Kajian INTEGRASI SISTEM PERENCANAAN DAN...

Kajian

INTEGRASI

SISTEM PERENCANAAN DAN

PENGANGGARAN

LEMBAGA ADMINISTRASI NEGARA

DEPUTI BIDANG KAJIAN KEBIJAKAN

PUSAT KAJIAN SISTEM DAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

2014

KAJIAN

INTEGRASI SISTEM PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN

LEMBAGA ADMINISTRASI NEGARA DEPUTI BIDANG KAJIAN KEBIJAKAN

PUSAT KAJIAN SISTEM DAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA 2014

ii

KAJIAN

INTEGRASI SISTEM PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN

Penyusun: Tim Pusat Kajian Sistem dan Hukum Administrasi Negara

Kontributor :

Andi Wijayanto (Sekretariat Kabinet) Daryl Ichwan (Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas)

Dian P. Simatupang (Fakultas Hukum Universitas Indonesia) Ernest P. Raihan (Kementerian Keuangan - Direktorat Jenderal Anggaran)

Faisal Akbar (Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara) Hasrul Halili (Pusat Kajian Anti Korupsi Universitas Gadjah Mada) Hifdzil Alim (Pusat Kajian Anti Korupsi Universitas Gadjah Mada)

I Gusti Ngurah Putra (Bappeda Provinsi Bali) I Wayan Muhrta (Fakultas Hukum Universitas Udayana)

Ida Ayu Susanti (Kanwil Kemenkumham Prov. Bali) Jayadi (Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas)

Jumadi (Bappeda Provinsi Jawa Timur) Kodrat Wibowo (Fakultas Ekonomi Universitas Padjadjaran)

Putu Gde Arya Sumerthayasa (Fakultas Hukum Universitas Udayana) Sri Winarsi (Fakultas Hukum Universitas Airlangga)

Sumariyandono (Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas) Suparto Wijoyo (Fakultas Hukum Universitas Airlangga)

Suria Ningsih (Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara) Wika Harisa Putri (Pusat Kajian Anti Korupsi Universitas Gadjah Mada)

Yonathan S. Hadi (Kementerian Keuangan - Direktorat Jenderal Anggaran) Zainal Arifin Mochtar (Pusat Kajian Anti Korupsi Universitas Gadjah Mada)

Diterbitkan oleh : Pusat Kajian Sistem dan Hukum Administrasi Negara

Lembaga Administrasi Negara Jl. Veteran No. 10 Jakarta Pusat

Telp. (021) 3868201-05 Fax. (021) 3868208

KAJIAN INTEGRASI SISTEM PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN. – Jakarta : PKSANHAN - LAN, 2014

135 hlm.

iii

RINGKASAN EKSEKUTIF (EXECUTIVE SUMMARY)

Keterpaduan antara perencanaan dan penganganggaran merupakan isu penting dalam konteks pencapaian tujuan pembangunan nasional. Terkait hal itu, beberapa permasalahan mendasar yang dapat diidentifikasi antara lain adalah: (1) belum tercapainya sinergitas program pembangunan antara berbagai K/L untuk pencapaian prioritas pembangunan nasional maupun sasaran nasional serta penjabarannya dalam unit eselon I dalam rangka mendukung pencapaian sasaran K/L maupun nasional; serta (2) belum konsistennya perencanaan program dan penganggaran pada setiap tahunnya.

Terjadinya inkonsistensi program dan anggaran diidentifikasi bahwa tidak semua program/kegiatan yang tertuang dalam Renja-KL dapat dibiayai sepenuhnya. Hal ini disebabkan dokumen Renstra dan dokumen penganggaran belum sepenuhnya selaras. Penyebab munculnya beberapa permasalahan tersebut disebabkan adanya ill-structured problems, yaitu suatu kondisi atau keadaan dimana peraturan perundang-undangan dan peraturan kebijakan melahirkan masalah yang begitu luas, begitu banyak jumlahnya, dan tidak teridentifikasi.

Dari aspek kelembagaan, pemisahan institusi perencanaan dan penganggaran program pembangunan pasca reformasi justru menimbulkan pengkotak-kotakan (fragmentation) pemerintahan, dimana fungsi penyusunan program masih tetap berada di Bappenas, sedangkan fungsi penganggaran berada di Kementerian Keuangan. Tidak sinerginya perencanaan dan penganggaran dalam pelaksanaan pembangunan nasional tidak dapat dihindari meskipun telah dilakukan Pertemuan Tiga Pihak (Trilateral Meeting) sebagaimana diatur dalam PP No. 90 Tahun 2010 tentang Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga (RKA-KL). Kondisi yang terjadi antara lain sebagai berikut :

1. Buruknya koordinasi dan kesepahaman antara Kementerian PPN/Bappenas, Kementerian Keuangan, dan Kementerian/Lembaga terkait dengan pencapaian sasaran-sasaran prioritas pembangunan nasional yang akan dituangkan dalam RKP, pokok-pokok kebijakan fiskal dan kebijakan belanja,

2. Inkonsistensinya kebijakan yang ada dalam dokumen perencanaan dengan dokumen penganggaran, yaitu antara RPJM, RKP, Renja K/L dan RKA-KL, dan

3. Rendahnya komitmen bersama atas penyempurnaan yang perlu dilakukan terhadap Rancangan Awal Rencana Kerja Pemerintah.

Dalam sistem perencanaan dan penganggaran, terdapat 2 (dua) hal penting: (i) perencanaan program yang tepat sasaran dan (ii) perencanaan

iv

penganggaran yang lebih efektif dan efisien. Dengan sistem perencanaan dan penganggaran yang baik, maka program-program yang disusun adalah benar-benar bertujuan untuk menyelesaikan tantangan dan hambatan pembangunan. Selanjutnya dalam penyusunan perencanaan penganggaran harus menggunakan prinsip “money follow function”. Artinya penyusunan perencanaan program dan penganggarannya dapat saja tidak dilaksanakan bersamaan, tetapi secara sekuential dengan menimbang program prioritas pembangunan terlebih dahulu.

Untuk konteks Indonesia, Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN) sebagaimana tertuang dalam UU No. 25 Tahun 2004 merupakan tahap awal dari siklus APBN yang mencerminkan rencana pembangunan yang akan dilaksanakan oleh seluruh Pemerintah. Kemudian rencana tersebut dilanjutkan dengan proses penganggaran untuk mendapatkan alokasi anggaran, sebagaimana diatur dalam UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara di dalamnya juga mengatur proses penganggaran di daerah, serta UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.

Gambar Hubungan Perencanaan dengan Pengelolaan Anggaran

TUJUAN

PEMBANGUNAN

NASIONAL

UU No.

25/2004

SPPN

PLANNING

UU No.

17/2003

KN BUDGETING

ORGANIZING

BUDGET

PLANNING

UU No. 1/2004

Actuating

UU No. 15/2004

Controlling

S I S T E M

K E U A N G A N

N E G A R A

v

Berdasarkan ilustrasi di atas, terlihat irisan proses (yang disebut

sebagai budget planning) antara fungsi perencanaan dan penganggaran yang sering menjadi permasalahan dalam hubungan perencanaan dan penganggaran, walaupun sebenarnya telah dipayungi dengan PP No. 20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah dan PP No. 21 Tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga beserta peraturan perubahan dan peraturan pelaksanaannya. Ketentuan tersebut pada dasarnya dimaksudkan sebagai jembatan penghubung antara Bappenas sebagai Perencana dan Kemenkeu sebagai Pelaksana dalam menyusun anggaran. Irisan “budget planning” itulah yang harus dikelola dengan baik agar sistem perencanaan peganggaran pembangunan nasional akan lebih baik, efisien dan equity.

Berdasarkan konsep membangun sinergi dari sudut pandang hukum administrasi negara, maka untuk mewujudkan keterpaduan fungsi perencanaan yang diselenggarakan Bappenas dan fungsi penganggaran yang diselenggarakan oleh Dirjen Anggaran Kementerian Keuangan, dapat dilakukan dengan cara menempuh salah satu dari 3 (tiga) opsi kebijakan sebagai berikut.

Sumber: Diolah dari berbagai sumber Kajian ini menggunakan pendekatan deskriptif, yang menggambarkan

permasalahan adanya disintegrasi dalam sistem perencanaan dan penganggaran. Pengumpulan data dalam kajian ini dilakukan dengan cara

Opsi Tinjauan Hukum Administrasi Negara

Keterangan

1 sinergitas tindakan hukum (rechshandelingen),

yaitu penataan kembali perbuatan hukum dalam perencanaan dan penganggaran, baik tindakan hukum publik yang bersegi satu (eenzijdige publiekrechtelijke handeling) dan tindakan hukum publik yang bersegi dua (tweezidge publiekrechtelijke handeling);

2 sinergitas hubungan hukum (rechtsbetrekkingen),

yaitu penataan kembali antar-wewenang yang dimiliki Kementerian PPN/Bappenas dan Kementerian Keuangan dalam hubungannya dengan lembaga pemerintah dan lembaga Negara

3 sinergitas kedudukan hukum (rechstatus),

yaitu penataan kembali kelembagaan Kementerian PPN/Bappenas dan Kementerian Keuangan dalam kaitannya dengan kedudukan kelembagaannya

vi

mencermati studi terdahulu, studi benchmarking, dan focus group discussion (FGD). Selanjutnya, dilakukan validasi draft hasil kajian dengan narasumber di daerah dan perguruan tinggi.

Narasumber kajian ini adalah para pakar dan praktisi yang memiliki keilmuan serta keahlian terkait perencanaan dan penganggaran. Dari kalangan pakar, narasumber kajian ini berasal dari Universitas Indonesia, Universitas Padjadjaran, Universitas Sumatera Utara, Universitas Airlangga, Universitas Udayana, dan Universitas Gadjah Mada. Sedangkan, narasumber praktisi kajian ini berasal dari Kementerian Keuangan, Kementerian PPN/Bappenas, Sekretariat Kabinet, Kementerian Hukum dan HAM, serta beberapa K/L lainnya.

Pengolahan data dilakukan dengan menyeleksi data berdasarkan permasalahan atau isu yang diangkat. Analisis data dilakukan dengan menggabungkan 2 (dua) metode, yaitu : (1) analisis isi (content analysis) dan (2) analisis data sekunder (secondary data analysis). Seluruh data yang terkumpul dan dinilai layak, kemudian dielaborasi untuk merumuskan pengertian, ruang lingkup, dan permasalahan yang berkembang, serta pokok-pokok solusi yang dapat diajukan dalam kajian ini.

Agar terwujud integrasi perencanaaan dan penganggaran pembangunan nasional yang lebih baik untuk kesejahteraan rakyat, LAN menyampaikan opsi kebijakan dari perspektif jangka pendek (perbaikan tata laksana) dan jangka panjang (perbaikan kelembagaan).

1. Jangka pendek, secara ketatalaksanaan diperlukan pembenahan terhadap proses dan prosedur perencanaan program kegiatan dan penganggaran di Indonesia. Tatalaksana perencanaan dan penganggaran ke depan dilakukan dengan mekanisme tata kerja sebagai berikut. a. Presiden menetapkan Visi, misi, program kerja; b. Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas

menerjemahkan pencapaian visi, misi dan program presiden dalam RPJM disertai target output dan outcome yang harus dicapai oleh kementerian/lembaga. Target tersebut kemudian diinput dalam sebuah sistem aplikasi perencanaan program/kegiatan. Selain itu, disusun pula pedoman tentang bagaimana proses penyusunan usulan program/kegiatan yang harus dilakukan oleh K/L. Sementara itu, Kementerian Keuangan menyusun estimasi rencana penerimaan negara untuk 5 (lima) tahun ke depan;

c. Setiap tahun, Kementerian/Lembaga menyusun usulan program/ kegiatan berdasar RPJM beserta estimasi rencana anggaran yang diperlukan. Usulan tersebut disampaikan melalui sebuah sistem aplikasi perencanaan program/kegiatan pembangunan;

d. Setiap Tahun Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/ Bappenas mengevaluasi kinerja program/kegiatan tahun lalu dan usulan program/kegiatan tahunan yang disampaikan melalui sistem aplikasi, serta menetapkan program/kegiatan tahunan yang akan

vii

dilaksanakan dan dibiayai (RKT). Sementara Kementerian Keuangan mengevaluasi kinerja efisiensi anggaran, dan Menetapkan sumber pembiayaan pembangunan;

e. Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas menyusun dokumen RKP, sementara Kementerian Keuangan menyusun dokumen RAPBN;

f. Presiden menetapkan dokumen nota keuangan untuk disampaikan ke DPR.

2. Jangka Menengah, secara kelembagaan, fungsi koordinasi, integrasi, sinkronisasi dan sinergi atas rencana program kegiatan dan anggaran dilakukan oleh Bappenas yang akan ditempatkan di Kantor Kepresidenan, dengan nomenklatur Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran.

a. Tugas Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran :

Menyelenggarakan koordinasi, integrasi, sinkronisasi dan sinergi serta mengevaluasi dan menetapkan rencana program pemba-ngunan dan anggaran (budget planning) kementerian/ lembaga.

b. Fungsi, Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran :

1) Pelaksanaan koordinasi, integrasi, sinkronisasi dan sinergi rencana program pembangunan dan anggaran (budget planning) kementerian/lembaga.

2) Pelaksanaan evaluasi rencana program pembangunan dan anggaran (budget planning) kementerian/lembaga.

3) Penetapan program pembangunan dan anggaran (budget planning) pembangunan yang akan dilaksanakan oleh kementerian/lembaga

c. Kewenangan Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran:

Menetapkan program dan kegiatan pembangunan kementerian/ lembaga yang akan dilaksanakan dan dibiayai dengan anggaran yang tersedia, mengacu pada visi misi dan prioritas program kerja Presiden dan RPJM.

Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran pada Kantor

Kepresidenan tersebut, terbentuk melalui 3 (tiga) opsi sebagai berikut Opsi 1 (Progresif), Bappenas dan Ditjen Anggaran merger menjadi

“Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran” pada Kantor Kepresidenan (Set P2A Kanpres);

Opsi 2 (moderate) Bappenas menjadi “Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran” pada Kantor Kepresidenan (Set P2A Kanpres), dan Ditjen Anggaran tetap tapi fungsi/ kewenangan pengambilan keputusan pengalokasian anggaran pindah ke Set P2A Kanpres;

viii

Opsi 3 (konservatif) Bappenas tetap tapi fungsi/ kewenangan pengambilan keputusan penetapan prioritas program/ kegiatan pindah ke Set P2A Kanpres, dan Ditjen Anggaran tetap tapi fungsi/ kewenangan pengambilan keputusan pengalokasian anggaran pindah ke Set P2A Kanpres.

Hasil kajian ini semakin menegaskan fakta ego sektoral dan disharmoni dalam sistem perencanaan dan penganggaran, sebagaimana disampaikan dalam beberapa hasil kajian atau penelitian terkait. Untuk itu, kajian dapat menjadi trigger bagi Presiden agar segera melakukan penataan kebijakan, kelembagaan dan mekanisme perencanaan dan penganggaran di Indonesia.

Berdasarkan Pasal 23 Perpres 165 Tahun 2014 tentang Penataan Tugas dan Fungsi Kabinet Kerja, paling lambat sampai November 2015, akan dilakukan penataan organisasi kabinet kerja. Terkait hal itu, hasil kajian ini dapat menjadi referensi (academic paper) bagi Presiden untuk melakukan penataan fungsi, tugas dan kewenangan lembaga Kementerian PPN/Bappenas dan Kementerian Keuangan, khususnya terkait dengan aspek perencanaan dan penganggaran.

Namun, penataan kelembagaan kabinet kerja dimaksud harus sinergi dengan penataan kebijakan di bidang sistem perencaaan dan penganggaran. Dalam hal ini, perlu dilakukan penataan secara sistematis dari level kebijakan Undang-Undang (bersama DPR), Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden hingga Peraturan Menteri yang mengatur mengenai perencanaan dan penganggaran.

Khusus terkait pelembagaan dan mekanisme Pertemuan Tiga Pihak (trilateral meeting) --- yang berdasarkan kesimpulan dan rekomendasi Kajian ini diselenggarakan di Kantor Kepresidenan, tetap dapat dilaksanakan tanpa harus menunggu perubahan regulasi. Hal ini berdasarkan pada kewenangan dasar Presiden selaku Kepala Pemerintahan (executive power), sehingga dapat mengeluarkan kebijakan di ranah eksekutif sepanjang bertujuan untuk mewujudkan efisiensi dan efektivitas. Dalam rangka upaya integrasi forum dan harmonisasi sistem perencanaan dan penganggaran, maka hasil kajian ini akan dapat menjadi panduan bagi Presiden untuk merumuskan format forum dan mekanismenya.

Secara umum, dalam penyusunan kajian ini sudah melibatkan pimpinan instansi terkait, khusus Bpk. Andi Widjajanto (Sekretaris Kabinet) yang secara khusus hadir langsung dalam acara FGD di Kantor LAN. Dalam acara tersebut, pada prinsipnya beliau memahami usulan pembentukan Kantor Kepresidenan dan perlunya penataan sistem perencanaan serta penganggaran agar dapat selaras dengan prioritas dan gaya kepemimpinan (leadership style) Presiden. Tentu saja, upaya penataan ini harus tetap memperhatikan stabilitas dan

ix

dinamika politik, sehingga perlu dikaji momentum yang tepat untuk melaksanakannya.

Agar hasil kajian ini dapat bernilai manfaat/berdampak secara nyata dalam reformasi sistem perencanaan dan penganggaran, perlu dilakukan beberapa rencana tindak berikut ini.

1. Jangka Pendek (sebelum Februari 2015)

Mengajukan policy brief kajian ini kepada Presiden cq. Sekretaris Kabinet, sehingga dapat menjadi bagian dalam perubahan struktur organisasi kabinet kerja sebagaimana diamanatkan dalam Perpres No. 165 Tahun 2014.

2. Jangka Menengah (akhir Desember 2015)

Mengajukan usulan perubahan kebijakan sebagai landasan hukum penataan sistem perencanaan dan penganggaran, di level Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden. Pada saat bersamaan, mengusulkan kepada Presiden dan Menteri terkait agar revisi UU No. 17 Tahun 2003 dan UU No. 25 Tahun 2004 dapat masuk dalam usulan prioritas di luar Prolegnas 2015. Selanjutnya, diharapkan proses revisi terhadap kedua Undang-Undang tersebut segera dilaksanakan, agar dapat menjadi landasan hukum bagi penataan sistem perencanaan dan penganggaran di Indonesia.

xi

SAMBUTAN

DEPUTI BIDANG KAJIAN KEBIJAKAN

LEMBAGA ADMINISTRASI NEGARA

Efek persaingan global terasa semakin dekat dengan negara kita, salah

satunya terlihat bagaimana setiap negara di dunia berkompetisi untuk

meningkatkan efektivitas penyelenggaraan pemerintahannya. Dalam hal ini,

fragmentasi pemerintahan yang terlalu tinggi dianggap sebagi salah satu

penyebab teradinya inefektivitas pemerintahan, karena terjadinya sejumlah

problem yang dapat menghalangi pemerintah untuk merespon dengan cepat

dinamika yang berkembang di dalam lingkungan strategisnya.

Secara lebih jelas, beberapa problematika mendasar terkait tata kelola

pemerintahan kita saat ini adalah: (1) kewenangan sebuah urusan yang

terfragmentasikan pada beberapa K/L sehingga alokasi menjadi tumpang tindih

yang membuat tata kelola pemerintahan menjadi kompleks. Sebagai contoh,

sebuah urusan pemerintahan tertentu seperti UKM, pertanahan, maritim dan

kelautan, perizinan selalu melibatkan belasan Kementerian/Lembaga. Struktur

ini menciptakan kerugian ganda, yakni menciptakan kebutuhan melakukan

koordinasi dan menjadikan ego sektoral tumbuh dengan subur, (2) lemahnya

institusi dan mekanisme pengintegrasian rencana dan kegiatan pembangunan

pemerintah pusat dan daerah. Mekanisme Musrenbang dari tingkat bawah

sampai dengan tingkat nasional terbukti tidak efektif. Duplikasi dan tumpang

tindih kegiatan antar tingkat pemerintahan yang berbeda terus terjadi dan

menjadi rutinitas. Bahkan, benturan kebijakan antara pusat, provinsi, dan

kabupaten/kota mudah ditemui dalam berbagai bidang seperti ekonomi dan

investasi.

Selanjutnya, (3) terjadinya disintegrasi fungsi manajemen pemerintahan,

utamanya antara fungsi perencanaan dan penganggaran. Kedua fungsi ini

dikelola oleh kementerian yang berbeda, yaitu Kementerian Perencanaan

Pembangunan Nasional/Bappenas dan Kementerian Keuangan. Pemisahan

kedua fungsi tersebut ke dalam dua kementerian yang berbeda dengan ego

sektoralnya masing-masing membuat interkoneksi antar kedua fungsi tersebut

sangat lemah. Inovasi kegiatan sering tidak “nyambung” dengan alokasi

anggarannya.

Untuk mencegah terjadinya dan/atau mengatasi permasalahan-

permasalahan sebagaimana dikemukakan tersebut, terdapat beberapa hal yang

dapat dilakukan dalam membangun sistem perencanaan dan penganggaran

xii

pembangunan nasional yang terintegrasi, antara lain pembaharuan regulasi,

institusi atau mekanisme; penerapan pendekatan whole-of-government

perspective atau dalam konteks perencanaan dan pembangunan dengan mencari

solusi terhadap masalah publik secara holistik dari kepentingan publik dan

pemerintah secara keseluruhan; mentradisikan evidence-based policy dalam

proses perencanaan dan penganggaran; serta menerapkan prinsip-prinsip better

planning and budgeting regulation, seperti: sederhana dan mudah dilaksanakan;

inklusif dan konsultasi dengan pemangku kepentingan; subsidiarity -

dilaksanakan oleh tingkat pemerintahan yang paling relevan; dan

proporsionalitas – penganggaran yang diberikan sesuai dengan perencanaan

tujuan yang akan dicapai.

Sehubungan dengan hal tersebut, saya menyambut baik dilakukannya

“KAJIAN INTEGRASI SISTEM PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN” ini. Hasil

dari kajian ini diharapkan dapat memberikan masukan bagi pemerintahan yang

sedang berjalan untuk memastikan bahwa proses perencanaan dan

penganggaran pembangunan yang dilakukan harus saling terkoneksi dan saling

sinergi satu sama lain dalam sebuah sistem manajemen perencanaan dan

penganggaran yang terintegrasi untuk pembangunan bagi kesejahteraan rakyat.

Jakarta, Desember 2014

Deputi Bidang Kajian Kebijakan

Lembaga Administrasi Negara

Sri Hadiati W.K.

xiii

KATA PENGANTAR

Kajian Integrasi Sistem Perencanaan dan Penganggaran ini merupakan

salah satu kegiatan kajian di lingkungan Lembaga Administrasi Negara yang

dilaksanakan oleh Deputi Bidang Kajian Kebijakan, melalui Pusat Kajian Sistem

dan Hukum Administrasi Negara.

Perlu dipahami bersama bahwa perencanaan dan penganggaran

mempunyai peran yang penting dalam rangka mendukung keberlangsungan

proses pembangunan nasional. Seiring perjalanan perkembangan negara

kesatuan republik indonesia, hubungan antara peran perencanaan dan peran

penganggaran pun mengalami berbagai dinamika perkembangan yang

berubah-ubah. Namun satu hal yang diakui dan disepakati baik oleh pemangku

peran perencanaan maupun pemangku peran penganggaran adalah bahwa

antar keduanya diperlukan sebuah sinergi yang tidak dapat dipisahkan untuk

menggerakan roda gigi pembangunan nasional.

Oleh sebab itu, “Kajian Integrasi Sistem Perencanaan dan

Penganggaran” ini dilakukan untuk memberikan alternatif solusi atas

pengakuan dan kesepakatan bahwa perencanaan dan penganggaran

merupakan sinergi yang harus terintegrasi secara kokoh dalam sistem

kebijakan pembangunan nasional. Kajian dilakukan dengan se-obyektif

mungkin dengan memperhatikan pendapat dan pandangan dari pihak

pemangku peran perencanaan dan pemangku peran penganggaran yang saat

ini tengah mengabdi, Pendapat dan pandangan tersebut dipadukan dengan

pendapat dan pandangan pembanding dari berbagai pihak lainnya, seperti

akademisi, pengamat, pengguna kebijakan perencanaan dan penganggaran

dari pemerintahan daerah maupun pemrintahan pusat, serta dari instansi

penetap kebijakan. Oleh sebab itu, hasil kajian ini diharapkan dapat

memberikan bayangan solusi berupa beberapa alternatif rekomendasi

kebijakan untuk mewujudkan suatu sistem perencanaan dan penganggaran

pembangunan nasional yang terintegrasi antar kementerian/lembaga, maupun

kelak antar pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Ucapan terima kasih kami sampaikan kepada para kontributor dan

narasumber, baik dari kalangan Perguruan Tinggi, Pemerintahan, maupun

organisasi non-pemerintah, yang telah berkenan bekerja sama dalam

berdiskusi dan memberikan data dan informasi yang diperlukan, serta

menyumbangkan beberapa pemikiran dan gagasannya yang menjadi bahan

utama dari bahan penyusunan kajian ini. Tanpa dukungan dan kerjasama yang

baik tersebut, kajian ini tidak akan dapat diselesaikan seperti saat ini.

xiv

Disadari bahwa banyak hal dalam hasil kajian ini yang masih belum

komprehensif dan sempurna. Oleh sebab itu kritik dan saran yang berharga

kami harapkan dalam rangka perbaikan dan penyempurnaan hasil karya

selanjutnya.

Akhir kata, kami harapkan muatan substantif yang disampaikan dalam

hasil kajian ini sesuai dengan tujuan, sasaran dan hasil yang ingin dicapai dari

kegiatan ini. Semoga hasil kajian ini dapat memberi manfaat, baik bagi

pemerintah dalam rangka perumusan kebijakan maupun bagi para pembaca

yang berminat terhadap muatan materi hasil kajian ini

.

Jakarta, Desember 2014

Kepala Pusat Kajian Sistem

dan Hukum Administrasi Negara

Tri Saksono

xv

DAFTAR ISI

Ringkasan Eksekutif (Executive Summary)……………………………….. iii

Sambutan Deputi Bidang Kajian Kebijakan

Lembaga Administrasi Negara ......................................................................

xi

Kata Pengantar …………………………………………………………………….…. xiii

Daftar Isi …………………………………………………………………………………. xv

BAB I SISTEM PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN DI

INDONESIA SERTA PERMASALAHAN YANG DIHADAPI

1

A. Kebijakan Sistem Perencanaan dan Penganggaran

Saat Ini........................................................................................

1

B. Permasalahan Perencanaan dan Penganggaran

Kementerian/Lembaga ……....………………………………

14

C. Metode Kajian …………………...………………………………. 16

BAB II KONSEP PENATAAN SISTEM PERENCANAAN DAN

PENGANGGARAN …………………………………...………………….

17

A. Perspektif Konsep Ideal Perencanaan ………………. 17

B. Perspektif Hukum Administrasi Negara (HAN) … 18

C. Perspektif Akuntabilitas …......…………………………... 21

BAB III HASIL KAJIAN PENATAAN SISTEM PERENCANAAN

DAN PENGANGGARAN ……………………………………………….

27

A. Penelitian/Kajian Terdahulu …...................................... 25

B. Studi Banding (Benchmarking) …………………………. 46

C. Pandangan Narasumber..............…………………………. 52

D. Hasil Validasi atas Draft Hasil Kajian ………………... 104

BAB IV KESIMPULAN DAN REKOMENDASI …………………………….. 117

A. Kesimpulan …………………………………………………........ 117

B. Rekomendasi Kebijakan ................................................... 120

xvi

BAB V IMPLIKASI KEBIJAKAN DAN LANGKAH TINDAK LANJUT 127

A. Dampak Hasil Kajian terhadap Kebijakan

Perencanaan dan Penganggaran …………......………..

127

B. Rencana Tindak (Action Plan) ……......………………… 128

DAFTAR PUSTAKA ………………………………………………………..………….... 131

INDEKS ………………………………………………………………………….................. 133

LAMPIRAN

1. Policy Brief Membangun Sinergi Perencanaan dan

Penganggaran

I - 1

2. Bahan-bahan Paparan Narasumber II - 1

1

BAB I

SISTEM PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN DI INDONESIA

SERTA PERMASALAHAN YANG DIHADAPI

A. Kebijakan Sistem Perencanaan dan Penganggaran Saat Ini

Sistem perencanaan dan penganggaran mengalami reformasi dengan

ditetapkannya UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara; UU No. 1

Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, UU No.15 Tahun 2004 tentang

Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, serta UU No.

25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Untuk

operasionalisasi keempat Undang-Undang tersebut, pemerintah telah

mengeluarkan beberapa Peraturan Pemerintah, yaitu PP No. 20 Tahun 2004

tentang Rencana Kerja Pemerintah, PP No. 21 Tahun 2004 tentang Penyusunan

Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga yang telah diubah dengan

PP No. 90 Tahun 2010, PP No. 39 Tahun 2006 tentang Tata Cara Pengendalian

dan Evaluasi Pelaksanaan Pembangunan, serta PP No. 40 Tahun 2006 tentang

Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Nasional. Dalam rangka

keselarasan pelaksanaan peraturan perundang-undangan tersebut,

dikeluarkan Surat Edaran Bersama (SEB) Menteri PPN/Kepala Bappenas dan

Menteri Keuangan No. 0142/M.PPN/06/2009 dan No. 1848/MK/2009 tanggal

19 Juni tentang Pedoman Reformasi Perencanaan dan Penganggaran.

Sesuai dengan ketentuan pada PP No. 21 Tahun 2004 yang merupakan

peraturan pelaksanaan dari UU No. 17 Tahun 2003 ditegaskan bahwa ke depan

rencana kerja dan anggaran yang disusun harus menggunakan 3 (tiga)

pendekatan, yaitu: (1) Anggaran Terpadu (unified budget); (2) Kerangka

Pengeluaran Jangka Menengah, yang biasa disebut “KPJM” (medium term

expenditure framework); dan (3) Penganggaran Berbasis Kinerja, yang biasa

disebut “PBK” (performance based budget).

2

Reformasi sistem perencanaan dan penganggaran yang dilaksanakan

pada periode 2010-2014 pada hakekatnya adalah pemenuhan amanat dan

optimalisasi dari ketiga pendekatan tersebut dalam perencanaan

pembangunan nasional. Reformasi sistem perencanaan dan penganggaran

dilaksanakan melalui restrukturisasi program dan kegiatan yang berfokus

pada PBK. Restrukturisasi program dan kegiatan ini bertujuan mewujudkan

perencanaan yang berorientasi kepada hasil (outcome) dan keluaran (output)

sebagai dasar penerapan akuntabilitas kabinet dan akuntabilitas kinerja

Kementerian Negara/Lembaga (K/L). Sedangkan untuk kedua pendekatan

lainnya (anggaran terpadu dan KPJM) bersifat mendukung penerapan PBK.

Pendekatan anggaran terpadu merupakan prasyarat penerapan PBK,

sedangkan pendekatan KPJM merupakan jaminan kontinuitas penyediaan

anggaran kegiatan karena telah dirancang hingga 3 (tiga) atau 5 (lima) tahun

ke depan.

1. Kebijakan Sistem dan Mekanisme Perencanaan

Berdasarkan UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan

Pembangunan Nasional, perencanaan adalah suatu proses untuk

menentukan tindakan masa depan yang tepat, melalui urutan pilihan,

dengan memperhitungkan sumber daya yang tersedia. Sedangkan Sistem

Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN) dimaknai sebagai satu

kesatuan tata cara perencanaan pembangunan untuk menghasilkan

rencana-rencana pembangunan dalam jangka panjang, jangka menengah,

dan tahunan yang dilaksanakan oleh unsur penyelenggara negara dan

masyarakat di tingkat Pusat dan Daerah.

SPPN mencakup 5 (lima) pendekatan dalam seluruh rangkaian

perencanaan, yakni: (1) politik; (2) teknokratik; (3) partisipatif; (4) atas-

bawah (top-down); dan (5) bawah-atas (bottom-up).

3

Pendekatan politik memandang bahwa pemilihan Presiden/Kepala

Daerah adalah proses penyusunan rencana, karena rakyat pemilih

menentukan pilihannya berdasarkan program-program pembangunan

yang ditawarkan masing-masing calon Presiden/Kepala Daerah

(Penjelasan Umum UU No. 25 Tahun 2004). Artinya, rencana

pembangunan adalah agenda pembangunan yang ditawarkan oleh

Presiden/Kepala Daerah pada saat kampanye yang dijabarkan ke dalam

Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM). Perencanaan dengan

pendekatan teknokratik dilaksanakan dengan menggunakan metode dan

kerangka berpikir ilmiah oleh lembaga atau satuan kerja yang secara

fungsional bertugas untuk itu. Perencanaan dengan pendekatan partisipatif

dilaksanakan dengan melibatkan semua pihak yang berkepentingan

(stakeholders) terhadap pembangunan. Pelibatan mereka bertujuan untuk

mendapatkan aspirasi dan menciptakan rasa memiliki. Sedangkan,

pendekatan atas-bawah dan bawah-atas dalam perencanaan dilaksanakan

menurut jenjang pemerintahan. Rencana hasil proses atas-bawah dan

bawah-atas diselaraskan melalui musyawarah yang dilaksanakan, baik di

tingkat Nasional, Provinsi, Kabupaten/Kota, Kecamatan, maupun Desa.

Perencanaan pembangunan terdiri dari 4 (empat) tahapan yakni:

(1) penyusunan rencana; (2) penetapan rencana; (3) pengendalian

pelaksanaan rencana; dan (4) evaluasi pelaksanaan rencana. Keempat

tahapan diselenggarakan secara berkelanjutan, sehingga secara

keseluruhan membentuk satu siklus perencanaan yang utuh.

Tahapan penyusunan rencana dilaksanakan untuk menghasilkan

rancangan lengkap suatu rencana yang siap untuk ditetapkan yang terdiri

dari 4 (empat) langkah. Langkah pertama adalah penyiapan rancangan

rencana pembangunan yang bersifat teknokratik, menyeluruh, dan terukur.

Langkah kedua, masing-masing instansi pemerintah menyiapkan

rancangan rencana kerja dengan berpedoman pada rancangan rencana

pembangunan yang telah disiapkan. Langkah ketiga adalah melibatkan

4

masyarakat (stakeholders) dan menyelaraskan rencana pembangunan yang

dihasilkan masing-masing jenjang pemerintahan melalui musyawarah

perencanaan pembangunan (musrenbang). Sedangkan langkah keempat

adalah penyusunan rancangan akhir rencana pembangunan.

Tahapan berikutnya adalah penetapan rencana menjadi produk

hukum agar mengikat semua pihak untuk melaksanakannya. Berdasarkan

UU No. 25 Tahun 2004, Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP)

Nasional/Daerah ditetapkan dalam Undang-Undang/Peraturan Daerah,

Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) Nasional/Daerah

ditetapkan dalam Peraturan Presiden/Kepala Daerah, dan Rencana

Pembangunan Tahunan Nasional/Daerah ditetapkan sebagai Peraturan

Presiden/Kepala Daerah.

Tahapan pengendalian pelaksanaan rencana pembangunan

dimaksudkan untuk menjamin tercapainya tujuan dan sasaran

pembangunan yang tertuang dalam rencana, melalui kegiatan koreksi dan

penyesuaian selama pelaksanaan rencana tersebut yang dilakukan oleh

pimpinan Kementerian/Lembaga/Satuan Kerja Perangkat Daerah

(K/L/SKPD). Selanjutnya, Menteri PPN/Bappenas atau Kepala Bappeda

menghimpun dan menganalisis hasil pemantauan pelaksanaan rencana

pembangunan dari masing-masing pimpinan K/L/SKPD sesuai dengan

tugas dan kewenangannya.

Tahapan evaluasi pelaksanaan rencana merupakan bagian dari

kegiatan perencanaan pembangunan yang secara sistematis

mengumpulkan dan menganalisis data dan informasi untuk menilai

pencapaian sasaran, tujuan dan kinerja pembangunan. Evaluasi ini

dilaksanakan berdasarkan indikator dan sasaran kinerja yang tercantum

dalam dokumen rencana pembangunan. Indikator dan sasaran kinerja

mencakup masukan (input), keluaran (output), hasil (result), manfaat

(benefit) dan dampak (impact). Dalam rangka perencanaan pembangunan,

setiap Kementerian/Lembaga, baik Pusat maupun Daerah, berkewajiban

5

untuk melaksanakan evaluasi kinerja pembangunan yang merupakan

dan/atau terkait dengan fungsi dan tanggungjawabnya. Dalam

melaksanakan evaluasi kinerja proyek pembangunan, Kementrian/

Lembaga, baik Pusat maupun Daerah, mengikuti pedoman dan petunjuk

pelaksanaan evaluasi kinerja untuk menjamin keseragaman metode,

materi, dan ukuran yang sesuai untuk masing-masing jangka waktu sebuah

rencana.

Berdasarkan PP No. 40 Tahun 2006 tentang Tata Cara Penyusunan

Rencana Pembangunan Nasional, perencanaan pembangunan nasional

meliputi perencanaan pembangunan jangka panjang, perencanaan

pembangunan jangka menengah, RPJM K/L, rencana pembangunan

tahunan nasional, dan rencana pembangunan tahunan

kementerian/lembaga. Penyusunan perencanaan pembangunan jangka

panjang menghasilkan RPJP, perencanaan pembangunan jangka menengah

menghasilkan RPJM, dan perencanaan tahunan nasional menghasilkan

Rencana Kerja Pemerintah (RKP).

Penyusunan dokumen perencanaan –-- RPJP, RPJM, dan RKP --–

dilaksanakan melalui tahapan yang telah ditentukan dalam peraturan

perundang-undangan, salah satunya melalui musrenbang, baik

musrenbang jangka panjang nasional, musrenbang jangka menengah

nasional, maupun musrenbang perencanaan tahunan.

RPJP memuat visi, misi, dan arah pembangunan nasional untuk

periode 20 (dua puluh) tahun. Dokumen ini lebih bersifat visioner dan

hanya memuat hal-hal yang mendasar, sehingga memberi keleluasaan yang

cukup bagi penyusunan rencana jangka menengah dan tahunannya.

RPJM Nasional adalah rencana pembangunan nasional untuk periode

5 (lima) tahun yang merupakan penjabaran dari visi, misi, dan program

prioritas Presiden yang disusun dengan berpedoman pada RPJP.

6

Gambar di atas menunjukkan hubungan antara RPJP Nasional,

RPJM Nasional, dan RKP beserta dokumen turunannya (Renja K/L dan

Renja SKPD). RPJM Nasional adalah rencana pembangunan Nasional

untuk periode 5 (lima) tahun yang merupakan penjabaran dari visi, misi,

dan program prioritas Presiden yang disusun berpedoman pada RPJP.

Sementara itu, RKP merupakan penjabaran dari RPJM Nasional, yang

memuat prioritas pembangunan, rancangan kerangka ekonomi makro,

rencana kerja dan pendanaannya, baik yang dilaksanakan langsung oleh

pemerintah maupun yang ditempuh dengan mendorong partisipasi

masyarakat.

Tuntutan publik terhadap pemerintah demikian banyak jumlah

dan beragam jenisnya, mulai dari lahir sampai mati, mulai dari hal-hal

yang besar sampai hal-hal terkecil dalam pemenuhan kebutuhan

mendasar. Oleh karena itu, pemerintah menetapkan sejumlah prioritas

Gambar 1.1 Sinkronisasi Perencanaan dan Penganggaran Pusat dan

Daerah

7

nasional (2010-2014) yang meliputi: (1) reformasi birokrasi dan tata

kelola; (2) pendidikan; (3) kesehatan; (4) penanggulangan kemiskinan;

(5) ketahanan pangan; (6) infrastruktur; (7) iklim investasi dan usaha;

(8) energi; (9) lingkungan hidup dan bencana; (10) daerah tertinggal,

terdepan, terluar, dan paska konflik; serta (11) kebudayaan, kreativitas,

dan inovasi teknologi. Prioritisasi terhadap program pembangunan

nasional ini sangat penting karena keterbatasan anggaran yang untuk

membiayai (costing) program-program tersebut (Sumariyandono,

2014).

Menurut Bastian (2006:37), penyusunan rencana perlu

memperhatikan kapasitas fiskal yang tersedia. Prinsip utama dalam

kegiatan perencanaan dan penganggaran adalah menyusun dan

menganggarkan prioritas kegiatan yang disepakati dengan tidak

melebihi kapasitas fiskal yang bersangkutan (Ibid: 38). Prioritas itulah

kata kunci yang dijadikan pertimbangan dalam melaksanakan

perencanaan dan penganggaran. Hal ini mengingat bahwa organisasi

memiliki sumber daya (resources) yang sangat terbatas baik sumber

daya manusia (SDM), peralatan (sarana-prasarana) dan terlebih lagi

sumber daya keuangan/fiskal.

2. Sistem dan Mekanisme Penganggaran Saat ini

Sistem dan mekanisme penganggaran era reformasi yakni sejak

terbitnya UU No. 17 Tahun 2003 telah mengalami sejumlah perubahan

yang mendasar, salah satunya adalah bahwa penyusunan Rancangan

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) berpedoman pada

RKP. RKP tidak lagi memuat daftar panjang usulan kegiatan K/L yang

selama ini dianggap sebagai “daftar keinginan” yang belum tentu dapat

dilaksanakan. Sebagai pedoman penyusunan RAPBN, RKP disusun dengan

mengikuti pendekatan baru dalam penganggaran yaitu penerapan

8

kerangka pengeluaran jangka menengah (KPJM), penerapan penganggaran

terpadu, dan penerapan penganggaran berbasis kinerja.

RKP merupakan penjabaran dari RPJM Nasional yang memuat

rancangan kerangka ekonomi makro, termasuk di dalamnya memuat arah

kebijakan fiskal dan moneter, prioritas pembangunan, serta rencana kerja

dan pendanaannya, baik yang dilaksanakan langsung oleh Pemerintah

maupun ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat.

Sementara, Rencana Kinerja (Renja) K/L disusun dengan

berpedoman pada Renstra K/L dan mengacu pada prioritas pembangunan

nasional dan pagu indikatif. Renja K/L memuat kebijakan, program dan

kegiatan pembangunan, baik yang dilaksanakan langsung oleh Pemerintah

maupun ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat. Program

dan kegiatan tersebut disusun dengan pendekatan berbasis kinerja,

kerangka pengeluaran jangka menengah, dan penganggaran terpadu.

Program terdiri dari kegiatan berupa: (1) kerangka regulasi yang

bertujuan untuk memfasilitasi, mendorong, maupun mengatur kegiatan

pembangunan yang dilaksanakan sendiri oleh masyarakat; dan/atau (2)

kerangka pelayanan umum dan investasi Pemerintah yang bertujuan untuk

menyediakan barang dan jasa publik yang diperlukan masyarakat. K/L

yang fungsinya mengatur dan/atau melaksanakan pelayanan langsung

kepada masyarakat, menyusun standar pelayanan minimum berkoordinasi

dengan Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional (PPN),

Kementerian Keuangan, dan Kementerian/Lembaga terkait.

Di lingkup pemerintah daerah, RKPD merupakan penjabaran dari

RPJMD dan mengacu kepada RKP. RKPD memuat rancangan kerangka

ekonomi daerah, prioritas pembangunan daerah, rencana kerja dan

pendanaannya, baik yang dilaksanakan langsung oleh Pemerintah Daerah

maupun yang ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat.

Selanjutnya, Kementerian Perencanaan melaksanakan Musrenbang

untuk menyelaraskan antar Renja K/L dan antara kegiatan dekonsentrasi

9

dan tugas pembanguan yang tercantum dalam Renja K/L dengan

rancangan RKPD. Hasil Musrenbang digunakan untuk memutakhirkan

Rancangan RKP.

Sesuai dengan ketentuan PP No. 21 Tahun 2004 tentang

Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/ Lembaga,

RKA-KL terdiri dari Renja K/L dan anggaran yang diperlukan untuk

melaksanakan rencana kerja tersebut.

Di dalam Renja K/L diuraikan visi, misi, tujuan, kebijakan, program,

hasil yang diharapkan, kegiatan, dan keluaran yang diharapkan. Dalam

anggaran yang diperlukan, diuraikan biaya masing-masing program dan

kegiatan untuk tahun anggaran yang direncanakan yang dirinci menurut

jenis belanja, prakiraan maju untuk tahun berikutnya, serta sumber dan

sasaran pendapatan K/L yang bersangkutan. RKA-KL meliputi seluruh

kegiatan satuan kerja di lingkungan K/L termasuk kegiatan dalam rangka

dekonsentrasi dan tugas pembantuan.

a. Pendekatan Penyusunan Anggaran

Sebagaimana dijelaskan terdahulu, RKA-KL disusun dengan

menggunakan pendekatan KPJM, penganggaran terpadu, dan

penganggaran berbasis kinerja, sebagaimana diuraikan berikut ini.

1) Pendekatan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah

KPJM digunakan untuk mencapai disiplin fiskal secara

berkelanjutan. K/L mengajukan usulan anggaran untuk membiayai

program dan kegiatan dalam tahun anggaran yang direncanakan

dan menyampaikan prakiraan maju yang merupakan implikasi

kebutuhan dana untuk pelaksanaan program dan kegiatan tersebut

pada tahun berikutnya. Prakiraan maju yang diusulkan K/L

disetujui oleh Presiden dan ditetapkan dalam Keputusan Presiden

tentang Rincian APBN untuk menjadi dasar bagi penyusunan

10

usulan anggaran K/L pada tahun anggaran berikutnya, terhitung

setelah tahun anggaran yang sedang disusun.

2) Pendekatan Penganggaran Terpadu

Penyusunan anggaran terpadu dilakukan dengan

mengintegrasikan seluruh proses perencanaan dan penganggaran

di lingkungan K/L untuk menghasilkan dokumen RKA-KL dengan

klasifikasi anggaran belanja menurut organisasi, fungsi, program,

kegiatan, dan jenis belanja.

Klasifikasi menurut organisasi dilakukan sesuai dengan

struktur organisasi K/L. Klasifikasi menurut fungsi dan subfungsi

dilakukan sesuai dengan Lampiran I PP No. 21 Tahun 2004.

Klasifikasi menurut program dan kegiatan ditetapkan oleh Menteri

PPN/Kepala Bappenas berkoordinasi dengan Menteri Keuangan

berdasarkan usulan Menteri/Pimpinan Lembaga. Sedangkan,

Klasifikasi menurut rincian jenis belanja dilakukan sesuai dengan

Lampiran II PP No. 21 Tahun 2004. Perubahan terhadap klasifikasi

menurut organisasi, fungsi, sub fungsi dan rincian jenis belanja

tersebut ditetapkan oleh Kementerian Keuangan.

3) Penganggaran Berbasis Kinerja

Penyusunan anggaran berbasis kinerja dilakukan dengan

memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dengan keluaran

dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian

hasil dan keluaran tersebut. Dalam penyusunan anggaran berbasis

kinerja diperlukan indikator kinerja, standar biaya, dan evaluasi

kinerja dari setiap program dan jenis kegiatan. Tingkat kegiatan

yang direncanakan dan standar biaya yang ditetapkan pada

permulaan siklus tahunan penyusunan anggaran menjadi dasar

untuk menentukan anggaran pada tahun anggaran yang

direncanakan dan prakiraan maju bagi program yang

bersangkutan.

11

Setelah berkoordinasi dengan K/L terkait, Menteri

Keuangan menetapkan standar biaya, baik yang bersifat umum

maupun yang bersifat khusus bagi Pemerintah Pusat. Tingkat

kegiatan yang direncanakan dan standar biaya yang ditetapkan

pada permulaan siklus tahunan penyusunan anggaran menjadi

dasar untuk menentukan anggaran pada tahun anggaran yang

direncanakan dan prakiraan maju bagi program yang

bersangkutan.

b. Pertemuan Tiga Pihak/Trilateral Meeting

Pertemuan Tiga Pihak merupakan sebuah forum pembahasan

bersama yang dilakukan antara Kementerian PPN/Bappenas,

Kementerian Keuangan, dan K/L untuk konsolidasi dan penajaman

Prioritas Nasional berikut pendanaan yang diperlukan dalam rangka

melaksanakan prioritas-prioritas tersebut. Selanjutnya, hasil

pembahasan ini akan dituangkan secara konsisten dalam RKP dan

Renja K/L.

Penyusunan Renja K/L dilakukan dengan berpedoman pada

surat yang disampaikan Menteri PPN/Kepala Bappenas dan Menkeu

mengenai pagu indikatif. Renja K/L disusun berdasarkan pendekatan

berbasis kinerja, kerangka pengeluaran jangka menengah, dan

penganggaran terpadu yang memuat kebijakan, program dan kegiatan.

Beberapa tujuan yang hendak dicapai dengan dilaksanakannya

kegiatan Pertemuan Tiga Pihak ini adalah:

1) meningkatkan koordinasi dan kesepahaman antara Kementerian

PPN/Bappenas, Kementerian Keuangan, dan K/L terkait dengan

pencapaian sasaran-sasaran prioritas pembangunan nasional yang

akan dituangkan dalam RKP, pokok-pokok kebijakan fiskal dan

kebijakan belanja;

12

2) menjaga konsistensi kebijakan yang ada dalam dokumen

perencanaan dengan dokumen penganggaran, yaitu antara RPJM,

RKP, Renja K/L dan RKA-KL;

3) mendapatkan komitmen bersama atas penyempurnaan yang perlu

dilakukan terhadap Rancangan Awal RKP.

Pelaksanaan Pertemuan Tiga Pihak (Trilateral Meeting)

dilakukan melalui proses/mekanisme sebagai berikut:

Gambar 1.2. Mekanisme Pertemuan Tiga Pihak

Kegiatan yang dilakukan dalam Pertemuan Tiga Pihak meliputi

tahapan sebagai berikut:

1) mengacu pada Rancangan Awal RKP, Kementerian PPN/Bappenas

menyampaikan Sasaran Prioritas Pembangunan Nasional dan

13

Kegiatan Prioritas dengan target sasaran dan pendanaannya

termasuk Inisiatif Baru yang disetujui;

2) Kementerian Keuangan menyampaikan kebijakan anggaran yang

meliputi kebijakan di bidang belanja negara, kelompok biaya, jenis

belanja, dan satuan biaya. Di samping itu, Kementerian Keuangan

juga memberikan masukan atas kepatutan penggunaan anggaran

dan pelaksanaan efisiensi yang dapat dilakukan oleh K/L;

3) K/L menyampaikan arah kebijakan, rencana program dan kegiatan

prioritas yang merupakan penjabaran dari Renstra K/L.

Dalam pelaksanaan Trilateral Meeting diharapkan

menghasilkan suatu dokumen kesepakatan yang bersifat mengikat 3

(tiga) pihak dan berisikan butir-butir kesepakatan. Apabila terdapat

ketidaksepakatan antara 3 (tiga) pihak, maka dapat diambil alternatif

tindakan sebagai berikut:

1) Alternatif pertama

Butir-butir ketidaksepakatan dibahas kembali bersama-sama

dengan memperhatikan prinsip musyawarah untuk mencapai

mufakat;

2) Alternatif kedua

Butir-butir ketidaksepakatan dijadikan catatan pembahasan dalam

dokumen kesepakatan Pertemuan Tiga Pihak dan tidak perlu untuk

diputuskan dalam forum ini. Apabila dirasakan sangat perlu untuk

mendapatkan putusan atas perbedaan yang ada, maka dapat

dilakukan alternatif berikutnya;

3) Alternatif ketiga

Butir-butir ketidaksepakatan yang dianggap perlu dan penting

untuk diputuskan dapat dibawa dan diputuskan di tingkat yang

lebih tinggi (eselon I). Namun demikian, dalam hal ini perlu

memperhatikan keterbatasan waktu yang tersedia untuk

menyusun Renja K/L.

14

B. Permasalahan Perencanaan dan Penganggaran Kementerian/

Lembaga

Keterpaduan antara perencanaan dan penganganggaran merupakan isu

penting dalam konteks pencapaian tujuan pembangunan nasional. Terkait hal

itu, beberapa permasalahan mendasar yang dapat diidentifikasi antara lain

adalah:

1. belum tercapainya sinergitas program pembangunan antara berbagai K/L

untuk pencapaian prioritas pembangunan nasional maupun sasaran

nasional serta penjabarannya dalam unit eselon I dalam rangka

mendukung pencapaian sasaran K/L maupun nasional.

Mencermati susunan dokumen perencanaan mulai dari RPJP,

RPJMN, Renstra, RKP, Renja K/L sampai dengan tersusunnya RKA-KL

sesungguhnya merupakan sebuah rangkaian yang saling berhubungan satu

dengan yang lainnya. Keterkaitan antar dokumen perencanaan dari yang

paling makro sampai mikro merupakan kesatupaduan yang juga harus

dilaksanakan secara terpadu oleh setiap tingkatan pemerintahan baik

pusat maupun daerah.

Khusus di tingkat Pusat, sinergitas program pembangunan antar

K/L menjadi poin penting yang harus diperhatikan dalam menjamin

adanya keterkaitan antara program yang dijalankan pada satu kementerian

dengan yang lainnya. Sinergitas pelaksanaan program pembangunan yang

terjaga dengan baik akan dapat mengurangi terjadinya overlapping antar

K/L.

Tumpang tindih pelaksanaan program sudah sering terjadi dan

cenderung sulit dihindari, karena masing-masing pihak mengklaim bahwa

urusan yang dilaksanakan memang menjadi kewenangannya. Hal lain yang

menyebabkan terjadinya tumpang tindih tersebut karena kedudukan

Menteri PPN/Kepala Bappenas yang setara dengan K/L lainnya sehingga

tidak dapat menegur apabila terjadi hal-hal sebagaimana tersebut.

15

Di sisi lain, Kementerian PPN/Bappenas sebagai koordinator dalam

pelaksanaan program pun tidak berjalan optimal, karena kewenangan

anggaran tidak lagi berada di bawah pengendalian Bappenas namun di

bawah Ditjen Anggaran. Selain itu, kegiatan trilateral meeting yang

dilaksanakan dalam rangka penyusunan Renja K/L yang pada gilirannya

akan melahirkan RKA-KL dinilai belum mampu menunjukkan hasil yang

sesuai harapan. Proses trilateral meeting dinilai hanya sarana normatif

guna memenuhi peraturan perundangan, sementara dampaknya belum

terlihat dalam penataan program, kegiatan dan anggaran K/L.

2. belum konsistennya perencanaan program dan penganggaran pada setiap

tahunnya.

Terjadinya inkonsistensi program dan anggaran diidentifikasi

bahwa tidak semua program/kegiatan yang tertuang dalam Renja K/L

dapat dibiayai sepenuhnya. Hal ini disebabkan dokumen Renstra dan

dokumen penganggaran belum sepenuhnya selaras.

Mengutip pendapat Dian P.N. Simatupang (2014), penyebab

munculnya beberapa permasalahan tersebut disebabkan adanya ill-

structured problems, yaitu suatu kondisi atau keadaan dimana peraturan

perundang-undangan dan peraturan kebijakan melahirkan masalah yang

begitu luas, begitu banyak jumlahnya, dan tidak teridentifikasi. Dalam

konteks perencanaan dan penganggaran, kondisi ill-structured problems

tersebut menyebabkan beberapa hal berikut : (1) tujuan bernegara yang

belum dipahami sebagai tujuan keuangan negara; (2) perencanaan yang

tidak sinkron dengan penganggaran; serta (3) latar belakang pengambilan

keputusan atas perencanaan dan penganggaran yang termuat dalam

Undang-Undang tentang APBN, kurang memiliki latar belakang rasionalitas

yang dapat dipertanggungjawabkan legitimasinya. Konsekuensinya,

pemerintah mengalami kerumitan dalam mewujudkan tujuan bernegara,

karena implementasi pembangunan tidak berjalan sesuai dengan

16

perencanaannya, atau setidaknya penganggaran kurang dilandasi dengan

rasionalitas perencanaan yang kuat. Padahal, Pasal 23 ayat (1) UUD 1945

mengamanatkan tujuan penganggaran adalah untuk sebesar-besar

kemakmuran rakyat.

C. Metode Kajian

Kajian ini menggunakan pendekatan deskriptif, yang menggambarkan

permasalahan adanya disintegrasi dalam sistem perencanaan dan

penganggaran. Pengumpulan data dalam kajian ini dilakukan dengan cara

mencermati studi terdahulu, studi benchmarking, dan focussed group discussion

(FGD). Selanjutnya, dilakukan validasi draft hasil kajian dengan narasumber di

daerah dan perguruan tinggi.

Narasumber kajian ini adalah para pakar dan praktisi yang memiliki

keilmuan serta keahlian terkait perencanaan dan penganggaran. Dari kalangan

pakar, narasumber kajian ini berasal dari Universitas Indonesia, Universitas

Padjadjaran, Universitas Sumatera Utara, Universitas Airlangga, Universitas

Udayana, dan Universitas Gadjah Mada. Sedangkan, narasumber praktisi kajian

ini berasal dari Kementerian Keuangan, Kementerian PPN/Bappenas,

Sekretariat Kabinet, Kementerian Hukum dan HAM, serta beberapa K/L

lainnya.

Pengolahan data dilakukan dengan menyeleksi data berdasarkan

permasalahan atau isu yang diangkat. Analisis data dilakukan dengan

menggabungkan 2 (dua) metode, yaitu : (1) analisis isi (content analysis) dan

(2) analisis data sekunder (secondary data analysis). Seluruh data yang

terkumpul dan dinilai layak, kemudian dielaborasi untuk merumuskan

pengertian, ruang lingkup, dan permasalahan yang berkembang, serta pokok-

pokok solusi yang dapat diajukan dalam kajian ini.

17

BAB II

KONSEP PENATAAN

SISTEM PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN

A. Perspektif Konsep Ideal Perencanaan

Secara konseptual, Mintzberg mendefinisikan perencanaan sebagai

pemikiran tentang masa depan, pengendalian masa depan, pengambilan

keputusan, dan integrasi pengambilan keputusan (1994: 7-9). Terkait definisi

perencanaan sebagai pemikiran tentang masa depan, Bolan (1974)

sebagaimana dikutip Mintzberg menyatakan bahwa perencanaan

menunjukkan tentang berpikir masa depan. Hal ini sejalan dengan pendapat

Sawyer (1983) yang menyatakan bahwa perencanaan adalah tindakan yang

ditata di awal.

Newman (1951), menyatakan bahwa hampir semua pekerjaan, agar

dapat dilakukan sepenuhnya dengan baik, harus direncanakan, setidaknya

secara informal dan dilakukan beberapa menit sebelumnya. Dalam hal

pengendalian masa depan, Weick (1979), sebagaimana dikutip Mintzberg

(1994), perencanaan adalah desain masa depan yang diinginkan dan cara

efektif untuk melaksanakan hal tersebut. Sejalan dengan hal itu, Ackoff (1970)

berpendapat bahwa orang lain mengekspresikan beberapa pemikiran ketika

mereka mendefinisikan tujuan perencanaan sebagai “menciptakan perubahan

yang terkendali dalam lingkungan”.

Terkait dengan proses pengambilan keputusan, Koontz (1958),

sebagaimana dikutip Mintzberg (1994: 8), menyatakan bahwa perencanaan

sebagai penentuan secara sadar tindakan yang dirancang untuk mencapai

tujuan. Menurut Koontz, segala sesuatu dimulai dengan perencanaan,

kemudian memutuskan.

18

Perencanaan merupakan integrasi pengambilan keputusan,

sebagaimana disampaikan Ackoff (1970) dalam Mintzberg (1994:9) sebagai

berikut:

“Planning is required when the future state that we desire involves a set

of interdependent decisions; that is, a system of decisions…the principal

complecity in planning deries from the interrelated-ness of the decisions

rather than from the decisions themselves”.

Perencanaan diperlukan jika keadaan masa depan yang kita inginkan

melibatkan 1 (satu) set keputusan yang saling keterkaitan, yaitu, sistem

keputusan .... kompleksitas utama dalam perencanaan berasal dari

keterkaitan keputusan bukan dari keputusan itu sendiri. Jelas sekali

bahwa perencanaan berkaitan dengan berbagai keputusan yang saling

terintegrasi antara satu dengan yang lain.

Dalam konteks perencanaan, perencanaan pembangunan dimaknai

sebagai pemrograman suatu strategi pemerintahan dalam pembangunan

nasional dengan menggunakan sistem intervensi dan mekanisme pasar

(Myrdal, dalam Bappenas 2010). Sedangkan, menurut Kartasasmita (Bappenas,

2010) perencanaan pembangunan diartikan sebagai pendekatan manajemen

stratejik secara lebih eksplisit dalam menyusun rencana pembangunan, dengan

menggunakan konsep visi, misi dan agenda, serta instrumen kebijakan dalam

berbagai stratifikasi. Rumusan perencanaan pembangunan diperkaya dengan

perencanaan di bidang politik dan hukum serta diperkuat dengan

menempatkannya sebagai bidang pembangunan tersendiri. Sedangkan

pemikiran pembangunan perekonomian berdasarkan pada paradigma

ekonomi kerakyatan dan pemberdayaan masyarakat.

19

B. Perspektif Hukum Administrasi Negara (HAN)

Permasalahan disharmonisasi perencanaan dan penganggaran

disebabkan oleh adanya ill-structured problems sebagaimana diuraikan di atas,

sehingga perlu dibangun upaya untuk mewujudkan keterpaduan antara sistem

perencanaan dan penganggaran dalam kerangka pembangunan nasional.

Upaya dimaksud diwujudkan dalam bentuk penataan kembali atau reposisi

terhadap perencanaan dan penganggaran pembangunan, baik secara

perspektif sistem perencanaan maupun perspektif HAN. Reposisi tersebut

meliputi: (1) reposisi sistem dan tindakan hukum (rechshandelingen) tugas dan

fungsi instansi yang melaksanakan fungsi perencanaan dan penganggaran; (2)

reposisi sistem dan hubungan hukum (rechtsbetrekkingen) antar-wewenang

instansi yang melaksanakan fungsi perencanaan dan penganggaran; serta (3)

reposisi sistem dan kedudukan hukum (rechstatus) kelembagaan instansi yang

melaksanakan fungsi perencanaan dan penganggaran. Lebih lanjut mengenai

masing-masing reposisi sebagaimana diuraikan sebagaimana berikut ini.

1. Pendekatan reposisi sistem dan hubungan hukum (rechtsbetrekkingen)

antar wewenang instansi yang melaksanakan fungsi perencanaan dan

penganggaran.

Konsep reposisi hubungan antar wewenang dimaksudkan untuk

tetap mempertahankan kelembagaan yang menangani tugas dan fungsi

perencanaan dan penganggaran. Dalam konsep ini, yang perlu diubah atau

diperbaiki adalah hubungan kerja antarlembaga yang selalu dibatasi

dengan kewenangan yang dimilikinya. Kewenangan atau wewenang itu

sendiri merupakan hak dan kekuasaan untuk bertindak; serta kekuasaan

untuk membuat keputusan, memerintah, dan melimpahkan tanggung

jawab kepada orang lain. Dengan kata lain, pendekatan ini dapat

disederhanakan: lembaga tetap seperti saat ini, serta fungsi dan tugas

organisasi tetap, tetapi hubungan wewenang perlu diperbaiki.

20

Setiap organisasi memiliki kewenangan (authority) sesuai dengan

peraturan perundang-undangan yang melandasinya. Namun, terkadang

timbul permasalahan pelaksanaan kewenangan dalam hubungan kerja

dengan lembaga lain. Sebagai contoh, Direktorat Jenderal (Ditjen)

Anggaran Kementerian Keuangan mempunyai kewenangan untuk merevisi

usulan anggaran yang disampaikan K/L. Namun, timbul pertanyaan,

apakah keputusan yang diambil tersebut sesuai dengan yang diharapkan?

Demikian pula Bappenas yang memiliki kewenangan untuk mengoreksi

program/kegiatan yang termuat dalam perencanaan jangka

pendek/tahunan. Patut dipertanyakan, sejauhmana kewenangan tersebut

dilaksanakan dalam hubungannya dengan instansi lain. Hal ini kiranya

menarik untuk dikaji dalam rangka mewujudkan keterpaduan sistem

perencanaan-penganggaran.

2. Pendekatan reposisi sistem dan tindakan hukum (rechshandelingen) tugas

dan fungsi instansi yang melaksanakan fungsi perencanaan dan

penganggaran.

Pendekatan kedua, konsep reposisi tugas dan fungsi dimaksudkan

untuk mempertahankan kelembagaan dan wewenang yang dimilikinya,

namun perlu melakukan perubahan dalam hal tugas dan fungsinya

(lembaga tetap, wewenang tetap, serta fungsi dan tugas berubah). Tugas

adalah sesuatu yang wajib dikerjakan atau yang ditentukan untuk

dilakukan; pekerjaan yang menjadi tanggung jawab seseorang atau

pekerjaan yang dibebankan. Sedangkan tugas pokok adalah sasaran utama

yang dibebankan kepada organisasi untuk dicapai. Adapun fungsi adalah

jabatan (pekerjaan) yang dilakukan. Dengan kata lain, pendekatan ini

bermaksud meletakkan pekerjaan perencanaan dan penganggaran ini

sesuai dengan ketentuan perundang-undangan. Sebagai contoh, tugas

perumusan perencanaan pembangunan nasional selama ini melekat pada

setiap K/L/Daerah (K/L/D) dengan dipayungi oleh Bappenas sebagai

21

“penyelenggara perencanaan pembangunan nasional” dalam perencanaan

pembangunan nasional, dari perencanaan jangka panjang, jangka

menengah, dan jangka pendek. Oleh karenanya, dapat dikatakan instansi

yang memiliki tugas pokok di bidang perumusan perencanaan

pembangunan nasional di Indonesia adalah Bappenas. Sementara itu, tugas

pokok pengelolaan keuangan negara anggaran melekat pada Kementerian

Keuangan, yang dalam konteks anggaran adalah penyusunan Rencana

Anggaran Pendapatan dan Belanja Nasional (RAPBN).

Persoalannya, bagaimanakah agar tugas dan fungsi tersebut dapat

dilaksanakan secara efektif dan efisien. Hal ini berhubungan erat dengan

pendekatan pertama –-- hubungan wewenang antarlembaga –--

sebagaimana dijelaskan sebelumnya. Sebagai contoh: dalam penyusunan

anggaran, sejauhmana Ditjen Anggaran Kemenkeu melakukan perumusan

kebijakan terkait penyusunan anggaran. Penyusunan anggaran/RAPBN

terkait dengan dokumen Rencana Kerja Pemerintah (RKP) yang disusun

oleh Bappenas. Pertanyaannya, apakah memungkinkan Ditjen Anggaran

Kemenkeu memperluas/mereposisi tugas dan fungsi tersebut?

3. Pendekatan reposisi sistem dan kedudukan hukum (rechstatus)

kelembagaan/instansi yang melaksanakan fungsi perencanaan dan

penganggaran.

Konsep reposisi kelembagaan/instansi disebut juga dengan

restrukturisasi kelembagaan, artinya terjadi perubahan terhadap

kelembagaan yang menangani fungsi perencanaan dan penganggaran.

Penataan kelembagaan semacam ini dengan sendirinya akan mengubah

hubungan wewenang antar lembaga dan tusi organisasinya.

Berbagai rekomendasi penataan kelembagaan bidang perencanaan

dan penganggaran telah disampaikan ke publik, yang terakhir adalah

rekomendasi LAN (2014) agar fungsi perencanaan dan penganggaran

dilaksanakan oleh Kantor Kepresidenan Urusan Perencanaan dan

22

Penganggaran. Posisi lembaga ini berada langsung di bawah kantor

kepresidenan, sebagaimana yang telah berlaku di Amerika Serikat.

C. Perspektif Akuntabilitas

Akuntabilitas merupakan salah satu asas dalam penyelenggaraan

negara, sebagaimana diatur dalam UU No. 28 Tahun 1999 tentang

Penyelenggaran Negara yang Bersih dan Bebas KKN. Akuntabilitas berarti

bahwa setiap program dan kegiatan penyelenggara negara harus dapat

dipertanggungjawabkan kinerja atau hasilnya kepada rakyat selaku pemegang

kedaulatan. Dengan demikian, setiap program dan kegiatan pada setiap

instansi pemerintah harus dapat dipertanggungjawabkan kinerja atau manfaat

yang dihasilkan kepada masyarakat. Hal tersebut juga sejalan dengan

penjelasan UU No. 17 Tahun 2003 tentang keuangan negara yang

mengamanatkan kinerja berorientasi pada hasil sebagai asas pengelolaan

keuangan negara.

UU No. 17 Tahun 2003 menegaskan pentingnya penggunaan anggaran

sebagai alat akuntabilitas. Sejalan dengan hal itu, Undang-Undang ini juga

menegaskan perlunya mengintegrasikan sistem akuntabilitas kinerja ke dalam

sistem penganggaran, untuk menghindari terjadinya duplikasi laporan yang

menimbulkan inefisiensi waktu dan biaya. Kebijakan lain yang selaras dengan

hal tersebut adalah PP No. 8 Tahun 2006 tentang Pelaporan Keuangan dan

Kinerja Pemerintah, sebagai turunan dari UU No. 1 Tahun 2004 tentang

Perbendaharaan Negara. Peraturan Pemerintah tersebut mengamanatkan

bahwa sistem akuntabilitas kinerja instansi pemerintah harus terintegrasi

dengan sistem perencanaan, sistem penganggaran, sistem perbendaharaan dan

sistem akuntansi pemerintah.

Menurut Direktorat Jenderal Anggaran, manajemen kinerja adalah

suatu proses strategis dan terpadu yang menunjang keberhasilan organisasi

melalui pengembangan kinerja aspek-aspek yang menunjang keberadaan suatu

organisasi. Pada implementasinya, manajemen kinerja tidak hanya

23

berorientasi pada salah satu aspek, melainkan aspek-aspek terintegrasi dalam

mendukung jalannya suatu organisasi.

Saat ini belum ada keselarasan antara sistem perencanaan, sistem

penganggaran, dan manajemen kinerja, baik dalam hal struktur dan kerangka

logis kinerja, istilah dan definisi, jenis dan format formulir, penanggung jawab

kinerja organisasi; dan aplikasi pengolahan data dan informasi kinerja. Tidak

ada benang merah antara perencanaan kinerja dengan penganggaran, sehingga

apa yang akan dicapai sering kali tidak sinkron dengan uang yang tersedia.

Kondisi sebagaimana tersebut di atas memunculkan dua isu strategis,

yaitu:

1. Laporan Kinerja Pemerintah Pusat dan Laporan Akuntabilitas Kinerja

Instansi Pemerintah (LAKIP) pada tingkat kementerian/lembaga belum

berorientasi pada hasil/outcome, serta belum dapat menjawab target

prioritas RPJMN karena tidak tersedia informasi hasil dalam Laporan

Kinerja masing-masing K/L;

2. Banyak duplikasi pekerjaan bagi instansi pemerintah dalam menyusun

dokumen perencanaan, penganggaran, monitoring dan evaluasi, serta

pelaporan keuangan dan kinerja.

Berangkat dari kondisi tersebut, perlu sebuah proses untuk

menyeragamkan gerak langkah dalam mewujudkan sistem yang berorientasi

pada hasil (outcome), peningkatan akuntabilitas kinerja instansi K/L, dan

mengurangi duplikasi dalam penyusunan dokumen dan pelaporan sehingga

diharapkan dapat menyederhanakan form dan laporan, menciptakan efisiensi,

penganggaran dan pelaporan yang lebih mudah, serta data dan informasi yang

terintegrasi. Dengan terlaksananya hal-hal tersebut, kinerja instansi

pemerintah yang selama ini belum berorientasi hasil dan belum terukur dapat

berubah menjadi kinerja yang terukur.

Ruang lingkup penyelarasan penganggaran dan manajemen kinerja

adalah:

24

1. Kerangka pengintegrasian, arsitektur program, kegiatan dan informasi

kinerja, kerangka kerja logis, istilah dan definisi; dan

2. Pengintegrasian dokumen dan data pelaporan, yang meliputi pada

penyederhanaan dokumen perencanaan, format dokumen pelaporan dan

evaluasi serta penanggung jawab kinerja pada tingkatan organisasi yang

digunakan dalam sistem perencanaan dan manajemen kinerja.

Pengintegrasian informasi dilakukan dengan melakukan penyelarasan

informasi kinerja yang ada pada dokumen-dokumen dalam ketiga sistem

tersebut sesuai dalam ilustrasi gambar di bawah ini.

Gambar 2.1. Perencanaan setelah Pengintegrasian

Gambar tersebut menjelaskan sebagai berikut.

1. Dokumen Perencanaan Jangka Menengah: RPJM Nasional dan Rencana

Strategis Kementerian/ Lembaga (Renstra K/L);

2. Dokumen Perencanaan Tahunan : Rencana Kerja dan Keuangan K/L yang

merupakan pengintegrasian dokumen tahunan yang ada yaitu: RKP,

Rencana Kerja Tahunan (RKT), Renja K/L, RKA K/L, Penetapan Kinerja

(PK) dan Daftar Isian Pagu Anggaran (DIPA);

25

3. Dokumen Pelaksanaan dan Monitoring dan Evaluasi (Monev) : Monev

Akuntabilitas Kinerja, Monev Rencana Kerja Pembangunan dan Monev

Rencana Kerja Anggaran.

4. Dokumen Pelaporan Pertanggungjawaban Tahunan : Laporan Kinerja

Instansi, Laporan Kinerja Pemerintah, Laporan Pembangunan Nasional,

Laporan Keuangan Instansi, Laporan Keuangan Pemerintah.

27

BAB III

HASIL KAJIAN PENATAAN SISTEM PERENCANAAN DAN

PENGANGGARAN

A. Penelitian/Kajian Terdahulu

Kajian integrasi perencanaan dan penganggaran sesungguhnya bukan

merupakan hal yang baru dalam konteks efektivitas penyelenggaraan

pemerintahan. Beberapa penelitian/kajian terkait dengan persoalan dimaksud

telah dilakukan oleh berbagai lembaga baik pemerintah maupun

nonpemerintah, di antaranya:

1. Kajian Desain Kelembagaan Pemerintah Pusat7

Kajian ini dilakukan oleh Pusat Kajian Inovasi Kelembagaan dan

Sumber Daya Aparatur Lembaga Administrasi Negara (PIKSA LAN) pada

tahun anggaran 2013. Kajian berawal dari masalah postur kelembagaan

pemerintah pusat saat ini yang bisa dikatakan masih belum mencerminkan

kelembagaan yang tepat ukur (rightsize) sesuai dengan kebutuhan dan

beban kerja organisasi. Keberadaaan UU No. 39 Tahun 2008 tentang

Kementerian Negara yang sudah efektif dijalankan sejak Kabinet Indonesia

Bersatu (KIB) II masih belum bisa menghadirkan suatu potret

kelembagaan Pusat yang tepat ukuran dan fungsi, efisien, dan efektif.

Bahkan jumlah kelembagaan pemerintah mengalami penambahan secara

signifikan, terutama untuk Lembaga Non Struktural (LNS).

Berdasarkan hasil kajian dan pembahasan yang telah dilakukan,

maka arah penataan dalam mendesain kelembagaan pemerintah pusat,

adalah sebagai berikut:

7 Hasil kajian dari Pusat Kajian Inovasi Kelembagaan dan Sumber Daya Aparatur Lembaga

Administrasi Negara (PIKSA LAN) pada tahun anggaran 2013

28

a) Kondisi kelembagaan pemerintah pusat belum mencerminkan

kelembagaan yang tepat ukur (rightsize) sesuai dengan kebutuhan dan

beban kerja organisasi yang ideal. Walupun dengan telah adanya UU

No. 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara yang telah dijalankan

sejak Kabinet Indonesia Bersatu II (KIB ke II), tampak masih belum bisa

menghadirkan suatu potret kelembagaan Pusat yang tepat ukuran dan

fungsi, efisien, dan efektif. Hal ini terlihat dari pembesaran struktur,

perubahan nomenklatur, banyaknya tumpang tindih dan duplikasi

tugas dan fungsi, sampai pada pembentukan lembaga-lembaga baru

yang cukup signifikan;

b) Dalam menentukan desain kelembagaan pemerintah pusat yang

mampu menjawab tantangan perubahan dan permasalahan tersebut,

ada beberapa hal yang perlu menjadi perhatian bersama yaitu mandat

konstitusi, tantangan lingkungan strategis, pergeseran dalam wacana

pengelolalaan kepemerintahan (governance issues), kebijakan

desentralisasi dan otonomi daerah, dan penataan kelembagaan yang

efektif dan efisien (machinery government)

Berdasarkan hal tersebut, maka kajian desain kelembagaan

pemerintah pusat ini memberikan arah penataan dengan menghasilkan

rekomendasi terhadap arsitektur kabinet untuk pemerintahan periode

2014-2019, sebagai berikut :

Tabel 3.1 Arsitektur Kabinet Untuk Pemerintahan Periode 2014-2019

Kementerian

Portofolio

(Departemen)

Kementerian Non

Portofolio (Meneg)

Kantor

Kepresidenan

Absolut

1. Keuangan

2. Hukum dan Imigrasi

(Kewarganegaraan)

16. Ketenagakerjaan

dan

Transmigrasi

17. Hak asasi

1. Setneg

2. Urusan

Pembangunan

Nasional:

29

Kementerian

Portofolio

(Departemen)

Kementerian Non

Portofolio (Meneg)

Kantor

Kepresidenan

3. Pertahanan

4. Agama

(kepercayaan)

5. Luar Negeri

Skala Nasional

6. Kesehatan dan

Kesejahteraan

Rakyat (Sosial)

7. Pendidikan (dasar

dan menengah),

Kebudayaan,

Pemuda dan Olah

Raga

8. Pendidikan Tinggi,

Ilmu pengetahuan

dan teknologi

Sumber daya alam:

9. Energi dan Sumber

Daya Mineral

10. Pertanian

(perkebunan,

perikanan,

peternakan)

11. Kehutanan dan

Lingkungan Hidup

12. Maritim (kelautan)

13. Pertanahan

Fasilitas pelayanan

umum/infrastruktur:

14. Transportasi,

15. PekerjaanUmum &

Pemukiman

manusia (Hak

anak,

Perempuan)

18. Komunikasi dan

Informasi

Perekonomian:

19. Industri dan

perdagangan,

koperasi dan

UMKM

20. Pariwisata

21. BUMN

22. Dalam Negeri

(administrasi

Kependudukan

dan catatan sipil)

Bappenas dan

Anggaran

3. Urusan yang

terkait penataan

birokrasi: MenPAN

dan RB, LAN, dan

BKN

4. Urusan

Pengawasan

(BPKP dan UKP4)

5. Urusan

Desentralisasi dan

Otonomi Daerah

(Wantimpres dan

DPOD)

30

Dari tabel di atas, pengintegrasian perencanaan dan penganggaran

diletakkan pada Kantor Urusan Pembangunan Nasional: Bappenas dan

Anggaran. Dari kegiatan tersebut, Pusat Inovasi Kelembagaan dan Sumber

Daya Aparatur (PIKSA) LAN kemudian melakukan seminar nasional

“Arsitektur Kabinet 2014-2019: Meretas Jalan Pemerintahan Baru” dan

mengajukan tiga opsi penataan kabinet pasca Pilpres 2014 yang meliputi

opsi ideal, moderat, dan soft.

Dari ketiga alternatif kabinet di atas, integrasi perencanaan dan

penganggaran terlihat pada usul pembentukan Kantor Kepresidenan yaitu

Kantor Urusan Pembangunan Nasional (Perencanaan dan Anggaran).

2. Kajian Sinergitas Perencanaan dan Penganggaran8

Kajian sinergitas perencanaan dan penganggaran merupakan

kajian yang dilakukan oleh Biro Hukum Kementerian PPN/Bappenas.

Metode yang digunakan kajian ini adalah Regulatory Impact Assesment

(RIA), yaitu suatu metode yang menilai secara sistematis, komprehensif

dan partisipatif dampak positif dan negatif adanya suatu kebijakan

(regulasi atau non regulasi) maupun rancangan kebijakan yang akan

ditetapkan.

Permasalahan yang dibahas adalah :

a. sinergitas antara perencanaan pembangunan dengan penganggaran

nasional;

b. sinergitas antara perencanaan pembangunan dengan penganggaran

daerah; maupun

c. sinergitas antara perencanaan pembangunan nasional dengan

perencanaanpembangunan daerah

8 Hasil kajian dari Biro Hukum Kementerian PPN/Bappenas

31

Untuk mendapatkan tujuan yang diharapkan terkait dengan kajian

ini, disusun 4 (empat) alternatif kebijakan, yaitu:

a. Alternatif Kebijakan I :

Do nothing (tidak melakukan apa-apa).

b. Alternatif Kebijakan II :

Konstruksi regulasi tetap seperti saat ini, tetapi perlu melakukan upaya

peningkatan kualitas perencanaan pembangunan dan penganggaran.

c. Alternatif Kebijakan III :

Tata aturan regulasi tetap seperti saat ini, tetapi perlu melakukan

harmonisasi dan perbaikan rumusan substansi peraturan.

d. Alternatif Kebijakan IV :

Simplifikasi Regulasi dengan menerbitkan satu Undang-Undang baru

yang menjadi payung peraturan di bidang perencanaan pembangunan

dan penganggaran.

Berdasarkan hasil kajian tersebut, dapat disimpulkan bahwa masih

terdapat permasalahan sinergitas perencanaan pembangunan dan

penganggaran pada ketiga level sebagaimana disampaikan di atas.

Permasalahan yang telah diidentifikasi disebabkan oleh berbagai hal

sebagai berikut:

a. Legal Structure, meliputi :

1) Tata cara pelaksanaan perencanaan pembangunan dan

penganggaran belum menjadi satu kesatuan yang sistemik serta

diatur dalam banyak peraturan yang terpisah bahkan di antaranya

ada yang bertentangan;

2) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah mengatur

pula perencanaan pembangunan dan penganggaran (di daerah).

Sayangnya pengaturan perencanaan pembangunan dan

penganggaran pada UU No. 32 Tahun 2004 tersebut pada beberapa

32

ketentuannya bertentangan dengan UU No. 17 Tahun 2003 dan UU

No. 25 Tahun 2004.

3) UU No. 17 Tahun 2003 dan UU No. 25 Tahun 2004 menggunakan

pendekatan perencanaan sektoral dan regional, sedangkan UU No.

32 Tahun 2004 menggunakan pendekatan kewenangan/

konkruensi.

4) Terdapat beberapa rumusan kalimat dalam UU No. 17 Tahun 2003

dan UU No. 25 Tahun 2004 yang menimbulkan interpretasi yang

beragam (multi interprestasi) dan sulit dipahami oleh stakeholders.

5) Tidak ada muatan sanksi (administratif) bagi pihak-pihak yang

tidak mengikuti Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional

maupun Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional dan

Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional.

6) Tidak ada peraturan yang lebih tinggi di atas Undang-Undang yang

dapat menjadi perekat perencanaan pembangunan dan

penganggaran dan yang dapat menyelesaikan pertentangan dan

perbedaan penafsiran antar Undang-Undang. Rencana

Pembangunan Jangka Panjang Nasional dan Rencana Pembangunan

Jangka Menengah Nasional, memiliki landasan hukum yang sangat

lemah hanya diatur melalui Undang-Undang yang mudah berubah

seiring dengan pergantian Presiden dan DPR. Demikian pula halnya

dengan Rencana Kerja Pemerintah hanya diatur dengan Peraturan

Presiden, padahal APBN diatur dengan Undang-Undang.

7) Kelembagaan penyusunan perencanaan dan penganggaran

terpisah. Di tingkat pusat fungsi koordinasi penyusunan

perencanaan pembangunan nasional ada di Kementerian

PPN/Bappenas, sedangkan fungsi penganggaran ada di

Kementerian Keuangan. Apapun yang direncanakan, keputusan

akhir ada di anggaran. Di tingkat Daerah, peran Kementerian Dalam

Negeri dalam proses perencanaan pembangunan daerah dan

33

penganggaran cukup besar. Keterlibatan perencanaan

pembangunan dilakukan melalui Ditjen Bangda, sedangkan dalam

penganggaran melalui Ditjen Keuangan Daerah. Namun antara

Ditjen Bangda dan Ditjen Keuangan Daerah, belum ada koordinasi

yang baik.

8) Tidak ada otoritas tunggal yang mengendalikan pelaksanaan

perencanaan pembangunan dan penganggaran, Kementerian

Koordinator Bidang Perekonomian belum maksimal dalam

mengkoordinasikan lembaga perencanaan pembangunan

(Kementerian PPN/Bappenas) dan lembaga penganggaran

(Kementerian Keuangan). Berbeda dengan Amerika Serikat, di

mana perencanaan pembangunan dan penganggaran ada pada satu

lembaga yakni, Office of Management and Budget (OMB).

b. Legal Substance, meliputi :

1) Substansi perencanaan pembangunan dan penganggaran belum

tajam mengarah pada upaya mencapai tujuan pembangunan. Di

mana permasalahan utama yang muncul adalah tidak adanya

prioritas yang jelas (prioritas pembangunan dalam dokumen

perencanaan poembangunan sangat banyak dan tidak focus) serta

program K/L yang tidak mengarah pada pencapaian program

nasional.

2) Program dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah

dapat berbeda dengan Program Rencana Pembangunan Jangka

Menengah Nasional. Ada Program Rencana Pembangunan Jangka

Menengah Nasional yang tidak dimuat/dilaksanakan oleh Rencana

Pembangunan Jangka Menengah Daerah.

3) Pelaporan (dan evaluasi) masih bersifat parsial dan belum

dijadikan sebagai bahan penyusunan rencana. Kementerian/

34

Lembaga yang memberikan laporan kepada Kementerian

PPN/Bappenas hanya sedikit.

4) Muncul dokumen perencanaan yang dianggap sebagai dokumen

tandingan seperti Master Plan Percepatan dan Perluasan

Pembangunan Ekonomi Indonesia 2011- 2025, dan berbagai

Rencana Aksi Nasional.

5) Perencanaan pembangunan, terutama jangka panjang, tidak

mengakomodasi perubahan. Belum ada ruang dalam Rencana

Pembangunan Jangka Panjang maupun Rencana Pembangunan

Jangka Menengah untuk mengubah rencana berdasarkan

kebutuhan dan perubahan lingkungan strategis.

6) Periodisasi pemilihan kepala daerah berbeda/tidak bersamaan

antar daerah sehingga periodesasi Rencana Pembangunan Jangka

Menengah Daerah menjadi tidak bersamaan antar daerah yang

menyebabkan pula berbedanya substansi Rencana Pembangunan

Jangka Menengah Daerah dengan Rencana Pembangunan Jangka

Menengah Nasional.

7) Produk Kementerian PPN/Bappenas yang mendukung Produk

Utama Kementerian PPN/Bappenas (RPJPN, RPJMN, dan RKP)

kurang memadai.

c. Legal Culture, meliputi :

1) Terdapatnya ego kelembagaan dan lemahnya koordinasi internal

lembaga pemerintah. Koordinasi Kementerian PPN/Bappenas

dengan Kementerian Keuangan yang belum terlaksana dengan baik.

Bahkan koordinasi Ditjen Bangda (Perencanaan) dan Ditjen

Keuangan Daerah (APBD) yang berada dalam satu lembaga

(Kementerian Dalam Negeri) belum terlaksana dengan baik.

35

2) Kepentingan Politik DPR (Legislative Heavy), dimana saat ini DPR

turut berperan menentukan kebijakan teknis dan operasional,

seperti turut menentukan kegiatan dan costing.

3) Masih rendahnya SDM perencana baik di tingkat pusat maupun

daerah yang menyebabkan kualitas perencanaan pembangunan

dan penganggaran tidak memadai dalam mencapai tujuan

pembangunan.

4) Pola komunikasi Kementerian PPN/Bappenas dengan Presiden,

Kementerian/Lembaga, dan masyarakat yang belum efektif.

Akibat yang ditimbulkan dengan tidak adanya sinergitas

perencanaan pembangunan dan penganggaran tersebut berdampak pada

a. tidak efektifnya perencanaan pembangunan dalam mencapai tujuan

Negara sebagaimana yang diamanatkan dalam Pembukaan UUD 1945;

dan

b. tidak efesiennya belanja Negara.

Sebagai contoh bukti nyata dampak sebagaimana tersebut di atas

tercermin dalam hasil penelitian Rini Octaviani9 yang memetakan

konsistensi perencanaan dan penganggaran Bidang Pendidikan Dasar dan

Menengah di Kabupaten Solok Selatan. Hasil penelitian tersebut

menyimpulkan bahwa:

a. hanya 50 % Program RPJMD yang sinkron dengan RPJPD;

b. hanya 75% Renstra Dinas Pendidikan yang sinkron dengan RPJMD;

c. hanya 60% APBD sinkron dengan Renja Dinas Pendidikan bidang

Pendidikan Dasar; dan

d. hanya 25% APBD sinkron dengan Renja Dinas Pendidikan bidang

Pendidikan Menengah.

9 Rini Octaviani, Analisa Konsistensi Perencanaan dan Penganggaran Bidang Pendidikan Dasar dan Menengah di Kabupaten Solok Selatan, Universitas Andalas, 2008.

36

Analisis biaya manfaat kemudian diterapkan untuk mendapatkan

alternatif terbaik dari alternatif kebijakan yang ada. Opsi yang diambil

adalah alternatif kebijakan yang mempunyai manfaat terbesar, yaitu

menghitung semua manfaat dikurangi semua biaya.

Kesimpulan dari kajian ini adalah dari berbagai alternatif kebijakan

yang ada, alternatif yang terpilih adalah alternatif II, yaitu “konstruksi

regulasi tetap saat ini, tetapi perlu melakukan upaya peningkatan kualitas

perencanaan dan penganggaran”.

3. Kajian Integrasi dan Sinkronisasi Perencanaan Pembangunan Bidang

Pekerjaan Umum Berbasis SAKIP dengan Reformasi Sistem

Perencanaan dan Penganggaran.10

Kajian yang dilakukan oleh Kementerian Pekerjaan Umum ini

berusaha mengetahui apakah proses perencanaan pembangunan di bidang

Pekerjaan Umum yang selama ini dilakukan telah sejalan dengan kebijakan

reformasi sistem perencanaan dan penganggaran yang dilakukan

pemerintah.

Pada periode 2000-2004 sistem perencanaan pembangunan

diterapkan berdasarkan Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah

sesuai Instruksi Presiden (Inpres) No. 07 Tahun 2009. Sistem perencanaan

tersebut mewajibkan instansi pemerintah untuk menerapkan penyusunan

Rencana Strategis (Renstra) dan evaluasinya berupa Laporan Akuntabilitas

Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP) secara berjenjang sampai dengan

Tingkat Eselon II.

Hal yang perlu diperhatikan dalam sistem ini adalah ketentuan

tersebut belum mengatur mengenai komponen sistem dan materi

substansial dari kedua pedoman tersebut secara berjenjang sesuai dengan

10

Hasil kajian dari Kementerian Pekerjaan Umum

37

tahapan perencanaan baik perencanaan jangka panjang (20 tahun)

maupun perencanaan jangka menengah 5 (lima) tahunan. Ketentuan

tersebut juga belum menggambarkan keterkaitan yang jelas dengan sistem

perencanaan dan penganggaran berdasarkan dokumen Daftar Isian

Pelaksanaan Anggaran (DIPA). Implikasinya adalah sulit untuk mengukur

akuntabilitas kinerja dan hasil pembangunan dalam rangka pencapaian

sasaran nasional maupun kementerian. Pengukuran kinerja berbasis

program juga masih sulit diukur sehingga akuntabilitas dan efisiensi

penggunaan anggaran belum terlihat.

Pada periode 2004-2009 sistem perencanaan dan penganggaran

mengalami reformasi dengan ditetapkannya Undang-undang No. 17 Tahun

2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-undang No. 25 Tahun 2004

tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Kedua peraturan

perundang-undangan tersebut melandasi sistem perencanaan dan

pemrograman namun mempunyai landasan filosofi yang berbeda sehingga

diperlukan keselarasan dokumen perencanaan dan penganggaran yang

diturunkan dari kedua undang-undang tersebut beserta turunannya yaitu:

Peraturan Pemerintah No. 20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja

Pemerintah, Peraturan Pemerintah No. 21 Tahun 2004 tentang

Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/ Lembaga, serta

Peraturan Pemerintah No. 39 Tahun 2006 tentang Tata Cara Pengendalian

dan Evaluasi Pelaksanaan Pembangunan dan PP No. 40 Tahun 2006

tentang Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Nasional.

Hal yang perlu diperhatikan dari sistem ini adalah masih belum

dapat diterapkan sepenuhnya pengintegrasian program yang bersifat lintas

K/L untuk pencapaian prioritas pembangunan nasional maupun sasaran

nasional serta penjabaran program Eselon I dalam mendukung pencapaian

sasaran kementerian maupun nasional. Permasalahan lainnya adalah

belum konsistennya pemrograman dan penganggaran setiap tahunnya

melalui Konsultasi Regional (Konreg) karena dokumen Renstra dan

38

dokumen penganggaran belum sepenuhnya selaras serta belum dapat

dilakukan sinkronisasi program.

Dalam rangka menjamin konsistensi tersebut, maka penyusunan

perencanaan harus memperhatikan arahan di dalam UU No. 17 Tahun

2003 tentang Keuangan Negara berkenaan dengan penerapan

Penganggaran Berbasis Kinerja (Performance Based Budgeting), Berjangka

Menengah (Medium Term Expenditure Framework) dan amanat tersebut

menegaskan agar penyusunan strategi pembangunan nasional juga

memperhitungkan kerangka pendanaan, merupakan wujud dari salah satu

tujuan UU No. 25 Tahun 2004 menjamin keterkaitan dan konsistensi antara

perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, dan pengawasan.

Ke depan, anggaran Negara baik pusat maupun daerah menjadi

anggaran berbasis kinerja, yaitu anggaran yang dihitung dan disusun

berdasarkan perencanaan kinerja. Untuk itu diperlukan kajian kinerja

penyelenggaraan pembangunan bidang pekerjaan umum melalui

pengembangan SAKIP berbasis arsitektur program, dalam upaya

menyiapkan materi pengembangan perencanaan dan program

pembangunan bidang pekerjaan umum.

Untuk mendukung pelaksanaan upaya-upaya tersebut, Menneg

PPN/Kepala Bappenas dengan Menkeu menyusun buku pedoman sebagai

acuan dalam penerapan reformasi perencanaan dan penganggaran bagi

seluruh K/L, yang tertuang dalam Surat Edaran Bersama Menneg PPN/Ka

Bappenas (0142/M.PPN/06/2009) dan Menkeu (SE 1848/MK/2009)

tanggal 19 Juni 2009 tentang Pedoman Reformasi Perencanaan dan

Penganggaran, yang terdiri atas :

a. Pedoman Restrukturisasi Program dan Kegiatan

b. Pedoman Penerapan Pengangaran Berbasis Kinerja (PBK)

39

Hasil kajian ini adalah:

a. Prinsip dasar integrasi dan sinkronisasi perencanaan pembangunan

bidang pekerjaan umum berbasis sistem AKIP dengan reformasi sistem

perencanaan dan penganggaran meliputi :

1) Penerapan kerangka disiplin fiskal jangka menengah : Resources

Envelope;

2) Penerapan kerangka alokasi pada prioritas : Restrukturisasi

Program dan Kegiatan;

3) Penerapan kerangka efisiensi teknis pelaksanaan.

b. Materi muatan (implementasi) perencanaan pembangunan bidang

pekerjaan umum berbasis sistem AKIP dengan reformasi sistem

perencanaan dan penganggaran diwujudkan dalam semua dokumen

perencanaan pembangunan Kementerian Pekerjaan Umum, yang

meliputi :

1) Dokumen Rencana Strategi (Renstra). dengan jangka waktu

perencanaan 5 tahun;

2) Dokumen Rencana Kerja (Renja) dengan jangka waktu

perencanaan 1 tahun;

3) Dokumen Rencana Kerja dan Anggaran (RKA), dengan jangka

waktu perencanaan 1 tahun;

4) Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP); dan

5) Laporan Keuangan.

4. Kajian Sewindu Implementasi Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004

dalam Perspektif Stakeholders.11

Kajian ini merupakan kajian Bappenas yang bertujuan untuk

mendapatkan informasi perspektif kementerian/lembaga dan Bappeda

11

Hasil kajian dari Bappenas

40

mengenai pelaksanaan UU No. 25 Tahun 2004 dan untuk mengetahui

kendala pelaksanaannya serta mendapatkan saran dan solusi atas

permasalahan yang ada.

Sembilan tahun sejak ditetapkannya UU No. 25 Tahun 2004,

ternyata masih terdapat banyak permasalahan. Undang-undang yang

diharapkan dapat menjadi pedoman dalam penyusunan perencanaan di

tingkat pusat dan daerah ternyata masih menghadapi berbagai

permasalahan dan tantangan yang antara lain dapat kita bagi dari sisi

terpisahnya proses perencanaan dan penganggaran, permasalahan proses

perencanaan di antar kementerian/lembaga dan permasalahan proses

perencanaan di pusat dan di daerah.

a. Permasalahan dari segi perencanaan dan penganggaran

Permasalahan utama dalam perencanaan adalah terpisahnya

antara perencanaan dan penganggaran. Dalam Pasal 8 poin a, b, c UU

No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara menyatakan bahwa

dalam rangka pelaksanaan kekuasaan atas pengelolaan fiskal, Menteri

Keuangan mempunyai tugas untuk menyusun kebijakan fiskal dan

kerangka ekonomi makro, menyusun rancangan APBN dan rancangan

Perubahan APBN dan mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran.

Pasal 12 ayat (2) UU No. 17 Tahun 2003 menyebutkan bahwa

Penyusunan Rancangan APBN yang disusun sesuai dengan kebutuhan

penyelenggaraan pemerintahan negara dan kemampuan dalam

menghimpun pendapatan negara, berpedoman kepada RKP dalam

rangka mewujudkan tercapainya tujuan bernegara. Dalam Penjelasan

UU No. 17 Tahun 2003, fungsi perencanaan cenderung dihilangkan.

Setahun kemudian, UU No. 25 Tahun 2004 berupaya mendorong fungsi

perencanaan. Dari sini terlihat bahwa undang-undang perencanaan dan

penganggaran yang ditetapkan terpisah dan saling mengisolasi (Jón R.

41

Blöndal, Ian Hawkesworth and Hyun-Deok Choi, “Budgeting in

Indonesia”, OECD 2009).

b. Permasalahan perencanaan di Kementerian/Lembaga

Permasalahan yang dihadapi K/L dalam proses penyusunan

perencanaan pembangunan antara lain disebabkan oleh peraturan

pelaksana dari UU No. 25 Tahun 2004 yang kurang jelas. Turunan UU

No. 25 Tahun 2004 adalah PP No. 39 Tahun 2006 tentang Tata Cara

Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan dan PP

No. 40 Tahun 2006 tentang Rencana Penyusunan Pembangunan

Nasional.

Berikut ini adalah beberapa permasalahan yang terjadi dalam

proses perencanaan di K/L:

1) Dalam forum Musrenbangnas, dengan terbatasnya waktu,

kemungkinan yang bisa disinkronkan adalah rencana kerja yang

levelnya di bawah RKP/RKPD yaitu Renja Kementerian/Lembaga

dengan Renja SKPD walaupun hal ini juga mengalami kendala.

Praktek dalam pelaksanaan Musrenbang yang sering dialami oleh

Kementerian/Lembaga adalah, materi yang dibahas bukan

mengenai RKP dan RKPD namun cenderung kepada kegiatan

dekonsentrasi/tugas pembantuan yang dirancang K/L yang

disandingkan dengan kegiatan dekonsentrasi/tugas pembantuan

yang diusulkan oleh daerah.

2) Permasalahan selanjutnya adalah tidak semua kegiatan prioritas

nasional K/L masuk ke dalam daftar persandingan (long list) dan

hanya masuk dalam short list. Seleksi short list dari long list hanya

berdasar kegiatan prioritas nasional K/L yang mendapatkan

alokasi anggaran besar saja yang masuk short list. c. Permasalahan

lainnya yang dihadapi oleh K/L adalah kualitas Renja K/L yang

dihasilkan tidak maksimal. Kualitas penyusunan Renja K/L

42

dipengaruhi oleh beberapa hal antara lain: terbatasnya waktu

dalam penyusunan Renja K/L, aplikasi Renja K/L yang berubah

setiap tahun serta keterbatasan waktu sejak masuknya Renja K/L

ke Bappenas ke penyelenggaraan Musrenbangnas padahal materi

yang disiapkan Bappenas bersumber dari Renja K/L yang

kualitasnya kurang baik.

Beberapa usulan mengenai perencanaan pembangunan untuk

kedepannya seharusnya lebih difokuskan pada pendekatan

kewilayahan. Diharapkan melalui pendekatan kewilayahan, ego

sektoral cenderung berkurang dan memberikan peluang lebih besar

dalam proses ‘bottom up planning’.

c. Permasalahan Perencanaan di Pusat dan di Daerah

Permasalahan juga ditemukan dalam sinkronisasi antara

perencanaan pembangunan di pusat dan di daerah. Banyak

ketidakselarasan siklus perencanaan pembangunan antara pusat dan

daerah yang menyulitkan tercapainya sinergi pembangunan lintas

sektor, antar ruang, antar waktu, maupun antara pusat dan daerah.

Dalam uraian Bab IV tentang Analisis Hasil Survey dan FGD

kajian ini, dapat disimpulkan bahwa UU No. 25 Tahun 2004 belum

mencapai tujuan dari SPPN sebagaimana tertulis dalam Pasal 2 ayat (4)

yaitu:

“Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional bertujuan untuk:

a. mendukung koordinasi antarpelaku pembangunan;

b. menjamin terciptanya integrasi, sinkronisasi, dan sinergi

baik antardaerah, antarruang, antarwaktu, antarfungsi

pemerintah maupun antara Pusat dan Daerah;

c. menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan,

penganggaran, pelaksanaan, dan pengawasan;

d. mengoptimalkan partisipasi masyarakat; dan

43

e. menjamin tercapainya penggunaan sumber daya secara

efisien, efektif, berkeadilan, dan berkelanjutan.

Koordinasi antar pelaku pembangunan belum berjalan dengan

baik. Hal ini dikarenakan kurangnya peran Bappenas dan Bappeda

dalam mengkoordinasikan perencanaan pembangunan. Integrasi,

sinkronisasi, dan sinergi baik antar daerah, antar ruang, antar waktu,

antar fungsi pemerintah maupun antara pusat dan daerah juga belum

tercipta, salah satunya dikarenakan adanya disharmoni, inkonsistensi

dan pertentangan antar peraturan perundang-undangan. Ada

ketentuan yang saling bertentangan (ada konflik norma), tidak

konsisten, dan tidak dapat dijalankan antara peraturan yang satu

dengan peraturan yang lain. Dikarenakan peran Bappenas dan Bappeda

yang hanya dapat mengawal pada tahap perencanaan saja, maka SPPN

juga dinilai belum dapat menjamin keterkaitan dan konsistensi antara

perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, dan pengawasan. Oleh

karena itu dengan perencanaan dokumen perencanaan pembangunan

yang kurang optimal, pelaksanaan SPPN berdasarkan UU No. 25 Tahun

2004 dinilai belum dapat menjamin tercapainya penggunaan sumber

daya secara efisien, efektif, berkeadilan, dan berkelanjutan.

Ketidaktercapaian tujuan SPPN tersebut kemudian

terakumulasi dan menjadikan pelaksanaan UU No. 25 Tahun 2004

menurut perspektif stakeholders dinilai kurang dapat dilaksanakan dan

dijalankan secara efektif dan efisien. Sehingga dengan demikian perlu

adanya beberapa perbaikan dan pembenahan mekanisme serta

penambahan aturan pelaksanaan dari UU No. 25 Tahun 2004 untuk

dapat memperjelas dan mengoptimalkan UU No. 25 Tahun 2004 dalam

mendukung pelaksanaan SPPN.

44

Kajian ini mengusulkan beberapa saran sebagai berikut:

a. perlu dilakukan harmonisasi antar peraturan perundang-undangan.

Berdasarkan hasil survey dan FGD, ada disharmoni, inkonsistensi dan

pertentangan antar peraturan perundang-undangan yang mengatur

tentang Perencanaan Pembangunan Nasional.

b. perlu pembuatan aturan pelaksana baru dari UU No. 25 Tahun 2004

dan memperkuat aturan pelaksana yang sudah ada.

c. perlu penguatan SDM Perencana dan kelembagaan instansi diklat

perencanaan.

d. perlu untuk memperkuat peranan Bappenas dan Bappeda.

5. Kajian Penerapan dan Implementasi Anggaran Berbasis Kinerja 12

Kajian ini dilaksanakan oleh Kementerian Keuangan c.q. Ditjen

Anggaran. Tujuan kajian ini adalah untuk menilai kontribusi penerapan

anggaran berbasis kinerja bagi kesejahteraan rakyat Indonesia,

mengidentifikasikan faktor-faktor pendorong dan penghambat efektifnya

pelaksanaan anggaran berbasis kinerja, dan menyusun implementasi

anggaran berbasis kinerja yang tepat, cepat, dan transparantif yang

mengarah pada transparansi good governance.

Berdasarkan kajian ini disimpulkan hal-hal sebagai berikut:

a. Menerapkan penganggaran berbasis kinerja memang tidak semudah

membalik telapak tangan, karena butuh proses dan upaya serius dari

berbagai pihak terkait, khususnya kementerian/lembaga dan otoritas

anggaran. Sebagai hal yang baru diterapkan di K/L, sangat wajar kalau

masih ada kelemahan. Yang penting adalah upaya untuk terus

berbenah agar penganggaran berbasis kinerja tidak melenceng dari

filosofi dan tujuannya;

b. Reformasi dalam pengelolaan anggaran negara memang membutuhkan

dukungan sistem penganggaran yang lebih responsive. Dengan

12

Hasil kajian dari Kementerian Keuangan c.q. Ditjen Anggaran

45

demikian bisa memfasilitasi tuntutan peningkatan kinerja, dalam artian

dampak pembangunan, kualitas layanan dan efisiensi pemanfaatan

sumber daya. Beberapa paradigma baru mengenai pengelolaan

keuangan negara telah terlontar, seperti konsepsi kerangka

penganggaran jangka menengah.

Beberapa rekomendasi yang diberikan oleh kajian tersebut antara

lain:

a. Terkait dengan perencanaan kinerja, Bappenas, Departemen Keuangan

dan K/L perlu merestrukturisasi dan memetakan penamaan program

dan kegiatan dalam RKP, Renja dan RKA-KL sehingga pendefinisian

program lebih mencerminkan outcome pemerintah yang dapat

dinikmati masyarakat dan berisi program-program yang menjadi core

business masing-masing K/L. Keterkaitan antara output kegiatan dan

outcome program harus tergambar dengan jelas. Oleh karena itu,

Bappenas bersama-sama dengan K/L perlu menyiapkan tolok ukur

kinerja untuk setiap instansi pemerintahan yang menjadi ukuran

keberhasilan instansi tersebut;

b. Dalam mendukung proses penyusunan anggaran, Departemen

Keuangan perlu menyusun standar biaya umum yang lebih berorientasi

ke output/outcome. Masing-masing instansi juga didorong untuk

menyusun Harga Standar Biaya Khusus per kegiatan dan program.

Penyusunan standar biaya tersebut dilakukan dengan suatu

studi/penelitian selama beberapa tahun atau menggunakan benchmark

yang cocok;

c. Sedangkan dalam melakukan pembahasan dan alokasi anggaran, DPR

mempergunakan data kinerja sebagai acuan. Untuk itu, data

perencanaan kinerja (Renja) dan pelaporan kinerja (LAKIP) semestinya

juga disampaikan kepada DPR agar menjadi referensi dalam

pembahasan anggaran.

46

d. Selanjutnya, format dokumen anggaran (RKA-KL dan APBN) perlu

disempurnakan. Departemen Keuangan perlu menyederhanakan

formulir RKA-KL agar tidak perlu detil sampai dengan sub kegiatan

tetapi cukup sampai dengan program dan kegiatan saja dan difokuskan

pada hal-hal strategis yang merupakan layanan instansi pemerintah

kepada masyarakatnya.

Format dokumen pelaksanaan anggaran (DIPA) perlu diatur ulang agar

tidak sampai rinci ke pengendalian input (ke mata anggaran

pengeluaran), tetapi lebih fokus ke pengendalian atas kinerja yang

dihasilkan (output) dan manfaat yang dapat dinikmati oleh

masyarakat/stakeholders (outcome). Hal penting yang perlu diingat

adalah bahwa penganggaran kinerja tidak boleh berhenti hanya sampai

penyusunannya, namun harus diatur mekanisme pelaporannya agar

dapat memberikan umpan balik untuk peningkatan kinerja. Untuk itu,

Departemen Keuangan bersama-sama dengan Bappenas, LAN, dan

Menpan juga perlu mendisain pelaporan realisasi anggaran berbasis

kinerja yang mengintegrasikan laporan kinerja dan anggaran, seperti

yang dilakukan Australia dengan Annual Report-nya.

B. Studi Banding (Benchmarking)

Harrington & Harrington (1996) mendefinisikan benchmarking sebagai

berikut "benchmarking is a continuous process of comparison, projection, and

implementation". Dalam pengertian tersebut sangat ditekankan adanya proses

yang terus menerus berkesinambungan dalam hal membandingkan, membuat

proyeksi dan juga dalam pelaksanaan program. Sementara McNair & Leibfried

(1992) mendefinisikan “benchmarking is an external focus on internal activities,

fungtions or options in order to achieve continuous improvement".

Benchmarking lebih ditekankan kepada pengamatan ekternal untuk melihat

kegiatan/program, fungsi-fungsi maupun operasional dalam organisasi sendiri

dalam rangka peningkatan atau keberhasilan yang berkesinambungan.

47

Benchmarking sering dinamakan dengan ”patok duga praktik terbaik”

atau ”patok duga proses” yaitu suatu proses yang digunakan dalam manajemen

(terutama manajemen strategis), dimana organisasi mengevaluasi berbagai

aspek proses bisnis untuk menghasilkan praktik terbaik di dalam industri,

dengan membuat perbandingan sistematik kinerja dan proses organisasi untuk

menghasilkan standar baru atau penyempurnaan proses. Dari pengertian

tersebut dapat diambil kesimpulan bahwa benchmarking adalah suatu cara

yang sistematik dan berkesinambungan untuk dapat mengidentifikasi produk-

produk unggulan, pelayanan yang prima, proses yang efisien dan efektif, sistem

operasi organisasi yang tepat dan dapat dilaksanakan, dalam rangka menekan

biaya, memperpendek siklus produksi, serta dapat meningkatkan kepuasan

pelanggan.

Untuk melihat praktik perencanaan dan penganggaran di dunia, dalam

laporan ini disampaikan deskripsi sistem perencanaan dan penganggaran di

negara Amerika Serikat, Belanda, dan Singapura, sebagaimana diuraikan

berikut ini.

1. Amerika Serikat

Peran perencanaan dan penganggaran di Amerika dilakukan oleh

sebuah lembaga yaitu Office Management Budgeting (OMB) atau Kantor

Manajemen Penganggaran. OMB adalah kantor anggaran pusat di Amerika

Serikat dan merupakan badan pemerintahan yang sangat kuat. OMB

merupakan bagian dari Kantor Eksekutif Presiden dalam Gedung Putih.

Direktur OMB adalah setingkat menteri dan anggota Presiden Kabinet. Di

samping fungsi penganggaran sebagai intinya, OMB juga memiliki peran

penting untuk dalam mengawasi koordinasi dan pengelolaan untuk

seluruh cabang eksekutif Presiden. Ini berasal dari fakta bahwa OMB

merupakan pengubung yang kuat kepada semua kementerian dan

lembaga yang berbeda yang memberikan sebuah kewenangan yang unik

untuk mengawasi badan-badan lain. OMB juga merupakan pusat clearing

48

house untuk semua komunikasi antara cabang eksekutif dan Kongres.

Semua undang-undang dan masukan lain untuk Kongres harus mendapat

“cleared” oleh OMB.

Berikut adalah gambaran peran OMB dalam proses perencanaan

dan penganggaran.

a. April : Bimbingan April. OMB mengeluarkan surat kepada departemen

untuk membuat spesifikasi pendanaan secara umum dan mengajukan

usulan program dan manajemen.

b. Juni/Juli : pembahasan pada musim semi. OB menerbitkan panduan

rinci OMB (Circular A-11) tentang informasi yang harus disertakan oleh

badan-badan dalam pengajuan anggaran mereka.

c. Juli/September : Departemen menyusun dan menyampaikan

permintaan anggaran kepada OMB.

d. Oktober/November : Pembahasan. OMB memutuskan total besaran

anggaran yang akan diberikan kepada departemen.

e. November/Desember : Proses Banding dari departemen. Dan

pengambilan Keputusan akhir oleh Presiden.

f. Desember/Januari : OMB dan departemen menyelesaikan dokumentasi

anggaran.

g. Sebelum selasa pertama pada bulan Februari : Anggaran Presiden

dikirimkan kepada Kongres.

2. Belanda

Kebijakan perencanaan dan penganggaran pembangunan di

Belanda didasarkan pada coalition agreements. Aspek kebijakan anggaran

melalui coalition agreements telah menjadi kunci dan terbukti sebagai alat

yang sangat baik untuk kontrol keuangan publik.

Dalam konteks model coalition agreements, ada dua lembaga yang

mempunyai peran sebagai pangatur penting dalam perencanaan dan

49

penganggaran. Lembaga tersebut yaitu Central Planning Bureau (CPB) dan

Ministry of Finance (Kementerian Keuangan).

CPB memainkan peran dalam pengembangan kebijakan anggaran

yang terkandung dalam coalition agreements. CPB adalah institusi sangat

unik. Merupakan lembaga pemerintah, tapi benar-benar independen; dan

mendapat kepercayaan dari semua partai politik dan masyarakat luas.

Sebelum pemilu, CPB akan mengeluarkan perkiraan ekonomi untuk empat

tahun mendatang. Semua partai politik menggunakan asumsi-asumsi

ekonomi CPB sebagai dasar untuk kebijakan program partai mereka.

Partai-partai politik yang lebih besar menyerahkan kebijakan program

partai mereka ke CPB menjelang pemilu untuk biaya dan untuk menilai

dampak ekonomi mereka. Kebijakan program partai ini umumnya sangat

rinci. Meskipun tidak ada kewajiban hukum diberlakukan bagi partai

politik, merupakan bagian dari budaya politik Belanda. Bahkan analisis

oleh CPB sering mengklarifikasi program partai politik sebagai

inkonsistensi atau kesalahan dalam program yang diusulkan. Sebagai

prakiraan ekonomi CPB diambil sebagai "pemberian" dan fakta bahwa

CPB telah menghitung biayanya dan menilai dampak ekonomi dari

kebijakan program partai politik yang berbeda, Perjanjian negosiasi

Koalisi berjalan lebih lancar daripada yang akan terjadi. Ketika kebijakan

baru, atau kompromi kebijakan sedang dinegosiasikan, CPB akan menilai

dampaknya juga berperan penting dalam proses perumusan anggaran.

Perannya unik di antara anggota negara-negara OECD. Hal ini penting

untuk mengurus independensi dan semua partai politik dan masyarakat

luas.

Ministry of Finance (Kementerian keuangan) memainkan peran

dalam proses penganggaran tahunan. Peran yang dimainkannya antara

lain merekap semua usulan policy letters dari semua kementerian yang

berisi proposal kebijakan pengeluaran, memberikan saran kepada semua

usulan kementerian berdasarkan total maksimal pembelanja negara pada

50

tahun anggaran yang akan berjalan. Kemudian kabinet melakukan

coalition agreements menetapkan kebijakan pendapatan dan melakukan

penyesuaian dari sisi rencana pengeluaran.

Tahapan proses perencanaan penganggaran di Belanda adalah

sebagaimana diuraikan berikut ini.

a. Januari-Maret : Kementerian Keuangan meng-update proyeksi

pengeluaran multi-tahun. Kementerian mengkompilasi proposal

kebijakan pengeluaran. Kementerian Keuangan dan kementerian

pengeluaran terus melakukan kontak.

b. Maret : setiap kementerian pengeluaran mengirim policy letters ke

Departemen Keuangan menguraikan proposal baru kebijakan

(pengeluaran).

c. April : Kabinet bertemu untuk memutuskan kerangka anggaran.

Departemen Keuangan mengirimkan Surat tentang Total pengeluaran

maksimal kementerian menghabiskan untuk tahun mendatang.

d. Mei-Juni : Negosiasi antara Kementerian Keuangan dan kementerian

pengeluaran pada komposisi rinci anggaran mereka.

e. Agustus : Kabinet bertemu untuk membuat keputusan tentang

pendapatan dan membuat akhir penyesuaian pengeluaran anggaran.

f. Selasa ketiga September : Menteri Keuangan mempresentasikan

anggaran ke DPR.

3. Singapura

Penganggaran di Singapura menggunakan system top-down

sebagaimana negara-negara OECD lainnya, namun demikian sistem

penganggaran Singapura menggabungkan berbagai fitur unik dan inovatif.

Terdapat enam fitur unik dan inovatif dalam penyusunan anggaran

Singapura yakni (1) Aturan fiskal yang terkandung dalam Konstitusi, (2)

Pagu pengeluaran untuk kementerian ("blok") yang dibuat multi-tahun,

terkait langsung dengan perkembangan PDB, dan sepenuhnya sepadan

51

dengan semua kategori pengeluaran, (3) Ekstraksi anggaran (pemotongan

belanja) yang teraplikasi di semua aspek untuk mendanai realokasi antar

kementerian, (4) Dana abadi di mana surplus anggaran ditempatkan, yang

pada gilirannya mendanai berbagai barang yang berasal dari pendapatan

investasi tahunan mereka, (5) Kontrol tenaga kerja yang terpusat

(penghitungan per kepala) dan sistem biaya tambahan jika melebihi, dan

(6) Alokasi underspending yang terus-menerus.

Tidak ada lembaga khusus yang menangani perencanaan

pembangunan. Untuk fungsi perencanaan pembangunan dilaksanakan

oleh sebuah komite yang disebut Komite Perencanaan Pembangunan

(DPC) yang terdiri dari Menteri Keuangan, Menteri Perdagangan dan

Industri, dan menteri-menteri sektoral. Sedangkan kementerian keuangan

menangani penerimaan/pendapatan, kekayaan dan perbendaharaan

negara.

Siklus perencanaan dan penganggaran di Singapura, dapat

digambarkan sebagai berikut :

a. Juni : Tinjauan strategis tahunan, pertemuan bilateral dengan masing-

masing kementerian. Perhitungan asumsi ekonomi.

b. Juli : Pagu anggaran masing-masing kementerian ditetapkan.

c. Agustus : Pertemuan whole-of-government/sectoral rapat gabungan

dengan kelompok kementerian.

d. September: Kementerian mengajukan tawaran Dana Reinvestasi

mereka.

e. Pertengahan Oktober: Kementerian menyerahkan alokasi plafon

anggaran mereka.

f. Akhir Oktober: Keputusan mengenai tawaran Dana Reinvestasi

diumumkan.

g. Akhir Oktober: Pertemuan ulasan anggaran: pertemuan bilateral

dengan masing-masing kementerian.

h. November: Kementerian memperbaiki alokasi akhir mereka.

52

i. Desember: Finalisasi anggaran.

j. Februari: Usulan anggaran yang diajukan ke Parlemen.

C. Pandangan Narasumber

1. Pandangan Ernest Patria Raihan13

Ernest Patria Raihan (2014) dari Direktorat Jenderal Anggaran

Kementerian Keuangan, menyatakan bahwa permasalahan terkait sistem

perencanaan dan penganggaran meliputi antara lain:

a. Ketidakjelasan proses prioritisasi dan pengambilan keputusan

kebijakan;

b. Myopia syndrome dalam melihat konteks kebijakan belanja;

c. Tidak jelasnya keterkaitan antara Prioritas Makro Pemerintah dengan

Struktur Belanja dalam Kebijakan Pendanaan Anggaran (Macro-Micro

Linkages);

d. Pengaturan yang relatif detail, kebijakan belanja menjadi “kehilangan”

aspek pendekatan strategisnya;

e. Masih bersifat “Compliance Oriented” dan belum pada “Performance

Oriented”;

f. Pendefinisian kinerja dalam kebijakan anggaran masih terkonsentrasi

di level mikro, informasi kinerja kehilangan makna strategis, baik dari

sisi analisis kebijakan dan terutama sebagai alat bantu pengambilan

keputusan strategis;

g. Pendefinisian “output” dan “outcome” belum mencerminkan arsitektur

“performance” yang tepat;

h. Belum ada Kerangka Kinerja (performance framework) sehingga sulit

untuk “memetakan” kinerja sinergis pemerintah;

i. Pemetaan kinerja antar K/L dan antar unit kerja masih belum tertata

dengan jelas;

13

Salah satu pejabat struktural pada Direktorat Jenderal Anggaran, Kementerian Keuangan

53

j. Pemahaman prinsip Penganggaran Berbasis Kinerja yang masih lemah,

sehingga kebijakan belanja tidak didukung informasi kinerja yang

relevan.

Berdasarkan permasalahan yang diidentifikasikan tersebut,

kemudian Ernest menyampaikan beberapa pemikiran upaya yang harus

dilakukan untuk melakukan perbaikan, sebagaimana berikut ini.

a. Mempertajam definisi kebijakan prioritas dalam perencanaan nasional.

Sederhana, Lugas dan Memiliki Target yang SMART (specific,

measureable, achievable, timely).

b. Memperjelas tugas dan fungsi K/L, lebih koordinatif serta Tema Fokus

Prioritas.

c. Manajemen kinerja dalam kebijakan belanja anggaran.

Kerangka kinerja yang terstruktur baik, dengan fokus kepada:

a. Cascading and Downstream Flows (untuk menciptakan pemetaan

keterkaitan antara macro priorities dengan micro structure of budget

spending)

b. Penciptaan kerangka kinerja sinergis dan pemetaan kinerja

(Performance Framework and Mapping)

c. Definsi dan Informasi Kinerja yang tepat

d. Melembagakan dan mengoptimalkan peran dan masukan masyarakat,

terutama yang merupakan target kebijakan, untuk dapat secara formal

memberi masukan bagi disain dan review kebijakan

e. Kerangka regulasi yang operatif dan transparan dalam memberi

“ruang” bagi partisipasi masyarakat dalam mendisain manfaat yang

ingin diciptakan melalui kebijakan yang didanai anggaran publik

54

2. Pandangan Sumariyandono14

Sumariyandono (2014) dari Badan Perencanaan Pembangunan

Nasional, menyatakan bahwa permasalahan terkait sistem perencanaan

dan penganggaran meliputi antara lain :

a. Jumlah output sangat banyak dan bersifat input;

b. Belum seluruhnya SMART;

c. Lebih bersifat internal perspective;

d. Lemahnya keterkaitan indikator dengan output;

e. Masih adanya inkonsistensi kebijakan dalam dokumen perencanaan

dengan target dokumen anggaran;

f. Keluaran yang dihasilkan dari lintas institusi masih menjadi kendala

dalam pelaksanaan;

g. Proses efisiensi masih ditekankan pada kepatuhan penggunaan SBM

(lebih berfokus pada input);

h. SBK belum dijadikan benchmark tool untuk output sejenis;

i. Masih terfokus pada aspek penyerapan anggaran;

j. Belum banyak informasi yang dihasilkan;

k. Belum adanya mekanisme umpan balik hasil evaluasi untuk

perencanaan berikutnya;

l. Masih kurangnya pemahaman terhadap konsep baseline;

m. Belum adanya standar proses Review Baseline;

n. Sinkronisasi dengan pihak terkait untuk pengajuan proposal dan

perhitungan kapasitas fiskal belum terkoordinasi dengan baik;

o. Proses pengambilan keputusan belum melibatkan pengambil

kebijakan.

14

Pejabat pada Deputi Bidang Pebiayaan, Badan Perencanaan Pembangunan Nasional/Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional

55


kemudian Sumariyandono menyampaikan beberapa pemikiran upaya yang

harus dilakukan untuk melakukan perbaikan, sebagai berikut:

Perlu penyempurnaan indikator kinerja sebagai bagian dari perbaikan

logic model RKA-KL (pedoman penyusunan indikator);

Perlu memisahkan indikator untuk program dan kegiatan yang bersifat

generik;

Perlu integrasi dan konsistensi data target RKP, Renja KL, dan RKA-KL

Perlunya peraturan yang lebih jelas untuk memayungi keluaran yang

dihasilkan oleh lintas institusi;

Perlu meningkatkan efisiensi melalui penggunaan struktur biaya,

melakukan sinkronisasi kebijakan remunerasi, pengoptimalan SBK;

Perlunya evaluasi kinerja meliputi 3 (tiga) aspek, yakni :

1) Aspek Implementasi;

2) Aspek Manfaat;

3) Aspek Konteks;

Perlunya sistem evaluasi kebijakan berjalan (PAKEM) yang digunakan

sebagai data dasar penyusunan perencanaan berikutnya;

Perlu Penyusunan mekanisme Review Baseline;

Perlu kedisiplinan semua pihak dalam mengajukan New Inisiative

sesuai aturan dan azas PFM;

Perlu revisi terkait batas usulan pagu dan mekanisme penilaian serta

periode pengajuannya.

3. Pandangan Jayadi (Bappenas)15

Jayadi (2014) dari Badan Perencanaan Pembangunan Nasional,

menyampaikan pandangan Telaah Kritis Terhadap Sinergi Perencanaan

15 Fungsional Perencana, Direktorat Otonomi Daerah, Deputi Bidang Pengembangan Regional dan Otonomi Daerah, Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas)

56

Pembangunan Pusat - Daerah di Era Desentralisasi dan Otonomi Daerah

sebagai berikut.

a. Perkembangan Perencanaan Pembangunan Nasional

Perencanaan pembangunan nasional merupakan sebuah haluan

mendasar bagi semua komponen bangsa untuk menentukan eksistensi

kesejahteraan dan kemajuan bangsa di masa mendatang. Perencanaan

pembangunan tidak hanya dipandang sebagai dokumen pembangunan

normatif. Perencanaan harus menjadi kekuatan bagi proses pemerintahan

dan pembangunan suatu negara. Urgensi perencanaan sangat menentukan

strategi dan arah kebijakan Pemerintah dalam melaksanakan roda

pemerintahan dan pembangunan. Perencanaan juga merupakan langkah

awal bagi bangsa manapun untuk mengawali perjuangan dalam

mendapatkan semua cita-cita luhur yang selama ini diimpikan bersama.

Kemajuan sebuah bangsa dan negara sangat ditentukan dengan kualitas

perencanaan pembangunan yang lebih baik.

Bagaimana sebuah amanat luhur dari para pendiri bangsa akan

selalu menggetarkan semangat pembangunan bangsa ini ?. Semua jelas

tercermin dari nilai perencanaannya. Perencanaan adalah resource awal

bagi upaya perwujudan kemajuan bangsa. Kita yakin, bahwa dengan

perencanaan pembangunan yang baik, bangsa ini mampu mewujudkan

“mimpi yang terbeli” dari para pendiri bangsa. Perencanaan adalah modal

manifestasi perlindungan terhadap segenap bangsa Indonesia dan seluruh

tumpah darah Indonesia untuk memajukan kesejahteraan umum,

mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia

yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan. Hakikat

mendasar dari amanat konstitusi tersebut, akan selalu membutuhkan

bentuk perencanaan pembangunan yang tepat dan terintegrasi dengan

baik secara nasional.

57

Sepanjang sejarah pendirian bangsa Indonesia, sistem perencanaan

masih mengalami banyak perubahan konsep dan mekanisme yang terus

berkembang. Sistem perencanaan pembangunan di Indonesia menjadi

masalah yang selalu krusial dengan perkembangan politik dan iklim

demokratisasi yang ada. Begitu pentingnya perencanaan pembangunan

bagi bangsa kita, sehingga selalu memunculkan dinamika perkembangan

sistem perencanaan pembangunan yang cukup intensif. Sejak awal

kemerdekaan sampai saat ini, sistem perencanaan negara kita terus

mencari bentuk dan pola yang ideal. Sistem perencanaan pembangunan

masih terus berupaya mengembangkan potensi atau sumber daya bangsa

secara optimal dalam konteks efisiensi, efektivitas, berkeadilan, dan

berkelanjutan. Perubahan setiap sistem perencanaan pada perbedaan

zaman memang sangat wajar, karena sebuah perencanaan pada dasarnya

memang didesain untuk tanggap terhadap segala bentuk perubahan

yang ada secara sistematis, terarah, terpadu, menyeluruh.

b. Pengkotomian Perencanaan dan Peganggaran Dalam Sinergi

Pusat - Daerah

Di negara-negara maju perencanaan terpusat dan sudah digantikan

oleh sistem Kerangka Pendanaan Jangka Menengah (Midum Term

Expenditure Framework), penganggaran terpadu, evaluasi kinerja, forum

antarpemangku kepentingan yang lebih intensif, dan didasari dengan

kebijakan otonomi luas. Sedangkan, di negara berkembang sepertinya tidak

ada resep sukses yang sama untuk semua negara. Sebagai contoh, Badan

Perencana Mongolia dan Malaysia diletakkan di kantor Perdana Menteri. Di

Filipina, NEDA (National Economic and Development Authority)

merupakan badan independen yang langsung dipimpin Presiden. India

mempunyai Planning Commission yang dipimpin PM sebagai ex-officio

Chairman. China membentuk NDRC (National Development and Reform

Commission) sebuah sebuah super-ministry dengan otoritas luas yang

58

sangat dipengaruhi sistem politik negara tersebut. Pertanyaan mendasar,

apakah Indonesia membutuhkan perencanaan dan penganggaran sebagai

satu kesatuan entitas atau terpisah?

Dalam perjalanan kebijakan perencanaan dan penganggaran di Era

reformasi sampai saat ini, proses sinergi pusat-daerah, tidak lepas dari 3

(tiga) regulasi terkait, yaitu UU No. 25 Tahun 2004 tentang SPPN, UU No. 17

Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, dan UU No. 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah. Proses pengkotomian antara perencanaan dan

penganggaran menjadi hal yang mendasar dalam melandasi pembahasan

mengenai permasalahan perencanaan di level pusat maupun daerah.

Pemisahan “budgeting power” dan “planning power” menjadi barometer

tersendiri bagi negara kita dalam menilai sulitnya proses sinergi

perencanaan pusat – daerah. Pemerintah daerah sering menganggap

bahwa SPPN yang didasari oleh UU No. 25 Tahun 2004 hanya mengatur

perencanaan pusat. Sedangkan, terkait regulasi yang mengatur

perencanaan daerah, Pemerintah daerah lebih “mengidolakan” pengaturan

perencanaan daerah yang diatur dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah dengan peraturan perundangan turunannya. Oleh

karena itu, proses ketidakharmonisan antara sistem perencanaan dan

penganggaran di level kebijakan dan regulasi di level pusat, makin

menyebabkan proses sinergi kedua sistem tersebut menjadi sulit

diimplementasikan di daerah dengan beberapa dualisme pengaturan

antara UU No. 25 Tahun 2004 dan UU No. 32 Tahun 2004.

Secara umum, penyebab utama dari timbulnya ketidakselarasan

antara perencanaan dan penganggaran di tingkat pusat dan di daerah

disebabkan oleh beberapa hal, diantaranya: (1) Kerangka regulasi yang

kurang tepat dan tidak utuh antara UU No. 17 Tahun 2003, UU No. 32

Tahun 2004, dan UU 25 Tahun 004 yang terlepas satu sama lain dan

mengabaikan posisi peranan masing-masing lembaga terkait dalam SPPN;

(2) UU No. 25 Tahun 2004 berfokus pada tata cara tetapi kurang pada

59

substansi; (3) Determinasi untuk mencapai keselarasan dengan melihat

sejauhmana pemerintah menginginkan terjadi keselarasan melalui

penyusunan indikatornya, penentuan proses pengendalian dan evaluasi,

serta proses rewards dan punishment yang tampak belum jelas; serta (4)

Proses perencanaan dan penganggaran yang bergerak secara simultan

dalam waktu yang sempit (anggaran tahun tunggal), sehingga memiliki

implikasi yang sulit dalam proses pencapaian perencanaan pembangunan

terhadap periodisasi anggaran yang sama pada level pusat – daerah.

Lebih jauh, bila kita mencermati proses pengaturan perencanaan

dalam SPPN juga tidak lepas dari berbagai kekurangan. Analisis mendasar

pada kritisi UU No. 25 Tahun 2014 tersebut adalah terletak pada aspek

substansi dan administratifnya. Pengaturan kebijakan perencanaan dalam

SPPN secara umum hanya terlihat fokus pada detil tata cara semata, tetapi

spirit perencanaan tampak tidak terlihat secara tegas. Prinsip substansi

perencanaan belum sepenuhnya menjiwai UU tersebut. Selain itu, SPPN

juga belum sepenuhnya menyediakan solusi jika dalam pelaksanaan ada

perselisihan/konflik dengan peraturan tersebut, termasuk pengaturan

tegas mengenai masalah reward dan punishment. Di sisi lain, tata cara detil

yang diatur dalam UU ini juga terkesan mengabaikan kemungkinan beban

yang ditimbulkan, yakni terkait beban waktu, beban biaya, dan beban SDM

yang berkembang di tingkat pemerintahan. Porsi sumber daya Pemerintah

dari sisi kapasitas regulasi/kebijakan, aparatur, kelembagaan, keuangan,

maupun keterbatasan waktu yang dipakai untuk melaksanakan

perencanaan - penganggaran dalam mengeksekusi program dan kegiatan

tersebut, kadang juga belum diatur secara baik dalam UU No. 25 Tahun

2014 tersebut. Belum lagi ditambah proses determinasi yang belum jelas

antara pengaturan sinergi indikator dan besarannya pada level

perencanaan pusat-daerah dengan periode pengukuran yang tidak selaras.

60

Gambar Perencanaan Terintegrasi antara Pemerintah dan Pemerintah Daerah

dalam UU No. 25 Tahun 2014 dan UU No. 17 Tahun 2003

Melihat perkembangannya, sinergi perencanaan dalam

pembangunan pusat – daerah pada dasarnya menjadi hal yang krusial

dilakukan di Indonesia. Regulasi dan kebijakan perencanaan dan

penganggaran pada level Pemerintah dan Pemerintah Daerah sangat

dibutuhkan. Penyebaran potensi dari berbagai sumber daya di daerah yang

tidak merata sesuai dengan kapasitas dan karakteristik yang beragam,

serta aspek keterbatasan sumber pendanaan Pemerintah dan Pemerintah

Daerah, akan berimplikasi pada kebutuhan sinergitas program dan

kegiatan pembangunan tersebut dari setiap level pemerintahan. Oleh

karena itu, pola sinergi perencanaan dan penganggaran antara Pemerintah

61

dan Pemerintah Daerah serta antar-Pemerintah Daerah akan mempercepat

pencapaian target pembangunan nasional secara nyata. Kemudian

pertanyaannya, sudahkan regulasi dan kebijakan pembangunan

mengakomodir dari urgensi sinergi perencanaan pusat-daerah?. Sebagai

contoh, dari konsep integrasi perencanaan dan penganggaran pada level

Pemerintah dan Pemerintah Daerah sesuai dengan UU No. 25 Tahun 2014,

yang mengindikasikan level perencanaan pusat-daerah dalam konteks

tahunan maupun jangka menengah, hanya diatur dengan kata

“diperhatikan” dan “diserasikan” sudah dirasakan cukup? Itulah yang perlu

dipastikan untuk pengaturan kebijakan dan regulasi mendatang yang lebih

mengkonkretkan sinergi hubungan perencanaan dan penganggaran pada

level pusat-daerah.

Secara teoritik, proses sinergi pusat-daerah dan antar daerah

dilakukan dalam seluruh proses yang komprehensif dalam pembangunan.

Sinergi itu harus bersifat komprehensif, mulai dari proses perencanaan,

pelaksanaan, pengendalian, dan evaluasi yang mencakup sinergi dalam

perencanaan kebijakan, kerangka regulasi, kerangka anggaran, kerangka

kelembagaan dan aparatur, serta kerangka pengembangan wilayah.

Beberapa isu mendasar yang terkait dengan regulasi, kebijakan serta

jadwal perencanaan - penganggaran harus juga menjadi poin penting

dalam melakukan proses sinergisitas antar level perencanaan dan

penganggaran. Minimnya keselarasan dokumen perencanaan

pembangunan nasional yang belum terstandar dengan indikator yang jelas,

harus menjadi faktor penting dalam mendasari perubahan regulasi

perencanaan dan penganggaran ke depan. Penetapan target nasional yang

berbeda dalam prioritas pembangunan serta Sistem Data dan Informasi

Pembangunan Nasional kurang dan cenderung tidak akurat, juga akan

menjadi kunci untuk perbaikan kualitas dokumen perencanaan dan

penganggaran. Oleh karena itu, sangat dibutuhkan beberapa perbaikan ke

depan dalam menjamin keselarasan dokumen perencanaan pembangunan

62

pusat-daerah. Proses tersebut sangat membutuhkan standarisasi indikator

pembangunan sesuai kewenangan, keselarasan penetapan target

pembangunan nasional, serta keselarasan Sistem Data dan Informasi

Pembangunan Nasional yang tepat dan akurat.

Selanjutnya, perbaikan kerangka kerja perencanaan dan

penganggaran, idealnya juga harus dilakukan pada tingkat UU untuk proses

sinergisitas pusat-daerah, karena terkait secara kontekstual dengan entitas

lain yang relevan, seperti Gubernur, Sistem Dana Perimbangan, dan Dana

Dekonsentrasi/Tugas Pembantuan. Dalam memperjelas hubungan dan

masing-masing peran perencanaan dan penganggaran di level pusat-

daerah, juga merupakan sebuah kebutuhan yang konkret dalam proses

sinergisitas tersebut, termasuk pengaturan pada level regulasi-pun sudah

seharusnya mendukung proses perencanaan dan penganggaran. Penegakan

aturan dalam bentuk Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, ataupun

Perda, sebaiknya sudah mempertimbangkan implikasi kebutuhan biaya

dalam proses perencanaan dan penganggaran. Berapa banyak regulasi

yang sulit ditegakkan, jika implikasi kebutuhan biaya yang diamanatkan

dalam regulasi tersebut tidak biisa diakomodir dalam keterbatasan

kapasitas anggaran Pemerintah maupun Pemerintah Daerah. Oleh karena

itu, perlu optimum trade-off antara mengejar pemenuhan tertib aturan

dengan akibat terjadinya inefisiensi biaya dalam proses perencanaan dan

penganggaran.

Di sisi lain, jika Pemerintah menganggap keselarasan itu penting,

maka sudah selayaknya mampu menentukan indikator dan besaran (atau

derajatnya) untuk mendeteksi tingkat keselarasan program pusat-daerah.

Indikator yang sederhana, tapi secara prinsip tetap mencerminkan

konektivitas pencapaian perencanaan pusat-daerah dan realistis untuk

mudah dilakukan dalam proses pelaksanaan rencana tersebut, harus sudah

ditetapkan dalam reformasi perencanaan dan penganggaran ke depan.

Proses perencanaan dan penganggaran yang bergerak secara simultan

63

dalam waktu yang sempit juga mungkin harus diubah, karena ini sumber

dari berbagai masalah yang ada sekarang. Hal tersebut dapat dilakukan

dengan menggeser bulan dimulainya tahun anggaran di daerah (setelah

tahun anggaran nasional). Selain itu, diperlukan juga kerangka waktu yang

sesuai untuk menghindarkan lepasnya RPJMD dengan RPJMN akibat

Pilkada yang tidak dilakukan secara serentak. Selanjutnya, hal yang tidak

kalah penting adalah hampir tidak ada ruang untuk melakukan evaluasi

perencanaan pembangunan dan menggunakan hasilnya untuk perencanaan

ke depan, terutama perencanaan yang bersifat tahunan. Oleh karena itu,

pentingnya hasil evaluasi atau evidence-based dalam formulasi kebijakan

dapat diterapkan untuk program tertentu yang bersifat prioritas.

c. Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional Dalam Semangat

Otonomi Daerah

Era reformasi menjadi sebuah momentum penting bagi perubahan

paradigma iklim demokratisasi bangsa kita secara lebih baik. Sistem

perencanaan pembangunan nasional, juga mengalami perubahan yang

signifikan dengan penguatan keseimbangan proses perencanaan

teknokratis dan partisipatif serta keseimbangan pola perencanaan Top-

Down dan Buttom-Up. Lahirnya UU No. 25 merupakan bentuk sistem

perencanaan yang mencoba menjawab perkembangan politis bangsa ini ke

arah penguatan proses desentralisasi dan otonomi daerah.

Penyelenggaraan otonomi daerah dilaksanakan dengan memberikan

kewenangan yang luas, nyata, dan bertanggung jawab kepada daerah.

Pemberian kewenangan yang luas kepada daerah memerlukan koordinasi

dan pengaturan untuk lebih mengharmoniskan dan menyelaraskan

pembangunan, baik pembangunan nasional, pembangunan daerah maupun

pembangunan antardaerah.

Dalam UU No. 25 Tahun 2004 sudah ditetapkan bahwa SPPN adalah

satu kesatuan tata cara perencanaan pembangunan untuk menghasilkan

64

rencana pembangunan dalam jangka panjang, jangka menengah, dan

tahunan yang dilaksanakan oleh unsur penyelenggara pemerintahan baik

di pusat dan daerah, yang tentunya dengan melibatkan unsur masyarakat.

Sudah jelas bahwa SPPN dibentuk untuk mengatur proses dan mekanisme

perencanaan pembangunan dalam koridor yang komprehensif, baik untuk

perencanaan yang bersifat nasional maupun perencanaan yang berskala

lokal maupun regional. SPPN hadir sebagai wadah perencanaan yang tidak

hanya mengatur tanggung jawab perencanaan pusat, tapi juga perencanaan

daerah. Sangat disayangkan bahwa masih ada berbagai elemen masyarakat

bahkan beberapa stakeholder Pemerintah sendiri yang menganggap bahwa

SPPN hanya mengatur sistem perencanaan secara parsial. SPPN hanya

mengatur bentuk perencanaan pembangunan yang berada di Pemerintah

Pusat tapi perencanaan di tingkat daerah belum diatur secara penuh.

Pemahaman yang keliru tersebut, harusnya sudah dapat terjawab hanya

dengan memahami nomenklatur SPPN yang memakai kata “Nasional”

bukan SPPP (Sistem Perencanaan Pembangunan Pusat), sehingga tidak

perlu lagi ada pengaturan ganda tentang perencanaan daerah lainnya

dalam konteks SPPD (Sistem Perencanaan Pembangunan Daerah).

Perencanaan pembangunan daerah, secara eksplisit juga diatur

dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Dasar hukum

untuk proses implementasi otonomi daerah tersebut mengatur substansi

perencanaan pembangunan daerah dalam konteks pembagian urusan

pemerintahan di daerah (Bab II) dan perencanaan pembangunan daerah

secara umum (Bab VII). Dalam UU No. 32 Tahun 2004, ditegaskan bahwa

perencanaan pembangunan daerah sebagai satu kesatuan dalam Sistem

Perencanaan Pembangunan Nasional, tapi yang menjadi permasalahan

adalah ada beberapa pasal yang mengatur konteks perencanaan yang

bertentangan dengan UU No. 25 Tahun 2004. Dualisme pengaturan dalam

hal penetapan RPJMD, misalnya menurut UU No. 25 Tahun 2004, Bab V,

pasal 19 ayat (3) disebutkan bahwa RPJMD ditetapkan dengan Peraturan

65

Kepala Daerah (Perkada), paling lambat 3 (tiga) bulan setelah kepala

daerah dilantik. Sedangkan menurut UU No. 32 Tahun 2004, Bab VII, pasal

150 ayat (3), poin e, disebutkan bahwa RPJPD dan RPJMD ditetapkan

dengan Peraturan Daerah (Perda) yang berpedoman pada Peraturan

Pemerintah. Menurut UU No. 32 Tahun 2004, secara filosofis RPJMD

dianggap sebuah konsensus politik antara calon kepala dan wakil kepala

daerah kepada masyarakat publik sebagai konstituennya, terhadap

penjabaran visi dan misi mereka yang dikampanyekan dalam Pilkada.

Sehingga Pemerintah berasumsi bahwa penetapan RPJMD dengan Perkada

merupakan bentuk pertanggungjawaban kepala dan wakil kepala daerah

terpilih dalam proses pelaksanaan perencanaan pembangunan yang

mereka janjikan kepada masyarakat selama 5 (lima) tahun

kepemimpinannya. Hal tersebut sejalan dengan asumsi bahwa dalam

proses perencanaan daerah, tanggung jawab setiap permasalahan yang ada

tidak berada pada pertanggungjawaban dari kepala daerah saja, tapi

seharusnya juga melibatkan DPRD sebagai bagian dari sebuah proses

perencanaan pembangunan di daerah. Secara asas hukum, memang

sebaiknya ke depan harus ada konsensus antara Kementerian

PPN/Bappenas dengan Depdagri untuk memberikan solusi atas pilihan

acuan tersebut bagi penetapan RPJMD, misalnya dalam bentuk SEB (Surat

Edaran Bersama) atau yang lebih penting lagi proses harmonisasi UU No.

25 Tahun 204 dengan UU No. 32 tahun 2004.

d. Arah Perencanaan Pembangunan Daerah ke Depan

Perencanaan pembangunan selalu diupayakan sebagai bentuk

kegiatan perencanaan yang melibatkan berbagai unsur stakeholder daerah

dalam memanfaatkan dan mengalokasikan berbagai potensi yang ada di

daerah. Perencanaan pembangunan daerah disusun sebagai langkah nyata

terhadap upaya peningkatan kemajuan dan kemandirian daerah dalam

upaya meningkatkan pelayanan publik dan kesejahteraan masyarakat.

66

Perencanaan pembangunan daerah seharusnya selalu dirumuskan dalam

bentuk perencanaan teknokratis yang tetap didukung oleh proses

transparan publik dan partisipasi masyarakat secara lebih baik.

Perencanaan pembangunan daerah harus bersifat responsif terhadap

berbagai dinamika perkembangan daerah dan nasional, dengan tetap

mengedepankan unsur perencanaan yang efektif, efisien, akuntabel,

terukur, berkeadilan dan berkelanjutan. Dokumen perencanaan daerah

harus terus didasarkan pada kemampuan dan kebutuhan daerah secara

seimbang dengan berbagai data dan informasi pembangunan yang akurat.

Data dan informasi daerah yang terkait dengan kapasitas sumber daya,

kapasitas kelembagaan daerah, kemampuan keuangan daerah, potensi

sumber daya daerah, rencana tata ruang, dan berbagai informasi

kewilayahan lainnya, sangat berperan dalam perumusan dokumen

perencanaan daerah nantinya. Sistem informasi perencanaan

pembangunan berperan penting dalam menyediakan berbagai bahan untuk

rumusan perencanaan pembangunan daerah.

Di luar peran penting dari implementasi UU No. 25 Tahun 2004

tentang SPPN, UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, juga

mengamanatkan pengaturan kembali tentang sistem perencanaan

pembangunan daerah melalui PP No. 8 Tahun 2008 tentang Tahapan, Tata

Cara Penyusunan, Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana

Pembangunan Daerah (amanat dari Pasal 154). PP tersebut berupaya

untuk menjamin penyelenggaraan pemerintahan daerah yang demokratis,

transparan, akuntabel, efisien dan efektif di bidang perencanaan

pembangunan daerah. Untuk itu, pelaksanaan otonomi daerah perlu

mendapatkan dorongan yang lebih besar dari berbagai elemen

masyarakat melalui perencanaan pembangunan daerah, agar proses

demokratisasi, transparansi, akuntabilitas dapat terwujud.

Penyelenggaraan pelaksanaan rencana pembangunan daerah dalam PP No.

8 Tahun 2008, dimaksudkan untuk:

67

1. Meningkatkan konsistensi antar kebijakan yang dilakukan berbagai

organisasi publik dan antara kebijakan makro dan mikro maupun

antara kebijakan dan pelaksanaan.

2. Meningkatkan transparansi dan partisipasi dalam proses perumusan

kebijakan dan perencanaan program.

3. Menyelaraskan perencanaan program dan penganggaran.

4. Meningkatkan akuntabilitas pemanfaatan sumber daya dan keuangan

publik.

5. Terwujudnya penilaian kinerja kebijakan yang terukur, perencanaan,

dan pelaksanaan dokumen perencanaan, sehingga tercapai efektivitas

perencanaan.

Tujuan akhir dari amanat PP No. 8 Tahun 2008, agaknya tidak

berbeda dengan semangat pencapaian perencanaan pembangunan daerah

berdasarkan UU No. 25 Tahun 2004, melalui PP turunannya pada PP No. 39

Tahun 2006 tentang Tata Cara Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan

Rencana Pembangunan dan PP No. 40 Tahun 2006 tentang Tata Cara

Penyusunan Rencana Pembangunan Nasional. Kedua regulasi perencanaan

pembangunan tersebut, pada akhirnya akan bermuara pada peningkatan

proses pemerintahan dan pembangunan daerah melalui pemanfaatan

sumber daya publik yang baik dan berdampak pada percepatan proses

perubahan sosial bagi kemajuan daerah dan kesejahteraan masyarakat.

Kritikan mendasar dari hadirnya PP No. 8 Tahun 2008 sebagai

pengejawantahan konteks otonomi daerah dalam proses perencanaan,

ternyata banyak menimbulkan beberapa substansi pengaturan yang

berbeda, tidak mendukung, bahkan bertentangan dengan UU No. 25 Tahun

2004 tentang SPPN. Berbagai masukan yang mungkin menjadi cerminan

bagi pemahaman substansi pengaturan dalam PP tersebut yang masih

perlu dipertimbangkan untuk direvisi dan disesuaikan dengan substansi

UU No. 25 Tahun 2004, diantaranya:

68

1. Unsur mengingat pada PP tersebut secara legalitas sama sekali tidak

mencantumkan UU No. 25 Tahun 2004 sebagai payung hukum dari

seluruh SPPN termasuk sistem perencanaan pembangunan daerah

sebagai bagian yang tidak terpisahkan, sebagaimana dikemukakan

dalam pasal 2 ayat (1) dalam PP tersebut.

2. Pada Pasal 1 butir 6, perlu diluruskan bahwa RKPD adalah Rencana

Kerja Pemerintah Daerah, sesuai dengan UU 25 Tahun 2004, PP 40

Tahun 2006, dan PP 20 Tahun 2004, bukanlah Rencana Kerja

Pembangunan Daerah, dan tidak konsisten dengan pasal 23 dalam UU

32 Tahun 2004 sendiri, yang menyebutkan RKP sebagai Rencana Kerja

Pemerintahan.

3. Penentuan tata cara penyelenggaraan Musyawarah Perencanaan

Pembangunan (Musrenbang), penyusunan rencana, penetapan rencana,

serta pengendalian dan evaluasi pelaksanaan rencana pembangunan di

daerah (RPJP Daerah, RPJM Daerah, Renstra-SKPD, RKPD, Renja SKPD)

menurut UU 25 Tahun 2004 pasal 27 ayat (2), seharusnya diatur dalam

dalam satu paket pengaturan, yaitu ditetapkan dalam Peraturan Daerah

bukan diatur kembali secara rinci pada PP No. 8 Tahun 2008 sebagai

turunan dari UU No. 32 Tahun 2004.

4. Pada Pasal 15 ayat (1) dan ayat (2), disebutkan bahwa RPJMD

ditetapkan Perda setelah berkonsultasi dengan Menteri, dimana Perda

tentang RPJMD tersebut ditetapkan paling lama 6 (enam) bulan setelah

kepala daerah dilantik. Sesuai UU 25/2004, penetapan RPJMD

dilakukan dengan Perkada dan tidak perlu dalam Perda, karena

merupakan penjabaran dari visi dan misi dari Kepada Daerah, yang

akuntabilitasnya sepenuhnya berada pada kepala daerah. Apabila

ditetapkan dalam Perda, maka akuntabilitasnya merupakan tanggung

jawab bersama oleh Kepala Daerah dan DPRD. Solusi ilegal yang selama

ini ditawarkan kepada Pemerintah Daerah adalah penawaran jalan

tengah, dimana RPJPM dalam waktu 3 bulan setelah pelantikan kepala

69

daerah terpilih, ditetapkan dulu dalam Perkada, setelah itu

dikonsultasikan dengan DPRD, dan apabila memang disepakati oleh

DPRD, maka RPJMD dapat ditetapkan dalam Perda. Pengaturan

penetapan RPJMD dalam pasal tersebut yang banyak mengundang pro

dan kontra di tingkat Pemerintah Pusat maupun Daerah, seharusnya

sudah diputuskan dengan regulasi atau pengaturan yang legal dan

ditetapkan secara tegas oleh Pemerintah.

5. Dalam Pasal 21 ayat (1) dan ayat (2), mengamatkan bahwa

Departemen Dalam Negeri menyelenggarakan pertemuan koordinasi

pasca-Musrenbang RKPD provinsi seta Pemerintah Provinsi

menyelenggarakan pertemuan koordinasi pasca-Musrenbang RKPD

kabupaten/kota. Penyelenggaraan forum pasca-Musrenbang perlu

diperjelas maksud dan tujuannya pada pasal ketentuan umum di PP

tersebut, sebagai dasar bagi proses finalisasi RKPD di tingkatan daerah.

Secara filosofis, kita dapat mempertanyakan aspek independensi

perencanaan pembangunan daerah tersebut. Bagaimana sebuah

perencanaan pembangunan daerah harusnya tidak diintervensi terlalu

jauh, karena pada dasarnya dokumen RKPD merupakan domain dan

tanggung jawab dari masing-masing daerah. Hal tersebut harusnya

sejalan dengan asas keterbukaan dan kebebasan yang diamanatkan

oleh UU No. 25 Tahun 2004, dimana hubungan antara dokumen

perencanaan nasional dan perencanaan pembangunan daerah hanya

dibahasakan secara elegan dalam konteks “diacu”, “diperhatikan”, dan

“diserasikan”. Pengaturan hubungan perencanaan dalam SPPN secara

nyata berupaya untuk mendasarkan proses perencanaan daerah

dengan semangat otonomi daerah yang baik dan benar.

Tidak dipungkiri bahwa dualisme pengaturan perencanaan

pembangunan daerah antara kubu perencanaan nasional komprehensif

dengan kubu perencanaan daerah yang spesifik, banyak membuat

70

perdebatan dan pertanyaan di daerah. Haruskah kondisi yang sangat

memprihatinkan ini terus dibiarkan dan berlarut-larut sejak tahun 2004

bahkan diperburuk dengan munculnya PP No. 8 di tahun 2008 dan Perpres

No. 54 Tahun 2010. Pemerintah harusnya sudah mulai jeli dan tegas dalam

mengambil tindakan terhadap fenomena overlapping pengaturan dari UU

No. 25 Tahun 2004 dan UU No. 32 Tahun 2004 (terutama yang diatur

dalam PP No. 8 Tahun 2008). Keputusan dasar hukum perencanaan yang

syah harus sudah diputuskan dan tidak membingungkan semua pihak,

terutama oleh Pemerintah Daerah itu sendiri. Jangan daerah kembali yang

terus dijadikan “kelinci percobaan”. Daerah bingung untuk memilih mana

regulasi dan kebijakan yang akan mereka pegang. Pengaturan perencanaan

yang tepat, tidak memunculkan interpretasi yang berbeda, dan tidak

bersifat ambivalent merupakan langkah awal yang baik untuk

mencerminkan keberhasilan pemerintahan dan pembangunan daerah ke

depan. Bagaimana daerah bisa maju untuk melakukan pembangunan, kalau

dasar perencanaan pembangunan mereka saja masih banyak stigma

disana-sini. Bagaimana daerah mau terus mau memikirkan peningkatan

kesejahteraan publik, kalau dalam proses perencanaannya, mereka

masih bingung untuk melakukannya.

Perencanaan pembangunan daerah sebagai urgensi kemajuan

suatu daerah, sekaligus bentuk akumulasi penilaian terhadap pencapaian

kemajuan bangsa dan negara secara luas harus diatur dengan regulasi dan

kebijakan yang baik pula tentunya. Perubahan kondisi sosial, ekonomi dan

politik yang sangat fundamental menuntut perlunya sistem perencanaan

pembangunan yang komprehensif dari tingkat pusat, provinsi,

kabupaten/kota, kecamatan, sampai pada tingkat kelurahan/desa.

Perencanaan pembangunan nasional harus menjadi satu kesatuan yang

utuh, terintegrasi, dan holistis pada pengaturan yang jelas dan tegas.

Perencanaan nasional harus mampu mewujudkan keseimbangan

perencanaan yang mampu mengalir baik dalam siklus perwujudan

71

transparansi, akuntabilitas, demokratisasi, desentralisasi, dan partisipasi

masyarakat. Perencanaan pembangunan daerah jangan terlalu banyak

diintervensi secara mendalam, tapi juga tidak lepas kendali dari kontrol

Pemerintah. Biarkan daerah yang merencanakan sesuatu yang terbaik buat

daerahnya sendiri, karena mereka yang tahu dengan pasti apa kemampuan

dan kebutuhan yang hendak mereka capai. Pemerintah Pusat hanya

memberikan koridor pada lingkup nasional dan regional terhadap

beberapa kepentingan pembangunan skala nasional dan bersifat strategis

dalam konteks pembagian urusan pemerintahan, yang sudah diatur dalam

PP No. 38 Tahun 2007 tentang tentang Pembagian Urusan Pemerintahan

antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan

Daerah Kabupaten/Kota. Jangan terlalu membebani daerah dengan

pengaturan yang hanya bersifat birokratis dan normatif semata, tanpa

berimplikasi positif terhadap peningkatan kualitas perencanaannya.

Daerah punya hak untuk menentukan rencana pembangunannya secara

independen. Penguatan otonomi daerah dan percepatan proses

desentralisasi, sudah saatnya mewarnai semangat perencanaan

pembangunan daerah ke depan yang lebih baik.

Sedangkan, terkait dengan sinergi perencanaan dan penganggaran

pada level pusat-daerah, beberapa rekomendasi yang perlu dilakukan ke

depan, diantaranya: (1) perlu dilakukan sinkronisasi dan harmonisasi

peraturan perundangan terkait perencanaan dan penganggaran menjadi

satu UU dengan dasar academic paper/background study yang mumpuni

serta proses harmonisasi UU perencanaan dan penganggaran dengan UU

pemerintahan daerah, UU Desa, dan UU Pemilukada; (2) Reposisi peran

gubernur sebagai wakil Pemerintah di daerah dalam melakukan fungsi

koordinasi, pembinaan dan pengawasan sinergi perencanaan pusat –

daerah; (3) Membangun indikator keselarasan yang sesuai untuk program

dan kegiatan strategis dari level pusat – daerah dalam memastikan

pencapaian pembangunan nasional; (4) Menentukan sistem rewards dan

72

punishment yang sesuai dalam proses penyusunan dokumen perencanaan

dan pencapaian pelaksanaan pembangunan; (5) Menyelaraskan waktu

penyusunan perencanaan dan penganggaran antara pusat dan daerah,

maka Pilkada dilakukan serentak setelah Pemilu 2014. Hal ini selain

menghemat biaya juga akan membantu menyelaraskan RPJMN dan RPJMD;

(6) Menentukan indikator target capaian perencanaan nasional (pusat-

daerah) yang jelas, sederhana, dan realistik, sehingga daerah lebih

mengetahui kebutuhannya. Sedangkan, pusat dapat mudah melakukan

sinkronisasi perencanaan program/kegiatan termasuk pendanaannya.

Sehingga dapat tercermin bahwa target nasional merupakan akumulasi

dari berbagai target daerah; (7) Tetap mendasarkan prinsip “money follow

function” untuk mencapai target untuk mencapai target pembangunan

dalam proses perencanaan dan penganggaran di level pusat-daerah; (8)

Meningkatkan kualitas data dan informasi perencanaan pembangunan

nasional (pusat-daerah) yang reliable, up to date, dan komprehensif;

(9) Menguatkan “Lembaga” pengawasan pembangunan sinkronisasi pusat-

provinsi dan kabupaten/kota; serta (10) Penyelarasan Indeks Kinerja

Utama dan tetap menjaga kedisiplinan penggunaan anggaran dan

ketepatan waktu penerimaan dan alokasi anggaran, khususnya dana

belanja dari pusat ke daerah.

Kesimpulan adalah permasalahan sistem perencanaan dan

penganggaran meliputi

a. Minimnya keselarasan Dokumen Perencanaan Pembangunan Nasional

(Pusat-Daerah);

b. Belum terstandarnya Indikator Pembangunan Nasional;

c. Penetapan target Nasional dan Daerah berbeda dalam Prioritas

Pembangunan Nasional dan Prioritas Pembangunan Daerah;

d. Sistem data dan Informasi Pembangunan Nasional yang kurang dan

cenderung tidak akurat.

73

Gambar Sinergi Perencanaan dan Penganggaran Pusat dan Daerah


kemudian Jayadi menyampaikan beberapa pemikiran upaya yang harus

dilakukan untuk melakukan perbaikan, sebagai berikut:

a. Revisi Regulasi (UU SPPN, UU yang menyangkut Penganggaran, UU

Pemerintahan Daerah):

1) Satu UU untuk Perencanaan dan Penganggaran.

2) Harmonisasi UU perencanaan dan penganggaran dengan UU

Pemerintahan Daerah, UU Desa, UU Pemilukada;

3) Dua UU yang jelas hubungannya: didukung dengan academic paper

yang meyakinkan.

b. Reposisi peran gubernur sebagai wakil Pemerintah di daerah dalam

melakukan fungsi koordinasi, pembinaan dan pengawasan sinergi

perencanaan pusat – daerah.

74

c. Membangun indikator keselarasan yang sesuai untuk program dan

kegiatan strategis dari level pusat – daerah dalam memastikan

pencapaian pembangunan nasional.

d. Menentukan sistem rewards dan punishment yang sesuai dalam proses

penyusunan dokumen perencanaan dan pencapaian pelaksanaan

pembangunan.

e. Menyelaraskan waktu penyusunan perencanaan dan penganggaran

antara pusat dan daerah, maka Pilkada dilakukan serentak setelah

Pemilu 2014. Hal ini selain menghemat biaya juga akan membantu

menyelaraskan RPJMN dan RPJMD.

f. Menentukan indikator target capaian perencanaan nasional (pusat-

daerah) yang jelas, sederhana, dan realistik, sehingga daerah lebih

mengetahui kebutuhannya; pusat melakukan sinkronisasi termasuk

pendanaannya; dan target nasional merupakan akumulasi target

daerah.

g. Penguatan prinsip money follow function untuk mencapai target

pembangunan dalam proses perencanaan dan penganggaran di level

pusat-daerah.

h. Meningkatkan kualitas data dan infromasi perencanaan pembangunan

nasional (pusat-daerah) yang reliable, up to date, dan komprehensif.

i. Menguatkan “Lembaga” pengawasan pembangunan sinkronisasi pusat-

provinsi dan kabupaten/kota.

j. Penyelarasan Indeks Kinerja Utama dan tetap menjaga kedisplinan

penggunaan anggaran dan ketepatan waktu penerimaan dan alokasi

anggaran, khususnya dana belanja dari pusat ke daerah.

75

4. Pandangan Dian P. Simatupang (FH Universitas Indonesia)16

Dian P. Simatupang (2014) dari Fakultas Hukum Universitas

Indonesia, memberikan pandangan sebagai berikut.

a. Sinergitas dalam Tinjauan Hukum

Sinegritas menurut hukum administrasi negara terjadi pada suatu

institusi pemerintahan yang lazimnya dilakukan dalam tiga ruang lingkup,

yaitu (1) tindakan hukum (rechshandelingen), (2) hubungan hukum

(rechtsbetrekkingen), dan (3) kedudukan hukum (rechstatus). Ketiganya

dilakukan akibat pengaruh pergeseran tugas dan pokok antar-instansi

pemerintahan yang membutuhkan reorganisasi agar terwujud koordinasi

dan sinkronisasi atau perluasan peranan pemerintah dalam rangka

penyelenggaraan pemerintahan umum dan pelayanan publik.

Perkembangan yang terjadi di Indonesia, reposisi institusi tidak

hanya disebabkan kedua pengaruh sebagaimana diuraikan di atas, tetapi

juga terjadi sebagai pengaruh kondisi yang ill-structured problems, yaitu

suatu kondisi atau keadaan di mana peraturan perundang-undangan dan

peraturan kebijakan melahirkan masalah yang begitu luas dan begitu

banyak jumlahnya, dan tidak teridentifikasi, yang membutuhkan

penyelesaian yang cepat dan tepat.

Kondisi ill-structured problems tersebut menimbulkan masalah,

yaitu (1) tujuan bernegara yang belum dipahami sebagai tujuan keuangan

negara, (2) perencanaan yang tidak sinkron dengan penganggaran, dan (3)

latar belakang pengambilan keputusan atas perencanaan dan

penganggaran yang termuat dalam UU APBN kurang memiliki latar

belakang rasionalitas yang dipertanggungjawabkan legitimasinya.

Konsekuensinya, pemerintah mengalami kerumitan dalam mewujudkan

tujuan bernegara karena implementasi pembangunan tidak berjalan sesuai

16

Ketua Bidang Studi Hukum Administrasi Negara/Dosen Hukum Anggaran Negara dan Keuangan Publik/Hukum Administrasi Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia

76

dengan perencanaannya, atau setidaknya penganggaran kurang dilandasi

dengan rasionalitas perencanaan yang kuat. Padahal, Pasal 23 ayat (1)

Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 mengamanatkan

tujuan penganggaran adalah untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.

Amanat tersebut hanya dapat terpenuhi apabila terdapat perencanaan

yang kuat melalui institusi perencanaan yang prestise dalam tindakan

hukumnya, hubungan hukumnya, dan kedudukan hukumnya.

b. Sinergitas Perencanaan dan Penganggaran untuk Mencapai

Tujuan Bernegara

Sinergitas perencanaan dan penganggaran diperlukan agar kinerja

keuangan pemerintah untuk mencapai tujuan bernegara guna mencapai

sebesar-besar kemakmuran rakyat terwujud nyata. Ada tiga pertimbangan

sinergtas tersebut dibutuhkan dalam konteks tersebut, adalah:

Pertama, agar tujuan keuangan negara yang terformulasikan dalam

undang-undang tentang anggaran pendapatan dan belanja negara (UU

APBN) tercapai, dengan menguatkan kapasitas tujuan keuangan negara

yang ditunjukan pada fungsi pemerintahan umum dan pelayanan publik

secara proporsional dan prioritas. Oleh karena itu, pengambilan keputusan

keuangan negara sebagaimana diformulasikan dalam UU APBN seharusnya

didasarkan pada faktor-faktor perencanaaan guna mewujudkan tujuan

bernegara. Dengan demikian, keputusan keuangan negara dalam UU APBN

tidak ditujukan pada belanja yang bersifat konsumtif, seperti

pembangunan gedung negara atau ruangan institusi negara yang mewah

dan pembelian barang yang tidak memenuhi prioritas tujuan

penggunaannya. Kementerian PPN/Bappenas dan Kementerian Keuangan

harus menjadi institusi yang menjamin perencanaan dalam UU APBN

sepenuhnya menjadi alat untuk menciptakan sebanyak-banyaknya

investasi guna menaikkan produktivitas negara.

77

Hal tersebut dapat dilakukan Kementerian PPN/Bappenas dan

Kementerian Keuangan dengan merencanakan seluruh potensi produksi

dan keuangan yang dimiliki negara agar dapat dipergunakan seluruh atau

sebagian untuk pembelanjaan investasi negara, dan menjadikan

perencanaan atas UU APBN sebagai pendukung investasi swasta guna

mendukung pembangunan, khususnya pembangunan infrastruktur.

Kementerian PPN/Bappenas dan Kementerian Keuangan menjadi

pengawal kinerja keuangan negara untuk mencapai tujuan bernegara,

sehingga memastikan tidak ada pengambilan keputusan atas keuangan

negara yang tidak fokus, tidak prioritas, tidak solid, dan tidak harmonis.

Kedua, sinergitas Kementerian PPN/Bappenas dan Kementerian

Keuangan dibutuhkan diperlukan untuk menjaga keputusan keuangan

negara dalam UU APBN harus didasarkan pada perencanaan jangka

pendek, perencanaan jangka menengah, dan perencanaan jangka panjang.

Adanya perencanan ini pada dasarnya agar UU APBN mampu mencapai

tujuan negara tertentu sebaik-baiknya (maximum ouput) dengan sumber

keuangan yang dimiliki pemerintah, khususnya yang berasal dari

penerimaan pajak dan penerimaan negara bukan pajak. Penguatan

kapasitas Kementerian PPN/Bappenas diperlukan pada proses ini karena

perencanaan sangat menentukan keberhasilan kinerja keuangan

pemerintah. Di sisi lain, penguatan kapasitas tersebut dibutuhkan karena:

a. perencanaan dan penganggaran merupakan penentuan pilihan secara

sadar mengenai tujuan konkret negara yang hendak dicapai dalam

jangka waktu tertentu atas dasar nilai dan kepentingan yang dimiliki

masyarakat;

b. perencanaan dan penganggaran menentukan pilihan di antara

berbagai cara alternatif yang efisien serta rasional guna mencapai

tujuan konkret negara, baik untuk menentukan jangka waktu tertentu

maupun cara untuk mencapainya.

78

Dengan demikian, keberhasilan kinerja keuangan pemerintah

sangat bergantung pada perencanaan yang disusun sebelumnya dan

penganggaran yang telah ditetapkan, dan menjadi dasar utama untuk

mempengaruhi keadaan (instrument or policy variables).

Sinergitas perencanaan dan penganggaran juga membawa

implikasi reposisi Kementerian PPN/Bappenas dan Kementerian Keuangan

yang dibutuhkan agar suatu dokumen perencanaan dan keuangan

merefleksikan kebijakan pembangunan nasional, sehingga terdapat

konsistensi dan koordinasi dalam perencanaan, pelaksanaan

penganggaran, dan pengawasan, sehingga pencapaian tujuan keuangan

negara dapat terpenuhi secara optimal. Jika institusi perencanaan dan

penganggaran lemah, dikhawatirkan UU APBN tidak akan menjadi

instrumen guna mencapai perkembangan sosial ekonomi yang tetap

(steady social economic growth), tetapi menjadi suatu instrumen rutinitas.

Jika perencanaan tidak menjadi dasar penyusunan penganggaran dalam

UU APBN akan mengakibatkan perencanaan dan penganggaran menjadi

sangat timpang dan tidak harmonis, karena penetapan tujuan rencana

(plan objectives) dan tujuan keuangan negara (APBN) memiliki perbedaan

sesuai dengan tujuan masing-masing sektor. Akibatnya, kebijakan

perencanaan dan kebijakan keuangan tidak mampu menjadi dasar untuk

meninjau keadaan keuangan pemerintah sebelumnya karena masalah yang

dikemukakan Bappenas dan Kementerian Keuangan dalam hal ini

Direktorat Jenderal Anggaran berbeda dan tidak didasarkan pada

perkiraan masa yang akan dilalui perencanaan (forecansting) yang sama.

Oleh sebab itu, gagasan sinergitas dengan penguatan konsep

koordinasi dan sinkronisasi kerja dan tugas pokok antara Kementerian

Keuangan dan Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/

Bappenas dalam rangka mewujudkan kerangka perencanaan

pembangunan yang sinergitas dan strategis yang berisi pokok-pokok

79

kebijakan, visi, dan misi perencanaan pembangunan, serta kriteria dan

indikasi yang dicapai dengan tahapan yang akan diwujudkan.

Ketiga, rasionalitas pengambilan keputusan keuangan negara

dalam UU APBN agar dapat dipertanggungjawabkan dengan determinasi

perencanaan yang disusun sebelumnya, sehingga mendasarkan pada

komitmen dan kontinuitas yang rasional. Pembangunan gedung negara dan

ruangan institusi negara yang mewah dan pembelian barang mewah impor

dalam penganggaran cenderung mereduksi pilihan rasionalitas keuangan

negara agar ditujukan pada investasi pemerintah. Dalam hal ini, keputusan

keuangan negara dalam UU APBN tidak cenderung menjadi keputusan

yang suka-suka atau hanya mendasarkan pada kebutuhan jangka pendek,

tanpa memperhitungkan prioritas kebutuhan lainnya yang lebih besar

untuk kepentingan mencapai tujuan bernegara.

Atas dasar pertimbangan tersebut, sinergitas perencanaan dan

penganggaran dilakukan guna menjamin tujuan keuangan negara

didasarkan pada garis-garis besar atau kebijaksanaan dasar suatu rencana

pembangunan yang disetujui dan ditetapkan lembaga perwakilan.

Sementara itu, kebijakan dan program pembangunan selanjutnya menjadi

perhatian dan tugas secara sinergis antara Kementerian PPN/Bappenas

dan Kementerian Keuangan dengan mendasarkan pada garis besar dan

kebijaksanan dasar yang ditetapkan lembaga perwakilan.

Atas dasar pertimbangan sebagaimana diuraikan sebelumnya,

sinergitas perencanaan dan penganggaran perlu dilakukan dalam tiga hal,

yaitu:

a. sinergitas tindakan hukum (rechshandelingen), yaitu penataan

kembali perbuatan hukum dalam perencanaan dan penganggaran,

baik tindakan hukum publik yang bersegi satu (eenzijdige

publiekrechtelijke handeling) dan tindakan hukum publik yang

bersegi dua (tweezidge publiekrechtelijke handeling);

80

b. sinergitas hubungan hukum (rechtsbetrekkingen), yaitu penataan

kembali antar-wewenang yang dimiliki Kementerian PPN/Bappenas

dan Kementerian Keuangan dalam hubungannya dengan lembaga

pemerintah dan lembaga negara;

c. sinergitas kedudukan hukum (rechstatus), yaitu penataan kembali

kelembagaan Kementerian PPN/Bappenas dan Kementerian

Keuangan dalam kaitannya dengan tugas dan pokoknya yang

terkoordinasi.

c. Integritas dan Sinergitas Perencanaan dan Penganggaran Menuju

Terwujudnya Tujuan Bernegara

Pasal 23 ayat (1) Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia

1945 menggunakan frasa “APBN yang ditetapkan setiap tahun” sebagai

suatu wujud pengakuan konstitusional adanya rencana yang bersifat

inisiatif untuk mencapai suatu tujuan dalam bentuk penetapan.

Rencana merupakan penetapan atau tindakan kepemerintahan

yang berkaitan secara menyeluruh, guna mencapai tujuan tertentu yang

menimbulkan akibat hukum administrasi.

Pasal 3 ayat (4) Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang

Keuangan Negara mengatur, “APBN/APBD mempunyai fungsi otoritas,

perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi.” Adanya

perencanaan dalam ketentuan tersebut dianggap belum menjadi ruh

penganggaran dalam undang-undang tersebut. Hal ini disebabkan dalam

perumusan materi muatan berikutnya mengenai penyusunan dan

penetapan APBN, tidak adanya keterkaitan secara signifikan antara

dokumen perencanaan dan dokumen penganggaran.

Menurut hukum administrasi negara, rencana merupakan bentuk

tindakan pengarahan menuju tujuan bernegara yang kemudian

diformulasikan sebagai akibat hukum ketika dirumuskan dalam suatu

81

dokumen hukum perencanaan dan penganggaran dalam bentuk undang-

undang.

Pasal 7 ayat (1) Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang

Keuangan Negara mengatur pengelolaan keuangan negara dalam APBN

dan APBD digunakan untuk mencapai tujuan bernegara. Hal ini berarti

tujuan bernegara adalah tujuan penganggaran dengan serangkaian

perencanaan sebagai teknik strategi guna mencapainya.

Perencanaan dan penganggaran harus direkonstruksi ulang pada

konsepnya sebagai politik hukum anggaran berencana, APBN/APBD

sebagai wujud pengelolaan keuangan negara benar-benar dipergunakan

untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat melalui perencanaan.

Konsep integritas dan sinergitas perencanaan-penganggaran

adalah konsep pengorganisasian dan pengaturan yang sejalan dan tidak

terpisah dalam rangka memanfaatkan sumber daya keuangan dan sumber

daya kekayaan negara untuk memaksimumkan kebutuhan rakyat dalam

waktu yang telah ditetapkan. Oleh sebab itu, kebijakan rencana dan

anggaran harus dipandang sebagai suatu sistem sinergis fungsi negara

pada perwujudan perekonomian yang dicita-citakan.

Bagaimana wujud integritas dan sinergitas perencanaan dan

penganggaran dalam praktik tata kepemerintahan dahulu, sekarang, dan

masa akan datang, menjadi penting didiskusikan untuk menjadi pedoman

bagi pemerintahan baru nanti.

d. Arah Sinergitas Perencanaan dan Penganggaran : Masalah dalam

Praktik Perencanaan dan Penganggaran Pembangunan

Pada masa Orde Baru (1967-1998), praktik perencanaan dan

penganggaran pembangunan diformulasikan dalam bentuk koordinasi

personal antara Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan

Pembangunan/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional di bawah Prof.

Widjojo Nitisastro yang menyatakan perencanaan sebagai “penentuan

82

secara sadar mengenai tujuan-tujuan konkret yang hendak dicapai dalam

jangka waktu tertentu atas dasar nilai-nilai yang dimiliki masyarakat

bersangkutan dan pemilihan di antara cara-cara alternatif yang efisien dan

rasional guna mencapai tujuan tersebut.” (Lihat Mustopadidjaja AR et al,

ed, Bappenas dalam Sejarah Perencanaan Pembangunan Indonesia 1945-

2025).

Pemikiran Prof. Widjojo yang menekankan pada pencapaian tujuan

bernegara dengan alternatif cara yang dipilih yang efisien dan rasional atas

dasar nilai yang dimiliki masyarakat. Oleh sebab itu, penentuan alternatif

cara tersebut diperlukan ukuran atau kriteria yang dipilih atau

direncanakan.

Konsep demikian hakikatnya sejalan dengan filosofis perencanaan

sebagai formula rasionalitas kinerja keuangan negara untuk mencapai

tujuan bernegara. Prinsip dasar dalam penentuan alternatif tersebut

merupakan pengambilan keputusan keuangan yang rasional, dan

berencana oleh pejabat atau instansi yang berwenang atas dasar

pengamatan menyeluruh terhadap sistem perekonomian secara

keseluruhan.

Masa Orde Baru (1967-1998) sayangnya menempatkan koordinasi

personal dalam perencanaan dan penganggaran. Oleh sebab itu, ketika

masa reformasi (1998-sekarang), perencanaan dan penganggaran menjadi

seakan bersaing dalam menjalankan kewenangannya, yang ditambah

dengan fungsi Menteri Koordinator Ekonomi, Keuangan, dan Industri

(Menko Ekuin) yang tidak mampu melaksanakan fungsi koordinatifnya

dalam mengupayakan integritas dan sinergitas perencanaan dan

penganggaran.

Masalah perencanaan dan penganggaran masa reformasi (1998-

sekarang) lebih didominasi ketidakjelasan norma, regulasi, dan

kewenangan dalam kedua bidang tersebut. Akibatnya, beberapa masalah

dalam kedua bidang tersebut terjadi karena adanya konflik norma, konflik

83

regulasi, dan konflik kewenangan. Beberapa masalah diselesaikan secara

parsial, bergantung pada masa menteri yang menjabat, dan tidak kemudian

diinstutisionalisasikan.

Masalah norma terwujud pada UU Nomor 17 Tahun 2003 dan UU

Nomor 25 Tahun 2004 yang saling mengatasi satu sama lain dan

mengupayakan salah satu pihak menjadi superior dibandingkan lainnya

dalam wewenangnya masing-masing. Persoalan egosektoral kewenangan

adalah persoalan yang kemungkinan terjadi pada era perencanaan dan

penganggaran masa Orde Baru (1967-1998), tetapi kehadiran Presiden dan

Menko-Ekuin yang mengendalikan menjadi seakan-akan pada saat itu

terjadi ”pengendalian dan pengaturan bersama,” padahal itu merupakan

koordinasi personal.

Oleh sebab itu, koordinasi institusional menjadi sangat utama

dalam mewujudkan integritas dan sinergitas perencanaan dan

penganggaran sekarang ini dan masa depan. Konsep koordinasi

institusional diwujudkan dalam suatu konsep pengarahan dan pengaturan

oleh Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan Pembangunan

Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan secara bersama-sama, dan

bukan sendiri-sendiri.

Pengarahan dan pengaturan yang terutama dilakukan adalah

pembagian wewenang dan harmonisasi pengaturan antara kedua instansi

tersebut. Dalam identifikasi persoalan makro-ekonomi dan inisiatif strategi

penyelesaian masalah makro-ekonomi, Kementerian Perencanaan

Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional

merumuskan visi, misi, strategi, dan kebijakan sesuai dengan UU Nomor 25

Tahun 2004. Sementara itu, Kementerian Keuangan menjabarkan strategi

dan kebijakan kebutuhan penyelesaian masalah makro-ekonomi tersebut

dalam suatu kebijakan anggaran sesuai dengan kemampuan keuangan

negara pada saat itu, dengan berbagai pertimbangan rasionalitasnya.

Kedua instansi tersebut saling membagi tugas dan fungsi, dengan tidak

84

menjadikan salah satu di antaranya sebagai superior atau deferior,

sehingga melenyapkan upaya bersama mewujudkan tujuan bernegara.

Masalah perencanaan dan penganggaran pada Masa Reformasi

(1998-sekarang) adalah:

1. Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) dan

Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappeda) dikurangi

peranannya, baik melalui norma, regulasi, maupun keputusan

politik, sehingga tindakan hukum yang diciptakan oleh instansi

perencanaan tidak langsung berdampak hukum karena tidak

termuat dalam dokumen penganggaran;

2. pengambilan keputusan atas perencanaan dan penganggaran

tidak lagi hanya didasarkan pada rasionalitas angka pada data

Badan Pusat Statisik, tetapi cenderung dominan keputusan

politik;

3. perencanaan dan penganggaran kurang disandarkan pada

penetapan tujuan yang realistis, sejalan satu sama lain, dan

dinamis sesuai dengan perkembangan perekonomian pada saat

itu;

4. penetapan sasaran dan prioritas untuk mencapai tujuan

bernegara dalam RAPBN dan APBN dalam dokumen perencanaan

tidak seluruhnya konsisten, kadangkala tumpang tindih, dan

kemungkinan duplikasi, sehingga prioritas tidak ditentukan pada

rencana yang telah ditentukan dengan pertimbangan rasionalitas

keadaan sumber daya yang tersedia, tetapi pada pertimbangan

politis teknis pada saat pembahasan dengan parlemen;

5. perencanaan atas sumber-sumber pembiayaan pembangunan

belum diselaraskan bersama antara kedua instansi atas alasan

superioritas kewenangan;

6. perencanaan kebijakan penerimaan, pengeluaran, dan investasi

sebagai keseimbangan anggaran belum mampu terkoodinasi

85

dengan baik antar-instansi juga karena alasan superioritas

kewenangan.

Keenam masalah tersebut menyebabkan norma, regulasi, dan

kewenangan perencanaan dan penganggaran mengalami ill-structured

problems, yaitu masalah yang muncul saat pembahasan perencanaan dan

penganggaran diselesaikan secara koordinasi individual, tidak koordinasi

institusional, sehingga tindakan kepemerintahan dalam perencanaan dan

penganggaran merupakan institusional decision pemerintah.

e. Konsep Integritas dan Sinergitas Fungsi Perencanaan dan

Penganggaran

Secara falsafah hukum administrasi negara, perencanaan dan

penganggaran merupakan tindakan kepemerintahan yang bersifat

penetapan, yang membutuhkan persetujuan parlemen. Perencanaan adalah

bentuk cara memerintah dan memimpin untuk mencapai tujuan yang

dicapai, sehingga keduanya diformulasikan dalam suatu tindakan hukum

yang menimbulkan akibat hukum administrasi. (Lihat Klaus Obermayer

dalam bukunya Der Plans als verwatungrechtslitches Institut, 1966).

Perencanaan adalah instrumen untuk menggerakkan

perekonomian yang diarahkan pemerintah secara terpadu, konsisten, dan

rasional dalam penganggarannya. Oleh karena itu, perencanaan

mendorong efektivitas kebijakan pembangunan dengan berbagai langkah

(measures) pembiayaannya. Perencanaan memuat formulasi rencana dan

cara untuk merealisasikannya kemudian dalam suatu dokumen

penganggaran.

Perencanaan dan penganggaran logis terintegrasi dan tersinergis

disebabkan perencanaan tanpa penganggaran adalah khayalan, sedangkan

penganggaran tanpa perencanaan adalah kekacauan. Ketentuan Pasal 12

ayat (2) dan (3) UU Nomor 17 Tahun 2003 yang mengatur APBN disusun

86

sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan negara dan

kemampuan dalam menghimpun pendapatan negara, sehingga

berpedoman pada rencana kerja pemerintah untuk mencapai tujuan

bernegara. Oleh sebab itu, ketentuan tersebut seharusnya menjadi dasar

integritas dan sinergitas serta bentuk rencana atas anggaran.

Konsep perencanaan dan penganggaran yang terpadu merupakan

bentuk ideal guna mewujudkan tujuan negara. Di Singapura, dokumen

perencanaan merupakan dasar menentukan arah penganggaran dalam

konsep annual strategic review yang memuat asumsi makro ekonomi.

Penyusunan perencanaan tersebut dilakukan dalam suatu komite bersama

(joint comittee), antara Menteri Keuangan dan Menteri Teknis. Di Belanda,

perencanaan untuk kebijakan penganggaran dibentuk Central Planning

Bureau, sebuah lembaga pemerintah yang independen yang unik guna

memprediksi arah kebijakan pembangunan selama empat tahun, yang

kemudian prediksi biro tersebut dijadikan dasar bagi partai politik untuk

menyusun platform ekonominya jika dapat meraih kemenangan dalam

pemilu. Partai politik di Belanda menandatangi suatu perjanjian koalisi

yang menjaga kesinambungan fiskal dan berhati-hati dalam merumuskan

kebijakan fiskal selama minimal empat tahun.

Di Indonesia, penyusunan rencana dan anggaran dilakukan oleh

tiga institusi, yaitu Kementerian Perencanaan, Kementerian Keuangan, dan

Kementerian/Lembaga Pengguna Anggaran. Ketiganya memiliki undang-

undangnya masing-masing, yang kadangkala terdapat disharmonisasi

mengenai materi muatannya. Bagaimana menformulasikan ketiganya

diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 90 Tahun 2010 Tentang

Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga.

Dalam Pasal 7 PP Nomor 90 Tahun 2010, diatur Kementerian/Lembaga

dapat menyusun rencana Inisiatif Baru dan indikasi kebutuhan anggaran

yang diselaraskan dengan Arah Kebijakan dan prioritas pembangunan

nasional untuk disampaikan kepada Kementerian Perencanaan dan

87

Kementerian Keuangan, yang kemudian .keduanya mengevaluasi

pelaksanaan program dan kegiatan dari program yang sedang berjalan dan

mengkaji usulan Inisiatif Baru berdasarkan prioritas pembangunan serta

analisa pemenuhan kelayakan dan efisiensi indikasi kebutuhan dananya.

Selanjutnya, Kementerian Perencanaan mengoordinasikan pelaksanaan

evaluasi dan pengintegrasian hasil evaluasi. Sementara itu, Pasal 8

mengatur Kementerian Keuangan menyusun perkiraan kapasitas fiskal

untuk penyusunan Pagu Indikatif tahun anggaran yang direncanakan,

termasuk penyesuaian indikasi pagu anggaran jangka menengah. Kerja

sama yang dilakukan Kementerian Keuangan dan Kementerian

Perencanaan tersebut menurut kedua menteri dianggap sudah memadai

untuk melakukan harmonisasi, tetapi dalam praktik di bawah, tetap terjadi

pergesekan menyangkut konsep dan implementasi.

Menurut teori penyesuaian antara rencana dan anggaran dan

pelaksanaannya harus ada pengendalian, yang kemudian sebaiknya

diserahkan kepada Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan

(BPKP) bersama-sama dengan Kementerian Perencanaan untuk

melakukan evaluasi atas manfaat. Atas kondisi tersebut pergeseran yang

terjadi dalam pelaksanaan membutuhkan kesesuaian antara kedua

instansi, tidak hanya dalam bentuk gentlement agreement antara kedua

personalia menteri yang menjabat, tetapi sampai ke implementasi yang

kemungkinan mengalami dishamornisasi, yang kemungkinan perlu

diselesaikan dengan suatu forum atau protokol koordinasi antara

perencanaan dan penganggaran.

Berdasarkan bahan yang disampaikan, maka pokok-pokok

pendapat Dian P. Simatupang bahwa permasalahan terkait sistem

perencanaan dan penganggaran meliputi antara lain :

a. Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) dan Badan

Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappeda) dikurangi peranannya,

88

baik melalui norma, regulasi, maupun keputusan politik, sehingga

tindakan hukum yang diciptakan oleh instansi perencanaan tidak

langsung berdampak hukum karena tidak termuat dalam dokumen

penganggaran;

b. pengambilan keputusan atas perencanaan dan penganggaran tidak lagi

hanya didasarkan pada rasionalitas angka pada data Badan Pusat

Statisik, tetapi cenderung dominan keputusan politik;

c. perencanaan dan penganggaran kurang disandarkan pada penetapan

tujuan yang realistis, sejalan satu sama lain, dan dinamis sesuai dengan

perkembangan perekonomian pada saat itu;

d. penetapan sasaran dan prioritas untuk mencapai tujuan bernegara

dalam RAPBN dan APBN dalam dokumen perencanaan tidak

seluruhnya konsisten, kadangkala tumpang tindih, dan kemungkinan

duplikasi, sehingga prioritas tidak ditentukan pada rencana yang telah

ditentukan dengan pertimbangan rasionalitas keadaan sumber daya

yang tersedia, tetapi pada pertimbangan politis teknis pada saat

pembahasan dengan parlemen;

e. perencanaan atas sumber-sumber pembiayaan pembangunan belum

diselaraskan bersama antara kedua instansi atas alasan superioritas

kewenangan;

f. perencanaan kebijakan penerimaan, pengeluaran, dan investasi sebagai

keseimbangan anggaran belum mampu terkoodinasi dengan baik

antar-instansi juga karena alasan superioritas kewenangan.


kemudian Dian P. Simatupang menyampaikan beberapa pemikiran upaya

yang harus dilakukan untuk melakukan perbaikan, sebagai berikut.

a. Perlu adanya sinergitas, melalui :

1) sinergitas tindakan hukum (rechshandelingen), yaitu penataan

kembali perbuatan hukum dalam perencanaan dan penganggaran,

89

baik tindakan hukum publik yang bersegi satu (eenzijdige

publiekrechtelijke handeling) dan tindakan hukum publik yang

bersegi dua (tweezidge publiekrechtelijke handeling);

2) sinergitas hubungan hukum (rechtsbetrekkingen), yaitu penataan

kembali antar-wewenang yang dimiliki Kementerian

PPN/Bappenas dan Kementerian Keuangan dalam hubungannya

dengan lembaga pemerintah dan lembaga negara;

3) sinergitas kedudukan hukum (rechtstatus), yaitu penataan kembali

kelembagaan Kementerian PPN/Bappenas dan Kementerian

Keuangan dalam kaitannya dengan tugas dan pokoknya yang

terkoordinasi.

b. Perlu dimensi koordinasi institusional yang dirumuskan dalam bentuk

institutional board atau institutional protocol yang memberikan

kejelasan dan kepastian kedua instansi dalam mengarahkan kebijakan

dan keputusan perencanaan dan penganggaran.

c. Pilihannya kemungkinan adanya : (1) Menteri Koordinator bidang

Perekonomian merangkap Ketua Bappenas; (2) Menteri Keuangan dan

Menteri Perencanaan membuat protokol bersama yang mengatur

hubungan antar-wewenang; (3) Menteri Keuangan dan Menteri

Perencanaan bersama Menko Perekonomian membentuk Komite

Bersama Rencana Anggaran; atau (4) Kantor Presiden RI urusan

Kebijakan Rencana Anggaran Negara.

d. Perlu ditetapkan instansi yang berwenang melakukan pengendalian

atas pelaksanaan penganggaran telah atau belum sesuai dengan

perencanaan, dan penetapan badan berwenang melakukan evaluasi

atas manfaat anggaran yang telah ditetapkan.

e. Usulan Triumvirate keuangan: Kementerian Perencanaan-Kementerian

Keuangan-Kementerian Pengawasan

f. Tujuan Bernegara dalam perencanaan dan penganggaran harus

menjadi perhatian utama, bahkan UU MD3 yang memungkinkan

90

inisiatif baru dari parlemen terhadap rencana dan anggaran tetap

harus sejalan dengan prinsip tujuan bernegara melalui rencana.

g. Rasionalitas pengambilan keputusan keuangan sebagai perencanaan

menuju tercapainya tujuan bernegara harus diatur secara tegas dan

menjadi prinsip.

5. Pandangan Kodrat Wibowo (FE Universitas Padjadjaran)17

Kodrat Wibowo (2014) dari Fakultas Ekonomi Universitas

Padjadjaran, memberikan pandangan sebagai berikut.

a. Sistem Perencanaan dan Penganggaran di Indonesia

Keperluan akan kerangka kebijakan yang mengatur sistem

perencanaan pembangunan nasional yang bersifat sistematis, harmonis,

dan berkelanjutan menjadi landasan dikeluarkannya undang-undang No.

25 tahun 2004 tentang sistem perencanaan pembangunan nasional (SPPN).

Disisi lain, secara konseptual, anggaran merupakan instrumen

pemerintah dalam menyelenggarakan roda kekuasaannya. Dalam skema

kebijakan, keputusan alokasi sumber daya untuk berbagai keperluan

berupa pengeluaran setiap tahunnya, tercermin dalam APBN maupun

APBD. Dalam prakteknya, anggaran tak terlepas dari sejumlah kepentingan

yang harus diakomodasi, sekaligus menjadi mediasi berbagai kebutuhan

masyarakat.

Perubahan sistem penganggaran pembangunan dimulai sejak tahun

2002 setelah dikenalkannya sistem anggaran kinerja (performance

budgeting). Pendekatan kinerja tersebut mengutamakan partisipasi

masyarakat, yang juga melibatkan stakeholder lain dalam aktivitas

penganggaran. Pentingnya keterikatan antar elemen pembangunan dalam

membangun sistem yang sinergis dijelaskan berturut – turut dengan

dikeluarkannya UU No. 17 Tahun 2003 tentang Sistem Administrasi

17

Doktor pada Fakultas Ekonomi Universitas Padjdjaran

91

Keuangan Negara (KN), UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan

Negara, dan UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan, Pengelolaan, dan

Tanggung Jawab Keuangan Negara

Khusus tentang kaitan perencanaan dan penganggaran

sebagaimana dijelaskan pada UU no. 25 Tahun 2004, proses perencanaan

dan penganggaran adalah dua hal yang tidak lepas satu sama lain sehingga

menunjukkan bawa perencanaan penganggaran sebenarnya dapat

dianggap sebagai sebuah kegiatan sendiri. Berikut adalah 3 komponen

penting yang dapat dikembangkan secara parsial maupun terintegrasi:

1. Sistem Perencanaan (Planning)

2. Sistem Penganggaran (Budgeting)

3. Sistem Perencanaan Penganggaran (Budget Planning)

4. Sistem Perbendaharaan

5. Sistem Pengendalian dan Audit

Dalam hubungannya dengan pengelolaan keuangan negara, UU No

25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN)

secara implementasi merupakan bagian dari suatu mekanisme siklus

sebagaimana diperlihatkan dalam gambar.

Berdasarkan gambar tersebut, terlihat hubungan antara Sistem

Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN) dengan Sistem Administrasi

Keuangan Negara (SAKN) dimana SPPN merupakan tahap awal dari siklus

APBN yang terkandung makna/hakikat pembangunan yang akan

dilaksanakan oleh seluruh bangsa Indonesia dalam mewujudkan

kehendaknya, kemudian berlanjut dengan fungsi–fungsi manajemen lainnya

yang berdasarkan SAKN diatur dengan berbagai ketentuan: UU No. 17

Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1 Tahun 2004 tentang

Perbendaharaan Negara di dalamnya juga mengatur proses penganggaran

daerah, dan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan

Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Terlihat bahwa

92

terdapat irisan antara aktivitas perencanaan dan penganggaran yang dalam

hal ini memang seringkali menjadi permasalahan walau telah dipayungi

oleh PP No. 20/2004 dan PP No. 21/2004 sebagai jembatan penghubung

antara Bappenas sebagai Perencana dan Kemenkeu sebagai Penyusun

Anggaran. Untuk memperbaiki sistem perencanaan anggaran yang terjadi

maka irisan ini menjadi satu domain terpisah yang dapat diambil alih

kewenangannya oleh Presiden langsung melalui unit khusus dibawah

sekretariat kepresidenan. Dengan demikian prinsip efisiensi dan equity

dalam perbaikan sistem perencanaan peganggaran pembangunan nasional

akan lebih dapat tercapai dengan baik.

Gambar Hubungan SPPN dengan Pengelolaan Anggaran

TUJUAN PEMBANGUNAN

NASIONAL

UU No. 25/2004

SPPN PLANNING

UU No. 17/2003

BUDGETING

ORGANIZING

Perencanaan Penganggaran

UU No. 1/2004

Actuating

UU No. 15/2004

Controling

SAKN

93

Sementara kebijakan otonomi daerah dipayungi oleh UU No.32

tahun 2004 tentang pemerintah daerah dan UU No 33 tahun 2004 tentang

perimbangan keuangan pusat dan daerah yang juga mengatur tentang hal

yang berkaitan dengan perencanaan dan penganggaran daerah. Sehingga,

dalam kebijakan otonomi daerah tersebut diketahui bahwa terdapat empat

Undang-undang yang secara berhimpitan mengatur mengenai perencanaan

dan penganggaran. UU No.25 tahun 2004 mengatur khusus mengenai

perencanaan, sementara UU No. 17 tahun 2004 mengatur pengelolaan

keuangan negara dan daerah. Dipihak lain UU No.32 tahun 2004 dan UU

No.33 tahun 2004 juga mengatur perencanaan dan penganggaran di daerah.

Dengan kata lain, perencanaan dan penganggaran di daerah harus mengacu

pada keempat Undang-undang ini. Mengingat bahwa keempatnya mengatur

substansi yang saling terkait, tidak heran terdapat multi interpretasi

terhadap pelaksanaanya di daerah, sehingga sekali lagi dapat dianalogikan

dengan kondisi di tingkat pusat dimana sistem perencanaan penganggaran

yang selama ini bermasalah dapat ditarik langsung kewenangannya ke

Bupati/Walikota/Gubernur melalui unit khusus di bawah sekretariat

daerah. Hal yang juga perlu ditekankan adalah pentingnya sistem

perencanaan penganggaran ini diselaraskan dengan PP No. 38 Tahun 2007

tentang Pembagian Urusan dan Kewenangan.

Dalam sistem perencanaan dan penganggaran, terdapat 2 (dua) hal

penting: (i) perencanaan program yang tepat sasaran dan (ii) perencanaan

penganggaran yang lebih efektif dan efisien. Dengan sistem perencanaan

dan penganggaran yang baik, maka program-program yang disusun adalah

benar-benar bertujuan untuk menyelesaikan tantangan dan hambatan

pembangunan. Selanjutnya dalam penyusunan perencanaan penganggaran

harus menggunakan prinsip “money follow function”. Artinya penyusunan

perencanaan program dan penganggarannya dapat saja tidak dilaksanakan

bersamaan, tetapi secara sekeuntial dengan menimbang program prioritas

94

pembangunan terlebih dahulu. “Concern” pada kaitan aspek perencanaan

dengan penganggaran pembangunan adalah aspek yang dianggap

mempunyai peranan penting dalam upaya peninjauan kembali pengelolaan

dan pengawasan APBN di daerah.

Sebagai konsekuensi dari UU Keuangan Negara (UUKN) maka sistim

perencanaan pembangunan nasional di tingkat pemerintahan pusat saat ini

terpisah antara perencanaan program yang menjadi domain Bappenas dan

perencanaan penganggaran yang menjadi kewenangan Kementerian

Keuangan. Demikian pula di daerah, sistim perencanaan pembangunan

daerah terpisah antara perencanaan program yang menjadi domain

Bappeda dan perencanaan penganggaran yang menjadi kewenangan dinas

pendapatan daerah. Sampai saat ini keselarasan antara UUKN dan SPPN

masih belum terselesaikan dengan baik sehingga terpikirkan ide bahwa

tugas fungsi Kementrian Keuangan dapat dikurangi lebih pada fungsi

treasury khususnya mencari penerimaan negara dan mengalokasikan

penerimaan tersebut sebagai anggaran kepada tiap K/L.

Masalah yang sering timbul dari pemisahan urusan kewenangan

antara proses perencanaan dan penganggaran program adalah terjadi

deviasi alokasi anggaran indikatif (dalam RKP) menjadi anggaran definitif

(dalam DIPA RKA). Pelaksanaan koordinasi perencanaan dan penganggaran

yang terjadi selama ini tidaklah mengikuti prinsip money follow function

melainkan lebih berdasarkan resource envelope yang disediakan oleh

Kementerian Keuangan. Solusi yang mungkin dapat dilakukan adalah

memindahkan kewenangan perencanaan penganggaran kepada unit khusus

dibawah sekretariat kepresidenan. Dengan konsekwensi bahwa akan terjadi

pengurangan TUSI dari Kemenkeu yang selama era reformasi memang

sangat powerfull dalam masalah keuangan publik.

Perencanaan pembangunan pasca reformasi adalah Perencanaan

Pembangunan Nasional terdiri atas perencanaan pembangunan yang

disusun secara terpadu oleh Kementerian/Lembaga dan perencanaan

95

pembangunan oleh Pemerintah Daerah sesuai dengan kewenangannya.

Perencanaan Pembangunan Nasional terdiri dari:

a) Rencana pembangunan jangka panjang;

b) Rencana pembangunan jangka menengah; dan

c) Rencana pembangunan tahunan.

Penganggaran melalui APBN dan APBD pada intinya adalah

instrumen teknis dari idealisme pembangunan yang ingin diwujudkan oleh

suatu negara dan daerah melalui program-program yang ingin dilakukan

oleh kepala negara dan kepala daerah. Idealisme tertinggi tersebut tertuang

dalam RPJP (Rencana Pembangunan Jangka Panjang) yang merupakan

perencanaan untuk 10 tahun, RPJMD (Rencana Pembangunan Jangka

Menengah Daerah) yang merupakan perencanaan selama 5 tahun, dan

RKPD (Rencana Kerja Pembangunan Daerah) yang bersifat tahunan.

Karenanya kebijakan perencanaan dan penganggaran punya kaitan yang

sangat erat satu sama lain. Patut dicatat bahwa tidak seperti halnya RPJMD

dan RKP, RPJP jelas tidak tergantung pada kebijakan Presiden yang sedang

menjabat, sehingga eksistensi Bappenas dalam hal ini masih kuat, terlebih

perencanaan tidak lagi dipandang secara sempit namun sebagai suatu

proses perencanaan yang terintegrasi dan harus melibatkan tugas fungsi

monitoring, pengendalian, dan dievaluasi keberhasilannya dalam kacamata

indikator keberhasilan pembangunan yang tidak hanya menekankan pada

input tapi juga output. Dengan demikian alternatif hubungan perencanaan

dan penganggaran adalah dengan menempatkan domain tersendiri untuk

perencanaan pembangunan.

Perencanaan dan penganggaran ini punya kompleksitas problem

baik dari sisi normatif (undang-undang sampai peraturan teknisnya)

maupun di sisi politis seperti mekanisme, pelembagaan prosesnya, maupun

intervensi kepentingan politik. Khusus untuk masalah perundang-undangan

96

kita dapat memulai dari level undang-undang yang mengatur secara

dominan masalah keuangan.

Kesimpulan Sistem Perencanaan dan Penganggaran

Dalam implementasinya, UU SPPN dan UU KN memang harus salah

satu atau keduanya direvisi guna menyelesaikan permasalahan

perencanaan penganggaran yang terjadi. Yang juga signifikan adalah

bagaimana UU SPPN dan UUKN yang telah direvisi dapat mengakomodasi

paket perundang-undangan terkait lainnya seperti UU No. 26/2007 tentang

Penataan Ruang dan UU No. 28/2009 tentang Pajak dan Retribusi Daerah.

Selain dari masalah tidak singkronnya perencanaan dan

penganggaran disadari pula adanya dorongan yang lebih kuat terhadap

penguatan peranan Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah

melalui arahan dalam upaya memastikan bahwa program dan kegiatan yang

dijabarkan dalam RPJPD, RPJMD, dan RKP serta dipedomani oleh Renstra

SKPD dan Renja SKPD baik di tingkat Provinsi maupun Kabupaten/Kota

mengacu pada RPJPN dan RPJMN.

Gambar Perencanaan Berbasis Partisipasi dan dan Evaluasi Diri

Dengan mengacu pada Konsep dan Paradigma Perencanaan

penganggaran, dapat disimpulkan sementara bahwa penekanan sistem

97

perencanaan pembangunan nasional yang berlaku saat ini tidak

mengedepankan unsur yang sebenarnya adalah bagian tak terpisahkan dari

proses perencanan yaitu unsur evaluasi. Gambar tadi menjelaskan bahwa

perencanaan dan implementasi akan selalu idealnya dijembatani oleh hasil

check and recheck sebagai satu kesatuan sirkulasi perencanaan.

Untuk upaya perbaikan arsitektur kabinet masa pemerintahan

Jokowi, maka Kelembagaan Bappenas diarahkan hanya pada TUSI-nya yaitu

perencanaan secara menyeluruh hingga ke tahap evaluasi hasil

pembangunan. Perlu dibentuk unit khusus dibawah keperesidenan untuk

mengambil alih fungsi perencanaan penganggaran dari Kemenkeu,

sementara Kemenkeu diperkuat posisi kelembagaannya pada TUSI treasury.

6. Pandangan Wika Harisa Putri (PUKAT)18

Wika Harisa Putri (2014) dari PUKAT, memberikan pandangan

sebagai berikut.

Penganggaran negara merupakan rencana keuangan negara yang

dilakukan secara periodik dan memiliki tahapan-tahapan tertentu

berdasarkan perundang-undangan yang berlaku (Soeradi, 2014). Periode

atau jangka waktu penganggaran, biasa dikenal dengan istilah budget

cyclus. Budget cyclus atau siklus penganggaran negara merupakan jangka

waktu sejak anggaran disusun sampai pada saat perhitungan anggaran

ditetapkan dengan undang-undang.

Adapun secara garis besar, fase proses penganggaran meliputi

beberapa tahap, yang pertama, Budget Preparation, merupakan tahap

persiapan anggaran oleh eksekutif (pemerintah) dan perangkat-

perangkatnya. Tahap ini meliputi dua kegiatan, yaitu perencanaan dan

penganggaran. Tahap Kedua adalah Legislative Enactment, atau

persetujuan legislatif (DPR). Tahapan ketiga yaitu Budget Execution atau

pelaksanaan APBN, kemudian tahap keempat, Financial Reporting,

18

Peneliti PUKAT, Staf Pengajar Universitas Janabadra Yogyakarta

98

merupakan kegiatan laporan akhir tahun oleh eksekutif (pemerintah)

kepada legislatif (DPR), dan yang terakhir dari siklus penganggaran yaitu

Auditing, dimana realisasi APBN diaudit oleh badan pemeriksa keuangan.

Di Indonesia, pelaporan APBN dilakukan 2 kali, yaitu laporan pelaksanaan

APBN semester I, dan laporan keuangan pemerintah pusat (LKPP).

Tahapan ini merupakan bagian dari tahap pertanggungjawaban. (Bastian,

2006)

Dalam konteks perundang-undangan, fase dalam siklus APBN

diatur dalam UU No. 17 Tahun 2003 dan UU No. 1 Tahun 2004. Secara garis

besar, pihak yang terlibat dalam siklus APBN setidaknya tergambar dalam

diagram berikut.

Diagram Fase dalam Siklus APBN dan Lembaga Terkait

Bagian kanan dari bagan tersebut merupakan gambaran tahapan

APBN yaitu perencanaan, penganggaran, pengesahan anggaran,

pelaksanaan dan pertanggungjawaban. Tahap perencanaan dimulai dari

penyusunan arah dan kebijakan umum APBN, yang didasarkan pada

99

rencana pembangunan jangka menengah (RPJM), dan diakhiri pada saat

Rencana Kerja Pemerintah (RKP) telah disahkan. Tahap penganggaran

dimulai sejak pagu sementara ditetapkan hingga pembahasan dengan DPR

mengenai Nota Keuangan (NK) & RAPBN. Sementara itu, tahap pengesahan

APBN terdiri dari dua kegiatan penting, yaitu pengesahan UU dan

penetapan Perpres mengenai rincian APBN. Setelah RUU APBN disahkan

menjadi UU APBN, maka setiap Kementerian/Lembaga wajib mengusulkan

draft DIPA dan menyampaikannya ke Departemen Keuangan untuk

disahkan. DIPA tersebut merupakan instrumen untuk melaksanakan APBN.

Selanjutnya, tahap pertanggungjawaban terjadi pada saat Pemerintah dan

DPR membahas laporan keuangan pemerintah pusat (LKPP) menjadi UU.

Tahapan tersebut memunculkan konsekwensi waktu yang cukup

panjang. Jika secara kronologis dijadwalkan pada bulan Februari untuk

penyusunan pagu indikatif dan kemudian disetujui presiden dalam sidang

kabinet, kemudian diedarkan pada kementrian untuk menjadi dasar

penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementrian. Hasilnya akan

dikompilasi oleh Bapennas menjadi RKP. RKP ini kemudian dibicarakan

bersama DPR dan hasil kesepakatannya akan dituangkan dalam Perpres

RKP untuk tahun berikutnya. Proses sampai dengan Perpres RKP ini kurang

lebih berdurasi 3 bulan. Baru pada bulan Mei, RKP ini kemudian akan

diproses dan pagu indikatif akan ditetapkan menjadi pagu sementara yang

kemudian akan dijadikan bahan untuk menyusun kembali RKA

Kementerian/ Lembaga. Pagu sementara inilah yang merupakan angka-

angka yang akan dipasang dalam buku Nota Keuangan dan RAPBN tahun

berikutnya. Nota Keuangan dan RUU APBN tersebut disampaikan oleh

Presiden kepada DPR RI pada bulan Agustus tahun berjalan.

Sebagai tanggapan atas pidato kenegaraan Presiden tentang Nota

Keuangan & RAPBN, fraksi-fraksi akan menyampaikan pemandangan

umumnya masing-masing dalam Masa Sidang Pertama. Berdasarkan

pemandangan umum fraksi-fraksi tersebut, Pemerintah yang diwakili oleh

100

Departemen Keuangan melakukan pembahasan RAPBN tahun berikutnya

bersama dengan DPR RI, dalam hal ini Panitia Anggaran. Bersamaan dengan

itu, Kementerian/Lembaga melakukan pembahasan dengan Komisi terkait

secara paralel mengenai RKA Kementerian/Lembaga masing-masing. RUU

APBN tahun berikutnya tersebut harus disahkan menjadi UU APBN pada

akhir Oktober tahun berjalan. Dengan disahkannya UU APBN, maka pagu

sementara akan ditetapkan menjadi pagu definitif.

Sebagai tambahan informasi, tingkat pembicaraan RUU APBN antara

Pemerintah dengan DPR dilakukan dalam 2 tingkat pembicaraan, yaitu

Tingkat I yang meliputi: rapat Komisi, rapat gabungan Komisi, rapat Badan

Legislasi, dan rapat Panitia Anggaran, atau rapat Panitia Khusus, serta

Tingkat II yang meliputi: rapat Paripurna pengambilan keputusan. Sebelum

dilakukan pembicaraan Tingkat I dan Tingkat II tersebut diadakan Rapat

Fraksi.

Berdasarkan UU APBN yang telah disahkan tersebut,

Kementerian/Lembaga bersama dengan Departemen Keuangan dan

Bappenas menyusun Rincian Anggaran Belanja Kementerian/Lembaga

untuk menetapkan RAB Kementerian/Lembaga per jenis belanja dan

mencocokan dengan standar biaya agar terjadi efisiensi anggaran. RAB

tersebut harus disahkan paling lambat pada akhir November tahun berjalan.

Berdasarkan RAB Kementerian/Lembaga tersebut, Kementerian/Lembaga

menerbitkan DIPA yang selanjutnya diserahkan ke Departemen Keuangan

c.q Direktorat Jenderal Perbendaharaan (Ditjen PBN) untuk mencocokan

dengan RAB Kementerian/Lembaga dan proses pencairan anggaran. DIPA

Kementerian/Lembaga tersebut harus sudah diserahkan oleh masing-

masing Kementerian/Lembaga kepada DJPb paling lambat 31 Desember

tahun berjalan.

Dari kronologi diatas, ada beberapa hal yang ingin dikritisi terkait

dengan tahapan dalam siklus penganggaran negara. Siklus pertama yaitu

perencanaan (budget preparation), dimana perencanaan tersebut dilakukan

101

oleh jajaran eksekutif, terkesan kurang memanfaatkan waktu secara baik.

Hal ini terlihat dari konsumsi waktu penyusunan RPJM menjadi RKP yang

memerlukan waktu setidaknya 3 bulan untuk sampai kepada penyusunan

pagu indikatif. Padahal, penyusunan pagu indikatif, yang nantinya akan

disesuaikan lagi dengan pagu sementara dan ditetapkan dalam pagu

definitif, masih memiliki perjalanan yang cukup panjang.

Ada beberapa hal yang perlu mendapat perhatian untuk dicermati

pada fase budget preparation, yaitu fase Penyusunan Proyeksi Pendapatan

Negara dan Hibah, Penyusunan Proyeksi Belanja Negara, Penyusunan

Proyeksi Pembiayaan Anggaran, dan Penyusunan Postur RAPBN dalam

Rangka Penyusunan Kapasitas Fiskal. Keempat fase tersebut, sebaiknya

dapat dilakukan secara lebih cepat, mengingat kegiatan penyusunan

proyeksi pendapatan dan belanja, pembiayaan dan postur RAPBN

merupakan kegiatan rutin yang bersifat periodik, sehingga setidaknya

efisiensi waktu dapat dilakukan sebaik-baiknya.

Berikutnya adalah soal kategorisasi pagu. Sebaiknya, untuk lebih

mengefisienkan waktu dan juga proses pembahasan, pagu indikatif dan

pagu sementara sebaiknya disatukan saja, sehingga nantinya hanya akan

terdapat dua pagu, yaitu pagu indikatif dan pagu definitif. Hal ini tentu saja

akan membawa konsekwensi bahwa pada saat pembicaraan pagu indikatif,

harus sudah dipertimbangkan berbagai hal yang kemungkinan

menyebabkan terjadinya perbedaan nilai pagu, sehingga koreksi yang

dilakukan tidak lagi bernilai signifikan. Hal ini juga akan mempersempit

ruang untuk melakukan “negosiasi” yang dilakukan oleh eksekutif terhadap

legislatif, yang berujung pada tindakan-tindakan melawan hukum.

Karena kegiatan perencanaan atau budget preparation ini murni

melibatkan unsur eksekutif, maka pada tahapan inilah dimungkinkan

terjadi pemadatan siklus penganggaran sehingga nantinya akan

mempercepat proses penganggaran yang melibatkan unsur legislatif.

102

Kedua, pada siklus penganggaran, penyampaian nota keuangan dan

RAPBN yang sudah merupakan semacam konvensi kenegaraan, selalu

disampaikan pada bulan Agustus. Padahal, tahapan setelah itu masih cukup

panjang dan melibatkan DPR berikut 2 tingkatan pembicaraan yang biasa

dilakukan. Hal ini membuat waktu yang diperlukan untuk sampai pada

tahapan pengesahan UU APBN pada bulan Oktober.

Ketiga, pada siklus pengesahan anggaran, setelah disahkan,

Kementerian terkait masih akan menyusun rincian anggaran belanja yang

harus diserahkan setidaknya sampai akhir tahun ke Kementerian Keuangan.

Hal tersebut yang kemudian secara logis membuat pencairan anggaran

negara selalu mengalami keterlambatan.

Menyikapi usulan yang dimunculkan oleh LAN dalam policy brief

tentang integrasi sistem perencanaan dan pembangunan nasional, yang

kemudian mengajukan beberapa usulan terkait dengan langkah-langkah

efektifitas perencanaan penganggaran yang memiliki konsekwensi

ketatalaksanaan maupun kelembagaan, menurut saya, hal tersebut

merupakan salah satu upaya yang perlu didorong agar kegiatan budget

preparation yang masih berada dalam lingkup kerja eksekutif dapat dikelola

dengan baik.

Dalam kaitannya dengan penganggaran negara, penganggaran

daerah juga kurang lebih memiliki fenomena yang sama. Dalam

penganggaran daerah, siklus budget preparation dimulai dari penyusunan

RPJMD yang melibatkan berbagai elemen masyarakat. Akan tetapi,

penyusunan RPJMD selama ini dalam kenyataannya hanya merupakan

prosedur formal yang harus dipenuhi dalam fase budget preparation saja.

Hal ini menurut Bastian (2008) disebabkan oleh kapasitas sumberdaya

manusia (SDM). Kapasitas SDM ini juga merupakan salah satu penyebab

utama permasalahan keterlambatan siklus penganggaran. Bagaimanapun,

keterwakilan berbagai elemen masyarakat (dengan kapasitas

bagaimanapun) adalah sumber aspirasi program pembangunan.

103

Keterbatasan SDM tersebut menyebabkan usulan program yang dituangkan

dalam RPJMD hanya merupakan ide sekumpulan elit masyarakat yang

paham dengan konteks program pembangunan daerah.

Masih menurut Bastian (2008), titik-titik kritis permasalahan

tersebut adalah sinergi program dan kegiatan antar Forum SKPD dan

Musrenbang dalam hal kesamaan visi program dan kegiatan yang akan

diusulkan. Kedua, penetapan KUA dan PPAS, yaitu terjadinya konsensus

antar eksekutif dan DPRD tentang daftar prioritas program dan kegiatan

serta proporsi utama bagi prioritas tersebut. Ketiga, penetapan RKPD (dan

Renja) sebaiknya dapat langsung disyahkan tanpa menunggu RAPBD,

sehingga konsensus atas program dan kegiatan antar eksekutif dan DPRD,

sudah disyahkan sejak awal. Keempat, Pembahasan Komisi atas RAPBD,

lebih ditujukan untuk memindahkan program ke anggaran tahun

berikutnya, untuk mengurangi kegiatan dalam program tahun tersebut, dan

untuk menambah program dengan adanya kelebihan dana. Kelima,

penetapan APBD lebih ditujukan pada kesepakatan atas prestasi yang akan

dicapai.

Adapun alternatif solusi agar keterlambatan APBD dapat dikurangi

menurut Bastian adalah dengan:

1. Membentuk konsensus antara Gubernur/Bupati/Walikota, dan Ketua

DPRD tentang teknis penyusunan anggaran dengan fokus

perencanaan,

2. Intervensi kepemimpinan bersama atas persiapan dan pelaksanaan

perencanaan program dan kegiatan,

3. Pembahasan Komisi DPRD tentang KUA dan PPAS, khususnya lebih

difokuskan pada persetujuan program dan kegiatan,

4. Penetapan Renja dan RKPD sebaiknya dibulan Juli-Agustus,

5. Penetapan standar harga di tahun anggaran berikutnya pada bulan

Juli,

104

6. Rekapitulasi RKA SKPD, yang diposisikan lebih merupakan

implementasi standar harga pada kesepakatan satuan unit, dari

program dan kegiatan yang telah disetuju dalam Renja dan RKPD, dan

terakhir,

7. Pembahasan Komisi dan Panja Anggaran DPRD sebaiknya lebih

berfokus pada pengalihan waktu program dan kegiatan sesuai dengan

kapasitas dana.

Adapun strategi tindak lanjut yang bisa dilakukan, maka eksekutif

sebagai pelaksana anggaran setidaknya bisa melakukan persiapan

Musrenbang lebih awal, Penetapan Renja dan RKPD sejak awal,

pembahasan Renja, RKPD selaras dengan pembahasan KUA dan PPAS, yaitu

dilakukan bersama DPRD dan sebaiknya dilakukan dalam sidang paripurna

DPRD maksimal 1 bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan (awal

Desember).

Sedangkan bentuk dukungan legislatif terhadap upaya

memperpendek jangka waktu budget preparation ini bisa dilakukan dengan

mengubah fokus lebih ke perencanaan, melakukan pembahasan secara rinci

terhadap teknik pencapaian visi melalui program, dan kegiatan pada saat

penyusunan Renja dan RKPD serta mengeluarkan regulasi yang lebih

mendorong fokus perencanaan pada penyusunan APBD.

Kedua fenomena tersebut, baik dalam konteks APBN maupun APBD,

keduanya sama-sama memberikan gambaran tentang pentingnya dilakukan

upaya perbaikan pada tahap budget preparation, dimana secara logis,

tahapan ini masih berada pada payung koordinasi eksekutif, baik pada

tingkat pusat maupun daerah. Penyelesaian atau jalan keluar dari

permasalahan keterlambatan APBN/D dalam hal ini dapat dilakukan

dengan alternatif penyelesaian yang menitikberatkan pada integrasi

kelembagaan sehingga mampu mempersingkat jalur koordinasi, dan

diharapkan akan berdampak pada memperpendek jangka waktu dan

105

meningkatkan kinerja pada tahapan budget preparation. Satu hal yang perlu

digarisbawahi dalam hal ini adalah, bahwa cara pandang yang terbentuk

dan mendasari penyusunan langkah dalam budget preparation harus secara

sistematis dan dilakukan dalam perspektif multi tahun dan berkelanjutan.

D. Hasil Validasi atas Draft Hasil Kajian.

1. Lokasi : FH Universitas Udayana

a. Permasalahan

1) Selama ini persetujuan anggaran dilakukan di Bappenas dan Ditjen

Anggaran, terbukti tidak sesuai dengan harapan sebagaimana

disampaikan tim. Kami sebenarnya melihat hal ini tidak hanya

persoalan kelembagaan (struktur) melainkan juga kesiapan SDM

aparaturnya dalam melaksanakan pembahasan. Oleh karenanya,

penguatan SDM ini perlu dilakukan baik di lingkup Bappenas

maupun di Ditjen Anggaran (kementerian keuangan).

2) Di dalam lingkup nasional, peran Bappenas semakin menurun

sebagai perencana pembangunan nasional. Dalam sebuah

pertemuan di Jakarta, Bappenas mengumumkan data dari

kementerian/lembaga tetapi ternyata ada dua kementerian/

lembaga yang belum mengumpulkan data dimaksud. Bagaimana

mungkin lembaga yang difasilitasi/dibiayai oleh pemerintah/

negara justru ‘curhat’ kepada masyarakat (LSM).

3) Terkait penganggaran, pemerintah sebenarnya sudah

mengeluarkan aturan tentang at cost dalam setiap penggunaan

anggaran. Kebijakan ini adalah cara untuk mengendalikan

anggaran.

4) Karena itu, kegiatan ini sangat relevan terutama jika dikaitkan

dengan implementasi pelaksanaan anggaran di daerah yang – lebih

sering menjadi “korban” daripada menjadi subyek dalam

pelaksanaan penganggaran. Akibatnya, pemerintah daerah sering

106

menjadi “kerepotan” karena anggaran yang turun (DIPA) terlambat.

Bulan Oktober baru turun dana dari pusat (dana dekonsentrasi),

bagaimana kegiatan dapat dilaksanakan, sedangkan di sisi lain

dilaksanakan salah, tidak dilaksanakan juga salah. Seharusnya pagu

dana dekonsentrasi sudah diketahui pada bulan Juni tahun

sebelumnya.

5) Sejalan dengan narasumber sebelumnya, perubahan kebijakan

perencanaan dan penganggaran di pusat ini akan berimplikasi

kepada perencanaan dan pembangunan daerah.

b. Tanggapan terhadap Draft Hasil Kajian

1) Pemerintah pada dasarnya telah melakukan upaya-upaya reform

atau perubahan, salah satunya yang sedang dilakukan LAN saat ini

yaitu integrasi perencanaan dan penganggaran. Namun terkait opsi

kebijakan yang dipaparkan oleh tim kajian kami mempertanyakan

jaminan apa yang bisa diberikan kalau perencanaan dan

penganggaran dilaksanakan di sekretariat perencanaan program

dan anggaran (Set. P2A) pada kantor kepresidenan akan lebih cepat

dibanding sebelum-sebelumnya?

2) Akan tetapi, satu hal yang menjadi perhatian kita adalah mengenai

opsi pembentukan unit kantor kepresidenan (kanpres) khususnya

opsi pertama (progresif) – merger Bappenas dan Ditjen Anggaran –

dikhawatirkan akan menjadikan presiden sebagai tersangka jika

terjadi masalah.

3) Pembentukan lembaga baru – apapun namanya – dalam upaya

memperbaiki pelaksanaan perencanaan dan anggaran sah-sah saja

tetapi jika lembaga yang dibentuk tidak mampu menjalankan tugas

dan fungsi sebagaimana yang direncanakan maka pembentukan

lembaga baru tersebut kurang bermanfaat.

4) Ketika merger (Bappenas dan Ditjen Anggaran Kemenkeu) justru

akan menjebak Presiden.

107

5) Jaminan ini diperlukan untuk mengukur efektivitas dan efisiensi

terlaksananya integrasi perencanaan program dan anggaran yang

selama ini dimaksudkan untuk mempercepat proses persetujuan

anggaran. Kami setuju, jika opsi-opsi yang disampaikan dalam

kajian ini dapat mengarahkan kepada percepatan persetujuan

anggaran yang diajukan.

6) Untuk mengamankan Presiden agar tidak menjadi “tersangka”

maka dapat dibentuk lembaga baru (badan) yang terpisah dari

kantor kepresidenan. (Pembentukan lembaga baru yang terpisah

dari Presiden diharapkan dapat mengamankan Presiden).

7) Regulasi yang dihasilkan dari kajian ini diharapkan dapat sinkron

dengan perencanaan dan penganggaran yang dilakukan di daerah

karena kekacauan manajemen pemerintahan disebabkan oleh

pemerintah pusat.

8) Terkait pembentukan lembaga baru sebagaimana disampaikan tim

kajian, akan berimplikasi luas pada kewenangan. Artinya, lembaga

ini tidak akan bermanfaat jika tidak dilengkapi dengan kewenangan

yang memadai. Banyak lembaga yang dibentuk tetapi

kewenangannya tidak jelas.

9) Kalaupun akan dibentuk lembaga baru, maka lembaga baru harus

dilengkapi dengan kewenangan yang jelas.

10) Wacana integrasi perencanaan dan penganggaran mau tidak mau

akan menimbulkan pengaturan baru dalam sistem hukum kita.

Disini perlu dilakukan penyusunan bank peraturan perundang-

undangan (data base perundangan).

11) Database ini sangat penting agar tidak terjadi tumpang tindih

peraturan perundangan yang akan diterbitkan dan sekaligus bisa

dijadikan rujukan dalam menyusun peraturan perundang-

undangan baru. Saat ini sudah tersedia JDIH (Jaringan Dokumentasi

108

Informasi Hukum), namun nampaknya perlu dioptimalkan

pemanfaatannya.

2. Lokasi : FH Universitas Sumatera Utara

a. Permasalahan

Terjadinya tumpang tindih kebijakan yang dikeluarkan oleh

pemerintah dapat kita cermati dari kasus - kasus di daerah. Contoh

terlalu kuatnya interpensi DPR dipusat dan DPRD di daerah. Contoh

tersebut dapat kita lihat dalam hal rencana pembangunan Nasional

karena bisa saja kepentingan politik atau adanya order atau

permintaan sehingga anggaran yang diajukan selalu tersendat, tidak

transparan walaupun pembangunan harus secepatnya dilaksanakan.

Hal ini terjadi seringkali pada pelaksanaan pembangunan jalan,

pelaksanaan dan perencanaan anggaran keuangan yang terjadi selama

ini di Indonesia, menjadi permasalahan bagi eksekutif untuk

melakukan pekerjaannya. selanjutnya dalam musyawarah rembuk

pembangunan (musrenbang), jika muncul usulan perencanaan yang

diajukan peserta rapat setelah dikirim ke Badan Perencanaan

Pembangunan Daerah (Bapeda) bisa saja dicoret demikian halnya di

Bappenas (Badan Perencana Pembangunan Nasional) hal ini dapat

dilihat dalam anggaran kesehatan yang diajukan oleh Dinas Kesehatan

dan anggaran Dinas Pekerjaan Umum misalnya akan membuat

drainaise.


1) Pada pembentukan sekretariat perencanaan program dan anggaran

pada kantor kepresidenan menurut saya opsi kedua yang paling

tepat yakni sekretariat perencanaan program dan anggaran

dibentuk dari Bappenas ditambah dengan menarik sebagian fungsi

Ditjen anggaran (Kementrian Keuangan) yaitu fungsi perumusan

kebijakan di bidang penganggaran dan fungsi evaluasi di bidang

109

penganggaran. Dengan demikian fungsi Bappenas tetap solid,

walaupun tetap dibantu oleh Kementrian Keuangan

2) Tetapi kedua lembaga ini harus tetap berkoordinasi untuk

pengajuan anggaran karena secara otomatis mereka sudah

digabungkan dalam satu atap hal ini merupakan penyederhanaan

birokrasi. Keadaan demikian mereka tidak lagi berjalan sendiri –

sendiri sehingga diperoleh Win-Win Solution yakni penggabungan

Bappenas dengan Kementrian Keuangan menjadi sekretariat

perencanaan program dan anggaran, sehingga tidak akan muncul

lagi ego masing – masing dengan memajukan kepentingan

kelompok. Dengan demikian akan tercapai pembangunan Nasional

yang Pro Rakyat dan menuju rakyat sejahtera dalam pemerintahan

yang baik.

3. Lokasi : FH Universitas Airlangga

a. Permasalahan

1) Pada UU No. 25 Tahun 2004 untuk perencanaan tidak menyentuh

desa, sedangkan UU No. 32 Tahun 2004 walau cuma beberapa

pasal dapat mengatur sampai ke bawah

2) Jaman dahulu perencanaan sangat simple tapi sampai ke hilirnya

mengerti, tapi untuk sekarang lebih rumit

3) Jaman dahulu Pak Harto bicara perencanaan akan jelas sampai

jumlah nominal serta cara-caranya dalam penganggaran. Sekarang

tidak jelas

4) Jaman dulu eksekusi penganggaran policy itu simetris dengan

penganggaran dan sampai dengan level masyarakatnya. Sekarang

tidak jelas sampai ke masyarakatnya

5) Kasus Hambalang kasus yang terlalu memaksakan hak budget-nya

DPR/eksekutif

6) Program belum menyentuh masyarakat luas

110

7) Harus ada sinkronisasi di level atas mengenai perencanaan dan

penganggaran agar kami di level bawah dapat mengikuti dengan

baik

8) Masih adanya ego sektoral akibat lemahnya koordinasi, integrasi,

sinkronisasi dan simplifikasi (KISS):

9) Pusat terkadang salah mentafsirkan permasalahan daerah

10) Money follow program dalam Pemda Jatim sudah berjalan bukan

money follow function

11) Buruknya sinergias: Ukuran dan prestasi kinerja? Terhadap hal ini

perlu dianalisis secara tematik mengenai “kualitas sinergitasnya”:

bersifat personal atau institusional?

12) Kurangnya interkoneksi antar berbagai lembaga: K/L pada

dasarnya telah memiliki tupoksi yang harus dirancang melalui

perencanaan dengan alokasi anggaran utk menggerakkan

programnya.


1) Menurut kami opsi moderat dapat dijalankan karena perlu adanya

sinkronisasi.

2) Dimana letak kekurangan interkoneksi tersebut: beri bagan dengan

persandingan yg dpt menjelaskan mengenai hal tersebut.

interkoneksi itu terbangun karena program atau korelasi

kelembagaannya? Inventarisasi sebab-sebabnya.

3) Makna KISS dalam suatu K/L dan ukuran berjalannya KISS.

4) Keterkaitan antara KISS dengan kesejahteraan rakyat, apakah

kesejahteraan rakyat ditentukan oleh KISS dan bagaimana

hubungan KISS dengan kesejahteraan rakyat?

5) Ukuran kesejahteraan rakyat dapat dilihat dari 5 IKU (Kinerja

Ekonomi, Penurunan Kemiskinan, Tingkat Pengangguran Terbuka

111

(TPT), Indeks Pembangunan Manusia (IPM), Indeks Disparitas

Wilayah).

6) Pendekatan penggabungan menjadi over organize apabila bersifat

permanen, tetapi apabila bersifat ad hock akan menjadi lebih

efektif.

4. Lokasi : Pusat Kajian Anti Korupsi - Universitas Gadjah Mada

a. Permasalahan

1) Perencanaan dan penganggaran (planning and budgeting) tidak ada

dalam keterpaduan perumusan dan penyusunan

2) Kelembagaan perencanaan (Bappenas) dan kelembagaan

penganggaran (Ditjen anggaran) tersandera pada sindrom

ketiadaan koordinasi, integrasi dan sinkronisasi

3) Trilateral meeting tidak menjamin harmonisasi planning &

budgeting karena Bappenas dengan Dirjen Anggaran ada pada

orientasi kepentingan yang berbeda, sementara disisi lain lain K/L

sebagai institusi yang langsung bersentuhan dengan implementasi

rencana kerja adalah pihak yang paling relevan dengan penerapan

penganggaran terpadu

4) Budget preparation yang dilakukan jajaran eksekutif dalam

penyusunan RPJM menjadi RKP yang memerlukan waktu

setidaknya 3 bulan untuk sampai pada pagu indikatif, sehingga

terkesan kurang memanfaatkan waktu secara baik. Fase

penyusunan proyeksi pendapatan negara dan hibah, proyeksi

belanja negara, penyusunan proyeksi pembiayaan anggaran dan

penyusunan postur RAPBN dalam rangka penyusunan kapasitas

fiskal sebaiknya dilakukan lebih cepat karena hal tersebut

merupakan kegiatan rutin yang bersifat periodik

112

5) Kategorisasi pagu antara Pagu Indikatif dan Pagu Sementara

terpisah. Untuk mengefisienkan waktu dan juga proses

pembahasan, pagu indikatif dan pagu sementara sebaiknya

disatukan, nantinya hanya akan terdapat dua pagu, yaitu pagu

indikatif dan pagu definitif. Dengan pemadatan siklus budget

preparation diharapkan dapat mempercepat proses penganggaran

yang melibatkan unsur legislatif

6) Penyampaian nota keuangan dan RAPBN selalu disampaikan pada

bulan agustus, padahal tahap setelah itu masih cukup panjang dan

melibatkan DPR berikut 2 tingkatan pembicaraan yang biasa

dilakukan, sehingga hanya ada waktu 2 bulan untuk sampai pada

tahapan pengesahan UU APBN, yaitu bulan Oktober

7) Setelah pengesahan UU APBN, kementerian terkait masih akan

menyusun RAB yang harus diserahkan setidaknya sampai akhir

tahun ke Kementerian Keuangan, sehinga secara logis membuat

pencairan anggaran negara selalu mengalami keterlambatan.


1) Paradigma baru Sistem Penganggaran dengan pendekatan

penganggaran berbasis kinerja; Kerangka pembangunan jangka

menengah; dan anggaran terpadu dapat diwujudkan dengan

integrasi

2) Mampu mempersingkat jalur koordinasi dan diharapkan

berdampak pada memperpendek jangka waktu dan meningkatkan

kinerja pada budget preparation, sehingga permasalahan

keterlambatan APBN/D dapat diatasi

3) Setelah proses teknokratik di eksekutif, akan dilanjutkan dengan

proses politik di DPR yang memungkinkan anggaran yang sudah

terintegrasi dengan perencanaan menjadi tidak terintegrasi

kembali.

113

4) Memadukan planning & budgeting dalam satu kelembagaan

tunggal.

5) Kelembagaan tunggal tidak sekedar ad hoc tapi bersifat permanen

6) Penyusunan dokumen RKP K/L difasilitasi dan diakomadasi oleh

kelembagaan baru yang secara langsung berada di bawah presiden

7) Memadukan Tawaran opsi moderat (acquisition, bukan marger)

yaitu akuisisi sebagian tugas fungsi DJA kedalam Kelembagaan

Bappenas berubah menjadi Set P2A. Fungsi-fungsi DJA yang lain

tetap dipertahankan sepenuhnya dalam institusi Kemenkeu.

8) Eksekutif dapat melakukan musrenbang lebih awal, penetapan

Renja dan RKPD sejak awal. Pembahasan RKPD selaras dengan

KUA dan PPAS, yaitu dilakukan bersama DPRD maksimal 1 bulan

sebelum tahun anggaran berjalan (awal Desember).

9) Perlu dukungan legislatif terhadap upaya memperpendek jangka

waktu penyusunan budget preparation dengan:

a) mengubah fokus lebih ke perencanaan;

b) melakukan pembahasan secara rinci terhadap teknik

pencapaian visi melalui program dan kegiatan pada saat

penyusunan Renja dan RKPD; serta

c) mengeluarkan regulasi yang lebih mendorong fokus

perencanaan pada penyusunan APBD.

5. Lokasi : LAN Jakarta

a. Sekretariat Kabinet

1) Permasalahan

a) Buruknya koordinasi dan kesepahaman antara Bappenas,

Kementerian Keuangan dan K/L terkait pencapaian sasaran

prioritas pembangunan nasional yang tertuang dalam RKP.

Program K/L tidak mengarah pada pencapaian program

nasional.

114

b) Inkonsistensi Kebijakan dalam dokumen perencanaan dan

penganggaran yaitu RPJM, RPJMD, RKP, Renja K/L dan RKA-

K/L.

c) Rendahnya komitmen bersama atas penyempurnaan terhadap

Rancangan Awal Rencana Kerja Pemerintah, yaitu kepastian

mengenai Program/kegiatan/output/ target dan besaran

anggaran. Pola komunikasi Bappenas dengan Kementerian

Keuangan, K/L, dan Presiden belum efektif.

2) Tanggapan terhadap Draft Hasil Kajian

Tanggapan secara umum :

a) Belum perlu dilakukan pembentukan Set P2A

b) Tidak perlu memperpanjang prosedur dan mekanisme

penyusunan rencana dan anggaran pembangunan nasional

c) Mensinergikan peraturan-peraturan pelaksana (bukan UU)

seperti PP No. 90 Tahun 2010 guna mencapai sinergitas

proses penyusunan rencana dan anggaran pembangunan

nasional.

Tanggapan terhadap opsi kelembagaan : memerlukan revisi

terhadap UU No. 25 Tahun 2004 dan UU No. 17 Tahun 2003,

sehingga dirasakan kurang tepat saat ini, karena :

a) membutuhkan jangka waktu panjang untuk melakukan

Revisi terhadap kedua Undang-Undang tersebut;

b) menambah kelembagaan baru (Set P2A) dan prosedur

perencanaan dan penganggaran pembangunan nasional;

c) membutuhkan biaya tinggi (high cost)

Tanggapan terhadap opsi ketatalaksanaan :

a) dapat segera diimplementasikan

b) lebih efektif karena KISS dan pengambilan keputusan

program/kegiatan serta biaya dilakukan oleh Presiden

115

c) menambah dan memperpanjang prosedur dan mekanisme

dalam perencanaan dan penganggaran program kerja

b. Bappenas

1) Permasalahan

a) Sulit mensinkronkan usulan-usulan kegiatan kementerian/

lembaga dengan pemerintah daerah.

b) Ketidakjelasan pembagian kewenangan antara pemerintah

pusat dengan pemerintah daerah.

c) Perencanaan dimulai dari integrasi jangka menengah, sering

terjadi alokasi anggarannya ada tetapi tidak ada perencanaan.

d) Penganggaran harus berdasarkan fungsi


a) Bappenas bersama dengan Kementerian Keuangan melakukan

pengawalan penyusunan 5 (lima) program yang menjadi

prioritas pemerintah.

b) Lima program prioritas tersebut sudah disusun dan dirancang

lebih detail.

c) Program-program tersebut disusun berdasarkan base line yang

menjadi kewenangan K/L.

d) Membahas susunan prioritas program disesuaikan dengan

anggaran yang ada.

e) Menyusun prioritas program masing-masing K/L.

f) Hal-hal yang menjadi prioritas didahulukan anggarannya.

c. Ditjen Anggaran

1) Permasalahan

Siklus anggaran dalam UU nomor 17 tahun 2003 membatasi

terjadinya keterkaitan perencanaan dan penganggaran. Hal yang

membatasi tersebut termuat dalam : Pasal 12 ayat (2), Penyusunan

RAPBN berpedoman kepada Rencana Kerja Pemerintah; dan

Pasal 13, yaitu :

116

(1) Pemerintah Pusat menyampaikan KEM & PPKF tahun anggaran

berikutnya kepada DPR selambat-lambatnya pertengahan

bulan Mei tahun berjalan.

(2) Pemerintah Pusat dan DPR membahas KEM & PPKF yang

diajukan oleh Pemerintah Pusat dalam pembicaraan

pendahuluan rancangan APBN tahun anggaran berikutnya.

(3) Berdasarkan KEM & PPKF, Pemerintah Pusat bersama DPR

membahas kebijakan umum dan prioritas anggaran untuk

dijadikan acuan bagi setiap K/L dalam penyusunan usulan

anggaran.


Usulan perbaikan dalam siklus perencanaan dan penganggaran :

kegiatan penyusunan RKP, KEM dan PKF serta kegiatan pra

trilateral meeting dilakukan antar Januari – April.

117

BAB IV

KESIMPULAN DAN REKOMENDASI

A. Kesimpulan

Pemisahan antara lembaga perencanaan dan penganggaran program

pembangunan pasca reformasi justru menimbulkan fragmentasi pemerintahan

karena fungsi penyusunan program masih tetap berada di Bappenas,

sedangkan fungsi penganggaran berada di Kementerian Keuangan. Tidak

sinerginya perencanaan dan penganggaran dalam pelaksanaan pembangunan

nasional tidak dapat dihindari meskipun telah dilakukan pertemuan tiga pihak

sebagaimana diatur dalam PP No. 90 Tahun 2010 tentang Rencana Kerja dan

Anggaran Kementerian/Lembaga (RKA-KL). Kondisi yang terjadi antara lain :

1. Buruknya koordinasi dan kesepahaman antara Kementerian

PPN/Bappenas, Kementerian Keuangan, dan Kementerian/Lembaga terkait

dengan pencapaian sasaran-sasaran prioritas pembangunan nasional yang

akan dituangkan dalam RKP, pokok-pokok kebijakan fiskal dan kebijakan

belanja,

2. Inkonsistensinya kebijakan yang ada dalam dokumen perencanaan dengan

dokumen penganggaran, yaitu antara RPJM, RKP, Renja K/L dan RKA-KL,

dan

3. Rendahnya komitmen bersama atas penyempurnaan yang perlu dilakukan

terhadap Rancangan Awal Rencana Kerja Pemerintah.



penganggaran yang lebih efektif dan efisien. Dengan sistem perencanaan dan

penganggaran yang baik, maka program-program yang disusun adalah benar-

benar bertujuan untuk menyelesaikan tantangan dan hambatan pembangunan.

Selanjutnya dalam penyusunan perencanaan penganggaran harus

menggunakan prinsip “money follow function”. Artinya penyusunan

118


bersamaan, tetapi secara sekuential dengan menimbang program prioritas

pembangunan terlebih dahulu.

Gambar 5.1 Hubungan SPPN dengan Pengelolaan Anggaran

Untuk konteks Indonesia, Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional

(SPPN) sebagaimana tertuang dalam UU No. 25 Tahun 2004 merupakan tahap

awal dari siklus APBN yang mencerminkan rencana pembangunan yang akan

dilaksanakan oleh seluruh Pemerintah. Kemudian rencana tersebut dilanjutkan

dengan proses penganggaran untuk mendapatkan alokasi anggaran,

TUJUAN

PEMBANGUNAN

NASIONAL

UU No.

25/2004

SPPN

PLANNING

UU No.

17/2003

KN BUDGETING

ORGANIZING

BUDGET

PLANNING

UU No. 1/2004

Actuating

UU No. 15/2004

Controlling

S I S T E M

K E U A N G A N

N E G A R A

119

sebagaimana diatur dalam UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

dan UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara di dalamnya juga

mengatur proses penganggaran di daerah, serta Undang-Undang Nomor 15

Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan

Negara. Di antara fungsi perencanaan dan penganggaran terdapat irisan

proses yang kemudian sering menjadi permasalahan walaupun telah

dipayungi dengan PP No. 20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah

dan PP No. 21 Tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran

Kementerian/Lembaga beserta peraturan perubahan dan peraturan

pelaksanaannya. Ketentuan tersebut sebenarnya dimaksudkan sebagai

jembatan penghubung antara Bappenas sebagai Perencana dan Kemenkeu

dalam menyusun anggaran. Irisan (budget planning) itulah yang harus dikelola

dengan baik agar sistem perencanaan peganggaran pembangunan nasional

akan lebih baik, efisien dan equity.

Berdasarkan konsep membangun sinergi dari sudut pandang hukum

administrasi negara, maka untuk mewujudkan keterpaduan fungsi

perencanaan yang diselenggarakan Bappenas dan fungsi penganggaran yang

diselenggarakan oleh Dirjen Anggaran Kementerian Keuangan, dapat

dilakukan dengan cara menempuh salah satu dari 3 (tiga) opsi kebijakan

sebagai berikut.

Tabel 5.1 Opsi Kebijakan Integrasi Sistem Perencanaan dan Penganggaran


Keterangan



120


Keterangan


yaitu penataan kembali antar-wewenang yang dimiliki Kementerian PPN/Bappenas dan Kementerian Keuangan dalam hubungannya dengan lembaga pemerintah dan lembaga Negara



Sumber: Diolah dari berbagai sumber

B. Rekomendasi Kebijakan

Agar terwujud integrasi perencanaaan dan penganggaran

pembangunan nasional yang lebih baik untuk kesejahteraan rakyat, LAN

menyampaikan opsi kebijakan dari perspektif jangka pendek (perbaikan

tatalaksana) dan jangka panjang (perbaikan kelembagaan).

1. Jangka pendek, secara ketatalaksanaan diperlukan pembenahan terhadap

proses dan prosedur perencanaan program kegiatan dan penganggaran di

Indonesia. Tatalaksana perencanaan dan penganggaran ke depan

dilakukan dengan mekanisme tata kerja sebagai berikut.

a. Presiden menetapkan Visi, misi, program kerja,

b. Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas

menerjemahkan pencapaian visi, misi dan program presiden dalam

RPJM disertai target output dan outcome yang harus dicapai oleh

kementerian/lembaga. Target tersebut kemudian diinput dalam

sebuah sistem aplikasi perencanaan program/kegiatan. Selain itu,

disusun pula pedoman untuk penyusunan RENSTRA dan penyusunan

usulan program/kegiatan yang harus dilakukan oleh K/L. Sementara

itu, Kementerian Keuangan menyusun estimasi rencana penerimaan

negara untuk 5 (lima) tahun ke depan

c. Kementerian/Lembaga menyusun RENSTRA dengan mengacu pada

RPJM dan pedoman yang telah ditentukan.

121

d. Setiap tahun, Kementerian/Lembaga menyusun usulan program/

kegiatan berdasar RPJM beserta estimasi rencana anggaran yang

diperlukan. Usulan tersebut disampaikan melalui sebuah sistem

aplikasi perencanaan program/kegiatan pembangunan

e. Setiap Tahun Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/

Bappenas mengevaluasi kinerja program/kegiatan tahun lalu dan

usulan program/kegiatan tahunan yang disampaikan melalui sistem

aplikasi, serta menetapkan program/kegiatan tahunan yang akan

dilaksanakan dan dibiayai (RKT). Sementara Kementerian Keuangan

mengevaluasi kinerja efisiensi anggaran, dan menetapkan sumber

pembiayaan pembangunan.

f. Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas

menyusun dokumen RKP, sementara Kementerian Keuangan

menyusun dokumen RAPBN

g. Presiden menetapkan dokumen nota keuangan untuk disampaikan ke

DPR

Secara ringkas dapat dilihat pada skema berikut ini.

122

USULAN SKEMA HUBUNGAN TATA KERJA INTEGRASI PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN K/L

Presiden

Kementerian PPN/Bappenas

Kementerian/ Lembaga


Kementerian Keuangan

Kementerian PPN


Presiden

DPR

Menetapkan Visi, Misi, program kerja “Nawa Cita”

Menyusun RPJMN, Pedoman penyusunan RENSTRA dan usulan

program/kegiatan oleh K/L

Menyusun usulan program/kegiatan tahunan dan rencana anggaran yang

diperlukan

Mengevaluasi kinerja program, usulan program/kegiatan tahunan dan Menetapkan

program/kegiatan tahunan yang akan dilaksanakan dan dibiayai

Menyusun estimasi penerimaan negara

Menyusun dokumen RAPBN

Menyusun dokumen RKP

Menetapkan dokumen nota keuangan PROSES TEKNOKRATIK

PROSES POLITIK


Mengevaluasi kinerja efisiensi anggaran, dan Menetapkan sumber pembiayaan pembangunan

RPJM

RKT

Menyusun RENSTRA Kementerian/ Lembaga

123

2. Jangka Menengah, secara kelembagaan, fungsi koordinasi, integrasi,

sinkronisasi dan sinergi atas rencana program kegiatan dan anggaran

dilakukan oleh Bappenas yang akan ditempatkan di Kantor

Kepresidenan, dengan nomenklatur Sekretariat Perencanaan

Program dan Anggaran.

a. Tugas Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran :

Menyelenggarakan koordinasi, integrasi, sinkronisasi dan sinergi

serta mengevaluasi dan menetapkan rencana program

pembangunan dan anggaran (budget planning) kementerian/

lembaga.

b. Fungsi, Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran :

1) Pelaksanaan koordinasi, integrasi, sinkronisasi dan sinergi

rencana program pembangunan dan anggaran (budget planning)

kementerian/lembaga.

2) Pelaksanaan evaluasi rencana program pembangunan dan

anggaran (budget planning) kementerian/lembaga.

3) Penetapan program pembangunan dan anggaran (budget

planning) pembangunan yang akan dilaksanakan oleh


c. Kewenangan Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran:

Menetapkan program dan kegiatan pembangunan K/L yang

akan dilaksanakan dan dibiayai dengan anggaran yang tersedia,

mengacu pada visi misi dan prioritas program kerja Presiden dan

RPJM.


Kepresidenan tersebut, terbentuk melalui 3 (tiga) opsi sebagai berikut:

1) Opsi 1 (Progresif), Bappenas dan Ditjen Anggaran merger menjadi

“Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran” pada Kantor

Kepresidenan (Set P2A Kanpres)

124

2) Opsi 2 (moderate) Bappenas menjadi “Sekretariat Perencanaan

Program dan Anggaran” pada Kantor Kepresidenan (Set P2A

Kanpres), dan Ditjen Anggaran tetap tapi fungsi/ kewenangan

pengambilan keputusan pengalokasian anggaran pindah ke Set P2A

Kanpres

3) Opsi 3 (konservatif) Bappenas tetap tapi fungsi/ kewenangan

pengambilan keputusan penetapan prioritas program/ kegiatan

pindah ke Set P2A Kanpres, dan Ditjen Anggaran tetap tapi fungsi/

kewenangan pengambilan keputusan pengalokasian anggaran

pindah ke Set P2A Kanpres.

Secara ringkas dapat dilihat pada Tabel berikut

Tabel 5.2 Opsi Pembentukan Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran pada

Kantor Kepresidenan Opsi

Pembentukan Bappenas Ditjen

Anggaran Catatan Potensi

Permasalahan HAN Solusi HAN

1 (Progresif) merger menjadi “Sekretariat Perencanaan Program dan

Anggaran” pada Kantor Kepresidenan (Set P2A Kanpres)

Memperhatikan • target visi misi

program kerja Presiden terpilih

• RPJP

• Benturan dengan UU 17/2003 dan

UU 25/2004 • Kantor

Kepresidenan belum

terakomodasi dalam Perpres No. 165 Thn 2014

• Revisi UU 17/2003 dan

UU 25/2004 • Penerbitan

Perpres tentang

Kantor Kepresidenan

2 (Moderat) menjadi “Sekretariat Perencanaan

Program dan Anggaran” pada Kantor Kepresidenan

(Set P2A Kanpres)

Tetap , tapi fungsi/ kewenangan

pengambilan keputusan pengalokasian anggaran pindah

ke Set P2A Kanpres

Memperhatikan UU 17/2003

• Kantor Kepresidenan belum

terakomodasi dalam Perpres 165/2014

• KemenPPN dan

Bappenas adalah satu kesatuan (UU 25/2004), sehingga jika

Bappenas ditarik ke SetP2A maka KemenPPN tidak layak sebagai

Kementerian karena hanya menyisakan tugas fungsi yang

bersifat internal

• Penerbitan Perpres tentang

Kantor Kepresidenan

• Keppres/ perpres ttg

Bappenas dicabut oleh Perpres baru ttg Sekretariat

di lingkungan Kantor Kepresidenan

125

Opsi

Pembentukan

Bappenas Ditjen

Anggaran

Catatan Potensi

Permasalahan HAN

Solusi HAN

3 (Konservatif) Tetap,

Tapi fungsi/ kewenangan pengambilan keputusan

penetapan prioritas program/ kegiatan

pindah ke Set P2A Kanpres

Tetap ,

tapi fungsi/ kewenangan pengambilan keputusan

pengalokasian anggaran pindah ke Set P2A Kanpres

• Memperhati-

kan • UU 25/2004, • UU 17/2003,

• Fungsi KISS Set P2A pada Kantor Kepresidenan

Kantor

Kepresidenan belum terakomodasi dalam Perpres No.

165 Thn 2014

Penerbitan

Perpres tentang Kantor Kepresidenan

127

BAB V

IMPLIKASI KEBIJAKAN DAN LANGKAH TINDAK LANJUT

A. Dampak Hasil Kajian terhadap Kebijakan Perencanaan dan

Penganggaran

Hasil kajian ini semakin menegaskan adanya fakta ego sektoral dan

disharmonisasi dalam sistem perencanaan dan penganggaran, sebagaimana

disampaikan dalam beberapa hasil kajian atau penelitian terkait. Untuk itu,

kajian dapat menjadi trigger bagi Presiden agar segera melakukan penataan

kebijakan, kelembagaan dan mekanisme perencanaan dan penganggaran di

Indonesia.

Berdasarkan Pasal 23 Perpres 165 Tahun 2014 tentang Penataan Tugas

dan Fungsi Kabinet Kerja, paling lambat sampai November 2015, akan

dilakukan penataan organisasi kabinet kerja. Terkait hal itu, hasil kajian ini

dapat menjadi referensi (academic paper) bagi Presiden untuk melakukan

penataan fungsi, tugas dan kewenangan lembaga Kementerian PPN/Bappenas

dan Kementerian Keuangan, khususnya terkait dengan aspek perencanaan dan

penganggaran.

Namun, penataan kelembagaan kabinet kerja dimaksud harus sinergi

dengan penataan kebijakan di bidang sistem perencanaan dan penganggaran.

Dalam hal ini, perlu dilakukan penataan secara sistematis dari level kebijakan

Undang-Undang (bersama DPR), Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden

hingga Peraturan Menteri yang mengatur mengenai perencanaan dan

penganggaran.

Khusus terkait pelembagaan dan mekanisme Pertemuan Tiga Pihak

(trilateral meeting) --- yang berdasarkan kesimpulan dan rekomendasi Kajian

ini diselenggarakan di Kantor Keresidenan ---, tetap dapat dilaksanakan tanpa

harus menunggu perubahan regulasi. Hal ini berdasarkan pada kewenangan

dasar Presiden selaku Kepala Pemerintahan (executive power), sehingga dapat

128

mengeluarkan kebijakan di ranah eksekutif sepanjang bertujuan untuk

mewujudkan efisiensi dan efektifitas. Dalam rangka upaya integrasi forum dan

harmonisasi sistem perencanaan dan penganggaran, maka hasil kajian ini akan

dapat menjadi panduan bagi Presiden untuk merumuskan format forum dan

mekanismenya.

Secara umum, dalam penyusunan kajian ini sudah melibatkan

pimpinan isntansi terkait, khusus Bpk. Andi Widjajanto (Sekretaris Kabinet)

yang secara khusus hadir langsung dalam acara FGD di Kantor LAN. Dalam

acara tersebut, pada prinsipnya beliau memahami usulan pembentukan Kantor

Kepresidenan dan perlunya penataan sistem perencanaan serta penganggaran

agar dapat selaras dengan prioritas dan gaya kepemimpinan (leadership style)

Presiden. Tentu saja, upaya penataan ini harus tetap memperhatikan stabilitas

dan dinamika politik, sehingga perlu dikaji momentum yang tepat untuk

melaksanakannya.

B. Rencana Tindak (Action Plan)

Agar hasil kajian ini dapat bernilai manfaat/berdampak secara nyata

dalam reformasi sistem perencanaan dan penganggaran, perlu dilakukan

beberapa rencana tindak berikut ini :

1. Jangka Pendek (sebelum Februari 2015)

Mengajukan policy brief kajian ini kepada Presiden cq. Sekretaris Kabinet,

sehingga dapat menjadi bagian dalam perubahan struktur organisasi

kabinet kerja sebagaimana diamanatkan dalam Perpres No. 165 Tahun

2014.

2. Jangka Menengah (sampai akhir Desember 2015)

Mengajukan usulan perubahan kebijakan sebagai landasan hukum

penataan sistem perencanaan dan penganggaran, di level Peraturan

Pemerintah dan Peraturan Presiden. Pada saat bersamaan, mengusulkan

kepada Presiden dan Menteri terkait agar revisi UU No. 17 Tahun 2003 dan

UU No. 25 Tahun 2004 dapat masuk dalam usulan prioritas di luar

129

Prolegnas 2015. Selanjutnya, diharapkan proses revisi terhadap kedua

Undang-Undang tersebut segera dilaksanakan, agar dapat menjadi

landasan hukum bagi penataan sistem perencanaan dan penganggaran di

Indonesia.

131

DAFTAR PUSTAKA

a. Buku-buku

Mintzberg, Henry. (1994). The Rise and Fall Strategic Planning: Reconceiving

Roles for Planning, Plans, Planners. (New York: The Free Press).

Reginald, Jones , L. dan Trentin, H. George. (1966). Budgeting : Key to Planning

And Control. (New York: The American Management Association,Inc)

Bastian, Indra. (2006). Sistem perencanaan dan penganggaran pemerintahan

daerah di Indonesia. (Jakarta: Grasindo).

BAPPENAS. (2010). Sejarah Perencanaan Pembangunan Indoensia 1945-2025

Fisher, Ronald C. (2007). State And Local Public Finance. (Indiana: Thomshon

South-Western).

Suparmoko, M. (2000). Keuangan Negara. (Yogyakarta: BPFE).

b. Peraturan Perundang-undangan

Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara

Undang-Undang No.15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan

Tanggung Jawab Keuangan Negara

Undang-Undang No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan

Pembangunan Nasional

Peraturan Pemerintah No. 20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah

Peraturan Pemerintah No. 21 Tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja

dan Anggaran Kementerian/Lembaga yang telah diubah dengan

Peraturan Pemerintah No. 90 Tahun 2010

Peraturan Pemerintah No. 39 Tahun 2006 tentang Tata Cara Pengendalian dan

Evaluasi Pelaksanaan Pembangunan

132

Peraturan Pemerintah No. 40 Tahun 2006 tentang Tata Cara Penyusunan

Rencana Pembangunan Nasional

Surat Edaran Bersama (SEB) Menteri PPN/Kepala Bappenas dan Menteri

Keuangan No. 0142/M.PPN/06/2009 dan No. 1848/MK/2009 tanggal 19

Juni tentang Pedoman Reformasi Perencanaan dan Penganggaran.

c. Internet

www.slideshare.net/DadangSolihin/kerangka-pengeluaran-jangka -

menengah-mtef-medium-term-expenditure-framework, diunduh pada

tanggal 24 April 2014.

andy727.wordpress.com/2012/03/15/penganggaran-berbasis-kinerja-sebuah

pendekatan-baru-dalam-sistem-perencanaan-dan-penganggaran,

diunduh pada tanggal 24 April 2014.

d. Lain-lain

Ateh, Muhammad Yusuf. 2014. Laporan Proyek Perubahan. ”Penyelarasan

Arsitektur Informasi Kinerja dan Pengintegrasian Data Pelaporan (dalam

Sistem Perencanaan, Penganggaran dan Manajemen Kinerja di

Lingkungan Kementerian Lembaga)”. Jakarta. Tidak diterbitkan.

133

INDEKS

Akuntabilitas .... xiv, 22, 23, 25, 35, 38

Bappeda .................... ii, 4, 38, 41, 42, 56

Bappenas ..... ii, iii, v, vi, vii, viii, x, 1, 4,

10, 11, 12, 14, 15, 16, 18, 20, 21,

27, 28, 29, 31, 32, 33, 34, 37, 38,

40, 41, 42, 43, 45, 54, 56, 57, 58,

59, 60, 61, 62, 64, 66, 67, 68, 70,

72, 73, 74, 76, 77, 79, 83, 86, 89,

90, 91, 92, 94

benchmarking ........................... vi, 16, 45

budget planning .. v, vii, 72, 76, 89, 91

coalition agreements....................47, 48

dekonsentrasi ....................... 8, 9, 40, 59

Ditjen Anggaran .... vii, viii, 15, 21, 43,

58, 59, 60, 69, 77, 92, 94

dokumen anggaran ......................44, 52

dokumen perencanaan ..... 14, 32, 36,

38, 42

Dokumen Perencanaan

Pembangunan Nasional ............... 54

focus group discussion (FGD)............ vi

Indeks Kinerja Utama ........................ 55

indikator kinerja............................10, 53

Indikator Pembangunan Nasional

...................................................................54

kantor kepresidenan ... 22, 59, 60, 62

Kementerian Keuangan ..... ii, iii, v, vi,

vii, viii, x, 8, 10, 11, 13, 16, 20, 21,

31, 32, 33, 43, 47, 48, 49, 50, 57,

58, 65, 67, 68, 70, 72, 73, 74, 79,

86, 89, 90

Kementerian/Lembaga ...... iii, v, vi, x,

xiv, 1, 4, 8, 34, 39, 40, 70, 72, 73,

74, 82, 86, 89, 90

Kerangka Pengeluaran Jangka

Menengah ......................................... 1, 9

Laporan Akuntabilitas Kinerja

Instansi Pemerintah (LAKIP) ...23,

35, 38

mekanisme tata kerja ........... vi, 73, 90

money follow function ...iv, 55, 63, 71,

87

Office Management Budgeting

(OMB) ....................................................46

outcome .... vi, 2, 23, 43, 44, 51, 73, 90

output .. vi, 2, 4, 44, 51, 52, 53, 67, 73,

90

134

pembangunan iii, iv, v, vi, vii, x, xi, xii,

2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 11, 14, 15, 18, 19,

20, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36,

37, 38, 39, 40, 41, 43, 47, 49, 55,

56, 58, 59, 61, 62, 65, 67, 68, 70,

71, 73, 74, 76, 86, 87, 88, 90, 91

pembangunan nasional.......iii, xii, 14,

18, 21, 70, 72, 86, 89

pemerintah daerah ......... xii, 8, 59, 68

pemerintah pusat ..... x, xii, 26, 27, 60,

68

penganganggaran .......................... iii, 14

penganggaran iii, iv, v, vi, viii, ix, x, xi,

xii, 1, 2, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 16,

19, 20, 21, 22, 23, 26, 28, 29, 30,

31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39,

41, 42, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50,

52, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61,

62, 63, 64, 65, 67, 68, 69, 70, 72,

73, 79, 80, 82, 83, 86, 87, 88, 89,

90

Penganggaran Berbasis Kinerja ..... 1,

10, 36, 51

Penganggaran Terpadu..................... 10

perencanaan . iii, v, vi, viii, ix, x, xi, xii,

1, 2, 3, 4, 5, 7, 10, 12, 14, 15, 16,

17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 26,

28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36,

37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 46,

47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55,

56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64,

66, 67, 68, 69, 70, 72, 73, 74, 79,

80, 82, 83, 86, 87, 89, 90

policy brief .......................................... ix, 80

Prioritas Makro Pemerintah ...........51

program .. iii, vi, vii, viii, 2, 3, 5, 6, 7, 8,

9, 10, 11, 13, 14, 15, 20, 22, 24, 32,

35, 36, 37, 43, 44, 45, 46, 47, 53,

55, 59, 60, 62, 63, 64, 66, 67, 68,

70, 73, 74, 76, 77, 78, 86, 87, 90,

91, 92, 94

Regulatory Impact Assesment (RIA)

...................................................................29

Renja-KL ..................................................... iii

Renstra ..... iii, 8, 13, 14, 15, 24, 34, 35,

36, 38

RENSTRA ..................................................73

RKP. iii, vii, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 14, 21,

24, 33, 39, 40, 43, 53, 64, 66, 67,

69, 70, 74, 86, 90

RPJM iii, vi, vii, 3, 4, 5, 6, 8, 12, 24, 64,

67, 70, 73, 74, 76, 86, 90, 91

SAKIP .................................................. 35, 37

135

Sekretariat Perencanaan Program

dan Anggaran ..... vii, 76, 77, 91, 92,

94

sinergi v, vii, viii, xi, xii, 41, 55, 72, 76,

79, 89, 91

sinergitas .iii, v, 14, 29, 30, 34, 57, 67,

72, 73, 89

sistem perencanaan dan

penganggaran ... iv, ix, xii, 2, 19, 46,

70, 79, 81, 87

Sistem Perencanaan Pembangunan

Nasional . iv, 1, 2, 31, 36, 41, 71, 82,

88

SKPD .................................................. 4, 6, 40

system top-down ....................................49

Trilateral Meeting ........... iii, 11, 12, 13

tugas pembantuan .......................... 9, 40

validasi ................................................. vi, 16

I - 1

Lampiran 1

PKSANHAN POLICY BRIEF, Edisi Desember 2014

MEMBANGUN

SINERGI PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN19

“Penganggaran tanpa Perencanaan adalah Pemborosan

Perencanaan tanpa Penganggaran adalah Mimpi”

Latar Belakang

Pemisahan antara lembaga perencanaan dan penganggaran program

pembangunan pasca reformasi justru menimbulkan fragmentasi pemerintahan

karena fungsi penyusunan program masih tetap berada di Bappenas,

sedangkan fungsi penganggaran berada di Kementerian Keuangan. Tidak

sinerginya perencanaan dan penganggaran dalam pelaksanaan pembangunan

nasional tidak dapat dihindari meskipun telah dilakukan pertemuan tiga pihak

sebagaimana diatur dalam PP No. 90 Tahun 2010 tentang Rencana Kerja dan

Anggaran Kementerian/Lembaga (RKA-KL). Kondisi yang terjadi antara lain :

1) Buruknya koordinasi dan kesepahaman antara Kementerian

PPN/Bappenas, Kementerian Keuangan, dan Kementerian/Lembaga terkait

dengan pencapaian sasaran-sasaran prioritas pembangunan nasional yang

akan dituangkan dalam RKP, pokok-pokok kebijakan fiskal dan kebijakan

belanja,

2) Inkonsistensinya kebijakan yang ada dalam dokumen perencanaan dengan

dokumen penganggaran, yaitu antara RPJM, RKP, Renja K/L dan RKA-KL,

dan

19 Disusun berdasarkan hasil Kajian Integrasi Sistem Perencanaan dan Penganggaran, Pusat Kajian Sistem dan Hukum Administrasi Negara- Deputi Bidang Kajian Kebijakan, LAN, 2014.

I - 2

3) Rendahnya komitmen bersama atas penyempurnaan yang perlu dilakukan

terhadap Rancangan Awal Rencana Kerja Pemerintah.

Pembahasan terhadap Isu



penganggaran yang lebih efektif dan efisien. Dengan sistem perencanaan dan

penganggaran yang baik, maka program-program yang disusun adalah benar-

benar bertujuan untuk menyelesaikan tantangan dan hambatan pembangunan.

Selanjutnya dalam penyusunan perencanaan penganggaran harus

menggunakan prinsip “money follow function”. Artinya penyusunan


bersamaan, tetapi secara sekuential dengan menimbang program prioritas

pembangunan terlebih dahulu.

I - 3

Gambar : Hubungan SPPN dengan Pengelolaan Anggaran

Untuk konteks Indonesia, Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional

(SPPN) sebagaimana tertuang dalam UU No. 25 Tahun 2004 merupakan tahap

awal dari siklus APBN yang mencerminkan rencana pembangunan yang akan

dilaksanakan oleh seluruh Pemerintah. Kemudian rencana tersebut dilanjutkan

dengan proses penganggaran untuk mendapatkan alokasi anggaran,

sebagaimana diatur dalam UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

dan UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara di dalamnya juga

mengatur proses penganggaran di daerah, serta Undang-Undang Nomor 15

Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan

TUJUAN

PEMBANGUNAN

NASIONAL

UU No.

25/2004

SPPN

PLANNING

UU No.

17/2003

KN BUDGETING

ORGANIZING

BUDGET

PLANNING

UU No. 1/2004

Actuating

UU No. 15/2004

Controlling

S I S T E M

K E U A N G A N

N E G A R A

I - 4

Negara. Di antara fungsi perencanaan dan penganggaran terdapat irisan

proses yang kemudian sering menjadi permasalahan walaupun telah

dipayungi dengan PP No. 20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah

dan PP No. 21 Tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran

Kementerian/Lembaga beserta peraturan perubahan dan peraturan

pelaksanaannya. Ketentuan tersebut sebenarnya dimaksudkan sebagai

jembatan penghubung antara Bappenas sebagai Perencana dan Kemenkeu

dalam menyusun anggaran. Irisan (budget planning) itulah yang harus dikelola

dengan baik agar sistem perencanaan peganggaran pembangunan nasional

akan lebih baik, efisien dan equity.

Berdasarkan konsep membangun sinergi dari sudut pandang hukum

administrasi negara, maka untuk mewujudkan keterpaduan fungsi

perencanaan yang diselenggarakan Bappenas dan fungsi penganggaran yang

diselenggarakan oleh Dirjen Anggaran Kementerian Keuangan, dapat

dilakukan dengan cara menempuh salah satu dari 3 (tiga) opsi kebijakan

sebagai berikut.


Keterangan




yaitu penataan kembali antar-wewenang yang dimiliki Kementerian PPN/Bappenas dan Kementerian Keuangan dalam hubungannya dengan lembaga pemerintah dan lembaga negara



Sumber: Diolah dari berbagai sumber

I - 5

Rekomendasi Kebijakan beserta Implikasinya

Agar terwujud integrasi perencanaaan dan penganggaran

pembangunan nasional yang lebih baik untuk kesejahteraan rakyat, LAN

menyampaikan opsi kebijakan dari perspektif jangka pendek (perbaikan

tatalaksana) dan jangka panjang (perbaikan kelembagaan).

3. Jangka pendek, secara ketatalaksanaan diperlukan pembenahan terhadap

proses dan prosedur perencanaan program kegiatan dan penganggaran di

Indonesia. Tatalaksana perencanaan dan penganggaran ke depan

dilakukan dengan mekanisme tata kerja sebagai berikut.

a. Presiden menetapkan Visi, misi, program kerja

b. Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas

menerjemahkan pencapaian visi, misi dan program presiden dalam

RPJM disertai target output dan outcome yang harus dicapai oleh

kementerian/lembaga, serta menyusun pedoman penyusunan usulan

program/kegiatan oleh K/L. Sementara Kementerian Keuangan

menyusun estimasi rencana penerimaan negara untuk 5 (lima) tahun ke

depan

c. Setiap tahun, Kementerian/Lembaga menyusun usulan program/

kegiatan berdasar RPJM beserta estimasi rencana anggaran yang

diperlukan

d. Setiap Tahun Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/

Bappenas mengevaluasi kinerja program/kegiatan tahun lalu dan

usulan program/kegiatan tahunan, serta menetapkan program/

kegiatan tahunan yang akan dilaksanakan dan dibiayai (RKT).

Sementara Kementerian Keuangan mengevaluasi kinerja efisiensi

anggaran, dan Menetapkan sumber pembiayaan pembangunan.

e. Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas

menyusun dokumen RKP, sementara Kementerian Keuangan menyusun

dokumen RAPBN

I - 6

f. Presiden menetapkan dokumen nota keuangan untuk disampaikan ke

DPR

Secara ringkas dapat dilihat pada Skema terlampir (Lampiran 1).

4. Jangka Panjang, secara kelembagaan, fungsi koordinasi, integrasi,

sinkronisasi dan sinergi atas rencana program kegiatan dan anggaran

dilakukan oleh Bappenas yang akan ditempatkan di Kantor

Kepresidenan, dengan nomenklatur Sekretariat Perencanaan

Program dan Anggaran.

Tugas Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran :

Menyelenggarakan koordinasi, integrasi, sinkronisasi dan sinergi

serta mengevaluasi dan menetapkan rencana program

pembangunan dan anggaran (budget planning) kementerian/

lembaga.

Fungsi, Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran :

4) Pelaksanaan koordinasi, integrasi, sinkronisasi dan sinergi rencana

program pembangunan dan anggaran (budget planning)


5) Pelaksanaan evaluasi rencana program pembangunan dan

anggaran (budget planning) kementerian/lembaga.

6) Penetapan program pembangunan dan anggaran (budget planning)

pembangunan yang akan dilaksanakan oleh kementerian/lembaga

Kewenangan Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran:

Menetapkan program dan kegiatan pembangunan

kementerian/lembaga yang akan dilaksanakan dan dibiayai dengan

anggaran yang tersedia, mengacu pada visi misi dan prioritas

program kerja Presiden dan RPJM.


Kepresidenan tersebut, terbentuk melalui 3 opsi sebagai berikut

I - 7

Opsi 1 (Progresif), Bappenas dan Ditjen Anggaran merger menjadi

“Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran” pada Kantor

Kepresidenan (Set P2A Kanpres)

Opsi 2 (moderate) Bappenas menjadi “Sekretariat Perencanaan

Program dan Anggaran” pada Kantor Kepresidenan (Set P2A

Kanpres), dan Ditjen Anggaran tetap tapi fungsi/ kewenangan

pengambilan keputusan pengalokasian anggaran pindah ke Set P2A

Kanpres

Opsi 3 (konservatif) Bappenas tetap tapi fungsi/ kewenangan

pengambilan keputusan penetapan prioritas program/ kegiatan

pindah ke Set P2A Kanpres, dan Ditjen Anggaran tetap tapi fungsi/

kewenangan pengambilan keputusan pengalokasian anggaran pindah

ke Set P2A Kanpres

Secara ringkas dapat dilihat pada Lampiran 2.

I - 8

Lampiran 1. USULAN SKEMA HUBUNGAN TATA KERJA

INTEGRASI PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN K/L

Presiden


Kementerian/ Lembaga



Kementerian PPN


Presiden

DPR

Menetapkan Visi, misi, program kerja “Nawa Cita”

Menyusun RPJMN dan Pedoman penyusunan usulan

program/kegiatan oleh K/L

Menyusun usulan program/kegiatan tahunan dan rencana anggaran yang

diperlukan

Mengevaluasi kinerja program, usulan program/kegiatan

tahunan dan Menetapkan program/kegiatan tahunan yang

akan dilaksanakan dan dibiayai

Menyusun estimasi penerimaan negara

Menyusun dokumen RAPBN

Menyusun dokumen RKP

Menetapkan dokumen nota keuangan PROSES TEKNOKRATIK

PROSES POLITIK


Mengevaluasi kinerja efisiensi anggaran, dan Menetapkan sumber pembiayaan pembangunan

RPJM

RKT

I - 9

Lampiran 2. Opsi Pembentukan Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran pada Kantor Kepresidenan

Opsi Pembentukan

Bappenas Ditjen Anggaran

Catatan Potensi Permasalahan

HAN

Solusi HAN

1 (Progresif) merger menjadi “Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran” pada Kantor Kepresidenan (Set P2A Kanpres)

Memperhati-kan • target visi misi

program kerja Presiden terpilih

• RPJP

• Benturan dengan UU 17/2003 dan UU 25/2004

• Kantor Kepresidenan belum terakomodasi dalam Perpres No. 165 Thn 2014

• Revisi UU 17/2003 dan UU 25/2004

• Penerbitan Perpres tentang Kantor Kepresidenan

2 (Moderat) menjadi “Sekretariat Perencanaan Program dan Anggaran” pada Kantor Kepresidenan (Set P2A Kanpres)

Tetap , tapi fungsi/ kewenangan pengambilan keputusan pengalokasian anggaran pindah ke Set P2A Kanpres

Memperhatikan UU 17/2003

• Kantor Kepresidenan belum terakomodasi dalam Perpres No. 165 Thn 2014

• KemenPPN dan Bappenas adalah satu kesatuan (UU 25/2004), sehingga jika Bappenas ditarik ke SetP2A maka KemenPPN tidak layak sebagai Kementerian karena hanya menyisakan tugas fungsi yang bersifat internal

• Penerbitan Perpres tentang Kantor Kepresidenan

• Keppres/ perpres ttg Bappenas dicabut oleh Perpres baru ttg Sekretariat di lingkungan Kantor Kepresidenan

3 (Konser-vatif) Tetap, Tapi fungsi/ kewenangan pengambilan keputusan penetapan prioritas program/ kegiatan pindah ke Set P2A Kanpres

Tetap , tapi fungsi/ kewenangan pengambilan keputusan pengalokasian anggaran pindah ke Set P2A Kanpres

• Memperhati-kan

• UU 25/2004, • UU 17/2003, • Fungsi KISS Set

P2A pada Kantor Kepresidenan,

Kantor Kepresidenan belum terakomodasi dalam Perpres No. 165 Thn 2014

Penerbitan Perpres tentang Kantor Kepresidengan

I - 10

II - 1

Lampiran II

BAHAN-BAHAN PAPARAN NARASUMBER

II - 2

II - 3

II - 4

II - 5

II - 6

II - 7

II - 8

II - 9

II - 10

II - 11

II - 12

II - 13

II - 14

II - 15

II - 16

II - 17

II - 18

II - 19

II - 20

II - 21

II - 22

II - 23

II - 24

II - 25

II - 26

II - 27

II - 28

II - 29

II - 30

II - 31

II - 32

II - 33

II - 34

II - 35

II - 36

II - 37

II - 38

II - 39

II - 40

II - 41

II - 42

II - 43

II - 44

II - 45

II - 46

II - 47

II - 48

II - 49

II - 50

II - 51

II - 52

II - 53

II - 54

II - 55

II - 56

II - 57

II - 58

II - 59

II - 60

II - 61

II - 62

II - 63

II - 64

II - 65

II - 66

II - 67

II - 68

II - 69

II - 70

II - 71

II - 72

II - 73

II - 74

II - 75

II - 76

II - 77

II - 78

II - 79

II - 80

II - 81

II - 82

II - 83

II - 84

II - 85

II - 86

II - 87

II - 88

II - 89

II - 90

II - 91

II - 92

Briefing Sheet atas Masukan terkait Integrasi Perencanaan dan

Penganggaran Pembangunan Nasional: Revisi PP 90/2010

I. Dasar Hukum

1. UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional

2. UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

3. PP Nomor 90 Tahun 2010 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga.

II. Integrasi Perencanaan dan Penganggaran Masa Orde Baru dan Era Reformasi:

1. Sesuai Keppres 35/1973 Bappenas memiliki tugas pokok dan fungsi yang terkait dengan perencanaan dan pembangunan, yaitu:

a. Menyusun rencana-rencana pembangunan nasional untuk jangka panjang maupun jangka pendek

b. Melakukan koordinasi perencanaan dan mengusahakan keserasian di antara rencana-rencana bagian sektoral maupun regional dan mengadakan penqintegrasian rencana-rencana tersebut ke dalam satu rencana pembangunan nasional.

c. Menyusun Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara bersama-sama dengan Departemen Keuangan.

d. Mengamati persiapan dan perkembangan pelaksanaan rencana pembangunan nasional serta mengusahakan sinkronisasi diantara program-program dan proyek-proyek.

e. Melakukan penilaian pelaksanaan rencana pembangunan nasional dengan mempertimbangkan penyesuaian-penyesuaian yang diperlukan dalam program-program dan proyek-proyeknya.

2. Sesuai dengan Keppres tersebut maka Bappenas tidak hanya berfungsi melakukan koordinasi pembangunan pusat dan daerah serta antar instansi namun juga bertanggungjawab dalam anggaran pembangunan nasional.

3. Beberapa kritik terhadap peran Bappenas:

II - 93

a. Permasalahan koordinasi yang berkaitan dengan penguasaan dana dan otoritas. Bappenas melakukan "kontrol" yang ketat dengan meneliti setiap komponen dalam Daftar Isian Proyek (DIP).

b. Bappenas dianggap terlalu terlibat dalam hal-hal yang bersifat operasional yang cukup menyerap sumber daya sehingga tidak memberi perhatian yang cukup pada hal-hal yang lebih utama seperti analisa kebijakan dan perencanaan strategis yang seharusnya lebih penting.

c. Bappenas dianggap turut bertanggungjawab terhadap tuduhan adanya kebocoran dan penyalahgunaan dana pembangunan utama, terutama yang berasal dari pinjaman dan hibah luar negeri. Bappenas dianggap mengetahui dan merestui terjadinya kebocoran tersebut.

4. Pada era reformasi dilakukan pemisahan fungsi perencanaan dan penganggaran, melalui penerbitan UU No 17/2003 tentang Keuangan Negara (fungsi penganggaran oleh Kementerian Keuangan) dan UU No 25/2004 tentang Sistem Perencanaan dan Pembangunan Nasional (fungsi perencanaan oleh Bappenas).

III. Integrasi Perencanaan dan Penganggaran Saat ini

1. Mengingat pemisahan fungsi perencanaan dan penganggaran berdasarkan UU No 17/2003 dan UU No 25/2004 masih menuai kritik sebagai salah satu faktor penghambat pembangunan nasional, pada tahun 2010 Pemerintah menerbitkan PP 90/2010 tentang Penyusunan Rencana Kerja

dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga yang mereivisi PP 21/2004, dengan tujuan penyempurnaan proses sinkronisasi perencanaan dan penganggaran.

2. Namun hal tersebut dinilai berbagai pihak belum cukup menyelesaikan permasalahan yang terjadi, mengingat pendekatan penelaahan RKA K/L berdasarkan PP No 90/2010 masih terbatas pada pendekatan fungsi penganggaran dalam UU 17/2003 yang dilakukan oleh Kementerian Keuangan dan pendekatan fungsi perencanaan dalam UU 25/2004 yang dilakukan oleh Bappenas.

Hal ini dapat dilihat dalam Pasal 10 PP 90/2010, yang mengatur :

a. RKA-K/L menjadi bahan penyusunan Rancangan Undang-Undang tentang APBN setelah terlebih dahulu ditelaah dalam forum penelaahan antara Kementerian/Lembaga dengan

II - 94

Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan (ayat 1)

b. Menteri Keuangan mengoordinasikan penelaahan RKA K/L dalam rangka penetapan Pagu RKA-K/L yang bersifat final (ayat 4)

c. Penelaahan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan secara terintegrasi, yang meliputi:

1) kelayakan anggaran terhadap sasaran Kinerja yang direncanakan; dan

2) konsistensi sasaran kinerja Kementerian/Lembaga dengan RKP. (ayat 5)

3. Kondisi tersebut diatas menimbulkan permasalahan sinkronisasi dalam proses penyusunan perencanaan dan penganggaran guna mendukung tercapainya sasaran pembangunan nasional.

IV. Masukan atas Permasalahan:

1. Berdasarkan Pasal 2 ayat (4) UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, dijelaskan bahwa Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional bertujuan untuk:

a. mendukung koordinasi antar pelaku pembangunan;

b. menjamin terciptanya integrasi, sinkronisasi, dan sinergi

baik antar Daerah, antar ruang, antar waktu, antar fungsi

pemerintah maupun antara Pusat dan Daerah;

c. menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan,

penganggaran, pelaksanaan, dan pengawasan;

d. mengoptimalkan partisipasi masyarakat; dan

e. menjamin tercapainya penggunaan sumber daya secara

efisien, efektif, berkeadilan, dan berkelanjutan.

2. Namun UU ini tidak menjelaskan lebih lanjut keterkaitan dan sinkronisasi antara perencanaan dan penganggaran. Hal ini disebabkan fungsi perencanaan dan penganggaran dilakukan oleh 2 (dua) Instansi yang berbeda (Kementerian PPN/Bappenas dan Kementerian Keuangan), sesuai dengan tugas dan fungsinya masing-masing.

3. a. Untuk mendorong optimalisasi sinkronisasi antara perencanaan dan penganggaran tersebut, dapat dilakukan

II - 95

melalui Revisi Pasal 10 PP No 90/2010, dengan menambah klausul “persetujuan Bappenas” dalam penetapan RKA-K/L yang bersifat final yang dilakukan oleh Kementerian Keuangan.

b. Untuk menghindari tingginya moral hazard atas kewenangan Bappenas tersebut, maka persetujuan Bappenas hanya dilakukan dalam hal penetapan RKA K/L atas program-program pemerintah yang bersifat “prioritas” (tidak semua program dalam RKA K/L membutuhkan persetujuan Bappenas).

c. Revisi Pasal 10 PP No 90/2010 tersebut, dilakukan dengan menambahkan 1 (satu) ayat baru, yakni ayat (4a) yang berbunyi:

“Penetapan pagu RKA K/L sebagaimana

dimaksud pada ayat (4) yang terkait dengan

prioritas pembangunan nasional dilakukan

dengan persetujuan Menteri PPN/Kepala

Bappenas”.

(Praktek dalam Trilateral Meeting penyusunan RKA-K/L,

keberatan Kementerian PPN/Bappenas terhadap suatu

RKA-K/L hanya berwujud “sebatas” pencatatan, yang bisa

saja diabaikan dalam penyusunan RKA-K/L oleh

Kementerian Keuangan)

d. Untuk keselarasan antara wewenang dan fungsi Bappenas, maka perlu dilakukan revisi terhadap tugas dan fungsi yang dimiliki.

Bappenas tidak hanya berfungsi sebagai “koordinasi dan

sinkronisasi pelaksanaan kebijakan di bidang perencanaan

pembangunan nasional” namun juga “koordinasi dan

sinkronisasi perencanaan dan penganggaran untuk

program prioritas pemerintah”.

4. a. Selain itu, perlu dipertimbangkan pula dalam proses pembahasan Renja K/L oleh Bappenas, Kementerian Keuangan dan K/L dapat dilakukan sampai dengan pembahasan satuan tiga (saat ini pembahasan hanya dilakukan pada tahap kebijakan, program dan kegiatan).

II - 96

b. Hal ini dimaksudkan agar ketika K/L melakukan pembicaran pendahulan Rancangan APBN dengan DPR, K/L lebih dapat menjelaskan posisi program dan kegiatan yang menjadi tanggung jawab K/L, khususnya yang menjadi prioritas pembangunan nasional.

II - 97

II - 98

II - 99

II - 100

Upaya reform terhadap perencanaan dan penganggaran di

Indonesia telah dilakukan dengan terbitnya UU No. 17 Tahun

2003 tentang Keuangan Negara dan UU No. 25 Tahun 2004

tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional beserta

berbagai peraturan pelaksanaannya. Pada prakteknya masih

terjadi sejumlah permasalahan seperti buruknya sinergi,

kurangnya interkoneksi antar berbagai lembaga, adanya ego

sektoral, serta terjadinya fragmentasi antar kelembagaan yang

menjalankan fungsi perencanaan dan penganggaran sehingga

menghambat inovasi pembangunan.

Untuk menyelesaikan permasalahan tersebut, dalam buku ini Tim

Kajian merekomendasikan opsi kebijakan melalui 2 (dua)

pendekatan yaitu: 1) pendekatan kelembagaan, dengan

mengintegrasikan fungsi perencanaan dan penganggaran dalam

satu lembaga di lingkungan Kantor Kepresidenan. 2) pendekatan

ketatalaksanaan, dengan menempatkan proses koordinasi,

integrasi, simplifikasi dan sinkronisasi perencanaan program dan

anggaran K/L pada Sekretariat Perencanaan Program dan

Anggaran, serta menempatkan proses pengambilan keputusan

penentuan program dan anggaran di tangan Presiden.

Tentang buku ini…

PUSAT KAJIAN SISTEM DAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Lembaga Administrasi Negara

Jl. Veteran No. 10 Jakarta Pusat 10110

www.lan.go.id

Kajian INTEGRASI SISTEM PERENCANAAN DAN...

Documents

Transcript of Kajian INTEGRASI SISTEM PERENCANAAN DAN...