i

IMPLEMENTASI KEBIJAKAN SISTEM IRIGASI BERBASIS KEARIFAN LOKAL

(Studi pada Subak Lawas dan Subak Pebantenan di Kabupaten Buleleng Provinsi Bali)

JUDUL

DISERTASI

Untuk Memenuhi Persyaratan Memperoleh Gelar Doktor

Oleh

Gede Sandiasa NIM. 117030101111004

PROGRAM DOKTOR ILMU ADMINISTRASI MINAT ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

FAKULTAS ILMU ADMINISTRASI UNIVERSITAS BRAWIJAYA

MALANG 2015

ii

LEMBAR PENGESAHAN

IMPLEMENTASI KEBIJAKAN SISTEM IRIGASI BERBASIS KEARIFAN LOKAL

(Studi Pada Subak Pebantenan dan Subak Lawas Di Kabupaten Buleleng Provinsi Bali)

DISERTASI

Diajukan memenuhi syarat akademik Memperoleh Gelar Doktor

Oleh: Gede Sandiasa

NIM. 117030101111004

Promotor,

Prof. Dr. Bambang Supriyono, MS

Ko- Promotor 1

Dr. Mardiyono, MPA

Ko- Promotor 2

Dr. Sarwono, MSi

iii

IDENTITAS TIM PENGUJI UJIAN AKHIR DISERTASI

JUDUL DISERTASI: IMPLEMENTASI KEBIJAKAN SISTEM IRIGASI BERBASIS KE ARIFAN LOKAL (Studi pada Subak Lawas dan Subak Pebantenan di Kabupaten Buleleng Provinsi Bali)

Nama : Gede Sandiasa NIM : 117030101111004 Program : Doktor Ilmu Administrasi Minat : Administrasi Publik KOMISI PROMOTOR Promotor : Prof. Dr. Bambang Supriyono, MS Ko-Promotor : Dr. Mardiyono, MPA Ko-Promotor : Dr. Sarwono, M.Si TIM DOSEN Dosen Penguji 1 : Prof. Dr. Bambang Supriyono, MS Dosen Penguji 2 : Dr. Mardiyono, MPA Dosen Penguji 3 : Dr. Sarwono, MSi Dosen Penguji 4 : Prof. Dr. Soesilo Zauhar, MS Dosen Penguji 5 : Dr. Thjahjanulin Domai, MSi Dosen Penguji 6 : Prof. Dr. Agus Suryono, MS Dosen Penguji 7 : DR. M. Saleh Soeaidy, MA Dosen Penguji 8 : Prof. Dr. Hary Yuswadi, MA Dosen Penguji 9 : Prof. Dr. Ir. I Wayan Windia, S.U. Tanggal Ujian : 14 April 2015

SK Penguji :04776/UN/10.3/AK/2015

iv

PERNYATAAN ORISINALITAS DISERTASI

Saya menyatakan dengan sebenar-benarnya bahwa sepanjang

pengetahuan saya, di dalam Naskah Disertasi ini tidak terdapat karya ilmiah

yang pernah diajukan oleh orang lain untuk memperoleh gelar akademik di suatu

Perguruan Tinggi, dan tidak terdapat karya atau pendapat yang pernah ditulis

atau diterbitkan oleh orang lain, kecuali yang secara tertulis dikutip dalam

naskah ini dan disebutkan dalam sumber kutipan dan daftar pustaka.

Apabila ternyata di dalam naskah Disertasi ini dapat dibuktikan terdapat

unsur-unsur jiplakan, saya bersedia Disertasi ini digugurkan dan gelar akademik

yang telah saya peroleh (DOKTOR) dibatalkan, serta diproses sesuai dengan

perundang-undangan yang berlaku (UU No. 20 Tahun 2003, pasal 2 dan pasal

70).

Malang, 14 april 2015 Penyusun,

Gede Sandiasa

117030101111004

v

KATA PERSEMBAHAN

Two minds are better than one (Matthew S. Mingus, dalam Jack Rabin, 2007 p. 68)

Karya Ilmiah ini kupersembahkan kepada

Ayahnda (almarhum) dan Ibunda Tercinta Istriku tersayang

Adik-adik dan keponakanku terkasih

vi

RIWAYAT HIDUP

Gede Sandiasa, lahir di Wanagiri, 12 Oktober 1970 anak dari Ayah Ketut

Dastra (alm) dan Ibu Luh Rapi, Pendidikan SD Negeri 1 Wanagiri lulus tahun

1984, SMP N 1 Sukasada lulus tahun 1987, SMA N 1 Singaraja lulus tahun

1990, P4B (Hotel and Tourist Center) Denpasar lulus tahun 1991. Pengalaman

Kerja Pada tahun 1991-1992 bekerja di Hotel Sahid Seaside Hotel. Selanjutnya

Studi S1 Program Administrasi Negara/Publik Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu

Politik Universitas Panji Sakti Singaraja, lulus tahun 1996. Diangkat sebagai

Dosen Yayasan Korpri Panji Sakti dari tahun 1996-2005, melanjutkan Program

Magister dengan Program Studi yang sama di Fakultas Ilmu Administrasi

Universitas Brawijaya lulus pada tahun 1999. Bekerja sebagai staf pengajar PNS

Kopertis Wilayah VIII, DPk di Universitas Panji Sakti Singaraja tahun 2005,

Melanjutkan Studi Program Doktor di Fakultas Ilmu Administrasi Universitas

Brawijaya, tahun 2011. Pengalaman lain: sebagai anggota tim peneliti dan

Pengabdian di P2M Universitas Panji Sakti Singaraja.

Malang, 14 April 2015

Penulis,

Gede Sandiasa

vii

UCAPAN TERIMA KASIH

1. Prof. Dr. Ir. Mohammad Bisri, MS selaku Rektor Universitas Brawijaya Malang

atas kesempatan yang diberikan untuk mengikuti pendidikan pada Kampus

Universitas Brawijaya Malang.

2. Prof. Dr. Bambang Supriyono, MS selaku Dekan Fakultas Ilmu Administrasi

Universitas Brawijaya Malang, yang telah memberikan fasilitas dan sarana

guna memperlancar proses studi pada Program Pasca Sarjana Ilmu

Administrasi Publik.

3. Prof. Dr. Sumartono, M.S selaku Ketua Program Studi Ilmu Administrasi

Publik, Fakultas Ilmu Administrasi, Universitas Brawijaya Malang, beserta

dosen dan seluruh staf. Atas segala kemudahan dan fasilitas yang diberikan

kepada peneliti dalam rangka mendukung kelancaran studi.

4. Prof. Dr. Bambang Supriyono, MS selaku Promotor, Dr. Mardiyono, MPA dan

Dr. Sarwono, MS selaku Ko-Promotor, yang telah banyak meluangkan waktu

untuk memberikan bimbingan, nasehat dan arahan kepada peneliti, dari

seluruh proses penyusunan disertasi.

5. Pemerintah Provinsi Bali Cq. Kesbangpolinmas, Pemerintah Kabupaten

Buleleng, Cq Kesbangpolinmas Kabupaten Buleleng, Camat Sukasada yang

telah memberikan ijin dan berbagai informasi dalam rangka melaksanakan

penelitian disertasi ini.

6. Kepala Dinas Pendidikan dan Kebudayaan Kabupaten Buleleng, Kepala

Dinas Pertanian dan Peternakan Kabupaten Buleleng, Kepala Dinas

Pariwisata dan Budaya Kabupaten Buleleng, Kabid Bidang Pengairan Dinas

Pekerjaan Umum Kabupaten Buleleng, yang telah memberikan ijin dan

banyak memberikan data yang diperlukan dalam penelitian ini.

7. Drs. Putu Wilasa, Prof. Dr. Ir. I Wayan Windia, SU dan Ir.Gede Sedana, Phd,

selaku pemerhati kelembagaan subak dan adat di Bali yang telah

memberikan petunjuk dan arahan dalam memahami tentang Subak sebagai

sistem irigasi Bali.

viii

8. Ketut Pasek Sumada selaku Kelian Subak Lawas, dan Made Negara sebagai

Kelian Subak Pebantenan, beserta anggota Subak yang telah memberikan

ijin untuk dapat melaksanakan penelitian dan telah banyak memberikan

informasi penting dalam penyusunan laporan penelitian.

9. Sujud bhakti dan ucapan terima kasih pada kedua orang Ayahnda Ketut

Dastra (alm.) dan Ibunda Luh Rapi, serta Mertua yang terhormat Bapak

Wayan Darsa (alm.) dan Ibu Wayan Mangkin; rasa hormat pada istri tercinta

Ni Ketut Sudianing, S.Sos, kepada adik-adik: Mayor TNI AU Made Resia,

S.Si; Nyoman Gede Remaja, SH, MH dan Ketut Agus Seputra, Am.Pd yang

telah dapat memberikan motivasi dan dorongan kepada peneliti, dalam upaya

penyelesaian studi dan penyusunan disertasi.

Malang, 14 April 2015 Penulis,

Gede Sandiasa

ix

RINGKASAN

GEDE SANDIASA, Program Pasca Sarjana, Universitas Brawijaya, Implementasi Kebijakan Sistem Irigasi Berbasis Kearifan Lokal (Studi pada Subak Lawas dan Subak Pebantenan, Kabupaten Buleleng, Provinsi Bali). Promotor: Profesor Dr. Bambang Supriyono, MS; Ko-Promotor 1: Dr. Mardiyono, MPA; dan Ko-Promotor 2: Dr. Sarwono, MSi

Tata kelola air irigasi, sebagai kebutuhan utama dalam sistem kelola pertanian guna mendukung peningkatann kesejahteraan masyarakat petani dan menjaga kelestarian lingkungan pertanian, dilaksanakan melalui kelembagaan yang disebut dengan subak, petani tidak saja sebagai pengguna air, tetapi terlibat aktif dalam mencari, mempertahankan dan mengelola air. Penelitian ini dilakukan di wilayah Subak Lawas dan Subak Pebantenan, Kecamatan Sukasada mulai April 2013 sampai dengan Agustus 2014. Adapun pokok permasalahan sebagai fokus penelitian adalah: (1) peran dan fungsi subak dalam implementasi sistem irigasi Bali; (2) Implementasi Sistem Irigasi; (3) faktor-faktor pendukung dan kendala-kendala yang dihadapi dalam implementasi kebijakan sistem irigasi dan (4) dampak kebijakan sistem irigasi Bali terhadap penguatan subak.

Untuk dapat menjawab permasalahan tersebut, peneliti menggunakan metode penelitian kualitatif naturalistik, guna memperoleh kajian yang mendalam tentang implementasi kebijakan sistem Irigasi berbasis kearifan lokal. Informan kunci diperoleh melalui metode purposive sampling, sedangkan penentuan informan selanjutnya dengan snowball sampling. Data diperoleh melalui wawancara, dokomentasi dan observasi, peneliti sebagai instrumen utama, untuk memperoleh data yang valid dan teruji, serta penarikan simpulan dilakukan melalui analisis interaktif model Miles-Huberman, dengan demikian hasil penelitian dan laporan dapat dipertanggungjawabkan secara akademik dan ilmiah.

Dengan metode tersebut, penelitian ini menghasilkan beberapa temuan yaitu sistem irigasi Bali melandaskan diri pada kearifan lokal, dengan menggunakan pendekatan kelembagaan subak, di mana subak memiliki fungsi dan peran sebagai berikut: 1) aktivitas ritual dan keagamaan, 2) pengaturan sistem irigasi dan penguatan awig-awig (aturan main subak); 3) pembinaan kerjasama antar subak dan antar anggota subak; 4) pengaturan pola tanam dan distribusi air; 5) mendukung pelaksanaan program-program pemerintah; 6) penanganan dan pencegahan konflik; dan 7) pemeliharaan sarana dan prasarana pendukung pertanian. Dalam implementasi kebijakan menerapkan strategi sebagai berikut: 1) membentuk Subak Gede Panca Merta dan menyusun awig-awig; 2) memperkuat awig-awig; (3) melaksanakan rapat evaluasi rutin; dan 4) melakukan pengembangan organisasi dan usaha. Fungsi awig-awig sebagai instrumen kebijakan adalah: 1) pengakuan dan pelestarian tatanan nilai; 2) pengaturan pola pembagian air dan pola tanam; 3) membentuk ketertiban anggota; 4) mendorong partisipasi anggota serta 5) pencegahan dan pengendalian konflik.

Temuan berikutnya adalah faktor-faktor pendukung implementasi sistem irigasi, yaitu: 1) memiliki pura dan pelaksanaan yadnya sebagai bentuk pengikat mental spiritual; 2) memiliki batas-batas wilayah yang jelas; 3) memiliki

x

sumberdana yang tetap; 4) memiliki pengurus yang dipilih secara demokratis; dan 5) adanya organisasi-organisasi pendukung upaya peningkatan kesejahteraan anggota. Kendala-kendala yang dihadapi dalam implementasi kebijakan sistem irigasi adalah 1) saluran terlalu panjang dan banyak terjadi kerusakan untuk pemeliharaan tidak mampu ditangani sendiri; (2) alih fungsi tanah tidak bisa dikendalikan; (3) tingkat pendidikan rendah dan usia pengurus maupun petani berpengaruh pada daya serap program pemerintah; (4) tanggungjawab bersama “tanggung renteng” menghadapi kendala; (5) tidak adanya lembaga yang pasti dalam menangani persoalan yang dihadapi subak dan (6) Lembaga Keuangan Koperasi bentukan subak tidak berkembang.

Dampak dan kontribusi kebijakan sistem irigasi dalam penelitian ini adalah (1) terjadinya keteraturan sistem irigasi, pola tanam dan kepastian pembagian penggunaan air setiap tahun; (2) terpeliharanya saluran irigasi dan sarana pendukung lainnya secara rutin dan berkesinambungan, baik oleh subak secara mandiri, antar subak dan gabungan subak, terjaganya kelestarian lingkungan adat dan budaya yang berkembang terkait dengan tata kelola wilayah pertanian; (3) pencegahan terjadinya terjadinya konflik, khususnya terkait dengan penggunaan air irigasi, dan batas-batas wilayah irigasi; (4) peningkatan partisipasi anggota pada kegiatan subak dan program-program pemerintah.

Rekomendasi yang dapat disampaikan dalam penelitian ini adalah perlu adanya penataan ulang kembali, tentang distribusi air antara subak, supaya terjadi keseimbangan antara luas wilayah dengan debit air di bagi, ketidak seimbangan ini banyak diakibatkan dengan adanya alih fungsi tanah, perubahan saluran air akibat alih fungsi tanah. Rekomendasi kedua penguatan pada subak gede, tidak hanya berfungsi sebagai sarana koordinasi, tetapi juga berfungsi maksimal dalam mengatur subak-subak yang ada dengan memberi wewenang dan program-program kerja, serta kelengkapan subak gede. Membuat peraturan bersama dalam pengaturan. Ketiga, membuat peraturan bersama tentang pengembangan ekonomi pertanian, penanganan konflik, alih fungsi tanah dan kerjasama antar lembaga dalam bentuk reformasi kebijakan untuk menghasilkan masa depan kebijakan yang berbasis Tri Hita Karana Kata-kata kunci: Sitem Irigasi, subak, awig-awig, Kearifan Lokal, Implementasi

Kebijakan, Kebijakan Publik, subak gede

xi

SUMMARY

Gede Sandiasa, 2014. Doctoral program of Administrative Science, Faculty of Administrative Science, University Brawijaya-Malang, Policy Implementation of Water Irrigation system Based on Local Wisdom (a Study in Subak Lawas and Subak Pebantenan, Buleleng Regency , Bali) Promoter: Prof. Dr. Bambang Supriyono, MS; co-Promoter: Dr. Mardiyono, MPA and Dr. Sarwono, MSi.

A water irrigation system is to support the improvement of farmers’ welfare and to preserve agriculture environment called a subak where farmers are actively using, seeking, maintaining and managing water. This research aims to describe, to analyze and to interpreted major interest such: (1) roles and functions of subak in implementing Subak water irrigation system; (2) the implementation of water irrigation system; supporting and obstacling factors encounter policy implementation of water irrigation system; and (4) policy impact of Subak in strengthening itself. The research is located in Subak Lawas and Subak Pebantenan Areas, Sukasada District from April 2013 to August 2014.

The study uses naturalistic qualitative research method to obtain profound findings related to research theme. Purposive sampling used to determine a key informan, and snowball sampling used to determine subsequent informan’s. As a primary instrument, the research use interview, observation and documentation techniques to collect data. Research findings are analyzed by applying model as introduced by Mile and Huberman (1994).

Research show several findings. Firstly, the subak plays roles and functions such as: (1) religious ritual activities, (2) setting the water irrigation system and strengthening awig-awig (regulation of subak), (3) fostering cooperation among and between members of subak, (4) setting the crop pattern and water distribution, (5) sustaining the implementation of government programs, (6) preventing and managing conflicts, (7) preserving facilities and infrastructure to support agriculture. Secondly, in implementing the policy several strategies used such as (1) structuring Subak Gede Panca Merta and arranging awig-awig, (2) strengthening awig-awig, (3) engaging regular evaluation meetings, and performing organizational development and business. In addition , the functions of awig-awig as policy instrument are (a) recognize and preserving values, (b) adjusting water distribution and crop pattern, (c) establishing members discipline, (d) encouraging members’ participation, and (e) preventing and managing conflicts. Thirdly, supporting factors to implementation of water irrigation include (1) a temple and the implementation of yadnya as a form of mental and spiritual bounding, (2) confirm obvious boundaries, (3) a fixed finding to improve members’ economic welfare. While obstacles encountered the implementation of subak consist of (1) too long water irrigation channel and some are broken make they feel difficult to tackle, (2) land conversions uncontrollable, (3) low education and elderly committee members affected their low adoptions of government programs, (4) complex shared responsibility or joint

xii

liability to tackle obstacle, (5) lack of adequate institution to tackle problems faced by subak, and (6) Cooperate Finance Board created by the subak remains stagnation. Finally, policy impact and its contribution to water irrigation system seen as follow (1) there is a structured water irrigation system, crop pattern, and quarantined water supply every year, (2) maintained water irrigation channel and other supporting facilities routinely and sustainably, preserved ecological, custom, and cultural development associated with the water consumption and water irrigation boundaries, (4) the increased participation of subak members both in subak activities and government programs.

The research recommends that it is necessary to restructure water distribution among subak to achieve a proper balance between area wide and water supply distribution, imbalance can be found when water irrigation channel changed as a result of and conversion. It is also suggested to strengthen Subak Gede, in which not only it serves as a means of coordination but also it works best to regulate other existing subak by province authority and programs as well as to complete the administration of subak gede . And then, it is make a joint regulation of agricultural economic development, conflict management, land conversion and inter-agency cooperation in the form of policy reforms to generate future policy-based Tri Hita Karana

Keywords: water irrigation system, subak, awig-awig, Local Wisdom, policy implementation, public policy, subak gede

xiii

KATA PENGANTAR

Puji Syukur kehadapan Tuhan Yang Maha Esa, karena atas berkat

rahmatNya penyusunan Desertasi dengan judul, “Implementasi Kebijakan

Sistem Irigasi Bali Berbasis Kearifan Lokal (Studi pada Subak Lawas dan

Subak Pebantenan di Kabupaten Buleleng Provinsi Bali)” dapat disusun untuk

memenuhi Tugas Akhir dalam mengikuti studi pada Program Pasca Sarjana,

Universitas Brawijaya Malang.

Penyusun hasil penelitian dalam bentuk disertasi ini, memiliki

keterbatasan baik dari sisi pengetahuan, waktu dan pengalaman sehingga

laporan penelitian ini masih jauh dari sempurna, melalui kesempatan ini

mengharapkan kritik dan saran yang sifatnya membangun serta penyempurnaan

dari berbagai pihak agar selanjutnya dapat diselesaikan menjadi sebuah

penelitian mendasar dalam memenuhi tugas akhir, Studi di Program Doktor,

Program Studi Administrasi Publik. Dalam kesempatan ini, peneliti tidak lupa

menyampaikan ucapan terima kasih setinggi-tingginya kepada semua pihak

yang telah membantu kelancaran penelitian dan penyusunan disertasi yang

tidak dapat disebutkan satu persatu.

Akhirnya semoga disertasi ini dapat memperoleh masukan dari semua

pihak, sehingga menghasilkan penelitian yang berkualitas dan bermanfaat bagi

perkembangan ilmu pengetahuan dan memberi kontribusi yang besar bagi

masyarakat secara luas. Dan apabila terdapat kekeliruan dalam disertasi ini,

penyusun menyampaikan permohonan maaf sedalam-dalamnya.

Malang, 14 April 2015

Penulis,

xiv

DAFTAR ISI

Halaman

JUDUL ................................................................................................... i LEMBAR PENGESAHAN ....................................................................... ii IDENTITAS TIM PENGUJI ...................................................................... iii PERNYATAAN ORISINALITAS .............................................................. iv KATA PERSEMBAHAN .......................................................................... v RIWAYAT HIDUP .................................................................................... vi UCAPAN TERIMA KASIH ........................................................................ vii RINGKASAN ........................................................................................... ix SUMMARY .............................................................................................. xi KATA PENGANTAR ............................................................................... xiii DAFTAR ISI ............................................................................................ xiv DAFTAR TABEL ..................................................................................... xviii DAFTAR BAGAN ..................................................................................... xix DAFTAR GAMBAR ................................................................................. xx DAFTAR LAMPIRAN .............................................................................. xxi DAFTAR ISTILAH DAN SINGKATAN ..................................................... xxii BAB I PENDAHULUAN ........................................................................... 1

1.1. Latar Belakang Masalah ....................................................... 1 1.2. Rumusan Masalah ................................................................ 37

1.3. Tujuan Penelitian ................................................................... 37 1.4. Manfaat Penelitian ................................................................ 38 BAB II TINJAUAN PUSTAKA .................................................................. 41 2.1. Kebijakan Publik ................................................................... 41 2.1.1. Perkembangan Paradigma Administrasi Publik dan Kebijakan Publik .......................................................... 45 2.1.2. Formulasi Kebijakan Publik ......................................... 49 2.1.3. Implementasi Kebijakan Publik .................................... 54 a) Karakteristik dan Impelementasi Kebijakan ............. 56 b) Instrumen Implementasi Kebijakan Publik .............. 60 c) Jejaring Implementasi Kebijakan ............................ 63 d) Aktor-aktor Implementasi Kebijakan ....................... 66 e) Model Implementasi Kebijakan Publik...................... 70 f) Faktor-faktor Berpengaruh pada Implementasi Kebijakan ................................................................. 77 2.1.4. Diskusi dan Kajian Teori Implementasi Kebijakan Publik 79 a) Institusionalisme dalam Implementasi Kebijakan Publik ...................................................................... 85 b) Deliberation dalam Proses Implementasi Kebijakan Publik ...................................................... 88 c) Governance dalam Kebijakan Publik ....................... 92 2.1.5. Dampak Kebijakan Publik ........................................... 95 a) Peningkatan Kinerja Pemerintah Daerah ................. 98 b) Pemberdayaan dan Peningkatan Kesejahteraan Masyarakat .............................................................. 101 2.2. Partisipasi Masyarakat dalam Implementasi Kebijakan ......... 104

xv

2.3. Capacity Building (Membangun Kapasitas) ........................... 107 2.4. Kearifan Lokal ....................................................................... 111 a) Dimensi Sosial Religius dan Budaya ................................. 114 b) Dimensi Ekonomi .............................................................. 117 c) Dimensi Politik ................................................................... 118 d) Dimensi Hukum dan Kepercayaan ................................... 119 e) Dimensi Ekologi dan Agraris ............................................. 120 2.5. Wewenang dalam Manajemen dan Pengelolaan Sistem Irigasi 122 2.6. Hakekat dan Nilai-Nilai Kebijakan Sistem Irigasi Subak ........ 129 2.7. Penelitian Terdahulu .............................................................. 136 2.8. Kerangka Pikir Penelitian ....................................................... 167 BAB III METODE PENELITIAN ............................................................... 170 3.1. Jenis Penelitian .................................................................... 170 3.2. Sumber Data ......................................................................... 172 3.3. Fokus Penelitian ................................................................... 174 3.4. Lokasi Penelitian .................................................................. 176 3.5. Proses dan Teknik Pengumpulan Data .................................. 177 3.6. Teknik Pengujian dan Keabsahan Data ................................. 181 3.7. Teknik dan Analisis Data Penelitian ...................................... 184 BAB IV GAMBARAN UMUM LOKASI PENELITIAN ............................... 189

4.1. Wilayah Kabupaten Buleleng…………………………………… 189 4.2. Kontribusi Pemerintah Kabupaten dalam Pembangunan Pertanian………………………………………………………….. 191 4.3. Produk Undang-Undang dan Peraturan Pendukung Sistem Irigasi Subak .......................................................................... 198 4.4. Wilayah Kecamatan Sukasada .............................................. 203 4.5. Keadaan Wilayah Penelitian .................................................. 211

4.5.1. Keadaan Subak Lawas ................................................ 213 4.5.2. Keadaan Subak Bantenan ........................................... 218

BAB V HASIL PENELITIAN ..................................................................... 225 5.1. Peran dan Fungsi Subak dalam Sistem Irigasi ...................... 225

5.1.1. Pelaksanaan Aktivitas Ritual dan Keagamaan dalam Sistem Irigasi Subak ................................................... 225 5.1.2. Pengaturan Sistem Irigasi Dan Penguatan Awig-Awig 229 5.1.3. Pembinaan Kerjasama Antar Subak dan Antar Anggota Subak ............................................................ 235 5.1.4. Pengaturan Pola Tanam dan Pola Distribusi Air .......... 239 5.1.5. Mendukung Pelaksanaan Program-program Pemerintah 242 5.1.6. Penanganan dan Pencegahaan Konflik ....................... 252 5.1.7. Pemeliharaan Sarana Dan Prasarana Pendukung Pertanian ..................................................................... 257

5.2. Implementasi Sistem Irigasi Subak ....................................... 261 5.2.1. Strategi Implementasi Kebijakan ................................. 261 5.2.2. Fungsi Awig-awig sebagai Instrumen Implementasi ..... 272

5.2.3. Aktor-Aktor dan Jejaring Implementasi Kebijakan ........ 276 5.3. Faktor-Faktor Pendukung dan Kendala-kendala Sistem Irigasi 284

5.3.1. Faktor-Faktor Pendukung Implementasi Sistem Irigasi 284 5.3.2. Kendala-kendala dalam Sistem irigasi ........................ 297

5.4. Dampak Kebijakan Sistem Irigasi Subak ............................... 309

xvi

5.4.1. Peningkatan Kesejahteraan Petani melalui Pemberda- yaan dan Peningkatan Kapasitas Lembaga Subak ...... 309 5.4.2. Meningkatnya Partisipasi Anggota dan Kelembagaan Subak mendorong Peningkatan Kinerja Pemerintah .. 320

5.4.3. Model Eksisting Implementasi Kebijakan Irigasi ........... 324 BAB VI. PEMBAHASAN .......................................................................... 333

6.1. Peran dan Fungsi Subak dalam Sistem Irigasi ..................... 334 6.1.1. Pelaksanaan aktivitas Ritual dan Keagamaan dalam Sistem Irigasi ............................................................. 336 6.1.2. Pengaturan Sistem Irigasi dan Penguatan Awig-awig 340 6.1.3. Pembinaan Kerjasama antar Subak dan antar Anggota Subak ......................................................................... 342 6.1.4. Pengaturan Pola Tanam dan Pola Distribusi Air ........ 345 6.1.5. Mendukung Pelaksanaan Program Pemerintah ......... 348 6.1.6. Pencegahan dan Penanganan Konflik ..................... 352 6.1.7. Pemeliharaan Sarana dan Prasarana Pendukung Pertanian .................................................................. 354 6.1.8. Analisisis Temuan: Institusionalisasi Tri Hita Karana Menjadi Refleksi Kebijakan Publik di Masa depan ... 355

6.2. Implementasi Sistem Irigasi Subak . ..................................... 361 6.2.1. Strategi Implementasi Kebijakan ................................ 362 6.2.2. Fungsi Awig-Awig sebagai Instrumen Kebijakan ......... 370 6.2.3. Aktor-Aktor dan Jejaring Implementasi Kebijakan ...... 372 6.2.4. Analisis Temuan: Penguatan Governance dalam Mengatasi Ketidakberdayaan Subak dalam Mengelola Asset Potensial ........................................................... 378

6.3. Faktor-faktor Pendukung dan Kendala-kendala Sistem ......... Irigasi .................................................................................. 380

6.3.1. Pura Sebagai Pengikat Moral Spiritual ........................ 381 6.3.2. Batas-batas Wilayah dan Keanggotaan yang Jelas .... 383 6.3.3. Daya Dukung Anggaran dan Sumber-sumber Keuangan 385 6.3.4. Kepengurusan yang Dipilih Secara Demokratis .......... 386 6.3.5. Keberadaan Organisasi-organisasi Pendukung .......... 387 6.3.6. Analisis Temuan: Pentingnya Keterpaduan dan Pengaturan Bersama “Model Deliberasi” dalam Mengatasi Konflik Kepentingan .................................. 397

6.4. Dampak Kebijakan Sistem Irigasi Subak .............................. 400 6.4.1. Peningkatan Kesejahteraan Petani melalui Pemberda- yaan dan Peningkatan Kapasitas Lembaga Subak ..... 401 6.4.2. Meningkatnya Partisipasi Anggota dan Kelembagaan Subak mendorong Peningkatan Kinerja Pemerintah .. 407 6.4.3. Analisis Temuan: Program Pemerintah Bersifat Top- Down Belum Mampu Bersinergi dengan Kepentingan Petani ........................................................................ 409 6.4.4. Model Rekomendasi Implementasi Kebijakan Sistem Irigasi Berbasis Kearifan Lokal ..................................... 415 BAB VII SIMPULAN DAN SARAN ........................................................... 421

7.1. Simpulan .............................................................................. 421 7.2. Saran-saran ........................................................................... 424

xvii

7.3. Implikasi Teoritis dan Implikasi Praktis ................................. 425 7.3.1. Implikasi Teoritis ......................................................... 425 7.3.2. Implikasi Praktis .......................................................... 429

DAFTAR PUSTAKA ................................................................................. 430

xviii

DAFTAR TABEL Nomor Judul Tabel Halaman 1 Instrumen Kebijakan (Nasional dan Daerah) dalam Tata Kelola Sistem Irigasi) ............................................................................ 16 2 Langkah-langkah, Rangkaian Aktivitas dan Instrumen/ Mekanisme untuk Manajemen Strategi ...................................... 58 3 Kerangka Kerja Analisis: Tiga Tingkat Governance.................... 84 4 Kerangka Kluckhohn mengenai Lima Masalah Dasar dalam Hidup yang Menentukan Orientasi Nilai Budaya Manusia .................... 116 5 Penelitian Terdahulu, Relevansi dan Perbedaan dengan

Penelitian Disertasi ini ................................................................ 162 6 Data Distribusi Subak dan Subak Abian menurut Distribusi

Wilayah, di Kabupaten Buleleng................................................. 190 7 Kontribusi Lapangan Usaha Terhadap PDRB Kabupaten Buleleng Tahun Anggaran 2007-2010 ...................... 193 8 Distribusi Pendapatan Peluang Usaha Tani Terhadap PDRB Kabupaten Buleleng Tahun Anggaran 2007-2010 ........... 194 9 Distribusi Anggaran dan Realisasi Tugas Pemerintahan Daerah Urusan Pilihan Kabupaten Buleleng Th 2007-2010 ....... 194 10 Perbandingan Anggaran Pemerintah Kabupaten Buleleng dengan Anggaran Sektor Pertanian Tahun 2007-2011 .............. 196 11 Distribusi Persentase PDRB Berdasarkan Harga Berlaku Tahun 2010 s/d 2012 ................................................................. 196 12 Penduduk Yang Bekerja Menurut Lapangan Usaha dan Desa/ Kelurahan, Akhir Tahun 2012 ..................................................... 204 13 Jumlah Penduduk Menurut Tingkat Pendidikan yang ditamatkan dan Desa/Kelurahan, Tahun 2014 .............................................. 206 14 Luas Wilayah Menurut Penggunaannya dirinci dari Tahun 2008 s/d 2012 ..................................................................................... 207 15 Perkembangan Jumlah Subak Sawah dan Luas areal Sawah Baku Dirinci Menurut Jaringan Irigasi Tahun 2012 ..................... 208 16 Luas Areal Sawah dan Bendungan pada Daerah Irigasi yang Dikelola PU Dirinci Menurut Tingkat Jaringan Irigasi tahun 2012. 209 17 Luas Tanam, Luas Panen, dan Produksi Tanaman Padi Sawah Dirinci Per Desa/Kelurahan, Tahun 2012 ................................... 210 18 Keadaan Anggota Subak Menurut Pendidikan dan Usianya ...... 214 19 Pemanfaatan Lahan dan Pengusaan Tanah Petani ................... 215 20 Keadaan Anggota Subak Menurut Pendidikan dan Usia Petani . 219 21 Pemanfaatan Lahan dan Pengusaan Tanah Petani ................... 220 22 Data Kondisi Kelengkapan Subak .............................................. 223 23 Pelaksanaan Ritual Keagamaan di Subak Lawas dan subak Pebantenan................................................................................ 227 24 Jenis Pelanggaran dan Sanksi yang Diberikan .......................... 234 25 Jenis Bantuan dan Sumber Bantuan .......................................... 318 26 Perbandingan Pelaksanaan Kebijakan Model Community dan State .......................................................................................... 411 27 Matrik Fokus, Temuan, Proposisi dan Implikasi Teori ............. 413

xix

DAFTAR BAGAN

Nomor Judul Bagan Halaman

1 Strategically Managing Policy Implementatios Task… ............ . 59 2 A Model of The Policy Implementation Process ...................... 72 3 Model of The Policy Implementation Process (Model Bottom Up (Model Bottom-up Thomas B Smith) ................................ 75 4 An Advocacy Coalition Framework of Policy Change model (Model Sabatier) .................................................................... 76 5 Hubungan Organisasi Subak dengan Instansi Pemerintah .. 128 6 Bangunan Filosofis Hukum Adat di Bali ................................. 131 7 Trihita Karana secara Filosofis, Struktural dan Operasional .. 135 8 Kerangka Pikir Penelitian ...................................................... 169 9 Komponen-komponen Analisis Data: Model Interaktif ............ 188 10 Struktur Pengurus Subak Lawas Bayan ................................. 216 11 Struktur Pengurus Subak Pebantenan ................................... 221 12 Jejaring Kerja Antar Subak ..................................................... 314 13 Model Empirik Implementasi Kebijakan Sistem Irigasi Berbasis Kearifan Lokal ........................................................ 332 14 Hubungan Trihita Karana dengan Kebijakan Publik ............... 361 15 Jejaring Aktor Implementasi Sistem Irigasi subak ................... 376 16 Model Rekomendasi Implementasi Kebijakan Sistem Irigasi . 420

xx

DAFTAR GAMBAR Nomor Judul Gambar Halaman

1 Diagram Struktur Ekonomi Tahun 2012 di Kabupaten Buleleng 197 2 Peta Wilayah Sukasada … ..................................................... . 203 3 Model Saluran Bagi Antar Subak dan Antar Tempek .............. 231 4 Kantor Koptan Panca Winangun dan Sejahtera Tani .............. 237 5 Sekaa Mula (Kelompok Penanam Padi) ................................. 239 6 Nini dan Banten Padi .............................................................. 245 7 Penanganan Sampah ............................................................. 251 8 Gotong Royong Perbaikan Saluran ....................................... 259 9 Pura Dewayu di Desa Pakraman Sangket dan Ambengan ..... 261 10 Kawas dan Kukus Ketan ....................................................... 266 11 Awig-awig Subak Lawas dan Subak Pebantenan .................. 267 12 Sangkepan di Subak Lawas dan Subak Pebantenan ............ 269 13 Wawancara dengan Pejabat Pemerintah .............................. 278 14 Pura Subak (Bedugul) dan Balai Subak ................................ 285 15 Suasana Pelaksanaan Ngayah persiapan Ngusaba ............... 286 16 Suasana Persiapan Berburu Kijang ....................................... 288 17 Denah Wilayah Subak Pebantenan ....................................... 290 18 Pemungutan Dana melalui Sangkepan ................................. 292 19 Aktivitas Pengurus Subak ...................................................... 295 20 Kegiatan Kelompok-kelompok Pendukung Kegiatan Subak .. 296 21 Saluran yang Bocor dan Rusak ............................................. 298 22 Kondisi Sawah dan Padi di Musim Kemarau di Subak Lawas 299 23 Alih Fungsi Tanah dan Alih Fungsi Komoditi ......................... 301 24 Kandang Koloni di Simantri .................................................. 305 25 Jalan Subak di Subak Lawas ................................................. 307 26 Kegiatan Subak dalam Pelatihan dan Sangkepan ................. 316 27 Kegiatan Kelompok Ternak ................................................... 318 28 Partisipasi Anggota Subak .................................................... 323

xxi

DAFTAR LAMPIRAN

Nomor Nama Lampiran 1. Daftar Informan 2. Peraturan daerah provinsi bali Nomor 9 Tahun 2012 Tentang

Subak 3. Ijin Penelitian dari Ketua Program Doktor Ilmu Administrasi FIA UB 4. Ijin Penelitian dari Kepala Badan Kesatuan Bangsa dan Politik

Provinsi Bali 5. Ijin Penelitian dari Kepala Badan Kesbang Pol dan Linmas

Kabupaten Buleleng 6. Ijin Penelitian Camat Sukasada 7. Sertifikat Bebas Plagiasi

xxii

DAFTAR ISTILAH DAN SINGKATAN

Abian = “kebun” Aci/Pengaci = “upacara/segala sesuatu yang berhubungan dengan

upacara Anggar Kasih = “Hari Selasa Kliwon” hari raya Hindu setiap 35 hari Asele = “sele artinya ganjil” setengah hari Awig-awig = “peraturan” Bale kulkul = “bangunan tempat menggantungkan kentongan” Banten = “sajen” (persembahan dalam upacara keagamaan) Buda Kliwon = “rabu kliwon” hari raya rabu kliwon setiap 35 hari Dana punia = “pemberian yang tulus iklas” Dedandan = “denda” pergantian sanksi dengan uang Dewi Seri = “istri dari dewa Wisnu” dewa manipestasi penguasa

sawah/padi Drestha = “ketentuan, aturan” Empelan = “empang, bendung” Gadon = “gadu” Juru arah/Pengarah = “petugas untuk member tahu” Kalen dengdeng = “selokan kecil” saluran air yang berfungsi sebagai

pembatas sawah antar petani di atasnya dengan sawah petani di bawahnya, fungsi tirisan air.

Kawas = “sajen alasnya dibuat dari daun kelapa” atau konsumsi yang disajikan di pura

Kekenan = “iuran” atau kewajiban yang harus dibayar Kelian desa = “kepala desa” Kelian = “kepala atau orang yang lebih tua) Kertamasa = “Peratutan tentang penertiban (kerta) bertanam padi menurut (masa) musim yang ditetapkan yang berlaku di suatu subak Krama = “anggota (banjar atau subak)” Luanan = “sebelah hulu” Luputan = “tidak kena, bebas dari ayahan, tidak kena

kewajiban” Mebat = “membuat lauk pauk dari daging yang dicincang” Memula = “menanam” Ngampel = “membayar sekaligus karena tidak melaksanakan

tugas sebagai anggota subak atau banjar” Ngayah = “melakukan pekerjaan tanpa upah” Ngesep = “paling belakang” Ngurit/penguritan = “menyemaikan padi/persemaian” Nini = “seikat padi yang dihias dengan bunga sebagai

simbul Dewi Sri pada waktu mengadakan upacara di lumbung”

Niskala = “tidak terlihat” Nunas tirta = “memohon air suci” Odalan/piodalan = “upacara dewa yadnya di pura yang lebih besar”

xxiii

Palemahan = “tanah pekarangan” dalam tri hita karana memiliki makna hubungan harmonis manusia dengan alamnya

Panca Winangun = nama Gapoktan dan Koptan di Subak Lawas Parhyangan = “bangunan suci pura” dalam tri hita karana memiliki

makna hubungan harmonis manusia dengan pencipta

Paruman = “musyawarah” Pawongan = “penduduk, orang” dalam tri hita karana memiliki

makna hubungan harmonis manusia dengan manusia lain

Pecamil = “apa yang tidak patut dikatakan” Pekaseh = “kelian” atau pengurus Pemangku = “pamangku” imam pengantar upacara ke agamaan Pengalapan = “tempat mengalirkan air pada pematang di sawah” Perarem = “suara anggota” (hasil musyawarah anggota) Perbekel = “kepala desa” Pewinih/sawinih = “iuran berupa hasil bumi (biasanya padi)” Piuning = “pemberitahuan” atau upacara pengakuan salah Raja Purana = “silsilah raja”,catatan sejarah Salulung sebayantaka = “bersama dalam suka-duka sampai mati, seia

sekata” Sangkepan = “rapat rutin/pertemuan” Saye = “petugas di pura” atau tugas yang dibebankan

kepada sanggota Sedahan agung = “Pegawai Pajak bumi”, pejabat pemerintah pada

tingkat kabupaten yang bertanggungjawab mengurusi pajak

Sedahan yeh = “Pegawai Pajak bumi”, pejabat ditingkat kecamatan yang menangani pajak di tingkat kecamatan

Sekaa = “perkumpulan, persatuan organisasi” Sekaa santi = “kelompok kidung/kekawin” Sekala = “nyata, didunia nyata” Sekeha gong = “kelompok gamelan” Sekeha Manyi = “kumpulan menuai/panen padi Sekeha ternak = “kelompok ternak” Sesari = “uang pelengkap pada sajen” Subak gede = persatuan subak Subak = “daerah pengairan” Suka duka = organisasi sosial kemasyarakatan Tatak tiis = “mempergunakan sisa air dalam sistem persawahan

di Bali Tebenan = “hilir” Telabah/kalen = “saluran air” Tembuku = Pengalapan; bangunan pembagi air ke saluran

sawah petani Tempek/Tempekan = “kelompok kecil” dari masyarakat berdasarkan

tempat

xxiv

Tri Hita Karana = “tiga unsur yang menyebabkan kebahagiaan, yakni hubungan manusia dengan Tuhannya, hubungan manusia dengan manusia, dan hubungan manusia dengan alam”

Tukang banten = orang yang mempunyai kemampuan dalam membuat sarana prasana sesajen (banten).

Upakara = “sajen” Yadnya = “upacara/korban suci” Sumber : Kamus Bali Indonesia Dinas Pendidikan Dasar Provinsi Bali tahun

1991 Daftar Singkatan: ABS : Access and benefit sharing” ADPs : The Agricultural Development Projects BKK : Bantuan Keuangan Khusus Gapoktan : Gabungan KelompokTani KKPe : Kredit Ketahanan Pangan dan Energi Koptan : KoperasiTani KWT : Kelompok Wanita Tani LPD : Lembaga Perkreditan Desa NPM : new public management’ NPS : New Public Service PDRB : Produk Domistik Regional Bruto PLPPB : Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan Poktan : KelompokTani PTDB : Perseroan TerbatasDesa Bali PWMP : Participatory Water Management Project RDKK : Rencana Definitif Kegiatan Kelompok RPJPD : Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah Simantri : SistemPertanianTerintegrasi SRI : System Of Rice Intensification TKPSDA : Tim Koordinator Pengelolaan Sumberdaya Air” WUA : The Water Users’ Associations