12

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

2.1. Konsep Implementasi Kebijakan Publik

Terdapat banyak konsep pada studi implementasi kebijakan yang dipilih.

Dunn (Darwin;2000:56) menyebut terdapat dua sudut pemahaman terkait studi

implementasi yitu sudut pandang ilmu administrasi negara dan ilmu politik. Dari

sudut padang ilmu administrasi negara, pada awalnya implementasi hanya dilihat

semata - mata pelaksanaan kebijakan secara efektif dan efisien saja. Namun

menjelang akhir PD II, pandangan ini makin tidak popular. Sedangkan dari sudut

pandang ilmu politik ternyata tidak sebatas itu, ia jauh menjangkau sampai

ketentuan kebijakan administratif dan legislatif yang baru, perubahan – perubahan

referensi publik dan teknologi baru.

2.1.1 Pengertian Implementasi Kebijakan Publik

Tahjan (2008:24) menjelaskan bahwa secara estimologis implementasi

dapat dimaksudkan sebagai suatu aktivitas yang bertalian dengan penyelesayan

suatu pekerjaan dengan penggunaan sarana (alat) untuk memperoleh hasil.

Sehingga bila dirangkaikan dengan kebijakan publik, maka kata implementasi

kebijakan publik dapat diartikan sebagai aktivitas penyelesaian atau pelaksanaan

suatu kebijakan publik yang telah ditetapkan/disetujui dengan penggunaan sarana

(alat) untuk mencapai tujuan kebijakan.

13

Dengan demikian maka implementasi kebijakan publik seringkali

dikaitkan dengan proses administratif di mana ditemukan banyak tujuan dari

proses dan aktivitas organisasional dalam proses dan pendekatan yang

dilakukannya:

Edward III (1980:1) berpendapat :

“the study of public policy implementation is crucial for the study of public administration and public policy. Policy implementation as we have seen, is the stage of policy making between the establishment of a policy such as the passage of a legislative act. The issuing of an executive order, the handing down of judicial decision, or the promulgation of regulatory rule- and the consequences of the policy of the people whom it affects”. Bahwa proses implementasi kebijakan tidak lepas dari berbagai variabel

dan faktor yang mempengaruhinya. Menurutnya ada empat variabel penting yang

harus diperhatikan dan berpengaruh terhadap kegagalan dan keberhasilan

implementasi kebijakan publik. Keempat variabel tersebut adalah (1)komunikasi

(communication), (2) sumber daya pelaksana (resources), (3) disposisi birokrasi

(disposition) dan (4) struktur birokrasi (bureaucratic structure).

Bardach, steiss & Daneke (patton & Sawicki: 1987) bahwa proses

implementasi, merupakan seperangkat permainan dimana banyak aktor

melakukan manuver tertentu untuk memperoleh apa yang mereka inginkan.

Biasanya digunakan metode permainan (game) sebagai upaya memperoleh lebih

sumber daya kebijakan, seperti mekanisme monitoring, renegosiasi sasaran yang

telah di rumuskan setelah program berjalan dan atau dengan jalan menambah

berbagai elemen baru dari program yang telah ada selama ini. Sebaiknya

keseluruhan proses implementasi kebijakan dapat dievaluasi dengan cara

14

mengukur atau membandingkan antara hasil akhir dari program – program

tersebut dengan tujuan – tujuan kebijakan.

Pressman dan Wildavsky (1984:21) yang digelari sebagai pencetus konsep

Implementasi Kebijakan Publik, menyatakan bahwa :

“implementation, to us, means just what Webster and Roger say it does; to carry out, accomplish fulfill, produce, comlete. But what is it being implemented? A policy, naturaly. There must be some thing out their prior to implementation; otherwise there would be nothing to move toward in the process of implementation. A verb like “implement” must have an object like “policy”. But policies normally contain but goals and the mean for achieving them. How, then, do we distinguish between a policy and its implementation?” Konsep pressman dan Wildavsky di atas, mengindikasikan bahwa pada

dasarnya implementasi adalah untuk melaksanakan kebijakan yang harus

mempunyai objek dan dapat menimbulkan dampak tercapai atau tidaknya suatu

kebijakan.

Ripley dan Franklin (1986:4) menuntun pemikiran bahwa untuk

memahami konsep implementasi kebijakan dibutuhkan pengertian tentang

serangkaian kegiatan sebagai berikut :

Implementation is what happens after laws are passed outhorizing a program, a policy, a benefit, or some kind of tangible output. The term refers to the set of activities the follow statements of intent about program goals and desired result by goerment officials, implementation encompasses action (and nanations) by e variety of actors, specially bureaucrats, designed to put programs into effect, ostensibility in such a way as to achive goals”. Grindle (1980:1) menyatakan bahwa : Implementasi Kebijakan Publik

Sesungguhnya bukanlah sekedar bersangkut paut dengan mekanisme penjabaran

keputusan – keputusan politik ke dalam prosedur – prosedur rutin lewat saluran –

15

saluran birokrasi, melainkan lebih dari itu, ia menyangkut maslah konflik,

keputusan dan siapa yang memperoleh apa dari satu kebijakan.

A breaft listing of those hwo moght be involved in the implementation of particular program would include national level planer, national, regional and local politicians, economic elit groups, especially at the local level; receipient groups and bureaucratic imlementators at middle and lower level.” Selanjutnya; “ in addition, because policy implementation in considerd to depend on program outcomes, it is difficult to sparate the fate of polities from that of their constituent program… its success or failure can be evaluated in term of the capacity actually to deliver program as designed in turn, overall policy implementation can be evaluated bay measuring programs outcomes against policy goals,” Untuk implementasi kebijakan, grindle (1980:11) menjelaskan model yang

ide dasarnya bahwa setelah kebijakan ditranformasikan, maka implementasi

kebijakan dilakukan. Grindle, yang di ilhami hasil penelitian para ilmuan sosial

politik pada beberapa kasus kebijakan banyak terjadi di negara dunia ketiga

seperti asia, Afrika maupun Amerika latin, tampak lebih tertarik dan fokus

terhadap konflik dalam pembuatan kebijakan yang kerap terjadi. Karenanya

pertanyaan yang muncul terkait dengan implementasi kebijakan berkisar pada

konflik pembuatan keputusan; “siapa mendapat apa (who get what)”.

Pandangan implementasi sebagai proses umum dari tindakan administratif

yang dapat diteliti pada level program khusus, serta keberhasilan atau kegagalan

dapat dievaluasi terkait dengan kapasitas untuk penyampaian program. Jadi,

seluruh implementasi kebijakan dapat dievaluasi dengan mengukur hasil – hasil

program terhadap tujuan - tujuan kebijakan.

Bahwa proses umum implementasi dapat dimulai hanya ketika tujuan –

tujuan dan ide – ide umum telah dikhususkan, ketika program – program tindakan

telah di disain dan ketika dana telah dialokasikan untuk pelaksanaan tujuan –

16

tujuan tersebut. Hal ini menjadi kondisi dasar yang jelas untuk implementasi

kebijakan publik. Dalam hal ini secara teori, proses formulasi kebijakanpun telah

dilakukan oleh proses implementasi kebijakan dan program-program dijalankan.

Konsekwensinya, perbedaan antara formulasi dan implementasi sulit

ditemukan dalam prakteknya, karena respon dari prosedur implementasi mengarah

pada modifikasi dalam tujuan tujuan arah kebijakan atau tuntutan bahwa aturan

dan pedoman yang diterapkan dan akan diterapkan lagi memunculkan sejumlah

pembuatan kebijakan penting dalam imlementasi. Hal penting dalam proses

implementasi adalah bahwa keputusan yang dibuat pada tahap desain atau

formulasi memiliki dampak penting pada bagaimana imlementasinya.

Selain itu proses implementasi sangat dipengaruhi oleh jenis - jenis ide yang

telah dikhususkan dan oleh cara-cara dimana tujuan-tujuan tersebut dimulai. Jadi,

keputusan formulasi yang dibuat atau tidak dibuat tentang tipe kebijakan yang

dilakukan dan bentuk program - program yang dijalankan merupakan faktor

integral dalam mentukan seberapa sukses program yang dijalankan.

Theodore Lowi (Grindle 1980:5) menyatakan bahwa jenis kebijakan yang

dibuat akan berdampak besar pada jenis aktivitas politik yang distimulasi oleh

proses pembuatan keputusan. Observasi ini dapat diterapkan dengan validitas

seimbang pada proses imlementasi, peningkatan pemahaman “daya imlementasi”

dari berbgai program. Misalnya, ketika aksi - aksi publik mencoba

memperkenalkan perubahan dalam hubungan sosial, politik dan ekonomi mereka

mendorong oposisi penting dari orang – orang yang kepentingannya terancam

olehnya.

17

Perbedaan – perbedaan dalam level perilaku mengubah gambaran program

karena manfaat yang dimaksudkan berbeda dengan cara isi kebijakan

mempengaruhi imlementasinya. Ini sangat mungkin karena kebijakan tersebut

mempengaruhi secara langsung terhadap situasi ekonomi dan rasa aman

penduduk.

Keputusan - keputusan yang dibuat selama formulasi kebijakan juga dapat

menunjukan siapa yang bertugas melaksanakan berbagai program, dan keputusan

tersebut dapat mempengaruhi bagaimana kebijakan itu dilakukan. Ada perbedaan

dalam kepastian dari berbagai dewan birokrasi untuk melaksanakan program agar

berhasil. Sebagian ahli akan mendapat dukungan lebih besar dari elit politik dan

memiliki akses lebih besar pada sumber daya dan sebagian lagi akan lebih mampu

mengatasi serangkaian tuntutan yang dibuat untuk mereka.

Selain itu, bentuk tujuan kebijakan yang dibuat memiliki dampak tertentu

pada implementasi. Apakah tujuan kebijakan dibatasi secara jelas atau rancu dan

apakah pejabat politik dan administratif setuju dengan tujuan - tujuan yng ada

akan menjadi penting untuk di implementasian dalam program - program khusus

dalam beberapa kasus studi.

Isi program – program publik dan kebijakan menjadi faktor penting dalam

menentukan hasil inisiatif implementasi. Isi kebijakan atau program sering

menjadi faktor penting karena berdampak kuat terhadap keadaan sosial, politik

dan ekonomi. Jadi, perlu diperhatikan konteks atau lingkungan tempat tindakan

administratif dilakukan.

18

Bahwa implementasi adalah proses pelaksanaan pembuatan keputusan yang

mencakup berbagai pelaku. Dalam proses – proses pelaksanaan program tertentu,

banyak pelaku ditugaskan untuk membuat pilihan – pilihan tentang alokasi khusus

dari sumber daya dan sebagaian lagi mencoba mempengaruhi keputusan.

Daftar singkat tentang mereka – mereka yang mungkin terlibat dalam

implementasi dari program khusus akan memasukan perencanaan level nasional;

politikus nasional, regional dan lokal; kelompok kelompok elit ekonomi, pada

level lokal; kelompok penerima dan pelaksana birokratis pada level menengah dan

bawah. Para pelaku itu secara intensif atau marginal terlibat alam imlementasi,

tergantung isi program dan bentuk pelaksanaanya.

Masing – masing mungkin memiliki kepentingan tertentu dalam program

dan mencoba mendapatkannya dengan membuat tuntutan pada prosedur –

prosedur alokasi. Seringkali, tujuan – tujuan pelaku tersebut bertentangan satu

sama lainnya dan sehingga hasil konflik ini ditentukan dengan strategi, sumber

daya dan posisi kekuatan masing - masing pelaku. Apa yang di imlementasikan

mungkin saja hasil perhitungan politik tentang kepentngan dan kelompok yang

bersaing untuk sumber daya terbatas, respon pejabat pelaksana dan tindakan

tindakan elit politik, semua yang terkait dalam konteks institusional tertentu.

Analisa implementasi dari program menunjukan penilaian “kapasitas

kekuatan” para pelaku, kepentingan strategi mereka untuk mencapainya dan

karakeristik regim terkait. Hal ini membantu penilaian potensi untuk pencapaian

tujuan kebijakan dan program. Dalam pencapaian tujuan – tujuan tersebut, pejabat

19

menghadapi 2 masalah lokal yang memunculkan interaksi lingkungan program

dan administrasi program.

Pertama, pejabat harus mengenali masalah tentang bagaimana mencapai

kesesuaian dengan tujuan akhir yang ditetapkan dalam kebijakan. Misalnya,

mereka harus mendapat dukungan elit politik dan kebutuhan agensi pelaksana dari

birokrat yang bertugas melaksanakan program tersebut, dari elit politik level

bawah dan manfaat tertentu.

Mereka harus memperhatikan penolakan mereka yang dapat dirugikan oleh

program tersebut agar menerima dan mencegah masuknya pihak luar yang

mengganggu tapi mencoba mengambil keuntungan. Pelaksanaan jenis kebutuhan

ini berarti juga banyak penawaran, banyak akomodasi dan banyak konflik. Jika

seluruh tujuan kebijakan dapat direalisasikan, sumber daya yang dijual untuk

memenuhi kebutuhan tidak boleh membahayakan dampak atau fokus program -

program khusus.

Sisi lain dari masalah pencapaian tujuan kebijakan dan program dalam

lingkungan khusus adalah respon. Idealnya, institusi publik seperti birokrasi harus

responsif terhadap kebutuhan mereka mereka yang dimaksudkan sebaai sasaran

tujuan agar bisa melayani secara tepat. Tanpa respon yang cukup selama

imlementasi, pejabat publik kekurangan informasi untuk mengevaluasi

pencapaian program dan dukungan penting untuk keberhasilannya.

Masalah kedua, adalah memastikan jumlah respon yang sesuai dalam

memberikan fleksibilitas, dukungan dan timbal balik bersamaan dengan

pengelolaan distribusi sumber daya untuk mencapai tujuan – tujuan yang telah

20

ditetapkan. Hal ini menjadi yang sulit dicapai dan memerlukan ketajaman politik

dalam kalkulasi respon yang dapat diberikan pelaku-pelaku yang terlibat dan

kapasitasnya yang membahayakan tujuan progam. Agar efektif, imlplementator

harus terampil dalam seni prinsip politik dan memahami dengan baik lingkungan

dimana mereka melaksanakan kebijakan dan program publik.

2.1.2 Pendekatan Implementasi Kebijakan

Agar kebijakan implementatif, maka dikenal beberapa pendekatan. Secara

teoritik empirik, pendekatan – pendekatan ini dianggap memadai sebagai alat

bantu atau penguatan untuk keberhasilan implementasi kebijakan. Walau dari

berbagai pendekatan praktiknya membutuhkan pertimbangan kompherensif

sehingga pendekatan yang dipilih, diadaptasi atau mungkin bahkan dikombinasi

adalah teknis sesuai kebutuhan.

Untuk kepentingan implementasi kebijakan, bukan merupakan monopoli

secara liniear dari hanya para ahli kebijakan saja. Tetapi bisa diadopsi dari para

ahli ilmu - ilmu sosial lain, baik dari pakar ilmu politik, pakar organisasi dan

manajemen maupun dari para ahli lainnya. Dengan kata lain untuk kepentingan

implementasi kebijakan dibutuhkan pendekatan dan ilmu yang komphernsif

sejalan dengan yang dikemukakan Nicolas Henry (1998:33)sebagai berikut:

1. Pendekatan Politik

Istilah pada pendekatan ini mengacu pada pola-pola kekuasaan dan

pengaruh di antara dan yang terjadi dalam organisasi birokrasi. Asumsi dasarnya

tidak lepas dari proses kekuasaan yang terjadi dalam keseluruhan proses

21

kebijakan publik. Misalnya adanya beberapa kelompok kepentingan penentang

kebijakan yang berusaha untuk mengganjal bahkan memboikot usaha dari

berbagai pendukung kebijakan yang ada dan serta merta dapat menjadi faktor

penghambat dalam proses pelaksanaan kebijakan publik. Rhodes,

(wahab:2004:29).

Secara demikian, bahwa sukses dan gagalnya suatu kebijakan publik,

akhirnya dipengaruhi oleh kesediaan dan kemampuan berbagai kelompok

kepentingan dominan yang mungkin terdiri atas berbagai koalisi kepentingan

yang memaksakan kehendak. Dalam kondisi tertentu distribusi kekuasaan dapat

pula menimbulkan kemacetan pada saat implementasi kebijakan, walaupun

sebenarnya kebijakan publik secara formal telah diarahkan.

2. Pendekatan Sruktural

Melalui pendekatan ini secara umum dapat dikenali bahwa struktur yang

bersifat “organis” Nampak relevan untuk implementasi kebijakan . ini sangat

dimungkinkan sebab implementasi kebijakan senantiasa berubah, terlebih ketika

arus implementasi itu liar bukan linear.

3. Pendekatan Prosedural dan Managerial

Pendekatan prosedural struktural dianggap relevan untuk proses

implementasi kebijakan publik, namun tidak sepenting upaya untuk

mengembangkan proses dan prosedur yang tepat, termasuk dalam hal ini adalah

proses dan prosedur tatakelola beserta berbagai tehnik dan metode yang ada.

Prosedur dimaksud di antaranya terkait dengan pross penjadwalan (Scheduling)

perencanaan (planning) dan pengawasan (controlling) kebijakan publik.

22

Wujud pendekatan managerial ini di antaranya dapat ditemui pada

perencanaan jaringan kerja dan pengawasan (network planning and control) atau

disebut NPC. Pendekatan ini menggambarkan suatu kerangka kerja dimana

proyek dapat direncanakan dan proses implementasinya dapat diawasi dengan

cara mengidentifikasi berbagai tugas yang harus diselesaikan, urutan pelaksanaan

waktu bahkan anggaran yang dikeluarkan.

4. Pendekatan Prilaku

Analisis keprilakuan (behavioral analysis) pada berbagai masalah

manajemen yang paling terkenal adalah apa yang seringkali disebut para penganut

aliran organisasi sebagai “organitational develovment” atau pengembangan

organisasi. Pendekatan ini menekankan pada proses untuk menimbulkan berbagai

perubahanyang di inginkan dalam suatu organisasi melalui penerapan ilmu

keprilakuan (Eddy, 1981:72)

Selain itu, pengembangan organisasi juga merupakan salah satu bentuk

konsultasi manajemen di mana seorang konsultan bertindak selaku agen

perubahan untuk mempengaruhi seluruh budaya organisasi yang ada termasuk

pada dimensi sikap dan perilaku pejabat yang menduduki posisi kunci.

2.1.3 Implementasi Kebijakan Dalam Kebijakan Publik

Pada pemahaman paradigmatik ilmu kebijakan publik, Nicolas Henry

(1998:33) memposisikan salah satu paradigma ilmu negara yaitu pada paradigma

ketiga (1050-1970) bahwa ilmu kebijakan publik sebagai ilmu politik. Bahwa

pada fase paradigma ini menetapkan kembali hubungan konseptual antara

23

keduanya. Karena Dwight Waldo memroses perlakuan ilmu politik yang

menyebut ilmu administrasi bukan lagi disebut ilmu politik sebagaimana

dilaporkan komisi ilmu politik sebagai suatu disiplin dari APSA (American

political Science Association(1962)) yang menulis bahwa sarjana ilmu politik

tidak lagi mengidentifikasi dirinya dengan administrasi negara adalah bersikap

tidak memperdulikan dan memusuhi. Selanjutnya sarjana administrasi negara

tidak senang dianggap warga kelas kedua.

George Fredericson (1988:27) mengemukakan enam paradigma

administrasi publik; Birokrasi klasik, Neo klasik, kelembagaan, hubungan

kemanusiaan, pilihan publik dan administrasi negara baru. Dari paradigma ini

terutama paradigma kelima yang menyatakan bahwa administrasi negara sebagai

pilihan publik, dimana fokus administrasi negara tidak lepas dari ilmu politik.

Yaitu fokus untuk melayani kepentingan publik akan barang dan jasa yang harus

diberikan oleh organisasi yang kompleks. Tokoh yang mengawal paradigma ini

diantaranya : ostrom (1973), Buchanan (1962) dan Tullock (1968).

Wodrow Wilson dalam frederickson terjemahan penerbit.. (1983:1)

menulis; “ administrasi negara berada di ruang lingkup politik sebenarnya”.

Merespon polemik pemahaman adanya administrasi negara baru dan lama.

Fredricson di ilhami para pemikir yunani kuno hingga ahli teori tingkah laku

modern; plato, hobbes, Machiavelli, Hamilton, jeferson. Ia mengungkap tafsir

administrasi negara yang tidak terhindar dari konteks “keadilan sosial,

ketimpangan, perubahan, prtisipasi dan sebagainya.

24

Menguatkan pemahaman ini, penulis mengutip tafsiran para ilmuan

administrasi dan manajemen seperti: John M. Pfiffner dan Robert V. Presthus

(1960:5-6). Bahwa; public administration involves the implementation of public

policy which has been determine by representative political bdies. Dwight Waldo

(1955). Mendefinisikan; “Public Administration is the art and science of

manajemen, as applied to the affairs of the state”.

Felix A. Nigro dan Lloyd Nigro (1970:21) mendefinisikan :

1) Public administration is cooperative group effort in public setting. 2) Public Administration covers all three branches: excutive, legislative and

judicial and their interrelationship. 3) Public Administration has an important role formulating of public policy

and is this a part of the political process. 4) Public administration is casely associated with numerous private groups

and individuals in providing services to the community. 5) Public administration is different in significant ways from privat

administration

Rosenbloom (1992): administrasi publik merupakan pemanfaatan teori –

teori dan proses – proses manajemen, politik dan hukum untuk memenuhi mandat

pemerintah di bidang legislatif, eksekutif dan judikatif, dalam rangka fungsi-

fungsi pengaturan dan pelayanan terhadap masyarakat secara keseluruhan atau

sebagian.

Parajudi Atmosudirjo (1982;272). Memberi definisi: “administrasi Negara

adalah administrasi daripada negara sebagai organisasi dan administasi yang

mengejar tercapainya tujuan-tujuan yang bersifat kenegaraan”. Arifin

Abdulrachman, mendefinisikan: “administrasi Negara adalah ilmu yang

mempelajari pelaksanaan dari politik Negara”.

25

Dari definisi dan pemahaman di atas cukup jelas bahwa administrasi

negara tidak mungkin dipisahkan secara eksak dengan ilmu politik, karena ilmu

politik adalah induknya. Adapun kebijakan publik pada pemahaman penulis

adalah produk politik atau produk lembaga legislatif sementara imlementasinya

adalah kegiatan administrasi negara.

Sesuai deklarasi MU PBB, juga UUD 1945 bahwa pelayanan sipil yang

dilakukan pemerintah diantaranya adalah untuk mensejahtrakan masyarakat. Pada

konteks otonomi daerah, baik berawal dari pembentukan, pemekaran,

penggabungan maupun penghapusan daerah semuanya harus bermuara dalam

kerangka mensejahtrakan masyarakat sebagai tujuan penyelenggaraan otonomi

daerah itu sendiri.

Pelaksanaan dari politik negara berujung pada pelayanan atas berbagai

urusan, baik umum maupun privat. Rosenbloom dan Ingraham (1992) memasukan

pelayanan sipil ke dalam lokus administrasi negara, demikian juga Henry

92004:249), menerbitkan “Civil Service has been the historic locus of public

administration”. Kemudian dikatannya sesungguhnya pelayanan sipil merupakan

jiwa dasar dari penyelenggaraan administrasi negara.

Layanan sipil yang diberikan pemerintah kepada rakyat adalah atas dasar

“civil right” sesuai dengan deklarasi HAM yang dideklarasikan MU PBB tahun

1948 yang menghasilkan Universal Declaration of Human Rights, Implementasi

civil Servisdi Indonesia telah memiliki dasar hukum yang kuat, dalam pasal 27

ayat (1) UUD 1945, ataupun hak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak di

atur dalam pasal 27 ayat (2)

26

Civil servis merupakan aktivitas pemerintah untuk memenuhi kebutuhan

akan HAM sebagaimana pembukaan UUD 1945: “yang melindungi segenap

bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan

kesejahtraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut serta mencerdaskan

ketertiban dunia yang berdasaran kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan

sosial…..”.

Disinilah keniscayaan ontologism memisahkan administrasi negara dengan

politik, baik politik dalam bentuk kebijakan, mulai perumusan hingga

implementasi hingga audit evaluasi, maupun dalam berbagai urusan pelayanan

yang diimlementasikan oleh lembaga – lembaga negara terutama dalam hal ini

oleh pemerintah pusat melalui kementrian terkait dengan kepentingan

menyejahtrakan warga negaranya.

2.2 Konsep Pelayanan Publik

Pengertian publik dalam administrasi publik sangat berpengaruh terhadap

penyelenggaraan pelayanan publik yang akan diberikan. Artinya, sebelum kita

memberikan pelayanan publik kita harus dapat membedakan publik itu sendiri.

Frederickson (1997 : 47) membagi publik ke kedalam 5 (lima) prespektif:

1. Publik sebagai kelompok minat atau masyarakat secara luas yang berkepentingan sesuai dengan kebutuhan dan kemampuannya.

2. Publik sebagai pemilih rasional (public choise) yaitu masyarakat yang mempunyai minat tertentu dalam memenuhi kebutuhannya.

3. Publik seperti direpresentasikan yaitu publik yang bertindak sebagai perwakilan seperti legislatif

4. Publik sebagai pelanggan, individu sebagai pelanggan dan birokrat sebagai pelayan.

5. Publik sebagai citizen, yaitu publik yang terikat dengan asal bidang atau

27

terpilih untuk dilayani.

Berdasarkan pembagian publik di atas, yang termasuk publik dalam

penelitian ini adalah publik dalam prespektif ke 4 (keempat), bahwa idividu

sebagai pelanggan (klien) dan birokrat sebagai pelayan atau civil service. Wahab

(2001:139-141) mengatakan bahwa pelayanan yaitu :

melakukan sesuatu yang baik bagi orang lain, sehingga kata pelayanan mengandung arti (1).Adanya pihak yang melayani, yang dapat juga disebut pelayan, (2).Adanya pihak yang dilayani, yang dapat juga disebut pelanggan, (3).Terjadinya proses melayani-dilayani atau memberi menerima Proses ini menunjukkan adanya pihak yang melayani yaitu pemerintah

dalam penelitian ini adalah Perusahaan Daerah Air Minum Kabupaten

Majalengka. Sedangkan Pihak yang dilayani adalah pelanggan atau klien antara

pemberi layanan dengan penerima layanan terjadi proses "memberi" dan

"menerima" layanan. Pihak yang memberi layanan civil adalah pegawai

Perusahaan Daerah Air Minum Kabupaten Majalengka. Dengan demikian

pemerintah berfungsi menghubungkan antara tujuan negara dengan pemenuhan

pelayanan kebutuhan dasar masyarakat.

Karena itu, pelayanan civil masuk ke dalam lokus administrasi negara,

sebagaimana dikemukakan Rosenbloom And Ingraham, dalam bukunya The

Promosi and Paradox of Civil Service Reform (1992). Demikian juga menurut

Henry (2004:249) mengatakan bahwa “the civil services has been the historic

locus of public administration". Henry juga mengemukakan konklusi bahwa

sesungguhnya pelayanan civil merupakan jiwa dasar dan penyelenggaraan

administrasi negara. (Nil service merupakan tugas utama pemerintah sebagai

28

pelayan rakyat, yang bersifat monopolistik, tentu saja pelayanan civil tidak dapat

diswastakan kepada lembaga swasta, sebab manakala pelayanan civil diswastakan

justru akan menimbulkan ketidak teraturan administrasi publik.

Layanan sipil yang diberikan pemerintah kepada rakyat adalah atas dasar

"civil right" sesuai dengan deklarasi flak Azasi Manusia (HAM) yang telah

didekiarasikan oleh Majelis Umum PBB tahun 1948 dan menghasilkan The

Universal Declaration of Human Rights. Implementasi civil service di Indonesia

telah memiliki dasar hukum yang twat, khususnya kepastian hukum berusaha

telah di atur dalam Pasal 27 ayat (1) UUD 1945, ataupun hak atas pekerjaan dan

kehidupan yang layak bagi kemanusiaan di atur dalam Pasal 27 ayat (2).

Karena itu, eisensi civil service sebagai layanan sipil merupakan aktivitas

pemerintah untuk memenuhi berbagai kebutuhan akan hak asasi manusia

sebagaimana yang dituangkan dalam pembukaan UUD 1945, yaitu: "...melindungi

segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, dan untuk

memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut

melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian yang

abadi dan keadilan social... ". Melindungi segenap bangsa Indonesia adalah salah

satu fungsi hakiki pemerintah dengan cara memberikan "keteraturan" dalam

pelayanan civil, Sebagaimana dikemukakan Prajudi (2005:14-15)

Layanan civil adalah hak eksistensial dan kebutuhan manusia pribadi seperti kemerdekaan, kebebasan memilih, keamanan pribadi, rasa adil, kepastian hukum, kebebasan bergerak, harkat dan martabat sebagai manusia. Hak dan kebutuhan pribadi itu bukan pemberian negara melainkan bawaan sebagai manusia dan harus diakui, dilindungi, dihargai, dan dipenuhi oleh negara. Seperti KTP, Akte Kelahiran, Akte perkawinan, Perijinan, dan pelayanan yang menyangkut hak-hak sipil

29

Sedangkan Burns (dalam Napitupulu, 2007:144) mengatakan bahwa "civil

service" adalah lembaga mediasi yang memobilisasi sumber daya manusia dalam

pelayanan urusan-urusan sipil dan negara di wilayah tertentu". Jika mencermati

pendapat ahli di atas, pelayanan sipil merupakan landasan hukum bagi masyarakat

sipil untuk kepastian berusaha dalam wilayah tertentu, dan tugas pemerintah

memberikan perlindungan kepada setiap yang menjalankan aktivitas usahanya.

Adapun definisi konsep kualitas menurut para ahli yaitu Kotler (1997:49)

mengatakan "Kualitas adalah keseluruhan ciri serta sifat dari suatu produk atau

pelayanan yang berpengaruh pada kemampuannya untuk memuaskan kebutuhan

yang dinyatakan atau tersirat". Helh-iegel at.al (2005: 130) mengatakan "Quality

is how well a product or service what it is supposed to do how closely and reliably is

satisfies the specification to which it buitt or provided" . Robbins dan Coulter

(2005:502) mendefenisikan "Quality as the ability of product or service to reliably

do what it's supposed to do and satisfi, customer expectations". Jika mengkaji

pendapat ahli tersebut mereka sepakat bahwa kualitas adalah sifat atau ciri suatu

produk layanan yang disediakan penyedia layanan agar dapat memuaskan para

pelanggan. Atau, kualitas adalah karakteristik produk barang atau jasa yang

mempertemukane persyaratan tuntutan antara kebutuhan masyarakat dengan

pelanggan yang menggunakannya. Intinya kualitas adalah adanya ciri atau

kemampuan suatu produk atau pelayanan yang memberikan pengaruh terhadap

kepuasan yang diharapkan konsumen (penerima layanan), jika suatu produk dapat

memberikan kepuasan kepada penerima layanan maka pelayanan itu disebut

berkualitas.

30

Membangun sebuah pelayanan yang berkualitas bukanlah hal mudah,

secara umum akan ditemui beberapa tantangan dan kendala yang hams disikapi

positif demi pengembangan pelayanan selanjutnya. Tantangan dan kendala ini

wajar terjadi mengingat banyaknya komponen-komponen penunjang pengelolaan

pelayanan publik. Dalam Buhl Penyusunan Standar Pelayanan Publik LAN RI

(2003:24-27) tantangan dan kendala yang mendasar dalam pelayanan publik

adalah :

1. Kontak antara pelanggan dengan penyedia pelayanan 2. Variasi pelayanan 3. Para Petugas pelayanan 4. Stuktur organisasi 5. Informasi 6. Kepekaan permintaan dan penawaran 7. Prosedur 8. Ketidakpercayaan publik terhadap kualitas pelayanan

Dan kedelapan kendala diatas umumnya yang sering muncul di mata publik

adalah pelayanan yang diberikan para petugas pelayanan itu sendiri. Karena

mereka adalah ujung tombak terdepan yang berhadapan langsung dengan public,

karena itu, sebagai petugas terdepan hams memiliki profesionalisme, bagaimana

cara memberikan pelayanan yang sebaik-baiknya kepada masyarakat. Pertanyaan

pokok yang harus dijawab dan berkaitan dengan petugas atau pekerja yang terlibat

dalam pelayanan antara lain; (1). Berapa banyak orang yang diperlukan; (2).

Bagaimana perbandingan antara pegawai yang langsung berhadapan dengan

pelanggan dan pegawai yang bekerja di belakang layar; (3). Apa saja keterampilan

yang harus dimili dan (4). Bagaimana perilaku yang diharapkan dan pegawai

tersebut kepada pelanggan.

31

Kemudian Pendapat Lovelock dan Wright (2005:15) mengemukakan 4

(empat) fungsi inti yang hams dipahami penyedia layanan jasa, yaitu:

1. Memahami persepsi masyarakat yang senantiasa berubah tentang nilai dan kualitas jasa atau produk,

2. Memahami kemampuan sumber daya dalam menyediakan pelayanan, 3. Memahami arah pengembangan lembaga pelayanan agar nilai dan

kualitas yang diinginkan masyarakat terwujud, dan 4. Memahami fungsi lembaga pelayanan agar nilai dan kualitas

jasa/produk tercapai dan kebutuhan setiap stakeholders terpenuhi.

Pemahaman fungsi inti pelayanan publik tersebut dapat menjadi dasar

untuk mempertinggi kualitas pelayanan yang baik. Sebagaimana drungkapkan

Jasfar, (2005: 58) mengatakan bahwa : merupakan usaha apa saja yang digunakan untuk mempertinggi kepuasan pelanggan (whatever enhances customer satisfaction). Jika suatu produk layanan berkualitas maka akan dapat memberikan kepuasan kepada pelanggannya

Oleh Karena itu pelayanan yang berkualitas merupakan elemen yang

strategis tentang keberadaan birokrasi pemerintah, hal ini dipertegas trilestari

(2004:7) mengatakan bahwa keberadaar birokrasi harus memperhatikan

kualitas sebgai elemen strategis dimana :

1. Kualitas dapat dipandang dan tingkat operasional sebagai elemen yang dapat dikontrol dalam proses barang dan jasa dengan prespektif jangka panjang•

2. Dalam pandangan kontrol kualitas harus mengindentifikasikan kemsakan atau menangani keluhan pelanggan.

3. Karena kualitas memiliki berbagai macam arti bagi berbagai orang di waktu yang berbeda, penting untuk mengembangkan perbendaharaan kata kualitas yang akan membantu manajer dan pekerja mengerti apa yang diinginkan pelanggan dan bagaimana memenuhi kebutuhan mereka.

Untuk mengetahui kebutuhan dan harapan pelanggan maka pemerintah

sebagai pemberi layanan hams selalu menyesuaikan din dengan perkembangan

jaman. Misalnya pelayanan yang berbasis dunia maya (internet) E-Government

32

(E-gov), ini salah satu cara untuk meningkatkan kinerja pemerintah dalam

hubungannya dengan masyarakat, komunitas bisnis. Dengan teknologi E-

Government (E-Gov) masyarakat dapat mengakses layanan secara terbuka lewat

internet tanpa harus datang ke kantor, semuanya itu dilakukan agar harapan dan

keinginan pelanggan dapat diakomodir. Demikian juga pegawai dapat

mengerjakan pekerjaannya dirumah kemudian hasilnya dikirim ke pusat informasi

atau ke kantor tempat dimana dia bekerja. Semuanya itu dilakukan untuk

mempercepat pelayanan kepada publik. Sebagaimana yang dikemukakan Robbins

and Coulter (2005:409) A job approach where employees work at home and are

linked to the workplace by computer and modem".

Menurut Zeithaml, et al. (1990:36-37) mengemukakan terdapat empat

faktor yang mempengaruhi harapan (kepuasan) si konsumen yakni :

1. Word-of-mouth communication, yaitu apa yang didengar dari konsumen lain

melalui komunikasi dari mulut ke mulut, hal ini merupakan faktor yang

sangat potensial dalam mempengaruhi konsumen, konsumen akan

memberikan saran atau menginformasikan pada konsumen lain tentang

pelayanan yang didapatkannya.

2. Personal needs, yaitu kebutuhan individu yang sangat tergantung terhadap

karakteristik individu demikian juga terhadap situasi dan kondisi yang ada

sehingga setiap konsumen memiliki kebutuhan yang berbeda terhadap

pelayanan yang dibutuhkannya.

3. Past experience, yaitu pengalaman di masa lampau juga mempengaruhi

terhadap tingkatan harapan yang diinginkan konsumen. Apabila konsumen

33

terbiasa dengan mendapatkan pelayanan-pelayanan yang memuaskan maka

dia akan mengharapkan pelayanan minimal seperti yang pernah diterima

bahkan lebih berkualitas lagi.

4. External communication from the service provider, yaitu komunikasi eksternal

yang diberikan oleh pemberi layanan bail( secara langsung maupun tidak

langsung, secara langsung melalui promosi, iklan &an tampilantampilan

lain yang memberikan harapan akan pemenuhan kebutuhan konsumen.

Keempat faktor tersebut menumbuhkan harapan yang didambakan atau

diinginkan oleh konsumen ketika mendapatkan pelayanan yang diberikan oleh

pemberi layanan. Apabila harapannya terlampaui, berarti jasa tersebut telah

memberikan suatu kualitas yang luar biasa dan juga akan menimbulkan kepuasan

yang sangat tinggi (very satisfy). Sebaliknya, apabila harapannya itu tidak tercapai,

maka diartikan kualitas jasa tersebut tidak memenuhi apa yang diinginkannya atau

penyedia jasa pelayanan tersebut gagal melayani konsumennya. Apabila

harapannya sama dengan apa yang dia peroleh, berarti konsumen itu puas (satisfy).

Antara harapan (kepuasan) pelanggan dengan penyedia layanan (front liner)

bisa terjadi kesenjangan (gap). Menurut Zeithaml, et al. (1990:37) terdapat 5

(lima) gap yang merupakan penyebab kegagalan dalam penyampaian jasa, yaitu :

Gap 1 : Customers Expectations — Management Perceptions Gap Gap 2 : Management's Perceptions-Service Quality Specification Gap. Gap 3 : Service Quality Specifications — Service Delivery Gap Gap 4 : Service Delivery - External Communications Gap Gap 5 : Expected Service - Perceived Service Gap.

34

Jika mencermati kelima kesenjangan tersebut merupakan faktor terpenting

untuk meningkatkan kinerja pelayanan dengan mengetahui kesenjangan secara

menyeluruh. Penilaian konsumen terhadap kualitas jasa adalah hasil dari

perbandingan antara harapan (sebelum menerima jasa) dan pengalaman mereka

(setelah menerima jasa). Jika harapannya terpenuhi, maka mereka akan puas dan

persepsinya positif, jika tidak terpenuhi maka tidak puas dan persepsinya negatif.

Sedangkan bila kinerja jasa melebihi harapan, mereka bahagia (lebih dari sekedar

puas). Penilaian konsumen pada kualitas jasa dipengaruhi oleh proses

penyampaian jasa dan keluaran dari jasa.

Kesenjangan ini dapat digunakan untuk mengetahui tingkat kepuasan dan

harapan-harapan pelanggan. Melalui kesenjangan pertama, kualitas komunikasi

penyedia layanan dapat ditingkatkan. Melalui kesenjangan kedua, kualitas

kepemimpinan dapat ditingkatkan dan komitmen terhadap mutu pelayanan dapat

dipertinggi. Melalui kesenjangan ketiga, pembagian pekerjaan dalam lingkungan

internal yang erat dalam memperlakukan publik sebagai bagian dari organisasi

dapat ditingkatkan. Sedangkan kesenjangan keempat, dapat memperlancar arcs

komunikasi antar unit, tidak menciptakan ego sektoral terutama dalam pelayanan

public. Sedangkan Kesenjangankelima, mendekatkan diri dengan pelanggan

sehingga terwuju tingkat kedalam pemahaman antara jasa yang dirasakan dengan

jasa yang arapkan.

Dengan demikian, tujuan utama dalam peningkatan kualitas pelayanan

sebagaimana menurut Lovelock dan Wright (2005: 97) adalah untuk memperkecil

kesenjangan (gap) sedapat mungkin, dimana kesenjangan jasa adalah hal yang

35

penting, karena itulah yang merupakan penilaian pelanggan secara keseluruhan

terhadap apa yang diharapkan dibandingkan dengan apa yang diterima.

Untuk memperkecil kesenjangan (gap), dalam pelayanan publik menurut

De Vrye (dalam Saefullah, 1999 : 9-10), ada strategi yang dapat dilakukan

disingkat dengan service. Kata service diungkapkannya, bukan sekedar pelayanan,

melainkan mempunyai arti yang mendalam. Sebab setiap huruf dari istilah diatas -

mengandung arti:

1. Self-esteem, artinya bahwa setiap anggota organisasi diharapkan mempunyai

dan menggunakan pengetahuan, keterampilan, dan sikap sesuai dengan

peran dan tanggungjawab pekerjaannya. Apabila semua anggota organisasi

pelaksana pelayanan memiliki service competence seperti ini, dapat

dikatakan bahwa pemberi layanan dalam melakukan pekerjaannyd tidak

berarti tunduk atau mengalah terhadap yang dilayani akan tetapi

menempatkan din sesuai dengan peran dan tanggungjawabnya. Kuncinya

adalah bagaimana pemberi layanan itu menguasai bidang tugasnya. Service

competence bermula dari pimpinan. Pemimpin pelayanan dapat diharapkan

memberikan keteladanan pada bawahan sebagai front liner. Bila pimpinan

menghendaki pelayanan yang dilakukan oleh front liner dalam kondisi yang

baik, maka pimpinan tersebut juga harus bersikap baik terhadap front liner.

2. Exceed expectation, yaitu kegiatan yang dilakukan/dilaksanakan dengan

efektif menunjukkan ekspektasi atas pelaksanaan kerja di tempat kerja. Nilai

yang dikembangkan bagi setiap pemberi layanan adalah untuk melampaui

sesuatu yang diharapkan. Nilai ini akan lebih baik apabila pemberi layanan

36

dapat melebihi nilai harapan dari penerima layanan. Pemberi layanan sangat

diharapkan dapat memberikan tampilan perilaku unggul yang unik dalam

organisasi (karakteristik yang lain dari yang lain).

3. Recover, pengusaan pengetahuan dan skill bagi setiap anggota organisasi

pemeberi layanan dapat memampukan anggota organisasi dalam menguasai

kegiatan pelayanannya. Oleh sebab itu pimpinan diharapkan dapat

membantu para anggota organisasi pelayanan untuk menghadapi keluhan

pelanggan.

Keluhan pelanggan disini menjadi penting dalam pelayanan publik untuk

dapat memberikan masukan bagi pemberi layanan. Keluhan pelanggan

merupakan suatu pembelajaran bagi setiap organisasi pelayanan.

4. Vision, yaitu menjadikan setiap anggota organisasi memiliki pandangan jauh

kedepan. Kesadaran akan visi organisasi sangat diperlutan di dalam

pelayanan, agar dapat melihat perubahan dan nilai-nilai lingkungan. Mau

menjadi apa organisasi itu kedepan sangat perlu dipahami oleh setiap

anggota organisasi.

5. Improve, adanya kompetensi untuk melakukan peningkatan layanan yang

hams dimiliki oleh setiap anggota organisasi. Pemimpin organisasi

pelayanan diharapkan dapat memberikan arah terhadap setiap anggota

organisasi untuk memiliki jiwa yang selalu ingin meningkatkan kualitas

capaian layanan. Untuk itu pemimpin organisasi pelayanan diharapkan

mampu untuk melibatkan seluruh anggota organisasinya terlibat dalam

perencanaan. Pemimpin hams rela melakukan investasi dalam melatih staff

37

dan anggota organisasi lainnya untuk memberikan pelayanan yang unggul.

6. Care, kemampuan untuk memperhatikan pelanggan menjadi kunci dalam

pelayanan. Pemimpin organisasi pelayanan diharapkan memiliki

kemampuan untuk mengajak para anggota organisasinya memberikan

perhatian kepada pelanggan. Dalam kegiatan ini sebenarnya dapat tercermin

pada cara-cara pemimpin tersebut memimpin anggota organisasinya.

Perhatian orang diberikan oleh pimpinan organisasi terhadap anggota

organisasi itu terhadap pelanggannya.

7 . Empower, yaitu pemberdayaan terhadap setiap anggota organisasi sangat

menentukan baik buruknya pelayanan. Pimpinan harus menyadari bahwa

setiap orang dalam organisasi mempunyai kemampuan yang berbeda-beda.

Perbedaan kemampuan menjadi pengkayaan kompetensi bagi suatu

organisasi. Pimpinan harus dapat mempercayai anggota organisasinya.

Empower juga mengajak untuk membuat semua orang menjadi anggota yang

berharga di dunia.

Selanjutnya, untuk dapat memberikan pelayanan secara cepat dan tepat,

Macaulana dan Cook (dalam Kartiwa, 2001: 89) menyarankan sebaiknya

menggunakan pendekatan smart. Secara ringkas konsep smart dapat dijelaskan

sebagai berikut :

1. Specific, yaitu sasaran itu perlu menyatakan dengan tepat apa yang harus

dilakukan dan dicapai, sehingga tiap-tiap orang dapat menilai sendiri apakah

mereka telah mencapainya atau belum. Rumusan umum seperti meningkatkan

38

kepuasan pelanggan atau meningkatkan kualitas pelayanan, bukanlah sasaran,

melainkan tujuan. Tujuan merupakan sarana yang berguna untuk menetapkan

suatu arch umum, tapi bukanlah dasar yang produktif untuk menilai

kemajuan. Sasaran yang spesifik misalnya mengurangi jumlah keluhan para

Mien yang diterima setiap tahun.

2. Measurable (dapat diukur), yaitu sasaran tidak dapat dijawab dengan sekedar

"ya" atau "tidak" hams dapat diukur dengan suatu cara. Misalnya sasaran

yang menyangkut target finasial seperti menjual barang senilai satu milyar

rupiah, mengurangi jumlah keluhan pelanggan yang diterima tahun ini menjadi

kurang 10% dari pada tahun lalu.

3. Achievable (dapat dicapai), yaitu sasaran itu memang dapat dicapai. Tak ada

hal yang lebih memerosotkan semangat individu atau kelompok dari pada

sasaran-sasaran yang tak mungkin dicapai. Tidak ada, kecuali sasaran-sasaran

yang terlalu mudah dicapai, sehingga tak berharga untuk diperjuangkan. Ini

merupakan salah satu alasan untuk melibatkan staf dalam menetapkan

sasaran-sasaran. Staf mungkin mempunyai gagasan yang lebih realistis

tentang apa yang dapat dicapai.

4. Relevant (relevan), yaitu sasaran yang tidak relevan dengan kebutuhan-

kebutuhan organisasi atau individu adalah percuma serta memboroskan waktu

dan sumberdaya. Oleh karena itu, para manajer berkewajiban memastikan

bahwa sasaran-sasaran yang ditetapkan tidak hanya sejalan dengan

keseluruhan tujuan dan sasaran organisasi, tetapi juga sedekat mungkin

terkait dengan tujuan dan sasaran itu. Dengan kata lain, manajer perlu

39

memastikan agar tercapai keseimbangan yang tepat antara aspirasi individu

atau kelompok dengan kebutuhan-kebutuhan organisasi secara keseluruhan.

Dengan sasaran yang relevan merupakan seperangkat sasaran yang dapat

menciptakan keseimbangan yang dapat memberikan motivasi dan konstruktif,

yang mempertemukan kebutuhan-kebutuhan dan aspirasi staf dengan

kebutuhan dan tujuan-tujuan organisasi. Lagi-lagi perundingan atau negosiasi

antara manajer dan staf merupakan kuncinya.

5. Timed (jelas batas waktunya), yaitu sasaran-sasaran yang paling konstruktif

adalah sasaran-sasaran mempunyai batas waktu yang jelas. Penentuan batas

waktu yang jelas tidak hanya memberikan tujuan-tujuan yang lebih jelas

untuk dicapai, tetapi juga mengandung mekanisme pengawasan yang

melekat. Pada waktu yang tepat dapat diadakan penilaian dan pemeriksaan

untuk melihat apakah sasaran-sasaran itu pada kenyataannya sudah dicapai.

Adanya batas waktu juga memungkinkan untuk mengukur kemajuan ditengah

jalan dan melihat apakah sasaran-sasaran mungkin dicapai dalam waktu

tertentu.

Disamping smart di atasmenurut McCarthy, (1985: 358) dapat juga

dilakukan model Aida atau Attention (perhatian) kepada orang yang menerima

layanan, Interest (minat) membangun/memberikan minat kepada penerima

layanan, Desire (hasrat) atau membangkitkan hasrat untuk melakukan penilaian

terhadap pelayanan yang diberikan, Action (tindakan) menghasilkan tindakan

kepada suatu keputusan menerima pelayanan. Salah satu upaya untuk peningkatan

kualitas pelayanan dapat dilakukan dengan cara mengevaluasi dimensi-dimensi

40

pelayanan publik itu sendiri, yaitu dengan cara melihat kesenjangan antara

pelayanan yang diberikan atau diharapkan pelanggan (expected service) dengan

pelayanan yang dirasakan oleh penerima layanan (percieved service).

Van Looy (dalam Jasfar, 2005:50) mengatakan bahwa, suatu model dimensi

kualitas jasa yang ideal baru memenuhi beberapa syarat, apabila:

• Dimensi harus bersifat satuan yang komprehensif, artinya dapat menjelaskan karakteristik secara menyeluruh mengenai persepsi terhadap kualitas karena adanya perbedaan dan masing-masing dimensi yang diusulkan.

• Model juga harus bersifat universal, artinya masing-masing dimensi harus bersifat umum dan valid untuk berbagai spektrum bidang jasa.

• Masing-masing dimensi dalam model yang diajukan haruslah bersifat bebas.

• Sebaiknya jumlah dimensi dibatasi (limited).

Berdasarkan pengalaman dan para praktisi yang terjadi di lapangan,

strategi pemberian pelayanan yang baik sebenarnya ditentukan oleh sejauh mana

ketepatan pelayanan yang diberikan dengan keadaan nyata pada lingkungan

masyarakat yang diberi pelayanan. Lingkungan yang dimaksud, menyangkut

lingkungan fisik maupun lingkngan sosial yang mempengaruhi sikap dan perilaku

masyarakat. Hal tersebut dapat dikatakan sebagai suatu pendekatan yang sifatnya

kontekstual, karena pelayanan yang baik pada suatu masyarakat belum tentu

diterima bilamana diberikan pada lingkungan masyarakat lainnya.

Beranjak dan pendekatan kontekstual tersebut, metode yang kiranya dapat

menghasilkan pelayanan yang baik, menurut Saefullah (1999: 10) dilakukan

melalui langkah-langkah bagai berikut :

1. Melakukan pengamatan secara mendalam tentang lingkungan masyarakat yang akan diberi pelayanan.

2. Menganalisa data dan informasi dan lapangan dengan seksama untuk memahami bagaimana keadaan masyarakat yang menjadi sasaran.

3. Merencanakan langkah-langkah secara sistematis, termasuk menentukan tenaga dan sarana yang dianggap tepat.

41

4. Melaksanakan pemberian pelayanan dengan memperhatikan : 5. Menghilangkan jarak antara aparat pemberi pelayanan dengan individu

yang diberi pelayanan. 6. Menghindarkan perilaku yang membuat segan apalagi takut bagi pihak

yang diberi pelayanan. 7. Mengintegrasikan din dengan suasana kehidupan masyarakat yang

dilayani. 8. Menghormati perbedaan-perbedaan yang ada di lapangan, baik secara

kelompok maupun individual. 9. Menghargai individu yang diberi pelayanan dengan prinsip human

relations. 10. Memberi kesempatan untuk bertanya atau menyampaikan keluhan dari

pihak yang diberi pelayanan, bahkau diupayakan agar mereka berani memberikan penilaian terhadap pihak yang memberikan pelayanan.

11. Melakukan evaluasi terhadap pelaksanaan pelayanan untuk perencanaan dan pemberian pelayanan yang akan datang.

Dengan demikian, disadari bahwa organisasi pemerintah masa kini harus

bertumpu pada misi yang didalamnya terdapat peluang untuk terns menerus

memperbaiki kinerja birokrasi, supaya lebih efisien dan dapat memberi kepuasan

kepada masyarakat sebagai pelanggan jasa publik. Selain itu yang tidak kalah

pentingnya adalah memperbaiki perilaku aparat birokrasi secara umum dan

terutama sekali aparat yang langsung terlibat dalam pemberian pelayanan kepada

masyarakat.

Selanjutnya, Zeithaml, et al. (1990 : 20) menyatakan bahwa kualitas

pelayanan ditentukan oleh dua hal yaitu expected service dan preceived ervice.

Expected service dan perceived service ditentukan oleh dimension of service

quality yang terdiri dari 10 (sepuluh) dimensi, yaitu tangibles (berwujud),

reliability (handal), responsiveness (tanggap), competence (kompeten), courtesy

(ramah), credibility (dapat dipercaya), security (aman), access (akses),

communication (komunikasi), understanding the customer (memahami

pelanggan). Expected service (pelayanan yang diharapkan) dipengaruhi oleh word

42

of mouth (kata yang diucapkan), personal needs (kebutuhan personal),

pastexperience (pengalaman di masa lalu), dan external communication

(komunikasi ekstemal). Untuk lebih jelasnya kualitas pelayanan yang diberikan

kepada masyarakat dapat dilihat pada gambar berikut:

Gambar 2.2 Penilaian Pelanggan (Masyarakat) Terhadap Kualitas Pelayanan

Dan kesepuluh dimensi kualitas pelayanan, kemudian Zeithaml, et. al,

(1990 : 26) menyederhanakannya menjadi 5 (lima) dimensi yang dinyatakan

dengan SERVQUAL dimensions, yaitu :

1. Tangibles : appearance of physical facilities, equipment, personnel, and communication materials.

2. Reliability : ability to perform the promised service dependably and accurately.

3. Responsiveness : willingness to help customers and provide prompt service.

4. Assurance : knowledge and courtesy of employees and their ability to convey trust and confidence.

5. Empathy : caring, individualized attention the firm provides its customer

Dimension of services Quality: Tangibels Reliability Responsivenes Compentence Courtsy Credibility Security Access Comunication Understanding

the customer

Word Of Month

Personal Needs

Past Experience

Exsternal Communication

Expected Services

Perceved Service

Exsternal Communication

Sumber : Zeithaml, Parasuraman & Berry, (1990:20)

43

Penyederhanaan kesepuluh dimensi menjadi lima dimensi dijelaskan

dalam tabel sebagai berikut :

Tabel 2.3

Correspondence Between SERVQUAL Dimensions and Original Ten Dimensions for Evaluating Service Quality

Original Ten Dimensions for Evaluating Service

Tangibles Reliability Responsiveness Assurance Empathy

Tangibles Reliability Responsiveness Competence, Courtesy, Credibility, Security

Access, Communication, Understanding the Customer

Sumber : Zeithaml, Parasuraman & Berry, (1990: 25)

Adapun faktor-faktor yang menentukan kualitas pelayanan menurut

pendapat Denhardt and Denhardt (2003: 61) mengatakan terdapat 8 delapan faktor

yang menentukan kualitas pelayanan yaitu convenience (kemudahan), security

(keamanan), reliability (kehandalan), personal attention (perhatian pada orang),

problem-solving (pemecahan masalah), fairness (keadilan), fiscal resposibility

(tanggungjawab keuangan), citizen influence (pengaruh masyarakat). Rosenbloom

(1992:141) membagi kedalam tiga dimensi yaitu efficiency (timeliness),

competence dan fairness. Mc Kevit David (1998:53) menetapkan empat dimensi

yaitu tangibles, reliability, responsiveness, assurance, empathy. Valarie A. Zeithaml

et. al.(1990 : 26) membagi kedalam lima dimensi yaitu reliability (kehandalan),

responsiveness (ketanggapan), assurance (jaminan), empathy (empati) dan tangibles

(bukti fisik). Sedangkan Griffin (2004:208) membuat 8 dimensi yaitu kinerja,

fitur, keandalan, konforma, durabilitas, kemudahan servis, estetika, kualitas yang

dirasakan.

44

Berdasarkan dimensi-dimensi kualitas pelayanan yang disajikan para ahli

di atas, maka teori yang digunakan sebagai unit analisis dalam penelitian ini

adalah teori dari Zeithaml, Parasuraman & Berry dengan pertimbangan dimensi-

dimensi pada teori tersebut sesuai dengan fenomena yang ditemukan di

Perusahaan Daerah Air Minum Kabupaten Majalengka, antara lain seperti

fenomena penyelesaian keluhan masyarakat yang kurang cepat ditanggapi

pegawai, sikap pegawai yang kurang ramah kurang sopan, dan kurang

komunikatif dalam memberikan pelayanan.

Lebih jelasnya kelima dimensi-dimensi kualitas pelayanan /service quality

(servqual) yang dikemukakan Zeithaml, et. al. (1990: 26) akan diuraikan lebih

lanjut, yaitu:

1. Tangible , yaitu kualitas pelayanan terlihat dari faktor yang tampak dengan

mata. Tampak secara fisik atau sesuatu yang kelihatan dan terbukti

langsung tampak seperti tampilan kantor (fasilitas fisik) yang terlihat

mulai dari lokasi gedung, tempat parkir, kenyamanan ruang pelayanan,

bahan komunikasi penyedia jasa, dan penampilan petugas serta alat-alat

untuk menunjang pelaksanaan pelayanan.

2. Reliability yaitu kemampuan dan kehandalan untuk menyediakan pelayanan

secara cepat dan terpercaya pada saat diminta masyarakat. Cepat

memberikan pelayanan berarti sesuai dengan yang telah dijanjikan kepada

konsumen atau pelanggan. Kemampuan untuk memenuhi janji sesuai

dengan yang telah ditawarkan serta dapat dipertanggungjawabkan,

terhandal atau tidak melenceng dari apa yang dijanjikan, akurat dan

45

konsisten, serta dijamin hasil produknya Kehandalan juga disebut

pelayanan yang diberikan seperti apa yang dijanjikan dengan segera,

akurat, memuaskan serta tepat waktu. Dimensi ini relevan untuk

meningkatkan kualitas pelayanan publik, karena tidak menyimpang dari

prosedur standar operasi (standar operating procedure).

enurut Lovelock dan Wright (2005:99) mengatakan bahwa;

Reliability (kehandalan) menjadi inti kualitas jasa, kehandalan telah terbukti terus-menerus menjadi faktor yang terpenting dalam penilaian kualitas jasa oleh pelanggan, karena jasa yang tidak dapat diandalkan adalah jasa yang buruk walaupun ada atribut lainnya. Jika jasa tidak dikerjakan dengan handal, pelanggan akan menganggap penyedia jasa tidak kompeten dan akan berpindah ke penyedia jasa lain.

3. Responsiveness adalah kesanggupan untuk membantu dengan keihkhlasan

memberikan layanan atau memiliki kepekaan yang tinggi terhadap

konsumen yang diikuti dengan bertindak yang tepat sesuai dengan

kebutuhan. Responsiveness juga adanya keinginan para petugas pemberi

layanan bahwa mereka senang untuk membantu dan mampu memberikan

jasa yang cepat kepada para konsumennya. Petugas front terdepan yang

cepat memberikan pelayanan akan membuat masyarakat merasa senang.

Pelayanan yang kurang efektif atau pelayanan yang salah urus (berbelit-

belit) hams dikurangi dan segera dihilangkan. Dengan keikhlasan

memberikan layanan yang mudah dan diikuti dengan petugas pelayanan

yang bertindak tepat dan cepat akan dapat meningkatkan nilai kualitas

pelayanan. Dimensi responsiveness merupakan hal yang sangat penting

karena akan mempengaruhi hasil pelayanan, terutama somber daya

46

petugas pelayanan yang paling terdepan/dekat kepada masyarakat.

Pelayanan yang berbelit-belit dan sulit dihadapi masyarakat membuat

mereka tidak puas. Pelayanan yang kurang baik, disamping menyebabkan

risiko yang tidak perlu terjadi dan kurang nyamannya masyarakat, serta

melelahkan tentu saja akan membuat masyarakat kecewa.

4. Assurance , yaitu kemampuan dalam memberikan jaminan keamanan dalam

mendapatkan pelayanan sehingga tidak ada keragu-raguan timbulnya

kesalahan dalam pemberian layanan. Bahwa petugas pemberi layanan

adalah orang yang kompeten, dapat dipercaya, dan memiliki identitas

sebagai petugas pelayanan, dan sebagai petugas memiliki kemampuan

untuk menjaga kepercayaan dan kerahasiaan.

Adanya rasa keamanan ketika masyarakat menerima layanan dari

pemerintah, pelayanan yang disediakan pemerintah membuat masyarakat

merasa aman dan tidak was-was atau ragu-ragu ketika mereka menerima

layanan tersebut. Dengan adanya layanan yang diterima masyarakat akan

merasa dirinya terlindungi dalam melaksanakan aktivitasnya. Karena itu,

petugas yang memberikan pelayanan harus berpengetahuan luas, terlatih,

terpercaya sehingga tidak ada keragu-raguan timbulnya kesalahan dalam

pemberian layanan. Petugas pelayanan tentu harus memiliki pengetahuan

atau wawasan dalam memberi layanan agar dapat menimbulkan keyakinan

pengguna jasa pelayanan. Adanya kepastian keamanan seperti kepastian

petugas, kepastian/ kejelasan informasi pelayanan dan kepastian/ketepatan

waktu pelayanan, akan dapat meningkatkan kualitas pelayanan. Petugas

47

pemberi layanan yang kompeten sehingga pelanggan akan terhindar dan

calo, dan petugas layanan yang memiliki indentitas sebagai petugas

pelayanan, akan membuat pelanggan lebih percaya diri.

5. Empathy adalah merasakan apa yang orang lain rasakan , pegawai benarbenar

memberikan perhatian yang besar dan khusus, dan berusaha untuk mengerti

dan memahami apa keinginan, kemauan dan kebutuhan pelanggan. Pegawai

yang menyediakan layanan informasi kepada masyarakat harus memberikan

perhatian dengan suasana yang bersahabat, serta berusaha mengetahui

keinginan pelanggan, akan membuat mereka dihargai dan dihormati. Petugas

front terdepan harus dapat merasakan apa yang orang lain rasakan, mereka

benar-benar memberikan perhatian yang besar dan khusus, dan berusaha

untuk mengerti dan memahami apa keinginan, kemauan dan kebutuhan

pelanggan. Siagian (2001.b.:165) mengatakan bahwa orang yang memiliki

"attention" bukanlah mudah tersinggung dan bukan pula "alergi" terhadap

kritikan yang mungkin datang dari berbagai pihak dan memiliki kemampuan

melakukan deteksi secara dini terhadap berbagai hal yang terjadi dan

memberikan renspon yang sesuai". Atau memiliki sikap yang tegas, tetapi

penuh perhatian (atensi) terhadap pelanggan atau dapat merasakan seperti

yang dirasakan pelanggan. Ada kepedulian dengan penuh perhatian secara

individual terhadap pelanggan. Hubungan antar manusia (personal relation)

berkaitan dengan interaksi antara petugas pelayanan merupakan dimensi

penting. Hubungan antar manusia- yang baik adalah menanamkan

kepercayaan dan kredibilitas dengan cara menghargai, menjaga rahasia,

menghormati hak para Mien dan memberikan cukup perhatian serta

mendengarkan keluhan dan berkomunikasi secara efektif juga penting.

48

Berdasarkan dimensi-dimensi kualitas pelayanan yang telah diuraikan di

atas akan digunakan untuk menilai apakah kualitas jasa pelayanan air bersih yang

disediakan provider (penyedia) dalam hal ini Perusahaan Daerah Air Minum

Kabupaten Majalengka telah memenuhi sifat-sifat pelayanan yang berkualitas atau

sesuai dengan harapan pelanggan. Hal ini berarti bahwa pelangganlah yang

memberikan penilaian menyeluruh atas keunggulan jasa yang disediakan

pemerintah. Sebagaimana dikemukakan Jasfar (2005:48) mengatakan bahwa

"citra kualitas yang baik bukanlah berdasarkan sudut pandang atau persepsi pihak

penyedia jasa, melainkan berdasarkan sudut pandang atau persepsi konsumen.

Konsumenlah yang berhak menilai, karena mereka yang menikmati layanan". Hal

senada juga diungkapkan Lovelock.at.al. (2005:96-97) mengatakan bahwa :

Setelah pelanggan membeli atau menggunakan jasa layanan, maka pelangganlah yang membandingkan kualitas yang diharapkan dengan apa yang benar-benar mereka terima. Pelanggan akan senang apabila pelayanan yang diterima di atas tingkat yang mereka inginkan. Jika pelayanan yang diterima dalam batas toleransi, pelanggan menilai jasa yang diterima memadai. Apabila pelayanan yang diterima berada dibawah batas toleransi pelanggan tidak puas atau tidak sesuai dengan harapannya.

Dengan demikian agar harapan pelanggan senang terhadap layanan yang

diterima, maka dimensi-dimensi di atas selalu diperbaiki oleh penyedia layanan

jasa agar sesuai dengan harapan klien. Lovelock. at.al. (2005:93) mengatakan

bahwa "harapan adalah standar internal yang digunakan pelanggan untuk menilai

kualitas suatu pengalaman jasa". Harapan pelanggan terhadap jasa yang diterima

umumnya dipengaruhi oleh pengalaman, pendidikan, kelas sosial, usia, dan

tempat tinggal (asal desa/perkotaan).

49

2.3 Manajemen Alternatif Pelayanan Publik di PDAM Kabupaten

Majalengka.

Payung hukum dalam penyelenggaraan Pelayanan publik di Indonesia

adalah Undang Undang no 25 tahun 2009, tentang Pelayanan publik.Dalam

undang undang ini mengatur tentang prinsip prinsip Pelayanan publik, asas

Pelayanan publik, penyelenggaraan Pelayanan publik, kewajiban

penyelenggara Pelayanan publik, hak dan kewajiban penerima Pelayanan publik,

selain itu di dalam UU no 25 ini juga di atur tentang sanksi dalam

penyelenggaraan Pelayanan publik. UU no 25 tahun 2009 tentang Pelayanan

publik juga menjadi acuan dan kerangka dasar dalam melakukan assessment dan

perumusan SMS MAPP, selain beberapa peraturan di bawahnya. Instrument

assessment yang di gunakan dalam penyusunan System manajemen

strategis mekanisme alternatif penyelenggaraan Pelayanan (SMS

MAPP) PDAM Kabupaten Majalengka menggunakan berbagai pendekatan yang

dapat mendukung ketajaman analisis

dan strategi SMS MAPP, yaitu :

1. Modul SMS MAPP yang di keluarkan oleh DSF, yang berisi

tahapan implementasi SMS MAPP.

2. Keputusan Menteri Dalam Negeri no 47 tahun 1999 tentang

Pedoman Penilaian Kinerja Perusahaan Daerah Air Minum, aspek

penilaian meliputi aspek teknis, aspek keuangan dan aspek

administrasi.

50

3. Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dan

Reformasi Birokrasi no 7 tahun 2010 tentang pedoman penilaian

kinerja unit Pelayanan publik. Hal hal yang di nilai meliputi aspek

visi, misi, maklumat Pelayanan, aspek prosedur Pelayanan, aspek

sumber daya manusia dan aspek sarana dan prasarana.

Berdasarkan Keputusan menteri dalam negri no 47 tahun 1999

tentang pedoman penilaian kinerja PDAM, ada tiga hal yang

menjadi tolok ukur penilaian kinerja PDAM, yaitu: aspek

keuangan bobot 45, aspek operasional bobot 40 dan aspek

administrasi bobot 15. Tingkat keberhasilan PDAM di tentukan

dengan :

1. Baik Sekali, bila memperoleh nilai kinerja diatas 75;

2. Baik, bila memperoleh nilai kinerja diatas 60 sampai dengan

75;

3. Cukup, bila memperoleh nilai kinerja diatas 45 sampai

dengan 60;

4. Kurang, bila memperoleh nilai kinerja diatas 30 sampai

dengan 45;

5. Tidak Baik, bila memperoleh nilai kinerja kurang dari atau

sama dengan 30.

Yang di ukur dalam aspek keuangan adalah :

1. Rasio Laba terhadap Aktiva Produktif;

2. Rasio Laba terhadap Penjualan;

51

3. Rasio Aktiva Lancar terhadap Utang Lancar;

4. Rasio Utang Jangka Panjang terhadap Total Utang;

5. Rasio Total Aktiva terhadap Total Utang;

6. Rasio Biaya Operasi terhadap Pendapatan Operasi;

7. Rasion Laba Operasi sebelum Biaya Penyusulan terhadap

Angsuran Pokok dan

8. Bunga Jatuh Tempo;

9. Rasio Aktiva Produktif terhadap Penjualan Air;

10. Jangka Waktu Penagihan Piutang;

11. Efektivitas Penagihan.

Sedangkan aspek operasional yang di ukur adalah:

1. Cakupan Pelayanan;

2. Kualitas Air Distribusi;

3. Kontinuitas Air;

4. Produktifitas Pemanfaatan Instalasi Produksi;

5. Tingkat Kehilangan Air;

6. Peneraan Meter Air;

7. Kecepatan Penyambungan Baru;

8. Kemampuan Penanganan Pengaduan Rata-rata per bulan;

Untuk aspek administrasi yang di ukur meliputi:

1. Rencana Jangka Panjang (Corporate Plan);

2. Rencana Organisasi dan Uraian Tugas;

3. Prosedur Operasi Standar;

52

4. Gambar Nyata Laksana (As Built Drawing);

5. Pedoman Penilaian Kerja Karyawan:

6. Rencana Kerja dan Anggaran Perusahaan (RKAP);

7. Tertib Laporan Internal;

8. Tertib Laporan Eksternal;

9. Opini Auditor Independen;

10. Tindak lanjut hasil pemeriksaan tahun terakhir

Indikator Penilaian yang merupakan bonus penilaian, apabila PDAM

mengalami perbaikan di bidang :

1. Peningkatan Rasio Laba terhadap Aktiva Produktif;

2. Penigkatan Rasio Laba terhadap Penjualan;

3. Peningkatan Cakupan Pelayanan;

4. Penurunan Tingkat Kehilangan Air;

Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dan

Reformasi Birokrasi no 7 tahun 2010 tentang pedoman penilaian kinerja unit

Pelayanan publik.Instrument ini di gunakan untuk menilai unit pelayanan

dalam menyelenggarakan pelayanan, hal hal yang di jadikan indikator

penilaian adalah:

1. Adanya visi, misi, slogan pelayanan dan maklumat pelayanan yang di

jalankan dengan baik dan di publikasikan, bobot indicator ini 10%.

53

2. Sistem dan prosedur pelayanan, indikator penilaiannya meliputi: SOP

pelayanan, Standar pelayanan, system pengelolaan dokumen, prosedur

pengaduan, pengelolaan mutu, tupoksi pegawai, persyaratan pelayanan,

waktu pelayanan dan system informasi dan publikasi. Bobot indikator ini

adalah 35%.

3. Sumber Daya Manusia, indikator penilaiannya meliputi: adanya etika

pegawai dan etika pelayanan, kedisiplinan petugas pelayanan, tingkat

kepekaan dan respon pegawai dalam memberikan pelayanan, tingkat

ketrampilan pegawai, adanya kebijakan pimpinan dalam pengembangan

SDM dan peningkatan ketrampilan pegawai. Bobot indicator ini adalah

35%.

4. Sarana dan prasarana pendukung kinerja pelayanan, indicator penilaiannya

adalah: pendayagunaan peralatan, sarana dan prasarana yang memberikan

kenyamanan kepada pengguna pelayanan (kebersihan, kesederhanaan,

kelayakan, kemanfaatan), sarana Pengaduan, bobot indicator ini adalah

20%

Selain menggunakan kedua regulasi tersebut dalam sebagai

instrument dalam assessment, modul Sistem Manajemen StrategisMekanisme

Alternatif Penyelenggaraan Pelayanan (SMS MAPP) yang telah di susun dan di

kembangkan oleh DSF juga di gunakan sebagai dasar dalam assessment dan

perumusan SMS MAPP Perusahaan Daerah Air Minum Kabupaten

Majalengka.Hasil penilaian kinerja PDAM yang di lakukan oleh akuntan publik,

54

PDAM Kabupaten Majalengka masuk dalam kategori cukup sehat, dengan skor

nilai di antara 45 - 60. Sedangkan untuk penilaian terhadap visi dan misi yang ada,

di putuskan bahwa visi dan misi PDAM akan di revisi, karena tidak sesuai lagi

dengan perkembangan dan kebutuhan PDAM.

2.4. Kerangka Pemikiran

Masalah yang tumbuh dan berkembang dalam masyarakat suatu negara

merupakan masalah yang mendesak untuk diselesaikan oleh pemerintah. Masalah

ini selalu hidup sejalan dengan kedinamikaan masyarakat. Proses penetapan

masalah dan pemecahannya oleh pemerintah dituangkan dalam bentuk kebijakan

publik (public policy) yang pada garis besarnya terdiri dari 3 kegiatan yaitu

penetapan kebijakan, implementasi kebijakan dan evaluasi kebijakan.

Implementasi kebijakan dalam penelitian ini adalah implementasi

kebijakan manajemen alternatif pelayanan publik di perusahaan daerah air minum

Kabupaten Majalengka. Sebagaimana yang telah dikemukakan di dalam latar

belakang penelitian bahwa PDAM KabupatenMajalengka berkedudukan sebagai

Badan Usaha Milik Daerah yang pengelolaannya di bawah pengawasan Bupati

Majalengka mempunyai tugas pokok yaitu menyelenggarakan pengelolaan air

minum untuk meningkatakan kesejahteraan masyarakat. Tingkat Pelayanan saat di

PDAM Kabupaten Majalengka baru mencapai 5,8% dari jumlah penduduk

administrasi atau 27,46% dari jumlah penduduk daerah Pelayanan, dengan tingkat

kehilangan air yang tercatat berkisar antara 24 % sampai 30% untuk seluruh

system, dengan rata rata kehilangan airnya sekitar 27% di seluruh sistem.

55

Berdasarkan temuan di lapangan yang di dukung oleh data yang

bersumber dari PDAM Kabupaten Majalengka ditemukan indikator indikator

permasalahan berkaitan dengan keluhan masyarakat terhadap pelayan publik yang

diberikan oleh PDAM Kabupaten Majalengka sebelum diterapkannya program

alternatif manajemen pelayanan publik yang diantaranya yaitu : (1) Sistem

Pelayanan PDAM masih di jalankan secara manual, data base pelanggan belum di

susun secara sistematis, sistem penagihan masih manual dan pencetakan kwitansi

masih manual, sistem pembayaran belum online dan di lakukan di seluruh cabang

dan unit. (2) Tata laksana Pelayanan sudah berjalan dengan cukup baik, namun

dari sisi budaya Pelayanan yang mengedepankan kepuasan Pelayanan kepada

pelanggan masih perlu di tingkatkan: SOP, SPP, maklumat Pelayanan dan system

pengaduan, serta system informasi dan publikasi belum di rumuskan. (3) Cabang

dan Unit sebagai frontliner Pelayanan, belum di atur secara jelas mengenai

kedudukan, kewenangan dan tugasnya secara jelas.

Berdasarkan indikator indikator permasalahan yang ada di PDAM

Kabupaten Majalengka di atas kiranya perlu di perhatikan bahwa Sejak

diberlakukannya UU No. 25/2009 tentang Pelayanan Publik, pemerintah daerah

sebagai penyelenggara pelayanan dituntut untuk terus berupaya memperbaiki

akses maupun kualitas pelayanan yang diselenggarakannya serta tanggap

(responsive) terhadap kebutuhan masyarakat pengguna pelayanan. Upaya

perbaikan pelayanan publik dapat dilakukan secara efektif bila didasarkan pada

harapan pengguna layanan.

56

Untuk memberikan pelayanan yang berkualitas, Perusahaan Daerah Air

Minum Kabupaten Majalengka mendorong pegawai di lingkungannya untuk

mengikuti berbagai kegiatan pemberdayaan melalui pendidikan lanjut dan

pelatihan seperti pelatihan teknis, pelatihan manajemen dan berbagai pelatihan

lainnya, salah satunya dalam rangka Peningkatan Pelayanannya, PDAM

Kabupaten Majalengka dalam rangka meningkatkan kualias pelayanan publik dan

mengimplemetasikan kebijakan peningkatan pelayanan manajemen alternatif

pelayanan publik sejalan dengan amanah dalam UU No. 25/2009 tentang

Pelayanan Publik bekerjasama dengan DSF World Bank dengan legalitas Surat

Mendagri (No 118/96/PUM) Tanggal 3 Juni 2010 tentang penetapan daerah

percontohan penerima program manajemen alternatif pelayanan publik

(MAPP/AMSD) dan surat penetapan dari sekertaris daerah Provinsi Jawa Barat

(No.061/2332/org) Tanggal 14 Juni 2010 yang menerangkan dimana Kabupaten

Majalengka merupakan salah satu daerah percontohan penerima program untuk

dilaksanakan dan diawasi secara langsung oleh Kementrian Dalam Negeri telah

melakukan penyusunan sistem manajemen strategis manajemen alternatif

pelayanan publik. Sistem manajemen strategis manajemen alternatif pelayanan

publik tersebut disusun secara partisipatif dengan melibatkan tim teknis dan

pelanggan. Adapun yang menjadi maksud dan tujuan program ini adalah

mengimplementasikan berbagai kegiatan sosialisasi rencana aksi peningkatan

pelayanan PDAM, kesepakatan kinerja yang fleksibel, perbaikan standar

pelayanan serta menyiapkan dasar dasar draf kode etik pelayanan.

57

Sebagai alat untuk menganalisis bagaimana peran program

manajemen alternatif pelayanan publik diperlukan teori sebagai unit

analisis yang mendalam teori yang menjadi rujukan penulis adalah Model

Implementasi Kebijakan Van Meter dan Horn menunjukan bahwa kinerja

kebijakan pada dasarnya merupakan penilaian atas tingkat ketercapaian

standar dan tujuan tertentu yang harus dicapai. Karena kinerja tersebut

dijadikan sebagai kriteria penilaian, maka standar dan sasaran harus

dirumuskan secara konkrit dan spesifik. Kebijakan yang baik menuntut

tersedianya sumberdaya yang memadai. Sumber-sumber yang dimaksud

mencakup dana atau perangsang (insentif) lain yang mendorong dan

memperlancar implementasi. Walaupun standar dan sasaran mudah

ditentukan secara jelas, tidak berarti implementasi kebijakan akan efektif

kalau tidak disertai dengan komunikasi organisasi dan aktifitas pelaksana.

Semua pelaksana harus memahami apa yang dikehendaki oleh kebijakan,

yang implementasinya merupakan tanggung jawab mereka.

Alasan peneliti karena implementasi kebijakan dari Van Meter dan Horn

cukup mewakili berbagai konsep, model, dan pendekatan implementasi kebijakan

yang dikemukakan para ahli lainnya. Baik Gupta, Dunn, Edward III, Bardach,

Steiss & Daneke (Patton,Sawicki), Pressman- Wildaysky, Ripley- Franklin,

Mazmanian-Sabatier, Hoogwood-Gunn, Elmore, Lipsky, Hjern - O'Porter,

Rhodes, Barret-Fudge dll.

Gupta menekankan kepada kegiatan administratif yang berbasis

ogranisasi. Dunn, kepada kegiatan administratif yang bermuara pada efektif dan

58

efisiensi yang sejak PD II tidak populer, dan sekarang mengarah kepada kegiatan

politik. Edward III, menekankan birokrasi sebagai pelaksana kegiatan. Bardach,

Steiss & Daneke (Patton & Sawicki) menunjuk dinamika dan manuver para aktor.

Pressman dan Wildaysky yang menekan pada normatif objek dan tujuan. Ripley

dan Franklin menekankan kepada rangkaian kegiatan birokratik normatif.

MAzmanian & Sabatier, mengklasifikasi tiga variabel; independen,

intervening dan dependen. Hoogwood & Gunn; implementasi kebijakan

diprasyarati beberapa jaminan. Elmore-Lipsky-Hjem &O'Porter mengidentifikasi

jaringan aktor yang terlibat dalam proses pelayanan.

Terkait pendekatannya; Rhodes dengan pendekatan politiknya, Barret dan

Fudge dengan pendekatan strukturalnya, atau pendekatan prosedural dan

managerial berbasis Network Planning & Control (NPC), Pendekatan perilaku

yang berbasia kepada perilaku birokrasi pelaksana dan pejabat.

Secara demikian, pada pemahaman penulis, Van Meter & Horn, cukup

tepat sebagai rujukan "implementasi kebijakan berjalan secara linear dari

kebijakan publik, implementator dan kinerja kebijakan publik. Dengan demikian

sangat penting untuk dapat memberikan perhatian yang besar kepada

kejelasan ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan implementasi, ketepatan,

komunikasi dengan para pelaksana dan konsistensi atau keseragaman dari

ukuran dasar dan tujuan- tujuan yang dikomunikasikan dengan berbagai

simbol-simbol. Meter dan Horn (dalam Winarno, 2007 : 156) berpendapat

bahwa setiap komponen dari model yang dibahas di atas harus disaring

melalui persepsi-persepsi pelaksana dalam yurisdiksi dimana kebijakan

59

tersebut dihasilkan. Mereka kemudian mengindentifikasi tiga unsur

tanggapan pelaksana yang mungkin mempengaruhi kemampuan dan

keinginan mereka untuk melaksanakan kebijakan yang kognisi

(komperhensi serta pemahaman) tentang kebijakan, macam tanggapan

terhadap kebijakan (penerimaan, netralitas, penolakan) dan intensitas

tanggapan itu.

Bagaimana kaitan antara komponen-komponen model tersebut secara

garis besarnya dapat dijelaskan sebagai berikut: Implementasi kebijakan

merupakan proses dinamis. Dalam model Meter dan Horn terlihat bahwa

tanggapan para pelaksana terhadap kebijakan didasarkan pada persepsi-

persepsi dan interpretasi para pelaksana terhadap tujuan-tujuan kebijakan.

Ukuran-ukuran dasar dan tujuan akan mempunyai dampak yang tidak

langsung pada kecenderungan para pelaksana melalui kegiatankegiatan

pelaksana. Ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan merupakan landasan

bagi para pejabat untuk berhubungan dengan pelaksana-pelaksan

kebijakan dalam organisasi-organisasi lain. Untuk membangun loyalitas

para pelaksana, pejabat- pejabat di tingkat atas dapat menggunakan

berbagai cara melalui kekuasaan yang di milikinya. Menurut Winarno

(2007 :152) Meter dan Horn mengidentifikasi enam variabel yang harus

dimiliki organisasi pelaksana. Variabel-variabel tersebut harus dicermati dalam

rangka evaluasi . Keenam variabel itu secara garis besarnya adalah : 1)

Kompetensi dan jumlah staf. 2) Rentang dan derajat pengendalian. 3) D ukungan

60

politik yang dimiliki . 4) Kekuatan organisasi . 5) Derajat komunikasi dan

kebebasan komunikasi . 6) keterkaitan dengan kebijakan

Pada sisi lain kecenderungan para pelaksana dapat dipengaruhi secara

langsung oleh tersedianya sumber-sumber, sehingga jika sumber-sumber tersedia

dengan baik akan mendorong ketaatan para pelaksana kebijakan. Di samping itu

lingkungan sosial dan politik akan mempengaruhi karakter badan-badan

pelaksana, kecenderungan- kecenderungan para pelaksana dan pencapaian itu

sendiri . Bila sosial dan politik itu mempengaruhi implemntasi kebijakan maka hal

ini berlaku juga untuk variabel - variabel lain. Sifat jaringan kerja komunikasi,

tingkat pengawasan hirarkis dan gaya kepemimpinan dapat mempengaruhi

individu terhadap tujuan-tujuan dan sasaran organisasi.Atas dasar pemahaman

peneliti maka kerangka pemikiran ini peneliti petakan pada gambar sebagai

berikut :

Gambar 2.1 : Kerangka Berfikir Penelitian

mengimplementasikan berbagai kegiatan

sosialisasi rencana aksi peningkatan pelayanan PDAM, kesepakatan

kinerja yang fleksibel, perbaikan standar pelayanan serta

menyiapkan dasar dasar draf kode etik pelayanan.

1. Kompetensi dan jumlah staf. 2. Rentang dan derajat

pengendalian. 3. Dukungan politik yang

dimiliki. 4. Kekuatan organisasi. 5. Derajat komunikasi dan

kebebasan komunikasi. 6. keterkaitan dengan kebijakan

Van Meter & Van Horn dalam Winarno (2007 :152)

Kebijakan Manajemen Alternatif Pelayanan

Publik di PDAM Kab. Majalengka. Sesuai surat penetapan dari

SEKDA JABAR (No.061/2332/org)

61

2.5 Preposisi Penelitian

Berdasarkan kerangka pemikiran dan terkait pertanyaan penelitian yang

telah dijelaskan penulis mengajukan preposisi penelitian sebagai berikut :

”Implementasi Kebijakan Manajemen Alternatif Pelayanan Publik di Perusahaan

Daerah Air Minum Kabupaten Majalengka Meliputi Kompetensi dan jumlah staf,

Rentang dan derajat pengendalian, Dukungan politik yang dimiliki, Kekuatan

organisasi, Derajat komunikasi dan kebebasan komunikasi, keterkaitan dengan

kebijakan.”