i

ANALISIS PERWALI KOTA SURAKARTA NO. 7 TAHUN 2014 TENTANG PEDOMAN PENINGKATAN DAN PENYESUAIAN PENDIDIKAN

BAGI PEGAWAI NEGERI SIPIL DAERAH

(Studi tentang Kebijakan Pemerintah Kota Surakarta dalam Memberikan Izin Belajar untuk Peningkatan Kualitas

Guru Pegawai ASND)

TESIS

Diajukan kepada Sekolah Pascasarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta

Untuk Memenuhi Salah Satu Syarat Guna Memperoleh Gelar Magister dalam Ilmu Hukum

Oleh ENNY SUSILOWATI

R. 100140013

PROGRAM STUDY ILMU HUKUM SEKOLAH PASCASARJANA

UNIVERSITAS MUHAMMADIYAH SURAKARTA 2016

iii

iii

iv

HALAMAN PENGESAHAN

v

vi

KATA PENGANTAR

Penulis mengucapkan puji syukur kehadirat Allah SWT, yang telah

melimpahkan segala rahmat dan hidayah-Nya, sehingga penulis dapat

menyelesaikan penulisan tesis ini.

Tesis yang berjudul “ANALISIS PERWALI KOTA SURAKARTA NO. 7 TAHUN

2014 TENTANG PEDOMAN PENINGKATAN DAN PENYESUAIAN PENDIDIKAN BAGI

PEGAWAI NEGERI SIPIL DAERAH (Studi tentang Kebijakan Pemerintah Kota

Surakarta dalam Memberikan Izin Belajar untuk Peningkatan Kualitas Guru

Pegawai ASND” ini disusun guna memenuhi sebagian persyaratan dalam

mencapai derajat Magister pada Program Studi Magister Ilmu Hukum Sekolah

Pascasarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta.

Penulis menyadari bahwa tanpa bimbingan,pengarahan, dan bantuan

dari berbagai pihak, penulis tidak akan dapat menyelesaikan tesis ini. Untuk itu

penulis ingin menyampaikan rasa terima kasih kepada yang terhormat :

1. Prof. Dr. Bambang Setiaji, selaku Rektor Universitas Muhammadiyah

Surakarta yang telah memberikan kesempatan kepada penulis untuk

melaksanakan pendidikan dan penelitian.

2. Prof. Dr. H. Khuzaifah Dimyati, S.H., M. Hum, selaku Direktur Sekolah

Pascasarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta yang telah

memberikan bimbingan, arahan, dan dorongan.

3. Wardah Yuspin, S.H, M. Kn., Ph. D, selaku Ketua Program Studi Magister

Ilmu Hukum Sekolah Pascasarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta,

yang telah memberikan motivasi dan bimbingan dalam menyelesaikan

program Magister Pascasarjana.

4. Prof. Dr. Harun, SH., M. Hum., selaku pembimbing I dalam penulisan tesis

ini, yang penuh kesabaran memberikan bimbingan dan arahan sehingga

memperlancar penyusunan tesis ini.

vii

5. Prof. Dr. Sutama, M. Pd., selaku pembimbing II dalam penulisan tesis ini,

yang penuh kesabaran memberikan bimbingan dan arahan sehingga

memperlancar penyusunan tesis ini.

6. Dr. Nurhadiantomo, selaku penguji tesis, yang telah memberikan koreksi

dan saran untuk penyelesaian penulisan tesis ini.

7. Bapak dan Ibu Staf Pengajar pada Program Studi Ilmu Hukum Sekolah

Pascasarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta.

8. Para pihak terkait, yang telah membantu dalam mengumpulkan data

penelitian, sehingga penulis dapat menyelesaikan tesis ini.

9. Suami dan Anak tercinta, saudara-saudari, dan keluarga besar, yang

menjadi inspirasi dan semangat, serta membantu baik secara materiil

maupun spirituil selama penulis menempuh pendidikan hingga

terselesaikannya penulisan tesis ini.

10. Semua pihak yang tidak dapat penulis sebut satu-persatu, yang telah

membantu penyusunan tesis ini.

Tidak ada sesuatu yang dapat penulis sampakan kecuali doa yang tulus

sebagai tanda terima kasih, semoga amal yang telah diberikan mendapat

imbalan yang lebih baik dari Allah SWT.

Apabila dalam hasil penulisan tesis ada hal-hal yang tidak berkenan bagi

pihak-pihak yang bersangkutan merasa tersinggung, maka sudilah kiranya

memberikan maaf kepada penulis, serta saran dan kritik konstruktif sangat

penulis harapkan dari semua pihak. Penulis berharap semoga tesis ini

bermanfaat, bagi penulis sendiri pada khususnya, dan bagi para pembaca pada

umumnya.

Surakarta, 21 Oktober 2016

Penulis

Enny Susilowati

viii

DAFTAR ISI

HALAMAN JUDUL ........................................................................................ i

NOTA PEMBIMBING .................................................................................... ii

HALAMAN PENGESAHAN ............................................................................. v

HALAMAN PERNYATAAN ............................................................................ v

KATA PENGANTAR ..................................................................................... vi

DAFTAR ISI .................................................................................................. ix

DAFTAR GAMBAR DAN TABEL ..................................................................... x

ABSTRAK .................................................................................................... xi

ABSTRACT ................................................................................................... xii

BAB I PENDAHULUAN .................................................................................. 1

A. Latar Belakang Masalah ......................................................................... 1

B. Fokus Studi dan Pokok-Pokok Permasalahan ........................................ 8

C. Tujuan Penelitian .................................................................................... 9

D. Manfaat Penelitian ................................................................................. 10

E. Posisioning Penelitian ............................................................................. 11

F. Kerangka Berpikir ................................................................................... 12

G. Sistematika Penyajian ............................................................................. 14

ix

BAB II TINJAUAN PUSTAKA ............................................................................. 15

A. Teori Kebijakan Publik (Public Policy) ..................................................... 15

B. Teori Perizinan ........................................................................................ 23

C. Guru Pegawai ASN dan Izin Belajar ........................................................ 30

BAB III METODE PENELITIAN .......................................................................... 34

A. Pendekatan dan Paradigma ................................................................... 38

B. Lokasi Penelitian ..................................................................................... 42

C. Jenis dan Sumber Data ........................................................................... 40

D. Teknik Pengumpulan Data ..................................................................... 44

E. Teknik Analisis Data ............................................................................... 47

BAB IV HASIL DAN PEMBAHASAN .................................................................. 50

A. Kebijakan Pemerintah Kota Surakarta dalam Memberikan Izin Belajar kepada Guru Pegawai Aparatur Sipil Negara (ASN) .................... 50

B. Kelebihan dan Kelemahan Kebijakan Pemerintah Kota Surakarta dalam Memberikan Izin Belajar kepada Guru Pegawai Aparatur Sipil Negara (ASN) .................................................................................... 76

C. Model Kebijakan Pemerintah Kota Surakarta dalam Memberikan Izin Belajar kepada Guru Pegawai Aparatur Sipil Negara Menuju Guru Pegawai Sipil Negara yang Berkualitas ........................................... 93

BAB V PENUTUP

A. Simpulan ................................................................................................. 114

B. Rekomendasi .......................................................................................... 115

DAFTAR PUSTAKA

x

DAFTAR GAMBAR DAN TABEL

Gambar 1. Kerangka Berpikir ............................................................................. 13

Gambar 2. Lokasi Badan Kepegawaian Daerah Kota Surakarta (google map) .. 39

Gambar 3. Struktur Organisasi Badan Kepegawaian Daerah Kota Surakarta .... 40

Gambar 4. Teknik Analisis Data ......................................................................... 47

Gambar 5. Proses Analisis Data secara Interaktif ............................................. 48

Gambar 6. Tahap-tahap Kebijakan Publik ......................................................... 53

Gambar 7. Tiga Elemen Sistem Kebijakan ......................................................... 54

Gambar 8. Proses Kebijakan Publik ................................................................... 56

Gambar 9. Model Kebijakan Pemerintah Kota Surakarta tentang Pemberian Tugas Belajar dan Izin Belajar bagi Pegawai ASND (Khususnya Guru ASND) menuju Pegawai ASND yang berkualitas ..................... 113

Tabel 1. Kelebihan dan Kelemahan Perwali No. 7 Tahun 2014 tentang P4 bagi PNSD ....................................................................... 92

xi

ABSTRAK

Peranan guru sangat penting dalam dunia pendidikan. Untuk itu, guru juga dituntut untuk menimba ilmu yang lebih tinggi. Seorang guru, khususnya guru pegawai aparatur sipil negara (ASN), berusaha untuk memenuhi kebutuhan masyarakat akan ilmu pengetahuan, dengan cara melakukan studi lanjut ke jenjang yang lebih tinggi. Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis kebijakan pemerintah Kota Surakarta dalam memberikan izin belajar kepada guru ASN, mendeskripsikan kelebihan dan kelemahan kebijakan pemerintah Kota Surakarta dalam memberikan izin belajar kepada guru ASN, dan menyusun model kebijakan pemerintah Kota Surakarta dalam memberikan izin belajar kepada guru ASN menuju guru ASN yang berkualitas.

Metode penelitian yang digunakan bersifat kualitatif, dengan pendekatan yuridis-normatif dan socio-legal. Teknik pengumpulan data menggunakan wawancara mendalam, observasi, dan studi dokumentasi, dengan narasumber meliputi informan kunci dan informan. Selanjutnya, teknik analisis data menggunakan proses analisis data secara interaktif.

Kebijakan Pemerintah Kota Surakarta dalam memberikan izin belajar kepada guru ASN tercermin pada Peraturan Walikota Surakarta Nomor 7 Tahun 2014 tentang Pedoman Peningkatan dan Penyesuaian Pendidikan Bagi Pegawai Negeri Sipil Daerah, yang merupakan pelaksanaan atas Peraturan Menteri Pendidikan Nasional Nomor 48 Tahun 2009 tentang Pedoman Pemberian Tugas Belajar

Bagi Pegawai Negeri Sipil di Lingkungan Departemen Pendidikan Nasional. Terdapat beberapa kelebihan dan kelemahan dalam Perwali No. 7 Tahun 2014 tentang P4 bagi PNSD. Kelebihan-kelebihan tersebut antara lain terdapatnya 1) kategorisasi persyaratan, 2) jangka waktu pelaksanaan pendidikan, 3) tata cara pengajuan, 4) pemberian contoh tata naskah, 5) keterangan gelar akademik dan sebutan profesi, 6) kenaikan pangkat penyesuaian, dan 7) kategorisasi tugas belajar dan izin belajar. Sedangkan kelemahannya antara lain 1) Ketidaksesuaian realita dengan substansi Perwali, 2) Implementasi Perwali, khususnya pengawasan pelaksanaan, 3) Penentuan jangka waktu pelaksanaan pendidikan izin belajar, 4) Tidak ada kewajiban kerja berdurasi, dan 5) Penentuan usia maksimal pengajuan permohonan izin belajar. Model kebijakan Pemerintah Kota Surakarta yang mengatur tentang pemberian tugas belajar dan izin belajar bagi pegawai ASND (khususnya guru ASND) menuju pegawai ASND yang berkualitas, dapat diciptakan dengan melakukan perubahan ataupun penambahan terhadap beberapa pengaturan pada pasal maupun ayat dari Perwali No. 7 Tahun 2014 tentang P4 bagi PNSD, antara lain 1) pengaturan mengenai pengawasan pelaksanaan kebijakan, 2) penentuan jangka waktu pelaksanaan pendidikan untuk izin belajar, 3) pengaturan kewajiban kerja berdurasi untuk izin belajar, dan 4) penentuan batas usia maksimal pengajuan permohonan izin belajar.

Kata Kunci: Guru ASN, izin belajar, tugas belajar, Peraturan Walikota.

xii

ABSTRACT

The teacher's role is very important in education. For that, teachers were also required to get higher education. A teacher, especially civilian state apparatus teachers (CSA), seeks to meet the needs of the community for knowledge, by conducting further studies to a higher level. This study aimed to analyze the government's policy of Surakarta on giving study permit for CSA teachers, describe the strengths and weaknesses of the government's policy of Surakarta on giving study permit for CSA teachers, and create a model for the government's policy of Surakarta on giving study permit for CSA teachers towards qualified CSA teachers.

Reseach method used is qualitative, with juridical-normative and socio-legal approach. Data collection techniques use in-depth interviews, observations, and documentation studies, with key informant and informant. Furthermore, data analysis techniques use interactive data analysis process.

Government’s Policy of Surakarta on giving study permit for CSA teachers reflected on Surakarta City Mayor Regulation No. 7 of 2014 about Guidance on Education Improvement and Adjustment for County Civil Government Employees, which is the implementation of National Education Minister Regulation No. 48 Year 2009 about Guidance on Studi Task Providing for County Civil Government Employees in National Education Department Area. There are several advantages and disadvantages in Mayor Regulation No. 7 Year 2014 about Guidance on Education Improvement and Adjustment for County Civil Government Employees. These advantages include the presence of 1) categorization requirements, 2) education period, 3) filing procedure, 4) layout script sample, 5) description of academic titles and profession designations, 6) promotion adjustment, and 7) categorization study task and study permit. The weaknesses include 1) gap between reality and substance, 2) Implementation, especially on supervision of the implementation, 3) Period determination for study permit implementation, 4) No obligation for work with duration, and 5) Maximum age determination of study permit application. Model of Surakarta City Government’s policy about the giving of study task and study permit for county civil government employees (especially CSA teachers) towards qualified CSA teachers, can be created with changing or adding few settings on the chapter and verse of Mayor regulation No. 7 Year 2014 about Guidance on Education Improvement and Adjustment for County Civil Government Employees, among others, 1) regulation concerning the supervision of the implementation, 2) education period determination for study permit, 3) work obligations for study permit, and 4) maximum age limit for study permit application.

Keywords: CSA Teacher, study permit, study task, Mayor Regulation.