10

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

A. Penelitian Terdahulu yang Relevan

Pemerintah telah menetapkan pendidikan wajib diberikan minimal 12

tahun atau setingkat SMA. Kemudian, pemerintah menyediakan dana pendidikan

tingkat SD – SMA melalui Bantuan Operasional Sekolah (BOS). Program ini

kemudian diperkuat oleh BOS Daerah sehingga semakin meningkatkan akses dan

kuailtas pendidikan di Indonesia.

Setiap warga negara wajib mengenyam pendidikan minimal hingga

jenjang SMA sehingga tidak ada alasan untuk tidak mengikuti jenjang pendidikan.

Karena pemerintah telah memfasilitasi melalui dana Bantuan Operasional Sekolah

(BOS) untuk SD hingga SMA.

BOS memberi akses lebih luas kepada rakyat atas pendidikan. Dana BOS

seharusnya mampu menurunkan harga equilibrium pendidikan dalam hukum

supply and demand. Maka, seharusnya biaya pendidikan semakin murah dan

terjangkau. Karena ada subsidi dari pemerintah.

Sanjiwani (2012) menyatakan bahwa kualitas proses pembelajaran dan

aspirasi pendidikan di sekolah akan sangat ditentukan oleh faktor pembiayaan

pendidikan.

11

Agar pembiayaan pendidikan dapat dilaksanakan secara efektif dan efisien

maka perlu dilakukan studi / penelitian terlebih dahulu. Seperti yang telah

dilakukan Ferdi (2013) yang telah melakukan penelitian mengenai pembiayaan

pendidikan.

Kajian ini dimaksudkan untuk mengidentifikasi: (1) faktor-faktor yang

mempengaruhi biaya pendidikan, (2) jenis biaya pendidikan dan (3) model

pembiayaan pendidikan yang efektif dan efisien.

Beberapa alternatif pembiayaan pendidikan dilakukan berbagai institusi

baik melalui pungutan SPP, dana pemerintah, melalui dana ZISWA (Zakat Infaq ,

Shodaqoh dan Wakaf ) seperti dalam penelitian yang dilakukan oleh Zulfa (2013).

Manajemen pembiayaan pendidikan berbasis potensi umat (ZISWA) bisa

menjadi alternatif model pembiayaan pendidikan di Indonesia, sekaligus menjadi

alternatif solusi atas persoalan pembiayaan pendidikan di Indonesia selama ini.

Pemerintah mengeluarkan program BOS untuk menekan biaya pendidikan.

Tujuannya agar program wajib belajar 12 tahun menjadi sukses. Biaya pendidikan

dapat ditekan namun kualitas pendidikan dapat meningkat yaitu melalui program

Bantuan Operasional Sekolah (BOS).

Karding (2008) mengatakan bahwa BOS ternyata dapat memperkuat

kemampuan sekolah dalam memberikan materi pembelajaran dan kegiatan

tambahan kepada siswa.

Dana BOS yang disalurkan ke sekolah ternyata belum memenuhi

kebutuhan biaya pendidikan. Menurut Hidayah (2014) menyatakan bahwa : Bila

dibandingkan dengan perolehan dana BOS (Rp1.000.000,-) dan dana Pendamping

12

(Rp660.000,-), maka anggaran BOS dan Pendamping tersebut baru memenuhi

19,10 % dari batas terendah penaksiran rata-rata biaya pendidikan dan personal

siswa.

Implementasi program dana BOS telah berjalan dengan baik. Karena

mengikuti petunjuk dari pemerintah. Seperti yang telah ditulis oleh Fitri (2014)

mengenai Pengelolaan Dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS) Sekolah Dasar

Negeri Mandiangin Koto Selayan Kota Bukitttinggi.

Secara umum dapat disimpulkan bahwa Pengelolaan dana BOS Sekolah

Dasar di Kecamatan Mandiaingin Koto Selayan Kota Bukittinggi dapat

dikategorikan terlaksana dengan cukup baik (3,57). Untuk itu perlu kiranya bagi

pengelola untuk dapat mempertahankan dan meningkatkan pengelolaan dana BOS

agar mendapat hasil yang baik.

Kaswandi (2017) juga telah melakukan penelitian tentang pengelolaan

BOS. Hasilnya adalah Pelaporan pengelolaan dana BOS di SDN 027 Tarakan

dapat dikatakan sudah berhasil dikarenakan sudah membuat laporan sesuai

dengan petunjuk teknis pengelolaan dana BOS sesuai dengan Permendiknas No.

51 Tahun 2011.

Pengelolaan dana BOS terkait beberapa hal penting yaitu (1) Anggaran

Sekolah dan (2) Manajemen Pengelolaan Anggaran Sekolah. Sehingga diharapkan

pengelolaan dana BOS lebih optimal.

Baihaqi (2016) menyatakan bahwa Hasil penelitian menunjukkan bahwa:

proses penyusunan anggaran dilaksanakan oleh kepala sekolah, dengan

melibatkan wakil kepala sekolah, ketua jurusan, bendaharawan, guru senior, dan

13

komite sekolah. Penggunaan pembiayaan pendidikan ditinjau dari sisi keuangan,

bahwa semua jenis pengeluaran untuk kegiatan pendidikan harus diketahui

bersama.

Atmaja (2016) menyatakan bahwa untuk mengetahui kemampuan kepala

sekolah dalam menetapkan biaya pendidikan, meliputi: (1) Penyusunan biaya

pendidikan, (2) Penggunaan biaya pendidikan, dan (3) Pengauditan biaya

pendidikan.

Djupri (2012) menyatakan perlu adanya audit keuangan. Ini dituangkan

dalam hasil peneletiannya bahwa Hasil penelitian menunjukkan bahwa SMPN 2

RSBI Rembang: (1) dalam 4proses budgeting pembiayaan pendidikan telah

melibatkan pihak-pihak yang terkait, (2) pencatatan/pembukuan penerimaan,

penyimpanan dan penggunaan telah sesuai dengan data, dan (3) pengawasan dan

pertanggungjawaban dilaksanakan melalui audit internal dan eksternal sekolah.

Arifi (2008) menyatakan bahwa Realitas di lapangan menunjukkan bahwa

sekolah-sekolah bermutu adalah sekolah-sekolah yang mempunyai dukungan

financial besar dari masyarakat.

Pelaporan keuangan sekolah yang saat ini ada hanyalah berupa laporan

penerimaan dan pengeluaran. Laporan ini disusun dengan dua sisi yakni sisi

penerimaan dan sisi pengeluaran. Sisi penerimaan diperoleh dari pemeriniah,

masyarakat atau sumber-sumber lain. Sisi pengeluaran pada umumnya

diperuntukan untuk biaya rutin seperti gaji dosen, belanja barang, pemeliharaan

sarana dan prasarana dan biaya pengembang untuk pengembangan profesi,

pengembangan mahasiswa, pengadaan sarana dan prasarana baru dan untuk

14

investasi lainnya dalam peningkatan proses belajar mengajar (Suryono, 2001).

Pelaporan model seperti ini masih menggunakan model laporan anggaran

tradisional.

Penelitian Hermawan dan Masyhad (2006) juga menghasilkan laporan

yang sama yakni pelaporan keuangan tiga Sekolah Muhammadiyah di Kecamatan

Sidoarjo masih menggunakan model laporan anggaran tradisional berupa laporan

anggaran pendapatan draft belanja sekolah (APBS). Model laporan anggaran

seperti ini kurang mencerminkan transparansi dan akuntabilitas kinerja karena

kinerja hanya diukur dari pembandingan antara penerimaan dan pengeluaran.

Model penganggaran dan pelaporan keuangan seperti ini telah banyak

ditinggalkan organisasi sektor publik apalagi di era New Public Management

(NPM). Pendekatan New Public Management (NPM) mendorong usaha untuk

mengembangkan pendekatan anggaran sektor publik yakni dengan perfomance

budget reporting (Bastian, 2006 ; Mahsun dkk, 2006 ; Mardiasmo, 2004).

Model penganggaran seperti ini memiliki keunggulan karena berkaitan

dengan pencapaian target input output dan outcome serta pencapaian visi, misi,

strategi tujuan dan sasaran dari organisasi (Bastian,2006)

Anggaran Berbasis Kinerja (Performance Based Budgeting) merupakan sistem

penganggaran yang berorientasi pada output organisasi dan berkaitan sangat erat

dengan visi, misi dan rencana strategis organisasi (Bastian, 2006). Anggaran

dengan pendekatan kinerja menekankan pada konsep value for money dan

pengawasan atas kinerja output. Pendekatan anggaran kinerja disusun untuk

mencoba mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat dalam anggaran

15

tradisional, khususnya kelemahan yang disebabkan oleh tidak adanya tolok ukur

yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan

sasaran pelayanan publik (Haryanto, 2007).

Anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat

menggagalkan perencanaan yang telah disusun. Pengukuran kinerja secara

berkelanjutan akan memberikan umpan balik, sehingga upaya perbaikan secara

terus menerus akan mencapai keberhasilan di masa mendatang (Bastian, 2006).

Meskipun Pemerintah Indonesia telah mengamanatkan anggaran berbasis

kinerja, namun sampai saat ini belum sepenuhnya dilaksanakan dan dalam

prakteknya masih bersifat formalistik. Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati

(2009) mengakui konsekuensi penerapan anggaran berbasis kinerja memang tidak

mudah. Banyak negara sudah mencoba, namun banyak yang tidak berhasil.

Menurutnya, penerapan penganggaran berbasis kinerja tidak sepele, beberapa

negara butuh 10 tahun (Suara Pembaharuan, Rabu 15 Juli 2009).

Webb dan Candreva (2009) dalam studi kasusnya terhadap U.S. Navy

menemukan bahwa penghambat keberhasilan implementasi penganggaran

berbasis kinerja adalah sistem akuntansi yang tidak memadai serta kurangnya

pengetahuan mengenai metode akuntansi biaya.

Demikian pula, Aristovnik dan Seljak (2009) dalam penelitiannya

terhadap pengalaman dari negara-negara yang tergabung dalam OECD,

menyatakan bahwa reformasi menuju penganggaran berbasis kinerja

membutuhkan waktu karena kelemahan dalam hal administrasi serta kurangnya

16

pendekatan pemerintah terhadap organisasi publik pada level manajemen

menengah dan bawah.

Di Indonesia, penerapan performance budgeting hanya diikuti daerah pada

tingkat perubahan teknis dan format, namun perubahan paradikma belum banyak

terjadi (Sri Rahayu dkk, 2007). Hasil kajian Badan Pendidikan dan Pelatihan

Keuangan (BPPK) Departemen Keuangan (2008) menyatakan bahwa Pemerintah

Indonesia telah melaksanakan Anggaran Berbasis Kinerja tetapi belum utuh dan

konsisten.

Performance Based Budgeting (Penganggaran Berbasis Kinerja) adalah

sistem penganggaran yang berorientasi pada „output‟ organisasi dan berkaitan

sangat erat dengan Visi, Misi dan Rencana Strategis organisasi. Ciri utama

Performance Based Budgeting adalah anggaran yang disusun dengan

memperhatikan keterkaitan antara pendanaan (input) dan hasil yang diharapkan

(outcomes), sehingga dapat memberikan informasi tentang efektivitas dan

efisiensi kegiatan. (Haryanto, Sahmuddin, Arifuddin: 2007)

Mustapa (2014) menyatakan Ahmad Dahlan dahulu yang menafsirkan Al-

Maun dengan tiga kegiatan utama: pendidikan, kesehatan dan penyantunan orang

miskin (membuat panti anak yatim-piatu) tatkala mendirikan Muhammadiyah.

B. Kajian Teori

1. Manajemen Pengelolaan Anggaran Sekolah

Suharsimi Arikunto menjelaskan bahwa manajemen adalah suatu kegiatan

atau rangkaian yang berupa proses pengelolaan usaha kerjasama kelompok

17

manusia yang tergabung dalam organisasi pendidikan, untuk mencapai tujuan

pendidikan yang telah ditetapkan sebelumnya, agar efektif dan efisien. Dari

pengertian tersebut ada yang terkandung hal-hal sebagai berikut (1) Manajemen

merupakan kegiatan atau rangkaian yang dilakukan dari, oleh dan manusia, (2)

Meningkatkan kegiatan itu merupakan suatu proses pengelolaan dari suatu

rangkaian kegiatan pendidikan yang sifatnya kompleks dan unik dengan tujuan

yang ditetapkan oleh suatu bangsa, (3) Proses pengelolaannya dilakukan bersama

oleh sekelompok manusia yang tergabung dalam suatu organisasi sehingga

kegiatannya harus dijaga agar tercipta kondisi kerja yang harmonis. (Suharsimi,

2008)

Untuk melaksanakan fungsi manajemen, maka diperlukan seorang

pemimpin yang baik. Seorang pemimpin adalah seorang yang mempunyai

wewenang untuk meminta orang lain, yang ada di dalam pekerjaannya untuk

mencapai tujuan organisasi.( Anoraga,2001)

Sedangkan pengertian menajemen yang lain mendefinisikan sebagai

“kemampuan atau ketrampilan untuk memperoleh sesuatu hasil dalam rangka

pencapaian tujuan melalui kegiatan-kegiatan orang lain”. Dari definisi itu dapat

dikatakan bahwa menejemen merupakan alat utama administrasi. (Siagian, 2000)

Begitu pula yang dijelaskan oleh Stoner yang dikutip oleh T. Hani

Handoko bahwa manajemen adalah proses perencanaan, pengorganisasian,

pengarahan dan pengawasan usaha-usaha para anggota organisasi dan penggunaan

sumber daya organisasi lainnya agar mencapai tujuan yang telah ditetapkan.

18

Menurut George R.Terry dalam prinsip menajemen terdapat empat fungsi

manajemen dengan singgkatan POAC, yaitu planing, organizing, actuating dan

controling. (Handoko,1995)

Pengelolaan berasal dari kata manajemen atau administrasi. Hal tersebut

sesuai yang dikemukakan oleh Usman (2004). Management diterjemahkan dalam

bahasa Indonesia menjadi manajemen atau pengelolaan. Manajemen dan

Pengelolaan mempunyai makna yang sama dalam beberapa konteks yaitu to

control. To Control artinya adalah mengatur dan mengurus.

H Malayu S.P yang dikutip oleh Samino (2011) menyatakan bahwa

Manajemen adalah ilmu dan seni mengatur proses pemanfaatan sumber daya

manusia dan sumber-sumber lainnya secara efektif dan efisien untuk mencapai

tujuan tertentu.

Fattah (2004) menyatakan terkait proses pelaksanaan manajemen,

mengemukakan bahwa : “Dalam proses manajemen terlihat fungsi-fungsi pokok

yang ditampilkan oleh seorang manajer yaitu : Perencanaan (Planning),

Pengorganisasian (Organizing), Kepemimpinan (Leading), dan Pengawasan

(Controlling).

Oleh karena itu, Manajemen adalah Proses merencanakan,

mengorganisasikan, memimpin dan mengendalikan organisasi dengan segala

aspeknya agar tujuan organisasi tercapai secara efektif dan efisien.

19

Beberapa pendapat diatas maka dapat disimpulkan. Pengelolaan atau

manajemen adalah suatu proses kegiatan perencanaan, pengorganisasian,

penyusunan, pengarahan, pengendalian serta pengawasan terhadap penggunaan

sumber daya organisasi yang terdiri sumber daya manusia, sarana prasarana, dana

dan sumber daya lainnya untuk mencapai tujuan organisasi secara efektif dan

efisien.

Menurut Andrianto (2007 ) menyatakan bahwa transparansi adalah sebagai

berikut :“Keterbukaan secara sungguh -sungguh, menyeluruh,dan memberi tempat

bagi partisipasi aktif dari seluruh lapisan masyarakat dalam proses pengelolaan

sumber daya publik.”

Menurut Hafiz (2008) menyatakan bahwa transparansi adalah sebagai

berikut:“Keterbukaan dan kejujuran kepada masyarakat berdasarkan

pertimbangan bahwa masyarakat memiliki hak untuk mengetahui sec ara terbuka

dan menyeluruh atas pertanggungjawaban pemerintahan dalam sumber daya yang

di percayakan kepadanya dan ketaatannya pada peraturan perundang-undangan ”.

Akuntabilitas menurut Suherman (2007) yaitu berfungsinya seluruh

komponen penggerak jalannya kegiatan perusahaan, sesuai tugas dan

kewenangannya masing-masing.

Akuntabilitas menurut Mardiasmo (2004), menerangkan bahwa pengertian

akuntabilitas adalah: “Akuntabilitas adalah kewajiban pihak pemegang amanah

(agent) untuk memberikan pertanggung jawaban, menyajikan, melaporkan, dan

mengungkapkan segala aktifitas dan kegiatan yang menjadi tanggung jawabnya

20

kepada pihak pemberi amanah (prinscipal) yang memiliki hak dan kewenangan

untuk meminta pertanggung jawaban tersebut.”

2. Pembiayaan Pendidikan

Biaya pendidikan memegang peran yang penting di dalam

keberlangsungan hidup dunia pendidikan (Wijaya, 2009). Pentingnya biaya dalam

suatu penganggaran yaitu biaya memiliki pengaruh terhadap tingkat efisiensi dan

efektifitas kegiatan dalam rangka pencapaian tujuan.

Pengertian Umum keuangan (Suharsimi, 2008) , Kegiatan pembiayaan

meliputi tiga hal yaitu (1) Budgeting (penyusunan anggaran), (2) Accounting

(Pembukuan / Pencatatan) dan (3) Auditing (Pemeriksaan).

Penanganan keuangan merupakan hal yang sangat kompleks disamping

menguasai secara teknis juga harus memiliki mental yang kuat atau dapat

dipercaya dan tidak mudah tergoda menggunakan uang diluar kebutuhan yang

diprogramkan. (Samino,2010 )

Pembiayaan pendidikan terdiri dari beberapa unsur. Berdasarkan

pendekatan unsur biaya pengeluaran sekolah dapat dikategorikan ke dalam

beberapa item pengeluaran, yaitu (1) pengeluaran untuk pelaksanaan pelajaran, (2)

Pengeluaran untuk tata usaha sekolah, (3) Pemeliharaan sarana-prasarana sekolah,

(4) Kesejahteraan pegawai, (5) Administrasi, (6) Pembinaan teknis edukatif, (7)

Pendataan. ( Saiful, 2010 )

21

Nanang Fattah mengatakan bahwa anggaran biaya pendidikan terdiri dari

dua sisi yang berkaitan satu sama lain, yaitu sisi anggaran penerimaan dan

anggaran pengeluaran. (Fattah, 2000)

Nanang Fattah menyatakan bahwa dalam perencanaan pembiayaan,

terlebih dahulu harus memahami jenis-jenis biaya dalam istilah pembiayaan.

Jenis-jenis biaya tersebut, berdasarkan pemakaian adalah (1) biaya langsung

(direct cost) adalah biaya pendidikan yang diperoleh dan dibelanjakan oleh

sekolah sebagai suatu lembaga meliputi biaya yang dikeluarkan untuk

pelaksanaan proses belajar mengajar, sarana belajar, biaya transportasi, gaji guru,

baik yang dikeluarkan oleh pemerintah, orang tua, maupun siswa sendiri. (2)

Biaya tidak langsung (indirect cost) adalah biaya tidak langsung merupakan

keuntungan yang hilang (earning forgone) dalam bentuk biaya kesempatan yang

hilang yang dikorbankan oleh siswa selama belajar. (Fattah, 2000)

Lebih lanjut,Berdasarkan sifatnya, pengeluaran dikelompokkan menjadi

dua, antara lain : (1) Pengeluaran yang bersifat rutin. Pengeluaran rutin di sekolah

misalnya pengeluaran pelaksanaan pelajaran, pengeluaran tata usaha sekolah,

pemeliharaan sarana/prasarana sekolah, kesejahteraan pegawai, administrasi,

pembinaan teknis edukatif, pendataan. (2) Pengeluaran yang bersifat tidak

rutin/pembangunan. Contoh pengeluaran tidak rutin : pembangunan gedung,

pengadaan kendaraan dinas, dan lain sebagainya.

Upaya-upaya yang dilakukan untuk menggali dana ke semua pihak sumber

pembiayaan pendidikan antara lain: (1) Pemerintah pusat dan daerah (2) Orang

tua peserta didik (3) Masyarakat (4) Pihak lain (institusi) : mengusahakan bentuk

22

kerja sama yang tidak saling mengikat. (5) Dana hasil usaha sendiri yang halal :

seperti penyewaan alat, koperasi, kopma. (Fattah, 2000)

3. Anggaran Keuangan Sekolah

Setiap kegiatan perlu diatur agar kegiatan berjalan dengan tertib, lancar,

efektif dan efisien. Dalam pengelolaan dana pendidikan, ada beberapa prinsip

yang harus diperhatikan (Permendikbud RI No 80 Tahun 2017 Pasal 6) antara

lain: (1) Efisien,. (2) Efektif (3) Transparan (4) Akuntabel (5) Kepatutan (6)

Manfaat. (Depdiknas, 2017)

Sumber keuangan pada suatu sekolah / madrasah secara garis besar dapat

dikelompokkan atas tiga sumbe yaitu (1)Pemerintah, baik pemerintah pusat,

daerah maupun kedua- duanya. (2) orang tua atau peserta didik, (3)masyarakat,

baik mengikat maupun tidak mengikat. . Adapun dimensi pengeluaran meliputi

biaya rutin dan biaya pembangunan(Mulyasa, 2002)

Oleh sebab itu perlu disusun RKAS atau RAPBS. M. Ichwan

mengungkapkan bahwa dalam perencanaan anggaran keuangan sekolah, rencana

dituangkan dalam bentuk Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Sekolah

(RAPBS) atau Rencana Kegiatan dan Anggaran Sekolah (RKAS). (Ichwan,1989)

RAPBS atau RKAS mempunyai tiga kegunaan pokok, yaitu : (1) Sebagai

pedoman kerja. (2) Sebagai alat pengawasan kerja. (3) Sebagai alat evaluasi kerja.

(Fattah, 2006)

Menurut M. Munandar yang dimaksud “Business Budget” atau budget

(anggaran) ialah suatu rencana yang disusun secara sistematis yang meliputi

23

keseluruhan kegiatan perusahaan yang dinyatakan dalam unit (kesatuan) moneter

dan berlaku untuk jangka waktu (periode) tertentu yang akan datang”.(Munandar,

2004)

Azas-azas dalam anggaran, terdiri dari, (1) Azas plafond, Bahwa anggaran

belanja yang diminta tidak melebihi jumlah tertinggi yang telah ditentukan. (2)

Azas pengeluaran, berdasarkan mata anggaran artinya bahwa anggaran

pembelanjaan harus didasarkan atas mata anggaran yang telah ditetapkan. (3)

Azas tidak langsung, yaitu suatu ketentuan bahwa setiap penerima uang tidak

boleh digunakan secara langsung untuk sesuatu keperluan pengeluaran. (Nanang

Fattah, 2000)

Pengalokasian adalah suatu rencana penetapan jumlah dan prioritas uang

yang akan digunakan dalam pelaksanaan pendidikan disekolah. Alokasi keuangan

Sekolah Negeri dan Swasta terdiri dari: (1) Alokasi pembangunan fisik dan non

fisik. (2)Alokasi kegiatan rutin, seperti belanja pegawai, kegiatan belajar mengajar

pembinaan kesiswaan, dan kebutuhan rumah tangga. (Depdiknas, 2017).

Anggaran merupakan rencana yang diformulasikan dalam bentuk rupiah

untuk jangka waktu tertentu, serta alokasi sumber-sumber kepada setiap bagian

aktivitas. (Muhaimin, dkk,2010)

4. Pengelolaan Dana BOS

Dijelaskan dalam UUD Negara RI pasal 31 ayat (2) bahwa “setiap warga

negara wajib mengikuti pendidikan dasar dan pemerintah wajib membiayainya”.

Pada akhirnya membawa konsekuensi alokasi belanja negara di bidang

24

pendidikan sebesar 20% dari APBN. Dalam perkembangannya adalah, muncul

kebijakan pemerintah dalam alokasi dana Bantuan Operasional Sekolah

(kemenkeu.go.id)

Pasal 34 ayat 2 juga menyebutkan bahwa Pemerintah dan pemerintah

daerah menjamin terselenggaranya wajib belajar minimal pada jenjang pendidikan

dasar tanpa memungut biaya, sedangkan dalam ayat 3 menyebutkan bahwa wajib

belajar merupakan tanggung jawab negara yang diselenggarakan oleh lembaga

pendidikan Pemerintah, pemerintah daerah, dan masyarakat.

Konsekuensi dari amanat Undang-undang tersebut adalah pemerintah dan

pemerintah daerah wajib memberikan layanan pendidikan bagi seluruh peserta

didik pada tingkat pendidikan dasar (SD dan SMP), SMU serta satuan pendidikan

lain yang sederajat.

Dari sisi pendanaan, pemerintah juga mengalokasikan dana cukup besar

dan meningkat setiap tahunnya sebagaimana tabel di bawah ini :

25

http://www.bppk.kemenkeu.go.id/publikasi/artikel/147-artikel-

anggaran-dan-perbendaharaan/20982-akuntabilitas-pengelolaan-dana-bos

Gambar 2.1 Perkembangan Alokasi BOS TA 2010-2017

Masih terdapat penyimpangan dari pengelolaan dana BOS, meliputi:.

1. Tahap perencanaan,

adalah dengan menggelembungkan data jumlah siswa. Siswa yang sudah

pindah atau lulus tetap dimasukkan dalam daftar penerima dana BOS dengan

harapan dana yang diperoleh sekolah bertambah. Modus lainnya dengan

mengajukan anggaran belanja fiktif, memperbanyak anggaran tak terduga,

menjalin kolusi dengan panitia, membikin belanja barang habis pakai secara

berulang-ulang, dobel anggaran, hingga menerima program titipan.

2. Tahap pencairan,

kebocoran dana BOS terjadi dengan modus memperlambat pencairan

hingga pemberian gratifikasi atau uang terima kasih. Modus-modusnya rapi dan

tak kasat mata. Pada tahap pembelanjaan, modus membocorkan dana BOS dengan

menurunkan kualitas spesifikasi barang. Pengelola dana BOS telah berkolusi

dengan instansi/penyedia barang.

3. Tahap pelaporan,

bukan hanya keterlambatan pelaporan. Tetapi juga penyajian laporan

meliputi transparansi dan akuntabilitas laporan. Kasus-kasus demikian banyak

ditemukan di berbagai daerah ketika pemeriksa/pengawas membandingkan

dokumen rencana kerja anggaran sekolah (RKAS) dengan laporan

26

pertanggungjawaban (LPj). Spesifikasi barang di RKAS dengan LPj banyak yang

berbeda. Dampaknya tak hanya kualitas yang tak sesuai standar, tapi ada alokasi

dana yang sengaja dihilangkan. (http://awasibos.org/liputan/biaya-pendidikan-

dana-bos-bocor-dengan-berbagai-modus/)

Di sisi lain, penanggungjawab dana BOS juga harus merujuk pada

Undang-undang No.1/2004 tentang Perbendaharaan Negara Pasal 21(1)

menerangkan bahwa Pembayaran atas beban APBN/APBD tidak boleh dilakukan

sebelum barang/jasa diterima.

Akibat yang terjadi dalam prakteknya, dana BOS baru dicairkan oleh

Pengguna/Kuasa Pengguna Anggaran setelah pihak sekolah menyiapkan seluruh

bukti-bukti pengeluaran sesuai Rencana Kerja Anggaran Sekolah (RKAS).

Ini artinya, sebelum dana BOS diterima oleh pihak sekolah, harus sudah

terdapat pengeluaran/bukti pengeluaran. Alur pelaporan keuangan penulis

gambarkan seperti bagan di bawah ini, untuk menunjukkan dampak

penyimpangan dana BOS terhadap penyajian laporan keuangan.

Dalam penggunaan dana BOS, harus didasarkan pada kesepakatan dan

keputusan bersama antara Tim Manajemen BOS Sekolah, Dewan Guru, dan

Komite Sekolah. Dana BOS bagi sekolah Negeri dianggarkan melalui belanja

langsung dalam bentuk program kegiatan, yang uraiannya dialokasikan dalam 3

(tiga) jenis belanja, yaitu belanja pegawai, belanja barang/jasa, dan belanja modal

pada SKPD Pendidikan yang dituangkan dalam Dokumen RKAS/ RAPBS.

27

Dari seluruh dana BOS yang diterima oleh sekolah, sekolah wajib

menggunakan dana tersebut untuk membeli buku teks pelajaran yang hak ciptanya

telah dibeli oleh pemerintah. Penggunaan dana BOS di sekolah prioritas utama

penggunaan dana BOS adalah untuk kegiatan operasional sekolah. Maksimum

penggunaan dana BOS untuk belanja pegawai bagi Sekolah Negeri sebesar 20%.

Pembelian barang atau jasa per belanja tidak melebihi Rp 10.000.000.

Penggunaan dana BOS untuk transportasi dan uang lelah bagi guru PNS

diperbolehkan hanya dalam rangka penyelenggaraan suatu kegiatan sekolah di

luar kewajiban jam mengajar.

a. Pengertian Bantuan Operasional Sekolah

Bantuan Operasional Sekolah adalah program pemerintah yang pada

dasarnya adalah untuk penyediaan pendanaan biaya operasi non personalia

bagi satuan pendidikan dasar sebagai pelaksana program wajib belajar 9

tahun (Depdiknas, 2017)

b. Tujuan Bantuan Operasional Sekolah

Secara umum program BOS bertujuan untuk meringankan beban

masyarakat terhadap pembiayaan pendidikan dalam rangka wajib belajar 9 tahun

yang bermutu. Secara khusus program BOS (Depdiknas,2017) bertujuan untuk :

Membebaskan pungutan bagi seluruh SD Negeri dan SMP Negeri

terhaap biaya operasi sekolah, kecuali pada rintisan sekolah bertaraf

internasional (RSBI) dan Sekolah Bertaraf Internasional (SBI)

28

Membebaskan pungutan seluruh siswa miskin dari seluruh pungutan

dalam bentuk apapun, baik di sekolah negeri maupun swasta

Meringankan beban biaya operasi sekolah bagi siswa di sekolah swasta.

Selain tujuan BOS tersebut, harapan dari adanya program Bantuan

Operasional Sekolah (Depdiknas,2017) antara lain:

BOS harus menjadi sarana penting untuk mempercepat penuntasan

WAJAR DIKNAS 9 Tahun

Melalui BOS, tidak boleh ada siswa miskin putus sekolah karena tidak

mampu membayar iuran/pungutan yang dilakukan oleh sekolah.

Anak lulusan SD/MI/SDLB harus dijamin kelangsungan pendidikannya

ke tingkat SMP/MTs/SMPLB.

Kepala Sekolah diharapkan mencari dan mengajak siswa SD/MI/SDLB

yang akan lulus dan berpotensi tidak melanjutkan sekolah untuk

ditampung di SMP/MTs/SMPLB

Pemerintah Daerah harus mengalokasikan dana tambahan (bersama-sama

BOS) untuk menuntaskankk WAJAR DIKDAS 9 Tahun secepatnya.

c. Sasaran Program Bantuan Operasional Sekolah

Menurut buku petunjuk teknis penggunaan dana BOS,yang menjadi

sasaran program BOS adalah semua sekolah SD dan SMP, termasuk Sekolah

Menengah Terbuka (SMPT) dan Tempat Kegiatan Belajar Mandiri (TKBM) yang

diselenggarakan oleh masyarakat, baik negeri maupun swasta di seluruh provinsi

di Indonesia. Program Kejar Paket A dan Paket B tidak termasuk sasaran dari

program BOS ini (Depdiknas,2017)

29

d. Besar Dana Bantuan Operasional Sekolah

Besar biaya satuan BOS yang diterima oleh sekolah termasuk untuk BOS

Buku, dihitung berdasarkan jumlah siswa (Depdiknas, 2017) dengan ketentuan :

SD/SDLB di kota : Rp 800.000,-/siswa/tahun

SMP/SMPLB/SMPT di kota : Rp 1.000.000,-/siswa/tahun

SMA/SMALB/SMK di kabupaten : Rp 1.400.000,-/siswa/tahun

e. Sekolah Penerima Bantuan Operasional Sekolah

Menurut buku teknis penggunaan dana BOS , Ketentuan sekolah penerima

dana BOS (Depdiknas,2017), antara lain:

Semua sekolah SD/SDLB/SMP/SMPLB/SMPT Negeri wajib

menerima dana BOS. Bila sekolah tersebut menolak BOS, maka

sekolah dilarang memungut biaya dari peserta didik, orang tua atau

wali peserta didik.

Semua sekolah swasta yang telah memiliki ijin operasional dan tidak

dikembangkan menjadi bertaraf internasional wajib menerima dana

BOS

Bagi sekolah yang menolak dana BOS harus melalui persetujuan

orang tua siswa melalui komite sekolah dan tetap menjamin

kelangsungan pendidikan siswa miskin di sekolah tersebut.

Seluruh sekolah yang menerima BOS harus mengikuti pedoman BOS

yang telah ditetapkan oleh Pemerintah dan pemerintah daerah.

30

Sekolah negeri kategori RSBI dan SBI diperbolehkan memungut dana

dari orang tua siswa yang mampu dengan persetujuan komite seklah.

Pemda harus ikut mengawasi pungutan yang dilakukan oleh sekolah

agar tercipta prinsip pengelolaan dana secara transparan dan akuntabel

Sekolah negeri yang sebagian kelasnya sudah menerapkan sistem

sekolah bertaraf RSBI atau SBI tetap diperbolehkan memungut dana

dari orang tua siswa yang mampu dengan persetujuan Komite

Sekolah, kecuali terhadap siswa miskin.

f. Organisasi Pelaksana Tingkat Sekolah

Dalam rangka pelaksanaan program BOS, organisasi pelaksana tingkat

sekolah (Depdikans,2017) meliputi :

Penanggungjawab : Kepala Sekolah (sekaligus sebagai Pembantu

Bendhahara Pengeluaran Pembantu/PBPP)

Anggota : Bendhahara BOS sekolah dan satu unsur dari orang tua

siswa di luar Komite Sekolah

Tugas dan tanggung jawab kepala sekolah (Depdiknas, 2017)

o Mengisi dan menyerahkan LKIS ke Dinas Pendidikan

Kabupaten/Kota

o Melaporkan perubahan data jumlah siswa setiap triwulan kepada

Dinas Pendidikan Kabupaten/Kota

31

o Memverifikasi jumlah dana yang diterima dengan data siswa yang

ada

o Mengelola dana BOS secara bertanggung jawab dan transparan

o Mengumumkan daftar komponen yang boleh dan yang tidak

boleh dibiayai oleh dana BOS di papan pengumuman.

o Mengumumkan besar dana yang diterima dan dikelola oleh

sekolah dan rencana penggunaan dana BOS (RAPBS) di papan

pengumuman sekolah yang ditandatangani oleh Kepala sekolah,

Bendhahara dan Ketua Komite Sekolah.

o Membuat laporan triwulanan penggunaan dana BOS dan

barang/jasa yang dibeli oleh sekolah yang ditandatangani oelh

kepala sekolah, bendhahara dan ketua komite sekolah

o Bertanggung jawab terhadap penyimpangan penggunaan dana di

sekolah

o Memberi pelayanan dan penanganan pengaduan masyarakat

o Menyampaikan penggunaan dana BOS kepada Tim Manajemen

BOS Kabupaten/Kota

o Memansang spanduk di sekolah terkait kebijakan pendidikan

bebas pungutan

Tata Tertib Pengelolaan Dana BOS di Sekolah, (Depdiknas,2017) meliputi

:

Tidak diperkenankan melakukan manipulasi data jumlah siswa

Mengelola dana BOS secara transparan dan bertanggungjawab

32

Mengumumkan hasil pembelian barang dan harga yang dilakukan

oleh sekolah di papan pengumuman sekolah yang harus

ditandatangani oleh Komite Sekolah

Menginformasikan secara tertulis rekapitulasi penerimaan dan

penggunaan dana BOS kepada orang tua siswa setiap semester

bersamaan dengan pertemuan orang tua siswa dan sekolah pada saat

penerimaan raport

Bersedia diaudit oleh lembaga yang berwenang terhadap seluruh dana

yang dikelola oleh sekolah, baik yang berasal dari dana BOS maupun

dari sumber yang lain

Dilarang bertindak menjadi distributor atau pengecer buku kepada

peserta didik di sekolah yang bersangkutan

g. Penyaluran Dana Bantuan Operasional Sekolah

Tahun anggaran 2016, dana BOS diberikan selama 12 bulan untuk periode

januari sampai desember 2016, yaitu semester 2 tahun pelajaran 2015/2016 dan

semester 1 tahun pelajaran 2016/2017. Penyaluran dana dilakukan setiap periode

3 bulanan, yaitu periode januari-maret, April-Juni, Juli-September dan Oktober –

Desember (Depdiknas, 2017)

Mekanisme Penyaluran dana BOS untuk Sekolah Negeri ,

(Depdiknas,2017) yaitu :

33

a. Bendhahara Pengeluaran Pembantu mengajukan Surat Permintaan

Pembayaran (SPP) kepada Kuasa Pengguna Anggaran (KPA)

setiap triwulan sesuai alokasi per sekolah yang ditetapkan oleh

Kementerian Pendidikan Nasional.

b. KPA menerbitkan Surat Perintah Membayar (SPM)yang

disampaikan kepada Bendhahara Umum Daerah (BUD)

c. Bendhahara Pengeluaran Oembantu (BPP) di Dinas Pendidikan

mentransfer Dana BOS yang diterima dari BUD langsung ke

Pembantu Bendhahara Pengeluaran Pembantu (PBPP) untuk

pembayaran kegiatan BOS di masing-masing sekolah

d. PBPP melaporkan realisasi penggunaan dana yang diterimanya per

triwulan dengan melampirkan rekap SPJH dan dokumen bukti

pertanggungjawaban yang sah kepada BPP di Dinas Pendidikan

paling lambar 10 (sepuluh) hari kerja sebelum berakhirnya setiap

triwulan

e. Realisasi penggunaan dana BOS sesuai dengan jumlah dan bukti-

bukti yang sah dicatat dalam Buku Kas Umum oleh Bendhahara

Pengeluaran Pembantu berikut pengelompokan realisasi anggaran

per jenis belanja

f. Pencairan triwulan kedua dan seterusnya diajukan oleh Bendhahara

Pengeluaran Pembantu sesuai angaka 1) sampai dengan angka 4)

diatas dengan memperrhatikan perubahan alokasi per sekolah yang

ditetapkan oleh Kementerian Pendidikan Nasional

34

g. Tim Manajemen BOS kabupaten melaporkan

kekuarangan atau kelebihan dana BOS per sekolah berdasarakan

jumlah murid di amsing-masing sekolah pada angka diatas kepada

Kementerian Pendidikan Nasional untuk dilakukan penyesuaian

alokasi per sekolah. Adapun mekanisme penyaluran dana BOS

tersebut dapat dilihat pada bagan berikut ini:

Gambar 2.2 Bagan Mekanisme Penyaluran Dana BOS Tahun 2016

Keterangan:

BPP : Bendahara Pengeluaran Pembantu

SPM : Surat Perintah Membayar

h. Penggunaan Dana Bantuan Operasional Sekolah

Dari seluruh dana BOS yang diterima , sekolah boleh menggunakan dana

tersebut untuk membiayai kegiatan-kegiatan berikut ini:

Pembelian/Penggandaan buku teks pelajaran

Pembiayaan seluruh kegiatan dalam rangka penerimaan siswa baru

35

Pembiayaan kegiatan pembelajaran remedial, pembelajaran

pengayaan, pemantapan persiapan ujian, olahraga, kesenian, karya

ilmiah remaja, pramuka, palang merah remaja, usaha kegiatan sekolah

dan sejenisnya

Pembiayaan ulangan harian, ulangan umum, ujian sekolah dan laporan

hasil belajar siswa

Pembelian bahan-bahan habis pakai

Pembelian langganan daya dan jasa

Pembiayaan perawatan sekolah

Pembiayaan honorarium bulanan guru honorer dan tenaga

kependidikan honorer

Pengembangan profesi guru seperti pelatihan, KKG/MGMP dan

KKKS/MKKS

Pemberian bantuan biaya transportasi bagi siswa miskin yang

menghadapi masalah biaya transportasi ke sekolah

Pembiayaan pengelolaan BOS seperti alat tulis kantor, penggandaan ,

surat menyurat dan lain-lain dalam rangka penyusunan laporan BOS

Pembelian komputer dan printer untuk kegiatan belajar siswa masing-

masing 1 unit dalam waktu satu tahun anggaran

Bila seluruh komponen diatas telah terpenuhi pendanaannya dan dana

BOS masih tersisa maka dapat digunakan untuk membeli alat peraga,

media pembelajaran, mesin ketik, peralatan UKS dan mebeler sekolah

36

Dari seluruh komponen yang diperbolehkan menggunakan dana BOS.

Dana BOS digunakan untuk memdanai biaya operasi sekolah. Namun terdapat

beberapa komponen biaya modal dan biaya personalia nsekolah yang dapat

didanai menggunakan dana BOS. Biaya investasi sekolah yang diperbolehkan

menggunakan dana BOS yaitu pembelian komputer beserta printernya,

pembiayaan peningkatan profesi guru dan kepala sekolah. Sedangkan biaya modal

yang dapat didanai menggunakan dana BOS yaitu pembiayaan honorarium guru

dengan batasan penggunaan maksimal 50 % dari dana BOS yang

diterima.(Depdiknas 2017). Adapun dalam pengelolaan dana BOS di sekolah.

Dana BOS tidak boleh dipergunakan untuk :

Disimpan dalam jangka waktu lama dengan maksud dibungakan

Dipinjamkan kepada pihak lain

Membiayai kegiatan yang tidak menjadi prioritas sekolah dan

memerlukan biaya besar, misalnya : studi tour (karya wisata) dan

sejenisnya

Membiayai kegiatan/iuran rutin yang diselenggarakan UPTD

Kecamatan/Kabupaten/Kota/Provinsi/Pusat, atau pihak lainnya

(KKKS/MKKS,dll), bilaman pihak sekolah tidak ikut serta dalam

kegiatan tersebut.

Membayar bonus dan transportasi rutin untuk guru

Membeli pakaian/seragam untuk kepentingan pribadi (bukan

inventaris sekolah)

Digunakan untuk rehabilitasi sedang dan berat

37

Membangun gedung/ruangan baru

Membeli bahan/peralatan yang tidak mendukung proses pembelajaran

Menanamkan saham

Khusus untuk sekolah yang menerima DAK, dana BOS tidak boleh

digunakan untuk membeli buku referensi dan pengayaan untuk

dikoleksi di perpustakaan.

Membiayai kegiatan yang telah dibiayai dari sumber dana pemerintah

pusat atau pemerintah daerah secara penuh/wajar, misalnya :guru

kontrak/guru bantu.

Kegiatan penunjang yang tidak ada kaitannya dengan operasi sekolah,

misalnya : iuran dalam rangka hari besar nasional dan upacara

keagamaan / acara keagamaan.

Membiayai kegiatan dalam rangka mengikuti pelatihan

/sosialisasi/pendampinga terkait program BOS/perpajakan program

BOS yang diselenggarakan lembaga di luar Dinas Pendidikan

Provinsi/Kabupaten/Kota dan Kementerian Pendidikan Nasional.

Menurut Buku Panduan BOS 2017, Pembelian barang/jasa yang

dilakukan oleh Tim Sekolah dengan menggunakan prinsip-prinsip sebagai berikut

:

Tim Sekolah harus menggunakan prinsip keterbukaan dan ekonomis

dalam menentukan barang/jasa dan tempat pembeliannya.

38

Tim harus memperhatikan kualitas barang/jasa serta ketersediaan dan

kewajaran harga.

Tim Sekolah harus membandingkan harga penawaran dari penyedia

barang/jasa dengan harga pasar dan melakukan negosiasi kepada

penyedia barang/jasa apabila harga penawaran lebih tingi dari harga

pasar.

Terkait dengan biaya untuk perawatan ringan/pemeliharaan bangunan

sekolah. Tim Sekolah harus menerapkan prinsip-prinsip sebagai

berikut :

Membuat rencana kerja

Memilih satu atau lebih pekerja untuk melaksanakan pekerjaan

tersebut dengan standar upah yang berlaku di masyarakat

Membuat laporan penggunaan dana ( pembelian barang dan

pembayaran upah ) untuk kegiatan perawatan ringan/pemeliharaan

sekolah.

i. Pengawasan dan Monitoring Dana Bantuan Operasional Sekolah

Pengawasan program BOS (Depdiknas 2017) meliputi :

Pengawasan melekat

Pengawasan Fungsional dan

Pengawasan Masyarakat

39

Prioritas utama dalam program BOS adalah pengawasan yang dilakukan

oleh Dinas Pendidikan Kabupaten/Kota kepada sekolah. Pengawasan fungsional

internal dilakukan oleh Inspektorat Jendral Depdiknas serta Inspektorat Daerah

Provinsi dan Kabupaten/Kota. Instansi pengawas eksternal yang melakukan

pengawasan program BOS adalah : Badan Pengawas Keuangan dan

Pembangunan dan Badan Pemeriksa Keuangan. Dalam rangka transparansi

pelaksanaan program BOS . Unsur Masyarakat dan Unit-unit pengaduan

masyarakat yang terdapat di sekolah juga dapat mengawasi program BOS namun

tidak melakukan audit (Depdiknas,2017)

Selain kegiatan pengawasan, pengelolaan dana BOS juga dilakukan

pemeriksaan dalam bentuk monitoring. Kegiatan monitoring internal dilakuka tim

manajemen BOS tingkat pusat, tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota.

Selain monitoring oleh tim BOS Kabupaten, monitoring BOS juga

dilakukan secara integrasi dengan monitoring sekolah. Monitoring internal

dilakukan oleh pengawas sekolah dan monitoring eksternal dilakukan oleh Badan

Penelitian dan Pengembangan (Balitbang) dan lembaga independen lain yang

kompeten.

Adapun komponen utama yang dimonitor (Depdiknas 2017) adalah

Alokasi dana sekolah penerima bantuan

Penyaluran dan Penggunaan Dana

Pelayanan dan Penanganan Pengaduan

Administrasi Keuangan

40

Pelaporan

j. Pelaporan Dana Bantuan Operasional Sekolah

Dalam pertanggungjawaban penggunaan dana BOS, sekolah harus

melaporkan laporan pertanggungjawaban penggunaan dana BOS kepada Tim

Manajemen BOS Kabupaten/Kota meliputi : laporan realisasi penggunaan dana

per sumber dana. Buku Kas Umum, Buku Pembantu Kas, Buku Pembantu Pajak,

Buku Pembantu Bank, beserta dokumen pendukung bukti pengeluaran dana BOS

(Kuitansi,/Faktur/Nota/Bo dari Vendor/Toko/Supplier).

Sekolah juga harus mengarsipkan sebagai bahan audit. Laporan Keuangan

tersebut disampaikan kepada Tim Manajemen Kabupaten/Kota setiap triwulan

paling lambat 10 hari kerja sebelum berakhirnya triwulan tersebut (Depdiknas

2017). Selain itu, Hal-hal yang perlu dilaporkan ke Tim Manajemen BOS

Kabuptaen/Kota dan didokumentasikan meliputi berkas-berkas (Depdiknas 2017)

sebagai berikut:

Nama-nama siswa miskin yang dibebaskan dari pungutan

Jumlag dana yang dikelola sekolah dan catatan penggunaan dana

Lembar pencatatan pertanyaan/kritik/saran

Lembar pencatatan pengaduan

41

Pengelolaan

Dana BOS

PERMENDIKN

AS

NO :26 TAHUN

2017

Pengelolaan dana

BOS

sesuai dengan

PERMENDIKN

AS no:26 2017

Efisien

Akuntabel

Kepatuhan

Efektif Transparansi

Manfaat Pengelolaan dana

BOS

Tidak sesuai

dengan

PERMENDIKNA

S no:26 2017

Ya

Tidak

A. Road Map Penelitian

Gambar 2.3 Road Map Penelitian

Kerangka penelitian diatas menggambarkan konsep penelitian yang akan

dilaksanakan. Terdapat 6 (enam) variabel sebagai faktor-faktor yang

mempengaruhi keberhasilan pengelolaan program BOS dan manajemen

pelayanan BOS dalam mengelola dana operasional BOS pada SMP

Muhammadiyah Surakarta. Hasil yang diharapkan pada penelitian ini adalah

manajemen pelayanan dana BOS berjalan sesuai PERMENDIKNAS No: 26 2017.