Hukum dan Pembangunan USAHA NEGARA ... - Universitas Indonesia

164 Hukum dan Pembangunan

USAHA NEGARA DALAM MENGHADAPI KERUSAKAN LINGKUNGAN HIDUP YANG TERJADI DI LUAR

YURISDIKSI NASIONAL

Leonardo Bernard

Masalah lingkungan hidup dewasa ini tidak lagi menjadi masalah domestik, tetapi telah menjadi masalah global yang penanganannya memerlukan kerja sama internasional. Hal demikian dapat dilakukan dengan menetapkan masalah lingkungan hidup sebagai dasar masalah pelanggaran kewajiban terhadap seluruh anggota komunitas internasional (erga omnes) guna menjaga kebebasan lingkungan hidup. Akan tetapi, implementasi gugatan tersebut sebagian besar bukan didasarkan atas alasan melindungi kepentingan masyarakat internasional, tetapi karena negara tertentu menderita bentuk kerugian materiil.

A. Latar Belakang

Di era modem ini, bumi menghadapi beraneka ragarn masalah lingkungan hidup yang hanya dapat diatasi melalui kerja sarna intemasional. Masalah lingkungan hidup saat Ill! diakui sebagai kebergantungan ekologi yang tidak lagi mengindahkan batas nasional dan kejadian yang sebelumnya dianggap sebagai masalah domestik sekarang mempunyai dampak intemasional. I

Pencemaran air, 2 pencemaran udara,3 konservasi hewan-hewan yang berimigrasi,. pemanasan global,' dan perlindungan ozon,' merupakan

1 Philippe Sands dalarn Turtles and Tortures: The Transformation of International Law 33 NYUJlLP 527-58 (2001), menyatakan perkembangan masalah lingkungan hidup terefleksi dalam prinsip dan aturan hukum lingkungan internasional yang berlaku secara bilateral , regional, dan global mencerminkan saling kebergantungan internasional dalam 'dunia global.'

2 International Convention for the Prevention of Pollution of the Sea by Oil (London). 12 Mei 1954, berlaku 26 Juli 1958; International Convention Relating to Intervention on the High Seas in Cases of Oil Pollution Damage (Brussels), 29 November 1969, berlaku 6 Mei 1975; Convention on the Preservation of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter (London, Mexico City, Moscow, Washington DC), 29 Desember 1972, berlaku 30 Agustus 1975.

April - funi 2004

Usaha Negara Dalam Menghadapi Kemsakan Lingkungan Hidup 165

beberapa contoh masalah lingkungan yang mempunyai aspek lintas batas, bahkan bersifat global. Pada 1996, untuk pertama kalinya Mahkamah Imemasional mengakui adanya aturan umum hukum lingkungan intemasional dan mengakui adanya kewajiban tiap negara untuk menjamin kegiatan yang dilakukan di wilayahnya harus memperhatikan linglnmgan hidup di wilayah di luar yurisdiksinya, termasuk Iingkungan hidup di wilayah negara lain. 7 Dalam hal ini, hukum internasional berperan sebagai kerangka kerja yang penting bagi kerja sarna internasional antar-anggota masyarakat internasional dalam usaha untuk melindungi lingkungan hidup, baik lokal, regional maupun global. 8

Pertanyaan yang muncul adalah bagaimana hukum internasional menjamin perlindungan terhadap lingkungan hidup di luar yurisdiksi nasional. Meskipun menurut hukum internasional setiap negara mempunyai kewajiban lingkungan hidup terhadap warga negaranya dan terhadap negara lain yang mungkin d irugikan karena tindakannya:

3 Convention on Long·Range Trallsboundary Air PoLlution (Geneva), 13 November 1979, berlaku 16 Maret 1983; Trail Smelter Arbitration (U.S. v. Canada) 3 R.I.A.A. 1907 (1941).

4 Convention for lhe Protection of Migratory Birds in the United States and Canada (Washington), 16 Agustus 1916; Convention for the Protection of Migratory Birds alld Game Mammals (Mexico - United States), 7 Februari 1936; COllvention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals (Bonn), 23 Juni 1979, berlaku 1 November 1983; Agreement for the Implementation of the Provisions oj the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks (New York), 4 Desember 1995, berlaku 11 Desember 2001.

5 United Nations Framework COllvention on Climate Change (New York), 9 Mei 1992, berlaku 24 Maret 1994; Protocol to the United Na,;ons Framework Convention on Climate Change (Kyoto), 11 November 1997.

6 Convention for the Protectioll of the Ozone Layer (Vienna), 22 Maret 1985, berlaku 22 September 1988.

7 The Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons (Advisory Opinion) (1996) I.C.J. Reports 226 hal. 242.

8 Philippe Sands, Principles of International Ellvironmental Law, 2nd edit ion, (Cambridge University Press, 2003), p. 12.

9 Pasal 136 United Noeions Convention on the Law of the Sea ("UNCLOS"); Prinsip 15 Rio Declaration on Ellvironmelil and Development ("Oeklarasi Rio"); Icelandic Fisheries Case (U. K. v. lcelanti), 1.e.J. Rep. 3 and 175, 1974; P.W. Birnie dan A.E. Boyle,

Nomor 2 Tahun XXXIV


tidaklah jelas apakah kewajiban yang sarna juga ada terhadap masyarakat internasional sebagai keseluruhan. 1O

Dalam kasus Nuclear Test, II dibawa oleh Australia dan Selandia Baru yang menuntut Prancis untuk menghentikan tes nuklir atmosfir yang dilakukannya di Pasifik Selatan, kasus yang dibawa menimbulkan pertanyaan hukum yang lebih rumit dari sekadar tuduhan pelanggaran kedaulatan dengan menempatkan bahan radioaktif di wilayah suatu negara: apakah Australia dan Selandia Baru mempunyai hak untuk membawa sebuah tuntutan hukum ke Mahkamah Internasional dengan dasar pelanggaran kewajiban terhadap seluruh anggota komunitas internasional (erga omnes) untuk menjaga kebebasan lingkungan hidup dari tes nuklir secara umum atau pelanggaran terhadap kebebasan di laut bebas?

Kasus tersebut mempertanyakan apakah sebuah negara mempunyai kompetensi untuk membawa tuntutan lingkungan hidup untuk mencegah kerusakan terjadi di wilayah di luar yurisdiksi nasional, meskipun negara tersebut tidak menderita kerugian material. Hal ini menimbulkan kemungkinan untuk membawa kasus dengan dasar kewajiban terhadap masyarakat internasional secara keseluruhan (erga omnes), baik berdasarkan perjanjian internasional atau hukum kebiasaan internasional.

Secara umum, jika satu negara anggota suatu perjanjian internasional beranggapan negara lain melanggar kewajiban dari perjanjian tersebut, negara yang pertama mempunyai hak, berdasarkan perjanjian tersebut, untuk menuntut pelaksanaan kewajiban dari negara yang melanggar, meskipun negara yang menuntut tidak menderita kerugian material. 12 Namun, dalam sebagian besar kasus yang melibatkan pelanggaran perjanjian internasional , negara yang menuntut dibawanya

International Law and The Environment, 2nd ed. (New York: Oxford University Press, 2002), hal 88-89; International Law Association, "Report of the Sixtieth Conference," Montreal 197 (1982).

10 Nuclear Tests Case (Australia & New Zealand v. France) (Interim Protection) (1973) I.C.!. Reports 99, 135; (Judgment) (1974) I.C.!. Reports 253, 457.

II Ibid.

12 The Wimbledon Case (Great Britain, France, Italy, Japan and Poland (Intervening) v. Germany) . P.C.I.J. Series A, No.1 (1923).

April - Juni 2004

Usaha Negara Dalam Menghadapi Kerusakan Lingkullgan /iidup 167

kasus tersebut karena menderita bentuk kerugian materidl dan bukan untuk melindungi kepentingan masyarakat internasional. i3

Dengan tidak adanya sebuah perjalljian internasional, apakah sebuah negara mempullyai kepentingan hukum dalam perlindungan lingkungan hidup di wilayah yang terletak di luar yurisdiksi nasionalnya, yang membuatnya dapat menggnnakan hak perlilldungan hukum atas nama masyarakat illternasional secara keseluruhan (actio popularis)? Hal demikian dapat terjadi pada situasi jika aktivitas suatu llegara dituduh menyebabkan kerusakan tingkungan hidup di wi\ayah yang dimiliki bersama oleh semua negara anggota komunitas internasional,'4 seperti laut bebas, dasar laut di luar yurisdiksi nasional, allgkasa luar atau mungkin Antartika." Dalam kasus tersebut, pertanyaannya adalah negara mana yang mempunyai hak untuk menuntut pelaksanaan kewajiban internasional yang ada untuk mencegah kerusakan Iingkungall hidup di wilayah yang dimiliki bersama?

Masalah ini pernah disinggung oleh Mahkamah Internasional dalam dua kesempatan. Dalam kasus South West Africa (Preliminary Objection) (1950),16 Mahkamah Internasional menyatakan meskipun hak semacam ini (actio popularis) mungkin dikenal pada beberapa sistem hukum nasional, hak tersebut tidak dikenal dalam hukum internasional saat ini; hak tersebut juga tidak dapat dianggap sebagai "prinsip hukum umum" sebagaimana dimaksud dalam Pasal 38 paragraf I (c) Statuta Mahkamah Internasional. 17 Namun, dalam kasus Barcelona Traction,

13 Southern Bluefin TUlia Cases (Australia & New Zealand v. Japan), Imernational Tribunal for the Law of the Sea, 4 Agustus 2002, 39 ILM 1359 (2000).

14 Pasal 21 Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, UN Doc. A/CONF.48114, 7, II I.L.M. (1972) ("Deklarasi Stockholm"); Pasal 2 Deklarasi Rio.

15 Dalam hal Antartika, Philippe Sands menyatakan aturan lingkungan hidup berkembang dalam konteks masalah hukum yang kompleks antara klaim dari beberapa negara untuk memperoleh kedaulatan atas Antartika, dan pandangan berlawanan dari sebagian besar negara lainnya yang menyatakan bahwa Antartika adalah bag ian dari 'global common' dan bukan subyek dari yur isdiksi eksklusif dari negara manapun.

Lihat Sands, op. cit., hal. 710.

16 South West Africa Cases (Ethiopia v South Africa, Liberia v. South Africa) (Preliminary Objection) (1950) I.C.J. Reports 47.

Nomor 2 Tahun XXXIV


I.C.I. menyatakan ada kewajiban negara yang jika dilanggar akan menimbulkan secara tidak langsung mengakui adanya hak yang menu rut hukum internasional dianggap sebagai actio popularis jika ada kewajiban yang bersifat erga omnes:

". .. an essential distillction should be drawn between the obligation of a state towards the international commullity as a whole, alld those arising vis-a-vis in the field of diplomatic protection. By their very nature the former are the concern of all states. In view of the importance of the rights involved, all states can be held to have a legal interest in their protection; they are obligation erga omnes. ,,18

Walaupun pada umumnya yang termasuk dalam kewajiban erga omnes adalah tindakan agresi dan genosida serta pelanggaran berat hak asasi manusia,19 tetapi banyak yang mempunyai pandangan kewajiban erga omnes dapat meliputi kegiatan yang menimbulkan kerusakan lingkungan hidup di wilayah yang terletak di luar yurisdiksi nasional. 20 Dukungan terhadap pandangan tersebut juga dapat dilihat pada klasifikasi International Law Commission yang menyatakan polusi pada atmosfir dan laut sebagai kejahatan internasional. 21

17 South West Africa Cases (Ethiopia v South Africa, Liberia v. South Africa) (Second Phase) (1966) I.C.I. Reports 47.

IS Barcelona Traction, Light and Power Co. Case (Belgium v. Spain) I.e.]. Reports 1970, p.3 para. 33-34.

19 M. Ragazzi, The Concept of International Obligation Erga Omnes (1997). Lihat Case Concerning East Timor, I.C.J. Repons (1995) 2, par. 29, di mana Mahkamah Internasional menyatakan . rights of self determination' mempunyai karakter erga omnes.

20 L Brownlie, .. A Survey of International Customary Rules of Environmental Protection," dalam L. Tec1aff dan A. UUon (eds.), lnternational Environmental Law (1975), 5; I. Charney. 'Third State Remedies for Environmental Damage to the World's Common Spaces,' dalam F. Francioni dan T. Scovazzi, International Responsibility for Environmental Harm, (1991) 149 pada 157; K. Leigh, 'Liability for Damage to the Glob,al Commons' (makalah dipresentasikan pada Simposium DEeD mengenai Liability for Nuclear Damage, Helsinki , September 1992), 25; D. O'Connell, The lnternational Law of the Sea (1984), vol. 2, 988-9.

21 Drafl Articles on State Responsibility , Pasal 19, Pt. 1, Yearbook of the International Law Commission (1980-11), Pt. 2, 30.

April - funi 2004

Usaha Negara Dalam Menghadapi Kerusakan Lingkungan Hidup 169

Sangat disayangkan banyak negara masih enggan lIntuk melaksanakan kewajiban terhadap perlindungan lingkungan hidup. Contoh utama adalah tidak adanya satll negara pun yang menuntut U ni Soviet atas kewajiban hllkum internasionalnya terhadap akibat kecelakan Chernobyl pad a 1986 karena faktor politis.22 Hal ini menunjukan perlunya kerja sarna masyarakat internasional dalam menegakkan kewajiban ling kung an hidup internasional, sehingga dapat menjadi preseden yang berlaku untuk seluruh Negara.

B. Hak Negara Untuk Melakukan Tuntutan Hukum Terhadap Penyebab Kerusakan Lingkungan Di Luar Yurisdiksi Nasional

Hak Negara untuk melakukan tindakan atau tuntutan hukum menu rut hukum internasional pad a prinsipnya hanya terbatas bagi negara yang mengalami kerugian (injured states). 2J Dalam fase kedua kasus South West Africa,24 Liberia dan Ethiopia, walaupun merupakan anggota Liga Bangsa-Bangsa dengan hak-hak khusus sesuai dengan yang perjanjian di antara mereka, dinyatakan tidak mempunyai hak atau kepentingan hukum dalam pelaksanaan kewajiban Afrika Selatan terhadap penduduk dari wilayah ilU. Hal tersebut dianggap sebagai masalah Liga BangsaBangsa; anggota individual tidak mempunyai hak untuk membawa pelanggaran tersebut ke hadapan Mahkamah Internasional.

Walaupun istilah injured state digunakan oleh ILC dalam arti luas, termasuk hak atau kepentingan hukum satu negara yang diusik oleh negara lain. Istilah ini menimbulkan kesulitan dalam sebagian besar sengketa lingkungan antar-negara . Penyangkalan hak untuk memancing di laut bebas seperti dalam Icelandic Fisheries Cases2

' atau polusi di laut

22 Sands, op. cit., p. 887-9.

23 International Law Commission's Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts 2000 [ILC Draft on State Responsibility], pasal 43.

24 South West Africa Cases op. cit.

Lihat Ian Brownlie, Principles of Public International Law, (5" ed., (Oxford , 1999), p. 469-76.

25 Icelandic Fisheries Case (U.K. v. Icelaruf) , I.C.1. Rep. (1974) 3.

Nomor 2 Tahun XXXIV


bebas yang mempengaruhi kepentingan negara pantai jelas termasuk dalam konsepsi ILC mengenai injured state.

Lain halnya jika pelanggaran hukum internasional yang terjadi hanya mempengaruhi kepentingan global bersama, atau wilayah yang merupakan kepentingan bersama, seperti lapisan ozon atau iklim global. Dalam Nuclear Test Cases ,2' pelanggaran semacam itu tidak dengan sendirinya mempengaruhi hak Negara secara individual, melainkan hak komunitas Negara-negara secara keseluruhan. Permasalahan dari hak hukum dalam konteks ini secara khusus menyangkut bagaimana hak masyarakat internasional dapat ditegakkan oleh negara yang bukan injured states melalui tuntutan hukum internasional, atau dalam bentuk representasi kepentingan publik lainnya.27

Hukum internasional memungkinkan, dalam situasi khusus, pelaksanaan kewajiban tertentu yang menyangkut kepentingan semua negara atas nama komunitas internasional secara keseluruhan.28 Dalam Barcelona Traction Case,29 Mahkamah Internasional merujuk pada kewajiban 'erga omnes' di mana semua negara mempunyai hak untuk membawa tuntutan hukum terhadap pelanggarannya. Beberapa norma hak asasi manusia termasuk di dalam kewajiban ini,3O dan sejumlah perjanjian

2. Nuclear Tests Case (Australia & New Zealand v. France) (Judgment) (1974) I.C.1. Reports 253, 457.

27Secara umum lihat E. Schwelb, The Actio PopulaTis and International LAw, 2 Israel YBHR 46 (1972); 1. Charney, Third State Remedies in International Law, 10 Mich JlL 57 (1989); P. Weil, Towards Relative Normativity in International Law?, 77 AJIL 413 (1983) .

28 Secara umurn lihat W. Riphagen, II Year Book of the International Law Commission (1980) PI. I, 119-20, para. 64-5; James Crawford, 1'" Report (1998), UN Doc. A/CN.4/490IAdd.1. para.69-71; Ragazzi, The Concept of International Obligation Ergo Omnes (Oxford, 1997).

29 Barcelona Traction, Light and Power Co. Case (Belgium v. Spain) I.C.J . Reports 1970, p.3 para.33-34.

30 Ibid; Lihat Reservations to the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Advisory Opinion) I.C.J. Reports (1951) 23; United States Dip/omatic and Consular Staff in Tehran, (US v. Iran), I.C.J. Reports (1980) 42; East Timor Case, I.C.J. Reports (1995) hal. 102; Genocide Convention Case (Preliminary Objection) I.e.J. ll.eports (19%) hal. 616, para. 31.

April - Juni 2004

Usaka Negara Dalam Menghadapi Kerusakan Lingkuflgan Hidup 17 1

internasional mengenai hak asasi manusia mengizinkan pelanggaran untuk dibawa ke depan tribunal hukum oleh Negara peserta perjanjian tersebut. 3t

Perlindungan wilayah bersama seperti laut bebas , atau kepentingan bersama seperti lapisan ozon atau iklim global, merupakan masalah aktual terhadap perlindungan hak asasi manusia, tanpa adanya hak hukum bagi komunitas internasional , tidak akan ada injured state yang dapat meminta pertanggungjawaban Negara atas pelanggaran kewajiban ini. Kewajiban terhadap tanggung jawab lingkungan global mungkin mempunyai karakter erga omnes, namun dalam Nuclear Test Cases 1974 Mahkamah Internasional tidak mendukung pernyataan adanya actio popularis terhadap kebebasan laut bebas untuk ditegakkan oleh semua Negara 32

Sebaliknya, ILC mengenal hak negara untuk menegakan kepentingan kolektif dalam pengertian yang lebih luas untuk mencal.:up tanggung jawab global terhadap lingkungan dan untuk memperbolehkan actio popularis dalam keadaan tertentu. 33 Pasal 49( I) (b) dari ILC Draft mengenai Tanggung Jawab negara yang menyatakan, "any state may claim if the obligation breached is owed to the international community as a whole." Pasal ini memperhatikan perjanjian multilateral dan hukum kebiasaan yang terus bertambah mengenai perlindungan terhadap lingkungan global atau wilayah yang merupakan kepentingan bersama. Perjanjian tersebut menciptakan kewajiban untuk melindungi kepentingan komunitas internasional secara keseluruhan. Hal ini terlihat dari penggunaan istilah 'warisan bersama umat manusia ' (common heritage of mankind) yang terdapat di Konvensi mengenai Perubahan Iklim dan Keanekaragaman Hayati. 34 ILC sekarang telah mengakui semua negara

31 Sebagai contoh lihat Ireland v. UK, European Court of Human Rights Se ... A125 (1978), hal. 90

32 Judge de Castro dalam Nuclear Tests Case (Australia & New Zealand v. France) (Judgment) (1974) l.e.J. Repons 387, bandingkan dengan Judge Petren hal. 303 .

Lihat juga Judge Weeramantry dalam kasus Danube Dam Case (Gabcikovo-Nagymaros Project) (Hungary v. Slovakia) I. C.L Rep. 1997 7 ~

33 International Law Commission's Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts 2000, pasal 43 dan 49.

34 Un ited Nations Framework Convention on Climate Change (New York), 9 Mei 1992, Preamble, berlaku 24 Maret 1994; Convention on Biological Diversity (Rio de Janeiro) 5 Juni 1992, Preamble, berlaku 29 Desember 1993, 31 ILM 822 (1992).

Nomor 2 Tahun XXXIV


mempunyai kepentingan individu dan kolektif dalam pelaksanaan perjanjian-perjanjian tersebut. 35

UNCLOS mengakui hak negara pelabuhan untuk melakukan tuntutan hukum terhadap kapal yang menumpahkan minyak di wilayah laut negara tersebut, termasuk di laut bebas. 36 Peraturan negara pelabuhan merupakan kemajuan yang penting dalam perkembangan tanggung jawab !intas batas terhadap polusi laut, mengakui situasi di mana negara dapat melakukan tindakan hukum terhadap polusi yang tidak menyebabkan kerusakan nasional. 37

Bagaimanapun luasnya hak untuk me!indungi kepentingan bersama diekspresikan, tidak semua bentuk reparasi tersedia bagi negara yang bertindak untuk melindungi kepentingan bersama. 38 Negara tersebut jelas mempunyai hale yang sarna seperti injured state untuk menuntut diberhentikannya pelanggaran kewajiban apapun terhadap komunitas internasional secara keseluruhan. 39

Lillat E.L. Kirgis, Standing to Challenge Human Endeavors that Could Change the Climate, 84 AJIL 525 (1990); A.E. Boyle dalam R. Churchi ll dan D. Freestone, International Law and Global Climate Change (London, 1991L

3' James Crawford, I" Report (1998) UN Doc. A/CN.4/460, para. 100. Cf. The Wimbledon Case (Great Britain, France, Italy, Japan and Poland (Intervening) v. Germany), P.C.U. Series A, No. I (1923), 20, dan Gray, Judicial Remedies in International Law (Oxford, 1987) , 21 Iff.

36 Ps. 218(1) UNCLOS.

Kebergantungan yang makin meningkat terhadap penegakan hukum pengaturan maritim oleh Negara pelabuhan dapat dilihat daTi perkembangan MoU kerjasama regional yang mengkoordinasi aluran negara-negara pelabuhan mengenai keselamatan lingkungan, termasuk pasal-pasal dalam MARPOL mengenai potusi minyak. (T. Keselj, Port state jurisdiction in respect of pollution from ships: the 1992 United Nations Convention on the Law of the Sea and the Memoranda of Understanding, Ocean Development and International Law 30 (I), 1999, hal. 127-60; L. de La Fayette, Komunikasi pribadi (melalui email), IUeN Observer - IMO, 7 April, 2002. hal. 222-23.

37 Michael Mason, Transnational Compensation for Oil Pollution Damage: Examining Changing Spatia/ilies of Environmental Liabiliry, Department of Geography and Environment, London School of Economics, Houghton Street, London, WC2A 2AE.

38 Charney, loc.dl.

39 International Law Commission's Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts 2000, pasal 49(1)(a).

April - Juni 2004

•


Lebih dari itu, ketersediaan reparasi bergantung pada keadaan dari pelanggaran tersebut, sejauh apa kepentingan negara tersebut terganggu, dan seberapa besar risiko terhadap kepentingan bersama 40 Suatu negara tidak akan mempunyai hak untuk meminta kompensasi untuk kerugian material terhadap lingkungan hidup global selain biaya pembersihan yang harus dikeluarkan negara tersebut41 Bentuk reparasi yang dapat diberikan mungkin terbatas pada pengakuan telah terjadi pelanggaran.

C. Tanggung Jawab Negara terhadap Kerusakan Lingkungan Hidup di luar Yurisdiksi Nasional

Perkembangan aturan hukum internasional mengenai perl indungan lingkungan tidak akan banyak berguna tanpa penegakan hukum yang efektif. Pendekatan tradisional dilakukan melalui klaim antar-negara sesuai dengan Pasal 33 Piagam PBB. Ada banyak kekurangan dari penegakan hukum lingkungan internasional dengan cara ini, terutama jika melibatkan institusi yuridis,42 seperti efeknya terhadap hubungan diplomatik kedua Negara, serta rumit, lama, dan mahalnya tuntutan internasional.

Mungkin keberatan terhadap pendekatan tradisional ini paling tercermin dalam kasus Trail Smelter yang sebagian besar hanya mempermasalahkan ganti kerugian sebagai akibat pelanggaran hukum internasional. Sistem seperti iill mempunyai karakter bilateral dan konfronsional: mengasumsikan injured state yang haknya dilanggar mempunyai hak untuk menuntut diturutinya standar perlindungan lingkungan internasional.

40 Pasal 49(2) (b) ILC Draft.

41 A.E. Boyle dalam R. Wetterstein (ed.), 'Harm to the Environment (Oxford, 1997) , bah 7; J. Charney dalam Francioni dan Scovazzi (eds.), International Responsibility for Environmental Harm (London, 1991).

42 R. Bilder. The Settlement of Disputes in lhe Field of the International Law of the Environment, 144 Recueil des Cours 139 (1975) hal. 141; c. Cooper, The Management of International Dispwes in the Context of Canada-US Relations: A Survey and EvaLuation of Techniques and Mechanisms, 24 CYIL 247 (1986); P. Okawa dalam Evans (ed.). Remedies in International lAw (Oxford, 1889), hal. 157; P.H. Sand, Lessons Learned in Global Environmental Governance (Washington DC, 1990).

Nomor 2 Tahun XXXIV


Tuntutan untuk kerusakan akibat polusi lintas batas dengan demikian adalah aplikasi yang paling sesuai, meskipun pad a praktiknya cara ini tetap ada kekurangannya, seperti negara yang lebih memilih untuk menghindari tanggung jawab Negara (state responsibility) dan lebih memilih metode pertanggungjawaban berdasarkan hukum nasional. Tidak ada bencana polusi modern, termasuk Chernobyl, Sandoz, atau Amoco Cadiz, yang menghasilkan tuntutan internasional terhadap negara yang bersangkutan. Satu-satunya preseden yang menyatakan Negara bertangung jawab atas kerusakan lingkungan dalam hukum internasional adalah Resolusi Dewan Keamanan PBB 687, yang diadopsi setelah invasi Irak ke Kuwait tahun 1991.43

Hukum lingkungan internasional tidak lagi terfokus pada ganti kerugian terhadap kerusakan lingkungan, tetapi terfokus pada pengendalian dan pencegahan kerusakan lingkungan serta pelestarian dan kesinambungan penggunaan ekosistem dan sumber daya alamo Penegakan hukum lingkungan internasional harus mampu, pertama, menjamin kepatuhan terhadap kewajiban untuk mengendalikan polusi, pelestarian sumber daya alam, pengendalian risiko lintas batas, dan kerja sarna internasional. Kedua, munculnya masalah yang berkarakter global, mempengaruhi atmosfer, laut, sumber daya alam lainnya memerlukan tanggapan yang sesuai, serta pengakuan pandangan hanya injured states yang mempunyai hak untuk menuntut tidak lagi sesuai untuk mencapai tujuan pengimplementasian standar regional dan global, atau untuk perlindungan kepentingan bersama (common interest) atau milik bersama (common property). Ketiga, banyak masalah lingkungan yang bersifat kumulatif dan timbul setelah jangka waktu yang panjang; pad a situasi itu hanya langkah pencegahan yang dapat memberikan solusi yang efektif.44

Tribunal yuridis seringkali tidak dapat memberikan solusi ini. Keterbatasan mereka dapat diamati lewat dua keputusan penting Mahkamah Intemasional menyangkut pengendalian risiko terhadap lingkungan hidup. Dalam Advisory Opinion Concerning the Threat or Use of Nuclear Weapons, Mahkamah Internasional menunjukan tidak mungkin

43 UN Security Council Resolution 687, 30 ILM (1991), hal. 846.

Lihat juga UNCC Governing Council Decision 7 (1992), para. 35, 31 ILM (1992), hal. 1045.

44 Bilder, op. cit., hal. 225.

April - Juni 2004


untuk mengakomodasikan kepentingan publik melalui liligasi multilateral dalal11 proses pel11berian advisory opinion," tetapi hal tersebut tidak mengubah pentingnya negosiasi untuk perkel11bangan lebih lanjut pelucutan senjata nuklir.

Kasus Gabcikovo-Nagymaros Dam adalah kasus pertal11a di Mahkal11ah Internasional yang masalah utamanya adalah pengawasan iingkungan dan pengendalian risiko.46 Namun, kasus ini pun berakhir dengan keputusan yang memerlukan negosiasi antara para pihak untuk mencari penyeiesaian.

Dalam kasus yang sengketanya bersifat multilateral, atau melibatkan masalah fundamental seperti pilihan sosial, ekonomi, atau politik, negara biasanya lebih memilih untuk menyelesaikan masalah tersebut lewat negostasl. Hal tersebut memberikan lebih banyak ruang untuk aturan yang fleksibel atau solusi yang tidak terikat pada hukum internasional, tetapi mengakomodasi kepentingan dari semua pihak.

1. Konsep Tanggung Jawab Negara daIarn Hukum Lingkungan Internasional

Menurut prinsip hukum internasional, every international wrollgful act of a State entails the international responsibility of that State. 47 Negara yang bertanggung jawab atas pelanggaran hukum internasionai mempunyai kewajiban untuk menghentikan tindakan tersebut, dan memberikan janji untuk tidak mengulangi tindakan tersebut, serta untuk memberikan ganti rugi sepenuhnya atas kerugian yang diakibatkan tindakan tersebut 48

45 The Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Q1h cit.

46 Gabcikovo-Nagymaros Project, Qlh cit.

47 Corfu Channel Case (UK v. Albania), ICJ Rep. 4 (1949), p. 18 lCorfu Channen; Phosphates in Morocco (Preliminary Objections) (Italy v. France), peIJ Series AlB, No. 74 (1938) [PhospilaJes in Morocco], p. 10; Case Concerning Avena alld Otiler Mexican Nationals (Mexico v. US), ICJ WL 256903 (2 1 January 2003); Case Concerning Oil Platforms (Islamic Republic of Iran v. US), IC] WL 23335678 (6 November 2003).

Lihat Martin Dixon, Textbook on International Law, 2nd ed., Blackstone Publishing (1996), hal. 219. Secara umum lihat ILC Draft on State Responsibility .

48 Factory at ChorlOw (Indemnity) (Merits) (Germany v. Poland), PClJ Rep. Series A, No. 17 (1928) [Factory at CiIonow], p. 47; Rainbow Warrior Case (France v. New ZeaLand), 26 I.L.M. 1346 (1987); Lusitania Case (United States v. Germany) 7 R.I.A.A.

Nomor 2 Tahun XXXIV


Dalarn konteks hukurn lingkungan, walaupun tidak ada instrurnen yang dapat digunakan secara urnurn yang rnengatur tanggung jawab dan liability Negara, Draft ILC rnengenai tanggung jawab negara rnengurnpulkan hukurn internasional urnurn yang dapat digunakan (jika rnencerrninkan hukurn kebiasaan internasional) dalarn aturan lingkungan hidup yang terdapat dalam perjanjian internasional dan aturan-aturan lain yang rnengikat. Pendekatan In! telah digunakan oleh Mahkarnah Internasional dalarn kasus Gabcikovo-Nagymaros Project!'

Prinsip 12 Draft Prinsip UNEP 1978 juga rnenyatakan negara bertanggung jawab atas pernenuhan kewajiban lingkungan internasional rnenyangkut penggunaan surnber daya alarn rnilik bersarna. Negara adalah subjek liability yang sesuai dengan hukurn internasional untuk kerusakan lingkungan akibat pelanggaran kewajiban di wilayah di luar yurisdiksinya.50 Walaupun rnasalah utamanya adalah kewajiban Negara, aktivitas perseorangan yang rnengakibatkan kerusakan lingkungan, seperti dalarn kasus Trail Smelter, tetap rnenjadi tangung jawab negara . Negara rnernpunyai kewajiban untuk rnengendalikan, bekerja sarna, atau untuk rnernberitahukan, yang tidak dapat dihindari dengan rnelirnpahkan tanggung jawab kepada pihak perorangan.51

32 (1956); Ps. 31 & 36 ILC Draft; Rebecca M.M. Wallace, International Law, 2"" ed., Sweet & Maxwell, London (1992), hal. 171; Martin Dixon, Text Book on International Law, 3" ed., Blackstone Press (1996), hal. 227.

Kewajiban uotuk memberikan ganti kerugian sering disebut liability (p.M. Dupuy dan H. Smets, Compensation for Damage Due to Trans/artier Pollution, dalam OEeD, Compensation for Pollution Damage (1981), hal. 182). Menurut Goldie, liability mempunyai arti yang lebih tuas , yaitu konsekuensi dari kegagalan dalam memenuhi suatu kewajiban. alau untuk. memenuhi standar suatu perbuatan. Dengan demikian, liability adalah ganti rugi ketika tanggung jawab dan kerugian yang diakibatkan oleh kegagalan dalam memenuhi kewajiban hukum tersebut (L. Goldie, Concepts of Strict and Absolute Liability and the Ranking of Liability in Terms of Relative Exposure to Risk, 16 Netherlands Yearbook of International Law 175 (1985), hal. 180.

49 Gabcikovo-Nagymaros Project, lac. cit.

50 Prinsip 12 memanggil Negara-negara untuk 'co-operate to develop further international law regarding liability and compensation for the victims of environmental damage arising out of utilization of a shared natural resource and caused to areas beyond their jurisdiction '.

51 US Diplomatic and Consular Staff in Tehran Case (US v. Iran), ICJ Rep. 3 (1980), p. 3; G. Handl, State Liability for Accidental Transnational Damage by Private Persons, 74

April - Juni 2004


2. Konsep Strict dan Absolute Liability

Konsep strict atau absolute liability atas kerusakan lingkungan tidak didasarkan pada pelanggaran kewajiban negara, tetapi muncul secara independen melalui prinsip hukum umum, keadilan, atau kesetaraan kedaulatan." Konsep ini menekankan pada aktivitas yang tidak dilarang, tetapi menyebabkan kerusakan.53

Strict liability mempunyai berbagai macam arti, baik dalam hukum nasional dan internasional. Strict liability dapat berarti pembal ikan beban pembuktian kepada tergugat untuk membuktikan ia tidak lalai atau melakukan kesalahan. Strict liability juga dapat berarti tidak diperlukannya unsur kelalaian atau kesalahan, tetapi ada beberapa pembelaan yang dapat digunakan. Dalam konsep ini perbedaan antara strict dan absolute liability hanya pada lebih besarnya 1 ingkup faktor kelalaian yang memungkinkan negative responsibility . Perbedaan ini dapat dilihat pada konvensi mengenai civil liability . 54

Namun, bukan berarti tidak ada pembelaan yang dapat digunakan dalam absolute liability . Dalam draft mengenai tanggung jawab negara, lLC memberikan sejumlah situasi yang mung kin dapat menjadi pengecualian terhadap pelanggaran hukum internasional. 55 Pengecualian ini termasuk tindakan balasan (countermeasures), persetujuan (consent), keadaan terpaksa (force majeure), keadaan bahaya (distress), keadaan darurat (necessity), dan pembelaan (self defense). Selain itu, Negara tidak dapat bertanggung jawab alas risiko kerusakan lingkungan yang tidak

AJIL 525 (1980); Jimenez de Arechaga, dalam Sorensen, Manual of Public Ill/emational Law (London, 1968); ps. 8 & II ILC Draft on Slate Responsibility.

52 G. Handl , Liability as an Obligation Established by a Primary Rule of International Law, 16 NYIL 49 (1981), hal. 77-8; L. Goldie, Liability for Damage and the Progressive Development of IlIlemotionaL Law, 14 ICLQ (1965), hal. 1189.

53 M. Akehurst, International Liability for Injurious Consequences Arising out of Acts Not Prohibited by InternationaL Law, 16 NYIL (1985), hal. 3; A.E. Boyle, State ResponsibiLity and International Liability for Injurious Consequences oj Acts Not Prohibited by InternationaL Law: A Necessity DistinC/ion, 39 ICLQ (1990), hal. I.

54 Lihat L. Goldie. Concepts of Strict and Absolute Liability and the Ranking of Liability in Terms oj Relative Exposure to Risk, loco cit

55 Pasal 20-26 ILC Draft; Jagota. State Responsibility: Circumstances Precluding WrongfuLness, 16 NYIL (1985), hal. 249.

Nomor 2 Tahun XXXIV


diketahui dan tidak mungkin diketahui oleh negara tersebut. Pengetahuan mengenai risiko terjadinya kerusakan adalah elemen penting untuk menentukan tanggung jawab Albania dalam kasus Corfu Channel 56

Pertanyaan apakah negara dapat dianggap bertanggung jawab secara strict atau absolute atas kerusakan lingkungan tidak dapat dijawab hanya dengan menanyakan apakah kesalahan adalah kondisi yang diperlukan dalam tanggung jawab berdasarkan hukum internasional. 57 Ada dua hal yang dapat dijadikan dasar dalam sebagai standar tanggung jawab suatu negara. Pertama, kewajiban untuk mengendalikan sumber kerusakan, seperti yang terdapat dalam prinsip 21 Deklarasi Stockholm, dapat dilihat sebagai kewajiban due diligence atau sebagai pencegahan kerusakan. Kedua adalah penggunaan prinsip strict atau absolute liability dalam hukum internasional, baik dari pengakuan oleh yurisprudensi internasional dan praktik Negara-negara, maupun melalui analogi dari prinsip umum hukum nasional atau perjanjian mengenai civil liability.

Pendapat ada hubungan langsung antara tanggung jawab dan kenyataan adanya kerusakan sangat ditekankan oleh Goldie dan Schneider. 58 Mereka melihat Corfu Channel dan Lac Lanoux sebagai kemunculan strict liability sebagai prinsip umum hukum internasional. Penulis lain lebih berhati-hati.

Jenks melihat ultra-hazardous activities sebagai katagori tersendiri di mana strict atau absolute liability merupakan prinsip khusus, sebagai alat untuk memindahkan beban pembuktian dan menjamin distribusi kerugian yang adil." Pandangan ini didukung oleh rapporteurs ILC dalam

56 Corfu Channel Case (UK v. Albania), IC] Rep. 15 (1949).

57 Jimenez de Arechaga, dalam Sorensen, QU.,. cit., hal. 271; G. Handl, International Liability for the Pollution of International Watercourses: Balancing Interests, 13 eYIL 156 (1975), hal. l63ff., yang mengkritik Goldie karena menggunakan strict liability tanpa adanya nial 3tau kelalaian.

58 L. Goldie, Liability jor Damage and the Progressive Development of International Law, QIh cit., hal. 9; I . Schneider, World Public Order of the Environmelll (London, 1975), bab 6.

Lihat juga ]. Kelson, State Responsibility and the Abnormally Dangerous Activity, 13 Harv. ILR 197 (1971) , hal. 235.

S9 C. W. Jenks, Liability for Ultra~Hazardous Activities in International Law, 177 Recueil des Cours 99 (1966), hal. 105.

Lihat juga M. Hardy, Nuclear Liability: The General Principles of Law and Further Proposals, 36 BYIL 223 (1960).

April - Juni 2004

Usaha Negara Dalam Mellghadapi Kerusakan Lingkungan Hidup [79

topic 'International Liability' W Definisi dari ultra-hazardous activities dilihat dari seriusnya potensi kerusakan yang dapat terjadi daripada seberapa besar risiko kerusakan akan terjadi. Satu hal yang jelas masuk dalam katagori ini adalah nuldir 61

Klaim yang dibawa oleh negara secara umum tidak mendukung standar tanggung jawab tertentu. Hanya klaim Cosmos 954 yang dibawa Kanada secara eksplisit menggunakan pandangan negara secara absolute bertanggung jawab lerhadap ultra-hazardous activities sebagai prinsip hukum umum.62 Namun, Idaim ini juga didasari oleh Space Objects Liability Convention 1972, yang secara khusus menggunakan absolute liability. Klaim tersebul akhirnya diselesaikan secara ex gratia oleh Uni Soviet.

D. Penutup

Walaupun dalam kasus pada 1995 Mahkamah Internasional menyatakan Mahkamah tidak mempunyai yurisdiksi alas masalah tersebut, perkembangan hukum internasional menunjukan environmental impact assessment telah menjadi kewajiban hukum kebiasaan internasional. Hal ini dapat dilihat dalam putusan Mahkamah Internasional pada 1996 dalam kasus Legality of Threat or Use of Nuclear Weapon , di mana Mahkamah Internasional menyatakan:

"The existence of the general obligation of states to ensure that actlvllles within their jurisdiction and control respect the environment of other states or of areas beyond national control is

60 Laporan ILC kepada Majelis Umum PBB, UN Doc. A/45/10 (1990), hal. 242.

61 S. Cigoj, llltemational Regulation of Civil Liability for Nuclear Risk, 14 ICLQ 809 (1965), hal. 831 ff.

Secara umum liha! L. Goldie, Liability for Damage and the Progressive Development of International Law, Qll.. cit. ; J. Kelson, QQ:. cit.; C. W. Jenks, QJ!:. cit.

62 Claim for damage caused by Cosmos 954, 18 ILM (1979) , hal 902; B. Schwartz dan M. Berlin, After the Fall: An AIIJllysis of COllodion Legal Claims for Damage Caused by Cosmos 954, 27 McGill U (1982), hal. 676.

Nomar 2 Tahun XXXIV


now pan of the corpus of international law relating to the environment ".63

Putusan ini kemudian diikuti dengan putusan Mahkamah Internasional dalam Gabcikovo-Nagymaros Project, yang mengakui adanya necessity dalam hukum lingkungan internasional.

Meskipun putusan Mahkamah Internasional hanya mengikat bagi pihak dalam kasus tersebut serta bagi masalah yang disengketakan;64 bahkan Advisory Opinion tidak mengikat:' putusan tersebut menunjukkan keadaan hukum ketika putusan tersebut dibuat. Hal ini menguatkan kewajiban untuk mencegah kerusakan lintas batas , untuk bekerja sarna daJam mengendalikan resiko kerusakan lingkungan, serta untuk melakukan pengawasan dan environmental impact assessment. Adapun yang terpenting Mahkamah Internasional menerima pembentukan norma baru hukum lingkungan internasional melalui soft-law dan proses deklarasi Jainnya.

Konsep dan katagori hukum kebiasaan internasional yang ada saat ini hanya terbatas untuk menentukan status hukum lingkungan hidup yang mefljadi kepentingan bersama. Majelis Umum PBB dalam banyak resolusinya menyatakan atmosfer dan laut bebas sebagai kepentingan bersama umat manusia. Walaupun hal ini adalah benar pada tingkat politik dan ilmiah, tetapi penggunaan istilah ini dengan bobot hukum yang lebih berat masih dipertanyakan. Aturan hukum yang relevan memang tersedia, seperti yang terkandung dalam Prinsip 21 Deklarasi Stockholm 1972 yang menyatakan negara tidak boleh menyebabkan kerusakan lingkungan serius terhadap negara tetangganya atau terhadap wilayah di luar yurisdiksi nasional yang menjadi kepentingan bersama, serta kewajiban untuk menggunakan sumber daya alam yang dimiliki bersama secara berkesinambungan dan beralasan. Namun, aturan yang luas seperti ini tidak cukup untuk menimbulkan kewajiban yang lebih berarti terhadap kerusakan lingkungan di luar batas yurisdiksi nasional , dan prinsip tanggung jawab negara- di mana negara dapat bertanggung jawab atas kerusakan lingkungan yang disebabkannya karena pelanggaran hukum

63 l.e.J. Rep. (1996), hal. 226, para. 29.

64 Pasal 59 Statuta Mahkamah Internasional.

6' Pasal 66·68 Statula Mahkamah Internasional.

April - Juni 2004


internasional mempunyai kesulitan dalam pembuktian dan penegakannya. Pendekatan yang lebih konstrnktif adalah pengembangan aturan yang didasari pada perjanjian internasional untuk melindungi lingkungan di luar yurisdiksi nasional yang disertai dengan mekanisme pengawasan yang barn dan sesuai dengan penegakannya.

Nomor 2 Tahun XXXIV

Hukum dan Pembangunan USAHA NEGARA ... - Universitas Indonesia

Documents

Transcript of Hukum dan Pembangunan USAHA NEGARA ... - Universitas Indonesia