan bahasa, yang pada gilirannya dianggap bertumpang tindih dengan perencanaan bahasa (Moeliono 1986). Di dalam pustaka sosiolinguistik kebijakan bahasa sering mengacu ke tujuan yang menyangkut bahasa, politik, dan masyarakat yang mendasari usaha kegiatan para perencana bahasa (Cooper 1989). Kebijakan bahasa lebih-Iebih menggambarkan pendapat dan sikap masyarakat tentang bahasa yang hidup di dalamnya. sikap dan nilai itu didasari oleh sejumlah nilai budaya tertentu dan data survei linguistik (shohamy 2006).

Kebijakan bahasa itu mengenai bahasa nasional, bahasa golongan etnis lain yang ada di Nusantara, dan bahasa aSing yang terdapat di Indonesia dan digunakan untuk tujuan tertentu. Berdasarkan kedudukannya masing-masing kemudian ditentukan fungsinya sosialnya, yakni (1) fungsinya sebagai bahasa resmi kenegaraan atau resmi kedaerahan, (2) fungsinya sebagai bahasa dalam pendidikan, (3) fungsinya sebagai bahasa antargolongan (lingua franca) dan (4) fungsinya sebagai bahasa kebudayaan di bidang ilmu, teknologi, dan seni (Darrdjowidjojo 1994). Ada fungsi yang pengakuannya memerlukan persetujuan "pasif" masyarakat bahasa setelah ditentukan oleh badan penguasa, badan perwakilan rakyat, atau undang-undang. Misalnya, ada Pasal 36, Undang-Undang Dasar, tentang bahasa negara, atau Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2009 tentang Bendera, Bahasa, Lambang Negara, dan Lagu Kebangsaan. Ada juga fungsi yang baru terwujud jika didukung oleh kerja sama aktif masyarakat, sekurang-kurangnya oleh kaum terpelajar dan cendekiawannya.

Fungsi sosial yang bermacam-macam itu tidak statis, tetapi mungkin beralih dari sa tu bahasa ke bahasa lain menurut zamannya. Misalnya, kedudukan bahasa Inggris di Indonesia dengan adanya globalisasi mungkin perlu dikaji ulang (Lee dan suryadinata 2007). Masyarakat dan bahasanya tidak dapat tidak berubah. Untuk menampung perubahan masyarakat Indonesia ada Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas). Kita pun dapat menampung perubahan bahasa dengan berbagai masalahnya ke dalam suatu lembaga perencanaan bahasa untuk menyusun kebijakan atau garis haluan bahasa, melaksanakannya, dan menilai hasilnya.

Mengapa perubahan bahasa harus dipengaruhi? Apalagi jika diingat bahwa usaha pengubahan itu dipikirkan dan direncanakan oleh sekelompok ahli, padahal bahasa itu merupakan "milik" bersama masyarakat yang mungkin tidak ingin bahasanya berubah dengan cepat. Ada sejumlah masalah kebahasaan yang mungkin tidak dikenali atau kurang dirasakan oleh orang awam (Haarmann 1990), (Ager 2001). Tetapi, ucapan orang bahwa bahasa Indonesia "masih dalam pertumbuhan", atau orang "tidak dapat mengungkapkan perasaannya" yang sedalam-dalamnya dengan bahasa Indonesuia, atau pun laporan dalam bahasa Indonesia sering bertele-tele, semuanya itu menunjukkan bahwa ada perasaan kurang puas terhadap bahasa Indonesia, baik dalam sandinya maupun dalam

2

pemakaiannya (Alwi 2000). Masalah bahasa itu dapat dibiarkan larut dalam rnasa waktu sampai pemecahannya datang dengan sendirinya, tetapi dapat juga diusahakan agar masalah itu diatasi dalam waktu tertentu. Misalnya, keniraksaraan dan kenirangkaan, yakni literasi dan numerasi tidak dapat ditunda penanggulangannya.

Ahli sosiolinguistik percaya bahwa perilaku kebahasaan orang dapat dipengaruhi dan diubah. Muncullah cabang linguistik yang disebut perencanaan bahasa yang berorientasi masa depan dengan maksud mempengaruhi dan menyelaraskan perilaku kebahasaan warga masyarakat. Usa ha itu dapat dipimpin atau diselenggarakan oleh badan pemerintah, organisasi profesi, atau pribadi orang (Moeliono dalarn Abdullah 1994). Perencanaan bahasa, yang berdasar garis haluan bahasa, mula-rnula rnengenal dua bidang: perencanaan status, dan perencanaan korpus. Kemudian oleh Cooper ( 1989) diusulkan penambahan perencanaan pemerolehan (acquisition planning) atau perencanaan bahasa dalam pendidikan (Ianguage-in-education planning). Bidang keempat diusulkan oleh Haarmann (1990) yang rnenggap perencanaan gengsi (prestige planning) (Kaplan dan Badauf 1997) juga penting karena perencanaan bahasa perlu promosi agar dapat diterima dengan baik.

Berikut ini menyusul uraian singkat tentang keempat jenis perencanaan itu di Indonesia.

2. Perencanaan Status Karena bahasa Melayu pada bulan Oktober 1928 diberi nama baru bahasa Indonesia yang diikrarkan senafas dengan tanah Indonesia dan bangsa Indonesia, bahasa itu tidak dapat dipisahkan dari cita-cita pengembangan kepribadian budaya yang rnengatasi kepribadian etnis kelornpok (Dardjowidjojo 1994). Bahasa yang diideologikan itu dijadikan larnbang persatuan dengan nama bahasa kebangsaan atau bahasa nasional. Setelah proklamasi kernerdekaan bahasa Indonesia jadi juga bahasa negara yang resmi. Biasanya bahasa dan bendera kebangsaan melambangkan identitas nasional yang khas dan berwibawa. Di Indonesia terjadi suatu paradoks: di satu pihak orang Indonesia bangga memiliki bahasa kebangsaan yang berasal dari bumi Nusantara, di pihak lain orang tidak peduli benar jika teks bahasa Inggris atau bahasa lain ditulis di atas teks bahasa Indonesia.

Kendala yang berhubungan dengan status bahasa Indonesia dewasa ini ialah pengabaian pelaksanaan ketentuan perundang-undangan. Walaupun sudah ada undang-undang (yang tidak rnernuat sanksi atas pelanggarannya) dan peraturan daerah yang mengatur pemakaian bahasa Indonesia di tempat urnum atau pad a peristiwa di muka khalayak urn urn, segala pelanggaran dibiarkan atau didiamkan.

Di samping bahasa kebangsaan di Indonesia ada beratus-ratus bahasa dan dialek suku etnis. Hingga kini tidak ada pihak yang tahu jurnlahnya dengan pasti. Dugaan para ahli berkisar antara 550 dan 700 bahasa. Yang menarik ialah persebarannya tidak rnerata. Makin ke timur makin banyak jumlah bahasa dengan jumlah penutur yang makin kecil. Ada ernpat belas bahasa daerah dengan jurnlah penutur di atas satu juta: bahasa Jawa (75), Sunda (27), Madura (9), Minang (6,5), Bugis (3,6) Bali (3,0) Aceh (2,4), Banjar (2,1) Sasak (2,1) Batak Toba (2,0) Makassar (1,6), Larnpung ( 1,5), Batak Dairi ( 1,2), Rejang ( 1,0).

3

Ada 114 bahasa yang berpenutur antara 10.000-100.000 penutur, 200 bahasa dengan 1.000-10.000 penutur, 121 bahasa dengan 200-1.000 penutur, dan 67 bahasa dengan kurang dari 200 penutur (Sneddon 2003).

Ada bahasa daerah yang memiliki tata aksara dan susastra, ada yang hanya berbentuk ujaran lisan. Catatan di atas dengan jelas menunjukkan bahwa statusnya tidak setaraf. Ada yang tetap bertahan hdup, tetapi ada juga yang terancam kepunahan, baik karena hukum alam dengan matinya penutur terakhir, maupun karena pengalihan bahasa yang terjadi di beberapa kawasan di bagian timur Indonesia. Bahasa Banjar, misalnya, yang menjadi lingua franca bahasa etnis lain yang kecil, jadi salah satu contoh pengalihan bahasa. Demikian pula halnya dengan bahasa Melayu Manado yang jadi lingua franca di Minahasa. Bahasa Ratahan, Bantik, dan yang lain di wilayah itu (Sneddon 2003) terancam kepunahan karena pengalihan penutur ke bahasa Melayu Manado. Hal yang sama terjadi di kawasan bahasa Bugis, bahasa Kaili, Gorontalo, Melayu Ambon, Melayu Papua yang masing-masing jadi bahasa antarsuku.

Apa yang jadi sebab dan motivasi pengalihan bahasa? Sneddon (2003) mengemukakan empat dorongan: (1) bahasa Indonesia dikaitkan dengan kegiatan yang berprestise, seperti pendidikan sekolah dan modernisasi; (2) urbanisasi ke daerah perkotaan, memberi peluang nafkah yang lebih baik dan teratasinya ketertinggalan; (3) bahasa Indonesia makin lama makin banyak ranah pemakaiannya dalam kehidupan modern; dan (4) tata adab bahasa Indonesia tidak serumit tata adab kedua bahasa daerah terbesar, Jawa dan Sunda. Setakat ini dapat disimpulkan bahwa sekian banyak bahasa daerah tidak mungkin dilindungi dengan cara seperti yang diamanatkan oleh undang-undang. Yang perlu digiatkan ralah pembuatan survei bahasa dan pemanfaatan sensus penduduk yang hingga kini nyaris memberi tempat untuk hal ihwal pemakaian bahasa.

Selanjutnya perlu diselidiki fungsi kemasyarakatan khusus yang menyangkut bahasa Arab, Inggris, Cina Mandarin, Jepang, Korea, dan sebagainya, yang dapat meningkatkan taraf kehidupan mental dan ekonomis.

3. Perencanaan Korpus Perencanaan korpus yang di Indonesia juga disebut pengembangan bahasa bertolak dari kenyataan bahwa bahasa itu dewasa ini harus menjalankan fungsi kemasyarakatan yang sebelumnya tidak atau kurang terkembang. Masyarakat Indonesia yang memajukan pembangunan dan mengembangkan penyelenggaraan tata kelola kenegaraannya di dalam berbagai bidangnya seperti politik, ekonomi, pendidikan, ilmu pengetahuan, teknologi, dan organisasi kemasyarakatan menerbitkam keperluan orang harus dapat berbicara dan menulis tentang apa saja yang mungkin digagaskan di dalam konstelasi yang baru itu. Hubungan timbal-balik antara pembangunan nasional, yang juga dapat diartikan pengembangan peradaban dan pengembangan bahasa nasional akan jadi jelas pada waktu berlangsungnya perubahan masyarakat, yang antara lain disebabkan oleh arus migrasi, urbanisasi, dan modernisasi, yang menuntut adanya fungsi kemasyarakatan bahasa yang baru atau yang lebih terkembang. Usaha pengembangan bahasa

4

nasional mempunyai tiga dimensi yang berkorelasi dengan tolok ukur pembangunan masyarakat, seperti taraf keberaksaraan fungsional penduduk, pembakuan di bidang industri dan perdagangan, serta kegiatan pemodernan dan peningkatan keefisienan aparatur pemerintah dan kalangan swasta. Ketiga dimensi itu ialah (1) peningkatan keberksaraan dan keberangkaan dalam bahasa nasional; (2) pembakuan bahasa, dan (3) pemodernan bahasa.

3. Keberaksaraan dan keberangkaan fungsional dalam bahasa nasional bertujuan memperkokoh kohesi nasional di antara warga masyarakat, menjembatani kesenjangan antara orang tua--yang hanya mampu memakai bahasa daerahnya--dan anaknya pada ambang usia sekolah, dan membuka pintu gerbang ke pasaran kerja karena pemerataan kesempatan yang diciptakan oleh proses pembangunan banyak yang hanya dapat dimanfaatkan oleh orang yang tergolong aksarawan yang mampu baca tulis dan angkawan yang dapat akrab dengan hitungan.

4. Pembakuan bahasa nasional di dalam situasi diglosia seperti Indonesia, memperoleh dimensi tambahan yang perlu diperhitungkan bagi keberhasilan usaha pembakuan itu. Di dalam situasi diglosia ada dua ragam pokok bahasa yang dipakai secara berdampingan untuk fungsi kemasyarakatan yang berbeda-beda. Ragam pokok yang satu-- yang dapat dianggap dilapiskan di atas ragam pokok yang lain--digunakan, misalnya, untuk pidato resmi, khotbah, kuliah, atau ceramah; untuk siaran lewat media cetak dan elektronik, untuk komunikasi di bidang pendidikan, ilmu, teknologi, dan susastra. Ragam pokok itu dapat diberi nama ragam T(inggi). Ragam pokok yang kedua, yang dapat disebut ragam R(rendah), bertumbuh dalam berbagai rupa dialek dan sosiolek. Ragam itu biasa dipakai, misalnya, di dalam percakapan yang akrab di lingkungan keluarga atau dengan teman sebaya atau rekan sekerja; di pasar dalam tawar-menawar; di dalam seni dan susastra rakyat; dan di dalam penulisan yang tidak resmi seperti surat pribadi kepada yang karib.

Di dalam proses pemerolehan bahasa, ragam-R yang rendah dipelajari sebagai bahasa ibu atau lewat pergaulan dengan teman sebaya. Ragam-T terutama diperoleh lewat pendidikan formal, lewat pamahiran norma dan kaidahnya. Pembakuan bahasa nasional terutama bersasaran ragam pokok tingginya di bidang ejaan, tata bahasa, dan kosa katanya. Pilihan itu berdasar pada pertimbangan bahwa ragam tinggi itu dinilai lebih adab dan lebih mampu mengungkapkan pikiran yang berbobot dan majemuk. Proses pembakuan sampai taraf tertentu berarti penyeragaman norma dan kaidah yang memperikutkan kemantapan yang luwes. Namur, ragam-R pun perlu dideskripsi dengan baik.

5

Keberaksaraan masyarakat berpengaruh juga pada kadar laju pembakuan dan perubahan bahasa. Pertumbuhan ragam tulis bahasa Indonesia, makin tinggi tarafnya makin terasa pengaruhnya pada pelambatan perubahan bahasa. Kadar laju perubahan bahasa Indonesia yang melonjak-Ionjak--yang dibanggakan setengah orang karena dianggap tanda kemajuannya--harus juga dinilai dari jurusan kurangnya pengaruh ragam tulis yang dibakukan terhadap perilaku kebahasaan orang. Jika ragam tulis yang baku tidak dapat berfungsi sebagai model, penutur bahasa niraksarawan, atau pemakai bahasa yang komunikasinya terutama bersifat lisan, dapat membuat rekaciptaannya sendiri yang menyimpang dari kaidah dan dengan demikian melawan arus pembakuan. Dalam rangka kodifikasi telah diproduksi pedoman ejaan, pedoman pembakuan istilah, penyusunan buku tata bahasa baku, kamus bidang ilmu, dan glosarium istilah (Alwi, 2000).

6. Pemodernan bahasa-bahasa nasional bertujuan menjadikan bahasa itu bertaraf sederajat secara fungsional dengan bahasa lain yang lazim disebut bahasa terkembang yang sudah mantap. Pemodernan itu dapat juga dianggap proses penyertaan jadi warga keluarga bahasa di dunia yang memungkinkan penerjemahan timbal-balik demi keperluan komunikasi dewasa ini di berbagai bidang, seperti industri perniagaan, teknologi, dan perididikan lanjutan. Pemodernan bahasa nasional menyangkut dua aspek: (1) pemekaran kosakatanya, dan (2) pengembangan jumlah laras bahasa dan bentuk wacananya.

6.1 Pemekaran kosa kata diperlukan untuk memungkinkan pelambangan konsep dan gagasan kehidupan modern. Cakrawala sosial budaya yang meluas yang melampaui batas peri kehidupan yang tertutup menimbulkan keperluan tersedianya kata, istilah, dan ungkapan baru dalam bahasa. Sumber bagi unsur leksikal yang baru itu ialah bahasa Melayu-Indonesia sendiri, bahasa daerah yang serumpun, ataupun bahasa asing, terutama bahasa Inggris.

6.2 Aspek kedua di dalam pemodernan bahasa nasional, yakni pengembangan jumlah laras bahasa, yang bertalian dengan retorik atau langgam bahasa. Konsep laras bahasa mengacu ke ragam bahasa yang dipandang dari sudut kelayakannya di dalam berbagai jenis situasi pemakaian bahasa. Laras bahasa terutama berbeda-beda dalam segi bentuknya, yakni dalam ciri-ciri tata bahasanya dan lebih­lebih di dalam leksisnya. Laras bahasa yang menggambarkan tipe situasi yang menjadi ajang peranan bahasa secara umum dapat digolongkan menjadi (i) laras

6

menurut dunung atau bidang kegiatan, (ii) laras menurut sarana pengungkapan, dan (iii) laras berdasarkan antarhubungan pelaku peristiwa bahasa.

6.3 Laras menurut bidang terwujud dalam pamakaian bahasa, misalnya, di bidang politik, ilmu, teknologi, kesenian, kepercayaan, perundang-undangan, keamanan, dan pertahanan.

6.4 Laras menurut sarana lazim dibagi atas ragam lisan atau ujaran dan ragam tulis atau tulisan. Karena tiap guyuban bahasa memiliki ragam lisan, sedangkan ragam tulis baru muncul kemudian, pemodernan bahasa nasional juga mencakupi berbagai upaya bagaimana menuangkan ujaran bahasa nasional ke dalam berbagai wacana tulisan. Bahasa Melayu ragam-R yang dianggap orang sejak dulu berperan sebagai lingua rranca untuk bagian besar penduduk kita berupa ragam lisan untuk keperluan yang agak terbatas.

6.5 Laras bahasa berdasarkan tata hubungan, pemilihannya bergantung pada sikap penutur terhadap orang yang diajak berbicara atau terhadap pembacanya. Sikapnya itu dipengaruhi, antara lain, oleh umur dan kedudukan yang disapa, pokok yang dikemukakan, dan tujuan informasinya. Laras itu menggambarkan sikap yang resmi, yang adab, yang lugas, yang dingin, yang hangat, yang akrab, yang penuh emosi, yang santai.

Akhirnya pemodernan bahasa nasional tidak dapat mengabaikan aspek pencendekiaan bahasa mengingat tujuan kita mencerdaskan kehidupan bangsa. Pencendekiaan bahasa nasional dapat diartikan penyesuaiannya sehingga bahasa itu, pada saat diperlukan, mampu membentuk pernyataan yang tepat, seksama, dan abstrak. Kalimatnya mencerminkan ketelitian pernalaran dan hubungan logisnya dalam wacana terungkap oleh berjenis kalimat majemuk yang mempernyatakan kesinambungan pikiran yang bersusun-susun. Permodernan itu ternyata merupakan sedikit banyak penginggrisan juga.

Kendala yang terjadi pada penyebaran hasil kodifikasi ialah pemasyarakatannya dan penyebarannya yang tidak lancar. Buku tata bahasa baku dan kamus yang komprehensif itu tidak tersalur dengan baik. Guru sekolah memakai gramatika yang teradat; kamus yang mutakhir dianggap terlalu mahal harganya; pengajar perguruan tinggi tetap memakai istilah Inggris atau rekaciptanya sendiri, sedangkan insan media massa tidak merasa terikat pada produk yang sudah dibakukan oleh berbagai lembaga perencana.

Badan perencanaan bahasa di masa depan, jika termasuk lingkungan Kementerian Pendidikan Nasional harus berkoordinasi dengan berbagai direktorat

7

jenderalnya untuk menyalurkan hasil kodifikasi itu ke sistem perguruan berbagai lapis. Jikat tidak, semua buku termasuk 300.000 istilah baru hanya harta karun yang menelan biaya yang sangat besar, tetapi mubazir sifatnya.

7. Perencanaan Bahasa dalam Pendidikan atau Perencanaan Pemerolehan Pemerolehan bahasa sering mengacu ke proses memperoleh kemampuan berbahasa dengan tidak sadar lewat keterlibatan orang seorang dalam aktivitas sehari-hari, sedangkan belajar atau pemelajaran bahasa menekankan proses belajar secara formal dan terencana. (Ferguson 2006)

Keberhasilan pengajaran bahasa nasional bergantung pada sumber daya pengajar yang, jika perlu, juga paham akan metodologi mengajar bahasa kedua mengingat konteks keanekaan bahasa. Selanjutnya, proses belajar mengajar itu harus merangsang motivasi pelajar karena peluang bagi mobilitas vertikal dan horizontal. Masalah yang dewasa ini dihadapi dunia pendidikan ialah mutu dan kualifikasi guru yang tidak merata. Hal itu akibat pemerataan pendidikan secara massal dan kuantitatif dengan penurunan kualitas. Sertifikasi guru yang sedang dikembangkan tidak ditentukan oleh ujian tetapi lebih banyak oleh jumlah kehadiran selama pelatihan. Kelas bahasa Indonesia membosankan karena terlalu banyak berfokus pada kaidah gramatikal yang sama untuk sekolah dasar dan menengah. Kurikulum berulang-ulang diperbarui tanpa penataran guru yang diperlukan di sekolah. Kemampuan berbahasa tu lis jarang dilatihkan sehingga para lulusan di kemudian hari tetap lebih akrab dengan ragam bahasa-R. Lalu tidak mengherankan jika hampir tidak ada ikatan emosional dengan ragam bahasa-T. Apakah karena itu pemakaian bahasa Inggris secara mencolok mata di tempat umum walaupun ada undang-undang, ditanggapi dengan rasa kurang peduli?

Bagaimana menetapkan jenis bahasa budaya etnis yang patut dipelajari? Tuntutan yang disuarakan oleh kelompok etnis tertentu agar martabat bahasanya diakui patut ditimbangi dengan kesadaran akan biaya total jika jumlah pengajaran bahasa daerah digandakan. Patut dikaji juga ketersediaan kaum guru yang mahir dalam bahasa daerah dan sekaligus dapat mengajarkannya. Ketiadaan buku pelajaran bahasa daerah dewasa ini serta sistem pengujian yang setara di antara berbagai bahasa etnis menyulitkan pewujudan aspirasi yang hidup di kalangan pemuka golongan etnis.

8erbagai studi, setelah konferensi Unesco 1953 mengambil simpulan bahwa pendidikan sedapat-dapatnya diberikan dengan perantaraan bahasa ibu menguntungkan perkembangan kecendekiaan pelajarnya, menunjang asumsi itu. Jika hal itu menyangkut masyarakat bahasa yang mayoritas penduduknya memakai bahasa etnis yang sama, pendirian itu tidak perlu diragukan kebenarannya. Namun, di dalam masyarakat multilingual seperti Indonesia, apa yang dari jurusan psikologi dan pendagogi merupakan yang terbaik bagi si anak, belum tentu merupakan pula yang terbaik baginya sebagai orang dewasa pencari nafkah yang komunikasi utamanya berlangsung dengan bahasa Indoneisa. Pendidikan modern dan administrasi negara yang efisien tidak dapat diselenggarakan dengan baik dalam suasana multilingual multilingual yang berlebih.

Tujuan pengajaran bahasa Inggris di sekolah Indonesia pernah digariskan mengutamakan keterampilan bahasa yang berikut: (1) kemampuan membaca yang efektif, (2) kemampuan memahami bahasa lisan, (3) kemampuan menulis, dan (4) kemampuan berbicara. Pernah ada ancangan komunikatif, ada pula yang berbasis

8

kompetensi. Kemampuan memahami bahasa Inggris lisan dan kemampuan menulis mensyaratkan guru yang kemampuannya dapat dicontoh dan menjadi model. Berapa banyak jumlah guru yang berkelayakan itu tersedia untuk berjuta-juta anak dalam kelompok umur 13 dan 19 tahun? Laporan dari Badan Penelitian dan Pengembangan Pendidikan, Kementerian Pendidikan Nasional, menyatakan pada tahun 2005, hanya 17 persen guru yang berkualifikasi. Laporan itu juga menunjukkan bahwa lulusan sekolah menengah atas yang menjadi mahasiswa umumnya tidak memiliki sa tu pun kemampuan yang disebut di atas. Remaja angkatan Presiden Soekarno di sekolah menengah Belanda dulu mempelajari bahasa Belanda, Inggris, Jerman, dan Perancis. Apakah dengan perbaikan nilai gizi dan kemajuan teknologi elektronik yang dinikmati generasi muda sekarang hal itu dapat direncanakan lagi?

8. Perencanaan Gengsi atau Prestise Perencanaan ini berupa usa ha mempromosi atau menggalakkan ragam atau laras bahasa agar sikap bahasa khalayak bertumbuh baik sehingga orang jadi suka memakainya. Di samping itu, pemasaran dilakukan dengan penyuluhan bahasa secara lisan dan tertulis dengan memanfaatkan media massa (Haarmann 1990). Media massa cetak dan elektronik dewasa ini lebih besar pengaruhnya daripada sekolah. Orang yang sudah tidak bersekolah pun masih bersinggungan dengan radio, surat kabar, dan televisi. Karena itu, pelaku di ketiga bidang itu dapat jadi mitra kerja yang ampuh di dalam masyarakat Indonesia yang angkatan kerjanya menurut salah sa tu sumber untuk 60 persen hanya berpendidikan sekolah dasar. Yang dewasa ini jadi kendala ialah tidak samanya pemahaman tentang kebakuan, ketepatan, dan kewajiban suatu bentuk atau bentukan bahasa.

9. Masa Depan Bahasa Indonesia. Crystal (2003) berpendapat bahwa bahasa Inggris menjadi bahasa dunia karena dua sebab utama: peluasan kuasa kolonial Inggris yang berpuncak pada akhir abad kesembilan belas, dan bangkitnya Amerika Serikat yang menjadi pemimpin kekuatan ekonomi pada abad kedua puluh. Kejadian itu menunjukkan bahwa bukan jumlah penduduk dan penutur bahasa yang jadi faktor penentu dalam peningkatan bahasa di dunia. Bahasa Indonesia akan menempati kedudukannya yang terhormat jika sumber daya manusia yang jadi penuturnya menjadikan bahasa itu bahasa yang patut dimahiri dan dikuasai untuk komunikasi modern yang canggih.

9

PUSTAKA TERKAIT

Abdullah Hassan. 1994. Language Planning in Southeast Asia. Kuala Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka.

Ager, Dennis. 2001. Motivation in Language Planning and Language Policy. Clevedon: Multilingual Matters.

Alwi, Hasan. 2000. Bahasa Indonesia: Pemakai dan pemakaiannya. Jakarta: Departemen Pendidikan Nasional.

Cooper, Robert L. 1989. Language Planning and Social Change. Cambridge: Cambridge University Press.

Crytal, David. 2003. English as a Global Language (2nd edn.). Cambridge: Cambridge University Press.

Dardjowidjojo, Soenjono. 1994. Strategies for a succesful national language policy: the Indonesian case. International Congress of Sociology. University of Bielefeld, Germany.

Ferguson, Gibson. 2006. Language Planning and Education. Edinburgh: Edenburgh University Press.

Haarmann, Harald. 1990. Language planning in the light of a general theory of language: a methodological framework. International Journal of Sociology 86: 103-126.

Kaplan, Robert and Richard B. Baldauf Jr. 1997. Language Planning: From practice to theory. Clevedon: Multilingual Matters.

Lee Hock Guan dan Leo Suryadinata (ed) 2007. Language Nation and Development in Southeast Asia. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies.

Moeliono, Anton M. 1986. Language Development and Cultivation: Alternative Approaches in Language Planning. Canberra: The Australian National University.

Shohamy, Elana. 2006. Language Policy: Hidden agendas and new approaches. London: Routledge.

Sneddon, James. 2003. The Indonesian Languages: Its history and role in modern society. Sydney: University of New South Wales Press.

Spolsky, Bernard. 2004. Language Policy: Key topics in sociolinguistics. Cambridge: Cambridge University Press.

LANGUAGE POLICIES AND PLANNING IN INDONESIA: OBSTRUCTIONS AND CHALLENGES

1. Introduction

Anton M. Moeliono

So far, the term language policy is often used interchangeably with language guidelines, or language direction, which in turn overlaps with language planning (Moeliono 1986). In sociolinguistic books, language policies often refers to objectives related to the language, politics, and peoples that base the efforts of language planners (Cooper 1989). Language policies more describe the opinions and attitudes of the people concerning the language they live in. These attitudes and values are based on a number of certain linguistic values as well as on data from linguistic surveys (Shohamy 2006).

The language policies include those related to the national language, the languages of other ethnic groups found in the Archipelago, and foreign languages found Indonesia and used for certain purposes. Based on their respective positions, the social functions of these languages are as follows: (1) functioning as language in education, (2) functioning as language in law, (3) functioning as linking language among groups (lingua franca) and (4) functioning as cultural language in the fields of SCience, technology, and art (Dardjowidjojo 1994). The acknowledgement of some functions requires the "passive" approval of the language's people after it is ratified by authorities, people's representative agencies, or law. For example, we have Article 36 of the Constitution concerning the national language, or Law number 24 year 2009 concerning the national flag, language, symbol, and anthem. Some functions are only realized when supported by the active cooperation of its people, or at least that of its scholars and scientists.

These various social functions are not static. They move from one language to another in accordance with the times. For example, the position of the English language in Indonesia with the arrival of globalization might require a review ( Lee and Suryadinata 2007). The people and its language cannot remain unchanged. In order to contain changes in the Indonesian people, we have Bappenas (Badan Perencanaan Pembangunan Nasional - the National Development Planning Agency). We can also contain linguistic changes with its many issues in a language planning institution in order to execute the policies or directions of the language.

Why must language change be influenced? Especially if we see that the efforts for the change are thought of and planned by a number of 'experts', while language is the 'common possession' of

2

the people, who may not want its language to change so rapidly? There are a number of linguistic issues that may be not recognized or felt by the layperson (Harimurti 1990), (Ager 2001). However, people say that the Indonesian language "is still growing", or that they "cannot express the deepest depth" of their feelings in the Indonesian language, or that reports in the Indonesian language being frequently too wordy - which shows that there is a dissatisfaction with the Indonesian language, both in the encoding and in the usage (Alwi 2000). The language issue can be allowed to resolve itself in time, or we can also attempt to resolve it in a certain time frame. Take, for example, the issues of illiteracy and innumeracy - the resolution for this cannot be much delayed.

SOciolinguistic experts believe that the linguistic behavior of people can be influenced and changed. This gives rise to the branch of linguistics called 'language plans planning', which has a futuristic orientation and the intention of influencing and harmonizing the linguistic behavior of the people. This effort can be led or executed by a government agency, professional organization, or individual (Moeliono, in Abdullah 1994). Language planning, based on language direction, is divided into two fields at first: status planning and corpus planning. Later, Cooper (1989) suggested acquisition planning or language-in-education planning. Haarmann (1990) suggested the fourth field, prestige planning (Kaplan and Badauf 1997), which is also considered important, as language planning also require promotional activities to ensure that the language will be well-received.

The following sections are short explanations concerning the four types of planning in Indonesia.

2. Status Planning Because in October 1928 the Malay language is given the new name of bahasa Indonesia (Indonesian language), vowed upon in the same breath with tanah Indonesia (Indonesian homeland) and bangsa Indonesia (Indonesian nation), this language is inseparable from the aspiration for the development of a cultural personality that supersedes ethnic group personalities (Dardjowidjojo 1994). The ideological language becomes a symbol of unity under the name of 'state language' or 'national language'. After the proclamation of independence, the Indonesian language also becomes official state language. Usually, the state language and flag symbolize a characteristic and dignified national identity. In Indonesia, a paradox occurs: on one hand, Indonesians are proud to have a national language that comes from the Archipelago itself, but on the other hand, nobody really cares if English texts or texts from other languages are written on top of Indonesian texts.

An obstacle related to the status of the Indonesian language these days is the neglect of law enforcement. Despite the existence

3

of laws (which carries no sanctions if they were violated) and regional regulations which regulate the usage of Indonesian language in public places or in public events, all violations are allowed or left alone.

Apart from the national language, Indonesia has hundreds of languages and dialects to match its ethnicities and tribes. Nobody knows the certain number up to now. Experts estimate anywhere between 550 and 700 languages. The interesting thing here is that the distribution of these languages is irregular. The more eastward one goes, the larger the number of languages, with a corresponding smaller number of speakers. Fourteen languages are known to have one million speakers or more: Javanese (75), Sundanese (27), Maduranese (9), Minang (6.5), Bugis (3.6) Balinese (3.0) Acehnese (2.4), Banj3r (2.1) Sasak (2.1) Toba Bataknese (2.0) Makassar (1.6), Lampungnese (1.5), Dairi Bataknese (1.2), and Rejang (1.0).

There are 114 languages with 10,000-100,000 speakers, 200 languages with 1,000-10,000 speakers, 121 languages with 200-1,000 speakers, and 67 languages with less than 200 speakers (Sneddon 2003).

Some regional languages have alphabets and literatures; others are available only in oral form. The above notation clearly shows that they all have equal status. Some survive, but others are endangered - both because of natural law that applies with the death of its last speaker, and because of the linguistic turning over that occurs in several areas in the Eastern part of Indonesia. Take the Banjar language, for example. As the lingua franca for smaller ethnic languages, it clearly shows the existence of linguistic turnover. The same thing happens with the Manado Malay language, which becomes the lingua franca of Minahasa: the languages of Ratahan, Bantik, and others that exist in the area are endangered because the speakers have turned over to using Manado Malay (Sneddon 2003). The same thing occurs in the areas where the languages of Bugis, Kaili, Gorontalo, Ambon Malay, and Papua Malay - each a linking language among tribes - are spoken.

What are the causes and motivations for language transfer? Sneddon (2003) mentioned the following: (1) The Indonesian language is associated with prestigious

activities, such as scholastic education and modernization; (2) Urbanization to town and cities give bigger opportunityes to

have a better life and to resolve retardation; (3) The Indonesian language has ever-widening scope for usage in

modern life; (4) The grammar of the Indonesian language is not as complicated

as the grammars of the two largest regional languages, Javanese and Sundanese. So far, we can conclude that it is impossible to protect all those

numbers of regional languages as meant by law. The execution of

4

linguistic surveys and the utilization of population census are necessary in obtaining some sense of mapping for linguistic usage. Furthermore, it is necessary to exemine the special functions related to the usage of Arabic, English, Mandarin Chinese, Japanese, Korean etc. languages may Improve life, phvsically and mentally.

3. Corpus Planning Corpus planning, also called 'language development' in Indonesia, starts with the fact that languages must execute societal functions that are formerly undeveloped or underdeveloped. Indonesian people, who create and develop state business in various fields -i.e. politics, economy, education, science, technology and community organizations - raises the need for people to be able to write and speak about whatever idea mig!lt come up in the new constellations. Mutual relations between national development, which can also mean the development of national civilization and language, becomes clearer when the comrlunity changes. These changes may be caused by migration flows, urbanization, and modernization, all of which demands new or more developed community linguistic functions. Tri-dimensional efforts of linguistic development are correlated with the benchmarks of national development, such as the level of functional literacy of the residents, standardization in industry and trade, as well as the level of modernization and improvement of efficiency in both public and private sectors. The three dimensions meant here are: (1) Improvement of Literacy and Numeracy in National Language;

The functional literacy and numeracy of national language have the objective of strengthening national cohesion among the population; bridging the gap between parents who are only capable of using their regional languages with their children, who are about to enter school; and opening pathways to work markets, because the equalization of opportunity created by the process of development can only be taken by literate people who are capable of reading and writing.

(2) Standardization of Language Standardization of national language in diglossia Situations, such as that of Indonesia, has an additional dimension that must be considered if the standardization efforts are to be successful. In diglossia Situations, there are two language varieties used simultaneously for different functions in society. The first kind - which can be considered to be on a higher stratum than the other - is used, for example, for formal speeches, lectures, or sermons; for broadcasting through print and electronic media; for communication in the fields of education, SCience, technolugy, and literature. These two main varieties can be called the H(igh) Type, while the second one

5

can be called the L(ow) Type. These latter grows in all sorts of dialects and sociolects. This type is generally used, for example, in intimate conversations with family members, peers, or colleagues; in markets during trading; in popular art and literature; and in unofficial writings such as letters to loved ones or diary entries.

The acquisition of L-Type language is generally through learning as mother tongue, or through social intercourse with peers. H-Type is generally acquired through formal education, through mastery of official norms and regulations. Standardization of national language has the main target of H­type in terms of spelling, grammar, and vocabulary. The choices are made based on the consideration that H-Type is seen as more cultured and more able to express weighty and complex thoughts. Up to a point, the standardization process means the uniformity of norms and regulations with flexibility as well as firmness.

The people's literacy also affects the rate of linguistic standardization and change. The higher the level of written forms in Indonesia, the more felt the impact in the retardation of linguistic change. The steep rate of changes in the Indonesian language - the pride of half the population because it is seen as a sign of must also be viewed as the consequence of the lack of impact of the standard written form to the linguistic behavior of the public. If the standard written form cannot function as a model, then illiterate speakers, or language users whose communications whose communication is mostly verbal, can make their own innovations, which deviate from the regulations and thus conflicts with the flow of standardization. For codification purposes, spelling guides, term standardization guides, standard grammar books, scientific dictionaries, and glossaries of terms have all been written.

(3) Language Modernization The modernization of a national language has the objective

of making the language rise on equal footing with other languages normally called a firmly developed language. The modernization can also be considered as a process of inclusion into the global linguistic family, which allows for mutual translation for the purpose of communication in various fields, such as trade industry, technology, and higher education. The modernization of national language has two aspects:

(a) Expansion of Vocabulary Vocabulary expansion is required to allow the expression of

6

concepts and ideas in modern life. Expanding socio-cultural horizons surpass any closed borders of life, necessitating the availability of new words, terms, and phrases in the language. Sources for the new lexical elements could be the Malay­Indonesian language itself, a regional language of the same family, or a foreign language.

(b) Expansion of the Number of Linguistic Types and Forms • The second aspect of the modernization of national

language, i.e. the expansion of the number of linguistic types, is related to rhetoric or linguistic forms. The concept of linguistic types refers to the types of variety viewed from its adequacy in all kinds of linguistic usage situations. Linguistic types have different forms, i.e. different grammatical characteristics and lexis. Linguistic types that describe the situation where the language has a major role in general are:

(i) Types According to Field of Action Type according to the field are realized in terms of linguistic usage, for example, in politics, science, technology, art, religion, laws, security, and defense.

(ii) Types According to Method of Expression . According to its method of expression, language types

are divided into spoken or oral form, and written or verbal form. Each linguistic family has its types of own oral form, while the verbal form only comes later. The modernization of national language also includes methods on how to express the speech of the national language into written form. The Malay language, which has always been considered the lingua franca for most of our people, has oral form for rather limited functions.

(iii) Types According to Relationship between the Actors of Linguistic Events When based on the organization of relationships, the choice depends on the attitude of the speaker to his/her speaking partner or reader. This attitude is influenced by, among others, the age and position of the person spoken to, the matter being discussed, and the objective of giving the information. The type describes official, courteous, candid, cool, warm, intimate, emotional, or relaxed attitudes.

7

In the end, the modernization of language cannot ignore the aspect of educating language, as our objective is to improve the intelligence of the nation. The education of national language can be taken to mean its adjustment, so that when required, the language can be used to make precise, exact, and abstract statements. Sentences in a language reflect the accuracy of reasoning and logical relations in the written form that is expressed by complex sentences that state the continuity of layered thoughts.

The obstacle that occurs in the distribution of codification results would be its rough socialization and dissemination. Existing standard grammar books and comprehensive dictionaries are not well-distributed. School teachers use traditional grammars; the latest dictionaries are often too expensive; lecturers keep on using English terms or their own created terms; and the mass media feel themselves not bound to printed forms.

Future agencies of linguistic planning, if included in the environs of the Ministry of National Education, must coordinate with the various directorate generals of the Ministry to distribute the results of the codification. Otherwise, all of these books, including the amazing list of 300,000 terms, will be nothing but useless, expensive heirlooms.

4. Linguistic Planning in Education Linguistic acquisition often refers to the process of unconscious acquisition of linguistic abilities through the involvement of individuals in daily activities, while linguistic learning or teaching emphasizes formal and strict learning processes (Ferguson 2006).

The success in teaching national language depends on teacher resources, which, when necessary, must also understand linguistic teaching methodologies, as the context here is linguistic diversity. Afterwards, the teaching must stimulate the motivation of the students, because there would have been opportunities for both vertical and horizontal mobility. The problem most faced by the world of education is the uneven distribution of teacher quality and qualification. This is because of massive and quantitative equalization of education, which causes reduction in quality. The teaching certification currently being developed is not determined by the results of the test, but more by the amount of presence in class. Indonesian language classes tend to be boring, because they focus on the same grammatical regulations for both elementary and middle schools. The curriculum is renewed repeatedly without adequate training of the teachers at the schools. Writing skills are rarely practiced, so that graduates are more intimate with the L­Type. It is not surprising that most people have nearly no

8

emotional bonds with H-Type language. Perhaps this is why the glaring usage of English in public places mostly raises no comment.

How do we determine the type of ethnic language/culture to be learnt widely? The demands of certain ethnic groups for the acknowledgement of the dignity of their languages must also be followed by a much higher total expenses if the number of regional languages thus acknowledged is doubled. We must also review the availability level of teachers skilled in regional languages and in teaching them. The current lack of regional language textbooks and the equal testing system for all the various ethnic languages, all contribute to the trouble in realizing the aspiration of various leaders of ethnic groups.

Various studies performed after the Unesco conference in 1953 conclude that there is enough evidence to support the assumption that education should be given as much using the mother tongue as possible, as the usage of the mother tongue would contribute to the development of the intelligence of the lesson. This assumption is correct when related to a Linguistic community where only one ethnic language is uses. However, in a multilingual community such as Indonesia, what can be considered 'best' from psychological and pedagogical viewpoints for working adults whose main communication uses the Indonesian language? Efficient modern education and state administration will not run properly in an excessively multilingual ambience.

The objective of teaching English language in Indonesian schools is to strengthen the following linguistic skills: (1) Effective reading skill, (2) Oral comprehension skill, (3) Writing skill, and (4) Speaking skill.

These skills have both communicative and competency targets. The ability to understand both written and oral skills is a basic skill for teachers that must be imitated. How many teachers with this competency are available for the millions of 13 to 19 year old adolescents? The Educational Research and Development Agency of the Ministry of National Education reported that in 2005 only 17% of teachers are qualified. The report also shows that graduates of middle school, who in turn become college student, generally do not have any of the abovementioned skills. In the past, adolescents who were the peers of the late Former President Soekarno learned Dutch, English, German, and French in Dutch schools. With the current improvement in nutrition and electronic technology enjoyed by present youths, can we plan to do that again?

5. Pride or Prestige Planning

9

This planning is in the form of the effort to promote or market linguistic types or forms in such a way that the public's linguistic attitude develop well - they become lovers and users of language. Apart from that, oral and verbal linguistic trainings using the mass media can be used (Haarmann 1990). Nowadays, print and electronic mass media have much bigger influence than school. Even people who are no longer in school still have contact with radiO, newspaper, television, and the internet. This is why these four media can be powerful work partners for a community whose 605 of its working demographic only has elementary school education. The major obstacle nowadays is the difference of understanding concerning the standard, accuracy, and obligation level of a linguistic form or formation.

6. The Future of the Indonesian Language Crystal (2003) believes that English became the world language for these major reasons: the expansion of the colonial power of England, which peaked at the end of the nineteenth century; and the rise of the United States as the leader of economic power in the twentieth stage. This shows that the ultimate determinant is not the number of population and speakers of any language in the world. The Indonesian language will have its proper, dignified position if its human resources, its speakers, make the language into a language worthy of skill and mastery.

BIBLIOGRAPHY

Abdullah Hassan. 1994. Language Planning in Southeast Asia. Kuala Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka.

Ager, Dennis. 200 1. Motives in language Planning and Language Policy. Clevedon: Multilingual Matters.

Alwi, Hasan. 2000. Bahasa Indonesia: Pemakai and Pemakaiannya. Jakarta: Departemen Pendidikan Nasional.

Cooper, Robert L. 1989. Language Planning and Social Change. Cambridge: Cambridge University Press.

Crystal, David. 2003. English as a Global language. Cambridge: Cambridge University Press.

Dardjowidjojo, Soenjono. 1994. Strategies for a Successful National Language Policy: the Indonesian Case. International Congress of Sociology. University of Bielefeld, Germany.

Ferguson, Gibson. 2006. Language Planning and Education. Edinburgh: E. U. Press.

10

Haarman, Harald. 1990. Language Planning in the light of a general theory of language: a methodological framework. International Journal of Sociology 86: 103-126.

Kaplan, Lobert and Richard B. Baldauf Jr 1997. Language Planning: From Practice to Theory. Clevedon: Multilingual Matters.

Lee Hock Guan and Leo Suryadinata (eds.) 2007. Language Nation and Development in Southeast Asia. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies.

Moeliono, Anton M. 1986. Language Development and Cultivation: Alternative Approaches in Language Planning. Canberra: The Australian National University.

Shohamy, Elana. 2006. Language Policy: Hidden agendas and new approaches. London: Routledge.

Sneddon, James. 2003. The Indonesian Languages: Its history and role in modern society. Sydney: University of New South Wales Press.

Spolsky, Bernard. 2004. Language Policy: Key topics in sociolinguistics. Cambridge: Cambridge University Press.