DEMOKRASI DAN PEMENCARAN KEKUASAANPASCA AMANDEMEN UNDANG-UNDANG DASAR 1945

Dr. H. M.Yuhdi B. S.H., M.H

 Dr. Yuhdi Batubara, S.H., M.H., Dosen Universitas Negeri Malang

Latar Belakang MasalahKonsep negara hukum mengalami pertumbuhan menjelang abad XX yang ditandai dengan

lahirnya konsep negara hukum modern (welfare stale) dimana tugas negara sebagai penjaga malam dan keamanan mulai berubah. Konsepsi nachwachterstaat bergeser menjadi welvarsstaat. Negara tidak boleh pasif tetapi harus aktif turut serta dalam kegiatan masyarakat sehingga kesejahteraan bagi semua orang terjamin. Adanya larangan bagi pemerintah untuk campur tangan dalam urusan warga negara baik di bidang sosial maupun bidang ekonomi (staats orahouding dan laissez faire) bergeser ke arah gagasan baru bahwa pemerintah harus bertanggung-jawab atas kesejahteraan rakyat. Pemerintah tidak boleh bersifat pasif atau berlaku sebagai penjaga malam melainkan harus aktif melaksanakan upaya-upaya untuk membangun kesejahteraan masyarakatnya dengan cara mengatur kohidupan ekonomi dan sosial. Perubahan konsepsi negara hukum antara lain karena banyaknya kecaman terhadap ekses-ekses dalam industrialisasi dan sistem kapitalis, tersebarnya paham sosialisme yang menginginkan pembagian kekuasaan secara merata serta kemenangan beberapa partai sosialis di Eropa.[1] Demokrasi dalam gagasan baru tersebut meluas mencakup dimensi ekonomi dengan suatu sistem yang menguasai ketentuan-ketentuan ekonomi. Negara semacam ini dinamakan welfare state(negara kesejahteraan) atau social service state (negara memberikan pelayanan kepada masyarakat). Menurut Bagir Manan, konsepsi negara hukum modern merupakan perpaduan antara konsep negara hukum dan negara kesejahteraan. Di dalam konsap ini tugas negara atau pemerintah tidak semata-mata sebagai penjaga keamanan atau ketertiban masyarakat tetapi memikul tanggung jawab mewujudkan keadilan sosial, kesejahteraan umum dan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.[2] Piet Thoenes memberikan definisi welfare state sebagai berikut :[]

The welfare state is a form of society characterized by a system of democratic,� government sponsored welfare placed on a new footing ana othering a guarantee of collectiv social care ti its citizens, concurrently with the maintenance of a capitalist system of producticn.�

(Suatu bentuk masyarakat ditandai dengan sustu sistem kesejahteraan yang demokratis dan ditunjang oleh pemerintah yang ditempatkan atas landasan baru, memberikan suatu jaminan perawatan sosial yang kolektif pada warga negaranya dengan mempertahankan secara sejalan beriririgan suatu sistem produksi kapitalis)Sesuai dengan perubahan negara hukum tersebut, konsep negara hukum klasik seperti

yang diajukan A.V. Dicey dan Stahl ditinjau ulang dan dirumuskan kembali sesuai dengan tuntutan abad ke XX. Menurut Julius Stahl, konsep negara hukum yang disebutnya dengan istilahrechtstaat mencakup empat elemen penting, yaitu:

1. perlindungau hak asasi manusia

2. pembagian atau pemisahan kekuasaan3. pemerintahan berdasarkan undang-tmdang4. peradilan tata usaha negara.A.V. Dicey mengetengahkan tiga ciri penting dalam setiap negara hukum yang disebutnya

dengan istilah the rule of law sebagai berikut:[4]

1. Supremasi absolut atau predominasi dan regular law untuk menentang pengaruh dari erbitrary power dan meniadakan kesewenang-wenangan, prerogatif atau discretionary authority yang luas dari pemerintah

2. Persamaan di hadapan hukum atau penundukan yang sama dari semua golongan kepada ordinary law of the land yang dilaksanakan oleh ordinary count; ini berarti bahwa tidak ada orang yang berada di atas hukum, tidak ada peradilan administrasi negara

3. Konstitusi adalah hasil dan the ordinary law of the land, bahwa hukum konstitusi bukanlah sumber tetapi merupakan konsekuensi dan hak-hak individu yang dirumuskan dan ditegaskan oleh peradilan.

Meskipun antara konsep rechstaat dengan the rule of law mempunyai perbedaan latar belakang, tetapi pada dasarnya keduanya berkenaan dengan perlindungan atas hak-hak kebebasan sipil warga negara dan kemungkinan tindakan sewenang-wenang kekuasaan negara. Keempat prinsip rechstaat yang dikembangkan oleh Julis Stahl di atas pada pokoknya dapat digabungkan dengan ketiga prinsip rule of law yang dikembangkan oleh A.V. Dicey untuk menandai ciri-ciri negara hukum modern di zaman sekarang. Dalam perspektif sosiologis, gagasan the rule of law mengandung empat makna, yaitu :[5]

1. Otoritas harus diberi bentuk hukum dan bahwa kekuasaan harus dilaksanakan dengan cara-cara menurut hukum.

2. Hukum menjadi responsif terhadap kepentingan konsumen dan bertujuan mendepersonalisasikan kekuasaan untuk menundukkan pelaksanaannya kepada aturan-aturan, sehingga melindungi wanga negara dan tindakan sewenang-wenang penguasa.

3. Hukum tidak menentang kekuasaan, malahan dapat memperkuatnya agar tidak merosot menjadi pemaksa kehendak oleh penguasa

4. Tidak netral terhadap kepentingan-kepentingan sosial karena pemihakannya terhadap kelompok yangkurang beruntung secara politik, ekonomi dan sosial

Gagasan the ride of law mempunyai dimensi universalitas dan sekaligus relaktivitas. Dimensi universalitasnya ialah gagasan bahwa pelaksanaan kekuasaan dalam masyarakat harus tunduk kepada hukum, implikasi normatifnya, yaitu :[6]

1. Mempunyai nilai yang berperspektif kerakyatan, yaitu melindungi warga negara terhadap pemerintah dan yang lemah serta miskin terhadap yang kuat serta kaya, dan sudut pandang warga negara yang lemah serta miskin

2. Penggunaan pendekatan konfliktual, bukan untuk melawan harmoni dan konsensus palsu, yang berarti dianut pandangan kepatuhan kondisional atas hukum dan etonitas, sehingga .nernberi ruang beda pendapat dan beda penafsiran serta kritik atas otoritas tidak ditindas.

Universalitas gagasan the rule of law juga dapat ditunjukkan oleh hasrat yang diperintah untuk diperlakukan baik dan adil oleh yang memerintah, meskipun kriterianya bisa berbeda dalam dimensi ruang dan waktu. Sedangkan dimensi relativitas the rule of law ialah bahwa tidak ada ukuran atau standar yang sama yang dapat dipakai oleh semua bangsa untuk menerapkan dalam praktek dan bisa memberikan hasil yang betul-betul memuaskan, karena the rule of law hanyalah merupakan prinsip-prinsip bukan aturan aturan konkret. Dalam hal ini yang dibutuhkan ialah kemauan politik dan komitinen moral untuk mewujudkan cita-cita the rule of law. Paham negara hukum juga tidak dapat dipisahkan dari paham kerakyatan, sebab pada akhirnya hukum yang mengatur dan membatasi kekuasaan negara atau pemerintah diartikan sebagai hukum yang dibuat atas dasar kekuasaan atau kedaulatan rakyat. Begitu eratnya tali temali antara paham negara hukum dan kerakyatan, sehingga ada sebutan negara hukum yang demokratis atau democratische rechtstaat[7] Schietema, memandang kedaulatan rakyat (democratic beginsel) sebagai salah satu dari empat asas negara hukum, di samping rechrszekerheidbeginsel, gelzjkheid beginsel dan het beginsel van de dienende overheid.[8] Dalam kaitannya dengan negara hukum, kedaulatan rakyat merupakan unsur material negara hukum, selain masalah kesejahteraan rakyat.[9]

Di negara-negara Eropa Kontinental konsepsi negara hukum mengalami perkembangan yang cukup pesat, terutama perkembangan terhadap asas legalitas yang semula diartikan sebagai pemerintahan berdasarkan atas undang-undang (wetmatigheid van bestuur), kemudian berkembang menjadi pemerintahan berdasarkan atas hukum (rechtmatigheid van bestuur). Terjadinya perkembangan konsepsi tersebut merupakan konsekuensi dan perkembangan konsepsi negara hukum materiil, sehingga kepada pemerintah diserahi tugas dan tanggungjawab yang semakin berat dan besar untuk meningkatkan kesejahteraan warganya. Akhirnya, kepada pemerintah diberikan pula ruang gerak yang semakin longgar yang cenderung melahirkan pcrnerintahan bebas (vrij bestuur) dengan disertai ruang kebijaksanaan yang longgar berupa freies ermessen.[10] Asas legalitas berkaitan erat dengan gagasan demokrasi dan gagasan negara hukum (het democratish ideal en het rechtstaats ideal). Gagasan demokrasi menuntut agar setiap bentuk undang-undang dari berbagai keputusan mendapatkan persetujuan dari wakil rakyat dan sebanyak mungkin memperhatikan kepentingan rakyat. Gagasan negara hukum menuntut agar penyelenggaraan kenegaraan dan pemerintahan harus didasarkan pada undang-undang dan memberikan jaminan terhadap hak-hak dasar rakyat yang tertuang dalam undang-undang.[11] International Commission of Jurists dalam konferensinya di Bangkok tahun 1965 telah memperluas konsep rule of law, dan menekankan the dynamic aspacts of the rule of law in the modern age. Di samping hak-hak politik, hak-hak sosial dan ekonomi harus diakui dan dipelihara, dalam arti bahwa harus dibentuk standar-standar dasar

sosial dan ekonomi. Syarat-syarat dasar terselenggaranya pemerintahan yang demokratis di bawah rule of lawialah:

1. Perlindungan konstitusionil, dalam arti bahwa konstitusi selain menjamin hak-hak individu, harus menentukan pula cara prosedural untuk memperoleh perlindungan atas hak-hak yang dijamin;

2. Badan peradilan yang bebas dan tidak memihak (independent and impartial tribunal);3. Pemilihan umum yang bebas;4. Kebebasan untuk menyatakan pendapat;5. Kebebasan untuk berserikat/berorganisasi dan beroposisi;6. Pendidikan kewarganegaraan (civic education).[12]

Dari uraian tentang negara hukum modern di atas, menurut Jimly Asshidiqie ada dua belas prinsip pokok negara hukum (rechstaat) yang berlaku di zaman sekarang. Kedua belas prinsip pokok tersebut merupakan pilar-pilar utama yang menyangga berdiri tegaknya satu negara modern sehingga dapat disebut sebagai Negara Hukum (the rule of law, ataupun rechstaat) dalam arti yang sebenarnya. Dua belas prinsip pokok negara hukum modern ialah :

1. Supremasi Hukum (supremacy of law)2. Persamaan dalam Hukum (equality before the law)3. Asas Legalitas (due process of law)4. Pembatasan Kekuasaan5. Organ-organ Eksekutif Independen6. Peradilan Bebas dan Tidak Memihak7. Peradilan Tata Usaha Negara8. Peradilan Tata Negara9. Perlindungan HAM10. Bersifat Demokratis (democrat ische rechstaat)11. Berfungsi sebagai Sarana Mewujudkan Tujuan Bernegara (welfare rechtstaat)12. Transparansi dan Kontrol Sosial[13]

Penerapan gagasan negara hukum di Indonesia mengalami pasang surut sejalan dengan perkembangan kehidupan konstitusional dan politik kita yang selama lebih dari setengah abad telah tiga kali hidup dalam konstitusi yang berbeda lan sistém politik yang berbeda pula. Dalam dimensi tatanan (pengkaidahan dalam pasal-pasal UUD 1945) sebagai akibat kerancuan dalam gagasan dapat dimengerti jika baik dalam pembukaan maupun dalam batang tubuh UUD 1945, kecuali dalam penjelasan UUD 1945 yang merumuskannya dalam kalimat bersayap yang penuh keraguan Indonesia ialah negara yang berdasar atas hukum (� rechstaat), tidak berdasarkan atas kekuasaan belaka (machtstaat). Rumusan ini dapat ditafsirkan bahwa Indonesia itu sebenarnya� �machtstaat (yang primer), namun juga � � rechtstaat (yang sekunder). Hal tersebut herbeda� dengan Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950, yang secara tegas dalam mukadimah UUD dalam Pasal 1 ayat (1) batang tubuh UUD merumuskan bahwa Indonesia ialah negara hukum yang

demokratis.[14] Penegasan Indonesia adalah negara hukum yang selama ini diatur dalam Penjelasan UUD 1945, dalam Perubahan UUD 1945 telah diangkat ke dalam UUD 1945 Pasal 1 ayat (3): Negara Indonesia adalah negara hukum. Konsekuensi ketentuan ini adalah� � bahwa setiap sikap, kebijakan dan perilaku alat negara dan penduduk harus berdasar dan sesuai dengan hukum. Sekaligus ketentuan ini untuk mencegah terjadinya kewenang-wenangan dan arogansi kekuasaan, baik yang dilakukan oleh alat negara maupun penduduk.

Dalam negara hukum, hukumlah yang memegang komando tertinggi dalam penyelenggaraan negara; dengan kata lain, yang sesungguhnya memimpin dalam penyelenggaraan negara adalah hukum itu sendiri sesuai dengan prinsip the rule of law and not of man yang sejalan dengan pengertian nomocratie yaitu kekuasaan yang dijalankan oleh hukum nomos. Dalam paham negara hukum yang demikian, harus diadakan jaminan bahwa hukurn itu sendiri dibangun dan ditegakkan menurut prinsip-prinsip demokrasi. Prinsip supremasi hukum dan kedaulatan hukum itu sendiri pada pokoknya berasal dari kedaulatan rakyat. Oleh sebab itu, prinsip negara hukum hendaklah dibangun dan dikembangkan menurut prinsip-prinsip demokrasi atau kedaulatan rakyat (democratic rechtstaat). Hukum tidak boleh dibuat, ditetapkan, ditafsirkan dan ditegakkan dengan tangan besi berdasarkan kekuasaan belaka (machtstaat). Prinsip negara hukum tidak boleh ditegakkan dengan mengabaikan prinsip-pninsip demokrasi yang diatur dalam Undang-Undang Dasar. Karena itu, perlu ditegaskan pula bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat yang dilakukan menurut Undang-Undang Dasar (constitutional democracy) yang diimbangi dengan penegasan bahwa negara Indonesia adalah negara hukum yang berkedaulatan rakyat atau demokratis (democratische rechstaat).[15]Sebenarnya, ajaran kedaulatan rakyat yang mencerminkan prinsip demokrasi (denos cratos atau cratein) dalam perkembangan sejarah pemikiran hukurn dan politik memang sering dipertentangkan dengan ajaran kedaulatan hukum benkaitan dengan prinsip nomokrasi (nomos cratos atau cratein). Ajaran atau teori kedaulatan hukurn itu sendiri dalam istilah yang lebih populer dihubungkan dengan doktrin the rule of law dan prinsip rechtstaat (negara hukum). Perdebatan teoritis dan filosofis mengenai mana yang lebih utama dari kedua prinsip ajaran kedaulatan hukum dan kedaulatan rakyat ini dalam sejarah terus berlangsung sejak zaman Yunani Kuno. Di zaman modern sekarang ini, orang berusaha untuk merumuskan jalan tengahnya juga terus terjadi. Misalnya dikatakan bahwa kedua prinsip itu tak ubahnya merupakan dua sisi dan mata uang yang sama. Keduanya menyatu dalam konsepsi negara hukum yang demokratis ataupun negara demokrasi yang berdasar atas hukum. Namun, dalam praktik, tidaklah mudah untuk mengkompromikan prinsip kedaulatan rakyat dan kedaulatan hukum itu dalam skema kelembagaan yang benar-benar seimbang. Dalam sistem UUD 1945 selama ini, lembaga tertinggi negara justru diwujudkan dalam lembaga MPR yang lebih berkaitan dengan prinsip kedaulatan rakyat. Akan tetapi setelah dilakukan perubahan terhadap ketentuan Undang-undang Dasar berkenaan dengan hal itu, maka lembaga kekuasaan kehakiman yang mencakup dua mahkamah (MA dan MK) itu juga harus ditempatkan dalam kedudukan yang sederajat dengan MPR yang terdiri atas DPR dan DPD. Sekarang kedua ajaran

kedaulatan rakyat dan kedaulatan hukum itu dikembangkan secara bersamaan dan berada dalam hubungan yang sederajat sebagai perwujudan keyakinan kolektif bangsa Indonesia akan kedaulatan Tuhan dalam penyelenggaraan kehidupan kenegaraan Indonesia yang berdasarkan Pancasila.[16]

Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indoensia Tahun 1945 telah membawa perubahan dalam kehidupan ketatanegaraan khususnya dálam pelaksanaan kekuasaan kehakiman. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menegaskan bahwa Indonesia adalah negara hukum. Prinsip ini semula dimuat dalam Penjelasan yang berbunyi Negara Indonesia berdasar atas hukum (� rechstaat) tidak berdasar atas kekuasaan belaka (machtstaat). Di samping itu, ada prinsip lain yang erat dengan prinsip� negara hukum yang juga dimuat dalam penjelasan Pemerintahan berdasar atas sistem� konstitusi (hukum dasar), tidak bersifat absolutisme (kekuasaan yang tidak terbatas). Prinsip ini� mengandung rnakna ada pembagian kekuasaan negara dan pembatasan kekuasaan (tidak absolut dengan kekuasaan tidak terbatas). Dengan ketentuan baru ini, dasar sebagai negara berdasarkan atas hukum mempunyai sifat normatif bukan sekedar negara berdasarkan atas hukum mempunyai sifat normatif, bukan sekedar asas belaka. Sejalan dengan ketentuan tersebut salah satu prinsip penting negara hukum adalah jaminan penyelenggaraan kekuasaan kehakiman yang merdeka, bebas dari pegaruh kekuasaan lainnya untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan. Kekuasaan kehakirnan dilakukan oleh Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha negara dan Mahkamah Konstitusi. Cabang kekuasaan kehakirnan dikembangkan sebagai satu kesatuan sistem yang berpucuk pada Mahkamah Agung (MA) dan Mahkamah Konstitusi (MK) sesuai dengan prinsip pemisahan kekuasaan, maka fungsi-fungsi legislatif, eksekutif dan judisial dikembangkan sebagai cabang-cabang kekuasaan yang terpisah satu sama lain. Jika kekuasaan legislatif berpuncak pada Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) yang terdiri atas dua kamar, yaitu Dewan Pcrwakilan Rayat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD), maka cabang kekuasaan judisial berpuncak pada kekuasaan kehakiman yang juga mempunyai dua pintu, yaitu Mahkamah Agung dan pintu Mahkanah Konstitusi. [17] Pada mulanya memang tidak dikenal adanya Mahkamah Konstitusi, bahkan keberadaan gagasan Mahkamah Konstitusi itu sendiri di dunia memang dapat dikatakan relatif masih baru. Karena itu, ketika UUD 1945 dirumuskan, gagasan Mahkamah Konstitusi ini belum muncul. Perdebatan yang muncul ketika merumuskan UUD 1945 adalah perlu tidaknya UUD 1945 mengakomodir gagasan hak uji materiil ke dalam kekuasaan kehakiman.[18] Namun, di kalangan negara-negara demokrasi baru, terutama di lingkungan negara-negara yang mengalami perubahan dan otoritanun menjadi dernokrasi pada perempatan terakhir abad ke-20, ide pembentukan Mahkamah Konstitusi ini menjadi sangat populer. Karena itu, setelah Indonesia memasuki era reformasi dan demokratisasi dewasa ini, ide pembentukan Mahkamah Konstitusi itu diterima.

Beranjak dari uraian di atas, dengan menggunakan metode penelitian hukum normatif tulisan ini berupaya mengungkap dan menganalisis dilakukannya demokrasi dan pemencaran kekuasaan di negara Republik Indonesia pasca amandemen Undang-Undang Dasar 1945. Rumusan Masalah

Berdasarkan uraian dalam latar belakang di atas, permasalahan yang diajukan adalah: Penerapan demokrasi dan pemencaran kekuasaan di negara Republik Indonesia pasca� amandemen Undang-Undang Dasar 1945 �AnalisisDemokrasi dan Perkembangannya

Demokrasi mempunyai arti penting bagi masyarakat yang menggunakamya sebab dengan demokrasi hak masyarakat untuk menentukan sendiri jalannya organisasi negara dijamin. Oleh sebab itu hampir semua pengertian yang diberikan untuk istilah demokrasi ini selalu memberikan posisi penting bagi rakyat sendiri kendati secara operasional implikasinya di berbagai negara tidak selalu sama. Sekedar untuk menunjukkan betapa rakyat diletakkan pada posisi penting dalam azas demokrasi ini berikut akan dikutip beberapa pengertian demokrasi.[19] Demokrasi sebagai dasar hidup bernegara memberi pengertian bahwa pada tingkat terakhir rakyat memberikan ketentuan dalam masalah-masalah pokok yang mengenai kehidupannya, termasuk dalam rnenilai kebijaksanaan negara, oleh karena kebijaksanaan tersebut menentukan kehidupan rakyat.[20] Jadi negara demokrasi adalah negara yang diselenggarakan berdasarkan kehendak dan kemauan rakyat, atau jika ditinjau dari sudut organisasi ia berarti suatu pengorganisasian negara yang dilakukan oleh rakyat sendiri atau atas persetujuan rakyat karena kedaulatan berada di tangan rakyat.[21]Dalam kaitan ini patut pula dikemukakan bahwa Henry B. Mayo memberikan pengertian sebagai:

Sistem politik demokratis adalah sistem yang menunjukkan bahwa kebijakan umum� ditentukan atas dasar mayoritas oleh wakil-wakil yang diawasi secara efektif oleh rakyat dalam pemilihan-pemilihan berkala yang didasarkan atas prinsip kesamaan politik dan diselenggarakan dalam suasana terjaminnya kebebasan politik �Kendati dari berbagai pengertian itu terlihat bahwa rakyat diletakkan pada posisi seniral

rakyat berkuasa� � (government or role by the people) tetapi dalam prakteknya oleh UNESCO disimpulkan bahwa ide demokrasi itu dianggap ambiguous atau mempunyai arti ganda, sekurang-kurangnya ada ambiguity atau ketaktentuan rnengenai lembaga-lembaga atau cara-cara yang dipakai untuk melaksanakan ide, atau niengenai keadaan kultural serta historik yang mempengaruhi istilah, ide dan praktik demokrasi.[22] Hal ini bisa dilihat betapa negara-negara yang sama-sama menganut asas demokrasi ternyata mengimplementasikannya secara tidak sama. Ketidaksamaan tersebut bahkan bukan hanya pada pembentukan lembaga-lembaga atau aparatur demokrasi tetapi juga menyangkut perimbangan porsi yang terbuka bagi peranan negara maupun bagi peranan rakyat. Memang sejak dimunculkannya kembali asas demokrasi

(setelah tenggelam beberapa abad dari permukaan Eropa) telah menimbulkan masalah tentang siapakah seharusnya yang lebih berperan dalam menentukan jalannya negara sebagai organisasi tertinggi, negara ataukah masyarakat? Dengan kata lain negarakah yang menguasai masyarakat atau sebaliknya masyarakat menguasai negara? Pemakaian demokrasi sebagai prinsip hidup bernegara sebenarnya telah melahirkan fiksi yuridis bahwa negara adalah milik masyarakat, tetap dari fiksi yuridis inilah justru telah terjadi tolak tarik kepentingan atau kontrol, tolak tarik mana kemudian menunjukkan aspek lain yakni tolak tarik antara negara masyarakat karena kemudian negara terlihat memiliki pertumbuhannya sendiri sehingga lahirlah konsep tentang negara organis.[23]Pemahaman atas masalah ini akan lebih jelas melalui penelusuran sejarah perkembangan prinsip itu sebagai asas hidup negara yang fundamental.

Konsep demokrasi semula lahir dari pemikiran rnengenai hubungan negara dan hukum di Yunani Kuno dan dipraktekkan dalam hidup bernegara antara abad ke-4 sebelum masehi sampai abad 6 masehi. Pada waktu itu dilihat dari pelaksanaannya, demokrasi yang dipraktekkan bersifat langsung (direct democracy); artinya hak akyat untuk membuat keputusan-keputusan politik dijalankan secara langsung oleh seluruh wanga negara yang bertindak berdasarkan prosedur mayoritas. Sifat langsung ini dapat dilaksanakan secara efektif karena Negara Kota (city state) Yunani Kuno berlangsung dalam kondisi sederhana dengan wilayah negara yang hanya terbatas pada sebuah kota dan daerah sekitarnya dan jumlah penduduk yang hanya lebih kurang 300.000 orang dalam satu negara. Lebih dari itu ketentuan-ketentuan demokrasi hanya berlaku untuk warga negara yang resmi yang merupakan sebagian kecil dan seluruh penduduk. Sebagian besar yang terdiri dari budak belian, pedagang asing, perempuan dan anak-anak tidak dapat menikmati hak demokrasi.[24] Gagasan demokrasi Yunani Kuno dikatakan lenyap dari muka Dunia Barat ketika bangsa Romawi dikalahkan oleh suku bangsa Eropa Barat dan Benua Eropa memasuki abad pertengahan (600-1400). Masyarakat abad pertengahan ini dicirikan oleh struktur sosial yang feodal, kehidupan sosial dan spiritualnya dikuasai oleh Paus dan pejabat-pejabat agama, sedangkan kehidupan politiknya ditandai oleh perebutan kekuasaan diantara para bangsawan. Dengan demikian masyarakat abad pertengahan terbelenggu oleh kekuasaan feodal dan kekuasaan pemimpin-pemimpin agama sehingga tenggelam dalam apa yang disebut sebagai masa kegelapan. Kendati begitu ada sesuatu yang penting berkenaan dengan demokrasi pada abad pertengahan itu yakni lahirnya dokumen Magna Charta (Piagam Besar), suatu piagam-yang berisikan semacam perjanjian antara beberapa bangsawan dan Raja John di Inggris bahwa Raja mengakui dan menjamin beberapa hak dan previleges bawahannya sebagai imbalan untuk penyerahan dana bagi keperluan perang dan lain-lain. Lahirnya piagam ini kendati tidak berlaku bagi rakyat jelata, dapat dikatakan sebagai lahirnya tonggak baru bagi perkembangan demokrasi sebab dalam piagam tersebut terlihat adanya dua prinsip dasar: pertama, kekuasaan raja harus dibatasi; kedua, hak asasi manusia lebih penting dari kedaulatan raja.[25]

Pemisahan Kekuasaan Pasca Amandemen UUD 1945

Salah satu unsur terpenting dari negara hukum adalah adanya pembagian kekuasaan atau pemisahan kekuasaan dalam negara. Ajaran pemisahan kekuasaan (separation of power) telah memperlihatkan corak yang beragam di berbagai negara. Kenyataan menunjukkan bahwa sistem pemerintahan yang berbeda telah mengembangkan doktrin ini dengan cara yang berbeda, tergantung pada praktik politik, kebiasaan dan prinsip-prinsip hukum yang dianut suatu negara. Bahkan Marshall menyatakan bahwa The phrase separation of power is, however,� � � one of the most confusing in the vocabulary of political and constitutional thought It has been used with variying implications by historians and political scientists.� [26] (Ungkapan pemisahan kekuasaan merupakan halyang sangat membingungkan di dalam kosakata pemikiran politik dan konstitusional. Ungkapan pemisahan kekuasaan tersebut telah digunakan dengan berbagai implikasi oleh para sejarahwan dan ilmuwan politik).

Pemisahan kekuasaan, karena itu dapat dipahami sebagai doktrin konstitusional atau doktrin pemerintahan yang terbatas yang membagi kekuasaan pemerintahan ke dalam cabang kekuasaun legislatif, eksekutif dan yudisial. Tugas kekuasaan legislatif adalah membuat hukum, kekuasaan eksekutif bertugas menjalankan hukum dan kekuasaan yudisial bertugas menafsirkan hukurn. Terkait erat dan tidak dapat dipisahkan dengan pengertian ini adalah checks and balances, yang mengatakan bahwa masing-masing cabang pemerintahan membagi tindakan-tindakannya. Ini berarti, kekuasaan dan fungsi dari masing-masing cabang adalah terpisah dan dijalankan oleh orang yang berbeda, tidak ada agen tunggal yang dapat menjalankan otoritas yang penuh karena masing-masing bergantung satu sama lain. Kekuasaan yang terbagi semacam inilah yang mencegah absolutisme (sebagaimana dalam kekuasaan monarki atau diktator ketika semua cabang terpusat pada otoritas tunggal), atau mencegah korupsi kekuasaan yang timbul karena kemungkinan kekuasaan tanpa pengawasan. Bagaimana memahami rationale dan doktrin pemisahan kekuasaan yang para esensinya merupakan doktrin konstitusionalisme atau doktrin pemerintahan yang terbatas (limited government) ini? Kontrol atau dorongan publik hampir tidak mungkin jika kekuasaan negara berada pada satu atau sejumlah kecil orang. Kontrol dan pengaruh yang efektif atas kekuasaan negara hanya mungkin terjadi melalui kekuasaan negara sendiri. Jadi, masyarakat yang bebas harus membagi kekuasan diantara otoritas yang berbeda dan berdiri sendiri. Kebebasan individu akan terjaga jika warga negara dapat saling mengawasi satu sama lain, dan jika konsentrasi atau monopoli kekuasaun dapat dicegah.[27]

Perbedaan antara kebebasan yang ditawarkan oleh demokrasi dan kebebasan yang ditawarkan oleh diktator terletak pada pemisahan kekuasaan ini. Dalam kekuasaan yang diktator, keputusan terletak hanya pada satu atau sejumlah kecil orang, dan karena sistem semacam ini tidak memiliki kontrol terhadap kekuasaan, warga negara kemudian akan sangat bergantung pada kebaikan hati dan mereka yang memegang kekuasaan. Jelaslah bahwa pemisahan kekuasaan negara dalam berbegai bentuk tubuh kekuasaan yang berbeda dan berdiri sendiri merupakan inti kepercayaan konstitusional dari doktrin pemisahan kekuasaan. Mekanisme yang dikembangkan adalah dengan membagi dan mendistribusikan kekuasaan

pemenintahan untuk mencegah tirani dan kekuasaan yang sewenang-wenang, dan cara pengendalian utama yang diterirna adalah dengan meletakkan tiga tipe kekuasaan pemerintahan ke dalam legislatif, eksekutif dan yudisial sebagai institusi yang terpisah dan berdiri sendiri di mana masing-masing orang di dalamnya harus berbeda dan harus bebas satu sama lain. Doktrin pemisahan kekuasaan dalam pengertian yang murni ini dapat ditelusuri akarnya terutama dalam pemikiran filsuf Inggris John Locke dan filsuf Perancis Baron de Montesquieu.

Kedaulatan rakyat (democratie) Indonesia itu diselenggarakan secara langsung dan melalui sistem perwakilan. Secara langsung, kedaulatan rakyat itu diwujudkan dalam tiga cabang kekuasaan yang tercermin dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat yang terdiri dari Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah sebagai pemegang kewenangan legislatif; Presiden dan Wakil Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif; dan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi sebagai pelaksana kekuasaan kehakiman. Dalam menentukan kebijakan pokok pemerintahan dan mengatur ketentuan-ketentuan hukum berupa Undang-Undang Dasar dan Undang-Undang (fungsi legislatif), serta dalam menjalankan fungsi pengawasan (fungsi kontrol) terhadap jalarnya pemerintahan, pelembagaan kedaulatan rakyat itu disalurkan melalui sistem perwakilan, yaitu melalui Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah. Di daerah-daerah provinsi dan kabupaten/kota, pelembagaan kedaulatan rakyat itu juga disalurkan melalui sistem perwakilan, yaitu melalui Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

Penyaluran kedaulatan rakyat secara langsung (direct democracy) dilakukan melalui pemilihan umum, pemilihan presiden dan pelaksanaan referendum untuk menyatakan persetujuan atau penolakan terhadap rencana perubahan atas pasal-pasal tertentu dalam Undang-Undang Dasar. Di samping itu, kedaulatan rakyat dapat pula disalurkan setiap waktu melalui pelaksanaan hak atas kebebasan berpendapat hak atas kebebasan pers, hak atas kebebasan informasi, hak atas kebebasan berorganisasi dan berserikat serta hak-hak asasi lainnya yang dijamin dalam Undang-Undang Dasar. Namun demikian, prinsip kedaulatan rakyat yang bersifat Iangsung itu hendaklah dilakukan melalui saluran-saluran yang sah sesuai dengan prinsip demokrasi perwakilan. Sudah seharusnya lembaga perwakilan rakyat dan lembaga perwakilan daerah diberdayakan fungsinya dan pelembagaannya, sehingga dapat memperkuat sistem demokrasi yang berdasar atas hukum (demokrasi konstitusional) dan prinsip negara hukum yang demokratis terselut di atas.[28]

Prinsip kedaulatan yang berasal dari rakyat tersebut di atas selama ini (pra amandemen) diwujudkan melalui Majelis Permusyawaratan Rakyat yang merupakan penjelmaaan seluruh rakyat, pelaku sepenuhnya kedaulatan rakyat, dan yang diakui sebagai lembaga teitinggi negara dengan kekuasaan yang tidak terbatas. Dari Majelis inilah, kekuasaan rakyat dibagi-bagikan secara vertikal ke dalam lembaga-lembaga tinggi negara yang berada di bawahnya. Karena itu, prinsip yang dianut dalam model ini disebut sebagai prinsip pembagian kekuasaan (division or distribution of power). Akan tetapi dalam Undang-Undang Dasar (pasca amandemen),

kedaulatan rakyat itu ditentukan dibagikan secara horisontal dengan cara memisahkannya (separation of power) menjadi kekuasan-kekuasaan yang dinisbatkan sebagi fungsi lembaga-lembaga negara yang sederajat dan saling mengendalikan satu sama lain berdasarkan prinsip checks and balances. Cabang kekuasaan legislatif tetap berada di Majelis Permusyawaratan Rakyat, tetapi majelis ini terdiri dari dua lembaga perwakilan yang sederajat dengan lembaga negara lainnya. Untuk melengkapi pelaksanaan tugas-tugas pengawasan, di samping lembaga legislatif dibentuk pula Badan Pemeriksa Keuangan. Cabang kekuasaan eksekutif berada di tangan Presiden dan Wakil Presiden. Untuk memberikan nasihat dan saran kepada Presiden dan Wakil Presiden. Cabang kekuasaan kehakiman atau yudisial dipegang oleh 2 jenis mahkamah yaitu Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi. Majelis Permusyawaratan Rakyat tetap merupakan lembaga yang tersendiri di samping fungsinya sebagai rumah penjelmaan rakyat yang terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah. Prinsip perwakilan daerah dalam Dewan Perwakilan Daerah harus dibedakan hakikatnya dan prinsip perwakilan rakyat dalam Dewan Perwakilan Rakyat. Maksudnya ialah agar seluruh aspirasi rakyat benar-benar dapat dijelmakan ke dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat yang terdiri atas anggota kedua dewan itu. Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat yang berdiri sendiri, di samping terdiri atas kedua lembaga perwakilan itu menyebabkan struktur parlemen Indonesia, terdiri atas tiga pilar yaitu MPR, DPR dan DPD (trikameral) yang sama-sama mempunyai kedudukan yang sederajat dengan Presiden dan pelaksana kekuasaan Kehakiman yang terdiri atas Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi. Ketiga cabang kekuasan legislatif, eksekutif dan yudisial sederajat dan saling mengontrol satu sama lain sesuai dengan prinsip checks and balances. Dengan adanya prinsip checks and balances ini maka kekuasaan negara dapat diatur, dibatasi bahkan dikontrol dengan sebaik-baiknya sehingga penyalahgunaan kekuasaan oleh aparat penyelenggara negara ataupun pribadi-pribadi yang kebetulan sedang menduduki jabatan dalam lembaga-lembaga negara yang bersangkutan dapat dicegah dan ditanggulangi dengan sebaik-baiknya.Kesimpulan

Berdasarkan uraian di atas, dapat ditarik kesimpulan sebagai berikut:Prinsip-prinsip pemisahan atau pembagian kekuasaan itu dirnaksudkan untuk membatasi kekuasaan negara dan kemungkinan menjadi sumber penindasan dan tindakan sewenang-wenang para penguasa. Pengaturan dan pembatasan kekuasaan itulah yang menjadi ciri konstitusionalisme dan sekaligus tugas utama konstitusi, sehingga kemungkinan kesewenang-wenangan kekuasaan dapat dikecualikan dan diminimalkan. Pergeseran kewenangan sekaligus menjawab ditinggalkannya teori pembagian kekuasaan (� � distribution of power) dengan prinsip supremasi MPR menjadi pemisahan kekuasaan (separation of power) dengan prinsip checks and balances sebagai ciri melekatnya. Hal ini juga merupakan penjabaran lebih jauh dari kesepakatan untuk memperkuat sistem presidensial. Ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudisial sederajat dan saling mengontrol satu sama lain sesuai dengan prinsip checks and balances. Dengan adanya prinsip checks and balancesini maka kekuasaan

negara dapat diatur, dibatasi bahkan dikontrol dengan sebaik-baiknya sehingga penyalahgunaan kekuasaan oleh aparat penyelenggara negara atau pribadi-pribadi yang sedang menduduki jabatan dalam lembaga-lembaga negara yang bersangkutan dapat dicegah dan ditanggulangi dengan sebaik-baiknya. Setelah lembaga Majelis Permusyawaratan Rakyat mengalami reformasi struktural dengan diterapkannya sistem pemisahan kekuasaan dan prinsip hubungan checks and balances antara lembaga-lembaga negara, dapat dikatakan struktur ketatanegaraan kita berpuncak kepada tiga cabang kekuasaan, yang saling mengontrol dan saling mengimbangi secara sederajat satu sama lain, yaitu (1) Presiden dan Wakil Presiden sebagai stau institusi kepemimpinan, (2) MPR yang terdiri atas DPR dan DPD, dan (3) kekuasaan kehakiman yang terdiri atas Mahkamah Agung dang Mahkamah Konstitusi. Ketiganya tunduk di bawah pengaturan konstitusi yaitu Undang-Undang Dasar 1945 dengan segala perubahannya. Dengan demikian, lembaga MPR merupakan puncak dari sistem kedaulatan rakyat, sedangkan MA dan MK dapat dilihat sebagai puncak pencerminan sistem kedaulatan hukum.

----- ooo 0 ooo -----

DAFTAR PUSTAKA BukuAshary, M. Taher, 1992, Negara Hukum : Suatu Studi tentang Prinsip-prinsipnya. Dilihat dari

Segi Hukurn Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini, Bulan Bintang, Jakarta

Asshiddiqie, Jimly, 2004, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan Datam UUD 1945, FH. UII Press, Yogyakarta

_______ 2005, Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia, Konstitusi Press, JakartaBudiardjo, Miriam, 1982, Dasar-Dasar Ilmu Politik, PT. Gramedia, Jakarta______., 1991, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Cetakan XIII, Gramedia Pustaka Utama, JakartaEizinga, D.J., �De Demoeratisehe Rechtstaat Als Ontwikkeling Perspectief �, dalam Scheltema (ed),

1989, De Rechestaat Herdacht, W.E.J. Tjeerk Willink, ZwolleErliyana, Airna, 2004, Keputusan Presiden Analisis Keppres RI 1987-1998, Pascasarjana Fakultas

Hukum Universitas Indonesia, JakartaFadjar, A. Mukhtie, 2003, Refomasi Konstitusi Dalam Masa Transisi Paradigmatik, In-

TRANS, MalangHR, Ridwan, 2002, Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta

Husen, La Ode, 2003, Hubungan Fungsi Pengawasan DPR dengan BPK dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia, CV. Utomo, Bandung

Marshall, Geoffrey, 1971, Constitutional Theory, Oxford University Press,LondonMachmud, Amir, 1984, �Demokrasi Undang-Undang dan Peran Rakyat, dalam PRISMA No.8�

LP3ES, JakartaMahasin, Aswab, 1984, Negara dan Kuasa, dalam Majalah Prisma, No. 8Manan, Bagir, 1994, Hubungan Antara Pusat dun Daerah Menurut UUD 1945, Sinar Harapan,

JakartaMD, Moh. Mahfud, 1993, Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia, Liberty, Yogyakarta______, 1996, Politik Perundang-Undangan dalam Rangka Mengantisipasi Liberalisas

Perekonomian, FH-UNILA, Bandar LampungMarbun, SF., 2001, Eksistensi Asas-Asas Umum Penyelenggaraan Pemerintahan yang Layak

Dalam Menjelmakan Pemerintahan yang Baik dan Bersih di Indonesia, Disertasi, Program Pascasarjana UNPAD, Bandung

Noer, Deliar, 1983, Pengantar ke Pemikiran Politik, CV. Rajawali, Jakarta, Cet. INaning, Randlom, 1983, Cita dan Citra Hak Asasi Manusia di Indonesia, Lembaga Kriminologi UI,

JakartaPeters, A.A.G. dan Koesrini S., 1990, Hukum dan Perkembangan Sosial, Buku III, Pustaka Sinar

Harapan, JakartaSoehino, 1980, Ilmu Negara, Liberty, YogyakartaThoenes, Piet, �The Elite in The Welfare State, dikutip dan Mustaming Daeng Matutu,� Selayang

Pandang (tentang) Perkembangan Type-type Negara Modern, Pidato pada Lustrurn ke IV Fakultas Hukum dan Pengetahuan Masyarakat Universitas Hasanuddin di Makassar, 3 Maret 1972, Hasanuddin University Press, Ujung Pandang, Cetakan ke-II

Wahyudi, Agus, 2005, Doktrin Pemisahan Kekuasaan Akar Filsafat dan Praktek, dalam� � Jurnal Hukum Jentera, Negara & Kekuasaan, Edisi 8 Tahun III, Maret 2005� �

Yamin, Mohammad, 1999, Naskah Persiapan UUD 1945, Jajasan Prapantja, Jakarta, hlm. 234. Lihat juga Nimatul Huda,� Hukum Tata Negara Kajian Teoritis dan Yuridis Terhadap Konstitusi Indonesia, Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII kerjasama dengan Gama Media, Yogyakarta

[1] Miriam Budiarjo, Dasar-Dasar Imu Politik, Cetakan XIII, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1991, h. 59[2] Bagir Manan, Politik Perundang-Undangan dalam Rangka Mengantisipasi Liberalisasi Perekonomian,

FH-UNILA, Bandar Lampung, 1996, h. 16[3] Piet Thoenes, �The Elite in The Welfare State, dalam�   Mustaming Daeng Matutu, Selayang Pandang

(tentang) Perkembangan Type-type Negara Modern, Pidato pada Lustrum ke IV Fakultas Hukum dan Pengetahuan Masyarakat Universitas Hasanuddin di Makassar, 3 Maret 1972, Hasanuddin University Press, Ujung Pandang, Cetakan ke-II, hlm. 20. Lihat juga La Ode Husen, Hubungan Fungsi Pengawasan DPR dengan BPK dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia, CV. Utomo, Bandung, 2005, h. 23

[4] Ibid, h. 80[5] A.A.G. Peters dan Koesrini S., Hukum dan Perkembangan Social, Buku III, Pustaka Sinar Harapan,

Jakarta, 1990, h. 52-53. Lihat pula A. Mukhtie Fadjar, Reformasi Konstitusi Dalam Masa Transisi Paradigmatik, In-TRANS, Malang, 2003, h. 9

[6] A.A.G. Peters dan Koesrini S., Hukum..., Ibid, h. 55-59

[7] D.J. Elzinga, �De Democratisehe Rechtstaat Ais Ontwikkeling Perspectief, dalam Scheltema (ed),�  De Rechtstaat Herdach:, W.E.J. Tjeeak Willink, Zwolle, 1989, h. 43. Dikutip kembali oleh Bagir Manan, dalam: Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Sinar Harapan, Jakarta, 1994, h. 167

[8] Scheltema (ed), Ibid, h. 19[9] Elzinga, Ibid, h. 48[10] SF. Marbun, Eksistensi Asas-Asas Umum Penyelenggaraan pemerintahan yang layak Dalam

Menjelmakan Pemerintahan yang Baik dan Bersih di Indonesia, Disertasi, Program Pascasarjana UNPAD, Bandung, 2001, h. 22. Lihat juga Anna Erliyana,Keputusan Presiden Analisis Keppres RI 1987-1998, Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 2004, h. 3-4

[11] Ridwan HR. Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta, 2002, h. 68-69[12] Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar..., Op. Cit, h. 60

[13] Jimly Assiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Konstitusi Press, Jakarta, 2003, h. 154-162. Lihat dalam disertasi M. Taher Ashary, Negara Hukum Suatu Studi tentang Prinsip-prinsipnya. Dilihat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini, Bulan Bintang, Jakarta, 1992, h. 79-111

[14] A. Mukhtie Fadjar, Reformasi..., Op. Cit, h. 5[15] Jimly Asshiddiqie, Konstitusi..., Ibid, h. 70[16] Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaun Negara dan Pergeseran Kekuasaan Dalam UUD 1945, FH. UII

Press, Yogyakarta, 2004, h. 33-84[17] Jimly Asshiddiqie, Format..., Ibid, h. 82-83[18] Moh. Yamin, Naskah Persiapan UUD 1945, Jajasan Prapantja, Jakarta, hlm. 234. Lihat juga Nimatul�

Huda, Hukum Tata Negara Kajian Teoritis dan Yuridis Terhadap Konstitusi Indonesia, Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII kerjasama dengan Gama Media, Yogyakarta, 1999, h. 131-133

[19] Moh. Mahfud MD, Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia, Liberty, Yogya, 1993, h. 19[20] Deliar Noer, Pengantar ke Pemikiran Politik, CV. Rajawali, Jakarta, Cet. I, 1983, h. 207[21] Amir machmud, � Demokrasi Undang-Undang dan Peran Rakyat, dalam PRISMA No.8 LP3ES,�

Jakarta,1984, h �[22] Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, PT. Gramedia, Jakarta, 1982, h. 50[23] Aswab Mahasin, Negara dan Kuasa, dalam Majalah Prisma, No. 8, 1984, h. 2[24] Soehino, Ilmu Negara, Liberty, Yogyakarta, 1980, h. 209[25] Randlom Naning, Cita dan Citra Hak Asasi Manusia di Indonesia, Lembaga Kriminologi UI, Jakarta,

1983, h. 9[26] Geoffrey Marshall, Constitutional Theory, Oxford University Press, London, 1971, h. 97[27] Agus Wahyudi, �Doktrin Pemisahan Kekuasaan Akar Filsafat dan Praktek, dalam Jurnal Hukum Lentera,�

�Negara & Kekuasaan, Edisi 8 Tahun III, Maret 2005, h. 7-8�[28] Jimly Asshiddiqie, Konstitusi.., Op. Cit, h. 72