MAY 2017

KEUNTUNGAN PRIBADI, RISIKO PUBLIK: JAMINAN DAN PENINGKATAN KREDIT UNTUK PEMBANGKIT LISTRIK TENAGA BATUBARA DI INDONESIA

RINGKASAN EKSEKUTIF

Above: Coal-fired power plant in operation. ©Rich.

f Jaminan risiko dan program peningkatan pemberian kredit

yang mensubsidi pembangkit listrik tenaga batu bara dapat

merugikan pemerintah Indonesia dan pembayar jasa layanan di

Indonesia sejumlah ratusan triliun rupiah, atau puluhan miliar

dolar AS, dalam dekade mendatang.

f Banyaknya jaminan, program peningkatan kredit, dan

kebijakan yang mengalihkan risiko dari pengembang proyek ke

pemerintah saat ini menguntungkan pembangkit listrik tenaga

batubara, sekaligus meningkatkan risiko yang ditanggung

oleh Pemerintah Indonesia, pembayar pajak Indonesia, dan

masyarakat Indonesia. Analisis ini mempertimbangkan jaminan

pinjaman, jaminan kelangsungan usaha, dan nilai tukar mata

uang asing (atau risiko mata uang), namun jendela penjaminan

tambahan, termasuk yang disediakan oleh dana penjaminan

khusus seperti PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia, juga

menguntungkan proyek batubara dan meningkatkan risiko

publik.

f Untuk proyek batu bara, jaminan pinjaman sendiri dapat

dengan mudah menelan biaya $ 2,1 miliar (menggunakan

asumsi risiko moderat) dan dapat menelan biaya sebanyak

$ 23 miliar atau lebih dari sepuluh kali lipat (dengan asumsi

risiko tinggi). Ada kemungkinan bahwa miliaran dolar risiko

tambahan tercipta dari jaminan kelayakan bisnis dan jaminan

mata uang asing.

f Beberapa skenario dapat mengakibatkan sejumlah besar

jaminan yang dibuat dalam waktu yang singkat, mulai dari

kekurangan air bersih yang menyebabkan tidak berfungsinya

pembangkit listrik berbahan bakar batubara sampai dengan

kebijakan perubahan iklim atau polusi udara yang membatasi

kemampuan pabrik batubara untuk beroperasi, sampai dengan

wilayah kelebihan pasokan listrik regional yang mengakibatkan

pembayaran untuk listrik yang tidak pernah digunakan. Jika

banyak gigawatt dari kapasitas pembangkit tenaga batu bara

didukung oleh jaminan pemerintah, salah satu skenario ini

dapat menempatkan keuangan Indonesia di bawah tekanan

besar.

f Dalam menimbang apakah jaminan untuk produsen

listrik memenuhi kepentingan umum, pemerintah dapat

mempertimbangkan apakah batubara, dengan risiko yang

menyertainya dan biaya eksternal yang tinggi, layak mendapat

dukungan dan subsidi, atau apakah subsidi dan dukungan

harus dipusatkan pada solusi energi yang pada akhirnya

menyediakan manfaat publik tertinggi dan menyebabkan

kerugian paling sedikit.

1 Oil Change International. World Bank Accelerating Coal Development in Indonesia. September, 2015. http://priceofoil.org/2013/09/25/world-bank-accelerating-coal-development-indonesia/

2 Prima Wirayani dan Fedina S. Sundaryani. “Govt comes to PLN rescue with new rule.” The Jakarta Post, September 7, 2016. http://www.thejakartapost.com/news/2016/09/07/govt-comes-to-pln-rescue-with-new-rule.html

3 ibid4 Siaran Pers: Fitch Ratings Co. “Fitch Revises Outlook on PLN to Positive; Affirms at ‘BBB-‘” 22 Desember 2016. https://www.fitchratings.com/site/pr/1016932

LATAR BELAKANG TENTANG JAMINAN, TRANSFER RISIKO, DAN PENINGKATAN KREDIT YANG MENGUNTUNGKAN PRODUKSI DAN PROYEK PEMBANGKIT LISTRIK TENAGA BATU BARA DI INDONESIABaru-baru ini, Pemerintah Indonesia

telah melakukan beberapa langkah untuk

memberikan jaminan dan kebijakan

serupa yang mengalihkan risiko dari

pengembang pembangkit listrik tenaga

batu bara ke pemerintah. Pengalihan risiko

ini mengakibatkan subsidi yang sangat

besar untuk proyek-proyek semacam

ini, dan membebani pembayar pajak

dan pembayar jasa layanan di Indonesia

risiko menanggung biaya substansial jika

kondisi ekonomi atau kebijakan berubah.

Subsidi ini bisa bertumpuk hingga miliaran

dolar per tahun jika diterapkan pada

seluruh rencana pemerintah membangun

pembangkit listrik 35.000 MW. Ini sangat

berarti, mengingat pendapatan pajak

Indonesia sekitar $ 25 miliar per tahun.

Ada berbagai jenis kebijakan jaminan

dan pengalihan risiko, dan briefing ini

membahas tiga jenis jaminan yang

digunakan Pemerintah Indonesia untuk

mempromosikan produksi tenaga batu

bara, termasuk jaminan pinjaman, jaminan

kelangsungan usaha, dan mata uang asing

(atau risiko mata uang ) yang ditanggung

oleh PLN dan bukan pemrakarsa proyek.

Ini bukan satu-satunya jaminan yang

diberikan kepada pembangkit listrik tenaga

batu bara: misalnya, Pemerintah Indonesia

juga menanggung sebagian risiko dari PT

Penjaminan Infrastruktur Indonesia, yang

tidak termasuk dalam analisis ini, namun

dijelaskan lebih rinci dalam briefing Oil

Change International sebelumnya tentang

keterlibatan Kelompok Bank Dunia dalam

sektor batubara di Indonesia.1

1.1 JAMINAN PINJAMAN Jaminan pinjaman sebenarnya tidak

mengurangi risiko kredit secara

keseluruhan. Jaminan dimaksudkan untuk

mengurangi atau menghilangkan risiko

bangkrut (default) kepada kreditur dengan

mengalihkan risiko tersebut kepada

pemerintah. Hal ini membuat suku bunga

pinjaman lebih menguntungkan, dan,

dalam beberapa kasus, memungkinkan

pembiayaan proyek yang mungkin

dianggap terlalu berisiko. Ada tiga elemen

subsidi yang terkait dengan program

penjaminan pinjaman: (i) biaya administrasi

program penjaminan; (ii) akses terhadap

pembiayaan berbunga rendah yang

menguntungkan industri atau proyek

tertentu; (iii) kebangkrutan. Masing-masing

memiliki tingkat manfaat yang berbeda

bagi pemrakarsa proyek dan biaya kepada

pemerintah. Misalnya, pemrakarsa proyek

yang mendapatkan akses terhadap

pembiayaan berbunga rendah sebagai

akibat jaminan pinjaman mungkin tidak

menimbulkan biaya nyata bagi pemerintah

namun mungkin hanya memberi hak

istimewa pada satu industri atau proyek di

atas yang lain, sementara gagal bayar atas

pinjaman yang dijamin dan biaya untuk

mengelola program penjaminan pinjaman

adalah biaya nyata bagi pemerintah yang

ditanggung dengan uang pajak.

Di Indonesia, pemerintah mengeluarkan

peraturan baru yang akan mengatur

proyek listrik Perusahaan Listrik Negara

(PLN) berdasarkan skema ekspansi

35GW sepenuhnya dijamin oleh

pemerintah.2 Artinya, pemerintah akan

memberikan jaminan pinjaman kepada

lembaga keuangan yang memberikan

pembiayaan kepada PLN yang merupakan

BUMN. Walaupun pemerintah sering

mencatatkan jaminan sebagai biaya nol,

nilai jaminan pinjaman cukup besar. Sejarah

menunjukkan bahwa bahkan program

penjaminan pinjaman yang dikelola dengan

baik juga mengalami kegagalan, dan biaya

jaminan akhirnya dapat lepas kendali ke

dalam lingkungan di mana risiko kebijakan,

risiko pihak lawan (dalam hal ini, risiko off-

taker - risiko bahwa pembeli awal listrik,

seperti PLN, tidak dapat membayar harga

yang disepakati sebelumnya), dan risiko

lainnya mengakibatkan sejumlah besar

jaminan diperlukan dalam waktu singkat.

1.2 JAMINAN KELANGSUNGAN HIDUP BISNIS Jenis jaminan lain yang kadang ditawarkan

oleh pemerintah adalah jaminan

terhadap perubahan kondisi dasar yang

memungkinkan bisnis menghasilkan

keuntungan. Misalnya, jaminan

kelangsungan usaha mungkin menawarkan

untuk melindungi pemrakarsa proyek

dari jenis risiko kebijakan tertentu. Dalam

kasus Indonesia, pemerintah telah sepakat

untuk menanggung risiko off-taker melalui

jaminan kesepakatan pembelian tenaga

listrik (PPA) dalam proyek IPP (produsen

listrik swasta).3 Secara khusus, pemerintah

menjamin kemampuan PLN, perusahaan

distribusi listrik milik negara, untuk

memenuhi kewajiban pembayaran di bawah

PPA (perjanjian jual beli tenaga listrik).

Karena PLN adalah badan usaha milik

negara, secara efektif pemerintah

menanggung risiko ini: bahkan jika PLN

menjadi bangkrut atau tidak dapat

membayar listrik, pemerintah Indonesia

masih harus membayar untuk listrik di

bawah PPA PLN sebagai akibat dari

jaminan tersebut. Lembaga pemeringkat

kredit menyamakan peringkat mereka

dengan peringkat Pemerintah Republik

Indonesia, menunjukkan bahwa PLN

dipandang memiliki dukungan penuh dari

Pemerintah Indonesia.4

Jaminan kelayakan bisnis merupakan

subsidi yang signifikan terhadap IPP

termasuk pembangkit listrik tenaga batu

bara, karena mereka dapat sepenuhnya

mengurangi risiko off-taker karena adanya

jaminan ini. Nilai subsidi ini tidak mudah

dihitung: memperkirakan tingkat risiko off-

taker bergantung pada karakteristik PPA,

kesehatan finansial dari off-taker (dalam hal

ini, PLN), dan asumsi tentang permintaan

di masa mendatang, pembangkitan, listrik,

harga, dan kebijakan (termasuk hambatan

karbon sebagai akibat peraturan terkait

perubahan iklim).

1.3 DEVISA (RISIKO MATA UANG) YANG DITANGGUNG PEMERINTAH Ketika pemerintah setuju untuk mengambil

risiko valuta asing (atau mata uang asing),

ini merupakan transfer risiko lain dari

para pengembang proyek ke pemerintah.

Pemrakarsa proyek mungkin mengambil

hutang dalam mata uang yang berbeda

dari mata uang aliran pendapatan yang

mereka harapkan dihasilkan proyek.

Ketika nilai tukar berfluktuasi antara mata

uang pendapatan (dalam kasus Indonesia

adalah Rupiah) dan mata uang utang

(dalam hal ini, mata uang utang yang

diajukan oleh sponsor proyek - misalnya,

Yen Jepang atau dolar AS), biaya utang

dapat meningkat secara dramatis, karena

ini menambahkan lapisan ketidakpastian

tambahan mengenai apakah pengembang

proyek akan dapat memberikan membayar

utang mereka jika nilai mata uang yang

mereka pendapatan yang diterima secara

tiba-tiba turun relatif terhadap denominasi

mata uang utang mereka.

Pemerintah Indonesia telah sepakat

untuk mengambil risiko nilai tukar mata

uang asing untuk beberapa IPP tertentu.

Misalnya, jurnal perdagangan telah

melaporkan bahwa pemerintah setuju

untuk menyerap risiko nilai tukar mata uang

asing di IPP Jawa Tengah (juga disebut

sebagai pembangkit listrik tenaga batubara

Batang).5 Masalahnya terletak pada fakta

bahwa Rupiah adalah mata uang Asia

yang paling tidak stabil. Akibatnya nilai

hedging risiko mata uang Rupiah sangat

tinggi. Ini berarti jika PLN mengasumsikan

semua risiko mata uang dalam pembayaran

listrik kepada pengembang IPP Jawa

Tengah, dan mungkin juga pembangkit

listrik tenaga batu bara lainnya, biaya

potensial untuk PLN (dan juga konsumen

listrik Indonesia) dapat menjadi signifikan.

Dengan mengasumsikan risiko mata uang

ini, pemerintah mengalihkan semua risiko

ke pundak pembayar pajak daripada

membelah risiko atau membebani risiko ke

pengembang proyek.

Mengkuantifikasi biaya potensi risiko ini

kepada konsumen listrik di Indonesia

adalah sulit mengingat ketidakpastian

nilai tukar dari waktu ke waktu, namun

untuk proyek listrik terbarukan skala

utilitas di India, nilai asumsi risiko mata

uang pemerintah diperkirakan secara

signifikan mengurangi biaya bersih utang

pengembang proyek relatif terhadap

hedging mata uang berbasis pasar

sebanyak 7 persen, dengan asumsi

pemerintah mengelola fasilitas hedging

nilai tukar mata uang asing yang dirancang

dengan baik.6 Dalam kasus Indonesia, biaya

hedging baru-baru ini cukup tinggi untuk

menambahkan sebanyak 9 persen pada

biaya hutang.7 Ini berarti premi risiko lebih

tinggi lagi yang ditanggung oleh konsumen

listrik, dan tergantung pada bagaimana

PLN menangani risiko mata uang (apakah

PLN memanfaatkan nilai lindung), biaya

sebenarnya bagi konsumen untuk

mengasumsikan risiko mata uang dalam

proyek pembangkit listrik dapat meningkat

secara signifikan lebih tinggi tergantung

pada bagaimana nilai Rupiah berfluktuasi

dari waktu ke waktu.

Pada akhirnya, pemerintah yang

menanggung semua risiko mata uang

(via PLN) untuk proyek pembangkit

listrik tenaga batubara Batang menjadi

preseden berisiko bagi pengembangan

pembangunan pembangkit listrik baru di

Indonesia. Pendekatan ini menghadapkan

pembayar jasa layanan pada risiko yang

signifikan, meningkatkan biaya listrik dan

memuat neraca keuangan PLN ke tingkat

beban yang berbahaya.

Pada tahun 1990an, saat krisis keuangan

Asia, volatilitas Rupiah mengakibatkan

konsekuensi buruk bagi PLN, yang telah

menyetujui dalam PPA untuk membeli

listrik dari perusahaan pembangkit

dalam dolar AS, namun pendapatan (dari

pelanggan Indonesia yang membeli listrik)

tetap dalam rupiah. Hal ini menyebabkan

absennya program IPP, dengan banyak

proyek dihentikan dan tertunda.8 Jika PLN

menanggung risiko nilai tukar asing untuk

proyek batubara, ada risiko yang signifikan

dengan hasil serupa seperti kasus gejolak

ekonomi.

5 Project Finance International, “AP: Indonesia – PLN to take forex risk in CJIPP,” May 25, 2016. http://www.pfie.com/ap-indonesia-pln-to-take-forex-risk-in-cjipp/21248911.article6 Arsalan Farooque and Dr. Gireesh Shirmali, “Reaching India’s Renewable Energy Targets Cost-Effectively: A Foreign Exchange Hedging Facility,” Climate Policy Initiative, June 2015.

https://climatepolicyinitiative.org/publication/reaching-indias-renewable-energy-targets-cost-effectively-a-foreign-exchange-hedging-facility/7 Satria Sambijantoro, “Rupiah to remain volatile until Fed hikes interest rate,” The Jakarta Post, April 23, 2015. http://www.thejakartapost.com/news/2015/04/23/rupiah-remain-

volatile-until-fed-hikes-interest-rate.html8 PwC, “Power in Indonesia: Investment and Taxation Guide 2013, 2nd Edition,” April 2013. http://www.pwc.com/id/en/publications/assets/electricity-guide-2013.pdf

Coal mining operation in East Kalimantan. ©Alex Doukas

Beberapa metodologi yang berbeda

tersedia untuk memperkirakan nilai jaminan

pinjaman.9 Bahkan tanpa informasi yang

tepat tentang sifat pengaturan keuangan

dalam hal jaminan, dimungkinkan untuk

mengembangkan perkiraan perkiraan risiko

yang ditanggung oleh pemerintah dalam

menawarkan jaminan ini, dan dengan

demikian perkiraan nilai subsidi yang

disediakan oleh jaminan ini.

2.1 MENGKUANTIFIKASI NILAI SUBSIDI, ATAU RISIKO KERUGIAN, DARI JAMINAN PINJAMANSeperti dijelaskan pada bagian 1.1, ada tiga

cara jaminan pinjaman menguntungkan

pemrakarsa proyek, atau menimbulkan

kerugian bagi pemerintah. Di sini, kita akan

fokus pada kerugian pemerintah daripada

pada manfaat total bagi pemrakarsa

proyek, yang berarti mempertimbangkan

pertimbangan penurunan tingkat suku

bunga yang dapat diberikan jaminan

pinjaman bagi pemrakarsa proyek, dan

berfokus pada kerugian karena kegagalan,

juga biaya administrasi untuk menjalankan

program penjaminan.

Ada berbagai perkiraan yang digunakan

untuk menilai risiko kegagalan program

penjaminan pinjaman. Organisasi untuk

Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi

(OECD) sebelumnya menggunakan

asumsi tingkat default 1 persen sebagai

aturan praktis untuk jaminan pinjaman.

Akademisi yang melihat berbagai program

penjaminan dunia nyata di negara maju dan

berkembang telah menemukan kerugian

berkisar antara 0 sampai 15 persen.

Di Indonesia, pengalaman sebenarnya

dengan jaminan pinjaman FTP-1 sampai

saat ini (khusus untuk tenaga batu bara)

menunjukkan tingkat kerugian keseluruhan

sebesar 4 persen, dengan tingkat kerugian

keseluruhan cenderung tumbuh karena

banyak jaminan yang ditawarkan di bawah

program FTP-1 hanya berumur beberapa

tahun. Kerugian ini tidak termasuk dalam

program FTP-1 untuk 36 surat jaminan, 11

surat jaminan dalam USD dan 25 dalam

IDR, yang mencakup total Rp 6,7 miliar (Rp

87 triliun). Antara 2012 dan 2016, $ 269,3

juta (Rp 3,5 triliun) hilang melalui program

jaminan pinjaman FTP-1, atau 4 persen

dari volume penjaminan, menurut laporan

dari Kementerian Keuangan.10 Ini hanya

jumlah kerugian sampai saat ini; setiap

kerugian yang terjadi di masa depan akan

menambah total ini.

Ada juga berbagai perkiraan biaya

administrasi yang terkait dengan program

penjaminan kredit. Di Asia, pengalaman

menunjukkan bahwa biaya administrasi

bisa mencapai beberapa persen dari

aset dana penjaminan. Di Jepang, biaya

administrasi telah dilaporkan 3,5 persen

per tahun. Di Korea, angka itu bahkan lebih

tinggi, yaitu 7 persen dari total jumlah

jaminan.

Pada 2017, Pemerintah Indonesia telah

mengindikasikan dapat memberikan

jaminan sebesar $ 26,7 miliar (Rp 357,4

triliun) untuk proyek pembangkit listrik,

sebagian besar untuk proyek pembangkit

listrik tenaga batu bara. Meskipun tidak

mungkin untuk secara lengkap dan akurat

mengukur risiko program jaminan listrik di

Indonesia, yang menguntungkan terutama

pembangkit listrik tenaga batu bara,

adalah mungkin untuk mengembangkan

berbagai kemungkinan risiko dengan

menggunakan skenario berdasarkan hal

di atas di Indonesia dan di dunia. Tabel 1

menunjukkan perkiraan potensi kerugian

yang rendah, menengah, dan tinggi, atau

subsidi, untuk jaminan pinjaman yang

ditawarkan untuk proyek listrik pada tahun

2017. Sebagian besar proyek ini (dan dana

penjaminan) untuk pembangkit listrik

tenaga batu bara.

2.2 MENGUKUR RISIKO NILAI TUKAR YANG DITANGGUNG PEMERINTAHDengan kecanggihan pasar hedging, biaya

hedging nilai mata uang kemungkinan

merupakan proxy yang paling akurat

untuk biaya penjaminan risiko valuta asing.

Tabel 1: Perkiraan kerugian prospektif dari jaminan pinjaman untuk proyek pembangkit tenaga listrik sampai tahun 2017

RISIKO YANG DITIMBULKAN OLEH JAMINAN UNTUK PEMBANGKIT LISTRIK BERBAHAN BAKAR BATUBARA

9 For example: Ashoka Mody and Dilip Patro, “Methods of Loan Guarantee Valuation and Accounting,” World Bank Group, November 1996. http://siteresources.worldbank.org/INTGUARANTEES/Resources/Methods_of_Loan_Guarantee_Valuationand_Accounting.pdf US Congressional Budget Office, “Estimating the Value of Subsidies for Federal Loans and Loan Guarantees,” August 2004. https://www.cbo.gov/sites/default/files/cbofiles/ftpdocs/57xx/doc5751/08-19-creditsubsidies.pdf Gary Schurman, “Valuing Loan Guarantees,” The Value Examiner, November 2010. http://www.appliedbusinesseconomics.com/files%5C2010-NovDec-Schurman.pdf

10 Ministry of Finance Indonesia, “Contingent Liabilities Management Developments In Third Quarter 2016,” 2016. http://www.djppr.kemenkeu.go.id/page/loadViewer?idViewer=6668&action=download

Rendah Sedang Tinggi

Biaya administratif (%) 2% 4% 7%

Tingkat kegagalan (default) (%) 1% 4% 15%

Total kerugian yang diperkirakan untuk penjaminan pinjaman sampai

tahun 2017 ($) $801.000.000 $2.136.000.000 $22.695.000.000

Dalam kasus Indonesia, biaya hedging telah

meningkat menjadi lebih dari 13 persen dari

biaya utang pada waktu dalam dua tahun

terakhir,11 dan telah berkisar pada 9 persen

dari biaya utang dalam beberapa tahun

terakhir (dengan fluktuasi yang signifikan).

PLN telah sepakat untuk menutupi risiko

selisih kurs dari PLTU tenaga batubara

Batang yang berkapasitas 2.000 MW,

yang memiliki komponen hutang sebesar

$3,4 miliar. Karena PLN adalah BUMN,

secara efektif ini berarti bahwa pemerintah

sekarang menanggung risiko mata uang,

karena pemerintah berdiri di belakang PLN

dalam kasus gagal bayar. Menilai biaya

lindung nilai sebesar 9 persen terhadap

tingkat suku bunga pasar saat ini untuk

hutang proyek berskala besar di Indonesia

akan menghasilkan biaya tambahan

sebesar ratusan juta dolar selama masa

pinjaman untuk sebuah proyek dengan

komponen hutang senilai $ 3,4 miliar,

Seperti tanaman Batang.

Risiko tersebut tidak hanya terbatas

pada pembangkit listrik tenaga batubara

Batang, PLN telah mengindikasikan bahwa

pihaknya mungkin akan menanggung

risiko yang sama untuk proyek batubara

berdana asing lainnya. Memberikan jaminan

semacam ini untuk beberapa pembangkit

listrik berbahan bakar batubara akan

meningkatkan tingkat subsidi, dan

menciptakan potensi risiko downside yang

jauh lebih besar dalam kasus fluktuasi mata

uang yang lebih besar dari biasanya.

2.3 MENGUKUR KELAYAKAN BISNIS/JAMINAN OFF-TAKER Cara terbaik untuk menghitung biaya

prospektif jaminan kelangsungan usaha

adalah dengan melihat kinerja masa lalu

mereka di Indonesia dan yurisdiksi lainnya.

Kerugian akibat jaminan semacam itu bisa

sangat besar, terutama jika pemerintah

membuat keputusan untuk kepentingan

publik untuk mengurangi dampak negatif

dari proyek pembangkit listrik tenaga batu

bara, atau jika ada terlalu banyak kapasitas

yang dikembangkan (atau bahkan jeda

antara kapasitas dan beban dalam sebuah

wilayah tertentu). Beberapa skenario di

mana kelayakan bisnis/jaminan tak terduga

dapat menyebabkan perhatian yang

signifikan unik untuk batubara, sementara

yang lain tidak. Beberapa skenario yang

menjadi perhatian teratas termasuk:

Kelebihan pasokan mengakibatkan

diambilnya jaminan

Bahkan kelebihan pasokan yang relatif

rendah terhadap permintaan dapat

menghasilkan pengeluaran yang besar,

karena model PPA PLN sampai saat ini

memastikan pembayaran ketersediaan

minimum (atau komitmen “take-or-pay”).

Jika PLN menandatangani terlalu banyak

PPA, dan terlalu banyak proyek yang

dibangun di satu wilayah, PLN masih harus

membayar pembangkit sesuai dengan

persyaratan PPA terlepas dari berapa

banyak listrik yang dapat mereka jual.

Akibat dari jaminan kelangsungan usaha,

risiko ini tidak berhenti pada PLN, namun

juga mengalir ke pemerintah. Risiko ini

diperkuat oleh fakta bahwa interkoneksi

listrik di seluruh nusantara sangat terbatas,

meningkatkan kemungkinan surplus listrik

regional bahkan sementara bagian lain

negara tersebut mengalami defisit listrik.

Peraturan baru tentang produsen listrik

mengakibatkan diambilnya jaminan

Skenario lain di mana jaminan

kelangsungan usaha diambil dalam jumlah

besar adalah jika pemerintah mengambil

keputusan baru tentang mengatur

produksi listrik di masa depan, misalnya,

untuk mengendalikan polusi udara atau

penggunaan air bersih di masa depan di

daerah yang kekurangan air, seperti yang

terjadi di China dan juga makin banyak

di India, mengakibatkan banyak PLTU

menganggur.12 Jaminan yang begitu mudah

tersebut menjamin risiko, mengikat tangan

pemerintah berikutnya untuk membuat

keputusan penentuan kepentingan umum.

Pasokan yang baru, murah, lebih efisien

dengan biaya bahan bakar rendah atau

tiada mendorong PLTU lama tidak

beroperasi

Kemungkinan lain adalah PLTU yang

lebih efisien dan hemat biaya beroperasi

di tahun-tahun mendatang, menggeser

generasi PLTU yang lebih mahal dan

kurang efisien, dalam hal ini pemerintah

akan terus menanggung biaya pembangkit

yang kurang efisien dan lebih mahal

seperti hasil dari jaminan dengan asumsi

PPA PLN seringkali termasuk perjanjian

take-or-pay untuk jangka waktu lama, yang

menyaratkan PLN (sebagai akibat dari

jaminan kelangsungan usaha, jika terjadi

kegagalan) atau pemerintah melakukan

pembayaran untuk listrik yang bahkan tidak

dibutuhkan. Dengan semakin berkurangnya

biaya teknologi energi terbarukan, ini

menjadi pertimbangan penting mengingat

banyak PPA PLN dapat mencakup

perjanjian take-or-pay 15 tahun atau lebih.

Dengan asumsi 21 GW produksi tenaga

batu bara baru di bawah rencana 35 GW,

dan bahkan tingkat pembayaran listrik

5 persen untuk produsen dibuat bukan

sebagai hasil dari pembelian listrik untuk

memenuhi permintaan, namun sebagai

akibat dari pembayaran minimum yang

dijamin di bawah PLN AKP (atau jaminan

kelangsungan usaha yang mencakup

mereka), ini bisa mengakibatkan biaya

tambahan bagi pembayar layanan biaya

tambahan $ 700 juta per tahun,13 dengan

potensi kerugian meningkat jauh lebih

tinggi jika ada penyebab sistemik dari

menanggurnya kapasitas pembangkit

secara luas.

11 Yudith Ho and Fathiya Dahrul, “Currency Hedge Catch-22 Confounds Indonesia as Rupiah Swings,” Bloomberg, April 27, 2015. https://www.bloomberg.com/news/articles/2015-04-28/currency-hedge-catch-22-confounds-indonesia-as-rupiah-swings

12 Victor Mallet, “India’s power stations are hit as big dams run dry,” Financial Times, May 5, 2016. https://www.ft.com/content/0c30a958-12d6-11e6-91da-096d89bd217313 These figures assume a 75% capacity factor for these coal-fired power plants and an average PPA price of $0.10/kWh (or, roughly based on current costs of production in Indonesia,

which fluctuate from year to year. The resulting calculation is as follows: Projected new coal-fired power generation capacity * capacity factor * hours per year * electricity price * rate of guaranteed electricity payments made to producers. With the corresponding numbers, the calculation is as follows: 21 GW of new coal capacity * 0.75 capacity factor * 8,760 hours per year = 137,970 GWh of electricity from new coal capacity per year. 137,970 GWh = * 0.05 guaranteed payment rate is 6898.5 GWh. 6898.5 GWh * $0.10/kWh production cost (or $100,000/GWh) = $689,800,000

Semua program peningkatan jaminan dan

kredit yang disajikan di atas memberikan

subsidi yang substansial untuk proyek

batubara yang mereka jaminkan, sambil

mengalihkan risiko keuangan kepada

penjamin. Risiko ini pada akhirnya

ditanggung oleh pemerintah Indonesia,

wajib pajak dan pembayar jasa layanan.

Seperti yang dijelaskan dalam analisis

ini, risiko pemberian jaminan diperkuat

bila ada banyak jaminan yang tumpang

tindih, karena ada pembangkit listrik

tenaga batu bara, seperti yang dijelaskan

dalam analisis ini. Proyek pembangkit

listrik tenaga batu bara dapat ditutupi

oleh jaminan kelangsungan usaha, jaminan

pinjaman, dan pemerintah mungkin juga

menanggung 100 persen risiko mata uang,

semuanya pada saat bersamaan. Jika

proyek gagal, jaminan pinjaman hilang;

bahkan jika proyek berhasil, mungkin masih

sangat mahal jika jaminan valuta asing dan

jaminan kelangsungan hidup bisnis terpicu.

Pemerintah Indonesia harus menyadari

sejauh mana jaminan dan peningkatan

kredit untuk pembangkit listrik tenaga

batubara membuat pembayar pajak dan

pembayar jasa layanan di Indonesia rentan

terhadap risiko yang signifikan, terutama

untuk kepentingan para pengembang

proyek pembangkit listrik tenaga batu bara.

Jaminan dan subsidi tidak pada dasarnya

bersifat buruk. Memang, hal tersebut

dapat menjadi alat yang sangat berguna

dalam mengkatalisasi pembangunan

infrastruktur dan penyediaan layanan

penting. Tapi jaminan ini hanya masuk

akal untuk memberi insentif bagi aktivitas

yang menciptakan barang publik tanpa

menciptakan biaya atau tanggung jawab

publik yang signifikan. Pembangkit listrik

berbahan bakar batubara menghasilkan

listrik, namun juga menghasilkan polusi

udara dalam jumlah besar yang merusak

kesehatan; menggunakan air bersih dalam

jumlah besar; dan mereka memompa

sejumlah besar karbon dioksida (CO2) ke

atmosfer.

Dalam menimbang apakah jaminan

untuk produsen listrik memenuhi

kepentingan umum, pemerintah dapat

mempertimbangkan apakah batubara,

dengan risiko yang menyertainya dan biaya

eksternal yang tinggi, layak mendapat

dukungan dan subsidi, atau apakah subsidi

dan dukungan harus dipusatkan pada

solusi energi yang menyediakan manfaat

publik bersih tertinggi dan paling sedikit

mengakibatkan bahaya.

KESIMPULAN

Oil Change International is a research, communications, and

advocacy organization focused on exposing the true costs of fossil

fuels and facilitating the coming transition towards clean energy.

Website: www.priceofoil.org Contact: info@priceofoil.org

Oil Change International

714 G Street SE

Suite 202

Washington, DC 20003 USA

www.priceofoil.org

This briefing was researched and written by Farhiya Tifow

with contributions from Alex Doukas, both with Oil Change

International, and with contributions from Ken Bossong with the

SUN DAY Campaign.

For more information, contact:

Alex Doukas at Oil Change International,

alex@priceofoil.org

May, 2017

Coal loaded on a barge in East Kalimantan. ©Alex Doukas