III. KERANGKA PEMIKIRAN DAN HIPOTESIS

3.1. Kerangka Teoritis

3.1.1. Proses Pembuatan Kebijakan Publik

Setiap proses pembuatan kebijakan publik di negara demokrasi dilakukan

melalui interaksi strategis antar kelompok, termasuk yang memperjuangkan

kepentingan publik dan kelompok yang berusaha mencapai kepentingan pribadi.

Proses tersebut melibatkan kekuatan ekonomi dan politik sebelum menghasilkan

resolusi kebijakan seperti terlihat pada gambar berikut (Rausser and Roland,

2009).

Struktur Kepemerintahan (Governance Structures)

Ekonomi Politik

(Political Economics)

Seleksi Instrumen Kebijakan (Policy Instrument Selection)

Sumber: Rausser and Roland, 2009

Gambar 12. Proses Pembuatan Kebijakan dan Konsekuensi

Distribusi kekuatan Politik (Distribution of Political power)

Implementasi Kebijakan (Policy Implementation)

Konsekuensi Ekonomi (Economic Consequences)

Restrukturisasi Insentif dan Penyesuaian Pasar

(Restructured Incentives and Market Adjustment)

Insiden Kebijakan (Policy Incidance)

Secara historis elemen pada kotak di sisi kanan diagram merupakan domain

dari ilmu politik (political science), sementara kotak di sebelah kiri merupakan

domain ilmu ekonomi. Pada bagian atas dari kotak sebelah kanan terdapat struktur

kepemerintahan yang menetapkan rancangan konstitusional mengenai aturan-

aturan pemilihan umum, sistem hukum, kepemilikan, ekonomi dan perdagangan,

atau landasan bagi pembuatan aturan-aturan lainnya. Struktur pemerintahan dan

tata kelola negara juga menentukan lingkup mekanisme umpan balik politik

(political feedback mechanism) dari kelompok-kelompok yang dipengaruhi oleh

kebijakan publik tersebut. Namun secara umum struktur tersebut menetapkan

batas yang mewadahi keterkaitan antara ekonomi dan politik dan hingga beberapa

dekade terakhir ekonom berusaha menghasilkan penjelasan teoritis maupun

empiris mengenai keterkaitan antara struktur pemerintahan, ekonomi politik dan

penetapan kebijakan pertanian (Rausser and Roland, 2009).

Analisis ekonomi politik mencari penjelasan mengenai pemilihan dan

implementasi sebuah kebijakan publik. Hubungan saling terkait tersebut dalam

proses pembuatan kebijakan menempatkan instrumen sebagai variabel endogen

yang merupakan fungsi dari aktivitas birokrasi dan pemangku kepentingan lain

(stakeholders), dan kelompok-kelompok kepentingan, sebagai agen yang

mewakili pemangku kepentingan, merupakan unit analisisnya. Dalam kaitan

dengan proses pembuatan kebijakan, berbagai kelompok kepentingan bersaing

dengan mengorbankan waktu, energi, dan uang yang dikeluarkan untuk

melakukan lobi dan menghasilkan tekanan guna mempengaruhi rancangan atau

pun implementasi sebuah kebijakan (Rausser and Roland, 2009). Kompetisi

tersebut menghasilkan kebijakan yang bias terhadap kelompok tertentu yang

tercermin dari meningkatnya bobot politik kelompok (Swinnen and Zee, 1993).

3.1.2. Model Becker-Gardner

Model ekonomi politik kebijakan pertanian, termasuk kebijakan tarif dan

kuota, terbagi ke dalam dua kelompok utama. Pertama adalah voting model

dimana kebijakan pertanian yang distortif merupakan manifestasi dari program

yang dijanjikan dalam kampanye pemilihan umum. Model kedua adalah interest

group model yaitu kebijakan yang terjadi (observed policy) merupakan hasil

kompetisi dari berbagai kelompok kepentingan dengan kelompok sebagai

demander kebijakan melakukan tekanan politik atau lobi terhadap supplier

kebijakan (pemerintah) yang membuat kebijakan menguntungkan kelompoknya

(Dutt and Mitra, 2009; Zee, 1997). Pada penelitian ini digunakan pendekatan

interest group model (model Becker-Gardner) karena besarnya tekanan atau lobi

yang dilakukan berbagai asosiasi produsen gula sementara penduduk yang terlibat

dalam produksi gula relatif kecil sehingga kebijakan pergulaan tidak tepat didekati

melalui electoral channel.

Menurut model Becker-Gardner setiap kebijakan mencerminkan kompetisi

antara berbagai kelompok kepentingan yang berusaha mendapatkan manfaat dan

atau menghindari beban dari suatu kebijakan atau regulasi. Meskipun terdapat

berbagai variasi bentuk kebijakan namun luaran dari setiap kebijakan tersebut

adalah menghasilkan subsidi tidak langsung (indirect subsidi) atau pajak tidak

langsung (indirect tax) terhadap anggota berbagai kelompok kepentingan tersebut.

Pembatasan impor gula misalnya akan menghasilkan semacam subsidi kepada

pabrik gula, yang pada saat bersamaan mengurangi surplus konsumen yang serupa

dengan pengenaan pajak tidak langsung terhadap konsumen gula (Stevens, 1993;

Sarker, et al., 1993).

Inti dari model Becker-Gardner dengan demikian terletak pada kompetisi

menghasilkan pengaruh politik (political influence) yang bemuara pada siapa

mendapatkan subsidi dan berapa banyak, dan siapa yang menanggung pajak. Jika

subsidi dan pajak masing-masing dinyatakan dengan S dan T, maka fungsi

pengaruh politik (I) dinyatakan sebagai,

(3.1)

dimana ps dan pt adalah jumlah tekanan politik yang diberikan oleh masing-

masing kelompok yang mendapatkan subsidi (s) dan yang menanggung pajak (t),

dan (ns/nt) adalah ukuran relatif kelompok. Jika kedua kelompok memiliki

kepentingan yang saling bertentangan maka masing-masing kelompok akan

menghasilkan tekanan melalui sejumlah lobi terhadap para pembuat keputusan.

Keseimbangan tingkat tekanan politik tercapai ketika masing-masing kelompok

menghasilkan tekanan yang efisien menurut sudut pandang masing-masing

(Stevens, 1993).

Upaya swasembada gula Indonesia dilakukan dengan membuat berbagai

regulasi pembatasan impor, subsidi input, stabilisasi harga dan berbagai kebijakan

produksi dan kelembagaan lainnya yang hakikatnya merupakan subsidi terhadap

produsen. Pada sisi lain kebijakan-kebijakan tersebut merupakan pajak terhadap

konsumen gula. Oleh karena itu kedua kelompok memproduksi tekanan politik

melalui kontribusi dana kampanye, lobi, dan pengeluaran lain dari uang dan

waktu (mi), yaitu:

pi = pi(mi,ni), dan i = S,T (3.2)

dimana mi = ai ni, dengan ai mencerminkan kontribusi per kapita.

Gambar 13 menyajikan hubungan kontribusi per kapita dengan ukuran

kelompok (group size) dalam menentukan kontribusi politik. Efektivitas tekanan

politik kelompok kepentingan bukan saja tergantung pada manfaat yang akan

diterima anggota kelompok tetapi juga ditentukan oleh apakah kelompok dapat

mengatasi persoalan free riding di dalam kelompok tersebut.

Pada gambar 13 fungsi ah menunjukkan kontribusi per kapita tinggi,

umumnya terjadi jika outcome merupakan barang privat dan manfaat hanya

dinikmati oleh anggota yang memberikan kontribusi. Sementara itu fungsi aw

mewakili kontribusi per kapita rendah yang umumnya terjadi jika outcome

memenuhi karakteristik barang publik dimana anggota dapat menikmati manfaat

meskipun tidak memberikan kontribusi tekanan politik. Pada kasus barang publik

diperlukan banyak konsumen (misal a1) untuk mendapatkan tingkat kontribusi

Sumber: Stevens, 1993

Gambar 13. Dua Sumber Tekanan Politik

mi

Jumlah anggota (ni) a2 a1

Kontribusi per kapita rendah (aw)

Kontribusi per kapita tinggi (ah) Kontribusi politik (mi)

politik (m1) yang sama dengan kontribusi per kapita tinggi namun dengan anggota

relatif sedikit (a2) (Stevens, 1993)..

3.1.3. Keseimbangan Ekonomi Politik

Model Becker-Gardner sangat populer dikalangan peneliti ekonomi

pertanian terutama dalam memberikan penjelasan tentang kekuatan politik

(political power) berbagai kelompok kepentingan pada setiap proses pembuatan

kebijakan. Penentuan bobot politik tersebut dapat menggunakan metodologi

revealed preference dengan bantuan Fungsi Preferensi Politik (FPP).

Sarker et al., (1993), menggunakan model FPP sederhana dengan dua

kelompok kepentingan yaitu produsen dan konsumen, menggambarkan kondisi

keseimbangan setelah kedua kelompok kepentingan melakukan lobi dan tekanan

politik untuk mempengaruhi kebijakan agar menguntungkan kelompok masing-

masing. Keberhasilan relatif kelompok tergantung pada sejumlah karakteristik

tertentu yang menentukan efektifitas lobi. Oleh karena itu model yang digunakan

memperlakukan bobot politik sebagai varibel endogenous.

W = θPS(t) + CS(t), (3.3)

  PS/ t > 0, dan CS/ t < 0.

Bobot politik θ tergantung pada efektivitas relatif pengeluaran lobi oleh masing-

masing kelompok kepentingan, EP untuk kelompok produsen, dan EC untuk

kelompok konsumen sehingga,

  θ = θ(EP, EC), (3.4)

dan  θ/ EP > 0, sementara θ/ EC < 0.

Sejumlah pilihan yang dihadapi pemerintah direpresentasikan oleh kurva

transformasi surplus (surplus transformation curve, STC) TE0K yang dihasilkan

dari berbagai kebijakan yang mempengaruhi harga output. Misalkan E0 adalah

hasil dari stuktur pasar persaingan sempurna (tidak ada intervensi pemerintah)

maka jika terdapat kebijakan dukungan harga, PS > P0, akan menghasilkan

kombinasi PS dan CS yang menguntungkan produsen, dan Ē merupakan surplus

tertinggi yang dapat diperoleh produsen (Sarker, et al., 1993).

Gambar 14 menampilkan beberapa kurva indiferen politik (political

indifference curve, PICi) yang mewakili FPP atau W dengan θ>1. Misalkan untuk

memaksimumkan nilai W, dengan θ=1, kebijakan akan memberikan hasil

kemakmuran (total surplus) pada pasar kompetitif E0. Sementara itu aktivitas lobi

produsen menyebabkan peningkatan bobot politik produsen (θ>1) dan

menghasilkan PIC yang relatif mendatar sehingga meyinggung STC di titik E*

yang meningkatkan surplus produsen dan mengurangi surplus konsumen.

Pemerintah memilih level kebijakan t, kondisional terhadap �, untuk

memaksimumkan W. Kondisi ordo pertama dari masalah ini menyatakan bahwa

t, pilihan optimal, ditentukan oleh θ seperti ditunjukan oleh persamaan berikut,

W/ t = θPS’(t) + CS’(t) = 0. (3.5)

Dengan teorema fungsi implisit diperoleh,

(3.6)

dimana menyatakan nilai optimum kebijakan. Kondisi ordo kedua untuk

mendapatkan interior solution adalah,

. (3.7)

Kondisi ordo pertama pada persamaan (3.3) mengimplikasikan bahwa

tingkat substitusi marjinal antara surplus produsen dan surplus konsumen sama

dengan inverse dari bobot politik relatif kedua kelompok kepentingan. Hal ini

berarti pemerintah menetapkan level kebijakan t untuk menyeimbangkan

penambahan dengan kehilangan bobot politik diantara kedua kelompok. Dari

kondisi ordo pertama tersebut juga diperoleh (Sarker, et al., 1993):

(3.8)

Sumber: Sarker et al., 1993

Gambar 14. Keseimbangan Ekonomi Politik

Dengan demikian nilai optimum variabel kebijakan t bervariasi tergantung pada

bobot politik relatif. Karena PS = PS(t), t = t(θ) and θ = θ(EP,EC), maka PS dan CS

masing-masing tergantung pada (EP,EC).

Pilihan optimal untuk Ei menyamakan manfaat marjinal dengan biaya

marjinal lobi. Jadi segala sesuatu yang meningkatkan manfaat marjinal atau

menurunkan biaya marjinal lobi akan meningkatkan pengeluaran lobi kelompok.

Akibatnya dari perspektif kelompok yang bersangkutan kebijakan akan

menguntungkan mereka. Keberhasilan upaya lobi tidak saja tergantung pada

pengeluaran yang dilakukan kelompok, tetapi juga ditentukan oleh tingkat

aktivitas lobi kelompok lain. Hal ini berarti terdapat hubungan strategis diantara

keputusan-keputusan lobi kelompok (Sarker, et al., 1993).

Jika proses lobi strategis ini diasumsikan mengikuti permainan tanpa

kerjasama Cournot-Nash (non-cooperative Cournot-Nash game) maka masing-

masing kelompok beranggapan aktivitas lobi yang mereka lakukan tidak

mempengaruhi perilaku lobi kelompok lain. Pada kondisi keseimbangan pilihan

pengeluaran lobi masing-masing kelompok adalah optimal pada pilihan

pengeluaran lobi kelompok lain yang tertentu. Perilaku strategis masing-masing

kelompok disajikan pada gambar 15 berikut, dimana RP dan RC secara berurutan

mencerminkan kurva reaksi produsen dan konsumen (Sarker, et al., 1993).

Masing-masing kurva menjelaskan bagaimana pilihan pengeluaran optimal

lobi Ei oleh satu kelompok tergantung pada pengeluaran lobi kelompok lain dan

kondisi keseimbangan awal terjadi pada titik e0. Penurunan biaya marjinal lobi

oleh produsen (atau meningkatnya manfaat marjinal lobi) menyebabkan

pergeseran ke atas dari kurva reaksi produsen RP dan menghasilkan keseimbangan

baru di titik e1, yang menunjukkan peningkatan pengeluaran lobi oleh produsen

dan penurunan pengeluaran lobi oleh kelompok konsumen. Hasilnya adalah

peningkatan bobot politik produsen θ, yang berarti merubah arah kebijakan yang

lebih menguntungkan produsen yaitu meningkatnya surplus produsen dan

mengurangi surplus konsumen dibanding pada kondisi keseimbangan awal

(Sarker, et al., 1993).

Sumber: Sarker et al., 1993

Gambar 15. Hasil Komparasi Statik Peningkatan Efisiensi Lobi

3.1.4. Kerangka Pemikiran Penelitian

Kerangka pemikiran diawali dengan penggunaan FPP yang dihadapi

pemerintah. Dengan fungsi ini pemerintah bertujuan memaksimumkan

kemakmuran sosial yang merupakan penjumlahan tertimbang dari surplus

produsen, surplus konsumen, dan pengeluaran pemerintah yang masing-masing

ditimbang berdasarkan bobot politik masing-masing kelompok. Gambar 16

menyajikan kerangka pemikiran penelitian menggunakan pressure group model

atau lobbying model (model Becker-Gardner) dengan tanda positif dan negatif

menunjukkan arah hubungan antar variabel penelitian secara teoritis.

Petani tebu dan pabrik gula memiliki produktivitas rendah karena

menghasilkan gula melalui proses produksi yang tidak efisien. Akibatnya gula

yang dihasilkan tidak kompetitif, namun sebagian besar petani dan pabrik gula

tidak ingin meninggalkan bisnisnya dalam produksi tebu dan gula. Mereka

kemudian menjalin kontak dengan para pembuat kebijakan untuk mempengaruhi

proses pembuatan dan implementasi kebijakan. Agar aktivitas lobi dan tekanan

politik lebih efektif maka petani membentuk organisasi petani tebu seperti

APTRI, BK-APTRI, KPTR (Koperasi Petani Tebu Rakyat) dan PPTR (paguyuban

petani tebu rakyat) dengan melibatkan politisi daerah dan pusat dalam struktur

dan jaringan organisasinya sehingga petani tebu semakin kuat menyuarakan

kepentingan ekonominya. Hal yang sama dilakukan kelompok konsumen yang

terdiri dari pengusaha makanan dan minuman serta rumahtangga pengkonsumsi

gula. Namun karena berbagai persoalan yang dihadapi maka efektifitas lobi

konsumen relatif rendah sehingga kebijakan pergulaan cenderung bias terhadap

kepentingan kelompok produsen.

Gambar 16. Kerangka Pemikiran Penelitian

Keterangan : Kelompok kepentingan dan elemennya

: Variabel penelitian

: Hubungan antar variabel penelitian

: Arah aktivitas lobi

: Aliaran barang atau hubungan kelembagaan

GKM/GKB : gula kristal mentah/baku (raw sugar)

GKR : gula kristal rafinasi (refined sugar)

GKP : gula kristal rafinasi (white crystal sugar)

WP : bobot politik produsen

WC : bobot politik konsumen

WG : bobot politik pemerintah (atau pembayar pajak)

Biaya yang ditanggung konsumen semakin besar manakala struktur pasar

gula domestik bersifat oligopolistik karena produsen gula dapat menentukan harga

gula domestik melalui pengaturan jumlah produksi terutama ketika harga gula

dunia turun. Pembatasan impor di tengah adanya market power menyebabkan

harga gula domestik menjadi relatif mahal bagi konsumen namun mereka tetap

menerima karena untuk melakukan aksi kolektif menolak kebijakan memerlukan

biaya yang lebih besar dari pada manfaat yang dapat diperoleh secara individual.

Akibatnya konsumen bersikap abai (ignorance) terhadap kebijakan pergulaan

nasional meskipun itu merugikan mereka. Selain itu karena hasil dari sebuah

kebijakan umumnya bercirikan barang publik yaitu non rival dan non excludable

maka setiap aksi kolektif akan memunculkan perilaku free ride dari sebagian

anggotanya. Semakin besar ukuran kelompok maka terdapat kecenderungan

semakin tingginya aksi free riding tersebut.

Pada sisi lain, kelompok produsen lebih terorganisir dengan membentuk

berbagai asosiasi produsen gula sehingga kontribusi masing-masing anggota

dalam memproduksi tekanan politik dapat diidentifikasi dan diukur (selective

insentive). Itulah sebabnya lobi yang dilakukan oleh kalangan produsen dalam

mempengaruhi proses pembuatan kebijakan gula lebih efektif dibanding

kelompok konsumen. Lobi dan tekanan politik yang dilakukan produsen

dimaksudkan untuk mendapatkan rente ekonomi melalui pembuatan kebijakan

yang menguntungkan kelompoknya. Oleh karena itu terdapat hubungan positif

antara aktivitas lobi dengan besarnya rente ekonomi gula. Karena rente ekonomi

juga berasal dari aktivitas impor maka terdapat hubungan negatif antara aktivitas

lobi dengan pencapaian swasembada. Konsekuensinya adalah terdapat hubungan

negatif antara pencapaian swasembada dengan besarnya rente ekonomi.

Sejumlah penelitian mengenai perilaku memburu rente (rent seeking

behaviour) menunjukkan bahwa perusahaan yang sangat tidak efisien sekalipun

dapat tetap bertahan dan memperoleh untung besar jika diproteksi dengan tarif

dan subsidi lainnya. Untuk memproduksi kebijakan yang bias ke produsen

tersebut maka produsen melakukan aktivitas perburuan rente dan mengeluarkan

sejumlah biaya untuk menghasilkan tekanan politik dan lobi terhadap pembuat

kebijakan agar kebijakan yang dihasilkan menguntungkan diri dan kelompoknya.

Dampak total dari perilaku memburu rente ini sangat serius karena kerugian yang

ditimbulkannya sangat besar. Biaya sosial akibat akivitas perburuan rente di India

mencapai 7% dari GNP, Turki 15% dari GNP perdagangan, USA 3-13% dari

GNP, UK 7% dari GCP (gross corporate product), dan Kenya 38% dari GDP

perdagangan (Mueller, 2003). Untuk negara berkembang seperti Indonesia biaya

sosial perburuan rente tentu lebih besar lagi bila melihat aktivitas checks and

balances sebagai kontrol terhadap pembuatan dan pelaksanaan kebijakan publik

tidak berjalan dengan baik.

Kompleksitas pergulaan nasional semakin bertambah dengan adanya

regulasi yang mengatur segmentasi peruntukan gula. Gula kristal rafinasi (GKR)

hanya boleh digunakan untuk industri makanan dan minuman sementara gula

kristal putih (GKP) untuk konsumen rumahtangga. Persoalannya adalah beberapa

kepala daerah yang tidak memiliki petani tebu dan industri gula (misalnya

Kalimantan Selatan dan Bali) memberi rekomendasi yang membolehkan GKR di

jual ke konsumen rumahtangga untuk mengatasi kelangkaan gula. Penegakan

aturan kemudian menimbulkan konflik kepentingan antara kepentingan ekonomi

daerah dengan kebijakan pemerintah pusat.

3.2. Kerangka Konseptual

3.2.1. Kegagalan Pasar dan Kegagalan Pemerintah

Kegagalan pasar, merupakan kosep teori ekonomi dimana alokasi barang

dan jasa pada sistim pasar bebas tidak mencerminkan terjadinya efisiensi.

Kegagalan pasar berhubungan dengan informasi, persaingan tidak sempurna,

eksternalitas dan barang publik. Adanya kegagalan pasar sering digunakan

sebagai justifikasi intervensi pemerintah pada pasar tertentu. Menurut teori

ekonomi-kesejahteraan ketidaksempurnaan pasar dapat dikoreksi melalui

pengeluaran dan regulasi publik hanya jika ia didasarkan pada sebuah

perencanaan ilmiah (rational and scientific planning). Akan tetapi intervensi

pemerintah justru seringkali menyebabkan alokasi sumberdaya menjadi semakin

tidak efisien dibanding dengan tanpa intervensi (Nedergaard, 2006).

Gambar 17. Keterkaitan Kegagalan Pasar dengan Kegagalan Pemerintah

“Ketidaksempurnaan” pada Sistem Ekonomi:

Pendekatan Ekonomi Kesejahteraan

“Ketidaksempurnaan” pada Sistem Politik:

Pendekatan Ekonomi Politik

Kegagalan Pasar (market failure)

1. Sisi Penawaran:

Produsen(Petani dan PG) 2. Sisi Permintaan: Konsumen

Kegagalan Pemerintah (government failure)

1. Sisi Permintaan:

Produsen dan Konsumen 2. Sisi Penawaran: Politisi dan Birokrat

Sumber: diadaptasi dari Nedergaard (2006)

Seperti halnya kegagalan pasar (market failure) yang tidak berarti pasar gagal

menghasilkan solusi efisien yang diinginkan pada tingkat harga tertentu,

kegagalan pemerintah pun tidak berarti pemerintah gagal menciptakan solusi yang

diinginkan. Kegagalan pemerintah (government failure) lebih dimaksudkan untuk

menjelaskan persoalan sistematis yang menghalangi pemerintah menghasilkan

solusi yang efisien terhadap suatu persoalan. Lagi pula intervensi pemerintah

dapat terjadi tidak hanya pada persoalan kegagalan pasar, karena seringkali suatu

kelompok kepentingan justru menghendaki solusi pemerintah meskipun tersedia

solusi melalui mekanisme pasar yang lebih efisien (Stiglitz, 2008).

Gambar 17 menjelaskan intervensi pemerintah untuk mengatasi kegagalan

pasar justru menimbulkan kegagalan pemerintah yang kemudian memperburuk

kondisi kegagalan pasar pada tahap berikutnya. Unit analisis pada sistim ekonomi

adalah para pembuat keputusan individual yang terdiri dari produsen pada sisi

penawaran dan konsumen pada sisi permintaan. Model ekonomi mikro

permintaan dan penawaran pada sistim ekonomi tersebut dipadukan dengan unit

pembuat kebijakan pada sistem politik yang terdiri dari politisi dan birokrat serta

partner politiknya yaitu produsen dan konsumen gula sebagai peminta kebijakan,

dengan kepentingannya masing-masing. Kepentingan individualistik inilah yang

menjadi fondasi model penelitian.dimana politisi dan birokrat sebagai supplier

kebijakan di satu pihak berhadapan dengan produsen dan konsumen gula sebagai

demander kebijakan di lain pihak. Seperti pada teori mikroekonomi neoklasik,

semua pihak pada sistem politik akan memaksimumkan fungsi utiliti masing-

masing yaitu produsen (revenue), konsumen (daya beli), politisi (suara untuk

terpilih kembali) atau birokrat (kekuasaan dan pendapatan).

Pada tingkat ekonomi mikro, adanya kegagalan pasar pada sistem ekonomi

menyebabkan berbagai aktor ekonomi berpotensi menjadi pencari rente dalam

sistem politik yang juga tidak sempurna untuk kemudian menciptakan kegagalan

pemerintah (government failure) sehingga mempengaruhi kondisi ekonomi mikro

lebih lanjut. Hal ini berarti menambah tingkat kegagalan pasar pada sistem

ekonomi. Model tersebut menunjukkan terdapat hubungan kausalitas struktural

antara faktor dalam sistem ekonomi dengan faktor dalam sistim politik. Namun

demikian tidak ada otomatisasi dalam model karena tidak semua produsen yang

menghadapi kegagalan pasar akan mendapatkan rente ekonomi. Keseimbangan

politik antara supplier dan demander kebijakan ditentukan oleh besarnya

pengeluaran lobi dari sisi permintaan dan bagaimana distribusinya diantara

politisi, birokrat, produsen dan konsumen (Nedergaard, 2006).

3.2.2. Penentuan Bobot Politik

Kenyataan bahwa informasi mengenai pengeluaran lobi oleh berbagai

kelompok kepentingan di satu negara tidak tersedia mengakibatkan estimasi

langsung bobot politik relatif masing-masing kelompok tidak dapat dilakukan.

Alternatifnya adalah dengan mengunakan pendekatan tidak langsung revealed

preference untuk memperoleh bobot implisit berdasarkan harga yang teramati.

Berdasarkan pendekatan ini pemerintah memaksimumkan fungsi preferensi

politik (FPP) dan menunjukkan preferensinya melalui kebijakan yang dipilih

(Sarker, et al., 1993).

Pada penelitian ini kelompok kepentingan sebagai unit analisis dibagi

kedalam tiga kelompok yaitu produsen, konsumen, dan pemerintah. Penentuan

bobot politik dari masing-masing kelompok mengacu pada hasil derivasi FPP

seperti yang dilakukan Lee and Kennedy (2007). Jika PS, PD dan PW masing-

masing menyatakan harga di tingkat produsen, konsumen, dan dunia (border

price), maka manfaat neto bagi produsen pada harga PS, bukannya PW, adalah

sebesar perubahan surplus produsen dan besarnya manfaat bagi konsumen yang

berasosiasi dengan deviasi harga PW ke PD dinyatakan sebagai perubahan surplus

konsumen. Sementara itu pengeluaran neto pemerintah (GE) dinyatakan sebagai:

)()( MPQPQPGE WDDSS +−= βα (3.9)

dengan QS, QD, dan M secara berurutan menyatakan tingkat produksi, konsumsi,

dan impor neto, dan α, serta β menyatakan proporsi pembelian dan penjualan

gula yang dilakukan pemerintah (Lee and Kennedy, 2007). Jika pemerintah tidak

melakukan pembelian, penjualan dan impor gula maka GE = 0. Fungsi preferensi

politik yang dimaksimumkan dinyatakan sebagai:

))]}.()(([)]()({[(

)()(

,

SDWDDSSG

P

PC

P

PP

PP

PSPDPPDPPSPW

PPDWPPSW

MaxFPP

d

W

S

W

DS

−+−+

∂+∂= ∫∫βα

(3.10)

Kebijakan yang optimal diperoleh dengan menderivasikan fungsi PPF terhadap

masing-masing harga produsen (PS) dan harga konsumen (PD) sehingga memenuhi

ordo pertama maksimisasi berikut:

0))(('))(( =−−+=∂∂

SWSGGPSS

PPPSWWWPSP

PPF αα (3.11)

.0))(('))(( =−−−=∂∂

WDDGGCDD

PPPDWWWPDP

PPF ββ

Agar tetap konsisten dengan maksimisasi fungsi tujuan maka matriks Hessian

yang diperoleh dari turunan kedua adalah negative semi definite pada nilai optimal

PS dan PD (Lee and Kennedy, 2007). Jika hubungan fungsional antara bobot

politik dengan harga telah diketahui maka formula penentuan harga domestik

endogen (endogenous domestic price determination) untuk produsen (PS) dan

konsumen (PD) dinyatakan sebagai

G

GP

S

SWS W

WWPSPSP

Pα

αα

)()()(* +

′−= (3.12)

.

)()()(*

G

GC

D

DWD W

WWPDPDP

Pβ

ββ

−′

−= (3.13)

Kedua persamaan tersebut menunjukkan bahwa bobot politik produsen,

konsumen, dan pemerintah berperan dalam penentuan harga gula. Jika

diasumsikan elastisitas penawaran dan permintaan adalah konstan maka rentang

harga optimal yang dinyatakan sebagai persentase dari harga optimal (optimal

price wedge) adalah sebagai berikut:

,111

*

*

G

GP

S

W

S

WS

WWW

PP

PPP

Aαα

εα+

−⎟⎠⎞

⎜⎝⎛ −=

−= (3.14)

.111

*

*

G

GC

D

W

D

WD

WWW

PP

PPP

Bββ

ηβ−

+⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛−=

−= (3.15)

Rentang harga optimal sebagai persentase dari harga produsen (A) dan dari harga

konsumen (B) merupakan hubungan sederhana dari bobot politik, harga,

parameter proporsionalitas, dan elastisitas penawaran (ε), dan elastisitas

permintaan (η). Persamaan tersebut mengindikasikan peran potensial bobot politik

pada setiap intervensi kebijakan harga gula yang dilakukan pemerintah. Jika

pembuat keputusan menaikkan bobot politik pemerintah (WG) maka price wedge

produsen meningkat namun price wedge konsumen menurun. Hal ini berarti

peningkatan price wedge produsen terjadi atas pengorbanan konsumen (Lee and

Kennedy, 2007).

Derivasi bobot politik untuk masing-masing kelompok kepentingan

dilakukan setelah terlebih dahulu diadakan normalisasi pembobotan. Jika

1=== GCP WWW merepresentasikan tidak adanya intervensi pemerintah, maka

bobot relatif dari masing-masing kelompok kepentingan memenuhi

3=++ GCP WWW .

Untuk penyederhanaan dibangun nilai X dan Y berdasarkan persamaan

sedemikian rupa hingga,

⎭⎬⎫

⎩⎨⎧

+⎟⎠⎞

⎜⎝⎛ −+

−=

εα111

S

W

S

WS

PP

PPP

X (3.16)

,111⎭⎬⎫

⎩⎨⎧

+⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛−+

−=

ηβ D

W

D

WD

PP

PPP

Y

dan dari persamaan optimal price wedge, persamaan (3.14) dan (3.15) serta

persamaan normalisasi pembobotan diperoleh,

.

13

YXWG βηαε +−

= (3.17)

Melalui substitusi persamaan (3.17) ke persamaan (3.14) dan (3.15) maka

diperoleh WP, WC, dan WG sebagai berikut:

YXXWP βηαε

αε+−

−=

13

(3.18)

YXYWC βηαε

βη+−

=1

3 (3.19)

CPG WWW −−= 3 . (3.20)

Dari persamaan (3.18) dan (3.19) diketahui bahwa

,0<∂∂α

PW ,0>∂∂ε

PW ,0>∂∂β

CW .0<∂∂η

CW

Hal ini mengindikasikan bahwa pembuat keputusan memiliki tendensi untuk

menambah bobot kemakmuran bagi produsen dan konsumen jika masing-masing

kurva penawaran dan permintaan relatif elastis. Sementara itu pengaruh

proporsionalitas menunjukkan bahwa pemerintah memberikan bobot kemakmuran

kecil pada produsen jika parameter α relatif tinggi, dan hal sebaliknya terjadi

untuk kelompok konsumen (Lee and Kennedy, 2007).

3.2.3. Spesifikasi Fungsi Permintaan dan Penawaran Gula

Dari persamaan (3.18) dan (3.19) diketahui bahwa untuk menghitung bobot

politik masing-masing kelompok kepentingan diperlukan informasi mengenai

elastisitas permintaan dan elastisitas penawaran terhadap harga sendiri (own price

elasticities). Karena struktur pasar gula mengindikasikan adanya kekuatan pasar

dalam penentuan harga maka pada penelitian ini digunakan model oligopolistik

Bresnahan-Lau persamaan (2.15) dan (2.17) untuk mendapatkan informasi yang

dibutuhkan tersebut seperti dilakukan Steen and Salvanes (1999).

Fungsi permintaan

,0 εαααα ++++= PZZPQ PZZP (3.21)

Fungsi biaya marjinal

WQMC WQ βββ ++= 0 (3.22)

Relasi penawaran1

,0 η

ααλβββ +⎥

⎦

⎤⎢⎣

⎡+

−++=Z

QWQPPZP

WQ

(3.23) Keterangan

Q = kuantitas, P = harga, Z = vektor variabel eksogen, harga barang substitusi, dan pendapatan. α = vektor parameter yang diestimasi, dan ε = demand error term. W = variabel eksogen pada sisi penawaran seperti harga faktor produksi, β = parameter fungsi penawaran, dan η = supply error term.

Jika αP dan αPZ diketahui (diestimasi melalui persamaan permintaan 3.21),

maka λ dapat diidentifikasi. Misalkan Q*= -Q/(αP + αPZ Z), maka λ diidentifikasi

sebagai koefisien Q*. Dalam hal ini penyertaan variabel rotasi PZ dalam fungsi

perintaan sangat krusial2. Pengeluaran variabel PZ dari persamaan permintaan

menjadikan Q*= -Q/αP sehingga tidak dapat dibedakan dengan Q pada persamaan

relasi penawaran. Implikasi ekonomi dari penyertaan variabel rotasi ini adalah

fungsi permintaan tidak dapat dipisahkan dari variabel Z (Steen and Salvanes,

1999).

3.2.4. Ketidakstasioneran dan Akar Unit

Literatur mengenai akar unit mulai mengemuka sejak Nelson and Polser

(1982) mempublikasikan sebuah artikel yang mengatakan sebagian besar data seri

ekonomi makro mengandung akar unit. sehingga hal tersebut harus diperhatikan

pada setiap analisis kebijakan ekonomi.

1Pada tingkat industry perusahaan berusaha memaksimumkan keuntungan yang dinyatakan sebagai dimana D-1(Q) adalah inverse demand function, C(Q) adalah fungsi biaya. (untuk

penyederhanaan Z, W, α, dan β dikeluarkan dari persamaan). Kondisi ordo pertama untuk maksimisasi keuntungan adalah atau

Perusahaan menerima porsi keuntungan λ sehingga sama dengan persamaan dan

2Keluarkan PZ dari fungsi permintaan sehingga persamaan relasi penawaran menjadi dimana Relasi penawaran masih teridentifikasi namun kita tidak mengetahui apakah yang ditelusuri tersebut adalah P=MC atau MR=MC.

Terdapat perbedaan substansial antara data stasioner dengan data tidak stasioner

sehingga implikasinya pun berbeda. Jika data tidak stasioner dianalisis dengan

regresi standar (misalnya OLS) maka terdapat persoalan serius yang diakibatkan

oleh nilai variance dan standar error yang sangat besar. Untuk mengatasi data

yang tidak stasioner tersebut peneliti umumnya melakukan differencing data guna

menghilangkan random walk dan trend yang menyebabkan ketidak-stasioneran

data. Namun demikian jika menggunakan data difference maka peneliti

kehilangan informasi mengenai hubungan jangka panjang dari variabel-variabel

yang dianalisis.

Engle dan Granger (1987) memperkenalkan konsep kointegrasi

(cointegration) untuk mengatasi data tidak stasioner tersebut sekaligus tetap

mendapatkan informasi hubungan jangka panjang antar variabel karena first

differencing tidak diperlukan untuk mendapatkan stasioneritas data. Namun

demikian sebelum dilakukan uji kointegrasi terlebih dahulu dilakukan pengujian

terhadap adanya akar unit (unit root) yang terkandung pada data time series

tersebut.

Sebuah data time series dikatakan covariance stationary jika nilai rata-rata

(mean) data seri tersebut tertentu dan tidak tergantung terhadap waktu (time

independent), dan pada setiap periode waktu data seri memiliki rata-rata yang

sama (Verbeek, 2000),

E(xt) = E(xt-s) = x

Variance dari data seri juga tertentu dan tidak dipengaruhi waktu,

Var(xt) = Var(xt-s) = atau .

Autocovariance tertentu dan tidak dipengaruhi waktu,

dengan adalah konstan dan stasioner.

Jika ketiga kondisi terpenuhi maka data seri memenuhi weak stationarity.

Namun jika probabilitas distribusi P(x1, ….., xt) juga stasioner maka data seri

dikatakan strictly stationary. Jika data seri xt stasioner maka untuk t, j, dan s,

Jika probabilitas distribusi data time series berubah dengan berjalannya waktu

maka data time seri tersebut dikatakan tidak stasioner dan sebagian besar data

ekonomi time series adalah tidak stasioner dalam level (variabel sebelum

dilakukan differencing). Salah satu cara mengatasinya adalah dengan

menghilangkan pengaruh waktu melalui proses detrending. Dengan cara ini

variabel ekonomi diregresikan terhadap waktu dan menggunakan nilai rasidualnya

sebagai detrended series. Jika hasilnya adalah stasioner maka variabel tersebut

dikatakan sebagai detrending stationary variable karena proses trend strationary

terjadi karena adanya deterministic trend. Cara kedua adalah dengan melakukan

differencing terhadap variabel yang tidak stasioner dan menggunakannya sebagai

detrended series. Jika stasioneritas tercapai setelah dilakukan differencing maka

variabel tersebut dikatakan sebagai difference stationary, dan sebuah proses

difference stationary adalah random walk karena mengandung stochastic trend.

Engle and Granger (1987) memberikan cara untuk menguji stisioneritas dari

seri individu dengan menggunakan statistik Dickey-Fuller (DF) dan Augmented

Dickey-Fuller (ADF). Pengujian in berdasarkan t statistic terhadap δ yang

diperoleh dari hasil regresi dengan OLS terhadap masing-masing seri, yaitu,

(3.24)

(3.25)

dimana lag length k untuk menjamin bahwa et secara empiris adalah white noise.

H0 : X adalah I(1) dan Ha adalah I(0). H0 ditolah jika nilai t statistic dari δ adalah

negatif dan significant dibandingkan dengan nilai kritis yang digunakan untuk

menguji stasioneritas.

Jika properti stasioneritas data seri individual telah dilalui maka kombinasi

linear dari seri yang terintegrasi perlu diuji untuk mengetahui adanya kointegrasi.

Jika kombinasi linear dari seri individual yang non stasioner menghasilkan seri

data yang stasioner maka diantara variabel terdapat kointegrasi yang berarti

terdapat hubungan atau keseimbangan jangka panjang diantara variabel. Jika tidak

terintegrasi maka regresi I(1) variabel terhadap variabel lainnya akan semu

(spurious), namun menghasilkan R2 tinggi dan cenderung menolak H0 tidak

adanya korelasi meskipun tidak terdapat hubungan antara variabel tersebut

3.2.5. Kointegrasi dan Mekanisme Perbaikan Kesalahan

Kointegrasi semakin mendapat perhatian terutama pada analisis untuk

menjelaskan hubungan atau keseimbangan jangka panjang, dan hubungan

keseimbangn terjadi jika varibel-variabel yang terdapat di dalam model

terkointegrasi. Kondisi yang diperlukan untuk terjadinya kointegrasi adalah data

seri dari masing-masing veriabel menunjukkan properti statistik yang sama yaitu

terintegrasi pada ordo yang sama yang ditunjukkan oleh adanya hubungan atau

kombinasi linear dari seri data yang terkointegrasi tersebut. Suatu variabel

dikatakan terintegrasi dengan ordo I(0) jika ia stasioner dalam level (stationary in

level form) yaitu memiliki variance dan autokorelasi konstan dengan berjalannya

waktu (Tambi, 1999). Namun demikian sebagian besar data seri ekonomi

cenderung mengikuti proses stokastik yang tidak stasioner, yaitu:

(3.26)

dengan α adalah konstant drift, β=1, dan et adalah komponen kesalahan (error

term). Jika et memiliki nilai rata-rata nol, variance konstan dan covariance nol

maka Xt adalah random walk dan dikatakan terintegrasi dengan ordo I(1). Variabel

Xt terintegrasi karena merupakan penjumlahan dari nilai dasar X0 (base value) dan

perbedaan X sampai waktu t. Karena β adalah unity (satu) maka X dikatakan

memilki akar unit (unit root), dan jika X tidak stasioner maka variance menjadi

tidak terbatas (infinite) dan setiap goncangan (shock) tidak menuju pada nilai rata-

ratanya (mean level). Satu data seri yang tidak stasioner perlu dilakukan

differencing untuk membuatnya stasioner. Xt dikatakan terintegrasi dengan ordo

Dx atau Xt~I(D) jika memerlukan differencing Dx kali untuk membuatnya stasioner

(Tambi, 1999).

Prosedur untuk menguji kointegrasi melalui dua tahap yaitu: (1) OLS

standar yang dilakukan pada level variabel untuk mendapatkan ordo integrasi dari

kombinasi linear tertentu. Nilai estimasi e diperoleh melalui

(3.27)

dengan H0 bahwa e mengandung unit root sehingga merupakan random walk diuji

dengan Ha bahwa ia stasioner dengan uji DF dan ADF. Uji DF dilakukan

berdasarkan OLS untuk regresi

dan uji ADF yang analog dengan uji DF didasarkan pada regresi dengan OLS

berikut

(3.28)

dimana et adalah estimasi tahap pertama dari nilai lag difference residual error

dan panjang lag k untuk mendapatkan white noise empiris (Tambi, 1999).

Model data seri yang memiliki hubungan keseimbangan jangka panjang

namun memiliki divergensi jangka pendek dapat diakomodasi dengan representasi

perbaikan kesalahan (error-correction representation). Model mekanisme

perbaikan kesalahan menangkap dinamika jangka pendek dan membuatnya

konsisten dengan dinamika jangka panjang. Hal ini dilakukan melalui tahap (2)

dari prosedur Engel-Granger yaitu mengestimasi model perbaikan kesalahan

dimana residual dari regresi keseimbangan kointegrasi digunakan sebagai regresor

perbaikan kesalahan (EC dengan lag period) pada model dinamik, yang

dinyatakan sebagai,

(3.29)

dengan menyatakan perubahan tingkat keseimbangan yang diinginkan

(desired equilibrium level) dan merupakan bentuk lag dari persamaan

hubungan jangka panjang. Persamaan perbaikan kesalahan diestimasi dengan

memasukkan regresor ECt-1 untuk menangkap dinamika jangka pendek (Tambi,

1999).

3.2.6. Model Oligopolistik Dinamik

Pasar dengan sendirinya bersifat dinamis dan perusahaan memiliki

kemampuan untuk mempengaruhi struktur dan juga tingkat persaingan (degree of

competition). Dengan mempengaruhi struktur maka harga dan atau kuantitas

menjadi veriabel keputusan yang strategis. Oleh karena itu dalam penelitian ini

digunakan model dinamik dengan mekanisme perbaikan kesalahan (error

correction mechanism, ECM). Pertimbangan utama penggunaan pendekatan

dinamik adalah untuk mengetahui dinamika jangka pendek sekaligus mengatasi

persoalan data yang tidak stasioner karena regresi terhadap data yang tidak

stasioner akan menghasilkan informasi hubungan jangka panjang yang semu

(spurious). Kerangka model ECM memungkinkan untuk mengakomodasikan

deviasi terhadap keseimbangan jangka panjang sebagai akibat random shock,

kekakuan harga, kontrak dan juga perubahan musiman dari penawaran dan

permintaan (Steen and Salvanes, 1999). Dengan menyertakan lag dari variabel

endogen, model ECM memungkinkan untuk menganalisis faktor dinamis

kebiasaan (habit) dari sisi permintaan, seperti juga adanya adjustment cost yang

ditanggung produsen pada sisi penawaran. Dengan demikian ECM mengatasi dua

persoalan sekaligus yaitu masalah statistik dinamika jangka pendek data dan

mengakomodasi pentingnya faktor dinamis seperti kebiasaan dan biaya

penyesuaian (adjustment cost).

Model oligopolistik dinamik untuk fungsi permintaan persamaan (3.21) menjadi,

dengan dan (3.30)

Sementara itu model relasi penawaran dinamik dari persamaan (3.23) adalah,

dengan , dan (3.31)

3.3. Hipotesis

Aktivitas lobi oleh kelompok produsen dapat meningkatkan produksi melalui

pengaruhnya terhadap harga output maupun biaya faktor. Kebijakan kuota dan

tarif impor gula meningkatkan harga gula di dalam negeri sehingga produsen

mendapatkan insentif untuk meningkatkan produksi. Namun tidak seperti pada

pasar kompetitif, pada struktur pasar oligopolistik dengan market power produsen

berproduksi pada perceived MR = MC yang menghasilkan output lebih kecil

dibandingkan output pasar kompetitif namun produsen mendapatkan rente

ekonomi karena menerima harga di atas harga paritas impor. Sementara itu

importir menerima rente ekonomi sebagai akibat pembatasan jumlah importir

karena importir membeli dengan harga dunia dan menjualnya di pasar domestik

dengan harga lebih tinggi. Hal ini tidak sulit dilakukan karena importir gula

umumnya adalah prosesor dan produsen gula yang mendapat lisensi impor

melalui fasilitas importir produsen dan importir terdaftar. Oleh karena itu,

berdasarkan proposisi tersebut diajukan tiga hipotesis untuk diuji kebenarannya.

1. Terdapat hubungan negatif antara aktivitas lobi yang dilakukan para produsen

gula dengan tingkat swasembada yang dicapai.

2. Terdapat hubungan positif antara aktivitas lobi produsen dengan biaya sosial

perburuan rente.

3. Terdapat hubungan negatif antara pencapaian swasembada dengan besarnya

rente ekonomi.

3.4. Ikhtisar

Pada Bab 3 dibangun kerangka pemikiran yang dibagi menjadi kerangka

teoritis dan kerangka konseptual. Pada bagian pertama disajikan kristalisasi teori

yang secara umum telah diulas pada bab sebelumnya yang menjadi landasan

berfikir untuk penelitian ini. Bagian ini diawali dengan uraian mengenai proses

pembuatan kebijakan dan keterkaitan antar elemen yang menjadi domain ilmu

ekonomi dengan elemen yang menjadi domain ilmu politik. Dalam memberikan

penjelasan terhadap proses pembuatan kebijakan ini terdapat dua pilihan teori

ekonomi politik yang tersedia yaitu voting model dan interest group model. Ketika

kebijakan pergulaan cenderung protektif sementara jumlah produsen gula relatif

kecil maka hal ini mengindikasikan kebijakan pergulaan tidak tepat didekati

melalui electoral channel. Oleh karena itu bagian ini menguraikan secara rinci

kerangka kerja model kelompok kepentingan yang oleh Becker disebut dengan

pressure group model sementara Gardner menggunakan istilah lobbying model.

Oleh karena itu dalam penelitian ini digunakan istilah model Becker-Gardner

sebagai operasionalisasi dari model kelompok kepentingan seperti dilakukan oleh

Sarker, et al. (1993). Ketika kerangka teoritis model kelompok kepentingan secara

umum telah diperoleh maka ia kemudian digunakan untuk membangun kerangka

pemikiran penelitian.

Setelah kerangka pemikiran penelitian yang sekaligus menjadi model teoritis

telah dibangun maka pada bagian berikutnya disajikan kerangka konseptual

penelitian sebagai cara mengoperasionalkan model teoritis tersebut. Pada bagian

ini disajikan berbagai kerangka konseptual penelitian untuk memberikan

penjelasan terhadap kompleksitas pergulaan nasional. Secara spesifik, interaksi

antara produsen dan konsumen gula dijelaskan pada sistem ekonomi dalam

kaitannya dengan produsen dan konsumen kebijakan pada sistem politik.

Untuk menjelaskan bekerjanya pasar kebijakan pada sistem politik maka

diperkenalkan variabel bobot politik sebagai proksi dari kemampuan lobi berbagai

kelompok kepentingan di industri gula. Namun karena penentuan bobot politik

memerlukan informasi mengenai elastisitas permintaan dan penawaran gula pada

struktur pasar gula dalam negeri yang oligopolistik maka dibangun model

permintaan dan penawaran gula berdasarkan model oligopolistik Bresnahan-Lau.

Persoalan muncul karena data ekonomi rentang waktu (time series) yang

digunakan umumnya bersifat non stasioner pada level namun stasioner pada beda

pertama. Oleh karena itu untuk menghindari hasil estimasi yang semu (spurious)

maka model oligopolistik Bresnahan-Lau dimodifikasi menjadi bentuk dinamik

melalui mekanisme perbaikan kesalahan (error correction mechanism).