Modul Matakuliah Kebijakan Publik

Modul Matakuliah Kebijakan Publik2014

MODEL-MODEL KEBIJAKAN PUBLIKI. MEMAHAMI MAKNA MODEL KEBIJAKAN PUBLIKModel adalah representasi sederhana mengenai aspek aspek yang terpilih dari suatu kondisi masalah yang disusun untuk tujuan tertentu. Model adalah isomorfisme antara dua atau lebih teori empiris, sehingga model seringkali sulit diuji kebenarannya di lapangan Model digunakan karena adanya eksistensi masalah publik yang kompleks. Model kebijakan adalah representasi sederhana mengenai aspek-aspek yang terpilih dari suatu kondisi masalah yang disusun untuk tujuan- tujuan tertentu. Model Kebijakan dapat dinyatakan sebagai konsep, diagram, grafik atau persamaan matematika. Model kebijakan merupakan penyederhanaan sistem masalah dengan membantu mengurangi kompleksitas dan menjadikannya dapat dikelola oleh para analis kebijakan. Walaupun model te3rkadang sulit diuji nkebenarannya namun model tetap dapat digunakan sebagai pedoman dalam penelitian, terutama penelitian yang bertujuan untuk mengadakan penggalian atau penemuan-penemuan baru. Model menjadi pedoman untuk menemukan (to discover) dan mengusulkan hubungan antara konsep-konsep yang digunakan untuk mengamati gejala sosial. Model merupakan representasi sebuah realitas. Model sangat bermanfaat dalam mengkaji kebijakan publik, karena : 1) Kebijakan publik merupkan proses yang kompleks, dengan sifat model yang menyederhanakan realitas akan sangat membantu dalam memahami realitas yang kompleks tersebut; 2) Sifat alamiah manusia yang tidak mampu memahami realitas yang kompleks tanpa menyederhanakannya terlebih dahulu, maka peran model dalam memperjelas kebijakan publik akan semakin berguna.Secara garis besar bahwa model dalam kebijakan publik itu memiliki karakteristik, sifat dan ciri tersendiri. Karakteristik tersebut antara lain ialah: Model dalam kebijakan publik itu harus Sederhana dan jelas (clear); Ketepatan dalam indentifikasi aspek penting dalam problem kebijakan itu sendiri (precise); Menolong untuk pengkomunikasian (communicable); Usaha langsung untuk memahami kebijakan publik secara lebih baik (manageable); dan Memberikan penjelasana dan memprediksi konsekuensi (consequences). Menurut Thomas R. Dye beberapa kriteria yang dapat dipakai untuk melihat kegunaan suatu model di dalam mengkaji kebijakan publik, yaitu :1. Apakah model menyusun dan menyederhanakan kehidupan politik sehingga dapat memahami hubungan-hubungan tersebut dalam dunia nyata dan memikirkannya dengan lebih jelas.2. Apakah model mengidentifikasi aspek-aspek penting dalam kebijakan publik.3. Apakah model kongruen (sama dan sebangun) dengan realitas.4. Apakah model mengkomunikasikan sesuatu yang bermakna menurut cara yang kita semua dapat mengerti.5. Apakah model mengarahkan penyelidikan dan penelitian kebijakan publik.6. Apakah model menyarankan penjelasan bagi kebijakan publik.7. Ketika kita melakukan penyederhanaan dalam rangka memahami multiplisitas faktor dan kekuatan yang membentuk problem dan proses sosial kita mesti menyusun model, pemetaan atau berpikir dalam term metafora. Hal ini mencakup kerangka tempat kita berpikir dan menjelaskan.II. Model Kebijakan Menurut Thomas R. Dye : a. Model Kelembagaan (Institusional)Model kelembagaan pada dasarnya merupakan sebuah model analisis yang dikembangkan oleh para pakar ilmu politik yang memandang kebijakan publik sebagai kegiatan-kegiatan yang dilakukan oleh lembaga-lembaga pemerintah. Struktur-struktur dan lembaga-lembaga pemerintahan sejak lama memang menjadi pusat perhatian ilmu politik, bahkan ilmu politik sering disebut sebagai suatu ilmu yang mempelajari lembaga-lembaga pemerintah (government institusional). Dalam proses pembuatan kebijakan model ini masih merupakan model tradisional, dimana fokus model ini terletak pada struktur organisasi pemerintahan. Jadi yang sangat berpengaruh di dalam model ini hanyalah lembaga-lembaga pemerintah dari tingkat pusat atau daerah. Adapun aktor eksternal pada model ini seperti media massa, kelompok kepentingan/penekan (LSM, Kelompok budayawan, kelompok mahasiswa, cendikiawan, tokoh masyarakat, tokoh agama, dan lain-lain) serta masyarakat hanya berfungsi memberikan pengaruh dalam batas kewenangannya. Jadi kebijakan yang telah dibuat akan dijalankan dahulu oleh aktor internal, yaitu lembaga-lembaga pemerintahantersebut. Menurut Thomas Dye dalam kebijakan publik lembaga pemerintahan memiliki tiga hal, yaitu : 1. legitimasi, 2. universalitas dan ke 3. paksaan. Lembaga pemerintah yang melakukan tugas kebijakan-kebijakan adalah: lembaga Legislatif, Eksekutif dan Yudikatif. Termasuk juga didalamnya adalah lembaga pemerintah daerah dan yang ada dibawahnya. Masyarakat harus patuh karena adanya legitimasi politik yang berhak untuk memaksakan kebijakan tersebut. Kebijakan tersebut kemudian diputuskan dan dilaksanakan oleh institusi pemerintah. Undang-undanglah yang menetapkan kelembagaan negara dalam pembuatan kebijkaan. Oleh karenanya pembagaian kekuasaan melakukan checks dan balances.b. Model ElitModel elit adalah sebuah model analisis yang dikembangkan dengan mengacu pada teori elit. Teori elit pada umumnya menentang keras terhadap pandangan yang mengatakan bahwa kekuasaan dalam masyarakat itu terdistribusi secara merata. Dengan mengacu pada hasil karya para teoritisi elit klasik, C. Wirght Mills (1956) dalam Wahab (2008) mengungkapkan adanya suatu gejala konsentrasi kekuasaan politik di tangan sekelompok kecil warga masyarakat. Dalam model elit ini, kebijakan publik dipandang sebagai Preferensi Elit. Model ini menggambarkan pembuatan kebijakan publik dalam bentuk piramida, dimana masyarakat berada pada tingkat paling bawah, elit pada ujung piramida dan aktor internal birokrasi pembuat kebijakan publik (dalam hal ini pemerintah) berada ditengah-tengah antara masyarakat dan elit. Dalam model ini ada 3 lapisan kelompok sosial:Pertama, Lapisan atas dengan jumlah yang sangat kecil (elit); Kedua adalah lapisan tengah yakni pejabat dan administrator; dan Ketiga lapisan bawah yang disebut massa dengan jumlah yang sangat besar sebagai yang diatur. Dalam model elite lebih banyak mencerminkan kepentingan dan nilai-nilai elite dibandingkan dengan memperhatikan tuntutan-tuntutan rakyat banyak. Sehingga perubahan kebijakan publik hanyalah dimungkinkan sebagai suatu hasil dari merumuskan kembali nilai-nilai elite tersebut yang dilakukan oleh elite itu sendiri. Isu kebijakan yang akan masuk agenda perumusan kebijakan merupakan kesepakatan dan juga hasil konflik yang terjadi diantara elit politik sendiri. Masyarakat tidak memiliki kekuatan untuk mempengaruhi dan menciptakan opini tentang isu kebijakan yang seharusnya menjadi agenda politik di tingkat atas. Sementara birokrat/administrator hanya menjadi mediator bagi jalannya informasi yang mengalir dari atas ke bawah. Elit politik selalu ingin mempertahankan status quo, maka kebijakannya menjadi konservatif. Perubahan kebijakan bersifat trial and error yang hanya mengubah atau memperbaiki kebijakan sebelumnya. c. Model KelompokModel kelompok merupakan abstraksi dari proses pembuatan kebijakan. Dimana beberapa kelompok kepentingan berusaha untuk mempengaruhi isi dan bentuk kebijakan secara interaktif. Pada model ini pemerintah membuat kebijakan karena adanya tekanan dari berbagai kelompok. Kebijakan publik merupakan hasil perimbangan (equilibrium) dari berbagai tekanan kepada pemerintah, dari berbagai kelompok kepentingan. Besar kecil tingkat pengaruh dari suatu kelompok kepentingan ditentukan oleh jumla anggotanya, harta kekayaannya, kekuatan, dan kebaikan organisasi, kepemimpinan, hubungannya yang erat dengan pembuat keputusan, kohesi intern para anggotanya. Model kelompok pada dasarnya berangkat dari suatu anggapan bahwa interaksi antar kelompok dalam masyarakat itulah yang menjadi pusat perhatian politik. Dalam hal ini individu-individu yang memiliki latar belakang kepentingan yang sama biasanya akan bergabung baik secara formal maupun secara informal untuk mendesakkan kepentingan-kepentingan mereka kepada pemerintah. Dalam model ini kebijakan publik dipandang sebagai hasil keseimbangan kelompok. Dengan demikian pembuatan kebijakan terlihat sebagai upaya untuk menanggapi tuntutan dari berbagai kelompok kepentingan dengan cara bargaining, negoisasi dan kompromi. Tuntutan-tuntutan yang saling bersaing diantara kelompok-kelompok yang berpengaruh dikelola. Sebagai hasil persaingan antara berbagai kelompok kepentingan pada hakikatnya adalah keseimbangan yang tercapai dalam pertarungan antar kelompok dalam memperjuangkan kepentingan masing-masing pada suatu waktu. Agar supaya pertarungan ini tidak bersifat merusak, maka sistem politik berkewajiban untuk mengarahkan konflik kelompok. Model kelompok dapat dipergunakan untuk menganalisis proses pembuatan kebijakan publik. Menelaah kelompok-kelompok apakan yang paling berkompetensi untuk mempengaruhi pebuatan kebijakan publik dan siapakan yang memiiki pengaruh paling kuat terhadap keputusan yang dibuat. d. Model RasionalModel rasional adalah model yang mana di dalam pengambilan keputusan melalui prosedurnya akan mengajak pada pilihan alternatif yang paling efisien dari pencapaian tujuan kebijakan, yang ditekankan pada penerapan rasionalisme dan positifisme. Model rasional komprehensif ini menekankan pada pembuatan keputusan yang rasional dengan bermodalkan pada komprehensivitas informasi dan keahlian pembuat keputusan. Dalam model ini suatu kebijakan yang rasional adalah suatu kebijakan yang sangat efisien, dimana rasio antara nilai yang dicapai dengan nilai yang dikorbankan adalah positif dan lebih tinggi dibandingkan dengan alternatif-alternatif yang lain. Model pembuatan kebijakan publik rasional barangkali akar-akar pemikirannya dapat dilacak pada karya Herbert Simon yang berjudul Adminstration Behaviour. Sesuai dengan karya ini maka dalam model rasional, kebijakan publik pada dasarnya dapat dianggap sebagai pencapain tujuan secara efisien.e. Model InkremantalModel incremental adalah pembuatan kebijakan yang melalui proses politisi dimana didalamnya ada tawar menawar dan kompromi untuk kepentingan para pembuat keputusan sendiri. Model inkremental pada dasarnya memandang kebijakan publik sebagai kelanjutan dari kegiatan-kegiatan yang telah dilakukan pemerintah pada masa lampau dengan hanya melakukan perubahan-perubahan seperlunya. Model ini lebih bersifat deskritif dalam pengertian, model ini menggambarkan secara aktual cara-cara yang dipakai para penjabat dalam membuat keputusan. Dalam pandangan inkrementalis, para pembuat keputusan dalam menunaikan tugasnya berada dibawah keadaan yang tidak pasti yang berhubungan dengan konsekuensi dari tindakan mereka di masa depan, maka keputusan inkrementalis dapat mengurangi risiko atau biaya ketidakpastian itu. Model inkremental pada hakikatnya memandang kebijakan publik sebagai kelanjutan dari kegiatan-kegiatan yang telah dilakukan oleh pemerintah di masa lampau dengan hanya melakukan perubahan-perubahan seperlunya. Model ini pertama kali dikembangkan oleh Charles E. Lindblom sebagai kritik terhadap model rasional komprehensif dalam pembuatan kebijakan publik. Dengan demikian dalam model ini kebijakan publik dapat dipandang sebagai perubahan kecil-kecilan dari kebijakan-kebijakan sebelumnya.f. Model Teori Permainan (Game Theory)Model teori permainan mengacu pada gagasan, yakni; pertama, formulasi kebijakan dalam situasi kompetisi yang intensif. Kedua, para aktor berada dalam situasi pilihan yang tidak independen ke dependen melainkan situasi pilihan yang sama-sama bebas (independen). Oleh sebab itu, konsep penting teori permainan adalah strategi defensif, yaitu kebijakan yang paling aman bukan yang paling optimum. g. Model Pilihan PublikModel pilihan publik dalam membuat formulasi kebijakan berakar dari teori ekonomi pilihan publik yang berasumsi manusia adalah homo economicus yang memiliki kepentingan-kepentingan yang harus dipuaskan. Setiap kebijakan publik yang dibuat pemerintah harus merupakan pilihan publik yang menjadi pengguna. Artinya, proses formulasi kebijakan melibatkan publik melalui kelompokkelompok kepentingan sehingga model ini bersifat demokratis.h. Model SistemModel sistem pada awalnya adalah sebuah model yang dikembangkan oleh para ahli biologi. Model ini kemudian diterapkan pada studi politik atau studi kebijakan publik oleh ilmuwan politik Amerika David Easton. Easton berpendapat bahwa kegiatan politik itu dapat dianalisis dari sudut pandang sistem, terdiri dari jumlah proses-proses yang harus tetap dalam keadaan seimbang kalau kegiatan politik itu ingin tetap terjaga kelestariannya. Dalam model ini, kebijakan public dipandang sebagai output dari sistem. Pada dasarnya terdapat 3 komponen utama dalam pendekatans istem, yaitu: input, proses dan output. Model ini didasarkan pada konsep-konsep kekuatan-kekuatan lingkunang, sosial, politik, ekonomi, kebudayaan, geografis, dan sebagainya yang ada disekitarnya. Kebijakan publik merupakan hasil (output) dari sistem politik. Kebijakan model ini juga melihat dari tuntutan-tuntutan, dukungan, masukan yang selanjutnya di ubah menjadi kebijakan publik yang otoritatif bagi seluruh anggota masyarakat. Intinya sistem politik berfungsi mengubah input menjadi output. Proses tidak berakhir disini, karena setiap hasil keputusan merupakan keluaran sistem politik akan mempengaruhi lingkungan. Selanjutnya perubahan lingkunagn inilah yang akan memepengruhi demands dan support dari masyarakat. Salah satu kelemahan dari model ini adalah terpusatnya perhatian pada tindakan-tindakan yang dilakukan oleh pemerintah. Seringkali terjadi bahwa apa yang diputusakan oleh permerintah memberi kesan telah dilakukannya suatu tindakan, yang sebenarnya hanya untuk memelihara ketenangan/kestabilan. Persoalan yang muncul dari pendekatan ini adalah dalam proses penentuan tujuan itu sendiri.III. Model Kebijakan Publik Menurut Willian Duma. Model DeskripsiTujuan model deskriptif adalah Menjelaskan dan/atau memprediksikan sebab- sebab dan konsekuensi dari pilihan-pilihan kebijakan. Model ini digunakan untuk memantau hasil-hasil dari aksi-aksi kebijakan.

b. Model NormatifTujuan Model Normatif adalah model normatif ini bukan hanya untuk menjelaskan dan/atau memprediksi tetapi juga memberikan dalil dan rekomendasi untuk mengoptimalkan pencapaian beberapa utilitas (nilai). Beberapa jenis model normatif yangdigunakan oleh para analis kebijakan adalah model normatif yang membantu menentukan tingkat kapasitas pelayanan yang optimum (model antri); waktu pelayanan dan perbaikan yang optimum (model pergantian); pengaturan volume dan waktu yang optimum (model inventaris); dan keuntungan yang optimum pada investasi publik(model biaya-manfaat) IV. Model Kebijakan Menurut bentuk Ekspresinya : a. Model Verbal : Diekspresikan dalam bahasa sehari-hari, bukannya bahasa logika simbolis dan matematika. Dalam menggunakan model verbal, analis bersandar pada penilaian nalar untuk membuat prediksi dan menawarkan rekomendasi. Keterbatasan: Masalah yang dipakai untuk memberikan prediksi dan rekomendasi bersifat implisit atau tersembunyi, sehingga sulit untuk memahami dan memeriksa secara kritis argumen tersebut b. Model Simbolis : menggunakan simbol-simbolmatematis untuk menerangkan hubungan di antaravariabel-variabel kunci yang dipercaya menciri suatu masalah.Keterbatasan: Sulit dikomunikasikan diantara orang awam dam hasilnya mungkin tidak mudah diinterpretasikan c. Model Prosedural : manampilkan hubungan yang dinamis diantara variabel-variabel yang diyakini menjadi ciri suatu masalah kebijakan. Prediksi- prediksi dan solusi optimal diperoleh dengan mensimulasikan dan meneliti seperangkat hubungan yang mungkin tidak dapat diterangkan secara baik karena data-data yang diperlukan tidak tersedia. Kelebihan model prosedural : Memungkinkan simulasi dan penelitian yang kreatif; Dapat ditulis dalam bahasa nonteknis yang terpahami, sehingga memperlancar komunikasi di antara orang- orang awam. Kelemahan model prosedural adalah sering mengalami kesulitan untuk mencari data atau argumen yang memperkuat asumsi- asumsinya.

DAFTAR BACAAN

1. Bambang Sunggono, Hukum dan Kebijaksanaan Publik, Sinar Grafika, Jakarta, 1994.2. Edi Suharto, Ph.d, Analisis Kebijakan Publik. CV Alfabeta. Bandung, 2008 3. Eddi Wibowo, T. Saiful Bahri, Hessel Nogi S. Tangkisilan, Kebijakan Publik dan Budaya, Yayasan Pembaharu Administrasi Publik Indonesia, Yogyakarta, 2004.4. Hessel Nogi S. Tangkilisan, Teori dan Konsep Kebijakan Publik dalam Kebijakan Publik yang Membumi, Konsep, Strategi dan Kasus, Yogyakarta : Lukman Offset dan YPAPI, 2003.5. Howlett, Michael dan Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystem, Toronto: Oxford University Press.1995.6. Miftah Thoha, Ilmu Administrasi Publik Kontemporer, Kencana Prenada Media Group. Jakarta 20117. Riswandha Imawan, Hubungan Antar Lembaga dan Pemerintahan, Sistem Politik dan Pemerintahan Indonesia (Kumpulan Tulisan). Program Pasca Sarjana Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta. 2004.8. Subarsono, AG., Analisis Kebijakan Publik, Konsep, Teori dan Aplikasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta. 2005.9. Thomas R. Dye, Understanding Publik Policy, Prentice-Hall, Ne Jersey, 1981.10. William N. Dunn, Publik Policy Analysis: An Introduction, Prentice-Hall International, Englewood Cliffs, New Jersey, 1994.11. Winarno Budi.(2008).Kebijakan Publik Teori & Proses. Yogyakarta: MedPress (Anggota IKAPI).12. Wayne Parsons, Public Policy, Pengantar Teori dan Praktik Analisa Kebijakan, Kencana Prenada Media Group, Jakarta, 2008.13. William N. Dunn, Pengantar Analisis Kebijakan Publik, Gadjah Mada University Press, Jogjakarta, 2003.

kebijakan publik.

Selain itu ada tiga model yang diusulkan Thomas R. Dye, yaitu:Model Pengamatan Terpadu;Model Demokratis;Model Strategis

kebijakan publik. Dalam merumuskan kebijakan publik Thomas R. Dye merumuskan model kebijakan yaitu:Model Kelembagaan;Model Elit;Model Kelompok;Model Rasional;Model Inkremental;Model Teori Permainan;Model Pilihan Publik;Model Sistem

Selain itu ada tiga model yang diusulkan Thomas R. Dye, yaitu:Model Pengamatan Terpadu;Model Demokratis;Model Strategis

Sakinah NadirPage 9