1

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Pendidikan merupakan hal yang sangat penting

dan strategis dalam pembangunan nasional karena

merupakan salah satu penentu kemajuan bagi suatu

negara (Sagala, 2006). Pendidikan bahkan merupakan

sarana paling efektif untuk meningkatkan kualitas

hidup dan derajat kesejahteraan masyarakat, serta

yang dapat mengantarkan bangsa Indonesia mencapai

kemakmuran. Untuk itu, pemerintah tetap menjadikan

bidang pendidikan sebagai agenda penting dalam

pembangunan nasional sekaligus menjadi prioritas

utama dalam rencana kerja pemerintah.

Dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik

Indonesia Tahun 1945 dalam Pasal 31 ayat (1) telah

mengamanatkan bahwa setiap warga negara berhak

untuk mendapatkan pendidikan untuk

mengembangkan potensi yang dimiliki secara optimal.

Untuk mencapai tujuan tersebut, Negara wajib

menyediakan layanan pendidikan bermutu sesuai

dengan minat dan bakat yang dimilikinya tanpa

memandang status sosial, ras, etnis, agama dan

gender. Upaya untuk melaksanakan amanat tersebut

Pemerintah telah mengeluarkan kebijakan Undang-

Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem

Pendidikan Nasional yang merupakan dasar hukum

2

penyelenggaraan sistem pendidikan di Indonesia.

Pembangunan bidang pendidikan bertujuan

menghasilkan manusia Indonesia seutuhnya yang

dijiwai oleh nilai-nilai Pancasila. Departemen

Pendidikan Nasional (Depdiknas) selaku penanggung

jawab sistem pendidikan nasional berkewajiban untuk

mewujudkan cita-cita luhur tersebut. Sebagai langkah

awal, Departemen Pendidikan Nasional menyusun

Rencana Strategis (Renstra) Pembangunan Pendidikan

Nasional.

Renstra Departemen Pendidikan Nasional

mencakup visi, misi, tujuan, kebijakan pokok, program

jangka menengah, dan indikator kunci kinerja. Renstra

Depdiknas menetapkan tiga pilar kebijakan pendidikan

nasional, yaitu: (1) Perluasan dan pemerataan akses

pendidikan; (2) Peningkatan mutu, relevansi dan daya

saing pendidikan, dan (3) Penguatan tata kelola,

akuntabilitas dan citra publik pendidikan.

Dalam rangka mewujudkan cita-cita pendidikan

nasional, sampai saat ini Pemerintah masih

dihadapkan dengan berbagai permasalahan, baik

permasalahan yang bersifat internal maupun eksternal,

seperti tingkat kualitas pendidik yang belum memenuhi

standar mutu, sarana dan prasarana sekolah yang

masih kurang memadai serta terbatasnya anggaran

pendidikan yang disediakan oleh pemerintah, selain

faktor internal tantangan yang paling berat bagi bangsa

Indonesia pada era globalisasi pada abat ke-21 ini

adalah bagaimana menyiapkan Sumber Daya Manusia

3

yang cerdas, unggul dan berdaya saing. Hanya dengan

bermodalkan manusia yang cerdas, unggul dan berdaya

saing suatu bangsa akan mampu bermitra dan

berkompetisi pada tataran global.

Berkaitan dengan hal tersebut, saat ini pemerintah

telah mempercepat perencanaan Millenium Development

Goals (MDGS), yang semula dicanangkan tahun 2020

dipercepat menjadi 2015. Millenium Development Goals

(MDGS) adalah era pasar bebas atau era globalisasi,

sebagai era persaingan mutu kualitas, siapa yang

berkualitas dialah yang akan maju dan mampu

mempertahankan eksistensinya. Oleh karena itu,

pembangunan sumber daya manusia (SDM) berkualitas

merupakan suatu keharusan yang tidak dapat ditawar-

tawar lagi. Mengingat manfaatnya yang sangat luas dan

berdampak pada peningkatan mutu di segala bidang,

maka pendidikan menjadi salah satu perhatian utama

bagi pemerintah dan masyarakat sejak Indonesia

merdeka. Berbagai macam upaya telah dilakukan

untuk memastikan bahwa layanan pendidikan semakin

berkualitas dari waktu ke waktu dan pendidikan dapat

dinikmati oleh semua penduduk, terutama mereka

yang masih pada usia sekolah pendidikan dasar.

Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang

Sistem Pendidikan Nasional mengamanatkan bahwa

setiap warga negara yang berusia 7-15 tahun wajib

mengikuti pendidikan dasar. Pasal 34 ayat 2

menyebutkan bahwa pemerintah dan pemerintah

daerah menjamin terselenggaranya wajib belajar

4

minimal pada jenjang pendidikan dasar tanpa

memungut biaya, sedangkan dalam ayat 3

menyebutkan bahwa wajib belajar merupakan

tanggung jawab negara yang diselenggarakan oleh

lembaga pendidikan pemerintah, pemerintah daerah,

dan masyarakat. Konsekuensi dari amanat undang-

undang tersebut adalah pemerintah dan pemerintah

daerah wajib memberikan layanan pendidikan bagi

seluruh peserta didik pada tingkat pendidikan dasar

(SD dan SMP) serta satuan pendidikan lain yang

sederajat.

Kebijakan ini telah ditindaklanjuti dengan

kebijakan penjelas dalam bentuk Peraturan Pemerintah

tentang program Wajib Belajar dan juga Peraturan

Pemerintah tentang Pendanaan Pendidikan. Dalam

rangka percepatan pencapaian program wajib belajar

pemerintah telah menjabarkan kebijakan publik

tersebut dalam berbagai program, salah satu di

antaranya adalah program pemerataan dan perluasan

akses layanan pendidikan dasar. Program ini

dimaksudkan untuk mempermudah akses layanan

pendidikan dasar bagi seluruh warga negara

khususnya bagi warga negara yang mengalami

hambatan karena faktor geografis maupun karena

faktor ekonomi.

Salah satu program pemerintah dalam rangka

memeratakan dan meningkatkan mutu pendidikan

melalui pengalokasian dana yang memadai adalah

program Bantuan Operasional Sekolah (BOS) yang

5

dimulai pada bulan Juli tahun 2005. Jumlah dana BOS

yang diberikan kepada sekolah meningkat dari tahun

ke tahun sejak pertama kali diluncurkan, kenaikan

paling tajam terjadi pada anggaran 2009.

Secara khusus program ini bertujuan untuk

menggratiskan seluruh siswa miskin pada tingkat

pendidikan dasar dari beban biaya operasional sekolah,

baik negeri maupun swasta, menggratiskan seluruh

siswa SD dan SMP negeri dari biaya operasional

sekolah.

Kebijakan sekolah gratis ini dilandasi oleh

beberapa pertimbangan, selain kenaikan unit cost dana

BOS yang diberikan kepada sekolah juga adanya

perbaikan tingkat kesejahteraan guru melalui program

sertifikasi, serta adanya kewajiban pemerintah daerah

(provinsi dan kabupaten/kota) untuk memenuhi

kekurangan biaya operasional apabila dana BOS belum

mencukupi sebagaimana tertuang dalam buku

panduan dana BOS.

Pelaksanaan program BOS dengan kebijakan

pendidikan gratis di satu sisi disambut baik oleh

masyarakat, terutama masyarakat miskin dan kurang

mampu yang bersemangat memberikan pendidikan

kepada anak-anaknya. Tetapi, di sisi lain banyak

sekolah yang mengaku program BOS telah membatasi

gerak langkah sekolah dalam mengembangkan program

pendidikan yang bermutu karena kurang adanya

partisipasi masyarakat dalam pembiayaan pendidikan

sementara dana BOS dirasa kurang memadai karena

6

pada dasarnya dana BOS hanya untuk menggratiskan

biaya operasional saja.

Dalam pelaksanaannya di lapangan, program BOS

tidak selalu berjalan dengan mulus sebagaimana yang

diharapkan. Beberapa persoalan muncul, misalnya

terkait dengan jumlah dana BOS yang diterima oleh

sekolah yang didasarkan pada unit cost tiap siswa

dikalikan dengan jumlah murid. Bagi sekolah yang

memiliki jumlah murid besar, biaya operasional bisa

tercukupi karena sekolah tersebut menerima dana

dalam jumlah yang cukup besar. Namun, bagi sekolah

yang jumlah muridnya kecil, dana yang diterimanya

akan kecil dan tidak cukup mengingat ada sejumlah

pos yang jumlahnya sama dan harus dikeluarkan tanpa

membedakan apakah sekolah memiliki jumlah siswa

besar atau kecil.

Masalah utama dana BOS umumnya terletak pada

lambatnya penyaluran dan pengelolaan di tingkat

sekolah yang tidak transparan. Selama ini,

keterlambatan transfer terjadi karena berbagai faktor,

seperti keterlambatan transfer oleh pemerintah pusat

dan lamanya keluar surat pengantar pencairan dana

oleh tim manajemen BOS daerah. Hal lain yang juga

menjadi masalah kritis dalam pelaksanaannya adalah

ketentuan pembagian kewenangan dalam pembiayaan

pendidikan antara pusat dan daerah, ketentuan

pembagian kewenangan tidak menyebutkan jumlah

nominal yang harus dipenuhi oleh pemerintah daerah

sehingga realisasi pembiayaan pendidikan tergantung

7

sepenuhnya pada komitmen pemerintah daerah.

Komitmen pemerintah daerah dalam hal ini juga

ditentukan oleh kemampuan fiskal daerah yang

berbeda-beda serta good will masing-masing.

Peran pemerintah daerah turut menentukan

keberhasilan program pembiayaan pendidikan melalui

dana BOS. Kewajiban pemerintah daerah adalah

menyediakan dana pendamping BOS dari pusat dengan

dana APBD sehingga kebutuhan sekolah dapat

dipenuhi sesuai dengan standar nasional. Dalam

praktiknya, ketentuan menyediakan dana pendamping

BOS dari pusat dengan dana APBD belum sepenuhnya

dijalankan daerah sebagaimana mestinya. Banyak

daerah yang belum mau atau belum mampu

mengalokasikan anggaran untuk menutupi kekurangan

dana BOS. Ini berarti sekolah dibiarkan beroperasi

dengan dana di bawah standar. Praktik

penyelenggaraan pendidikan semacam ini dalam jangka

panjang akan mempengaruhi mutu layanan

pendidikan.

Sebagai dampak dari permasalahan tersebut,

menjadikan pelaksanaan program dana BOS banyak

diwarnai dengan penyimpangan-penyimpangan yang

dilakukan oleh sekolah, sekolah harus mencari

berbagai sumber pinjaman untuk mengatasi

keterlambatan pencairan. Bahkan, ada yang meminjam

kepada pihak ketiga dengan bunga tinggi. Untuk

menutupi biaya itu, tidak jarang sekolah memanipulasi

surat pertanggungjawaban yang wajib disampaikan

8

setiap triwulan kepada tim manajemen BOS daerah.

Hal ini dipandang mudah karena kuitansi kosong dan

stempel toko mudah didapat. Kepala Sekolah memiliki

berbagai kuitansi kosong dan stempel dari beragam

toko. Kepala Sekolah dan bendahara sekolah dapat

menyesuaikan bukti pembayaran sesuai dengan

panduan dana BOS, seakan-akan tidak melanggar

prosedur.

Meskipun dari tahun ke tahun dilakukan

perbaikan untuk juklak dan juknis sosialisasi

diperbaiki, namun masih ada segelintir oknum Kepala

Sekolah ataupun pihak sekolah, walaupun sedikit

jumlahnya melakukan penyimpangan Bantuan

Operasional Sekolah (BOS). Penyimpangan itu, bisa

karena kesengajaan, atau karena ketidak-mengertian

tentang mekanisme penggunaan dana BOS tersebut.

Akibatnya, selain dana BOS terbuang percuma, mutu

pendidikan juga tidak meningkat, dan biaya pendidikan

serta tujuan pembelajaran tidak maksimal tercapai.

Berbagai instrumen pendukung telah diterbitkan

agar program BOS berjalan dengan baik. Instrumen-

instrumen tersebut antara lain berupa panduan

pelaksanaan BOS, pembentukan unit-unit pelaksana

BOS di pusat dan daerah, dan yang paling penting

walaupun penetapannya setelah program BOS berjalan

beberapa tahun adalah adanya payung hukum yang

dijadikan pedoman utama yaitu Peraturan Pemerintah

tentang Pembiayaan Pendidikan.

Pada tataran implementasi di lapangan, ada

9

beberapa hal yang belum diketahui dengan pasti

bagaimana program BOS berjalan, terlebih lagi masalah

keterlaksanaan aturan dalam mengimplementasikan

program. Kepatuhan terhadap aturan sangat penting

untuk implementasi yang efektif. Adanya program dana

BOS, menuntut kemampuan sekolah untuk dapat

merencanakan, melaksanakan dan mengevaluasi serta

mempertanggungjawabkan pengelolaan biaya-biaya

pendidikan secara transparan kepada masyarakat dan

pemerintah.

Pengelolaan BOS tidak terlepas dari peranan

kepala sekolah dalam pengertian cara kepala sekolah

mengatur alokasi pembiayaan untuk operasional

sekolah. Mulyasa (2004) menyatakan bahwa kepala

sekolah profesional dituntut memiliki kemampuan

memanajemen keuangan sekolah, baik melakukan

perencanaan, pelaksanaan, maupun evaluasi dan

pertanggungjawabannya. Aspek mendasar dari

manajemen adalah perencanaan, dalam hal

pembiayaan yang disebut penganggaran.

Dana BOS yang diperoleh dari berbagai sumber

perlu digunakan untuk kepentingan sekolah,

khususnya kegiatan belajar-mengajar secara efektif dan

efisien. Sehubungan dengan itu, setiap perolehan dana,

pengeluarannya harus didasarkan pada kebutuhan-

kebutuhan yang telah disesuaikan dengan RAPBS.

Penggunaan dana BOS di sekolah harus

didasarkan pada kesepakatan dan keputusan bersama

antara Tim Manajemen BOS Sekolah, Dewan Guru dan

10

Komite Sekolah. Dana BOS yang diterima oleh sekolah,

dapat digunakan untuk membiayai komponen

kegiatan-kegiatan berikut: (1) pengembangan

perpustakaan, (2) kegiatan dalam rangka penerimaan

siswa baru, (3) kegiatan pembelajaran dan

ekstrakurikuler siswa, (4) kegiatan ulangan dan ujian,

(5) pembelian bahan-bahan habis pakai, (6) langganan

daya dan jasa, (7) perawatan madrasah, (8) pembayaran

honorarium bulanan Guru honorer dan tenaga

kependidikan honorer, (9) pengembangan profesi guru,

(10) membantu siswa miskin, (11) pembiayaan

pengelolaan BOS, (12) pembelian perangkat komputer,

(13) pembiayaan asrama dan pembelian peralatan

ibadah (khusus PPs), dan (14) biaya lainnya jika

komponen nomor 1-13 telah terpenuhi pendanaannya

dari BOS.

Dana BOS merupakan bantuan pemerintah pusat

kepada semua sekolah SD dan SMP, termasuk Sekolah

Menengah Terbuka (SMPT) dan Tempat Kegiatan

Belajar Mandiri (TKBM) yang diselenggarakan oleh

masyarakat, baik negeri maupun swasta di seluruh

provinsi di Indonesia. Program Kejar Paket A dan Paket

B tidak termasuk sasaran dari program BOS. BOS

bertujuan untuk memberikan bantuan kepada sekolah

dalam rangka membebaskan biaya pendidikan bagi

siswa miskin tidak mampu dan meringankan bagi

siswa yang lain, agar mereka memperoleh layanan

Pendidikan Dasar 9 Tahun yang bermutu. Dengan adanya program dana BOS, sekolah

11

dituntut kemampuannya untuk dapat merencanakan,

melaksanakan dan mengevaluasi serta memper-

tanggungjawabkan pengelolaan biaya-biaya pendidikan

tersebut secara transparan kepada masyarakat dan

pemerintah. Pengelolaan pembiayaan pendidikan akan

berpengaruh secara langsung terhadap kualitas

sekolah, terutama berkaitan dengan sarana prasarana

dan sumber belajar. Banyak sekolah yang tidak dapat

melakukan kegiatan belajar mengajar secara optimal,

hanya karena masalah keuangan, baik untuk menggaji

guru maupun untuk pengadaan sarana prasarana

pembelajaran (Mulyasa, 2004).

Mulyono (2010) berpendapat bahwa pembiayaan

pendidikan merupakan jumlah uang yang dihasilkan

dan dibelanjakan untuk berbagai keperluan

penyelenggaraan pendidikan yang mencakup gaji guru,

peningkatan professional guru, pengadaan sarana

ruang belajar, perbaikan ruang, pengadaan perlatan,

pengadaan alat-alat dan buku pelajaran, alat tulis

kantor, kegiatan ekstrakurikuler, kegiatan pengelolaan

pendidikan dan supervisi pendidikan.

Direktorat Jendral Manajemen Pendidikan Dasar

dan Menengah menjelaskan bahwa BOS merupakan

program pemerintah untuk penyediaan pendanaan

biaya non personalia bagi satuan pendidikan dasar

sebagai pelaksana program wajib belajar. Jumlah dana

BOS yang diberikan ke sekolah dihitung berdasarkan

jumlah murid di masing-masing sekolah. Sekolah sebagai lembaga pendidikan formal

12

memiliki peranan yang sangat penting dalam

mengembangkan potensi peserta didik, sebagaimana

yang termuat dalam UU Sisdiknas No. 20 tahun 2003.

Hendaknya pemanfaatan dana BOS benar-benar

diarahkan untuk operasional sekolah yang menunjang

kelancaran proses belajar, karena apabila Bantuan

Operasional Sekolah (BOS) tidak dikelola dengan baik

akan mengakibatkan tidak tercapainya pendidikan

wajib belajar 9 tahun sebagai sebagai salah satu

Renstra Departemen Pendidikan Nasional untuk

mencapai tujuan yang diharapkan, maka suatu

organisasi atau sekolah harus mempunyai peranan

yang tinggi dalam pemanfaatan dana BOS.

Kegiatan organisasi dalam mencapai visi dan

tujuannya ditentukan oleh faktor internal antara lain

sumber daya manusia, biaya operasional, sarana dan

prasarana, sistem dan prosedur serta teknologi,

sedangkan faktor eksternal antara lain koordinasi

dengan organisasi lain, dukungan masyarakat dan

faktor lingkungan lainnya. Kedua faktor ini saling

terkait dan mendukung. Organisasi yang efektif adalah

organisasi yang mempunyai orientasi dan proyeksi

dalam mengimplementasikan seluruh program kerja

yang telah ditetapkan (Siagian, 1997). Upaya

mengevaluasi suatu organisasi, dapat dilakukan

melalui konsep evaluasi. Evaluasi sebagai proses

menilai sesuatu berdasarkan standar obyektif yang

telah ditetapkan kemudian diambil keputusan atas

obyek yang dievaluasi.

13

Konsep evaluasi menekankan pada perbandingan

antara hasil yang dicapai dengan rencana yang telah

ditentukan. Sasaran evaluasi adalah mengetahui

keberhasilan suatu program. Sebagaimana Tuckman

(1985) mengartikan evaluasi sebagai suatu proses

untuk mengetahui/menguji apakah suatu kegiatan,

proses kegiatan, keluaran suatu program telah sesuai

dengan tujuan atau kriteria yang telah ditentukan.

Evaluasi program merupakan proses untuk mengetahui

apakah suatu program dimulai dari implementasi

sampai keluaran (output), dan dampak (impact) dari

program tersebut telah sesuai dengan tujuan program

bersangkutan.

Dalam pemanfaatan bantuan dana BOS,

kemampuan administratif atau manajer dalam

mengatur instrumental input (komponen didalam

pendidikan) agar proses dapat berjalan sesuai tujuan

dan membutuhkan pemanfaatan dana BOS yang efektif

dan efisien. Seperti halnya bagaimana menggunakan

sarana prasarana, kurikulum dan administrasi didalam

suatu lembaga pendidikan, disamping dukungan dan

perumusan yang jelas dari pemerintah, juga peranan

penting kepala sekolah sebagai pemegang wewenang

tertinggi di bantu oleh para pegawai dan guru harus

mampu melaksanakan tugas agar apa yang menjadi

tujuan BOS dapat tercapai karena dibutuhkan

komitmen dari pelaksanaan program ini.

Berdasarkan permasalahan diatas maka penulis

tertarik untuk melakukan kajian tentang pemanfaatan

14

dana BOS dan menuangkannya dalam penelitian yang

berjudul “Evaluasi Program Bantuan Operasional

Sekolah (BOS) SMP Negeri 2 Sukorejo Kendal”

B. Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang di atas, rumusan

masalah yang akan dikaji dalam penelitian ini adalah:

1. Bagaimanakah identifikasi kegiatan perencanaan

program Bantuan Operasional Sekolah (BOS) di

SMP Negeri 2 Sukorejo Kabupaten Kendal?

2. Bagaimanakah kegiatan pelaksanaan program

Bantuan Operasional Sekolah (BOS) di SMP Negeri

2 Sukorejo Kabupaten Kendal?

3. Bagaimanakah ketercapaian akhir program

Bantuan Operasional Sekolah (BOS) di SMP Negeri

2 Sukorejo Kabupaten Kendal?

4. Rekomendasi apakah yang dapat diberikan

terhadap program Bantuan Operasional Sekolah

(BOS) di SMP Negeri 2 Sukorejo Kabupaten

Kendal?

C. Tujuan Penelitian

Ada beberapa tujuan yang hendak dicapai melalui

penulisan laporan penelitian ini. Tujuan yang

dimaksud adalah sebagai berikut:

1. Mengidentifikasi kegiatan perencanaan program

Bantuan Operasional Sekolah (BOS) di SMP Negeri

2 Sukorejo Kabupaten Kendal.

2. Mendiskripsikan kegiatan pelaksanaan program

Bantuan Operasional Sekolah (BOS) di SMP Negeri

2 Sukorejo Kabupaten Kendal.

15

3. Mendiskripsikan kegiatan pengawasan program

Bantuan Operasional Sekolah (BOS) di SMP Negeri

2 Sukorejo Kabupaten Kendal.

4. Memberikan saran rekomendasi terhadap

pelaksanaan program Bantuan Operasional

Sekolah (BOS) di SMP Negeri 2 Sukorejo

Kabupaten Kendal.

D. Manfaat Penelitian

Berdasarkan pada rumusan masalah yang

dianalisis, maka hasil penelitian diharapkan dapat

memberikan manfaat berikut:

1. Manfaat Teoretis

Hasil penelitian diharapkan dapat menambah

bahan kajian tentang manajemen pendidikan,

khususnya tentang evaluasi program Bantuan

Operasional Sekolah (BOS).

2. Manfaat Praktis

a. Bagi Sekolah

Bagi sekolah, laporan hasil penelitian ini dapat

dimanfaatkan sebagai bahan informasi tentang

pemanfaatan dana BOS di SMP Negeri 2 Sukorejo

Kendal.

b. Manfaat Bagi SMP Negeri 2 Sukorejo Kendal

Sebagai informasi untuk sekolah mengenai

pemanfaatan Dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS)

terhadap kegiatan pembelajaran di SMP Negeri 2

Sukorejo Kendal.

16