Baik mari kita lupakan permasalahan di atas Mari kita mencari tahu apa itu administrasi pembangunan Suminta mengatakan bahwa Administrasi pembangunan merupakan gabungan dua pengertian yaitu Administrasi adalah segenap proses penyelenggaraan dari setiap usaha kerja sama sekelompok manusia untuk mencapai tujuan tertentu Pembangunan adalah sebagai rangkaian usaha perubahan dan pertumbuhan yang berencana yang dilakukan secara sadar oleh suatu bangsa negara dan pemerintahan menuju modernitas dalam rangka pembinaan bangsa

Apabila batasan pengertian tersebut dikaji didalamnya terkandung beberapa pokok pikiran yang sangat penting apabila seseorang berbicara mengenai pembangunan Pokok pikiran yang dimaksud adalah

1 Pembangunan adalah merupakan suatu proses Pembangunan itu harus dilaksanakan terus menerus berkesinambungan pentahapan jangka waktu biaya dan hasil tertentu yang diharapkan

2 Pembangunan merupakan suatu usaha yang dilakukan secara sadar Sudah merupakan hasil pemikiran sampai pada tingkat rasionalitas tertentu

3 Pembangunan dilaksanakan secara berencana4 Pembangunan mengarah pada medernitas Untuk menemukan cara hidup yang

lebih baik dari sebelumnya lebih maju dan dapat menguasai imtaq dan iptek5 Pembangunan mempunyai tujuan yang bersifat multidimensional Meliputi

berbagai aspek kehidupan bangsa dan negara Terutama aspek politik ekonomi sosbud dan pertahanan dan keamanan

6 Pembangunan ditujukan untuk membina bangsa

Dengan kata lain beliau ingin mengungkapkan bahwa begitu banyak tujuan yang ingin dicapai dari sebuah pembangunan dan administrasi adalah alat untuk mencapai tujuan-tujuan tersebut

Jadi Administrasi Pembangunan adalah suatu cara dan upaya untuk memperbaiki sistem atau proses (baik masalah teknis maupun non teknis) yang digunakan oleh negara-negara berkembang untuk memcapai tujuan-tujuan pembangunan yang meliputi aspek budaya sosial dan politik secara terencana dan telah disesuaikan dengan keadaan di negara tersebut

wwwginandjarcom 1Administrasi pembangunan berkembang karena adanyakebutuhan di negara ndash negara yang sedang membangununtuk mengembangkan lembaga ndashlembaga dan pranata ndashpranata social politik dan ekonominya agarpembangunan dapat berhasil Oleh karena itu padadasarnya administrasi pembangunan adalah bidang studiyang mempelajari system administrasi negara di negarayang sedang membangun serta upaya untuk meningkatkankemampuannya Dari sudut praktik administrasipembangunan merangkum dua kegiatan besar dalam satu

pengertian yakni administrasi dan pembangunanOleh karena itu untuk memahami administrasipembangunan perlu dipelajari hakikat administrasi yaituadministrasi negara atau administrasi publik dan hakikatpembangunan Dengan demikian kajian mengenai konsepadministrasi pembangunan harus dimulai dengan teori ndashteori dalam ilmu administrasi yaitu mengenai administrasinegara dan berbagai konsep pembangunanUntuk itu yang pertama kaan dilakukan dalambuku ini adalah mengupas berbagai konsep pembangunanyang mencerminkan pergeseran paradigma pembangunanmenuju ke arah makin terpusatnya pembangunan padaaspek ndash aspek manusia dan nilai ndash nilai kemanusiaanPerkembangan paradigma dalam pemikiran ndash pemikiranmengenai pembangunan itu ternyata selain menunjukkankonvergensi dengan pemikiran yang berkembang dalamilmu administrasi juga makin mengarah pada manusia dannilai ndash nilai kemanusiaan serta konsep ndash konseppemerataan dan keadilan socialAdministrasi pembangunan dengan demikianmemiliki nilai ndash nilai yang dikandung dalam administrasidan pembangunan dengan paradigma yang sejalan dimana peranan etika menjadi makin tampil sebagai aspekyang penting dalam kebijaksanaan ndash kebijaksanaanpembangunan yang menjadi ruang lingkup tanggung jawabadministrasi pembangunan Dalam telaah administrasipembangunan dibedakan adanya dua pengertian yaituadministrasi bagi pembangunan dan pembangunanadministrasi itu sendiri Untuk membahas administrasibagi pembangunan dalam konteks ini digunakanpendekatan manajemen Karena itu pada dasarnya dapatdikatakan bahwa masalah administrasi bagi pembangunanadalah masalah manajemen pembangunan Sedangkanuntuk menerangkan pembangunan administrasi akandigunakan pendekatan organisasiManajemen pembangunan adalah manajemenpublik dengan cirri ndash cirri yang khas seperti jugaadministrasi publik (negara) dengan kekhasan tertentuStudi mengenai manajemen telah banyak mengalamiperkembangan namun teori pokoknya tidak berubahSekurang ndash kurangnya ada tiga kegiatan besar yangdilakukan oleh amanjemen yakni perencanaanpelaksanaan dan pengawasan Kendati demikianpengkajian mengenai fungsi ndash fungsi manajemen dapatdikembangkan secara bervariasi sesuai kebutuhanUntuk analisis manajemen pembangunan dikenal

beberapa fungsi yang cukup nyata (distinct) yakni perencanaan pengerahan (mobilisasi) sumber dayapengerahan pembangunan yang ditangani langsung olehpemerintah koordinasi pemantauan dan evaluasi danpengawasan Pendekatan terhadap fungsi ndash fungsi tersebutdilengkapi dengan peran informasi yang amat pentingsebagai instrumen atau perangkat bagi manajemenPendekatan terhadap kajian pembangunan ataupembaharuan administrasi dapat dilakukan dari sisiadministrasi sebagai organisasi pemerintahan Fokus darisystem administrasi negara sebagai unit analisis cenderungterkonsentrasi kepada birokrasi baik sebagai institusinasional maupun dalam hubungan dengan lingkungannyaBirokrasi yang dimaksud disini adalah tingkatan nasionaldari administrasi yang memperlihatkan cirri ndash cirri umum(overall) yang mempengaruhi pelayanan publik sertapengelolaan pembangunan social ekonomi di negaraberkembang Studi awal mengenai analisis administrasidalam perkembangannya kira ndash kira counterpart teoriRostow di bidang ekonomi diberikan oleh Riggs (1964)Ia menggambarkan taraf ndash taraf perkembanganadministrasi mulai dari tingkat terbelakang sampai yangpaling maju dengan teori yang dikenal sebagai the theoryof prismatic societyBab 1Pendahuluanwwwginandjarcom 2Heady (1995) menunjukkan ada lima cirriadministrasi yang indikasinya ditemukan secara umum dibanyak negara berkembang Pertama pola dasar (basicpattern) administrasi publik bersifat jiplakan (imitative)daripada asli (indigenous) Kedua birokrasi di negaraberkembang kekurangan (deficient) sumber daya manusiaterampil yang dibutuhkan untuk menyelenggarakanpembangunan Ketiga birokrasi lebih berorientasi pada halndash hal lain daripada mengarah pada yang benar ndash benarmenghasilkan (production directed) Keempat adakesenjangan yang lebar antara apa yang dinyatakan atauyang hendak ditampilkan dengan kenyataan (discrepancybetween form and realitiy) Kelima birokrasi di negaraberkembang acap kali bersifat otonom artinya lepas dariproses politik dan pengawasan masyarakat Terhadapanalisis Heady ini dapat ditambahkan dua karakteristik lagihasil dari pengamatan Wallis (1989) Pertama di banyaknegara berkembang birokrasi sangat lamban dan makinbertambah birokratik Kedua unsure ndash unsure non

birokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasi Misalnyahubungan keluarga hubungan ndash hubungan primordial lainseperti suku dan agama dan keterkaitan politik (politicalconnections) mempengaruhi birokrasiKeadaan yang demikian itulah yang ingindiperbaiki melalui pembangunan administrasi Banyakkonsep dikembangkan dalam pembangunan ataupembaharuan administrasi Untuk kasus negaraberkembang kedua istilah tersebut sering kali dapatdigunakan untuk maksud yang samaDi antara pengkajian yang termasuk paling awaldan banyak menjadi rujukan para pakar administrasipembangunan selanjutnya adalah konsep dari RiggsMenurut Riggs (1966) pembaharuan administrasimerupakan suatu pola yang menunjukkan peningkatanefektivitas pemanfaatan sumber daya yang tersedia untukmencapai tujuan yang telah ditetapkan Wallis (1989)mengartikan pembaharuan administrasi sebagai inducedpermanent improvement in administration Esman (1995)dalam sebuah analisis yang lebih mutakhir mengenaikeadaan administrasi di negara berkembang menunjukkanbahwa upaya memperbaiki kinerja birokrasi negaraharuslah meliputi ketanggapan (responsiveness) terhadappengawasan politik efisiensi dalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalam pemberian pelayanan Dalamhal ini Rodinelli (1993) mengusulkan suatu pendekatanyang disebut adaptive administration Ia menekankanpentingnya fleksibilitas dan inovasi dalam administrasipembangunan sebab kebijaksanaan ndash kebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuh ketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an systemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Pengalaman empiris negara ndashnegara industri baru juga menunjukkan bahwa strategimelepaskan dominasi negara atas ekonomi dan mengiktuiprinsip ndash prinsip apsar dengan ekspor sebagai pacuan telahmembuahkan hasil seperti tercermin dalam tingkatpertumbuhan dan taraf kesejahteraan yang meningkatdengan pesat Oleh karena itu berkembang arus deetatismeyang dikenal dengan sebutan ndash sebutanderegulasi dan debirokratisasiDalam kerangka pembaharuan administrasisebagai lanjutan dari pembangunan administrasi yangpertama perlu menjadi perhatian adalah perubahan sikapbirokrasi yang cukup mendasar sifatnya Di dalamnyaterkandung berbagai unsure Pertama birokrasi harus

dapat membangun partisipasi rakyat Kedua birokrasihendaknya tidak cenderung berorientasi kepada yang kuattetapi harus lebih kepada yang lemah dan yang kurangberdaya Ketiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan Keempat mengembangkanketerbukaan dan kebertanggungjawaban Pembaharuanmemerlukan semangat yang tidak mudah patah Semangatdan tekad diperlukan untuk mengatasi inersia birokrasi dantantangan yang datang dari kalangan mereka yang akandirugikan karena perubahan Oleh karena itu pembaharuanharus dilakukan secara sistematis dan terarah didukungoleh political will yang kuat konsisten dan konsekuenTidak selalu harus segera menghasilkan perubahan besrtetapi dapat secara bertahap namun konsistenSistem pemerintahan atau administrasi negara diIndonesia mengikuti aturan dasar negara yaitu UUD 1945Dalam pembukaan UUD 1945 termaktub falsafahkehidupan bangsa Indonesia yakni Pancasila serta pokokndash pokok pikiran mengenai negara kesatuan RI Indonesiaadalah negara kesatun tidak ada negara di dalam negaraIndonesia Daerah Indonesia dibagi dalam daerah ndash daerahotonom yakni daerah propinsi dan propinsi terdiri darikabupaten kotamadya dan dibawahnya pemerintah desaKesemua itu diatur dalam Undang ndash undang (UU)Berdasarkan UU No 5 tahun 1974 tentang Pokok ndash pokokPemerintahan di Daerah pemerintahan daerah didasarkanpada tiga asas yaitu desentralisasi dekonsentrasi dantugas pembantuan atau medebewindAdministrasi negara juga menjadi administrasipembangunan Pembangunan dilaksanakan olehpemerintah berdasarkan amanat Majelis PermusyawaratanRakyat (MPR) yang dituangkan dalam Garis ndash garis BesarHaluan Negara (GBHN) dan ketetapan ndash ketetapanlainnya Pelaksanaannya dirinci lebih lanjut oleh Presidendan dituangkan dalam Repelita Pembiayaan pelaksanaanrencana ndash rencana pembangunan itu setiap tahundituangkan dalam Anggaran Pendapatan dan BelanjaNegara (APBN) dalam bentu UU dan karenanyamemerlukan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat(DPR) Pada akhir masa jabatannya Presidenmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadaMPR yang akan menilai isi pertanggungjawaban ituwwwginandjarcom 3Selama PJP I pembangunan administrasi negaraditempatkan sebagai abgian integral dari keseluruhan

strategi pembangunan nasional dan telah banyak kemajuanyang dicapai Namun demikian administrasi di Indonesiaseperti halnya di negara lain menghadapi banyak masalahMemasuki PJP II masalah ndash masalah tersebut dikenali danditampilkan dalam Repelita VI sebagai kendala ndash kendalayang harus diatasi Dengan berlandaskan hasil ndash hasil yangtelah dicapai dalam PJP I pembangunan administrasinegara dilanjutkan pada Repelita VI Sasarannya sesuaiamanat GBHN 1993 yaitu tertatanya manajemen aparaturnegara untuk meningkatkan kualitas kemampuan dankesejahteraan manusianya Terwujudnya administrasinegara yang handal Professional efisien dan efektifs ertatanggap terhadap aspirasi rakyat dan dinamika perubahanadalah bagian dari sasaran pembangunan administrasinegaraUraian lebih lanjut tentang berbagai konseppembangunan pokok ndash pokok bahasan dan aspek ndash aspeklain di bidang administrasi pembangunan tersebut diatasberturut ndash turut disajikan dalam lima bab setelah Bab 1Pendahuluan ini Pada Bab 2 Perkembangan PemikiranMengenai Administrasi Pembangunan sebagai suatubidang studi diuraikan pengertian administrasi danpembangunan konsep ndash konsep pembangunan khususnyamenurut literature ndash literature studi pembangunanperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasipembangunan termasuk aspek ruang atau perwilayahanserta kebijaksanaan publik dalam administrasipembangunanBab 3 Administrasi bagi Pembangunan membahaspengertian pendekatan dan ruang lingkup kegiatanadministrasi pembangunan dalam rangka manajemen ataupengelolaan pembangunan Selanjutnya Bab 4Pembangunan Administrasi menguraikan keadaanadministrasi di negara berkembang berbagai aspekpembangunan administrasis erta adnaya berbagaihambatan terhadap pembaharuan administrasiPembahasan mengenai pembangunan administrasiini dilanjutkan dengan uraian dalam Bab 5 mengenaiAdministrasi Pembangunan di Indonesia Isinyamengemukakan system administrasi negara di Indonesiaproses pengelolaan pembangunan melalui pelaksanaanfungsi ndash fungsi administrasi pada tingkat pusat maupundaerah seperti perencanaan pembiayaan pengeluaranpelaksanaan proyek pembangunan system pemantauandan evaluasi kiberja pembangunan pengawasanpembangunan serta masalah administrasi dan peran serta

masyarakat dalam pembangunan Selanjutnya dalam Bab 6diuraikan secara ringkas perkembangan selama PJP I danpembangunan administrasi yang diupayakan dalamRepelita VIBuku ini diakhiri dengan Bab 7 Penutup yangselain memberikan kata ndash kata akhir juga mengungkapkansejumlah pemikiran mengenai beberapa aspek yangmenjadi tantangan administrasi pembangunan di Indonesiadi tahun ndash tahun mendatang Administrasi akan tetapmenjadi perhatian mereka yang bergerak di bidangaakdemik maupun dalam dunia praktik karena perananpemerintah akan tetap besar dalam kehidupan danpembangunan suatu bangsa meskipun sifat atauorientasinya dapat bergeser atau berubah sesuai dengan

perkembangan zaman

Pada bab terdahulu telah diuraikan ciri ndash cirisistem pemerintahan di negara berkembang Dapatdisimpulkan bahwa membangun sistem administrasitradisional menjadi sistem administrasi tradisional menjadisistem administrasi modern yang mampumenyelenggarakan pembangunan merupakan salah satutujuan administrasi pembangunanUntuk mewujudkannya diselenggarakanpembangunan adminstrasi (administrative development)atau pembaharuan administrasi (administrative reform)Keduanya sering kali tidak terlalu dibedakan danmenyangkut perubahan ke arah perbaikan namun dapatdikatakan bahwa pembangunan administrasi (seperti jugaistilah administrasi pembangunan) pada umumnyadigunakan untuk negara berkembang sedangkanpembaharuan administrasi tidak dilakukan hanya di negaraberkembang tetapi juga dapat diterapkan di negara yangberarti dari keadaan tidak ada atau amat buruk denganmemperbaharui yang tidak perlu dari keadaan tidak adaatau amat burukUntuk mengetahui pembangunan administrasidibutuhkan perlu ditelusuri keadaan administrasi di negaraberkembang pada umumnya Dengan sendirinya negaraberkembang tersebut luas kategorinya dari yang sangatterbelakang (least developed) seperti banyak negara diAfrika sampai yang sudah mendekati tahap maju sepertibeberapa negara yang sekarang sudah disebut negaraindustri baru misalnya Malaysia Thailand dan sebagiannegara di Amerika Selatan

Tingkat perkembangan administrasi di negara ndashnegara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktof yangdapat disebut sebagai lingkungan adminisrasi Lingkunganadministrasi meliputi kondisi negara dan bangsa yangbersangkutan di bidang politik ekonomi dan sosialDi bidang politik lingkungan administrasimeliputi sistem politik yang dianut keterkaitan antara wwwginandjarcom 30Keadaan Administrasi di Negara BerkembangPada bab terdahulu telah diuraikan ciri ndash cirisistem pemerintahan di negara berkembang Dapatdisimpulkan bahwa membangun sistem administrasitradisional menjadi sistem administrasi tradisional menjadisistem administrasi modern yang mampumenyelenggarakan pembangunan merupakan salah satutujuan administrasi pembangunanUntuk mewujudkannya diselenggarakanpembangunan adminstrasi (administrative development)atau pembaharuan administrasi (administrative reform)Keduanya sering kali tidak terlalu dibedakan danmenyangkut perubahan ke arah perbaikan namun dapatdikatakan bahwa pembangunan administrasi (seperti jugaistilah administrasi pembangunan) pada umumnyadigunakan untuk negara berkembang sedangkanpembaharuan administrasi tidak dilakukan hanya di negaraberkembang tetapi juga dapat diterapkan di negara yangberarti dari keadaan tidak ada atau amat buruk denganmemperbaharui yang tidak perlu dari keadaan tidak adaatau amat burukUntuk mengetahui pembangunan administrasidibutuhkan perlu ditelusuri keadaan administrasi di negaraberkembang pada umumnya Dengan sendirinya negaraberkembang tersebut luas kategorinya dari yang sangatterbelakang (least developed) seperti banyak negara diAfrika sampai yang sudah mendekati tahap maju sepertibeberapa negara yang sekarang sudah disebut negaraindustri baru misalnya Malaysia Thailand dan sebagiannegara di Amerika SelatanTingkat perkembangan administrasi di negara ndashnegara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktof yangdapat disebut sebagai lingkungan adminisrasi Lingkunganadministrasi meliputi kondisi negara dan bangsa yangbersangkutan di bidang politik ekonomi dan sosialDi bidang politik lingkungan administrasimeliputi sistem politik yang dianut keterkaitan antaraadministrasi dengan pemegang kedaulatan dan kekuatan ndashkekuatan politik partisipasi masyarakat dalam proses

politik derajat keterbukaan dan kebebasan mengeluarkanpendapat dan berserikat kedudukan dan kekuatan hukumserta perkembangan budaya dan kelembagaan politik padaumumnya Dengan berbagai indikasi tersebut dapatdigambarkan lingkungan administrasi dalam bidangpolitikDi bidang ekonomi tercermin dalam sistemekonomi yang dianut apakah ekonomi terbuka dantertutup ekonomi pasar atau ekonomi yang didominasioleh pemerintah tingkat perkembangan ekonomi yangdiukur dari tingkat pendapatan atau perkembangan strukturproduksi dan ketenagakerjaan tingkat pertumbuhankemantapan atau stabilitas ekonomi tingkat kesejahteraanatau pemerataan pendapatan perkembangan kelembagaanekonomi serta penguasaan ilmu pengetahuan danteknologiDi bidang sosial banyak indikator yang telahdikembangkan di bidang pendidikans eperti tingkat melekhuruf dan partisipasi pendidikan di berbagai jenjangpendidikan di bidang kesehatan speerti usai harapanhidup tingkat mortalitas ibu yang melahirkan atau bayiyang dilahirkan derajat gizi masyarakat kehidupankeagamaan di bidang kependudukan seperti pertambahanpenduduk dan distribusi kependudukan menurut berbagaiukuran antara lain gender spasial suia dan sebagainyaperkembangan kelembagaan sosial budaya serta aspek ndashaspek sosial budaya lain yang luas seperti nilai ndash nilaibudaya tradisional dan modern antara lain sikap terhadap(etos) kerja kedisiplinan dan lain sebagainyaDengan mengenali berbagai indikator itu kita akanmemperoleh gambaran mengenai lingkungan administrasidi suatu negara baik negara maju maupun negaraberkembang Lingkungan administrasi di negaraberkembang akan memberikan gambaran keadaan yangtidak terlalu menguntungkan bagi bekerjanya administrasiSebaliknya administrasi yang terbelakang artinya yangBab 4Pembangunan Administrasiwwwginandjarcom 31tidak memenuhi persyaratan ndash persyaratan bagiadministrasi yang seharusnya akan memperburuk keadaanatau lingkungannya Hubungan timbal balik antaraadministrasi dan lingkungan ini amat besar intensitasnyadalam administrasi negara dibanding jenis administrasilainnyaDengan sendirinya pengkajian yang mendalam

mengenai keadaan administrasi di negara berkembangdalam berbagai kategori perlu dilakukan oleh pelajar ilmuadministrasi yang ingin mendalami administrasipembangunan Namun sebagai pengantar mengenalkarakteristik umum yang menunjukkan pola administrasidi negara berkembang telah cukup bermanfaat sebagaidasar pengetahuan untuk dikembangkan lebih lanjutSeperti telah dikemukakan pada bab sebelumnyapendekatan untuk telaah pembangunan atau pembaharuanadministrasi akan dilakukan dari sisi administrasi sebagaiorganisasi pemerintahan Pendekatan ini sama dengan apayang dikatakan oleh Jreisat (1991) bahwa fokus darisistem administrasi sebagai organisasi pemerintahanPendekatan ini sama dengan apa yang dikatakan olehJreisat (1991) bahwa fokus dari sistem administrasi negarasebagai unit analisis cenderung terkonsentrasi padabirokrasi baik sebagai institusi nasional maupun dalamhubungan dengan lingkungannya Yang dimaksud denganbirokrasi disini adalah tingkatan nasional dari administrasiyang memperlihatkan ciri ndash ciri yang bersifat umum(overall) yang mempengaruhi pelayanan publik yangbersifat tradisional serta pengelolaan pembangunan sosialekonomi di negara berkembangStudi awal mengenai analisis administrasi dalamperkembangannya kira ndash kira conunterpart teori Rostow dibidang ekonomi diberikan oleh Riggs (1964) Iamenggambarkan taraf ndash taraf perkembangan administrasimulai dari tingkat terbelakang sampai yang paling majuRiggs mengemukakan suatu teori yang dikenalsebagai the theory of prismatic society di mana iamenempatkan fase transisi dalam perkembangan suatumasyarakat sebagai prismatic society yang apabila ditarikgaris linear terletak antara apa yang dinamakan sebagaifused society untuk masyarakat tradisional dan diffractedsociety untuk masyarakat yang lebih maju Istilah ndash istilahtersebut dipinjamnya dari ilmu pengetahuan eksaktakhususnya ilmu fisika dengan menggunakan sifat ndash sifatyang dimiliki suatu prisma terhadap cahaya Modelbirokrasi pada masyarakat yang prismatis disebutnyasebagai bureau atau sala model dan untuk masayrkaattradisional atau fused society model administrasinyadisebut chamber sedangkan untuk masyarkaat yang telahmaju atau diffracted diberinya istilah officeRiggs melandaskan teorinya itu atas dasartingkatan fungsionalisasi yang telah berkembang di dalamsuatu masyarakat Di dalam fused society fungsi ndash fungsi

tersebut masih terpusat dan sistem organisasinya belumberkembangs edangkan di dalam diffracted society fungsindash fungsi tersebut telah terpencar dan organisasinya telahberkembang Model prisma menunjukkan masa transisidan berada di antaranya dan merupakan model daribirokrasi di banyak negara berkembangMenurut Heady (1995) untuk kepentingan kajianmengenai pembangunan administrasi ada baiknyadipelahjari gambaran wajah (features) administrasi yangbersifat umum (common) di negara berkembang Headymenunjukkan ada lima ciri administrasi yang indikasinyadiketemukan secara umum di banyak negara berkembangPertama pola dasar (basic pattern) administrasipublik atau administrasi negara bersifat jiplakan (imitative)daripada asli (indigenous) Negara ndash negara berkembangbaik negara yang pernah dijajah bangsa Barat maupuntidak cenderung meniru sistem administrasi Barat Negarayang pernah dijajah pada umumnya mengikuti pola negarayang menjajahnya Kingsley seperti dikutip oleh Headymenyatakan bahwa di negara bekas jajahanpengorganisasian jawatan ndash jawatan perilaku birokratbahkan penampilannya mengikuti karakteristikpenjajahnya dan merupakan kelanjutan dari administrasikolonial Adminisrtasi kolonial itu sendiri diterapkanhanya did aerah jajahan dan tidak di negara asalnyasendiri Sehingga berbeda dengan administrasi di negarapenjajahnya administrasi kolonial bersifat elitis otoritermenjauh (aloof) atau jauh dari masyarakat danlingkungannya serta paternalistik Pola administrasikolonial ini diwarisi oleh administrasi di negara ndash negarayang baru merdeka bahkan sampai sekarang masihmenjadi ciri birokrasi di banyak negara berkembangKedua birokrasi di negara berkembangkekurangan (deficient) sumber daya manusia terampiluntuk menyelenggarakan pembangunan Kekurangan inibukan dalam arti jumlah tetapi kualitas Dalam jumlahjustru sebaliknya birokrasi di negara berkembangmengerjakan orang lebih dari yang diperlukan(overstaffed) Yang justru kurang adalah administratoryang terlatih dengan kapasitas manajemen (managementcapacity) keterampilan ndash keterampilan pembangunan(development skills) dan penguasaan teknis (technicalcompetence) yang memadai Pada umumnya keadaan inimencerminkan kondisi atau taraf pendidikan suatu negaraNamun tidak selalu berarti terkait dengan kurangnyafasilitas pendidikan atau orang ndash orang yang berijasah

Heady menunjukkan kasus India dan Mesir yang memilikibanyak tenaga berpendidikan tinggi tetapi menganggurDari data yang kita ketahui keadaan itu juga berlaku diIndonesia dewasa ini (Kartasasmita 1995f) Kondisi yangdemikian yakni pengangguran orang berpendidikan cukuptinggi seringkali disebabkan oleh pendidikan yang tidakwwwginandjarcom 32sesuai dengan kebutuhan pembangunan atau dihasilkanoleh lembaga pendidikan yang tidak berkualitas (marginalinstitutions)Ketiga birokrasi lebih berorientasi kepada hal-hallain dari pada mengarah kepada yang benar-benarmenghasilkan (production directed) Dengan kata lainbirokrat lebih berusaha mewujudkan tujuan pribadinyadibanding pencapaian sasaran-sasaran program Riggs(1964) menyatakannya sebagai preferensi birokrat ataskemanfaatan pribadi (personal expediency) ketimbangkepentingan masyarakat (public-principled interest) Darisifat seperti ini lahir nepotisme penyalahgunaankewenangan korupsi dan berbagai penyakit birokrasiyang menyebabkan aparat birokrasi dinegara berkembangpada umumnya memiliki kredibilitas yang rendah dandianggap tidak mengenal etika Dibanyak negaraberkembang korupsi telah merajalela sedemikian rupasehigga menjadi fenomena yang sangat prevalent danditerima sebagai sesuatu yang wajar atau menurut istilahHeady sanctioned by social mores dan semiinstitutionalizedKeempat adanya kesenjangan yang lebar antaraapa yang dinyatakan atau yang hendak ditampilkan dengankenyataan (discrepency between form and reality) Riggs(1964) menyebutkan fenomena umum ini sebagaiformalisme yaitu gejala yang lebih berpegang kepadawujud-wujud dan ekspresi-ekspresi formal dibanding yangsesungguhnya terjadi Hal ini tercermin dalam penetapanperundang-perundangan yang tidak mungkin dilaksanakanperaturan-peraturan yang dilanggar sendiri oleh yangmenetapkan memusatkan kekuasaan meskipun resminyaada desentralisasi dan pendelegasian kewenanganmelaporkan hal yang baik-baik dan tidak mengetengahkankeadaan yang tidak baik atau masalah yang sesungguhnyadihadapi Bahkan tidak jarang memalsukan ataumemanipulasi data untuk memberi gambaran yangmenguntungkanKelima birokrasi dinegara berkembang acap kalibersifat otonom artinya lepas dari proses politik dan

pengawasan masyarakat Ciri ini merupakan warisanadministrasi kolonial yang memerintah secara absolut atausikap feodal dalam zaman kolonial yang terus hidup danberlanjut setelah merdeka dibanyak negara berkembangpada awalnya orang yang paling terpelajar atau elitebangsa yang bersangkutan memang berkumpul dibirokrasi sehingga kelompok di luar itu sulit dapatmenandingi birokrasi dalam pengetahuan mengenaipemerintahan dan akibatnya pengawasan menjasi tidakefektifTerhadap analisis dari Heady ini dapatditambahkan dua karakteristik hasil pengamatan Wallis(1989) Pertama dibanyak negara berkembang birokrasisangat dan makin bertambah birokratik Departemendepartemenbadan-badan dan lembaga-lembaga birokrasiberkembang terus Juga berkembang dan berperan besarbadan-badan para-statal yakni badan-badan usaha negarayang umumnya bekerja tidak efisien Kedua unsur ndash unsurnonbirokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasiMisalnya hubungan keluarga dan hubungan ndash hubunganprimordial lain seperti suku dan agama dan keterkaitanpolitik (political connections) mempengaruhi birokrasiyang sangat bertentangan dengan asas birokrasi yang baik(misalnya menurut kriteria Weber)Pembaharuan AdministrasiKeadaan tersebut diatas ingin diperbaiki melaluipembangunan administrasi Banyak konsep dikembangkandalam pembangunan atau pembaharuan administrasi(untuk negara berkembang kedua istilah tersebut seringkalidapat digunakan untuk maksud yang sama) Di antaranyapengkajian paling awal dan banyak menjadi rujukan parapakar administrasi pembangunan selanjutnya adalahkonsep dari Riggs juga Menurut Riggs (1966)pembaharuan administrasi merupakan suatu pola yangmenunjukkan peningkatan efektivitas pemanfaatan sumberdaya yang tersedia untuk mencapai tujuan yang telahditetapkanBirokrasi itu sendiri menurut penglihatan Riggsmerupakan sebuah organisasi yang konkrit terdirid ariperan ndash peran yang bersifat hirarkis dan saling berkaitanyang bertindak secara formal sebagai alat (agent) untuksuatu kesatuan (entity) atau sistem sosial yang lebih besarDengan demikian menurut pandangan ini tujuan daribirokrasi itu sendiri Atas dasar itu makakebertanggungjawaban (accountability) dari birokrasidalam menjalankan tugas mewujudkan tujuan sangat

esensial sifatnya Oleh karena itu pembaharuanadministrasi akan berkaitan erat dengan peningkatankebertanggungjawaban dalam proses pengambilankeputusan atau dalam hal bagaimana sumber dayainstrumental dimobilisasi untuk mencapai tujuanRiggs melihat pembaharuan administrasi dari duasisi yaitu perubahan struktural dan kinerja (performance)Secara struktural Riggs menggunakan diferensiasistruktural sebagai salah satu ukuran Pandangan inididasarkan atas kecenderungan peran ndash peran yang makinterspesialisasikan (role specialization) dan pembagianpekerjaan (division of labor) yang makin tajam dan intensdalam masyarkaat modern Secara khusus Riggsmenganalisis diferensiasi politik dan administrasi dalamproses pengambilan keputusan yang dipandangnya sebagaiindikator perkembangan ke arah modernisasi Dalamkonteks ini ia melihat berkembangnya kelompok ndashkelompok kepentingan partai ndash partai politik danorganisasi ndash organisasi masyarakat lembaga ndash lembagawwwginandjarcom 33perwakilan lembaga ndash lembaga peradilan khusus sebagaiciri penting dalam proses pembaharuan administrasiMengenai kinerja Riggs menekankan sebagaiukuran bukan hanya kinerja seseorang atau suatu unittetapi bagaimana peran dan pengaruhnya kepada kinerjayang lain atau organisasi secara keseluruhan Iamenekankan pentingnya kerjasama dan teamwork danmembedakan kinerja perorangan (personal performance)dengan kinerja bersama (social performance)Riggs juga membedakan antara hasil(accomplishment) dengan upaya yang dilakukan(endeavour) Dalam pembaharuan administrasi perhatianlebih dicurahkan pada upaya bukan semata ndash mata hasilContohnya petugas pajak yang menarik pajak dankelompok orang ndash orang kaya dengan mudah akanmemperoleh hasil lebih besar dibandingkan denganpetugas yang bertanggungjawab menarik pajak dari lapisanyang rendah pendapatannyaDua aspek kinerja yang menjadi ukuran adalahefektivitas dan efisiensi Efektifitas berkaitan denganseberapa jauh sasaran telah tercapai dan efisiensimenunjukkan bagaimana mencapainya yakni dibandingusaha biaya atau pengorganan yang harus dikeluarkanRiggs kemudian mempelajari lebih lanjuthubungan antara tingkat diferensiasi dan tingkat kinerjadalam konteks paradigma prismatic society-nya Dengan

teori ndash teorinya itu sistem yang maju atau diffractedadalah yang skala diferensiasi dan kinerjanya tinggisedangkan sistem yang agak terdiferensiasi dan kinerjanyarendah adalah prismatic yaitu birokrasi umumnya dinegara berkembangWallis (1989) mengartikan pembaharuanadministrasi sebagai induced permanent improvement inadministration Dari batasan ini ada tiga aspek yakni (1) Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaansebelumnya(2) Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja(deliberate) dan bukan terjadi secara kebetulan atautanpa usaha(3) Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dantidak sementara untuk kemudian kembali legi kekeadaan semulaEsman (1995) dalam sebuah analisis yang lebihmutakhir mengenai keadaan administrasi di negaraberkembang menunjukan bahawa upaya memperbaikikinerja birokrasi negar harus meliputi ketanggapan(responsivenes) terhadap pengawasan politik efisiensidalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalampemberian pelayanan Untuk itu parbaikan meliputipeningkatan keterampilan atau penguasaan teknologiinformasi dan manajemen finansial pengaturan ataupengelompokan kembali (realigment) fungsi-fungsi sistem insentif memanusiakan manajemen (humanisingmanagement) dan mendorong partisipasi yang seluasluasnyadalam pengambilan keputusan serta cararekrutmen yan harus lebih bersifat representatifSementara itu di dunia maju berkembang kritikkritikterhadap peranan birokrasi yang makin besar sebagaiakibat dari apa yang disebut Esman sebagai activist statePersoalannya mengarah bukan semata-mata pada besarkecilnya birokrasi tetapi pada peningkatan kualitaspelayanan serta kepekaan terhadap aspriasi masyarakat danpartisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan(Mengenai hal lihat kembali uraian mengenaiperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi negarapada Bab 2)Pembangunan administrasi di negara berkembangpada umumnya dilkukan mengikuti pola yangdikembangkan di negara maju baik sistem yangditerapkan di negara berkembang melalui berbagai bentukbantuan teknik yang biasanya berada di bawah judulldquopengemabangan kelembagaaanrdquo (institution building)

Banyak program pembangunan kelembagaan birokrasi dinegara berkembang dibantu dengan para ahli beasiswadan pembiayaan oleh negara-negara maju lembagalembagainternasional seperti badan-badan PerserikatanBangsa-Bangsa dan Bank Dunia serta organisasiorganisasiswasta seperti Ford Foundation dan RockefellerFoundationDengan berbagai program tersebut dan melaluiliteratur dan studi-studi perbandingan negara-negaraberkembang mengadopsi prinsip-prinsip administrasimodern dan menerapkan ke dalam sistemnyaYang terjadi adalah suatu bybird dari sistem yangdiadopsi dan luar dan kebiasaan lama yang masih tidakmudah dilepaskanSejak awal telah dijelaskan oleh pakar bahwatantangan utama pembangunan lebih bersifat administratifdaripada ekonomi dan bukan pula kekurangan sumberdaya alam (Stone 1996) Oleh karena itu pembangunanatau pembahruan administrasi menjadi bagian pentingdalam program pembangunan di hampir semua negaraberkembangDengan asumsi bahwa birokrasi harus berperanaktif mengisi ke vacum-an karena kekuatan-kekuatanpembangunan lain dalam masyarakat tidak ada atau belumberkembag maka birokrasi di negara berkembang tumbuhcepat Pertumbuhan itu lebih dalam arti fisik dibandingkualitas Artinya organisasi berperan besar dalampenetapan tujuan (objectives setting) pengendalianpengaturan pemeliharaan stabilitas dan segala kegiatanwwwginandjarcom 34lain yang berkenaan dengan segenap aspek kehidupanmasyarakatDi bidang ekonomi peranan pemerintah bukanhanya dalam pengaturan atau penetapan kebijaksanaannamun juga langsung dalam pelaksanaan sebagai pelakuaktif Fungsi pelaku aktif ini dilaksanakan antara lainmelalui para statal atau Badan Usaha Milik Negara(BUMN) Di Nigeria saja sesudah kemerdekaan telahdibentuk 800 BUMN (Baker 1995) Di Indonesia padaawal PJP I terdapat 186 BUMN (Lampiran PidatoKenegaraan Presiden RI 16 Agustus 1994) Akibatnyabirokrasi pemerintah tidal dapat lagi berfungsi sebagaimotor pembangunan bahkan sering kali lebih menjadipenghambat Dibidang ekonomi keadaan inimengakibatkan pertumbuhan ekonomi menjadi lambatatau jika pun ada pertumbuhan dapat menciptakan jurang

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

pengertian yakni administrasi dan pembangunanOleh karena itu untuk memahami administrasipembangunan perlu dipelajari hakikat administrasi yaituadministrasi negara atau administrasi publik dan hakikatpembangunan Dengan demikian kajian mengenai konsepadministrasi pembangunan harus dimulai dengan teori ndashteori dalam ilmu administrasi yaitu mengenai administrasinegara dan berbagai konsep pembangunanUntuk itu yang pertama kaan dilakukan dalambuku ini adalah mengupas berbagai konsep pembangunanyang mencerminkan pergeseran paradigma pembangunanmenuju ke arah makin terpusatnya pembangunan padaaspek ndash aspek manusia dan nilai ndash nilai kemanusiaanPerkembangan paradigma dalam pemikiran ndash pemikiranmengenai pembangunan itu ternyata selain menunjukkankonvergensi dengan pemikiran yang berkembang dalamilmu administrasi juga makin mengarah pada manusia dannilai ndash nilai kemanusiaan serta konsep ndash konseppemerataan dan keadilan socialAdministrasi pembangunan dengan demikianmemiliki nilai ndash nilai yang dikandung dalam administrasidan pembangunan dengan paradigma yang sejalan dimana peranan etika menjadi makin tampil sebagai aspekyang penting dalam kebijaksanaan ndash kebijaksanaanpembangunan yang menjadi ruang lingkup tanggung jawabadministrasi pembangunan Dalam telaah administrasipembangunan dibedakan adanya dua pengertian yaituadministrasi bagi pembangunan dan pembangunanadministrasi itu sendiri Untuk membahas administrasibagi pembangunan dalam konteks ini digunakanpendekatan manajemen Karena itu pada dasarnya dapatdikatakan bahwa masalah administrasi bagi pembangunanadalah masalah manajemen pembangunan Sedangkanuntuk menerangkan pembangunan administrasi akandigunakan pendekatan organisasiManajemen pembangunan adalah manajemenpublik dengan cirri ndash cirri yang khas seperti jugaadministrasi publik (negara) dengan kekhasan tertentuStudi mengenai manajemen telah banyak mengalamiperkembangan namun teori pokoknya tidak berubahSekurang ndash kurangnya ada tiga kegiatan besar yangdilakukan oleh amanjemen yakni perencanaanpelaksanaan dan pengawasan Kendati demikianpengkajian mengenai fungsi ndash fungsi manajemen dapatdikembangkan secara bervariasi sesuai kebutuhanUntuk analisis manajemen pembangunan dikenal

beberapa fungsi yang cukup nyata (distinct) yakni perencanaan pengerahan (mobilisasi) sumber dayapengerahan pembangunan yang ditangani langsung olehpemerintah koordinasi pemantauan dan evaluasi danpengawasan Pendekatan terhadap fungsi ndash fungsi tersebutdilengkapi dengan peran informasi yang amat pentingsebagai instrumen atau perangkat bagi manajemenPendekatan terhadap kajian pembangunan ataupembaharuan administrasi dapat dilakukan dari sisiadministrasi sebagai organisasi pemerintahan Fokus darisystem administrasi negara sebagai unit analisis cenderungterkonsentrasi kepada birokrasi baik sebagai institusinasional maupun dalam hubungan dengan lingkungannyaBirokrasi yang dimaksud disini adalah tingkatan nasionaldari administrasi yang memperlihatkan cirri ndash cirri umum(overall) yang mempengaruhi pelayanan publik sertapengelolaan pembangunan social ekonomi di negaraberkembang Studi awal mengenai analisis administrasidalam perkembangannya kira ndash kira counterpart teoriRostow di bidang ekonomi diberikan oleh Riggs (1964)Ia menggambarkan taraf ndash taraf perkembanganadministrasi mulai dari tingkat terbelakang sampai yangpaling maju dengan teori yang dikenal sebagai the theoryof prismatic societyBab 1Pendahuluanwwwginandjarcom 2Heady (1995) menunjukkan ada lima cirriadministrasi yang indikasinya ditemukan secara umum dibanyak negara berkembang Pertama pola dasar (basicpattern) administrasi publik bersifat jiplakan (imitative)daripada asli (indigenous) Kedua birokrasi di negaraberkembang kekurangan (deficient) sumber daya manusiaterampil yang dibutuhkan untuk menyelenggarakanpembangunan Ketiga birokrasi lebih berorientasi pada halndash hal lain daripada mengarah pada yang benar ndash benarmenghasilkan (production directed) Keempat adakesenjangan yang lebar antara apa yang dinyatakan atauyang hendak ditampilkan dengan kenyataan (discrepancybetween form and realitiy) Kelima birokrasi di negaraberkembang acap kali bersifat otonom artinya lepas dariproses politik dan pengawasan masyarakat Terhadapanalisis Heady ini dapat ditambahkan dua karakteristik lagihasil dari pengamatan Wallis (1989) Pertama di banyaknegara berkembang birokrasi sangat lamban dan makinbertambah birokratik Kedua unsure ndash unsure non

birokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasi Misalnyahubungan keluarga hubungan ndash hubungan primordial lainseperti suku dan agama dan keterkaitan politik (politicalconnections) mempengaruhi birokrasiKeadaan yang demikian itulah yang ingindiperbaiki melalui pembangunan administrasi Banyakkonsep dikembangkan dalam pembangunan ataupembaharuan administrasi Untuk kasus negaraberkembang kedua istilah tersebut sering kali dapatdigunakan untuk maksud yang samaDi antara pengkajian yang termasuk paling awaldan banyak menjadi rujukan para pakar administrasipembangunan selanjutnya adalah konsep dari RiggsMenurut Riggs (1966) pembaharuan administrasimerupakan suatu pola yang menunjukkan peningkatanefektivitas pemanfaatan sumber daya yang tersedia untukmencapai tujuan yang telah ditetapkan Wallis (1989)mengartikan pembaharuan administrasi sebagai inducedpermanent improvement in administration Esman (1995)dalam sebuah analisis yang lebih mutakhir mengenaikeadaan administrasi di negara berkembang menunjukkanbahwa upaya memperbaiki kinerja birokrasi negaraharuslah meliputi ketanggapan (responsiveness) terhadappengawasan politik efisiensi dalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalam pemberian pelayanan Dalamhal ini Rodinelli (1993) mengusulkan suatu pendekatanyang disebut adaptive administration Ia menekankanpentingnya fleksibilitas dan inovasi dalam administrasipembangunan sebab kebijaksanaan ndash kebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuh ketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an systemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Pengalaman empiris negara ndashnegara industri baru juga menunjukkan bahwa strategimelepaskan dominasi negara atas ekonomi dan mengiktuiprinsip ndash prinsip apsar dengan ekspor sebagai pacuan telahmembuahkan hasil seperti tercermin dalam tingkatpertumbuhan dan taraf kesejahteraan yang meningkatdengan pesat Oleh karena itu berkembang arus deetatismeyang dikenal dengan sebutan ndash sebutanderegulasi dan debirokratisasiDalam kerangka pembaharuan administrasisebagai lanjutan dari pembangunan administrasi yangpertama perlu menjadi perhatian adalah perubahan sikapbirokrasi yang cukup mendasar sifatnya Di dalamnyaterkandung berbagai unsure Pertama birokrasi harus

dapat membangun partisipasi rakyat Kedua birokrasihendaknya tidak cenderung berorientasi kepada yang kuattetapi harus lebih kepada yang lemah dan yang kurangberdaya Ketiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan Keempat mengembangkanketerbukaan dan kebertanggungjawaban Pembaharuanmemerlukan semangat yang tidak mudah patah Semangatdan tekad diperlukan untuk mengatasi inersia birokrasi dantantangan yang datang dari kalangan mereka yang akandirugikan karena perubahan Oleh karena itu pembaharuanharus dilakukan secara sistematis dan terarah didukungoleh political will yang kuat konsisten dan konsekuenTidak selalu harus segera menghasilkan perubahan besrtetapi dapat secara bertahap namun konsistenSistem pemerintahan atau administrasi negara diIndonesia mengikuti aturan dasar negara yaitu UUD 1945Dalam pembukaan UUD 1945 termaktub falsafahkehidupan bangsa Indonesia yakni Pancasila serta pokokndash pokok pikiran mengenai negara kesatuan RI Indonesiaadalah negara kesatun tidak ada negara di dalam negaraIndonesia Daerah Indonesia dibagi dalam daerah ndash daerahotonom yakni daerah propinsi dan propinsi terdiri darikabupaten kotamadya dan dibawahnya pemerintah desaKesemua itu diatur dalam Undang ndash undang (UU)Berdasarkan UU No 5 tahun 1974 tentang Pokok ndash pokokPemerintahan di Daerah pemerintahan daerah didasarkanpada tiga asas yaitu desentralisasi dekonsentrasi dantugas pembantuan atau medebewindAdministrasi negara juga menjadi administrasipembangunan Pembangunan dilaksanakan olehpemerintah berdasarkan amanat Majelis PermusyawaratanRakyat (MPR) yang dituangkan dalam Garis ndash garis BesarHaluan Negara (GBHN) dan ketetapan ndash ketetapanlainnya Pelaksanaannya dirinci lebih lanjut oleh Presidendan dituangkan dalam Repelita Pembiayaan pelaksanaanrencana ndash rencana pembangunan itu setiap tahundituangkan dalam Anggaran Pendapatan dan BelanjaNegara (APBN) dalam bentu UU dan karenanyamemerlukan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat(DPR) Pada akhir masa jabatannya Presidenmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadaMPR yang akan menilai isi pertanggungjawaban ituwwwginandjarcom 3Selama PJP I pembangunan administrasi negaraditempatkan sebagai abgian integral dari keseluruhan

strategi pembangunan nasional dan telah banyak kemajuanyang dicapai Namun demikian administrasi di Indonesiaseperti halnya di negara lain menghadapi banyak masalahMemasuki PJP II masalah ndash masalah tersebut dikenali danditampilkan dalam Repelita VI sebagai kendala ndash kendalayang harus diatasi Dengan berlandaskan hasil ndash hasil yangtelah dicapai dalam PJP I pembangunan administrasinegara dilanjutkan pada Repelita VI Sasarannya sesuaiamanat GBHN 1993 yaitu tertatanya manajemen aparaturnegara untuk meningkatkan kualitas kemampuan dankesejahteraan manusianya Terwujudnya administrasinegara yang handal Professional efisien dan efektifs ertatanggap terhadap aspirasi rakyat dan dinamika perubahanadalah bagian dari sasaran pembangunan administrasinegaraUraian lebih lanjut tentang berbagai konseppembangunan pokok ndash pokok bahasan dan aspek ndash aspeklain di bidang administrasi pembangunan tersebut diatasberturut ndash turut disajikan dalam lima bab setelah Bab 1Pendahuluan ini Pada Bab 2 Perkembangan PemikiranMengenai Administrasi Pembangunan sebagai suatubidang studi diuraikan pengertian administrasi danpembangunan konsep ndash konsep pembangunan khususnyamenurut literature ndash literature studi pembangunanperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasipembangunan termasuk aspek ruang atau perwilayahanserta kebijaksanaan publik dalam administrasipembangunanBab 3 Administrasi bagi Pembangunan membahaspengertian pendekatan dan ruang lingkup kegiatanadministrasi pembangunan dalam rangka manajemen ataupengelolaan pembangunan Selanjutnya Bab 4Pembangunan Administrasi menguraikan keadaanadministrasi di negara berkembang berbagai aspekpembangunan administrasis erta adnaya berbagaihambatan terhadap pembaharuan administrasiPembahasan mengenai pembangunan administrasiini dilanjutkan dengan uraian dalam Bab 5 mengenaiAdministrasi Pembangunan di Indonesia Isinyamengemukakan system administrasi negara di Indonesiaproses pengelolaan pembangunan melalui pelaksanaanfungsi ndash fungsi administrasi pada tingkat pusat maupundaerah seperti perencanaan pembiayaan pengeluaranpelaksanaan proyek pembangunan system pemantauandan evaluasi kiberja pembangunan pengawasanpembangunan serta masalah administrasi dan peran serta

masyarakat dalam pembangunan Selanjutnya dalam Bab 6diuraikan secara ringkas perkembangan selama PJP I danpembangunan administrasi yang diupayakan dalamRepelita VIBuku ini diakhiri dengan Bab 7 Penutup yangselain memberikan kata ndash kata akhir juga mengungkapkansejumlah pemikiran mengenai beberapa aspek yangmenjadi tantangan administrasi pembangunan di Indonesiadi tahun ndash tahun mendatang Administrasi akan tetapmenjadi perhatian mereka yang bergerak di bidangaakdemik maupun dalam dunia praktik karena perananpemerintah akan tetap besar dalam kehidupan danpembangunan suatu bangsa meskipun sifat atauorientasinya dapat bergeser atau berubah sesuai dengan

perkembangan zaman

Pada bab terdahulu telah diuraikan ciri ndash cirisistem pemerintahan di negara berkembang Dapatdisimpulkan bahwa membangun sistem administrasitradisional menjadi sistem administrasi tradisional menjadisistem administrasi modern yang mampumenyelenggarakan pembangunan merupakan salah satutujuan administrasi pembangunanUntuk mewujudkannya diselenggarakanpembangunan adminstrasi (administrative development)atau pembaharuan administrasi (administrative reform)Keduanya sering kali tidak terlalu dibedakan danmenyangkut perubahan ke arah perbaikan namun dapatdikatakan bahwa pembangunan administrasi (seperti jugaistilah administrasi pembangunan) pada umumnyadigunakan untuk negara berkembang sedangkanpembaharuan administrasi tidak dilakukan hanya di negaraberkembang tetapi juga dapat diterapkan di negara yangberarti dari keadaan tidak ada atau amat buruk denganmemperbaharui yang tidak perlu dari keadaan tidak adaatau amat burukUntuk mengetahui pembangunan administrasidibutuhkan perlu ditelusuri keadaan administrasi di negaraberkembang pada umumnya Dengan sendirinya negaraberkembang tersebut luas kategorinya dari yang sangatterbelakang (least developed) seperti banyak negara diAfrika sampai yang sudah mendekati tahap maju sepertibeberapa negara yang sekarang sudah disebut negaraindustri baru misalnya Malaysia Thailand dan sebagiannegara di Amerika Selatan

Tingkat perkembangan administrasi di negara ndashnegara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktof yangdapat disebut sebagai lingkungan adminisrasi Lingkunganadministrasi meliputi kondisi negara dan bangsa yangbersangkutan di bidang politik ekonomi dan sosialDi bidang politik lingkungan administrasimeliputi sistem politik yang dianut keterkaitan antara wwwginandjarcom 30Keadaan Administrasi di Negara BerkembangPada bab terdahulu telah diuraikan ciri ndash cirisistem pemerintahan di negara berkembang Dapatdisimpulkan bahwa membangun sistem administrasitradisional menjadi sistem administrasi tradisional menjadisistem administrasi modern yang mampumenyelenggarakan pembangunan merupakan salah satutujuan administrasi pembangunanUntuk mewujudkannya diselenggarakanpembangunan adminstrasi (administrative development)atau pembaharuan administrasi (administrative reform)Keduanya sering kali tidak terlalu dibedakan danmenyangkut perubahan ke arah perbaikan namun dapatdikatakan bahwa pembangunan administrasi (seperti jugaistilah administrasi pembangunan) pada umumnyadigunakan untuk negara berkembang sedangkanpembaharuan administrasi tidak dilakukan hanya di negaraberkembang tetapi juga dapat diterapkan di negara yangberarti dari keadaan tidak ada atau amat buruk denganmemperbaharui yang tidak perlu dari keadaan tidak adaatau amat burukUntuk mengetahui pembangunan administrasidibutuhkan perlu ditelusuri keadaan administrasi di negaraberkembang pada umumnya Dengan sendirinya negaraberkembang tersebut luas kategorinya dari yang sangatterbelakang (least developed) seperti banyak negara diAfrika sampai yang sudah mendekati tahap maju sepertibeberapa negara yang sekarang sudah disebut negaraindustri baru misalnya Malaysia Thailand dan sebagiannegara di Amerika SelatanTingkat perkembangan administrasi di negara ndashnegara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktof yangdapat disebut sebagai lingkungan adminisrasi Lingkunganadministrasi meliputi kondisi negara dan bangsa yangbersangkutan di bidang politik ekonomi dan sosialDi bidang politik lingkungan administrasimeliputi sistem politik yang dianut keterkaitan antaraadministrasi dengan pemegang kedaulatan dan kekuatan ndashkekuatan politik partisipasi masyarakat dalam proses

politik derajat keterbukaan dan kebebasan mengeluarkanpendapat dan berserikat kedudukan dan kekuatan hukumserta perkembangan budaya dan kelembagaan politik padaumumnya Dengan berbagai indikasi tersebut dapatdigambarkan lingkungan administrasi dalam bidangpolitikDi bidang ekonomi tercermin dalam sistemekonomi yang dianut apakah ekonomi terbuka dantertutup ekonomi pasar atau ekonomi yang didominasioleh pemerintah tingkat perkembangan ekonomi yangdiukur dari tingkat pendapatan atau perkembangan strukturproduksi dan ketenagakerjaan tingkat pertumbuhankemantapan atau stabilitas ekonomi tingkat kesejahteraanatau pemerataan pendapatan perkembangan kelembagaanekonomi serta penguasaan ilmu pengetahuan danteknologiDi bidang sosial banyak indikator yang telahdikembangkan di bidang pendidikans eperti tingkat melekhuruf dan partisipasi pendidikan di berbagai jenjangpendidikan di bidang kesehatan speerti usai harapanhidup tingkat mortalitas ibu yang melahirkan atau bayiyang dilahirkan derajat gizi masyarakat kehidupankeagamaan di bidang kependudukan seperti pertambahanpenduduk dan distribusi kependudukan menurut berbagaiukuran antara lain gender spasial suia dan sebagainyaperkembangan kelembagaan sosial budaya serta aspek ndashaspek sosial budaya lain yang luas seperti nilai ndash nilaibudaya tradisional dan modern antara lain sikap terhadap(etos) kerja kedisiplinan dan lain sebagainyaDengan mengenali berbagai indikator itu kita akanmemperoleh gambaran mengenai lingkungan administrasidi suatu negara baik negara maju maupun negaraberkembang Lingkungan administrasi di negaraberkembang akan memberikan gambaran keadaan yangtidak terlalu menguntungkan bagi bekerjanya administrasiSebaliknya administrasi yang terbelakang artinya yangBab 4Pembangunan Administrasiwwwginandjarcom 31tidak memenuhi persyaratan ndash persyaratan bagiadministrasi yang seharusnya akan memperburuk keadaanatau lingkungannya Hubungan timbal balik antaraadministrasi dan lingkungan ini amat besar intensitasnyadalam administrasi negara dibanding jenis administrasilainnyaDengan sendirinya pengkajian yang mendalam

mengenai keadaan administrasi di negara berkembangdalam berbagai kategori perlu dilakukan oleh pelajar ilmuadministrasi yang ingin mendalami administrasipembangunan Namun sebagai pengantar mengenalkarakteristik umum yang menunjukkan pola administrasidi negara berkembang telah cukup bermanfaat sebagaidasar pengetahuan untuk dikembangkan lebih lanjutSeperti telah dikemukakan pada bab sebelumnyapendekatan untuk telaah pembangunan atau pembaharuanadministrasi akan dilakukan dari sisi administrasi sebagaiorganisasi pemerintahan Pendekatan ini sama dengan apayang dikatakan oleh Jreisat (1991) bahwa fokus darisistem administrasi sebagai organisasi pemerintahanPendekatan ini sama dengan apa yang dikatakan olehJreisat (1991) bahwa fokus dari sistem administrasi negarasebagai unit analisis cenderung terkonsentrasi padabirokrasi baik sebagai institusi nasional maupun dalamhubungan dengan lingkungannya Yang dimaksud denganbirokrasi disini adalah tingkatan nasional dari administrasiyang memperlihatkan ciri ndash ciri yang bersifat umum(overall) yang mempengaruhi pelayanan publik yangbersifat tradisional serta pengelolaan pembangunan sosialekonomi di negara berkembangStudi awal mengenai analisis administrasi dalamperkembangannya kira ndash kira conunterpart teori Rostow dibidang ekonomi diberikan oleh Riggs (1964) Iamenggambarkan taraf ndash taraf perkembangan administrasimulai dari tingkat terbelakang sampai yang paling majuRiggs mengemukakan suatu teori yang dikenalsebagai the theory of prismatic society di mana iamenempatkan fase transisi dalam perkembangan suatumasyarakat sebagai prismatic society yang apabila ditarikgaris linear terletak antara apa yang dinamakan sebagaifused society untuk masyarakat tradisional dan diffractedsociety untuk masyarakat yang lebih maju Istilah ndash istilahtersebut dipinjamnya dari ilmu pengetahuan eksaktakhususnya ilmu fisika dengan menggunakan sifat ndash sifatyang dimiliki suatu prisma terhadap cahaya Modelbirokrasi pada masyarakat yang prismatis disebutnyasebagai bureau atau sala model dan untuk masayrkaattradisional atau fused society model administrasinyadisebut chamber sedangkan untuk masyarkaat yang telahmaju atau diffracted diberinya istilah officeRiggs melandaskan teorinya itu atas dasartingkatan fungsionalisasi yang telah berkembang di dalamsuatu masyarakat Di dalam fused society fungsi ndash fungsi

tersebut masih terpusat dan sistem organisasinya belumberkembangs edangkan di dalam diffracted society fungsindash fungsi tersebut telah terpencar dan organisasinya telahberkembang Model prisma menunjukkan masa transisidan berada di antaranya dan merupakan model daribirokrasi di banyak negara berkembangMenurut Heady (1995) untuk kepentingan kajianmengenai pembangunan administrasi ada baiknyadipelahjari gambaran wajah (features) administrasi yangbersifat umum (common) di negara berkembang Headymenunjukkan ada lima ciri administrasi yang indikasinyadiketemukan secara umum di banyak negara berkembangPertama pola dasar (basic pattern) administrasipublik atau administrasi negara bersifat jiplakan (imitative)daripada asli (indigenous) Negara ndash negara berkembangbaik negara yang pernah dijajah bangsa Barat maupuntidak cenderung meniru sistem administrasi Barat Negarayang pernah dijajah pada umumnya mengikuti pola negarayang menjajahnya Kingsley seperti dikutip oleh Headymenyatakan bahwa di negara bekas jajahanpengorganisasian jawatan ndash jawatan perilaku birokratbahkan penampilannya mengikuti karakteristikpenjajahnya dan merupakan kelanjutan dari administrasikolonial Adminisrtasi kolonial itu sendiri diterapkanhanya did aerah jajahan dan tidak di negara asalnyasendiri Sehingga berbeda dengan administrasi di negarapenjajahnya administrasi kolonial bersifat elitis otoritermenjauh (aloof) atau jauh dari masyarakat danlingkungannya serta paternalistik Pola administrasikolonial ini diwarisi oleh administrasi di negara ndash negarayang baru merdeka bahkan sampai sekarang masihmenjadi ciri birokrasi di banyak negara berkembangKedua birokrasi di negara berkembangkekurangan (deficient) sumber daya manusia terampiluntuk menyelenggarakan pembangunan Kekurangan inibukan dalam arti jumlah tetapi kualitas Dalam jumlahjustru sebaliknya birokrasi di negara berkembangmengerjakan orang lebih dari yang diperlukan(overstaffed) Yang justru kurang adalah administratoryang terlatih dengan kapasitas manajemen (managementcapacity) keterampilan ndash keterampilan pembangunan(development skills) dan penguasaan teknis (technicalcompetence) yang memadai Pada umumnya keadaan inimencerminkan kondisi atau taraf pendidikan suatu negaraNamun tidak selalu berarti terkait dengan kurangnyafasilitas pendidikan atau orang ndash orang yang berijasah

Heady menunjukkan kasus India dan Mesir yang memilikibanyak tenaga berpendidikan tinggi tetapi menganggurDari data yang kita ketahui keadaan itu juga berlaku diIndonesia dewasa ini (Kartasasmita 1995f) Kondisi yangdemikian yakni pengangguran orang berpendidikan cukuptinggi seringkali disebabkan oleh pendidikan yang tidakwwwginandjarcom 32sesuai dengan kebutuhan pembangunan atau dihasilkanoleh lembaga pendidikan yang tidak berkualitas (marginalinstitutions)Ketiga birokrasi lebih berorientasi kepada hal-hallain dari pada mengarah kepada yang benar-benarmenghasilkan (production directed) Dengan kata lainbirokrat lebih berusaha mewujudkan tujuan pribadinyadibanding pencapaian sasaran-sasaran program Riggs(1964) menyatakannya sebagai preferensi birokrat ataskemanfaatan pribadi (personal expediency) ketimbangkepentingan masyarakat (public-principled interest) Darisifat seperti ini lahir nepotisme penyalahgunaankewenangan korupsi dan berbagai penyakit birokrasiyang menyebabkan aparat birokrasi dinegara berkembangpada umumnya memiliki kredibilitas yang rendah dandianggap tidak mengenal etika Dibanyak negaraberkembang korupsi telah merajalela sedemikian rupasehigga menjadi fenomena yang sangat prevalent danditerima sebagai sesuatu yang wajar atau menurut istilahHeady sanctioned by social mores dan semiinstitutionalizedKeempat adanya kesenjangan yang lebar antaraapa yang dinyatakan atau yang hendak ditampilkan dengankenyataan (discrepency between form and reality) Riggs(1964) menyebutkan fenomena umum ini sebagaiformalisme yaitu gejala yang lebih berpegang kepadawujud-wujud dan ekspresi-ekspresi formal dibanding yangsesungguhnya terjadi Hal ini tercermin dalam penetapanperundang-perundangan yang tidak mungkin dilaksanakanperaturan-peraturan yang dilanggar sendiri oleh yangmenetapkan memusatkan kekuasaan meskipun resminyaada desentralisasi dan pendelegasian kewenanganmelaporkan hal yang baik-baik dan tidak mengetengahkankeadaan yang tidak baik atau masalah yang sesungguhnyadihadapi Bahkan tidak jarang memalsukan ataumemanipulasi data untuk memberi gambaran yangmenguntungkanKelima birokrasi dinegara berkembang acap kalibersifat otonom artinya lepas dari proses politik dan

pengawasan masyarakat Ciri ini merupakan warisanadministrasi kolonial yang memerintah secara absolut atausikap feodal dalam zaman kolonial yang terus hidup danberlanjut setelah merdeka dibanyak negara berkembangpada awalnya orang yang paling terpelajar atau elitebangsa yang bersangkutan memang berkumpul dibirokrasi sehingga kelompok di luar itu sulit dapatmenandingi birokrasi dalam pengetahuan mengenaipemerintahan dan akibatnya pengawasan menjasi tidakefektifTerhadap analisis dari Heady ini dapatditambahkan dua karakteristik hasil pengamatan Wallis(1989) Pertama dibanyak negara berkembang birokrasisangat dan makin bertambah birokratik Departemendepartemenbadan-badan dan lembaga-lembaga birokrasiberkembang terus Juga berkembang dan berperan besarbadan-badan para-statal yakni badan-badan usaha negarayang umumnya bekerja tidak efisien Kedua unsur ndash unsurnonbirokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasiMisalnya hubungan keluarga dan hubungan ndash hubunganprimordial lain seperti suku dan agama dan keterkaitanpolitik (political connections) mempengaruhi birokrasiyang sangat bertentangan dengan asas birokrasi yang baik(misalnya menurut kriteria Weber)Pembaharuan AdministrasiKeadaan tersebut diatas ingin diperbaiki melaluipembangunan administrasi Banyak konsep dikembangkandalam pembangunan atau pembaharuan administrasi(untuk negara berkembang kedua istilah tersebut seringkalidapat digunakan untuk maksud yang sama) Di antaranyapengkajian paling awal dan banyak menjadi rujukan parapakar administrasi pembangunan selanjutnya adalahkonsep dari Riggs juga Menurut Riggs (1966)pembaharuan administrasi merupakan suatu pola yangmenunjukkan peningkatan efektivitas pemanfaatan sumberdaya yang tersedia untuk mencapai tujuan yang telahditetapkanBirokrasi itu sendiri menurut penglihatan Riggsmerupakan sebuah organisasi yang konkrit terdirid ariperan ndash peran yang bersifat hirarkis dan saling berkaitanyang bertindak secara formal sebagai alat (agent) untuksuatu kesatuan (entity) atau sistem sosial yang lebih besarDengan demikian menurut pandangan ini tujuan daribirokrasi itu sendiri Atas dasar itu makakebertanggungjawaban (accountability) dari birokrasidalam menjalankan tugas mewujudkan tujuan sangat

esensial sifatnya Oleh karena itu pembaharuanadministrasi akan berkaitan erat dengan peningkatankebertanggungjawaban dalam proses pengambilankeputusan atau dalam hal bagaimana sumber dayainstrumental dimobilisasi untuk mencapai tujuanRiggs melihat pembaharuan administrasi dari duasisi yaitu perubahan struktural dan kinerja (performance)Secara struktural Riggs menggunakan diferensiasistruktural sebagai salah satu ukuran Pandangan inididasarkan atas kecenderungan peran ndash peran yang makinterspesialisasikan (role specialization) dan pembagianpekerjaan (division of labor) yang makin tajam dan intensdalam masyarkaat modern Secara khusus Riggsmenganalisis diferensiasi politik dan administrasi dalamproses pengambilan keputusan yang dipandangnya sebagaiindikator perkembangan ke arah modernisasi Dalamkonteks ini ia melihat berkembangnya kelompok ndashkelompok kepentingan partai ndash partai politik danorganisasi ndash organisasi masyarakat lembaga ndash lembagawwwginandjarcom 33perwakilan lembaga ndash lembaga peradilan khusus sebagaiciri penting dalam proses pembaharuan administrasiMengenai kinerja Riggs menekankan sebagaiukuran bukan hanya kinerja seseorang atau suatu unittetapi bagaimana peran dan pengaruhnya kepada kinerjayang lain atau organisasi secara keseluruhan Iamenekankan pentingnya kerjasama dan teamwork danmembedakan kinerja perorangan (personal performance)dengan kinerja bersama (social performance)Riggs juga membedakan antara hasil(accomplishment) dengan upaya yang dilakukan(endeavour) Dalam pembaharuan administrasi perhatianlebih dicurahkan pada upaya bukan semata ndash mata hasilContohnya petugas pajak yang menarik pajak dankelompok orang ndash orang kaya dengan mudah akanmemperoleh hasil lebih besar dibandingkan denganpetugas yang bertanggungjawab menarik pajak dari lapisanyang rendah pendapatannyaDua aspek kinerja yang menjadi ukuran adalahefektivitas dan efisiensi Efektifitas berkaitan denganseberapa jauh sasaran telah tercapai dan efisiensimenunjukkan bagaimana mencapainya yakni dibandingusaha biaya atau pengorganan yang harus dikeluarkanRiggs kemudian mempelajari lebih lanjuthubungan antara tingkat diferensiasi dan tingkat kinerjadalam konteks paradigma prismatic society-nya Dengan

teori ndash teorinya itu sistem yang maju atau diffractedadalah yang skala diferensiasi dan kinerjanya tinggisedangkan sistem yang agak terdiferensiasi dan kinerjanyarendah adalah prismatic yaitu birokrasi umumnya dinegara berkembangWallis (1989) mengartikan pembaharuanadministrasi sebagai induced permanent improvement inadministration Dari batasan ini ada tiga aspek yakni (1) Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaansebelumnya(2) Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja(deliberate) dan bukan terjadi secara kebetulan atautanpa usaha(3) Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dantidak sementara untuk kemudian kembali legi kekeadaan semulaEsman (1995) dalam sebuah analisis yang lebihmutakhir mengenai keadaan administrasi di negaraberkembang menunjukan bahawa upaya memperbaikikinerja birokrasi negar harus meliputi ketanggapan(responsivenes) terhadap pengawasan politik efisiensidalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalampemberian pelayanan Untuk itu parbaikan meliputipeningkatan keterampilan atau penguasaan teknologiinformasi dan manajemen finansial pengaturan ataupengelompokan kembali (realigment) fungsi-fungsi sistem insentif memanusiakan manajemen (humanisingmanagement) dan mendorong partisipasi yang seluasluasnyadalam pengambilan keputusan serta cararekrutmen yan harus lebih bersifat representatifSementara itu di dunia maju berkembang kritikkritikterhadap peranan birokrasi yang makin besar sebagaiakibat dari apa yang disebut Esman sebagai activist statePersoalannya mengarah bukan semata-mata pada besarkecilnya birokrasi tetapi pada peningkatan kualitaspelayanan serta kepekaan terhadap aspriasi masyarakat danpartisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan(Mengenai hal lihat kembali uraian mengenaiperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi negarapada Bab 2)Pembangunan administrasi di negara berkembangpada umumnya dilkukan mengikuti pola yangdikembangkan di negara maju baik sistem yangditerapkan di negara berkembang melalui berbagai bentukbantuan teknik yang biasanya berada di bawah judulldquopengemabangan kelembagaaanrdquo (institution building)

Banyak program pembangunan kelembagaan birokrasi dinegara berkembang dibantu dengan para ahli beasiswadan pembiayaan oleh negara-negara maju lembagalembagainternasional seperti badan-badan PerserikatanBangsa-Bangsa dan Bank Dunia serta organisasiorganisasiswasta seperti Ford Foundation dan RockefellerFoundationDengan berbagai program tersebut dan melaluiliteratur dan studi-studi perbandingan negara-negaraberkembang mengadopsi prinsip-prinsip administrasimodern dan menerapkan ke dalam sistemnyaYang terjadi adalah suatu bybird dari sistem yangdiadopsi dan luar dan kebiasaan lama yang masih tidakmudah dilepaskanSejak awal telah dijelaskan oleh pakar bahwatantangan utama pembangunan lebih bersifat administratifdaripada ekonomi dan bukan pula kekurangan sumberdaya alam (Stone 1996) Oleh karena itu pembangunanatau pembahruan administrasi menjadi bagian pentingdalam program pembangunan di hampir semua negaraberkembangDengan asumsi bahwa birokrasi harus berperanaktif mengisi ke vacum-an karena kekuatan-kekuatanpembangunan lain dalam masyarakat tidak ada atau belumberkembag maka birokrasi di negara berkembang tumbuhcepat Pertumbuhan itu lebih dalam arti fisik dibandingkualitas Artinya organisasi berperan besar dalampenetapan tujuan (objectives setting) pengendalianpengaturan pemeliharaan stabilitas dan segala kegiatanwwwginandjarcom 34lain yang berkenaan dengan segenap aspek kehidupanmasyarakatDi bidang ekonomi peranan pemerintah bukanhanya dalam pengaturan atau penetapan kebijaksanaannamun juga langsung dalam pelaksanaan sebagai pelakuaktif Fungsi pelaku aktif ini dilaksanakan antara lainmelalui para statal atau Badan Usaha Milik Negara(BUMN) Di Nigeria saja sesudah kemerdekaan telahdibentuk 800 BUMN (Baker 1995) Di Indonesia padaawal PJP I terdapat 186 BUMN (Lampiran PidatoKenegaraan Presiden RI 16 Agustus 1994) Akibatnyabirokrasi pemerintah tidal dapat lagi berfungsi sebagaimotor pembangunan bahkan sering kali lebih menjadipenghambat Dibidang ekonomi keadaan inimengakibatkan pertumbuhan ekonomi menjadi lambatatau jika pun ada pertumbuhan dapat menciptakan jurang

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

beberapa fungsi yang cukup nyata (distinct) yakni perencanaan pengerahan (mobilisasi) sumber dayapengerahan pembangunan yang ditangani langsung olehpemerintah koordinasi pemantauan dan evaluasi danpengawasan Pendekatan terhadap fungsi ndash fungsi tersebutdilengkapi dengan peran informasi yang amat pentingsebagai instrumen atau perangkat bagi manajemenPendekatan terhadap kajian pembangunan ataupembaharuan administrasi dapat dilakukan dari sisiadministrasi sebagai organisasi pemerintahan Fokus darisystem administrasi negara sebagai unit analisis cenderungterkonsentrasi kepada birokrasi baik sebagai institusinasional maupun dalam hubungan dengan lingkungannyaBirokrasi yang dimaksud disini adalah tingkatan nasionaldari administrasi yang memperlihatkan cirri ndash cirri umum(overall) yang mempengaruhi pelayanan publik sertapengelolaan pembangunan social ekonomi di negaraberkembang Studi awal mengenai analisis administrasidalam perkembangannya kira ndash kira counterpart teoriRostow di bidang ekonomi diberikan oleh Riggs (1964)Ia menggambarkan taraf ndash taraf perkembanganadministrasi mulai dari tingkat terbelakang sampai yangpaling maju dengan teori yang dikenal sebagai the theoryof prismatic societyBab 1Pendahuluanwwwginandjarcom 2Heady (1995) menunjukkan ada lima cirriadministrasi yang indikasinya ditemukan secara umum dibanyak negara berkembang Pertama pola dasar (basicpattern) administrasi publik bersifat jiplakan (imitative)daripada asli (indigenous) Kedua birokrasi di negaraberkembang kekurangan (deficient) sumber daya manusiaterampil yang dibutuhkan untuk menyelenggarakanpembangunan Ketiga birokrasi lebih berorientasi pada halndash hal lain daripada mengarah pada yang benar ndash benarmenghasilkan (production directed) Keempat adakesenjangan yang lebar antara apa yang dinyatakan atauyang hendak ditampilkan dengan kenyataan (discrepancybetween form and realitiy) Kelima birokrasi di negaraberkembang acap kali bersifat otonom artinya lepas dariproses politik dan pengawasan masyarakat Terhadapanalisis Heady ini dapat ditambahkan dua karakteristik lagihasil dari pengamatan Wallis (1989) Pertama di banyaknegara berkembang birokrasi sangat lamban dan makinbertambah birokratik Kedua unsure ndash unsure non

birokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasi Misalnyahubungan keluarga hubungan ndash hubungan primordial lainseperti suku dan agama dan keterkaitan politik (politicalconnections) mempengaruhi birokrasiKeadaan yang demikian itulah yang ingindiperbaiki melalui pembangunan administrasi Banyakkonsep dikembangkan dalam pembangunan ataupembaharuan administrasi Untuk kasus negaraberkembang kedua istilah tersebut sering kali dapatdigunakan untuk maksud yang samaDi antara pengkajian yang termasuk paling awaldan banyak menjadi rujukan para pakar administrasipembangunan selanjutnya adalah konsep dari RiggsMenurut Riggs (1966) pembaharuan administrasimerupakan suatu pola yang menunjukkan peningkatanefektivitas pemanfaatan sumber daya yang tersedia untukmencapai tujuan yang telah ditetapkan Wallis (1989)mengartikan pembaharuan administrasi sebagai inducedpermanent improvement in administration Esman (1995)dalam sebuah analisis yang lebih mutakhir mengenaikeadaan administrasi di negara berkembang menunjukkanbahwa upaya memperbaiki kinerja birokrasi negaraharuslah meliputi ketanggapan (responsiveness) terhadappengawasan politik efisiensi dalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalam pemberian pelayanan Dalamhal ini Rodinelli (1993) mengusulkan suatu pendekatanyang disebut adaptive administration Ia menekankanpentingnya fleksibilitas dan inovasi dalam administrasipembangunan sebab kebijaksanaan ndash kebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuh ketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an systemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Pengalaman empiris negara ndashnegara industri baru juga menunjukkan bahwa strategimelepaskan dominasi negara atas ekonomi dan mengiktuiprinsip ndash prinsip apsar dengan ekspor sebagai pacuan telahmembuahkan hasil seperti tercermin dalam tingkatpertumbuhan dan taraf kesejahteraan yang meningkatdengan pesat Oleh karena itu berkembang arus deetatismeyang dikenal dengan sebutan ndash sebutanderegulasi dan debirokratisasiDalam kerangka pembaharuan administrasisebagai lanjutan dari pembangunan administrasi yangpertama perlu menjadi perhatian adalah perubahan sikapbirokrasi yang cukup mendasar sifatnya Di dalamnyaterkandung berbagai unsure Pertama birokrasi harus

dapat membangun partisipasi rakyat Kedua birokrasihendaknya tidak cenderung berorientasi kepada yang kuattetapi harus lebih kepada yang lemah dan yang kurangberdaya Ketiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan Keempat mengembangkanketerbukaan dan kebertanggungjawaban Pembaharuanmemerlukan semangat yang tidak mudah patah Semangatdan tekad diperlukan untuk mengatasi inersia birokrasi dantantangan yang datang dari kalangan mereka yang akandirugikan karena perubahan Oleh karena itu pembaharuanharus dilakukan secara sistematis dan terarah didukungoleh political will yang kuat konsisten dan konsekuenTidak selalu harus segera menghasilkan perubahan besrtetapi dapat secara bertahap namun konsistenSistem pemerintahan atau administrasi negara diIndonesia mengikuti aturan dasar negara yaitu UUD 1945Dalam pembukaan UUD 1945 termaktub falsafahkehidupan bangsa Indonesia yakni Pancasila serta pokokndash pokok pikiran mengenai negara kesatuan RI Indonesiaadalah negara kesatun tidak ada negara di dalam negaraIndonesia Daerah Indonesia dibagi dalam daerah ndash daerahotonom yakni daerah propinsi dan propinsi terdiri darikabupaten kotamadya dan dibawahnya pemerintah desaKesemua itu diatur dalam Undang ndash undang (UU)Berdasarkan UU No 5 tahun 1974 tentang Pokok ndash pokokPemerintahan di Daerah pemerintahan daerah didasarkanpada tiga asas yaitu desentralisasi dekonsentrasi dantugas pembantuan atau medebewindAdministrasi negara juga menjadi administrasipembangunan Pembangunan dilaksanakan olehpemerintah berdasarkan amanat Majelis PermusyawaratanRakyat (MPR) yang dituangkan dalam Garis ndash garis BesarHaluan Negara (GBHN) dan ketetapan ndash ketetapanlainnya Pelaksanaannya dirinci lebih lanjut oleh Presidendan dituangkan dalam Repelita Pembiayaan pelaksanaanrencana ndash rencana pembangunan itu setiap tahundituangkan dalam Anggaran Pendapatan dan BelanjaNegara (APBN) dalam bentu UU dan karenanyamemerlukan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat(DPR) Pada akhir masa jabatannya Presidenmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadaMPR yang akan menilai isi pertanggungjawaban ituwwwginandjarcom 3Selama PJP I pembangunan administrasi negaraditempatkan sebagai abgian integral dari keseluruhan

strategi pembangunan nasional dan telah banyak kemajuanyang dicapai Namun demikian administrasi di Indonesiaseperti halnya di negara lain menghadapi banyak masalahMemasuki PJP II masalah ndash masalah tersebut dikenali danditampilkan dalam Repelita VI sebagai kendala ndash kendalayang harus diatasi Dengan berlandaskan hasil ndash hasil yangtelah dicapai dalam PJP I pembangunan administrasinegara dilanjutkan pada Repelita VI Sasarannya sesuaiamanat GBHN 1993 yaitu tertatanya manajemen aparaturnegara untuk meningkatkan kualitas kemampuan dankesejahteraan manusianya Terwujudnya administrasinegara yang handal Professional efisien dan efektifs ertatanggap terhadap aspirasi rakyat dan dinamika perubahanadalah bagian dari sasaran pembangunan administrasinegaraUraian lebih lanjut tentang berbagai konseppembangunan pokok ndash pokok bahasan dan aspek ndash aspeklain di bidang administrasi pembangunan tersebut diatasberturut ndash turut disajikan dalam lima bab setelah Bab 1Pendahuluan ini Pada Bab 2 Perkembangan PemikiranMengenai Administrasi Pembangunan sebagai suatubidang studi diuraikan pengertian administrasi danpembangunan konsep ndash konsep pembangunan khususnyamenurut literature ndash literature studi pembangunanperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasipembangunan termasuk aspek ruang atau perwilayahanserta kebijaksanaan publik dalam administrasipembangunanBab 3 Administrasi bagi Pembangunan membahaspengertian pendekatan dan ruang lingkup kegiatanadministrasi pembangunan dalam rangka manajemen ataupengelolaan pembangunan Selanjutnya Bab 4Pembangunan Administrasi menguraikan keadaanadministrasi di negara berkembang berbagai aspekpembangunan administrasis erta adnaya berbagaihambatan terhadap pembaharuan administrasiPembahasan mengenai pembangunan administrasiini dilanjutkan dengan uraian dalam Bab 5 mengenaiAdministrasi Pembangunan di Indonesia Isinyamengemukakan system administrasi negara di Indonesiaproses pengelolaan pembangunan melalui pelaksanaanfungsi ndash fungsi administrasi pada tingkat pusat maupundaerah seperti perencanaan pembiayaan pengeluaranpelaksanaan proyek pembangunan system pemantauandan evaluasi kiberja pembangunan pengawasanpembangunan serta masalah administrasi dan peran serta

masyarakat dalam pembangunan Selanjutnya dalam Bab 6diuraikan secara ringkas perkembangan selama PJP I danpembangunan administrasi yang diupayakan dalamRepelita VIBuku ini diakhiri dengan Bab 7 Penutup yangselain memberikan kata ndash kata akhir juga mengungkapkansejumlah pemikiran mengenai beberapa aspek yangmenjadi tantangan administrasi pembangunan di Indonesiadi tahun ndash tahun mendatang Administrasi akan tetapmenjadi perhatian mereka yang bergerak di bidangaakdemik maupun dalam dunia praktik karena perananpemerintah akan tetap besar dalam kehidupan danpembangunan suatu bangsa meskipun sifat atauorientasinya dapat bergeser atau berubah sesuai dengan

perkembangan zaman

Pada bab terdahulu telah diuraikan ciri ndash cirisistem pemerintahan di negara berkembang Dapatdisimpulkan bahwa membangun sistem administrasitradisional menjadi sistem administrasi tradisional menjadisistem administrasi modern yang mampumenyelenggarakan pembangunan merupakan salah satutujuan administrasi pembangunanUntuk mewujudkannya diselenggarakanpembangunan adminstrasi (administrative development)atau pembaharuan administrasi (administrative reform)Keduanya sering kali tidak terlalu dibedakan danmenyangkut perubahan ke arah perbaikan namun dapatdikatakan bahwa pembangunan administrasi (seperti jugaistilah administrasi pembangunan) pada umumnyadigunakan untuk negara berkembang sedangkanpembaharuan administrasi tidak dilakukan hanya di negaraberkembang tetapi juga dapat diterapkan di negara yangberarti dari keadaan tidak ada atau amat buruk denganmemperbaharui yang tidak perlu dari keadaan tidak adaatau amat burukUntuk mengetahui pembangunan administrasidibutuhkan perlu ditelusuri keadaan administrasi di negaraberkembang pada umumnya Dengan sendirinya negaraberkembang tersebut luas kategorinya dari yang sangatterbelakang (least developed) seperti banyak negara diAfrika sampai yang sudah mendekati tahap maju sepertibeberapa negara yang sekarang sudah disebut negaraindustri baru misalnya Malaysia Thailand dan sebagiannegara di Amerika Selatan

Tingkat perkembangan administrasi di negara ndashnegara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktof yangdapat disebut sebagai lingkungan adminisrasi Lingkunganadministrasi meliputi kondisi negara dan bangsa yangbersangkutan di bidang politik ekonomi dan sosialDi bidang politik lingkungan administrasimeliputi sistem politik yang dianut keterkaitan antara wwwginandjarcom 30Keadaan Administrasi di Negara BerkembangPada bab terdahulu telah diuraikan ciri ndash cirisistem pemerintahan di negara berkembang Dapatdisimpulkan bahwa membangun sistem administrasitradisional menjadi sistem administrasi tradisional menjadisistem administrasi modern yang mampumenyelenggarakan pembangunan merupakan salah satutujuan administrasi pembangunanUntuk mewujudkannya diselenggarakanpembangunan adminstrasi (administrative development)atau pembaharuan administrasi (administrative reform)Keduanya sering kali tidak terlalu dibedakan danmenyangkut perubahan ke arah perbaikan namun dapatdikatakan bahwa pembangunan administrasi (seperti jugaistilah administrasi pembangunan) pada umumnyadigunakan untuk negara berkembang sedangkanpembaharuan administrasi tidak dilakukan hanya di negaraberkembang tetapi juga dapat diterapkan di negara yangberarti dari keadaan tidak ada atau amat buruk denganmemperbaharui yang tidak perlu dari keadaan tidak adaatau amat burukUntuk mengetahui pembangunan administrasidibutuhkan perlu ditelusuri keadaan administrasi di negaraberkembang pada umumnya Dengan sendirinya negaraberkembang tersebut luas kategorinya dari yang sangatterbelakang (least developed) seperti banyak negara diAfrika sampai yang sudah mendekati tahap maju sepertibeberapa negara yang sekarang sudah disebut negaraindustri baru misalnya Malaysia Thailand dan sebagiannegara di Amerika SelatanTingkat perkembangan administrasi di negara ndashnegara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktof yangdapat disebut sebagai lingkungan adminisrasi Lingkunganadministrasi meliputi kondisi negara dan bangsa yangbersangkutan di bidang politik ekonomi dan sosialDi bidang politik lingkungan administrasimeliputi sistem politik yang dianut keterkaitan antaraadministrasi dengan pemegang kedaulatan dan kekuatan ndashkekuatan politik partisipasi masyarakat dalam proses

politik derajat keterbukaan dan kebebasan mengeluarkanpendapat dan berserikat kedudukan dan kekuatan hukumserta perkembangan budaya dan kelembagaan politik padaumumnya Dengan berbagai indikasi tersebut dapatdigambarkan lingkungan administrasi dalam bidangpolitikDi bidang ekonomi tercermin dalam sistemekonomi yang dianut apakah ekonomi terbuka dantertutup ekonomi pasar atau ekonomi yang didominasioleh pemerintah tingkat perkembangan ekonomi yangdiukur dari tingkat pendapatan atau perkembangan strukturproduksi dan ketenagakerjaan tingkat pertumbuhankemantapan atau stabilitas ekonomi tingkat kesejahteraanatau pemerataan pendapatan perkembangan kelembagaanekonomi serta penguasaan ilmu pengetahuan danteknologiDi bidang sosial banyak indikator yang telahdikembangkan di bidang pendidikans eperti tingkat melekhuruf dan partisipasi pendidikan di berbagai jenjangpendidikan di bidang kesehatan speerti usai harapanhidup tingkat mortalitas ibu yang melahirkan atau bayiyang dilahirkan derajat gizi masyarakat kehidupankeagamaan di bidang kependudukan seperti pertambahanpenduduk dan distribusi kependudukan menurut berbagaiukuran antara lain gender spasial suia dan sebagainyaperkembangan kelembagaan sosial budaya serta aspek ndashaspek sosial budaya lain yang luas seperti nilai ndash nilaibudaya tradisional dan modern antara lain sikap terhadap(etos) kerja kedisiplinan dan lain sebagainyaDengan mengenali berbagai indikator itu kita akanmemperoleh gambaran mengenai lingkungan administrasidi suatu negara baik negara maju maupun negaraberkembang Lingkungan administrasi di negaraberkembang akan memberikan gambaran keadaan yangtidak terlalu menguntungkan bagi bekerjanya administrasiSebaliknya administrasi yang terbelakang artinya yangBab 4Pembangunan Administrasiwwwginandjarcom 31tidak memenuhi persyaratan ndash persyaratan bagiadministrasi yang seharusnya akan memperburuk keadaanatau lingkungannya Hubungan timbal balik antaraadministrasi dan lingkungan ini amat besar intensitasnyadalam administrasi negara dibanding jenis administrasilainnyaDengan sendirinya pengkajian yang mendalam

mengenai keadaan administrasi di negara berkembangdalam berbagai kategori perlu dilakukan oleh pelajar ilmuadministrasi yang ingin mendalami administrasipembangunan Namun sebagai pengantar mengenalkarakteristik umum yang menunjukkan pola administrasidi negara berkembang telah cukup bermanfaat sebagaidasar pengetahuan untuk dikembangkan lebih lanjutSeperti telah dikemukakan pada bab sebelumnyapendekatan untuk telaah pembangunan atau pembaharuanadministrasi akan dilakukan dari sisi administrasi sebagaiorganisasi pemerintahan Pendekatan ini sama dengan apayang dikatakan oleh Jreisat (1991) bahwa fokus darisistem administrasi sebagai organisasi pemerintahanPendekatan ini sama dengan apa yang dikatakan olehJreisat (1991) bahwa fokus dari sistem administrasi negarasebagai unit analisis cenderung terkonsentrasi padabirokrasi baik sebagai institusi nasional maupun dalamhubungan dengan lingkungannya Yang dimaksud denganbirokrasi disini adalah tingkatan nasional dari administrasiyang memperlihatkan ciri ndash ciri yang bersifat umum(overall) yang mempengaruhi pelayanan publik yangbersifat tradisional serta pengelolaan pembangunan sosialekonomi di negara berkembangStudi awal mengenai analisis administrasi dalamperkembangannya kira ndash kira conunterpart teori Rostow dibidang ekonomi diberikan oleh Riggs (1964) Iamenggambarkan taraf ndash taraf perkembangan administrasimulai dari tingkat terbelakang sampai yang paling majuRiggs mengemukakan suatu teori yang dikenalsebagai the theory of prismatic society di mana iamenempatkan fase transisi dalam perkembangan suatumasyarakat sebagai prismatic society yang apabila ditarikgaris linear terletak antara apa yang dinamakan sebagaifused society untuk masyarakat tradisional dan diffractedsociety untuk masyarakat yang lebih maju Istilah ndash istilahtersebut dipinjamnya dari ilmu pengetahuan eksaktakhususnya ilmu fisika dengan menggunakan sifat ndash sifatyang dimiliki suatu prisma terhadap cahaya Modelbirokrasi pada masyarakat yang prismatis disebutnyasebagai bureau atau sala model dan untuk masayrkaattradisional atau fused society model administrasinyadisebut chamber sedangkan untuk masyarkaat yang telahmaju atau diffracted diberinya istilah officeRiggs melandaskan teorinya itu atas dasartingkatan fungsionalisasi yang telah berkembang di dalamsuatu masyarakat Di dalam fused society fungsi ndash fungsi

tersebut masih terpusat dan sistem organisasinya belumberkembangs edangkan di dalam diffracted society fungsindash fungsi tersebut telah terpencar dan organisasinya telahberkembang Model prisma menunjukkan masa transisidan berada di antaranya dan merupakan model daribirokrasi di banyak negara berkembangMenurut Heady (1995) untuk kepentingan kajianmengenai pembangunan administrasi ada baiknyadipelahjari gambaran wajah (features) administrasi yangbersifat umum (common) di negara berkembang Headymenunjukkan ada lima ciri administrasi yang indikasinyadiketemukan secara umum di banyak negara berkembangPertama pola dasar (basic pattern) administrasipublik atau administrasi negara bersifat jiplakan (imitative)daripada asli (indigenous) Negara ndash negara berkembangbaik negara yang pernah dijajah bangsa Barat maupuntidak cenderung meniru sistem administrasi Barat Negarayang pernah dijajah pada umumnya mengikuti pola negarayang menjajahnya Kingsley seperti dikutip oleh Headymenyatakan bahwa di negara bekas jajahanpengorganisasian jawatan ndash jawatan perilaku birokratbahkan penampilannya mengikuti karakteristikpenjajahnya dan merupakan kelanjutan dari administrasikolonial Adminisrtasi kolonial itu sendiri diterapkanhanya did aerah jajahan dan tidak di negara asalnyasendiri Sehingga berbeda dengan administrasi di negarapenjajahnya administrasi kolonial bersifat elitis otoritermenjauh (aloof) atau jauh dari masyarakat danlingkungannya serta paternalistik Pola administrasikolonial ini diwarisi oleh administrasi di negara ndash negarayang baru merdeka bahkan sampai sekarang masihmenjadi ciri birokrasi di banyak negara berkembangKedua birokrasi di negara berkembangkekurangan (deficient) sumber daya manusia terampiluntuk menyelenggarakan pembangunan Kekurangan inibukan dalam arti jumlah tetapi kualitas Dalam jumlahjustru sebaliknya birokrasi di negara berkembangmengerjakan orang lebih dari yang diperlukan(overstaffed) Yang justru kurang adalah administratoryang terlatih dengan kapasitas manajemen (managementcapacity) keterampilan ndash keterampilan pembangunan(development skills) dan penguasaan teknis (technicalcompetence) yang memadai Pada umumnya keadaan inimencerminkan kondisi atau taraf pendidikan suatu negaraNamun tidak selalu berarti terkait dengan kurangnyafasilitas pendidikan atau orang ndash orang yang berijasah

Heady menunjukkan kasus India dan Mesir yang memilikibanyak tenaga berpendidikan tinggi tetapi menganggurDari data yang kita ketahui keadaan itu juga berlaku diIndonesia dewasa ini (Kartasasmita 1995f) Kondisi yangdemikian yakni pengangguran orang berpendidikan cukuptinggi seringkali disebabkan oleh pendidikan yang tidakwwwginandjarcom 32sesuai dengan kebutuhan pembangunan atau dihasilkanoleh lembaga pendidikan yang tidak berkualitas (marginalinstitutions)Ketiga birokrasi lebih berorientasi kepada hal-hallain dari pada mengarah kepada yang benar-benarmenghasilkan (production directed) Dengan kata lainbirokrat lebih berusaha mewujudkan tujuan pribadinyadibanding pencapaian sasaran-sasaran program Riggs(1964) menyatakannya sebagai preferensi birokrat ataskemanfaatan pribadi (personal expediency) ketimbangkepentingan masyarakat (public-principled interest) Darisifat seperti ini lahir nepotisme penyalahgunaankewenangan korupsi dan berbagai penyakit birokrasiyang menyebabkan aparat birokrasi dinegara berkembangpada umumnya memiliki kredibilitas yang rendah dandianggap tidak mengenal etika Dibanyak negaraberkembang korupsi telah merajalela sedemikian rupasehigga menjadi fenomena yang sangat prevalent danditerima sebagai sesuatu yang wajar atau menurut istilahHeady sanctioned by social mores dan semiinstitutionalizedKeempat adanya kesenjangan yang lebar antaraapa yang dinyatakan atau yang hendak ditampilkan dengankenyataan (discrepency between form and reality) Riggs(1964) menyebutkan fenomena umum ini sebagaiformalisme yaitu gejala yang lebih berpegang kepadawujud-wujud dan ekspresi-ekspresi formal dibanding yangsesungguhnya terjadi Hal ini tercermin dalam penetapanperundang-perundangan yang tidak mungkin dilaksanakanperaturan-peraturan yang dilanggar sendiri oleh yangmenetapkan memusatkan kekuasaan meskipun resminyaada desentralisasi dan pendelegasian kewenanganmelaporkan hal yang baik-baik dan tidak mengetengahkankeadaan yang tidak baik atau masalah yang sesungguhnyadihadapi Bahkan tidak jarang memalsukan ataumemanipulasi data untuk memberi gambaran yangmenguntungkanKelima birokrasi dinegara berkembang acap kalibersifat otonom artinya lepas dari proses politik dan

pengawasan masyarakat Ciri ini merupakan warisanadministrasi kolonial yang memerintah secara absolut atausikap feodal dalam zaman kolonial yang terus hidup danberlanjut setelah merdeka dibanyak negara berkembangpada awalnya orang yang paling terpelajar atau elitebangsa yang bersangkutan memang berkumpul dibirokrasi sehingga kelompok di luar itu sulit dapatmenandingi birokrasi dalam pengetahuan mengenaipemerintahan dan akibatnya pengawasan menjasi tidakefektifTerhadap analisis dari Heady ini dapatditambahkan dua karakteristik hasil pengamatan Wallis(1989) Pertama dibanyak negara berkembang birokrasisangat dan makin bertambah birokratik Departemendepartemenbadan-badan dan lembaga-lembaga birokrasiberkembang terus Juga berkembang dan berperan besarbadan-badan para-statal yakni badan-badan usaha negarayang umumnya bekerja tidak efisien Kedua unsur ndash unsurnonbirokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasiMisalnya hubungan keluarga dan hubungan ndash hubunganprimordial lain seperti suku dan agama dan keterkaitanpolitik (political connections) mempengaruhi birokrasiyang sangat bertentangan dengan asas birokrasi yang baik(misalnya menurut kriteria Weber)Pembaharuan AdministrasiKeadaan tersebut diatas ingin diperbaiki melaluipembangunan administrasi Banyak konsep dikembangkandalam pembangunan atau pembaharuan administrasi(untuk negara berkembang kedua istilah tersebut seringkalidapat digunakan untuk maksud yang sama) Di antaranyapengkajian paling awal dan banyak menjadi rujukan parapakar administrasi pembangunan selanjutnya adalahkonsep dari Riggs juga Menurut Riggs (1966)pembaharuan administrasi merupakan suatu pola yangmenunjukkan peningkatan efektivitas pemanfaatan sumberdaya yang tersedia untuk mencapai tujuan yang telahditetapkanBirokrasi itu sendiri menurut penglihatan Riggsmerupakan sebuah organisasi yang konkrit terdirid ariperan ndash peran yang bersifat hirarkis dan saling berkaitanyang bertindak secara formal sebagai alat (agent) untuksuatu kesatuan (entity) atau sistem sosial yang lebih besarDengan demikian menurut pandangan ini tujuan daribirokrasi itu sendiri Atas dasar itu makakebertanggungjawaban (accountability) dari birokrasidalam menjalankan tugas mewujudkan tujuan sangat

esensial sifatnya Oleh karena itu pembaharuanadministrasi akan berkaitan erat dengan peningkatankebertanggungjawaban dalam proses pengambilankeputusan atau dalam hal bagaimana sumber dayainstrumental dimobilisasi untuk mencapai tujuanRiggs melihat pembaharuan administrasi dari duasisi yaitu perubahan struktural dan kinerja (performance)Secara struktural Riggs menggunakan diferensiasistruktural sebagai salah satu ukuran Pandangan inididasarkan atas kecenderungan peran ndash peran yang makinterspesialisasikan (role specialization) dan pembagianpekerjaan (division of labor) yang makin tajam dan intensdalam masyarkaat modern Secara khusus Riggsmenganalisis diferensiasi politik dan administrasi dalamproses pengambilan keputusan yang dipandangnya sebagaiindikator perkembangan ke arah modernisasi Dalamkonteks ini ia melihat berkembangnya kelompok ndashkelompok kepentingan partai ndash partai politik danorganisasi ndash organisasi masyarakat lembaga ndash lembagawwwginandjarcom 33perwakilan lembaga ndash lembaga peradilan khusus sebagaiciri penting dalam proses pembaharuan administrasiMengenai kinerja Riggs menekankan sebagaiukuran bukan hanya kinerja seseorang atau suatu unittetapi bagaimana peran dan pengaruhnya kepada kinerjayang lain atau organisasi secara keseluruhan Iamenekankan pentingnya kerjasama dan teamwork danmembedakan kinerja perorangan (personal performance)dengan kinerja bersama (social performance)Riggs juga membedakan antara hasil(accomplishment) dengan upaya yang dilakukan(endeavour) Dalam pembaharuan administrasi perhatianlebih dicurahkan pada upaya bukan semata ndash mata hasilContohnya petugas pajak yang menarik pajak dankelompok orang ndash orang kaya dengan mudah akanmemperoleh hasil lebih besar dibandingkan denganpetugas yang bertanggungjawab menarik pajak dari lapisanyang rendah pendapatannyaDua aspek kinerja yang menjadi ukuran adalahefektivitas dan efisiensi Efektifitas berkaitan denganseberapa jauh sasaran telah tercapai dan efisiensimenunjukkan bagaimana mencapainya yakni dibandingusaha biaya atau pengorganan yang harus dikeluarkanRiggs kemudian mempelajari lebih lanjuthubungan antara tingkat diferensiasi dan tingkat kinerjadalam konteks paradigma prismatic society-nya Dengan

teori ndash teorinya itu sistem yang maju atau diffractedadalah yang skala diferensiasi dan kinerjanya tinggisedangkan sistem yang agak terdiferensiasi dan kinerjanyarendah adalah prismatic yaitu birokrasi umumnya dinegara berkembangWallis (1989) mengartikan pembaharuanadministrasi sebagai induced permanent improvement inadministration Dari batasan ini ada tiga aspek yakni (1) Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaansebelumnya(2) Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja(deliberate) dan bukan terjadi secara kebetulan atautanpa usaha(3) Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dantidak sementara untuk kemudian kembali legi kekeadaan semulaEsman (1995) dalam sebuah analisis yang lebihmutakhir mengenai keadaan administrasi di negaraberkembang menunjukan bahawa upaya memperbaikikinerja birokrasi negar harus meliputi ketanggapan(responsivenes) terhadap pengawasan politik efisiensidalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalampemberian pelayanan Untuk itu parbaikan meliputipeningkatan keterampilan atau penguasaan teknologiinformasi dan manajemen finansial pengaturan ataupengelompokan kembali (realigment) fungsi-fungsi sistem insentif memanusiakan manajemen (humanisingmanagement) dan mendorong partisipasi yang seluasluasnyadalam pengambilan keputusan serta cararekrutmen yan harus lebih bersifat representatifSementara itu di dunia maju berkembang kritikkritikterhadap peranan birokrasi yang makin besar sebagaiakibat dari apa yang disebut Esman sebagai activist statePersoalannya mengarah bukan semata-mata pada besarkecilnya birokrasi tetapi pada peningkatan kualitaspelayanan serta kepekaan terhadap aspriasi masyarakat danpartisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan(Mengenai hal lihat kembali uraian mengenaiperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi negarapada Bab 2)Pembangunan administrasi di negara berkembangpada umumnya dilkukan mengikuti pola yangdikembangkan di negara maju baik sistem yangditerapkan di negara berkembang melalui berbagai bentukbantuan teknik yang biasanya berada di bawah judulldquopengemabangan kelembagaaanrdquo (institution building)

Banyak program pembangunan kelembagaan birokrasi dinegara berkembang dibantu dengan para ahli beasiswadan pembiayaan oleh negara-negara maju lembagalembagainternasional seperti badan-badan PerserikatanBangsa-Bangsa dan Bank Dunia serta organisasiorganisasiswasta seperti Ford Foundation dan RockefellerFoundationDengan berbagai program tersebut dan melaluiliteratur dan studi-studi perbandingan negara-negaraberkembang mengadopsi prinsip-prinsip administrasimodern dan menerapkan ke dalam sistemnyaYang terjadi adalah suatu bybird dari sistem yangdiadopsi dan luar dan kebiasaan lama yang masih tidakmudah dilepaskanSejak awal telah dijelaskan oleh pakar bahwatantangan utama pembangunan lebih bersifat administratifdaripada ekonomi dan bukan pula kekurangan sumberdaya alam (Stone 1996) Oleh karena itu pembangunanatau pembahruan administrasi menjadi bagian pentingdalam program pembangunan di hampir semua negaraberkembangDengan asumsi bahwa birokrasi harus berperanaktif mengisi ke vacum-an karena kekuatan-kekuatanpembangunan lain dalam masyarakat tidak ada atau belumberkembag maka birokrasi di negara berkembang tumbuhcepat Pertumbuhan itu lebih dalam arti fisik dibandingkualitas Artinya organisasi berperan besar dalampenetapan tujuan (objectives setting) pengendalianpengaturan pemeliharaan stabilitas dan segala kegiatanwwwginandjarcom 34lain yang berkenaan dengan segenap aspek kehidupanmasyarakatDi bidang ekonomi peranan pemerintah bukanhanya dalam pengaturan atau penetapan kebijaksanaannamun juga langsung dalam pelaksanaan sebagai pelakuaktif Fungsi pelaku aktif ini dilaksanakan antara lainmelalui para statal atau Badan Usaha Milik Negara(BUMN) Di Nigeria saja sesudah kemerdekaan telahdibentuk 800 BUMN (Baker 1995) Di Indonesia padaawal PJP I terdapat 186 BUMN (Lampiran PidatoKenegaraan Presiden RI 16 Agustus 1994) Akibatnyabirokrasi pemerintah tidal dapat lagi berfungsi sebagaimotor pembangunan bahkan sering kali lebih menjadipenghambat Dibidang ekonomi keadaan inimengakibatkan pertumbuhan ekonomi menjadi lambatatau jika pun ada pertumbuhan dapat menciptakan jurang

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

birokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasi Misalnyahubungan keluarga hubungan ndash hubungan primordial lainseperti suku dan agama dan keterkaitan politik (politicalconnections) mempengaruhi birokrasiKeadaan yang demikian itulah yang ingindiperbaiki melalui pembangunan administrasi Banyakkonsep dikembangkan dalam pembangunan ataupembaharuan administrasi Untuk kasus negaraberkembang kedua istilah tersebut sering kali dapatdigunakan untuk maksud yang samaDi antara pengkajian yang termasuk paling awaldan banyak menjadi rujukan para pakar administrasipembangunan selanjutnya adalah konsep dari RiggsMenurut Riggs (1966) pembaharuan administrasimerupakan suatu pola yang menunjukkan peningkatanefektivitas pemanfaatan sumber daya yang tersedia untukmencapai tujuan yang telah ditetapkan Wallis (1989)mengartikan pembaharuan administrasi sebagai inducedpermanent improvement in administration Esman (1995)dalam sebuah analisis yang lebih mutakhir mengenaikeadaan administrasi di negara berkembang menunjukkanbahwa upaya memperbaiki kinerja birokrasi negaraharuslah meliputi ketanggapan (responsiveness) terhadappengawasan politik efisiensi dalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalam pemberian pelayanan Dalamhal ini Rodinelli (1993) mengusulkan suatu pendekatanyang disebut adaptive administration Ia menekankanpentingnya fleksibilitas dan inovasi dalam administrasipembangunan sebab kebijaksanaan ndash kebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuh ketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an systemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Pengalaman empiris negara ndashnegara industri baru juga menunjukkan bahwa strategimelepaskan dominasi negara atas ekonomi dan mengiktuiprinsip ndash prinsip apsar dengan ekspor sebagai pacuan telahmembuahkan hasil seperti tercermin dalam tingkatpertumbuhan dan taraf kesejahteraan yang meningkatdengan pesat Oleh karena itu berkembang arus deetatismeyang dikenal dengan sebutan ndash sebutanderegulasi dan debirokratisasiDalam kerangka pembaharuan administrasisebagai lanjutan dari pembangunan administrasi yangpertama perlu menjadi perhatian adalah perubahan sikapbirokrasi yang cukup mendasar sifatnya Di dalamnyaterkandung berbagai unsure Pertama birokrasi harus

dapat membangun partisipasi rakyat Kedua birokrasihendaknya tidak cenderung berorientasi kepada yang kuattetapi harus lebih kepada yang lemah dan yang kurangberdaya Ketiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan Keempat mengembangkanketerbukaan dan kebertanggungjawaban Pembaharuanmemerlukan semangat yang tidak mudah patah Semangatdan tekad diperlukan untuk mengatasi inersia birokrasi dantantangan yang datang dari kalangan mereka yang akandirugikan karena perubahan Oleh karena itu pembaharuanharus dilakukan secara sistematis dan terarah didukungoleh political will yang kuat konsisten dan konsekuenTidak selalu harus segera menghasilkan perubahan besrtetapi dapat secara bertahap namun konsistenSistem pemerintahan atau administrasi negara diIndonesia mengikuti aturan dasar negara yaitu UUD 1945Dalam pembukaan UUD 1945 termaktub falsafahkehidupan bangsa Indonesia yakni Pancasila serta pokokndash pokok pikiran mengenai negara kesatuan RI Indonesiaadalah negara kesatun tidak ada negara di dalam negaraIndonesia Daerah Indonesia dibagi dalam daerah ndash daerahotonom yakni daerah propinsi dan propinsi terdiri darikabupaten kotamadya dan dibawahnya pemerintah desaKesemua itu diatur dalam Undang ndash undang (UU)Berdasarkan UU No 5 tahun 1974 tentang Pokok ndash pokokPemerintahan di Daerah pemerintahan daerah didasarkanpada tiga asas yaitu desentralisasi dekonsentrasi dantugas pembantuan atau medebewindAdministrasi negara juga menjadi administrasipembangunan Pembangunan dilaksanakan olehpemerintah berdasarkan amanat Majelis PermusyawaratanRakyat (MPR) yang dituangkan dalam Garis ndash garis BesarHaluan Negara (GBHN) dan ketetapan ndash ketetapanlainnya Pelaksanaannya dirinci lebih lanjut oleh Presidendan dituangkan dalam Repelita Pembiayaan pelaksanaanrencana ndash rencana pembangunan itu setiap tahundituangkan dalam Anggaran Pendapatan dan BelanjaNegara (APBN) dalam bentu UU dan karenanyamemerlukan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat(DPR) Pada akhir masa jabatannya Presidenmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadaMPR yang akan menilai isi pertanggungjawaban ituwwwginandjarcom 3Selama PJP I pembangunan administrasi negaraditempatkan sebagai abgian integral dari keseluruhan

strategi pembangunan nasional dan telah banyak kemajuanyang dicapai Namun demikian administrasi di Indonesiaseperti halnya di negara lain menghadapi banyak masalahMemasuki PJP II masalah ndash masalah tersebut dikenali danditampilkan dalam Repelita VI sebagai kendala ndash kendalayang harus diatasi Dengan berlandaskan hasil ndash hasil yangtelah dicapai dalam PJP I pembangunan administrasinegara dilanjutkan pada Repelita VI Sasarannya sesuaiamanat GBHN 1993 yaitu tertatanya manajemen aparaturnegara untuk meningkatkan kualitas kemampuan dankesejahteraan manusianya Terwujudnya administrasinegara yang handal Professional efisien dan efektifs ertatanggap terhadap aspirasi rakyat dan dinamika perubahanadalah bagian dari sasaran pembangunan administrasinegaraUraian lebih lanjut tentang berbagai konseppembangunan pokok ndash pokok bahasan dan aspek ndash aspeklain di bidang administrasi pembangunan tersebut diatasberturut ndash turut disajikan dalam lima bab setelah Bab 1Pendahuluan ini Pada Bab 2 Perkembangan PemikiranMengenai Administrasi Pembangunan sebagai suatubidang studi diuraikan pengertian administrasi danpembangunan konsep ndash konsep pembangunan khususnyamenurut literature ndash literature studi pembangunanperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasipembangunan termasuk aspek ruang atau perwilayahanserta kebijaksanaan publik dalam administrasipembangunanBab 3 Administrasi bagi Pembangunan membahaspengertian pendekatan dan ruang lingkup kegiatanadministrasi pembangunan dalam rangka manajemen ataupengelolaan pembangunan Selanjutnya Bab 4Pembangunan Administrasi menguraikan keadaanadministrasi di negara berkembang berbagai aspekpembangunan administrasis erta adnaya berbagaihambatan terhadap pembaharuan administrasiPembahasan mengenai pembangunan administrasiini dilanjutkan dengan uraian dalam Bab 5 mengenaiAdministrasi Pembangunan di Indonesia Isinyamengemukakan system administrasi negara di Indonesiaproses pengelolaan pembangunan melalui pelaksanaanfungsi ndash fungsi administrasi pada tingkat pusat maupundaerah seperti perencanaan pembiayaan pengeluaranpelaksanaan proyek pembangunan system pemantauandan evaluasi kiberja pembangunan pengawasanpembangunan serta masalah administrasi dan peran serta

masyarakat dalam pembangunan Selanjutnya dalam Bab 6diuraikan secara ringkas perkembangan selama PJP I danpembangunan administrasi yang diupayakan dalamRepelita VIBuku ini diakhiri dengan Bab 7 Penutup yangselain memberikan kata ndash kata akhir juga mengungkapkansejumlah pemikiran mengenai beberapa aspek yangmenjadi tantangan administrasi pembangunan di Indonesiadi tahun ndash tahun mendatang Administrasi akan tetapmenjadi perhatian mereka yang bergerak di bidangaakdemik maupun dalam dunia praktik karena perananpemerintah akan tetap besar dalam kehidupan danpembangunan suatu bangsa meskipun sifat atauorientasinya dapat bergeser atau berubah sesuai dengan

perkembangan zaman

Pada bab terdahulu telah diuraikan ciri ndash cirisistem pemerintahan di negara berkembang Dapatdisimpulkan bahwa membangun sistem administrasitradisional menjadi sistem administrasi tradisional menjadisistem administrasi modern yang mampumenyelenggarakan pembangunan merupakan salah satutujuan administrasi pembangunanUntuk mewujudkannya diselenggarakanpembangunan adminstrasi (administrative development)atau pembaharuan administrasi (administrative reform)Keduanya sering kali tidak terlalu dibedakan danmenyangkut perubahan ke arah perbaikan namun dapatdikatakan bahwa pembangunan administrasi (seperti jugaistilah administrasi pembangunan) pada umumnyadigunakan untuk negara berkembang sedangkanpembaharuan administrasi tidak dilakukan hanya di negaraberkembang tetapi juga dapat diterapkan di negara yangberarti dari keadaan tidak ada atau amat buruk denganmemperbaharui yang tidak perlu dari keadaan tidak adaatau amat burukUntuk mengetahui pembangunan administrasidibutuhkan perlu ditelusuri keadaan administrasi di negaraberkembang pada umumnya Dengan sendirinya negaraberkembang tersebut luas kategorinya dari yang sangatterbelakang (least developed) seperti banyak negara diAfrika sampai yang sudah mendekati tahap maju sepertibeberapa negara yang sekarang sudah disebut negaraindustri baru misalnya Malaysia Thailand dan sebagiannegara di Amerika Selatan

Tingkat perkembangan administrasi di negara ndashnegara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktof yangdapat disebut sebagai lingkungan adminisrasi Lingkunganadministrasi meliputi kondisi negara dan bangsa yangbersangkutan di bidang politik ekonomi dan sosialDi bidang politik lingkungan administrasimeliputi sistem politik yang dianut keterkaitan antara wwwginandjarcom 30Keadaan Administrasi di Negara BerkembangPada bab terdahulu telah diuraikan ciri ndash cirisistem pemerintahan di negara berkembang Dapatdisimpulkan bahwa membangun sistem administrasitradisional menjadi sistem administrasi tradisional menjadisistem administrasi modern yang mampumenyelenggarakan pembangunan merupakan salah satutujuan administrasi pembangunanUntuk mewujudkannya diselenggarakanpembangunan adminstrasi (administrative development)atau pembaharuan administrasi (administrative reform)Keduanya sering kali tidak terlalu dibedakan danmenyangkut perubahan ke arah perbaikan namun dapatdikatakan bahwa pembangunan administrasi (seperti jugaistilah administrasi pembangunan) pada umumnyadigunakan untuk negara berkembang sedangkanpembaharuan administrasi tidak dilakukan hanya di negaraberkembang tetapi juga dapat diterapkan di negara yangberarti dari keadaan tidak ada atau amat buruk denganmemperbaharui yang tidak perlu dari keadaan tidak adaatau amat burukUntuk mengetahui pembangunan administrasidibutuhkan perlu ditelusuri keadaan administrasi di negaraberkembang pada umumnya Dengan sendirinya negaraberkembang tersebut luas kategorinya dari yang sangatterbelakang (least developed) seperti banyak negara diAfrika sampai yang sudah mendekati tahap maju sepertibeberapa negara yang sekarang sudah disebut negaraindustri baru misalnya Malaysia Thailand dan sebagiannegara di Amerika SelatanTingkat perkembangan administrasi di negara ndashnegara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktof yangdapat disebut sebagai lingkungan adminisrasi Lingkunganadministrasi meliputi kondisi negara dan bangsa yangbersangkutan di bidang politik ekonomi dan sosialDi bidang politik lingkungan administrasimeliputi sistem politik yang dianut keterkaitan antaraadministrasi dengan pemegang kedaulatan dan kekuatan ndashkekuatan politik partisipasi masyarakat dalam proses

politik derajat keterbukaan dan kebebasan mengeluarkanpendapat dan berserikat kedudukan dan kekuatan hukumserta perkembangan budaya dan kelembagaan politik padaumumnya Dengan berbagai indikasi tersebut dapatdigambarkan lingkungan administrasi dalam bidangpolitikDi bidang ekonomi tercermin dalam sistemekonomi yang dianut apakah ekonomi terbuka dantertutup ekonomi pasar atau ekonomi yang didominasioleh pemerintah tingkat perkembangan ekonomi yangdiukur dari tingkat pendapatan atau perkembangan strukturproduksi dan ketenagakerjaan tingkat pertumbuhankemantapan atau stabilitas ekonomi tingkat kesejahteraanatau pemerataan pendapatan perkembangan kelembagaanekonomi serta penguasaan ilmu pengetahuan danteknologiDi bidang sosial banyak indikator yang telahdikembangkan di bidang pendidikans eperti tingkat melekhuruf dan partisipasi pendidikan di berbagai jenjangpendidikan di bidang kesehatan speerti usai harapanhidup tingkat mortalitas ibu yang melahirkan atau bayiyang dilahirkan derajat gizi masyarakat kehidupankeagamaan di bidang kependudukan seperti pertambahanpenduduk dan distribusi kependudukan menurut berbagaiukuran antara lain gender spasial suia dan sebagainyaperkembangan kelembagaan sosial budaya serta aspek ndashaspek sosial budaya lain yang luas seperti nilai ndash nilaibudaya tradisional dan modern antara lain sikap terhadap(etos) kerja kedisiplinan dan lain sebagainyaDengan mengenali berbagai indikator itu kita akanmemperoleh gambaran mengenai lingkungan administrasidi suatu negara baik negara maju maupun negaraberkembang Lingkungan administrasi di negaraberkembang akan memberikan gambaran keadaan yangtidak terlalu menguntungkan bagi bekerjanya administrasiSebaliknya administrasi yang terbelakang artinya yangBab 4Pembangunan Administrasiwwwginandjarcom 31tidak memenuhi persyaratan ndash persyaratan bagiadministrasi yang seharusnya akan memperburuk keadaanatau lingkungannya Hubungan timbal balik antaraadministrasi dan lingkungan ini amat besar intensitasnyadalam administrasi negara dibanding jenis administrasilainnyaDengan sendirinya pengkajian yang mendalam

mengenai keadaan administrasi di negara berkembangdalam berbagai kategori perlu dilakukan oleh pelajar ilmuadministrasi yang ingin mendalami administrasipembangunan Namun sebagai pengantar mengenalkarakteristik umum yang menunjukkan pola administrasidi negara berkembang telah cukup bermanfaat sebagaidasar pengetahuan untuk dikembangkan lebih lanjutSeperti telah dikemukakan pada bab sebelumnyapendekatan untuk telaah pembangunan atau pembaharuanadministrasi akan dilakukan dari sisi administrasi sebagaiorganisasi pemerintahan Pendekatan ini sama dengan apayang dikatakan oleh Jreisat (1991) bahwa fokus darisistem administrasi sebagai organisasi pemerintahanPendekatan ini sama dengan apa yang dikatakan olehJreisat (1991) bahwa fokus dari sistem administrasi negarasebagai unit analisis cenderung terkonsentrasi padabirokrasi baik sebagai institusi nasional maupun dalamhubungan dengan lingkungannya Yang dimaksud denganbirokrasi disini adalah tingkatan nasional dari administrasiyang memperlihatkan ciri ndash ciri yang bersifat umum(overall) yang mempengaruhi pelayanan publik yangbersifat tradisional serta pengelolaan pembangunan sosialekonomi di negara berkembangStudi awal mengenai analisis administrasi dalamperkembangannya kira ndash kira conunterpart teori Rostow dibidang ekonomi diberikan oleh Riggs (1964) Iamenggambarkan taraf ndash taraf perkembangan administrasimulai dari tingkat terbelakang sampai yang paling majuRiggs mengemukakan suatu teori yang dikenalsebagai the theory of prismatic society di mana iamenempatkan fase transisi dalam perkembangan suatumasyarakat sebagai prismatic society yang apabila ditarikgaris linear terletak antara apa yang dinamakan sebagaifused society untuk masyarakat tradisional dan diffractedsociety untuk masyarakat yang lebih maju Istilah ndash istilahtersebut dipinjamnya dari ilmu pengetahuan eksaktakhususnya ilmu fisika dengan menggunakan sifat ndash sifatyang dimiliki suatu prisma terhadap cahaya Modelbirokrasi pada masyarakat yang prismatis disebutnyasebagai bureau atau sala model dan untuk masayrkaattradisional atau fused society model administrasinyadisebut chamber sedangkan untuk masyarkaat yang telahmaju atau diffracted diberinya istilah officeRiggs melandaskan teorinya itu atas dasartingkatan fungsionalisasi yang telah berkembang di dalamsuatu masyarakat Di dalam fused society fungsi ndash fungsi

tersebut masih terpusat dan sistem organisasinya belumberkembangs edangkan di dalam diffracted society fungsindash fungsi tersebut telah terpencar dan organisasinya telahberkembang Model prisma menunjukkan masa transisidan berada di antaranya dan merupakan model daribirokrasi di banyak negara berkembangMenurut Heady (1995) untuk kepentingan kajianmengenai pembangunan administrasi ada baiknyadipelahjari gambaran wajah (features) administrasi yangbersifat umum (common) di negara berkembang Headymenunjukkan ada lima ciri administrasi yang indikasinyadiketemukan secara umum di banyak negara berkembangPertama pola dasar (basic pattern) administrasipublik atau administrasi negara bersifat jiplakan (imitative)daripada asli (indigenous) Negara ndash negara berkembangbaik negara yang pernah dijajah bangsa Barat maupuntidak cenderung meniru sistem administrasi Barat Negarayang pernah dijajah pada umumnya mengikuti pola negarayang menjajahnya Kingsley seperti dikutip oleh Headymenyatakan bahwa di negara bekas jajahanpengorganisasian jawatan ndash jawatan perilaku birokratbahkan penampilannya mengikuti karakteristikpenjajahnya dan merupakan kelanjutan dari administrasikolonial Adminisrtasi kolonial itu sendiri diterapkanhanya did aerah jajahan dan tidak di negara asalnyasendiri Sehingga berbeda dengan administrasi di negarapenjajahnya administrasi kolonial bersifat elitis otoritermenjauh (aloof) atau jauh dari masyarakat danlingkungannya serta paternalistik Pola administrasikolonial ini diwarisi oleh administrasi di negara ndash negarayang baru merdeka bahkan sampai sekarang masihmenjadi ciri birokrasi di banyak negara berkembangKedua birokrasi di negara berkembangkekurangan (deficient) sumber daya manusia terampiluntuk menyelenggarakan pembangunan Kekurangan inibukan dalam arti jumlah tetapi kualitas Dalam jumlahjustru sebaliknya birokrasi di negara berkembangmengerjakan orang lebih dari yang diperlukan(overstaffed) Yang justru kurang adalah administratoryang terlatih dengan kapasitas manajemen (managementcapacity) keterampilan ndash keterampilan pembangunan(development skills) dan penguasaan teknis (technicalcompetence) yang memadai Pada umumnya keadaan inimencerminkan kondisi atau taraf pendidikan suatu negaraNamun tidak selalu berarti terkait dengan kurangnyafasilitas pendidikan atau orang ndash orang yang berijasah

Heady menunjukkan kasus India dan Mesir yang memilikibanyak tenaga berpendidikan tinggi tetapi menganggurDari data yang kita ketahui keadaan itu juga berlaku diIndonesia dewasa ini (Kartasasmita 1995f) Kondisi yangdemikian yakni pengangguran orang berpendidikan cukuptinggi seringkali disebabkan oleh pendidikan yang tidakwwwginandjarcom 32sesuai dengan kebutuhan pembangunan atau dihasilkanoleh lembaga pendidikan yang tidak berkualitas (marginalinstitutions)Ketiga birokrasi lebih berorientasi kepada hal-hallain dari pada mengarah kepada yang benar-benarmenghasilkan (production directed) Dengan kata lainbirokrat lebih berusaha mewujudkan tujuan pribadinyadibanding pencapaian sasaran-sasaran program Riggs(1964) menyatakannya sebagai preferensi birokrat ataskemanfaatan pribadi (personal expediency) ketimbangkepentingan masyarakat (public-principled interest) Darisifat seperti ini lahir nepotisme penyalahgunaankewenangan korupsi dan berbagai penyakit birokrasiyang menyebabkan aparat birokrasi dinegara berkembangpada umumnya memiliki kredibilitas yang rendah dandianggap tidak mengenal etika Dibanyak negaraberkembang korupsi telah merajalela sedemikian rupasehigga menjadi fenomena yang sangat prevalent danditerima sebagai sesuatu yang wajar atau menurut istilahHeady sanctioned by social mores dan semiinstitutionalizedKeempat adanya kesenjangan yang lebar antaraapa yang dinyatakan atau yang hendak ditampilkan dengankenyataan (discrepency between form and reality) Riggs(1964) menyebutkan fenomena umum ini sebagaiformalisme yaitu gejala yang lebih berpegang kepadawujud-wujud dan ekspresi-ekspresi formal dibanding yangsesungguhnya terjadi Hal ini tercermin dalam penetapanperundang-perundangan yang tidak mungkin dilaksanakanperaturan-peraturan yang dilanggar sendiri oleh yangmenetapkan memusatkan kekuasaan meskipun resminyaada desentralisasi dan pendelegasian kewenanganmelaporkan hal yang baik-baik dan tidak mengetengahkankeadaan yang tidak baik atau masalah yang sesungguhnyadihadapi Bahkan tidak jarang memalsukan ataumemanipulasi data untuk memberi gambaran yangmenguntungkanKelima birokrasi dinegara berkembang acap kalibersifat otonom artinya lepas dari proses politik dan

pengawasan masyarakat Ciri ini merupakan warisanadministrasi kolonial yang memerintah secara absolut atausikap feodal dalam zaman kolonial yang terus hidup danberlanjut setelah merdeka dibanyak negara berkembangpada awalnya orang yang paling terpelajar atau elitebangsa yang bersangkutan memang berkumpul dibirokrasi sehingga kelompok di luar itu sulit dapatmenandingi birokrasi dalam pengetahuan mengenaipemerintahan dan akibatnya pengawasan menjasi tidakefektifTerhadap analisis dari Heady ini dapatditambahkan dua karakteristik hasil pengamatan Wallis(1989) Pertama dibanyak negara berkembang birokrasisangat dan makin bertambah birokratik Departemendepartemenbadan-badan dan lembaga-lembaga birokrasiberkembang terus Juga berkembang dan berperan besarbadan-badan para-statal yakni badan-badan usaha negarayang umumnya bekerja tidak efisien Kedua unsur ndash unsurnonbirokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasiMisalnya hubungan keluarga dan hubungan ndash hubunganprimordial lain seperti suku dan agama dan keterkaitanpolitik (political connections) mempengaruhi birokrasiyang sangat bertentangan dengan asas birokrasi yang baik(misalnya menurut kriteria Weber)Pembaharuan AdministrasiKeadaan tersebut diatas ingin diperbaiki melaluipembangunan administrasi Banyak konsep dikembangkandalam pembangunan atau pembaharuan administrasi(untuk negara berkembang kedua istilah tersebut seringkalidapat digunakan untuk maksud yang sama) Di antaranyapengkajian paling awal dan banyak menjadi rujukan parapakar administrasi pembangunan selanjutnya adalahkonsep dari Riggs juga Menurut Riggs (1966)pembaharuan administrasi merupakan suatu pola yangmenunjukkan peningkatan efektivitas pemanfaatan sumberdaya yang tersedia untuk mencapai tujuan yang telahditetapkanBirokrasi itu sendiri menurut penglihatan Riggsmerupakan sebuah organisasi yang konkrit terdirid ariperan ndash peran yang bersifat hirarkis dan saling berkaitanyang bertindak secara formal sebagai alat (agent) untuksuatu kesatuan (entity) atau sistem sosial yang lebih besarDengan demikian menurut pandangan ini tujuan daribirokrasi itu sendiri Atas dasar itu makakebertanggungjawaban (accountability) dari birokrasidalam menjalankan tugas mewujudkan tujuan sangat

esensial sifatnya Oleh karena itu pembaharuanadministrasi akan berkaitan erat dengan peningkatankebertanggungjawaban dalam proses pengambilankeputusan atau dalam hal bagaimana sumber dayainstrumental dimobilisasi untuk mencapai tujuanRiggs melihat pembaharuan administrasi dari duasisi yaitu perubahan struktural dan kinerja (performance)Secara struktural Riggs menggunakan diferensiasistruktural sebagai salah satu ukuran Pandangan inididasarkan atas kecenderungan peran ndash peran yang makinterspesialisasikan (role specialization) dan pembagianpekerjaan (division of labor) yang makin tajam dan intensdalam masyarkaat modern Secara khusus Riggsmenganalisis diferensiasi politik dan administrasi dalamproses pengambilan keputusan yang dipandangnya sebagaiindikator perkembangan ke arah modernisasi Dalamkonteks ini ia melihat berkembangnya kelompok ndashkelompok kepentingan partai ndash partai politik danorganisasi ndash organisasi masyarakat lembaga ndash lembagawwwginandjarcom 33perwakilan lembaga ndash lembaga peradilan khusus sebagaiciri penting dalam proses pembaharuan administrasiMengenai kinerja Riggs menekankan sebagaiukuran bukan hanya kinerja seseorang atau suatu unittetapi bagaimana peran dan pengaruhnya kepada kinerjayang lain atau organisasi secara keseluruhan Iamenekankan pentingnya kerjasama dan teamwork danmembedakan kinerja perorangan (personal performance)dengan kinerja bersama (social performance)Riggs juga membedakan antara hasil(accomplishment) dengan upaya yang dilakukan(endeavour) Dalam pembaharuan administrasi perhatianlebih dicurahkan pada upaya bukan semata ndash mata hasilContohnya petugas pajak yang menarik pajak dankelompok orang ndash orang kaya dengan mudah akanmemperoleh hasil lebih besar dibandingkan denganpetugas yang bertanggungjawab menarik pajak dari lapisanyang rendah pendapatannyaDua aspek kinerja yang menjadi ukuran adalahefektivitas dan efisiensi Efektifitas berkaitan denganseberapa jauh sasaran telah tercapai dan efisiensimenunjukkan bagaimana mencapainya yakni dibandingusaha biaya atau pengorganan yang harus dikeluarkanRiggs kemudian mempelajari lebih lanjuthubungan antara tingkat diferensiasi dan tingkat kinerjadalam konteks paradigma prismatic society-nya Dengan

teori ndash teorinya itu sistem yang maju atau diffractedadalah yang skala diferensiasi dan kinerjanya tinggisedangkan sistem yang agak terdiferensiasi dan kinerjanyarendah adalah prismatic yaitu birokrasi umumnya dinegara berkembangWallis (1989) mengartikan pembaharuanadministrasi sebagai induced permanent improvement inadministration Dari batasan ini ada tiga aspek yakni (1) Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaansebelumnya(2) Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja(deliberate) dan bukan terjadi secara kebetulan atautanpa usaha(3) Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dantidak sementara untuk kemudian kembali legi kekeadaan semulaEsman (1995) dalam sebuah analisis yang lebihmutakhir mengenai keadaan administrasi di negaraberkembang menunjukan bahawa upaya memperbaikikinerja birokrasi negar harus meliputi ketanggapan(responsivenes) terhadap pengawasan politik efisiensidalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalampemberian pelayanan Untuk itu parbaikan meliputipeningkatan keterampilan atau penguasaan teknologiinformasi dan manajemen finansial pengaturan ataupengelompokan kembali (realigment) fungsi-fungsi sistem insentif memanusiakan manajemen (humanisingmanagement) dan mendorong partisipasi yang seluasluasnyadalam pengambilan keputusan serta cararekrutmen yan harus lebih bersifat representatifSementara itu di dunia maju berkembang kritikkritikterhadap peranan birokrasi yang makin besar sebagaiakibat dari apa yang disebut Esman sebagai activist statePersoalannya mengarah bukan semata-mata pada besarkecilnya birokrasi tetapi pada peningkatan kualitaspelayanan serta kepekaan terhadap aspriasi masyarakat danpartisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan(Mengenai hal lihat kembali uraian mengenaiperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi negarapada Bab 2)Pembangunan administrasi di negara berkembangpada umumnya dilkukan mengikuti pola yangdikembangkan di negara maju baik sistem yangditerapkan di negara berkembang melalui berbagai bentukbantuan teknik yang biasanya berada di bawah judulldquopengemabangan kelembagaaanrdquo (institution building)

Banyak program pembangunan kelembagaan birokrasi dinegara berkembang dibantu dengan para ahli beasiswadan pembiayaan oleh negara-negara maju lembagalembagainternasional seperti badan-badan PerserikatanBangsa-Bangsa dan Bank Dunia serta organisasiorganisasiswasta seperti Ford Foundation dan RockefellerFoundationDengan berbagai program tersebut dan melaluiliteratur dan studi-studi perbandingan negara-negaraberkembang mengadopsi prinsip-prinsip administrasimodern dan menerapkan ke dalam sistemnyaYang terjadi adalah suatu bybird dari sistem yangdiadopsi dan luar dan kebiasaan lama yang masih tidakmudah dilepaskanSejak awal telah dijelaskan oleh pakar bahwatantangan utama pembangunan lebih bersifat administratifdaripada ekonomi dan bukan pula kekurangan sumberdaya alam (Stone 1996) Oleh karena itu pembangunanatau pembahruan administrasi menjadi bagian pentingdalam program pembangunan di hampir semua negaraberkembangDengan asumsi bahwa birokrasi harus berperanaktif mengisi ke vacum-an karena kekuatan-kekuatanpembangunan lain dalam masyarakat tidak ada atau belumberkembag maka birokrasi di negara berkembang tumbuhcepat Pertumbuhan itu lebih dalam arti fisik dibandingkualitas Artinya organisasi berperan besar dalampenetapan tujuan (objectives setting) pengendalianpengaturan pemeliharaan stabilitas dan segala kegiatanwwwginandjarcom 34lain yang berkenaan dengan segenap aspek kehidupanmasyarakatDi bidang ekonomi peranan pemerintah bukanhanya dalam pengaturan atau penetapan kebijaksanaannamun juga langsung dalam pelaksanaan sebagai pelakuaktif Fungsi pelaku aktif ini dilaksanakan antara lainmelalui para statal atau Badan Usaha Milik Negara(BUMN) Di Nigeria saja sesudah kemerdekaan telahdibentuk 800 BUMN (Baker 1995) Di Indonesia padaawal PJP I terdapat 186 BUMN (Lampiran PidatoKenegaraan Presiden RI 16 Agustus 1994) Akibatnyabirokrasi pemerintah tidal dapat lagi berfungsi sebagaimotor pembangunan bahkan sering kali lebih menjadipenghambat Dibidang ekonomi keadaan inimengakibatkan pertumbuhan ekonomi menjadi lambatatau jika pun ada pertumbuhan dapat menciptakan jurang

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

dapat membangun partisipasi rakyat Kedua birokrasihendaknya tidak cenderung berorientasi kepada yang kuattetapi harus lebih kepada yang lemah dan yang kurangberdaya Ketiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan Keempat mengembangkanketerbukaan dan kebertanggungjawaban Pembaharuanmemerlukan semangat yang tidak mudah patah Semangatdan tekad diperlukan untuk mengatasi inersia birokrasi dantantangan yang datang dari kalangan mereka yang akandirugikan karena perubahan Oleh karena itu pembaharuanharus dilakukan secara sistematis dan terarah didukungoleh political will yang kuat konsisten dan konsekuenTidak selalu harus segera menghasilkan perubahan besrtetapi dapat secara bertahap namun konsistenSistem pemerintahan atau administrasi negara diIndonesia mengikuti aturan dasar negara yaitu UUD 1945Dalam pembukaan UUD 1945 termaktub falsafahkehidupan bangsa Indonesia yakni Pancasila serta pokokndash pokok pikiran mengenai negara kesatuan RI Indonesiaadalah negara kesatun tidak ada negara di dalam negaraIndonesia Daerah Indonesia dibagi dalam daerah ndash daerahotonom yakni daerah propinsi dan propinsi terdiri darikabupaten kotamadya dan dibawahnya pemerintah desaKesemua itu diatur dalam Undang ndash undang (UU)Berdasarkan UU No 5 tahun 1974 tentang Pokok ndash pokokPemerintahan di Daerah pemerintahan daerah didasarkanpada tiga asas yaitu desentralisasi dekonsentrasi dantugas pembantuan atau medebewindAdministrasi negara juga menjadi administrasipembangunan Pembangunan dilaksanakan olehpemerintah berdasarkan amanat Majelis PermusyawaratanRakyat (MPR) yang dituangkan dalam Garis ndash garis BesarHaluan Negara (GBHN) dan ketetapan ndash ketetapanlainnya Pelaksanaannya dirinci lebih lanjut oleh Presidendan dituangkan dalam Repelita Pembiayaan pelaksanaanrencana ndash rencana pembangunan itu setiap tahundituangkan dalam Anggaran Pendapatan dan BelanjaNegara (APBN) dalam bentu UU dan karenanyamemerlukan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat(DPR) Pada akhir masa jabatannya Presidenmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadaMPR yang akan menilai isi pertanggungjawaban ituwwwginandjarcom 3Selama PJP I pembangunan administrasi negaraditempatkan sebagai abgian integral dari keseluruhan

strategi pembangunan nasional dan telah banyak kemajuanyang dicapai Namun demikian administrasi di Indonesiaseperti halnya di negara lain menghadapi banyak masalahMemasuki PJP II masalah ndash masalah tersebut dikenali danditampilkan dalam Repelita VI sebagai kendala ndash kendalayang harus diatasi Dengan berlandaskan hasil ndash hasil yangtelah dicapai dalam PJP I pembangunan administrasinegara dilanjutkan pada Repelita VI Sasarannya sesuaiamanat GBHN 1993 yaitu tertatanya manajemen aparaturnegara untuk meningkatkan kualitas kemampuan dankesejahteraan manusianya Terwujudnya administrasinegara yang handal Professional efisien dan efektifs ertatanggap terhadap aspirasi rakyat dan dinamika perubahanadalah bagian dari sasaran pembangunan administrasinegaraUraian lebih lanjut tentang berbagai konseppembangunan pokok ndash pokok bahasan dan aspek ndash aspeklain di bidang administrasi pembangunan tersebut diatasberturut ndash turut disajikan dalam lima bab setelah Bab 1Pendahuluan ini Pada Bab 2 Perkembangan PemikiranMengenai Administrasi Pembangunan sebagai suatubidang studi diuraikan pengertian administrasi danpembangunan konsep ndash konsep pembangunan khususnyamenurut literature ndash literature studi pembangunanperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasipembangunan termasuk aspek ruang atau perwilayahanserta kebijaksanaan publik dalam administrasipembangunanBab 3 Administrasi bagi Pembangunan membahaspengertian pendekatan dan ruang lingkup kegiatanadministrasi pembangunan dalam rangka manajemen ataupengelolaan pembangunan Selanjutnya Bab 4Pembangunan Administrasi menguraikan keadaanadministrasi di negara berkembang berbagai aspekpembangunan administrasis erta adnaya berbagaihambatan terhadap pembaharuan administrasiPembahasan mengenai pembangunan administrasiini dilanjutkan dengan uraian dalam Bab 5 mengenaiAdministrasi Pembangunan di Indonesia Isinyamengemukakan system administrasi negara di Indonesiaproses pengelolaan pembangunan melalui pelaksanaanfungsi ndash fungsi administrasi pada tingkat pusat maupundaerah seperti perencanaan pembiayaan pengeluaranpelaksanaan proyek pembangunan system pemantauandan evaluasi kiberja pembangunan pengawasanpembangunan serta masalah administrasi dan peran serta

masyarakat dalam pembangunan Selanjutnya dalam Bab 6diuraikan secara ringkas perkembangan selama PJP I danpembangunan administrasi yang diupayakan dalamRepelita VIBuku ini diakhiri dengan Bab 7 Penutup yangselain memberikan kata ndash kata akhir juga mengungkapkansejumlah pemikiran mengenai beberapa aspek yangmenjadi tantangan administrasi pembangunan di Indonesiadi tahun ndash tahun mendatang Administrasi akan tetapmenjadi perhatian mereka yang bergerak di bidangaakdemik maupun dalam dunia praktik karena perananpemerintah akan tetap besar dalam kehidupan danpembangunan suatu bangsa meskipun sifat atauorientasinya dapat bergeser atau berubah sesuai dengan

perkembangan zaman

Pada bab terdahulu telah diuraikan ciri ndash cirisistem pemerintahan di negara berkembang Dapatdisimpulkan bahwa membangun sistem administrasitradisional menjadi sistem administrasi tradisional menjadisistem administrasi modern yang mampumenyelenggarakan pembangunan merupakan salah satutujuan administrasi pembangunanUntuk mewujudkannya diselenggarakanpembangunan adminstrasi (administrative development)atau pembaharuan administrasi (administrative reform)Keduanya sering kali tidak terlalu dibedakan danmenyangkut perubahan ke arah perbaikan namun dapatdikatakan bahwa pembangunan administrasi (seperti jugaistilah administrasi pembangunan) pada umumnyadigunakan untuk negara berkembang sedangkanpembaharuan administrasi tidak dilakukan hanya di negaraberkembang tetapi juga dapat diterapkan di negara yangberarti dari keadaan tidak ada atau amat buruk denganmemperbaharui yang tidak perlu dari keadaan tidak adaatau amat burukUntuk mengetahui pembangunan administrasidibutuhkan perlu ditelusuri keadaan administrasi di negaraberkembang pada umumnya Dengan sendirinya negaraberkembang tersebut luas kategorinya dari yang sangatterbelakang (least developed) seperti banyak negara diAfrika sampai yang sudah mendekati tahap maju sepertibeberapa negara yang sekarang sudah disebut negaraindustri baru misalnya Malaysia Thailand dan sebagiannegara di Amerika Selatan

Tingkat perkembangan administrasi di negara ndashnegara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktof yangdapat disebut sebagai lingkungan adminisrasi Lingkunganadministrasi meliputi kondisi negara dan bangsa yangbersangkutan di bidang politik ekonomi dan sosialDi bidang politik lingkungan administrasimeliputi sistem politik yang dianut keterkaitan antara wwwginandjarcom 30Keadaan Administrasi di Negara BerkembangPada bab terdahulu telah diuraikan ciri ndash cirisistem pemerintahan di negara berkembang Dapatdisimpulkan bahwa membangun sistem administrasitradisional menjadi sistem administrasi tradisional menjadisistem administrasi modern yang mampumenyelenggarakan pembangunan merupakan salah satutujuan administrasi pembangunanUntuk mewujudkannya diselenggarakanpembangunan adminstrasi (administrative development)atau pembaharuan administrasi (administrative reform)Keduanya sering kali tidak terlalu dibedakan danmenyangkut perubahan ke arah perbaikan namun dapatdikatakan bahwa pembangunan administrasi (seperti jugaistilah administrasi pembangunan) pada umumnyadigunakan untuk negara berkembang sedangkanpembaharuan administrasi tidak dilakukan hanya di negaraberkembang tetapi juga dapat diterapkan di negara yangberarti dari keadaan tidak ada atau amat buruk denganmemperbaharui yang tidak perlu dari keadaan tidak adaatau amat burukUntuk mengetahui pembangunan administrasidibutuhkan perlu ditelusuri keadaan administrasi di negaraberkembang pada umumnya Dengan sendirinya negaraberkembang tersebut luas kategorinya dari yang sangatterbelakang (least developed) seperti banyak negara diAfrika sampai yang sudah mendekati tahap maju sepertibeberapa negara yang sekarang sudah disebut negaraindustri baru misalnya Malaysia Thailand dan sebagiannegara di Amerika SelatanTingkat perkembangan administrasi di negara ndashnegara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktof yangdapat disebut sebagai lingkungan adminisrasi Lingkunganadministrasi meliputi kondisi negara dan bangsa yangbersangkutan di bidang politik ekonomi dan sosialDi bidang politik lingkungan administrasimeliputi sistem politik yang dianut keterkaitan antaraadministrasi dengan pemegang kedaulatan dan kekuatan ndashkekuatan politik partisipasi masyarakat dalam proses

politik derajat keterbukaan dan kebebasan mengeluarkanpendapat dan berserikat kedudukan dan kekuatan hukumserta perkembangan budaya dan kelembagaan politik padaumumnya Dengan berbagai indikasi tersebut dapatdigambarkan lingkungan administrasi dalam bidangpolitikDi bidang ekonomi tercermin dalam sistemekonomi yang dianut apakah ekonomi terbuka dantertutup ekonomi pasar atau ekonomi yang didominasioleh pemerintah tingkat perkembangan ekonomi yangdiukur dari tingkat pendapatan atau perkembangan strukturproduksi dan ketenagakerjaan tingkat pertumbuhankemantapan atau stabilitas ekonomi tingkat kesejahteraanatau pemerataan pendapatan perkembangan kelembagaanekonomi serta penguasaan ilmu pengetahuan danteknologiDi bidang sosial banyak indikator yang telahdikembangkan di bidang pendidikans eperti tingkat melekhuruf dan partisipasi pendidikan di berbagai jenjangpendidikan di bidang kesehatan speerti usai harapanhidup tingkat mortalitas ibu yang melahirkan atau bayiyang dilahirkan derajat gizi masyarakat kehidupankeagamaan di bidang kependudukan seperti pertambahanpenduduk dan distribusi kependudukan menurut berbagaiukuran antara lain gender spasial suia dan sebagainyaperkembangan kelembagaan sosial budaya serta aspek ndashaspek sosial budaya lain yang luas seperti nilai ndash nilaibudaya tradisional dan modern antara lain sikap terhadap(etos) kerja kedisiplinan dan lain sebagainyaDengan mengenali berbagai indikator itu kita akanmemperoleh gambaran mengenai lingkungan administrasidi suatu negara baik negara maju maupun negaraberkembang Lingkungan administrasi di negaraberkembang akan memberikan gambaran keadaan yangtidak terlalu menguntungkan bagi bekerjanya administrasiSebaliknya administrasi yang terbelakang artinya yangBab 4Pembangunan Administrasiwwwginandjarcom 31tidak memenuhi persyaratan ndash persyaratan bagiadministrasi yang seharusnya akan memperburuk keadaanatau lingkungannya Hubungan timbal balik antaraadministrasi dan lingkungan ini amat besar intensitasnyadalam administrasi negara dibanding jenis administrasilainnyaDengan sendirinya pengkajian yang mendalam

mengenai keadaan administrasi di negara berkembangdalam berbagai kategori perlu dilakukan oleh pelajar ilmuadministrasi yang ingin mendalami administrasipembangunan Namun sebagai pengantar mengenalkarakteristik umum yang menunjukkan pola administrasidi negara berkembang telah cukup bermanfaat sebagaidasar pengetahuan untuk dikembangkan lebih lanjutSeperti telah dikemukakan pada bab sebelumnyapendekatan untuk telaah pembangunan atau pembaharuanadministrasi akan dilakukan dari sisi administrasi sebagaiorganisasi pemerintahan Pendekatan ini sama dengan apayang dikatakan oleh Jreisat (1991) bahwa fokus darisistem administrasi sebagai organisasi pemerintahanPendekatan ini sama dengan apa yang dikatakan olehJreisat (1991) bahwa fokus dari sistem administrasi negarasebagai unit analisis cenderung terkonsentrasi padabirokrasi baik sebagai institusi nasional maupun dalamhubungan dengan lingkungannya Yang dimaksud denganbirokrasi disini adalah tingkatan nasional dari administrasiyang memperlihatkan ciri ndash ciri yang bersifat umum(overall) yang mempengaruhi pelayanan publik yangbersifat tradisional serta pengelolaan pembangunan sosialekonomi di negara berkembangStudi awal mengenai analisis administrasi dalamperkembangannya kira ndash kira conunterpart teori Rostow dibidang ekonomi diberikan oleh Riggs (1964) Iamenggambarkan taraf ndash taraf perkembangan administrasimulai dari tingkat terbelakang sampai yang paling majuRiggs mengemukakan suatu teori yang dikenalsebagai the theory of prismatic society di mana iamenempatkan fase transisi dalam perkembangan suatumasyarakat sebagai prismatic society yang apabila ditarikgaris linear terletak antara apa yang dinamakan sebagaifused society untuk masyarakat tradisional dan diffractedsociety untuk masyarakat yang lebih maju Istilah ndash istilahtersebut dipinjamnya dari ilmu pengetahuan eksaktakhususnya ilmu fisika dengan menggunakan sifat ndash sifatyang dimiliki suatu prisma terhadap cahaya Modelbirokrasi pada masyarakat yang prismatis disebutnyasebagai bureau atau sala model dan untuk masayrkaattradisional atau fused society model administrasinyadisebut chamber sedangkan untuk masyarkaat yang telahmaju atau diffracted diberinya istilah officeRiggs melandaskan teorinya itu atas dasartingkatan fungsionalisasi yang telah berkembang di dalamsuatu masyarakat Di dalam fused society fungsi ndash fungsi

tersebut masih terpusat dan sistem organisasinya belumberkembangs edangkan di dalam diffracted society fungsindash fungsi tersebut telah terpencar dan organisasinya telahberkembang Model prisma menunjukkan masa transisidan berada di antaranya dan merupakan model daribirokrasi di banyak negara berkembangMenurut Heady (1995) untuk kepentingan kajianmengenai pembangunan administrasi ada baiknyadipelahjari gambaran wajah (features) administrasi yangbersifat umum (common) di negara berkembang Headymenunjukkan ada lima ciri administrasi yang indikasinyadiketemukan secara umum di banyak negara berkembangPertama pola dasar (basic pattern) administrasipublik atau administrasi negara bersifat jiplakan (imitative)daripada asli (indigenous) Negara ndash negara berkembangbaik negara yang pernah dijajah bangsa Barat maupuntidak cenderung meniru sistem administrasi Barat Negarayang pernah dijajah pada umumnya mengikuti pola negarayang menjajahnya Kingsley seperti dikutip oleh Headymenyatakan bahwa di negara bekas jajahanpengorganisasian jawatan ndash jawatan perilaku birokratbahkan penampilannya mengikuti karakteristikpenjajahnya dan merupakan kelanjutan dari administrasikolonial Adminisrtasi kolonial itu sendiri diterapkanhanya did aerah jajahan dan tidak di negara asalnyasendiri Sehingga berbeda dengan administrasi di negarapenjajahnya administrasi kolonial bersifat elitis otoritermenjauh (aloof) atau jauh dari masyarakat danlingkungannya serta paternalistik Pola administrasikolonial ini diwarisi oleh administrasi di negara ndash negarayang baru merdeka bahkan sampai sekarang masihmenjadi ciri birokrasi di banyak negara berkembangKedua birokrasi di negara berkembangkekurangan (deficient) sumber daya manusia terampiluntuk menyelenggarakan pembangunan Kekurangan inibukan dalam arti jumlah tetapi kualitas Dalam jumlahjustru sebaliknya birokrasi di negara berkembangmengerjakan orang lebih dari yang diperlukan(overstaffed) Yang justru kurang adalah administratoryang terlatih dengan kapasitas manajemen (managementcapacity) keterampilan ndash keterampilan pembangunan(development skills) dan penguasaan teknis (technicalcompetence) yang memadai Pada umumnya keadaan inimencerminkan kondisi atau taraf pendidikan suatu negaraNamun tidak selalu berarti terkait dengan kurangnyafasilitas pendidikan atau orang ndash orang yang berijasah

Heady menunjukkan kasus India dan Mesir yang memilikibanyak tenaga berpendidikan tinggi tetapi menganggurDari data yang kita ketahui keadaan itu juga berlaku diIndonesia dewasa ini (Kartasasmita 1995f) Kondisi yangdemikian yakni pengangguran orang berpendidikan cukuptinggi seringkali disebabkan oleh pendidikan yang tidakwwwginandjarcom 32sesuai dengan kebutuhan pembangunan atau dihasilkanoleh lembaga pendidikan yang tidak berkualitas (marginalinstitutions)Ketiga birokrasi lebih berorientasi kepada hal-hallain dari pada mengarah kepada yang benar-benarmenghasilkan (production directed) Dengan kata lainbirokrat lebih berusaha mewujudkan tujuan pribadinyadibanding pencapaian sasaran-sasaran program Riggs(1964) menyatakannya sebagai preferensi birokrat ataskemanfaatan pribadi (personal expediency) ketimbangkepentingan masyarakat (public-principled interest) Darisifat seperti ini lahir nepotisme penyalahgunaankewenangan korupsi dan berbagai penyakit birokrasiyang menyebabkan aparat birokrasi dinegara berkembangpada umumnya memiliki kredibilitas yang rendah dandianggap tidak mengenal etika Dibanyak negaraberkembang korupsi telah merajalela sedemikian rupasehigga menjadi fenomena yang sangat prevalent danditerima sebagai sesuatu yang wajar atau menurut istilahHeady sanctioned by social mores dan semiinstitutionalizedKeempat adanya kesenjangan yang lebar antaraapa yang dinyatakan atau yang hendak ditampilkan dengankenyataan (discrepency between form and reality) Riggs(1964) menyebutkan fenomena umum ini sebagaiformalisme yaitu gejala yang lebih berpegang kepadawujud-wujud dan ekspresi-ekspresi formal dibanding yangsesungguhnya terjadi Hal ini tercermin dalam penetapanperundang-perundangan yang tidak mungkin dilaksanakanperaturan-peraturan yang dilanggar sendiri oleh yangmenetapkan memusatkan kekuasaan meskipun resminyaada desentralisasi dan pendelegasian kewenanganmelaporkan hal yang baik-baik dan tidak mengetengahkankeadaan yang tidak baik atau masalah yang sesungguhnyadihadapi Bahkan tidak jarang memalsukan ataumemanipulasi data untuk memberi gambaran yangmenguntungkanKelima birokrasi dinegara berkembang acap kalibersifat otonom artinya lepas dari proses politik dan

pengawasan masyarakat Ciri ini merupakan warisanadministrasi kolonial yang memerintah secara absolut atausikap feodal dalam zaman kolonial yang terus hidup danberlanjut setelah merdeka dibanyak negara berkembangpada awalnya orang yang paling terpelajar atau elitebangsa yang bersangkutan memang berkumpul dibirokrasi sehingga kelompok di luar itu sulit dapatmenandingi birokrasi dalam pengetahuan mengenaipemerintahan dan akibatnya pengawasan menjasi tidakefektifTerhadap analisis dari Heady ini dapatditambahkan dua karakteristik hasil pengamatan Wallis(1989) Pertama dibanyak negara berkembang birokrasisangat dan makin bertambah birokratik Departemendepartemenbadan-badan dan lembaga-lembaga birokrasiberkembang terus Juga berkembang dan berperan besarbadan-badan para-statal yakni badan-badan usaha negarayang umumnya bekerja tidak efisien Kedua unsur ndash unsurnonbirokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasiMisalnya hubungan keluarga dan hubungan ndash hubunganprimordial lain seperti suku dan agama dan keterkaitanpolitik (political connections) mempengaruhi birokrasiyang sangat bertentangan dengan asas birokrasi yang baik(misalnya menurut kriteria Weber)Pembaharuan AdministrasiKeadaan tersebut diatas ingin diperbaiki melaluipembangunan administrasi Banyak konsep dikembangkandalam pembangunan atau pembaharuan administrasi(untuk negara berkembang kedua istilah tersebut seringkalidapat digunakan untuk maksud yang sama) Di antaranyapengkajian paling awal dan banyak menjadi rujukan parapakar administrasi pembangunan selanjutnya adalahkonsep dari Riggs juga Menurut Riggs (1966)pembaharuan administrasi merupakan suatu pola yangmenunjukkan peningkatan efektivitas pemanfaatan sumberdaya yang tersedia untuk mencapai tujuan yang telahditetapkanBirokrasi itu sendiri menurut penglihatan Riggsmerupakan sebuah organisasi yang konkrit terdirid ariperan ndash peran yang bersifat hirarkis dan saling berkaitanyang bertindak secara formal sebagai alat (agent) untuksuatu kesatuan (entity) atau sistem sosial yang lebih besarDengan demikian menurut pandangan ini tujuan daribirokrasi itu sendiri Atas dasar itu makakebertanggungjawaban (accountability) dari birokrasidalam menjalankan tugas mewujudkan tujuan sangat

esensial sifatnya Oleh karena itu pembaharuanadministrasi akan berkaitan erat dengan peningkatankebertanggungjawaban dalam proses pengambilankeputusan atau dalam hal bagaimana sumber dayainstrumental dimobilisasi untuk mencapai tujuanRiggs melihat pembaharuan administrasi dari duasisi yaitu perubahan struktural dan kinerja (performance)Secara struktural Riggs menggunakan diferensiasistruktural sebagai salah satu ukuran Pandangan inididasarkan atas kecenderungan peran ndash peran yang makinterspesialisasikan (role specialization) dan pembagianpekerjaan (division of labor) yang makin tajam dan intensdalam masyarkaat modern Secara khusus Riggsmenganalisis diferensiasi politik dan administrasi dalamproses pengambilan keputusan yang dipandangnya sebagaiindikator perkembangan ke arah modernisasi Dalamkonteks ini ia melihat berkembangnya kelompok ndashkelompok kepentingan partai ndash partai politik danorganisasi ndash organisasi masyarakat lembaga ndash lembagawwwginandjarcom 33perwakilan lembaga ndash lembaga peradilan khusus sebagaiciri penting dalam proses pembaharuan administrasiMengenai kinerja Riggs menekankan sebagaiukuran bukan hanya kinerja seseorang atau suatu unittetapi bagaimana peran dan pengaruhnya kepada kinerjayang lain atau organisasi secara keseluruhan Iamenekankan pentingnya kerjasama dan teamwork danmembedakan kinerja perorangan (personal performance)dengan kinerja bersama (social performance)Riggs juga membedakan antara hasil(accomplishment) dengan upaya yang dilakukan(endeavour) Dalam pembaharuan administrasi perhatianlebih dicurahkan pada upaya bukan semata ndash mata hasilContohnya petugas pajak yang menarik pajak dankelompok orang ndash orang kaya dengan mudah akanmemperoleh hasil lebih besar dibandingkan denganpetugas yang bertanggungjawab menarik pajak dari lapisanyang rendah pendapatannyaDua aspek kinerja yang menjadi ukuran adalahefektivitas dan efisiensi Efektifitas berkaitan denganseberapa jauh sasaran telah tercapai dan efisiensimenunjukkan bagaimana mencapainya yakni dibandingusaha biaya atau pengorganan yang harus dikeluarkanRiggs kemudian mempelajari lebih lanjuthubungan antara tingkat diferensiasi dan tingkat kinerjadalam konteks paradigma prismatic society-nya Dengan

teori ndash teorinya itu sistem yang maju atau diffractedadalah yang skala diferensiasi dan kinerjanya tinggisedangkan sistem yang agak terdiferensiasi dan kinerjanyarendah adalah prismatic yaitu birokrasi umumnya dinegara berkembangWallis (1989) mengartikan pembaharuanadministrasi sebagai induced permanent improvement inadministration Dari batasan ini ada tiga aspek yakni (1) Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaansebelumnya(2) Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja(deliberate) dan bukan terjadi secara kebetulan atautanpa usaha(3) Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dantidak sementara untuk kemudian kembali legi kekeadaan semulaEsman (1995) dalam sebuah analisis yang lebihmutakhir mengenai keadaan administrasi di negaraberkembang menunjukan bahawa upaya memperbaikikinerja birokrasi negar harus meliputi ketanggapan(responsivenes) terhadap pengawasan politik efisiensidalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalampemberian pelayanan Untuk itu parbaikan meliputipeningkatan keterampilan atau penguasaan teknologiinformasi dan manajemen finansial pengaturan ataupengelompokan kembali (realigment) fungsi-fungsi sistem insentif memanusiakan manajemen (humanisingmanagement) dan mendorong partisipasi yang seluasluasnyadalam pengambilan keputusan serta cararekrutmen yan harus lebih bersifat representatifSementara itu di dunia maju berkembang kritikkritikterhadap peranan birokrasi yang makin besar sebagaiakibat dari apa yang disebut Esman sebagai activist statePersoalannya mengarah bukan semata-mata pada besarkecilnya birokrasi tetapi pada peningkatan kualitaspelayanan serta kepekaan terhadap aspriasi masyarakat danpartisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan(Mengenai hal lihat kembali uraian mengenaiperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi negarapada Bab 2)Pembangunan administrasi di negara berkembangpada umumnya dilkukan mengikuti pola yangdikembangkan di negara maju baik sistem yangditerapkan di negara berkembang melalui berbagai bentukbantuan teknik yang biasanya berada di bawah judulldquopengemabangan kelembagaaanrdquo (institution building)

Banyak program pembangunan kelembagaan birokrasi dinegara berkembang dibantu dengan para ahli beasiswadan pembiayaan oleh negara-negara maju lembagalembagainternasional seperti badan-badan PerserikatanBangsa-Bangsa dan Bank Dunia serta organisasiorganisasiswasta seperti Ford Foundation dan RockefellerFoundationDengan berbagai program tersebut dan melaluiliteratur dan studi-studi perbandingan negara-negaraberkembang mengadopsi prinsip-prinsip administrasimodern dan menerapkan ke dalam sistemnyaYang terjadi adalah suatu bybird dari sistem yangdiadopsi dan luar dan kebiasaan lama yang masih tidakmudah dilepaskanSejak awal telah dijelaskan oleh pakar bahwatantangan utama pembangunan lebih bersifat administratifdaripada ekonomi dan bukan pula kekurangan sumberdaya alam (Stone 1996) Oleh karena itu pembangunanatau pembahruan administrasi menjadi bagian pentingdalam program pembangunan di hampir semua negaraberkembangDengan asumsi bahwa birokrasi harus berperanaktif mengisi ke vacum-an karena kekuatan-kekuatanpembangunan lain dalam masyarakat tidak ada atau belumberkembag maka birokrasi di negara berkembang tumbuhcepat Pertumbuhan itu lebih dalam arti fisik dibandingkualitas Artinya organisasi berperan besar dalampenetapan tujuan (objectives setting) pengendalianpengaturan pemeliharaan stabilitas dan segala kegiatanwwwginandjarcom 34lain yang berkenaan dengan segenap aspek kehidupanmasyarakatDi bidang ekonomi peranan pemerintah bukanhanya dalam pengaturan atau penetapan kebijaksanaannamun juga langsung dalam pelaksanaan sebagai pelakuaktif Fungsi pelaku aktif ini dilaksanakan antara lainmelalui para statal atau Badan Usaha Milik Negara(BUMN) Di Nigeria saja sesudah kemerdekaan telahdibentuk 800 BUMN (Baker 1995) Di Indonesia padaawal PJP I terdapat 186 BUMN (Lampiran PidatoKenegaraan Presiden RI 16 Agustus 1994) Akibatnyabirokrasi pemerintah tidal dapat lagi berfungsi sebagaimotor pembangunan bahkan sering kali lebih menjadipenghambat Dibidang ekonomi keadaan inimengakibatkan pertumbuhan ekonomi menjadi lambatatau jika pun ada pertumbuhan dapat menciptakan jurang

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

strategi pembangunan nasional dan telah banyak kemajuanyang dicapai Namun demikian administrasi di Indonesiaseperti halnya di negara lain menghadapi banyak masalahMemasuki PJP II masalah ndash masalah tersebut dikenali danditampilkan dalam Repelita VI sebagai kendala ndash kendalayang harus diatasi Dengan berlandaskan hasil ndash hasil yangtelah dicapai dalam PJP I pembangunan administrasinegara dilanjutkan pada Repelita VI Sasarannya sesuaiamanat GBHN 1993 yaitu tertatanya manajemen aparaturnegara untuk meningkatkan kualitas kemampuan dankesejahteraan manusianya Terwujudnya administrasinegara yang handal Professional efisien dan efektifs ertatanggap terhadap aspirasi rakyat dan dinamika perubahanadalah bagian dari sasaran pembangunan administrasinegaraUraian lebih lanjut tentang berbagai konseppembangunan pokok ndash pokok bahasan dan aspek ndash aspeklain di bidang administrasi pembangunan tersebut diatasberturut ndash turut disajikan dalam lima bab setelah Bab 1Pendahuluan ini Pada Bab 2 Perkembangan PemikiranMengenai Administrasi Pembangunan sebagai suatubidang studi diuraikan pengertian administrasi danpembangunan konsep ndash konsep pembangunan khususnyamenurut literature ndash literature studi pembangunanperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasipembangunan termasuk aspek ruang atau perwilayahanserta kebijaksanaan publik dalam administrasipembangunanBab 3 Administrasi bagi Pembangunan membahaspengertian pendekatan dan ruang lingkup kegiatanadministrasi pembangunan dalam rangka manajemen ataupengelolaan pembangunan Selanjutnya Bab 4Pembangunan Administrasi menguraikan keadaanadministrasi di negara berkembang berbagai aspekpembangunan administrasis erta adnaya berbagaihambatan terhadap pembaharuan administrasiPembahasan mengenai pembangunan administrasiini dilanjutkan dengan uraian dalam Bab 5 mengenaiAdministrasi Pembangunan di Indonesia Isinyamengemukakan system administrasi negara di Indonesiaproses pengelolaan pembangunan melalui pelaksanaanfungsi ndash fungsi administrasi pada tingkat pusat maupundaerah seperti perencanaan pembiayaan pengeluaranpelaksanaan proyek pembangunan system pemantauandan evaluasi kiberja pembangunan pengawasanpembangunan serta masalah administrasi dan peran serta

masyarakat dalam pembangunan Selanjutnya dalam Bab 6diuraikan secara ringkas perkembangan selama PJP I danpembangunan administrasi yang diupayakan dalamRepelita VIBuku ini diakhiri dengan Bab 7 Penutup yangselain memberikan kata ndash kata akhir juga mengungkapkansejumlah pemikiran mengenai beberapa aspek yangmenjadi tantangan administrasi pembangunan di Indonesiadi tahun ndash tahun mendatang Administrasi akan tetapmenjadi perhatian mereka yang bergerak di bidangaakdemik maupun dalam dunia praktik karena perananpemerintah akan tetap besar dalam kehidupan danpembangunan suatu bangsa meskipun sifat atauorientasinya dapat bergeser atau berubah sesuai dengan

perkembangan zaman

Pada bab terdahulu telah diuraikan ciri ndash cirisistem pemerintahan di negara berkembang Dapatdisimpulkan bahwa membangun sistem administrasitradisional menjadi sistem administrasi tradisional menjadisistem administrasi modern yang mampumenyelenggarakan pembangunan merupakan salah satutujuan administrasi pembangunanUntuk mewujudkannya diselenggarakanpembangunan adminstrasi (administrative development)atau pembaharuan administrasi (administrative reform)Keduanya sering kali tidak terlalu dibedakan danmenyangkut perubahan ke arah perbaikan namun dapatdikatakan bahwa pembangunan administrasi (seperti jugaistilah administrasi pembangunan) pada umumnyadigunakan untuk negara berkembang sedangkanpembaharuan administrasi tidak dilakukan hanya di negaraberkembang tetapi juga dapat diterapkan di negara yangberarti dari keadaan tidak ada atau amat buruk denganmemperbaharui yang tidak perlu dari keadaan tidak adaatau amat burukUntuk mengetahui pembangunan administrasidibutuhkan perlu ditelusuri keadaan administrasi di negaraberkembang pada umumnya Dengan sendirinya negaraberkembang tersebut luas kategorinya dari yang sangatterbelakang (least developed) seperti banyak negara diAfrika sampai yang sudah mendekati tahap maju sepertibeberapa negara yang sekarang sudah disebut negaraindustri baru misalnya Malaysia Thailand dan sebagiannegara di Amerika Selatan

Tingkat perkembangan administrasi di negara ndashnegara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktof yangdapat disebut sebagai lingkungan adminisrasi Lingkunganadministrasi meliputi kondisi negara dan bangsa yangbersangkutan di bidang politik ekonomi dan sosialDi bidang politik lingkungan administrasimeliputi sistem politik yang dianut keterkaitan antara wwwginandjarcom 30Keadaan Administrasi di Negara BerkembangPada bab terdahulu telah diuraikan ciri ndash cirisistem pemerintahan di negara berkembang Dapatdisimpulkan bahwa membangun sistem administrasitradisional menjadi sistem administrasi tradisional menjadisistem administrasi modern yang mampumenyelenggarakan pembangunan merupakan salah satutujuan administrasi pembangunanUntuk mewujudkannya diselenggarakanpembangunan adminstrasi (administrative development)atau pembaharuan administrasi (administrative reform)Keduanya sering kali tidak terlalu dibedakan danmenyangkut perubahan ke arah perbaikan namun dapatdikatakan bahwa pembangunan administrasi (seperti jugaistilah administrasi pembangunan) pada umumnyadigunakan untuk negara berkembang sedangkanpembaharuan administrasi tidak dilakukan hanya di negaraberkembang tetapi juga dapat diterapkan di negara yangberarti dari keadaan tidak ada atau amat buruk denganmemperbaharui yang tidak perlu dari keadaan tidak adaatau amat burukUntuk mengetahui pembangunan administrasidibutuhkan perlu ditelusuri keadaan administrasi di negaraberkembang pada umumnya Dengan sendirinya negaraberkembang tersebut luas kategorinya dari yang sangatterbelakang (least developed) seperti banyak negara diAfrika sampai yang sudah mendekati tahap maju sepertibeberapa negara yang sekarang sudah disebut negaraindustri baru misalnya Malaysia Thailand dan sebagiannegara di Amerika SelatanTingkat perkembangan administrasi di negara ndashnegara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktof yangdapat disebut sebagai lingkungan adminisrasi Lingkunganadministrasi meliputi kondisi negara dan bangsa yangbersangkutan di bidang politik ekonomi dan sosialDi bidang politik lingkungan administrasimeliputi sistem politik yang dianut keterkaitan antaraadministrasi dengan pemegang kedaulatan dan kekuatan ndashkekuatan politik partisipasi masyarakat dalam proses

politik derajat keterbukaan dan kebebasan mengeluarkanpendapat dan berserikat kedudukan dan kekuatan hukumserta perkembangan budaya dan kelembagaan politik padaumumnya Dengan berbagai indikasi tersebut dapatdigambarkan lingkungan administrasi dalam bidangpolitikDi bidang ekonomi tercermin dalam sistemekonomi yang dianut apakah ekonomi terbuka dantertutup ekonomi pasar atau ekonomi yang didominasioleh pemerintah tingkat perkembangan ekonomi yangdiukur dari tingkat pendapatan atau perkembangan strukturproduksi dan ketenagakerjaan tingkat pertumbuhankemantapan atau stabilitas ekonomi tingkat kesejahteraanatau pemerataan pendapatan perkembangan kelembagaanekonomi serta penguasaan ilmu pengetahuan danteknologiDi bidang sosial banyak indikator yang telahdikembangkan di bidang pendidikans eperti tingkat melekhuruf dan partisipasi pendidikan di berbagai jenjangpendidikan di bidang kesehatan speerti usai harapanhidup tingkat mortalitas ibu yang melahirkan atau bayiyang dilahirkan derajat gizi masyarakat kehidupankeagamaan di bidang kependudukan seperti pertambahanpenduduk dan distribusi kependudukan menurut berbagaiukuran antara lain gender spasial suia dan sebagainyaperkembangan kelembagaan sosial budaya serta aspek ndashaspek sosial budaya lain yang luas seperti nilai ndash nilaibudaya tradisional dan modern antara lain sikap terhadap(etos) kerja kedisiplinan dan lain sebagainyaDengan mengenali berbagai indikator itu kita akanmemperoleh gambaran mengenai lingkungan administrasidi suatu negara baik negara maju maupun negaraberkembang Lingkungan administrasi di negaraberkembang akan memberikan gambaran keadaan yangtidak terlalu menguntungkan bagi bekerjanya administrasiSebaliknya administrasi yang terbelakang artinya yangBab 4Pembangunan Administrasiwwwginandjarcom 31tidak memenuhi persyaratan ndash persyaratan bagiadministrasi yang seharusnya akan memperburuk keadaanatau lingkungannya Hubungan timbal balik antaraadministrasi dan lingkungan ini amat besar intensitasnyadalam administrasi negara dibanding jenis administrasilainnyaDengan sendirinya pengkajian yang mendalam

mengenai keadaan administrasi di negara berkembangdalam berbagai kategori perlu dilakukan oleh pelajar ilmuadministrasi yang ingin mendalami administrasipembangunan Namun sebagai pengantar mengenalkarakteristik umum yang menunjukkan pola administrasidi negara berkembang telah cukup bermanfaat sebagaidasar pengetahuan untuk dikembangkan lebih lanjutSeperti telah dikemukakan pada bab sebelumnyapendekatan untuk telaah pembangunan atau pembaharuanadministrasi akan dilakukan dari sisi administrasi sebagaiorganisasi pemerintahan Pendekatan ini sama dengan apayang dikatakan oleh Jreisat (1991) bahwa fokus darisistem administrasi sebagai organisasi pemerintahanPendekatan ini sama dengan apa yang dikatakan olehJreisat (1991) bahwa fokus dari sistem administrasi negarasebagai unit analisis cenderung terkonsentrasi padabirokrasi baik sebagai institusi nasional maupun dalamhubungan dengan lingkungannya Yang dimaksud denganbirokrasi disini adalah tingkatan nasional dari administrasiyang memperlihatkan ciri ndash ciri yang bersifat umum(overall) yang mempengaruhi pelayanan publik yangbersifat tradisional serta pengelolaan pembangunan sosialekonomi di negara berkembangStudi awal mengenai analisis administrasi dalamperkembangannya kira ndash kira conunterpart teori Rostow dibidang ekonomi diberikan oleh Riggs (1964) Iamenggambarkan taraf ndash taraf perkembangan administrasimulai dari tingkat terbelakang sampai yang paling majuRiggs mengemukakan suatu teori yang dikenalsebagai the theory of prismatic society di mana iamenempatkan fase transisi dalam perkembangan suatumasyarakat sebagai prismatic society yang apabila ditarikgaris linear terletak antara apa yang dinamakan sebagaifused society untuk masyarakat tradisional dan diffractedsociety untuk masyarakat yang lebih maju Istilah ndash istilahtersebut dipinjamnya dari ilmu pengetahuan eksaktakhususnya ilmu fisika dengan menggunakan sifat ndash sifatyang dimiliki suatu prisma terhadap cahaya Modelbirokrasi pada masyarakat yang prismatis disebutnyasebagai bureau atau sala model dan untuk masayrkaattradisional atau fused society model administrasinyadisebut chamber sedangkan untuk masyarkaat yang telahmaju atau diffracted diberinya istilah officeRiggs melandaskan teorinya itu atas dasartingkatan fungsionalisasi yang telah berkembang di dalamsuatu masyarakat Di dalam fused society fungsi ndash fungsi

tersebut masih terpusat dan sistem organisasinya belumberkembangs edangkan di dalam diffracted society fungsindash fungsi tersebut telah terpencar dan organisasinya telahberkembang Model prisma menunjukkan masa transisidan berada di antaranya dan merupakan model daribirokrasi di banyak negara berkembangMenurut Heady (1995) untuk kepentingan kajianmengenai pembangunan administrasi ada baiknyadipelahjari gambaran wajah (features) administrasi yangbersifat umum (common) di negara berkembang Headymenunjukkan ada lima ciri administrasi yang indikasinyadiketemukan secara umum di banyak negara berkembangPertama pola dasar (basic pattern) administrasipublik atau administrasi negara bersifat jiplakan (imitative)daripada asli (indigenous) Negara ndash negara berkembangbaik negara yang pernah dijajah bangsa Barat maupuntidak cenderung meniru sistem administrasi Barat Negarayang pernah dijajah pada umumnya mengikuti pola negarayang menjajahnya Kingsley seperti dikutip oleh Headymenyatakan bahwa di negara bekas jajahanpengorganisasian jawatan ndash jawatan perilaku birokratbahkan penampilannya mengikuti karakteristikpenjajahnya dan merupakan kelanjutan dari administrasikolonial Adminisrtasi kolonial itu sendiri diterapkanhanya did aerah jajahan dan tidak di negara asalnyasendiri Sehingga berbeda dengan administrasi di negarapenjajahnya administrasi kolonial bersifat elitis otoritermenjauh (aloof) atau jauh dari masyarakat danlingkungannya serta paternalistik Pola administrasikolonial ini diwarisi oleh administrasi di negara ndash negarayang baru merdeka bahkan sampai sekarang masihmenjadi ciri birokrasi di banyak negara berkembangKedua birokrasi di negara berkembangkekurangan (deficient) sumber daya manusia terampiluntuk menyelenggarakan pembangunan Kekurangan inibukan dalam arti jumlah tetapi kualitas Dalam jumlahjustru sebaliknya birokrasi di negara berkembangmengerjakan orang lebih dari yang diperlukan(overstaffed) Yang justru kurang adalah administratoryang terlatih dengan kapasitas manajemen (managementcapacity) keterampilan ndash keterampilan pembangunan(development skills) dan penguasaan teknis (technicalcompetence) yang memadai Pada umumnya keadaan inimencerminkan kondisi atau taraf pendidikan suatu negaraNamun tidak selalu berarti terkait dengan kurangnyafasilitas pendidikan atau orang ndash orang yang berijasah

Heady menunjukkan kasus India dan Mesir yang memilikibanyak tenaga berpendidikan tinggi tetapi menganggurDari data yang kita ketahui keadaan itu juga berlaku diIndonesia dewasa ini (Kartasasmita 1995f) Kondisi yangdemikian yakni pengangguran orang berpendidikan cukuptinggi seringkali disebabkan oleh pendidikan yang tidakwwwginandjarcom 32sesuai dengan kebutuhan pembangunan atau dihasilkanoleh lembaga pendidikan yang tidak berkualitas (marginalinstitutions)Ketiga birokrasi lebih berorientasi kepada hal-hallain dari pada mengarah kepada yang benar-benarmenghasilkan (production directed) Dengan kata lainbirokrat lebih berusaha mewujudkan tujuan pribadinyadibanding pencapaian sasaran-sasaran program Riggs(1964) menyatakannya sebagai preferensi birokrat ataskemanfaatan pribadi (personal expediency) ketimbangkepentingan masyarakat (public-principled interest) Darisifat seperti ini lahir nepotisme penyalahgunaankewenangan korupsi dan berbagai penyakit birokrasiyang menyebabkan aparat birokrasi dinegara berkembangpada umumnya memiliki kredibilitas yang rendah dandianggap tidak mengenal etika Dibanyak negaraberkembang korupsi telah merajalela sedemikian rupasehigga menjadi fenomena yang sangat prevalent danditerima sebagai sesuatu yang wajar atau menurut istilahHeady sanctioned by social mores dan semiinstitutionalizedKeempat adanya kesenjangan yang lebar antaraapa yang dinyatakan atau yang hendak ditampilkan dengankenyataan (discrepency between form and reality) Riggs(1964) menyebutkan fenomena umum ini sebagaiformalisme yaitu gejala yang lebih berpegang kepadawujud-wujud dan ekspresi-ekspresi formal dibanding yangsesungguhnya terjadi Hal ini tercermin dalam penetapanperundang-perundangan yang tidak mungkin dilaksanakanperaturan-peraturan yang dilanggar sendiri oleh yangmenetapkan memusatkan kekuasaan meskipun resminyaada desentralisasi dan pendelegasian kewenanganmelaporkan hal yang baik-baik dan tidak mengetengahkankeadaan yang tidak baik atau masalah yang sesungguhnyadihadapi Bahkan tidak jarang memalsukan ataumemanipulasi data untuk memberi gambaran yangmenguntungkanKelima birokrasi dinegara berkembang acap kalibersifat otonom artinya lepas dari proses politik dan

pengawasan masyarakat Ciri ini merupakan warisanadministrasi kolonial yang memerintah secara absolut atausikap feodal dalam zaman kolonial yang terus hidup danberlanjut setelah merdeka dibanyak negara berkembangpada awalnya orang yang paling terpelajar atau elitebangsa yang bersangkutan memang berkumpul dibirokrasi sehingga kelompok di luar itu sulit dapatmenandingi birokrasi dalam pengetahuan mengenaipemerintahan dan akibatnya pengawasan menjasi tidakefektifTerhadap analisis dari Heady ini dapatditambahkan dua karakteristik hasil pengamatan Wallis(1989) Pertama dibanyak negara berkembang birokrasisangat dan makin bertambah birokratik Departemendepartemenbadan-badan dan lembaga-lembaga birokrasiberkembang terus Juga berkembang dan berperan besarbadan-badan para-statal yakni badan-badan usaha negarayang umumnya bekerja tidak efisien Kedua unsur ndash unsurnonbirokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasiMisalnya hubungan keluarga dan hubungan ndash hubunganprimordial lain seperti suku dan agama dan keterkaitanpolitik (political connections) mempengaruhi birokrasiyang sangat bertentangan dengan asas birokrasi yang baik(misalnya menurut kriteria Weber)Pembaharuan AdministrasiKeadaan tersebut diatas ingin diperbaiki melaluipembangunan administrasi Banyak konsep dikembangkandalam pembangunan atau pembaharuan administrasi(untuk negara berkembang kedua istilah tersebut seringkalidapat digunakan untuk maksud yang sama) Di antaranyapengkajian paling awal dan banyak menjadi rujukan parapakar administrasi pembangunan selanjutnya adalahkonsep dari Riggs juga Menurut Riggs (1966)pembaharuan administrasi merupakan suatu pola yangmenunjukkan peningkatan efektivitas pemanfaatan sumberdaya yang tersedia untuk mencapai tujuan yang telahditetapkanBirokrasi itu sendiri menurut penglihatan Riggsmerupakan sebuah organisasi yang konkrit terdirid ariperan ndash peran yang bersifat hirarkis dan saling berkaitanyang bertindak secara formal sebagai alat (agent) untuksuatu kesatuan (entity) atau sistem sosial yang lebih besarDengan demikian menurut pandangan ini tujuan daribirokrasi itu sendiri Atas dasar itu makakebertanggungjawaban (accountability) dari birokrasidalam menjalankan tugas mewujudkan tujuan sangat

esensial sifatnya Oleh karena itu pembaharuanadministrasi akan berkaitan erat dengan peningkatankebertanggungjawaban dalam proses pengambilankeputusan atau dalam hal bagaimana sumber dayainstrumental dimobilisasi untuk mencapai tujuanRiggs melihat pembaharuan administrasi dari duasisi yaitu perubahan struktural dan kinerja (performance)Secara struktural Riggs menggunakan diferensiasistruktural sebagai salah satu ukuran Pandangan inididasarkan atas kecenderungan peran ndash peran yang makinterspesialisasikan (role specialization) dan pembagianpekerjaan (division of labor) yang makin tajam dan intensdalam masyarkaat modern Secara khusus Riggsmenganalisis diferensiasi politik dan administrasi dalamproses pengambilan keputusan yang dipandangnya sebagaiindikator perkembangan ke arah modernisasi Dalamkonteks ini ia melihat berkembangnya kelompok ndashkelompok kepentingan partai ndash partai politik danorganisasi ndash organisasi masyarakat lembaga ndash lembagawwwginandjarcom 33perwakilan lembaga ndash lembaga peradilan khusus sebagaiciri penting dalam proses pembaharuan administrasiMengenai kinerja Riggs menekankan sebagaiukuran bukan hanya kinerja seseorang atau suatu unittetapi bagaimana peran dan pengaruhnya kepada kinerjayang lain atau organisasi secara keseluruhan Iamenekankan pentingnya kerjasama dan teamwork danmembedakan kinerja perorangan (personal performance)dengan kinerja bersama (social performance)Riggs juga membedakan antara hasil(accomplishment) dengan upaya yang dilakukan(endeavour) Dalam pembaharuan administrasi perhatianlebih dicurahkan pada upaya bukan semata ndash mata hasilContohnya petugas pajak yang menarik pajak dankelompok orang ndash orang kaya dengan mudah akanmemperoleh hasil lebih besar dibandingkan denganpetugas yang bertanggungjawab menarik pajak dari lapisanyang rendah pendapatannyaDua aspek kinerja yang menjadi ukuran adalahefektivitas dan efisiensi Efektifitas berkaitan denganseberapa jauh sasaran telah tercapai dan efisiensimenunjukkan bagaimana mencapainya yakni dibandingusaha biaya atau pengorganan yang harus dikeluarkanRiggs kemudian mempelajari lebih lanjuthubungan antara tingkat diferensiasi dan tingkat kinerjadalam konteks paradigma prismatic society-nya Dengan

teori ndash teorinya itu sistem yang maju atau diffractedadalah yang skala diferensiasi dan kinerjanya tinggisedangkan sistem yang agak terdiferensiasi dan kinerjanyarendah adalah prismatic yaitu birokrasi umumnya dinegara berkembangWallis (1989) mengartikan pembaharuanadministrasi sebagai induced permanent improvement inadministration Dari batasan ini ada tiga aspek yakni (1) Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaansebelumnya(2) Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja(deliberate) dan bukan terjadi secara kebetulan atautanpa usaha(3) Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dantidak sementara untuk kemudian kembali legi kekeadaan semulaEsman (1995) dalam sebuah analisis yang lebihmutakhir mengenai keadaan administrasi di negaraberkembang menunjukan bahawa upaya memperbaikikinerja birokrasi negar harus meliputi ketanggapan(responsivenes) terhadap pengawasan politik efisiensidalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalampemberian pelayanan Untuk itu parbaikan meliputipeningkatan keterampilan atau penguasaan teknologiinformasi dan manajemen finansial pengaturan ataupengelompokan kembali (realigment) fungsi-fungsi sistem insentif memanusiakan manajemen (humanisingmanagement) dan mendorong partisipasi yang seluasluasnyadalam pengambilan keputusan serta cararekrutmen yan harus lebih bersifat representatifSementara itu di dunia maju berkembang kritikkritikterhadap peranan birokrasi yang makin besar sebagaiakibat dari apa yang disebut Esman sebagai activist statePersoalannya mengarah bukan semata-mata pada besarkecilnya birokrasi tetapi pada peningkatan kualitaspelayanan serta kepekaan terhadap aspriasi masyarakat danpartisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan(Mengenai hal lihat kembali uraian mengenaiperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi negarapada Bab 2)Pembangunan administrasi di negara berkembangpada umumnya dilkukan mengikuti pola yangdikembangkan di negara maju baik sistem yangditerapkan di negara berkembang melalui berbagai bentukbantuan teknik yang biasanya berada di bawah judulldquopengemabangan kelembagaaanrdquo (institution building)

Banyak program pembangunan kelembagaan birokrasi dinegara berkembang dibantu dengan para ahli beasiswadan pembiayaan oleh negara-negara maju lembagalembagainternasional seperti badan-badan PerserikatanBangsa-Bangsa dan Bank Dunia serta organisasiorganisasiswasta seperti Ford Foundation dan RockefellerFoundationDengan berbagai program tersebut dan melaluiliteratur dan studi-studi perbandingan negara-negaraberkembang mengadopsi prinsip-prinsip administrasimodern dan menerapkan ke dalam sistemnyaYang terjadi adalah suatu bybird dari sistem yangdiadopsi dan luar dan kebiasaan lama yang masih tidakmudah dilepaskanSejak awal telah dijelaskan oleh pakar bahwatantangan utama pembangunan lebih bersifat administratifdaripada ekonomi dan bukan pula kekurangan sumberdaya alam (Stone 1996) Oleh karena itu pembangunanatau pembahruan administrasi menjadi bagian pentingdalam program pembangunan di hampir semua negaraberkembangDengan asumsi bahwa birokrasi harus berperanaktif mengisi ke vacum-an karena kekuatan-kekuatanpembangunan lain dalam masyarakat tidak ada atau belumberkembag maka birokrasi di negara berkembang tumbuhcepat Pertumbuhan itu lebih dalam arti fisik dibandingkualitas Artinya organisasi berperan besar dalampenetapan tujuan (objectives setting) pengendalianpengaturan pemeliharaan stabilitas dan segala kegiatanwwwginandjarcom 34lain yang berkenaan dengan segenap aspek kehidupanmasyarakatDi bidang ekonomi peranan pemerintah bukanhanya dalam pengaturan atau penetapan kebijaksanaannamun juga langsung dalam pelaksanaan sebagai pelakuaktif Fungsi pelaku aktif ini dilaksanakan antara lainmelalui para statal atau Badan Usaha Milik Negara(BUMN) Di Nigeria saja sesudah kemerdekaan telahdibentuk 800 BUMN (Baker 1995) Di Indonesia padaawal PJP I terdapat 186 BUMN (Lampiran PidatoKenegaraan Presiden RI 16 Agustus 1994) Akibatnyabirokrasi pemerintah tidal dapat lagi berfungsi sebagaimotor pembangunan bahkan sering kali lebih menjadipenghambat Dibidang ekonomi keadaan inimengakibatkan pertumbuhan ekonomi menjadi lambatatau jika pun ada pertumbuhan dapat menciptakan jurang

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

masyarakat dalam pembangunan Selanjutnya dalam Bab 6diuraikan secara ringkas perkembangan selama PJP I danpembangunan administrasi yang diupayakan dalamRepelita VIBuku ini diakhiri dengan Bab 7 Penutup yangselain memberikan kata ndash kata akhir juga mengungkapkansejumlah pemikiran mengenai beberapa aspek yangmenjadi tantangan administrasi pembangunan di Indonesiadi tahun ndash tahun mendatang Administrasi akan tetapmenjadi perhatian mereka yang bergerak di bidangaakdemik maupun dalam dunia praktik karena perananpemerintah akan tetap besar dalam kehidupan danpembangunan suatu bangsa meskipun sifat atauorientasinya dapat bergeser atau berubah sesuai dengan

perkembangan zaman

Pada bab terdahulu telah diuraikan ciri ndash cirisistem pemerintahan di negara berkembang Dapatdisimpulkan bahwa membangun sistem administrasitradisional menjadi sistem administrasi tradisional menjadisistem administrasi modern yang mampumenyelenggarakan pembangunan merupakan salah satutujuan administrasi pembangunanUntuk mewujudkannya diselenggarakanpembangunan adminstrasi (administrative development)atau pembaharuan administrasi (administrative reform)Keduanya sering kali tidak terlalu dibedakan danmenyangkut perubahan ke arah perbaikan namun dapatdikatakan bahwa pembangunan administrasi (seperti jugaistilah administrasi pembangunan) pada umumnyadigunakan untuk negara berkembang sedangkanpembaharuan administrasi tidak dilakukan hanya di negaraberkembang tetapi juga dapat diterapkan di negara yangberarti dari keadaan tidak ada atau amat buruk denganmemperbaharui yang tidak perlu dari keadaan tidak adaatau amat burukUntuk mengetahui pembangunan administrasidibutuhkan perlu ditelusuri keadaan administrasi di negaraberkembang pada umumnya Dengan sendirinya negaraberkembang tersebut luas kategorinya dari yang sangatterbelakang (least developed) seperti banyak negara diAfrika sampai yang sudah mendekati tahap maju sepertibeberapa negara yang sekarang sudah disebut negaraindustri baru misalnya Malaysia Thailand dan sebagiannegara di Amerika Selatan

Tingkat perkembangan administrasi di negara ndashnegara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktof yangdapat disebut sebagai lingkungan adminisrasi Lingkunganadministrasi meliputi kondisi negara dan bangsa yangbersangkutan di bidang politik ekonomi dan sosialDi bidang politik lingkungan administrasimeliputi sistem politik yang dianut keterkaitan antara wwwginandjarcom 30Keadaan Administrasi di Negara BerkembangPada bab terdahulu telah diuraikan ciri ndash cirisistem pemerintahan di negara berkembang Dapatdisimpulkan bahwa membangun sistem administrasitradisional menjadi sistem administrasi tradisional menjadisistem administrasi modern yang mampumenyelenggarakan pembangunan merupakan salah satutujuan administrasi pembangunanUntuk mewujudkannya diselenggarakanpembangunan adminstrasi (administrative development)atau pembaharuan administrasi (administrative reform)Keduanya sering kali tidak terlalu dibedakan danmenyangkut perubahan ke arah perbaikan namun dapatdikatakan bahwa pembangunan administrasi (seperti jugaistilah administrasi pembangunan) pada umumnyadigunakan untuk negara berkembang sedangkanpembaharuan administrasi tidak dilakukan hanya di negaraberkembang tetapi juga dapat diterapkan di negara yangberarti dari keadaan tidak ada atau amat buruk denganmemperbaharui yang tidak perlu dari keadaan tidak adaatau amat burukUntuk mengetahui pembangunan administrasidibutuhkan perlu ditelusuri keadaan administrasi di negaraberkembang pada umumnya Dengan sendirinya negaraberkembang tersebut luas kategorinya dari yang sangatterbelakang (least developed) seperti banyak negara diAfrika sampai yang sudah mendekati tahap maju sepertibeberapa negara yang sekarang sudah disebut negaraindustri baru misalnya Malaysia Thailand dan sebagiannegara di Amerika SelatanTingkat perkembangan administrasi di negara ndashnegara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktof yangdapat disebut sebagai lingkungan adminisrasi Lingkunganadministrasi meliputi kondisi negara dan bangsa yangbersangkutan di bidang politik ekonomi dan sosialDi bidang politik lingkungan administrasimeliputi sistem politik yang dianut keterkaitan antaraadministrasi dengan pemegang kedaulatan dan kekuatan ndashkekuatan politik partisipasi masyarakat dalam proses

politik derajat keterbukaan dan kebebasan mengeluarkanpendapat dan berserikat kedudukan dan kekuatan hukumserta perkembangan budaya dan kelembagaan politik padaumumnya Dengan berbagai indikasi tersebut dapatdigambarkan lingkungan administrasi dalam bidangpolitikDi bidang ekonomi tercermin dalam sistemekonomi yang dianut apakah ekonomi terbuka dantertutup ekonomi pasar atau ekonomi yang didominasioleh pemerintah tingkat perkembangan ekonomi yangdiukur dari tingkat pendapatan atau perkembangan strukturproduksi dan ketenagakerjaan tingkat pertumbuhankemantapan atau stabilitas ekonomi tingkat kesejahteraanatau pemerataan pendapatan perkembangan kelembagaanekonomi serta penguasaan ilmu pengetahuan danteknologiDi bidang sosial banyak indikator yang telahdikembangkan di bidang pendidikans eperti tingkat melekhuruf dan partisipasi pendidikan di berbagai jenjangpendidikan di bidang kesehatan speerti usai harapanhidup tingkat mortalitas ibu yang melahirkan atau bayiyang dilahirkan derajat gizi masyarakat kehidupankeagamaan di bidang kependudukan seperti pertambahanpenduduk dan distribusi kependudukan menurut berbagaiukuran antara lain gender spasial suia dan sebagainyaperkembangan kelembagaan sosial budaya serta aspek ndashaspek sosial budaya lain yang luas seperti nilai ndash nilaibudaya tradisional dan modern antara lain sikap terhadap(etos) kerja kedisiplinan dan lain sebagainyaDengan mengenali berbagai indikator itu kita akanmemperoleh gambaran mengenai lingkungan administrasidi suatu negara baik negara maju maupun negaraberkembang Lingkungan administrasi di negaraberkembang akan memberikan gambaran keadaan yangtidak terlalu menguntungkan bagi bekerjanya administrasiSebaliknya administrasi yang terbelakang artinya yangBab 4Pembangunan Administrasiwwwginandjarcom 31tidak memenuhi persyaratan ndash persyaratan bagiadministrasi yang seharusnya akan memperburuk keadaanatau lingkungannya Hubungan timbal balik antaraadministrasi dan lingkungan ini amat besar intensitasnyadalam administrasi negara dibanding jenis administrasilainnyaDengan sendirinya pengkajian yang mendalam

mengenai keadaan administrasi di negara berkembangdalam berbagai kategori perlu dilakukan oleh pelajar ilmuadministrasi yang ingin mendalami administrasipembangunan Namun sebagai pengantar mengenalkarakteristik umum yang menunjukkan pola administrasidi negara berkembang telah cukup bermanfaat sebagaidasar pengetahuan untuk dikembangkan lebih lanjutSeperti telah dikemukakan pada bab sebelumnyapendekatan untuk telaah pembangunan atau pembaharuanadministrasi akan dilakukan dari sisi administrasi sebagaiorganisasi pemerintahan Pendekatan ini sama dengan apayang dikatakan oleh Jreisat (1991) bahwa fokus darisistem administrasi sebagai organisasi pemerintahanPendekatan ini sama dengan apa yang dikatakan olehJreisat (1991) bahwa fokus dari sistem administrasi negarasebagai unit analisis cenderung terkonsentrasi padabirokrasi baik sebagai institusi nasional maupun dalamhubungan dengan lingkungannya Yang dimaksud denganbirokrasi disini adalah tingkatan nasional dari administrasiyang memperlihatkan ciri ndash ciri yang bersifat umum(overall) yang mempengaruhi pelayanan publik yangbersifat tradisional serta pengelolaan pembangunan sosialekonomi di negara berkembangStudi awal mengenai analisis administrasi dalamperkembangannya kira ndash kira conunterpart teori Rostow dibidang ekonomi diberikan oleh Riggs (1964) Iamenggambarkan taraf ndash taraf perkembangan administrasimulai dari tingkat terbelakang sampai yang paling majuRiggs mengemukakan suatu teori yang dikenalsebagai the theory of prismatic society di mana iamenempatkan fase transisi dalam perkembangan suatumasyarakat sebagai prismatic society yang apabila ditarikgaris linear terletak antara apa yang dinamakan sebagaifused society untuk masyarakat tradisional dan diffractedsociety untuk masyarakat yang lebih maju Istilah ndash istilahtersebut dipinjamnya dari ilmu pengetahuan eksaktakhususnya ilmu fisika dengan menggunakan sifat ndash sifatyang dimiliki suatu prisma terhadap cahaya Modelbirokrasi pada masyarakat yang prismatis disebutnyasebagai bureau atau sala model dan untuk masayrkaattradisional atau fused society model administrasinyadisebut chamber sedangkan untuk masyarkaat yang telahmaju atau diffracted diberinya istilah officeRiggs melandaskan teorinya itu atas dasartingkatan fungsionalisasi yang telah berkembang di dalamsuatu masyarakat Di dalam fused society fungsi ndash fungsi

tersebut masih terpusat dan sistem organisasinya belumberkembangs edangkan di dalam diffracted society fungsindash fungsi tersebut telah terpencar dan organisasinya telahberkembang Model prisma menunjukkan masa transisidan berada di antaranya dan merupakan model daribirokrasi di banyak negara berkembangMenurut Heady (1995) untuk kepentingan kajianmengenai pembangunan administrasi ada baiknyadipelahjari gambaran wajah (features) administrasi yangbersifat umum (common) di negara berkembang Headymenunjukkan ada lima ciri administrasi yang indikasinyadiketemukan secara umum di banyak negara berkembangPertama pola dasar (basic pattern) administrasipublik atau administrasi negara bersifat jiplakan (imitative)daripada asli (indigenous) Negara ndash negara berkembangbaik negara yang pernah dijajah bangsa Barat maupuntidak cenderung meniru sistem administrasi Barat Negarayang pernah dijajah pada umumnya mengikuti pola negarayang menjajahnya Kingsley seperti dikutip oleh Headymenyatakan bahwa di negara bekas jajahanpengorganisasian jawatan ndash jawatan perilaku birokratbahkan penampilannya mengikuti karakteristikpenjajahnya dan merupakan kelanjutan dari administrasikolonial Adminisrtasi kolonial itu sendiri diterapkanhanya did aerah jajahan dan tidak di negara asalnyasendiri Sehingga berbeda dengan administrasi di negarapenjajahnya administrasi kolonial bersifat elitis otoritermenjauh (aloof) atau jauh dari masyarakat danlingkungannya serta paternalistik Pola administrasikolonial ini diwarisi oleh administrasi di negara ndash negarayang baru merdeka bahkan sampai sekarang masihmenjadi ciri birokrasi di banyak negara berkembangKedua birokrasi di negara berkembangkekurangan (deficient) sumber daya manusia terampiluntuk menyelenggarakan pembangunan Kekurangan inibukan dalam arti jumlah tetapi kualitas Dalam jumlahjustru sebaliknya birokrasi di negara berkembangmengerjakan orang lebih dari yang diperlukan(overstaffed) Yang justru kurang adalah administratoryang terlatih dengan kapasitas manajemen (managementcapacity) keterampilan ndash keterampilan pembangunan(development skills) dan penguasaan teknis (technicalcompetence) yang memadai Pada umumnya keadaan inimencerminkan kondisi atau taraf pendidikan suatu negaraNamun tidak selalu berarti terkait dengan kurangnyafasilitas pendidikan atau orang ndash orang yang berijasah

Heady menunjukkan kasus India dan Mesir yang memilikibanyak tenaga berpendidikan tinggi tetapi menganggurDari data yang kita ketahui keadaan itu juga berlaku diIndonesia dewasa ini (Kartasasmita 1995f) Kondisi yangdemikian yakni pengangguran orang berpendidikan cukuptinggi seringkali disebabkan oleh pendidikan yang tidakwwwginandjarcom 32sesuai dengan kebutuhan pembangunan atau dihasilkanoleh lembaga pendidikan yang tidak berkualitas (marginalinstitutions)Ketiga birokrasi lebih berorientasi kepada hal-hallain dari pada mengarah kepada yang benar-benarmenghasilkan (production directed) Dengan kata lainbirokrat lebih berusaha mewujudkan tujuan pribadinyadibanding pencapaian sasaran-sasaran program Riggs(1964) menyatakannya sebagai preferensi birokrat ataskemanfaatan pribadi (personal expediency) ketimbangkepentingan masyarakat (public-principled interest) Darisifat seperti ini lahir nepotisme penyalahgunaankewenangan korupsi dan berbagai penyakit birokrasiyang menyebabkan aparat birokrasi dinegara berkembangpada umumnya memiliki kredibilitas yang rendah dandianggap tidak mengenal etika Dibanyak negaraberkembang korupsi telah merajalela sedemikian rupasehigga menjadi fenomena yang sangat prevalent danditerima sebagai sesuatu yang wajar atau menurut istilahHeady sanctioned by social mores dan semiinstitutionalizedKeempat adanya kesenjangan yang lebar antaraapa yang dinyatakan atau yang hendak ditampilkan dengankenyataan (discrepency between form and reality) Riggs(1964) menyebutkan fenomena umum ini sebagaiformalisme yaitu gejala yang lebih berpegang kepadawujud-wujud dan ekspresi-ekspresi formal dibanding yangsesungguhnya terjadi Hal ini tercermin dalam penetapanperundang-perundangan yang tidak mungkin dilaksanakanperaturan-peraturan yang dilanggar sendiri oleh yangmenetapkan memusatkan kekuasaan meskipun resminyaada desentralisasi dan pendelegasian kewenanganmelaporkan hal yang baik-baik dan tidak mengetengahkankeadaan yang tidak baik atau masalah yang sesungguhnyadihadapi Bahkan tidak jarang memalsukan ataumemanipulasi data untuk memberi gambaran yangmenguntungkanKelima birokrasi dinegara berkembang acap kalibersifat otonom artinya lepas dari proses politik dan

pengawasan masyarakat Ciri ini merupakan warisanadministrasi kolonial yang memerintah secara absolut atausikap feodal dalam zaman kolonial yang terus hidup danberlanjut setelah merdeka dibanyak negara berkembangpada awalnya orang yang paling terpelajar atau elitebangsa yang bersangkutan memang berkumpul dibirokrasi sehingga kelompok di luar itu sulit dapatmenandingi birokrasi dalam pengetahuan mengenaipemerintahan dan akibatnya pengawasan menjasi tidakefektifTerhadap analisis dari Heady ini dapatditambahkan dua karakteristik hasil pengamatan Wallis(1989) Pertama dibanyak negara berkembang birokrasisangat dan makin bertambah birokratik Departemendepartemenbadan-badan dan lembaga-lembaga birokrasiberkembang terus Juga berkembang dan berperan besarbadan-badan para-statal yakni badan-badan usaha negarayang umumnya bekerja tidak efisien Kedua unsur ndash unsurnonbirokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasiMisalnya hubungan keluarga dan hubungan ndash hubunganprimordial lain seperti suku dan agama dan keterkaitanpolitik (political connections) mempengaruhi birokrasiyang sangat bertentangan dengan asas birokrasi yang baik(misalnya menurut kriteria Weber)Pembaharuan AdministrasiKeadaan tersebut diatas ingin diperbaiki melaluipembangunan administrasi Banyak konsep dikembangkandalam pembangunan atau pembaharuan administrasi(untuk negara berkembang kedua istilah tersebut seringkalidapat digunakan untuk maksud yang sama) Di antaranyapengkajian paling awal dan banyak menjadi rujukan parapakar administrasi pembangunan selanjutnya adalahkonsep dari Riggs juga Menurut Riggs (1966)pembaharuan administrasi merupakan suatu pola yangmenunjukkan peningkatan efektivitas pemanfaatan sumberdaya yang tersedia untuk mencapai tujuan yang telahditetapkanBirokrasi itu sendiri menurut penglihatan Riggsmerupakan sebuah organisasi yang konkrit terdirid ariperan ndash peran yang bersifat hirarkis dan saling berkaitanyang bertindak secara formal sebagai alat (agent) untuksuatu kesatuan (entity) atau sistem sosial yang lebih besarDengan demikian menurut pandangan ini tujuan daribirokrasi itu sendiri Atas dasar itu makakebertanggungjawaban (accountability) dari birokrasidalam menjalankan tugas mewujudkan tujuan sangat

esensial sifatnya Oleh karena itu pembaharuanadministrasi akan berkaitan erat dengan peningkatankebertanggungjawaban dalam proses pengambilankeputusan atau dalam hal bagaimana sumber dayainstrumental dimobilisasi untuk mencapai tujuanRiggs melihat pembaharuan administrasi dari duasisi yaitu perubahan struktural dan kinerja (performance)Secara struktural Riggs menggunakan diferensiasistruktural sebagai salah satu ukuran Pandangan inididasarkan atas kecenderungan peran ndash peran yang makinterspesialisasikan (role specialization) dan pembagianpekerjaan (division of labor) yang makin tajam dan intensdalam masyarkaat modern Secara khusus Riggsmenganalisis diferensiasi politik dan administrasi dalamproses pengambilan keputusan yang dipandangnya sebagaiindikator perkembangan ke arah modernisasi Dalamkonteks ini ia melihat berkembangnya kelompok ndashkelompok kepentingan partai ndash partai politik danorganisasi ndash organisasi masyarakat lembaga ndash lembagawwwginandjarcom 33perwakilan lembaga ndash lembaga peradilan khusus sebagaiciri penting dalam proses pembaharuan administrasiMengenai kinerja Riggs menekankan sebagaiukuran bukan hanya kinerja seseorang atau suatu unittetapi bagaimana peran dan pengaruhnya kepada kinerjayang lain atau organisasi secara keseluruhan Iamenekankan pentingnya kerjasama dan teamwork danmembedakan kinerja perorangan (personal performance)dengan kinerja bersama (social performance)Riggs juga membedakan antara hasil(accomplishment) dengan upaya yang dilakukan(endeavour) Dalam pembaharuan administrasi perhatianlebih dicurahkan pada upaya bukan semata ndash mata hasilContohnya petugas pajak yang menarik pajak dankelompok orang ndash orang kaya dengan mudah akanmemperoleh hasil lebih besar dibandingkan denganpetugas yang bertanggungjawab menarik pajak dari lapisanyang rendah pendapatannyaDua aspek kinerja yang menjadi ukuran adalahefektivitas dan efisiensi Efektifitas berkaitan denganseberapa jauh sasaran telah tercapai dan efisiensimenunjukkan bagaimana mencapainya yakni dibandingusaha biaya atau pengorganan yang harus dikeluarkanRiggs kemudian mempelajari lebih lanjuthubungan antara tingkat diferensiasi dan tingkat kinerjadalam konteks paradigma prismatic society-nya Dengan

teori ndash teorinya itu sistem yang maju atau diffractedadalah yang skala diferensiasi dan kinerjanya tinggisedangkan sistem yang agak terdiferensiasi dan kinerjanyarendah adalah prismatic yaitu birokrasi umumnya dinegara berkembangWallis (1989) mengartikan pembaharuanadministrasi sebagai induced permanent improvement inadministration Dari batasan ini ada tiga aspek yakni (1) Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaansebelumnya(2) Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja(deliberate) dan bukan terjadi secara kebetulan atautanpa usaha(3) Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dantidak sementara untuk kemudian kembali legi kekeadaan semulaEsman (1995) dalam sebuah analisis yang lebihmutakhir mengenai keadaan administrasi di negaraberkembang menunjukan bahawa upaya memperbaikikinerja birokrasi negar harus meliputi ketanggapan(responsivenes) terhadap pengawasan politik efisiensidalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalampemberian pelayanan Untuk itu parbaikan meliputipeningkatan keterampilan atau penguasaan teknologiinformasi dan manajemen finansial pengaturan ataupengelompokan kembali (realigment) fungsi-fungsi sistem insentif memanusiakan manajemen (humanisingmanagement) dan mendorong partisipasi yang seluasluasnyadalam pengambilan keputusan serta cararekrutmen yan harus lebih bersifat representatifSementara itu di dunia maju berkembang kritikkritikterhadap peranan birokrasi yang makin besar sebagaiakibat dari apa yang disebut Esman sebagai activist statePersoalannya mengarah bukan semata-mata pada besarkecilnya birokrasi tetapi pada peningkatan kualitaspelayanan serta kepekaan terhadap aspriasi masyarakat danpartisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan(Mengenai hal lihat kembali uraian mengenaiperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi negarapada Bab 2)Pembangunan administrasi di negara berkembangpada umumnya dilkukan mengikuti pola yangdikembangkan di negara maju baik sistem yangditerapkan di negara berkembang melalui berbagai bentukbantuan teknik yang biasanya berada di bawah judulldquopengemabangan kelembagaaanrdquo (institution building)

Banyak program pembangunan kelembagaan birokrasi dinegara berkembang dibantu dengan para ahli beasiswadan pembiayaan oleh negara-negara maju lembagalembagainternasional seperti badan-badan PerserikatanBangsa-Bangsa dan Bank Dunia serta organisasiorganisasiswasta seperti Ford Foundation dan RockefellerFoundationDengan berbagai program tersebut dan melaluiliteratur dan studi-studi perbandingan negara-negaraberkembang mengadopsi prinsip-prinsip administrasimodern dan menerapkan ke dalam sistemnyaYang terjadi adalah suatu bybird dari sistem yangdiadopsi dan luar dan kebiasaan lama yang masih tidakmudah dilepaskanSejak awal telah dijelaskan oleh pakar bahwatantangan utama pembangunan lebih bersifat administratifdaripada ekonomi dan bukan pula kekurangan sumberdaya alam (Stone 1996) Oleh karena itu pembangunanatau pembahruan administrasi menjadi bagian pentingdalam program pembangunan di hampir semua negaraberkembangDengan asumsi bahwa birokrasi harus berperanaktif mengisi ke vacum-an karena kekuatan-kekuatanpembangunan lain dalam masyarakat tidak ada atau belumberkembag maka birokrasi di negara berkembang tumbuhcepat Pertumbuhan itu lebih dalam arti fisik dibandingkualitas Artinya organisasi berperan besar dalampenetapan tujuan (objectives setting) pengendalianpengaturan pemeliharaan stabilitas dan segala kegiatanwwwginandjarcom 34lain yang berkenaan dengan segenap aspek kehidupanmasyarakatDi bidang ekonomi peranan pemerintah bukanhanya dalam pengaturan atau penetapan kebijaksanaannamun juga langsung dalam pelaksanaan sebagai pelakuaktif Fungsi pelaku aktif ini dilaksanakan antara lainmelalui para statal atau Badan Usaha Milik Negara(BUMN) Di Nigeria saja sesudah kemerdekaan telahdibentuk 800 BUMN (Baker 1995) Di Indonesia padaawal PJP I terdapat 186 BUMN (Lampiran PidatoKenegaraan Presiden RI 16 Agustus 1994) Akibatnyabirokrasi pemerintah tidal dapat lagi berfungsi sebagaimotor pembangunan bahkan sering kali lebih menjadipenghambat Dibidang ekonomi keadaan inimengakibatkan pertumbuhan ekonomi menjadi lambatatau jika pun ada pertumbuhan dapat menciptakan jurang

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

Tingkat perkembangan administrasi di negara ndashnegara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktof yangdapat disebut sebagai lingkungan adminisrasi Lingkunganadministrasi meliputi kondisi negara dan bangsa yangbersangkutan di bidang politik ekonomi dan sosialDi bidang politik lingkungan administrasimeliputi sistem politik yang dianut keterkaitan antara wwwginandjarcom 30Keadaan Administrasi di Negara BerkembangPada bab terdahulu telah diuraikan ciri ndash cirisistem pemerintahan di negara berkembang Dapatdisimpulkan bahwa membangun sistem administrasitradisional menjadi sistem administrasi tradisional menjadisistem administrasi modern yang mampumenyelenggarakan pembangunan merupakan salah satutujuan administrasi pembangunanUntuk mewujudkannya diselenggarakanpembangunan adminstrasi (administrative development)atau pembaharuan administrasi (administrative reform)Keduanya sering kali tidak terlalu dibedakan danmenyangkut perubahan ke arah perbaikan namun dapatdikatakan bahwa pembangunan administrasi (seperti jugaistilah administrasi pembangunan) pada umumnyadigunakan untuk negara berkembang sedangkanpembaharuan administrasi tidak dilakukan hanya di negaraberkembang tetapi juga dapat diterapkan di negara yangberarti dari keadaan tidak ada atau amat buruk denganmemperbaharui yang tidak perlu dari keadaan tidak adaatau amat burukUntuk mengetahui pembangunan administrasidibutuhkan perlu ditelusuri keadaan administrasi di negaraberkembang pada umumnya Dengan sendirinya negaraberkembang tersebut luas kategorinya dari yang sangatterbelakang (least developed) seperti banyak negara diAfrika sampai yang sudah mendekati tahap maju sepertibeberapa negara yang sekarang sudah disebut negaraindustri baru misalnya Malaysia Thailand dan sebagiannegara di Amerika SelatanTingkat perkembangan administrasi di negara ndashnegara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktof yangdapat disebut sebagai lingkungan adminisrasi Lingkunganadministrasi meliputi kondisi negara dan bangsa yangbersangkutan di bidang politik ekonomi dan sosialDi bidang politik lingkungan administrasimeliputi sistem politik yang dianut keterkaitan antaraadministrasi dengan pemegang kedaulatan dan kekuatan ndashkekuatan politik partisipasi masyarakat dalam proses

politik derajat keterbukaan dan kebebasan mengeluarkanpendapat dan berserikat kedudukan dan kekuatan hukumserta perkembangan budaya dan kelembagaan politik padaumumnya Dengan berbagai indikasi tersebut dapatdigambarkan lingkungan administrasi dalam bidangpolitikDi bidang ekonomi tercermin dalam sistemekonomi yang dianut apakah ekonomi terbuka dantertutup ekonomi pasar atau ekonomi yang didominasioleh pemerintah tingkat perkembangan ekonomi yangdiukur dari tingkat pendapatan atau perkembangan strukturproduksi dan ketenagakerjaan tingkat pertumbuhankemantapan atau stabilitas ekonomi tingkat kesejahteraanatau pemerataan pendapatan perkembangan kelembagaanekonomi serta penguasaan ilmu pengetahuan danteknologiDi bidang sosial banyak indikator yang telahdikembangkan di bidang pendidikans eperti tingkat melekhuruf dan partisipasi pendidikan di berbagai jenjangpendidikan di bidang kesehatan speerti usai harapanhidup tingkat mortalitas ibu yang melahirkan atau bayiyang dilahirkan derajat gizi masyarakat kehidupankeagamaan di bidang kependudukan seperti pertambahanpenduduk dan distribusi kependudukan menurut berbagaiukuran antara lain gender spasial suia dan sebagainyaperkembangan kelembagaan sosial budaya serta aspek ndashaspek sosial budaya lain yang luas seperti nilai ndash nilaibudaya tradisional dan modern antara lain sikap terhadap(etos) kerja kedisiplinan dan lain sebagainyaDengan mengenali berbagai indikator itu kita akanmemperoleh gambaran mengenai lingkungan administrasidi suatu negara baik negara maju maupun negaraberkembang Lingkungan administrasi di negaraberkembang akan memberikan gambaran keadaan yangtidak terlalu menguntungkan bagi bekerjanya administrasiSebaliknya administrasi yang terbelakang artinya yangBab 4Pembangunan Administrasiwwwginandjarcom 31tidak memenuhi persyaratan ndash persyaratan bagiadministrasi yang seharusnya akan memperburuk keadaanatau lingkungannya Hubungan timbal balik antaraadministrasi dan lingkungan ini amat besar intensitasnyadalam administrasi negara dibanding jenis administrasilainnyaDengan sendirinya pengkajian yang mendalam

mengenai keadaan administrasi di negara berkembangdalam berbagai kategori perlu dilakukan oleh pelajar ilmuadministrasi yang ingin mendalami administrasipembangunan Namun sebagai pengantar mengenalkarakteristik umum yang menunjukkan pola administrasidi negara berkembang telah cukup bermanfaat sebagaidasar pengetahuan untuk dikembangkan lebih lanjutSeperti telah dikemukakan pada bab sebelumnyapendekatan untuk telaah pembangunan atau pembaharuanadministrasi akan dilakukan dari sisi administrasi sebagaiorganisasi pemerintahan Pendekatan ini sama dengan apayang dikatakan oleh Jreisat (1991) bahwa fokus darisistem administrasi sebagai organisasi pemerintahanPendekatan ini sama dengan apa yang dikatakan olehJreisat (1991) bahwa fokus dari sistem administrasi negarasebagai unit analisis cenderung terkonsentrasi padabirokrasi baik sebagai institusi nasional maupun dalamhubungan dengan lingkungannya Yang dimaksud denganbirokrasi disini adalah tingkatan nasional dari administrasiyang memperlihatkan ciri ndash ciri yang bersifat umum(overall) yang mempengaruhi pelayanan publik yangbersifat tradisional serta pengelolaan pembangunan sosialekonomi di negara berkembangStudi awal mengenai analisis administrasi dalamperkembangannya kira ndash kira conunterpart teori Rostow dibidang ekonomi diberikan oleh Riggs (1964) Iamenggambarkan taraf ndash taraf perkembangan administrasimulai dari tingkat terbelakang sampai yang paling majuRiggs mengemukakan suatu teori yang dikenalsebagai the theory of prismatic society di mana iamenempatkan fase transisi dalam perkembangan suatumasyarakat sebagai prismatic society yang apabila ditarikgaris linear terletak antara apa yang dinamakan sebagaifused society untuk masyarakat tradisional dan diffractedsociety untuk masyarakat yang lebih maju Istilah ndash istilahtersebut dipinjamnya dari ilmu pengetahuan eksaktakhususnya ilmu fisika dengan menggunakan sifat ndash sifatyang dimiliki suatu prisma terhadap cahaya Modelbirokrasi pada masyarakat yang prismatis disebutnyasebagai bureau atau sala model dan untuk masayrkaattradisional atau fused society model administrasinyadisebut chamber sedangkan untuk masyarkaat yang telahmaju atau diffracted diberinya istilah officeRiggs melandaskan teorinya itu atas dasartingkatan fungsionalisasi yang telah berkembang di dalamsuatu masyarakat Di dalam fused society fungsi ndash fungsi

tersebut masih terpusat dan sistem organisasinya belumberkembangs edangkan di dalam diffracted society fungsindash fungsi tersebut telah terpencar dan organisasinya telahberkembang Model prisma menunjukkan masa transisidan berada di antaranya dan merupakan model daribirokrasi di banyak negara berkembangMenurut Heady (1995) untuk kepentingan kajianmengenai pembangunan administrasi ada baiknyadipelahjari gambaran wajah (features) administrasi yangbersifat umum (common) di negara berkembang Headymenunjukkan ada lima ciri administrasi yang indikasinyadiketemukan secara umum di banyak negara berkembangPertama pola dasar (basic pattern) administrasipublik atau administrasi negara bersifat jiplakan (imitative)daripada asli (indigenous) Negara ndash negara berkembangbaik negara yang pernah dijajah bangsa Barat maupuntidak cenderung meniru sistem administrasi Barat Negarayang pernah dijajah pada umumnya mengikuti pola negarayang menjajahnya Kingsley seperti dikutip oleh Headymenyatakan bahwa di negara bekas jajahanpengorganisasian jawatan ndash jawatan perilaku birokratbahkan penampilannya mengikuti karakteristikpenjajahnya dan merupakan kelanjutan dari administrasikolonial Adminisrtasi kolonial itu sendiri diterapkanhanya did aerah jajahan dan tidak di negara asalnyasendiri Sehingga berbeda dengan administrasi di negarapenjajahnya administrasi kolonial bersifat elitis otoritermenjauh (aloof) atau jauh dari masyarakat danlingkungannya serta paternalistik Pola administrasikolonial ini diwarisi oleh administrasi di negara ndash negarayang baru merdeka bahkan sampai sekarang masihmenjadi ciri birokrasi di banyak negara berkembangKedua birokrasi di negara berkembangkekurangan (deficient) sumber daya manusia terampiluntuk menyelenggarakan pembangunan Kekurangan inibukan dalam arti jumlah tetapi kualitas Dalam jumlahjustru sebaliknya birokrasi di negara berkembangmengerjakan orang lebih dari yang diperlukan(overstaffed) Yang justru kurang adalah administratoryang terlatih dengan kapasitas manajemen (managementcapacity) keterampilan ndash keterampilan pembangunan(development skills) dan penguasaan teknis (technicalcompetence) yang memadai Pada umumnya keadaan inimencerminkan kondisi atau taraf pendidikan suatu negaraNamun tidak selalu berarti terkait dengan kurangnyafasilitas pendidikan atau orang ndash orang yang berijasah

Heady menunjukkan kasus India dan Mesir yang memilikibanyak tenaga berpendidikan tinggi tetapi menganggurDari data yang kita ketahui keadaan itu juga berlaku diIndonesia dewasa ini (Kartasasmita 1995f) Kondisi yangdemikian yakni pengangguran orang berpendidikan cukuptinggi seringkali disebabkan oleh pendidikan yang tidakwwwginandjarcom 32sesuai dengan kebutuhan pembangunan atau dihasilkanoleh lembaga pendidikan yang tidak berkualitas (marginalinstitutions)Ketiga birokrasi lebih berorientasi kepada hal-hallain dari pada mengarah kepada yang benar-benarmenghasilkan (production directed) Dengan kata lainbirokrat lebih berusaha mewujudkan tujuan pribadinyadibanding pencapaian sasaran-sasaran program Riggs(1964) menyatakannya sebagai preferensi birokrat ataskemanfaatan pribadi (personal expediency) ketimbangkepentingan masyarakat (public-principled interest) Darisifat seperti ini lahir nepotisme penyalahgunaankewenangan korupsi dan berbagai penyakit birokrasiyang menyebabkan aparat birokrasi dinegara berkembangpada umumnya memiliki kredibilitas yang rendah dandianggap tidak mengenal etika Dibanyak negaraberkembang korupsi telah merajalela sedemikian rupasehigga menjadi fenomena yang sangat prevalent danditerima sebagai sesuatu yang wajar atau menurut istilahHeady sanctioned by social mores dan semiinstitutionalizedKeempat adanya kesenjangan yang lebar antaraapa yang dinyatakan atau yang hendak ditampilkan dengankenyataan (discrepency between form and reality) Riggs(1964) menyebutkan fenomena umum ini sebagaiformalisme yaitu gejala yang lebih berpegang kepadawujud-wujud dan ekspresi-ekspresi formal dibanding yangsesungguhnya terjadi Hal ini tercermin dalam penetapanperundang-perundangan yang tidak mungkin dilaksanakanperaturan-peraturan yang dilanggar sendiri oleh yangmenetapkan memusatkan kekuasaan meskipun resminyaada desentralisasi dan pendelegasian kewenanganmelaporkan hal yang baik-baik dan tidak mengetengahkankeadaan yang tidak baik atau masalah yang sesungguhnyadihadapi Bahkan tidak jarang memalsukan ataumemanipulasi data untuk memberi gambaran yangmenguntungkanKelima birokrasi dinegara berkembang acap kalibersifat otonom artinya lepas dari proses politik dan

pengawasan masyarakat Ciri ini merupakan warisanadministrasi kolonial yang memerintah secara absolut atausikap feodal dalam zaman kolonial yang terus hidup danberlanjut setelah merdeka dibanyak negara berkembangpada awalnya orang yang paling terpelajar atau elitebangsa yang bersangkutan memang berkumpul dibirokrasi sehingga kelompok di luar itu sulit dapatmenandingi birokrasi dalam pengetahuan mengenaipemerintahan dan akibatnya pengawasan menjasi tidakefektifTerhadap analisis dari Heady ini dapatditambahkan dua karakteristik hasil pengamatan Wallis(1989) Pertama dibanyak negara berkembang birokrasisangat dan makin bertambah birokratik Departemendepartemenbadan-badan dan lembaga-lembaga birokrasiberkembang terus Juga berkembang dan berperan besarbadan-badan para-statal yakni badan-badan usaha negarayang umumnya bekerja tidak efisien Kedua unsur ndash unsurnonbirokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasiMisalnya hubungan keluarga dan hubungan ndash hubunganprimordial lain seperti suku dan agama dan keterkaitanpolitik (political connections) mempengaruhi birokrasiyang sangat bertentangan dengan asas birokrasi yang baik(misalnya menurut kriteria Weber)Pembaharuan AdministrasiKeadaan tersebut diatas ingin diperbaiki melaluipembangunan administrasi Banyak konsep dikembangkandalam pembangunan atau pembaharuan administrasi(untuk negara berkembang kedua istilah tersebut seringkalidapat digunakan untuk maksud yang sama) Di antaranyapengkajian paling awal dan banyak menjadi rujukan parapakar administrasi pembangunan selanjutnya adalahkonsep dari Riggs juga Menurut Riggs (1966)pembaharuan administrasi merupakan suatu pola yangmenunjukkan peningkatan efektivitas pemanfaatan sumberdaya yang tersedia untuk mencapai tujuan yang telahditetapkanBirokrasi itu sendiri menurut penglihatan Riggsmerupakan sebuah organisasi yang konkrit terdirid ariperan ndash peran yang bersifat hirarkis dan saling berkaitanyang bertindak secara formal sebagai alat (agent) untuksuatu kesatuan (entity) atau sistem sosial yang lebih besarDengan demikian menurut pandangan ini tujuan daribirokrasi itu sendiri Atas dasar itu makakebertanggungjawaban (accountability) dari birokrasidalam menjalankan tugas mewujudkan tujuan sangat

esensial sifatnya Oleh karena itu pembaharuanadministrasi akan berkaitan erat dengan peningkatankebertanggungjawaban dalam proses pengambilankeputusan atau dalam hal bagaimana sumber dayainstrumental dimobilisasi untuk mencapai tujuanRiggs melihat pembaharuan administrasi dari duasisi yaitu perubahan struktural dan kinerja (performance)Secara struktural Riggs menggunakan diferensiasistruktural sebagai salah satu ukuran Pandangan inididasarkan atas kecenderungan peran ndash peran yang makinterspesialisasikan (role specialization) dan pembagianpekerjaan (division of labor) yang makin tajam dan intensdalam masyarkaat modern Secara khusus Riggsmenganalisis diferensiasi politik dan administrasi dalamproses pengambilan keputusan yang dipandangnya sebagaiindikator perkembangan ke arah modernisasi Dalamkonteks ini ia melihat berkembangnya kelompok ndashkelompok kepentingan partai ndash partai politik danorganisasi ndash organisasi masyarakat lembaga ndash lembagawwwginandjarcom 33perwakilan lembaga ndash lembaga peradilan khusus sebagaiciri penting dalam proses pembaharuan administrasiMengenai kinerja Riggs menekankan sebagaiukuran bukan hanya kinerja seseorang atau suatu unittetapi bagaimana peran dan pengaruhnya kepada kinerjayang lain atau organisasi secara keseluruhan Iamenekankan pentingnya kerjasama dan teamwork danmembedakan kinerja perorangan (personal performance)dengan kinerja bersama (social performance)Riggs juga membedakan antara hasil(accomplishment) dengan upaya yang dilakukan(endeavour) Dalam pembaharuan administrasi perhatianlebih dicurahkan pada upaya bukan semata ndash mata hasilContohnya petugas pajak yang menarik pajak dankelompok orang ndash orang kaya dengan mudah akanmemperoleh hasil lebih besar dibandingkan denganpetugas yang bertanggungjawab menarik pajak dari lapisanyang rendah pendapatannyaDua aspek kinerja yang menjadi ukuran adalahefektivitas dan efisiensi Efektifitas berkaitan denganseberapa jauh sasaran telah tercapai dan efisiensimenunjukkan bagaimana mencapainya yakni dibandingusaha biaya atau pengorganan yang harus dikeluarkanRiggs kemudian mempelajari lebih lanjuthubungan antara tingkat diferensiasi dan tingkat kinerjadalam konteks paradigma prismatic society-nya Dengan

teori ndash teorinya itu sistem yang maju atau diffractedadalah yang skala diferensiasi dan kinerjanya tinggisedangkan sistem yang agak terdiferensiasi dan kinerjanyarendah adalah prismatic yaitu birokrasi umumnya dinegara berkembangWallis (1989) mengartikan pembaharuanadministrasi sebagai induced permanent improvement inadministration Dari batasan ini ada tiga aspek yakni (1) Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaansebelumnya(2) Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja(deliberate) dan bukan terjadi secara kebetulan atautanpa usaha(3) Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dantidak sementara untuk kemudian kembali legi kekeadaan semulaEsman (1995) dalam sebuah analisis yang lebihmutakhir mengenai keadaan administrasi di negaraberkembang menunjukan bahawa upaya memperbaikikinerja birokrasi negar harus meliputi ketanggapan(responsivenes) terhadap pengawasan politik efisiensidalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalampemberian pelayanan Untuk itu parbaikan meliputipeningkatan keterampilan atau penguasaan teknologiinformasi dan manajemen finansial pengaturan ataupengelompokan kembali (realigment) fungsi-fungsi sistem insentif memanusiakan manajemen (humanisingmanagement) dan mendorong partisipasi yang seluasluasnyadalam pengambilan keputusan serta cararekrutmen yan harus lebih bersifat representatifSementara itu di dunia maju berkembang kritikkritikterhadap peranan birokrasi yang makin besar sebagaiakibat dari apa yang disebut Esman sebagai activist statePersoalannya mengarah bukan semata-mata pada besarkecilnya birokrasi tetapi pada peningkatan kualitaspelayanan serta kepekaan terhadap aspriasi masyarakat danpartisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan(Mengenai hal lihat kembali uraian mengenaiperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi negarapada Bab 2)Pembangunan administrasi di negara berkembangpada umumnya dilkukan mengikuti pola yangdikembangkan di negara maju baik sistem yangditerapkan di negara berkembang melalui berbagai bentukbantuan teknik yang biasanya berada di bawah judulldquopengemabangan kelembagaaanrdquo (institution building)

Banyak program pembangunan kelembagaan birokrasi dinegara berkembang dibantu dengan para ahli beasiswadan pembiayaan oleh negara-negara maju lembagalembagainternasional seperti badan-badan PerserikatanBangsa-Bangsa dan Bank Dunia serta organisasiorganisasiswasta seperti Ford Foundation dan RockefellerFoundationDengan berbagai program tersebut dan melaluiliteratur dan studi-studi perbandingan negara-negaraberkembang mengadopsi prinsip-prinsip administrasimodern dan menerapkan ke dalam sistemnyaYang terjadi adalah suatu bybird dari sistem yangdiadopsi dan luar dan kebiasaan lama yang masih tidakmudah dilepaskanSejak awal telah dijelaskan oleh pakar bahwatantangan utama pembangunan lebih bersifat administratifdaripada ekonomi dan bukan pula kekurangan sumberdaya alam (Stone 1996) Oleh karena itu pembangunanatau pembahruan administrasi menjadi bagian pentingdalam program pembangunan di hampir semua negaraberkembangDengan asumsi bahwa birokrasi harus berperanaktif mengisi ke vacum-an karena kekuatan-kekuatanpembangunan lain dalam masyarakat tidak ada atau belumberkembag maka birokrasi di negara berkembang tumbuhcepat Pertumbuhan itu lebih dalam arti fisik dibandingkualitas Artinya organisasi berperan besar dalampenetapan tujuan (objectives setting) pengendalianpengaturan pemeliharaan stabilitas dan segala kegiatanwwwginandjarcom 34lain yang berkenaan dengan segenap aspek kehidupanmasyarakatDi bidang ekonomi peranan pemerintah bukanhanya dalam pengaturan atau penetapan kebijaksanaannamun juga langsung dalam pelaksanaan sebagai pelakuaktif Fungsi pelaku aktif ini dilaksanakan antara lainmelalui para statal atau Badan Usaha Milik Negara(BUMN) Di Nigeria saja sesudah kemerdekaan telahdibentuk 800 BUMN (Baker 1995) Di Indonesia padaawal PJP I terdapat 186 BUMN (Lampiran PidatoKenegaraan Presiden RI 16 Agustus 1994) Akibatnyabirokrasi pemerintah tidal dapat lagi berfungsi sebagaimotor pembangunan bahkan sering kali lebih menjadipenghambat Dibidang ekonomi keadaan inimengakibatkan pertumbuhan ekonomi menjadi lambatatau jika pun ada pertumbuhan dapat menciptakan jurang

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

politik derajat keterbukaan dan kebebasan mengeluarkanpendapat dan berserikat kedudukan dan kekuatan hukumserta perkembangan budaya dan kelembagaan politik padaumumnya Dengan berbagai indikasi tersebut dapatdigambarkan lingkungan administrasi dalam bidangpolitikDi bidang ekonomi tercermin dalam sistemekonomi yang dianut apakah ekonomi terbuka dantertutup ekonomi pasar atau ekonomi yang didominasioleh pemerintah tingkat perkembangan ekonomi yangdiukur dari tingkat pendapatan atau perkembangan strukturproduksi dan ketenagakerjaan tingkat pertumbuhankemantapan atau stabilitas ekonomi tingkat kesejahteraanatau pemerataan pendapatan perkembangan kelembagaanekonomi serta penguasaan ilmu pengetahuan danteknologiDi bidang sosial banyak indikator yang telahdikembangkan di bidang pendidikans eperti tingkat melekhuruf dan partisipasi pendidikan di berbagai jenjangpendidikan di bidang kesehatan speerti usai harapanhidup tingkat mortalitas ibu yang melahirkan atau bayiyang dilahirkan derajat gizi masyarakat kehidupankeagamaan di bidang kependudukan seperti pertambahanpenduduk dan distribusi kependudukan menurut berbagaiukuran antara lain gender spasial suia dan sebagainyaperkembangan kelembagaan sosial budaya serta aspek ndashaspek sosial budaya lain yang luas seperti nilai ndash nilaibudaya tradisional dan modern antara lain sikap terhadap(etos) kerja kedisiplinan dan lain sebagainyaDengan mengenali berbagai indikator itu kita akanmemperoleh gambaran mengenai lingkungan administrasidi suatu negara baik negara maju maupun negaraberkembang Lingkungan administrasi di negaraberkembang akan memberikan gambaran keadaan yangtidak terlalu menguntungkan bagi bekerjanya administrasiSebaliknya administrasi yang terbelakang artinya yangBab 4Pembangunan Administrasiwwwginandjarcom 31tidak memenuhi persyaratan ndash persyaratan bagiadministrasi yang seharusnya akan memperburuk keadaanatau lingkungannya Hubungan timbal balik antaraadministrasi dan lingkungan ini amat besar intensitasnyadalam administrasi negara dibanding jenis administrasilainnyaDengan sendirinya pengkajian yang mendalam

mengenai keadaan administrasi di negara berkembangdalam berbagai kategori perlu dilakukan oleh pelajar ilmuadministrasi yang ingin mendalami administrasipembangunan Namun sebagai pengantar mengenalkarakteristik umum yang menunjukkan pola administrasidi negara berkembang telah cukup bermanfaat sebagaidasar pengetahuan untuk dikembangkan lebih lanjutSeperti telah dikemukakan pada bab sebelumnyapendekatan untuk telaah pembangunan atau pembaharuanadministrasi akan dilakukan dari sisi administrasi sebagaiorganisasi pemerintahan Pendekatan ini sama dengan apayang dikatakan oleh Jreisat (1991) bahwa fokus darisistem administrasi sebagai organisasi pemerintahanPendekatan ini sama dengan apa yang dikatakan olehJreisat (1991) bahwa fokus dari sistem administrasi negarasebagai unit analisis cenderung terkonsentrasi padabirokrasi baik sebagai institusi nasional maupun dalamhubungan dengan lingkungannya Yang dimaksud denganbirokrasi disini adalah tingkatan nasional dari administrasiyang memperlihatkan ciri ndash ciri yang bersifat umum(overall) yang mempengaruhi pelayanan publik yangbersifat tradisional serta pengelolaan pembangunan sosialekonomi di negara berkembangStudi awal mengenai analisis administrasi dalamperkembangannya kira ndash kira conunterpart teori Rostow dibidang ekonomi diberikan oleh Riggs (1964) Iamenggambarkan taraf ndash taraf perkembangan administrasimulai dari tingkat terbelakang sampai yang paling majuRiggs mengemukakan suatu teori yang dikenalsebagai the theory of prismatic society di mana iamenempatkan fase transisi dalam perkembangan suatumasyarakat sebagai prismatic society yang apabila ditarikgaris linear terletak antara apa yang dinamakan sebagaifused society untuk masyarakat tradisional dan diffractedsociety untuk masyarakat yang lebih maju Istilah ndash istilahtersebut dipinjamnya dari ilmu pengetahuan eksaktakhususnya ilmu fisika dengan menggunakan sifat ndash sifatyang dimiliki suatu prisma terhadap cahaya Modelbirokrasi pada masyarakat yang prismatis disebutnyasebagai bureau atau sala model dan untuk masayrkaattradisional atau fused society model administrasinyadisebut chamber sedangkan untuk masyarkaat yang telahmaju atau diffracted diberinya istilah officeRiggs melandaskan teorinya itu atas dasartingkatan fungsionalisasi yang telah berkembang di dalamsuatu masyarakat Di dalam fused society fungsi ndash fungsi

tersebut masih terpusat dan sistem organisasinya belumberkembangs edangkan di dalam diffracted society fungsindash fungsi tersebut telah terpencar dan organisasinya telahberkembang Model prisma menunjukkan masa transisidan berada di antaranya dan merupakan model daribirokrasi di banyak negara berkembangMenurut Heady (1995) untuk kepentingan kajianmengenai pembangunan administrasi ada baiknyadipelahjari gambaran wajah (features) administrasi yangbersifat umum (common) di negara berkembang Headymenunjukkan ada lima ciri administrasi yang indikasinyadiketemukan secara umum di banyak negara berkembangPertama pola dasar (basic pattern) administrasipublik atau administrasi negara bersifat jiplakan (imitative)daripada asli (indigenous) Negara ndash negara berkembangbaik negara yang pernah dijajah bangsa Barat maupuntidak cenderung meniru sistem administrasi Barat Negarayang pernah dijajah pada umumnya mengikuti pola negarayang menjajahnya Kingsley seperti dikutip oleh Headymenyatakan bahwa di negara bekas jajahanpengorganisasian jawatan ndash jawatan perilaku birokratbahkan penampilannya mengikuti karakteristikpenjajahnya dan merupakan kelanjutan dari administrasikolonial Adminisrtasi kolonial itu sendiri diterapkanhanya did aerah jajahan dan tidak di negara asalnyasendiri Sehingga berbeda dengan administrasi di negarapenjajahnya administrasi kolonial bersifat elitis otoritermenjauh (aloof) atau jauh dari masyarakat danlingkungannya serta paternalistik Pola administrasikolonial ini diwarisi oleh administrasi di negara ndash negarayang baru merdeka bahkan sampai sekarang masihmenjadi ciri birokrasi di banyak negara berkembangKedua birokrasi di negara berkembangkekurangan (deficient) sumber daya manusia terampiluntuk menyelenggarakan pembangunan Kekurangan inibukan dalam arti jumlah tetapi kualitas Dalam jumlahjustru sebaliknya birokrasi di negara berkembangmengerjakan orang lebih dari yang diperlukan(overstaffed) Yang justru kurang adalah administratoryang terlatih dengan kapasitas manajemen (managementcapacity) keterampilan ndash keterampilan pembangunan(development skills) dan penguasaan teknis (technicalcompetence) yang memadai Pada umumnya keadaan inimencerminkan kondisi atau taraf pendidikan suatu negaraNamun tidak selalu berarti terkait dengan kurangnyafasilitas pendidikan atau orang ndash orang yang berijasah

Heady menunjukkan kasus India dan Mesir yang memilikibanyak tenaga berpendidikan tinggi tetapi menganggurDari data yang kita ketahui keadaan itu juga berlaku diIndonesia dewasa ini (Kartasasmita 1995f) Kondisi yangdemikian yakni pengangguran orang berpendidikan cukuptinggi seringkali disebabkan oleh pendidikan yang tidakwwwginandjarcom 32sesuai dengan kebutuhan pembangunan atau dihasilkanoleh lembaga pendidikan yang tidak berkualitas (marginalinstitutions)Ketiga birokrasi lebih berorientasi kepada hal-hallain dari pada mengarah kepada yang benar-benarmenghasilkan (production directed) Dengan kata lainbirokrat lebih berusaha mewujudkan tujuan pribadinyadibanding pencapaian sasaran-sasaran program Riggs(1964) menyatakannya sebagai preferensi birokrat ataskemanfaatan pribadi (personal expediency) ketimbangkepentingan masyarakat (public-principled interest) Darisifat seperti ini lahir nepotisme penyalahgunaankewenangan korupsi dan berbagai penyakit birokrasiyang menyebabkan aparat birokrasi dinegara berkembangpada umumnya memiliki kredibilitas yang rendah dandianggap tidak mengenal etika Dibanyak negaraberkembang korupsi telah merajalela sedemikian rupasehigga menjadi fenomena yang sangat prevalent danditerima sebagai sesuatu yang wajar atau menurut istilahHeady sanctioned by social mores dan semiinstitutionalizedKeempat adanya kesenjangan yang lebar antaraapa yang dinyatakan atau yang hendak ditampilkan dengankenyataan (discrepency between form and reality) Riggs(1964) menyebutkan fenomena umum ini sebagaiformalisme yaitu gejala yang lebih berpegang kepadawujud-wujud dan ekspresi-ekspresi formal dibanding yangsesungguhnya terjadi Hal ini tercermin dalam penetapanperundang-perundangan yang tidak mungkin dilaksanakanperaturan-peraturan yang dilanggar sendiri oleh yangmenetapkan memusatkan kekuasaan meskipun resminyaada desentralisasi dan pendelegasian kewenanganmelaporkan hal yang baik-baik dan tidak mengetengahkankeadaan yang tidak baik atau masalah yang sesungguhnyadihadapi Bahkan tidak jarang memalsukan ataumemanipulasi data untuk memberi gambaran yangmenguntungkanKelima birokrasi dinegara berkembang acap kalibersifat otonom artinya lepas dari proses politik dan

pengawasan masyarakat Ciri ini merupakan warisanadministrasi kolonial yang memerintah secara absolut atausikap feodal dalam zaman kolonial yang terus hidup danberlanjut setelah merdeka dibanyak negara berkembangpada awalnya orang yang paling terpelajar atau elitebangsa yang bersangkutan memang berkumpul dibirokrasi sehingga kelompok di luar itu sulit dapatmenandingi birokrasi dalam pengetahuan mengenaipemerintahan dan akibatnya pengawasan menjasi tidakefektifTerhadap analisis dari Heady ini dapatditambahkan dua karakteristik hasil pengamatan Wallis(1989) Pertama dibanyak negara berkembang birokrasisangat dan makin bertambah birokratik Departemendepartemenbadan-badan dan lembaga-lembaga birokrasiberkembang terus Juga berkembang dan berperan besarbadan-badan para-statal yakni badan-badan usaha negarayang umumnya bekerja tidak efisien Kedua unsur ndash unsurnonbirokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasiMisalnya hubungan keluarga dan hubungan ndash hubunganprimordial lain seperti suku dan agama dan keterkaitanpolitik (political connections) mempengaruhi birokrasiyang sangat bertentangan dengan asas birokrasi yang baik(misalnya menurut kriteria Weber)Pembaharuan AdministrasiKeadaan tersebut diatas ingin diperbaiki melaluipembangunan administrasi Banyak konsep dikembangkandalam pembangunan atau pembaharuan administrasi(untuk negara berkembang kedua istilah tersebut seringkalidapat digunakan untuk maksud yang sama) Di antaranyapengkajian paling awal dan banyak menjadi rujukan parapakar administrasi pembangunan selanjutnya adalahkonsep dari Riggs juga Menurut Riggs (1966)pembaharuan administrasi merupakan suatu pola yangmenunjukkan peningkatan efektivitas pemanfaatan sumberdaya yang tersedia untuk mencapai tujuan yang telahditetapkanBirokrasi itu sendiri menurut penglihatan Riggsmerupakan sebuah organisasi yang konkrit terdirid ariperan ndash peran yang bersifat hirarkis dan saling berkaitanyang bertindak secara formal sebagai alat (agent) untuksuatu kesatuan (entity) atau sistem sosial yang lebih besarDengan demikian menurut pandangan ini tujuan daribirokrasi itu sendiri Atas dasar itu makakebertanggungjawaban (accountability) dari birokrasidalam menjalankan tugas mewujudkan tujuan sangat

esensial sifatnya Oleh karena itu pembaharuanadministrasi akan berkaitan erat dengan peningkatankebertanggungjawaban dalam proses pengambilankeputusan atau dalam hal bagaimana sumber dayainstrumental dimobilisasi untuk mencapai tujuanRiggs melihat pembaharuan administrasi dari duasisi yaitu perubahan struktural dan kinerja (performance)Secara struktural Riggs menggunakan diferensiasistruktural sebagai salah satu ukuran Pandangan inididasarkan atas kecenderungan peran ndash peran yang makinterspesialisasikan (role specialization) dan pembagianpekerjaan (division of labor) yang makin tajam dan intensdalam masyarkaat modern Secara khusus Riggsmenganalisis diferensiasi politik dan administrasi dalamproses pengambilan keputusan yang dipandangnya sebagaiindikator perkembangan ke arah modernisasi Dalamkonteks ini ia melihat berkembangnya kelompok ndashkelompok kepentingan partai ndash partai politik danorganisasi ndash organisasi masyarakat lembaga ndash lembagawwwginandjarcom 33perwakilan lembaga ndash lembaga peradilan khusus sebagaiciri penting dalam proses pembaharuan administrasiMengenai kinerja Riggs menekankan sebagaiukuran bukan hanya kinerja seseorang atau suatu unittetapi bagaimana peran dan pengaruhnya kepada kinerjayang lain atau organisasi secara keseluruhan Iamenekankan pentingnya kerjasama dan teamwork danmembedakan kinerja perorangan (personal performance)dengan kinerja bersama (social performance)Riggs juga membedakan antara hasil(accomplishment) dengan upaya yang dilakukan(endeavour) Dalam pembaharuan administrasi perhatianlebih dicurahkan pada upaya bukan semata ndash mata hasilContohnya petugas pajak yang menarik pajak dankelompok orang ndash orang kaya dengan mudah akanmemperoleh hasil lebih besar dibandingkan denganpetugas yang bertanggungjawab menarik pajak dari lapisanyang rendah pendapatannyaDua aspek kinerja yang menjadi ukuran adalahefektivitas dan efisiensi Efektifitas berkaitan denganseberapa jauh sasaran telah tercapai dan efisiensimenunjukkan bagaimana mencapainya yakni dibandingusaha biaya atau pengorganan yang harus dikeluarkanRiggs kemudian mempelajari lebih lanjuthubungan antara tingkat diferensiasi dan tingkat kinerjadalam konteks paradigma prismatic society-nya Dengan

teori ndash teorinya itu sistem yang maju atau diffractedadalah yang skala diferensiasi dan kinerjanya tinggisedangkan sistem yang agak terdiferensiasi dan kinerjanyarendah adalah prismatic yaitu birokrasi umumnya dinegara berkembangWallis (1989) mengartikan pembaharuanadministrasi sebagai induced permanent improvement inadministration Dari batasan ini ada tiga aspek yakni (1) Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaansebelumnya(2) Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja(deliberate) dan bukan terjadi secara kebetulan atautanpa usaha(3) Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dantidak sementara untuk kemudian kembali legi kekeadaan semulaEsman (1995) dalam sebuah analisis yang lebihmutakhir mengenai keadaan administrasi di negaraberkembang menunjukan bahawa upaya memperbaikikinerja birokrasi negar harus meliputi ketanggapan(responsivenes) terhadap pengawasan politik efisiensidalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalampemberian pelayanan Untuk itu parbaikan meliputipeningkatan keterampilan atau penguasaan teknologiinformasi dan manajemen finansial pengaturan ataupengelompokan kembali (realigment) fungsi-fungsi sistem insentif memanusiakan manajemen (humanisingmanagement) dan mendorong partisipasi yang seluasluasnyadalam pengambilan keputusan serta cararekrutmen yan harus lebih bersifat representatifSementara itu di dunia maju berkembang kritikkritikterhadap peranan birokrasi yang makin besar sebagaiakibat dari apa yang disebut Esman sebagai activist statePersoalannya mengarah bukan semata-mata pada besarkecilnya birokrasi tetapi pada peningkatan kualitaspelayanan serta kepekaan terhadap aspriasi masyarakat danpartisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan(Mengenai hal lihat kembali uraian mengenaiperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi negarapada Bab 2)Pembangunan administrasi di negara berkembangpada umumnya dilkukan mengikuti pola yangdikembangkan di negara maju baik sistem yangditerapkan di negara berkembang melalui berbagai bentukbantuan teknik yang biasanya berada di bawah judulldquopengemabangan kelembagaaanrdquo (institution building)

Banyak program pembangunan kelembagaan birokrasi dinegara berkembang dibantu dengan para ahli beasiswadan pembiayaan oleh negara-negara maju lembagalembagainternasional seperti badan-badan PerserikatanBangsa-Bangsa dan Bank Dunia serta organisasiorganisasiswasta seperti Ford Foundation dan RockefellerFoundationDengan berbagai program tersebut dan melaluiliteratur dan studi-studi perbandingan negara-negaraberkembang mengadopsi prinsip-prinsip administrasimodern dan menerapkan ke dalam sistemnyaYang terjadi adalah suatu bybird dari sistem yangdiadopsi dan luar dan kebiasaan lama yang masih tidakmudah dilepaskanSejak awal telah dijelaskan oleh pakar bahwatantangan utama pembangunan lebih bersifat administratifdaripada ekonomi dan bukan pula kekurangan sumberdaya alam (Stone 1996) Oleh karena itu pembangunanatau pembahruan administrasi menjadi bagian pentingdalam program pembangunan di hampir semua negaraberkembangDengan asumsi bahwa birokrasi harus berperanaktif mengisi ke vacum-an karena kekuatan-kekuatanpembangunan lain dalam masyarakat tidak ada atau belumberkembag maka birokrasi di negara berkembang tumbuhcepat Pertumbuhan itu lebih dalam arti fisik dibandingkualitas Artinya organisasi berperan besar dalampenetapan tujuan (objectives setting) pengendalianpengaturan pemeliharaan stabilitas dan segala kegiatanwwwginandjarcom 34lain yang berkenaan dengan segenap aspek kehidupanmasyarakatDi bidang ekonomi peranan pemerintah bukanhanya dalam pengaturan atau penetapan kebijaksanaannamun juga langsung dalam pelaksanaan sebagai pelakuaktif Fungsi pelaku aktif ini dilaksanakan antara lainmelalui para statal atau Badan Usaha Milik Negara(BUMN) Di Nigeria saja sesudah kemerdekaan telahdibentuk 800 BUMN (Baker 1995) Di Indonesia padaawal PJP I terdapat 186 BUMN (Lampiran PidatoKenegaraan Presiden RI 16 Agustus 1994) Akibatnyabirokrasi pemerintah tidal dapat lagi berfungsi sebagaimotor pembangunan bahkan sering kali lebih menjadipenghambat Dibidang ekonomi keadaan inimengakibatkan pertumbuhan ekonomi menjadi lambatatau jika pun ada pertumbuhan dapat menciptakan jurang

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

mengenai keadaan administrasi di negara berkembangdalam berbagai kategori perlu dilakukan oleh pelajar ilmuadministrasi yang ingin mendalami administrasipembangunan Namun sebagai pengantar mengenalkarakteristik umum yang menunjukkan pola administrasidi negara berkembang telah cukup bermanfaat sebagaidasar pengetahuan untuk dikembangkan lebih lanjutSeperti telah dikemukakan pada bab sebelumnyapendekatan untuk telaah pembangunan atau pembaharuanadministrasi akan dilakukan dari sisi administrasi sebagaiorganisasi pemerintahan Pendekatan ini sama dengan apayang dikatakan oleh Jreisat (1991) bahwa fokus darisistem administrasi sebagai organisasi pemerintahanPendekatan ini sama dengan apa yang dikatakan olehJreisat (1991) bahwa fokus dari sistem administrasi negarasebagai unit analisis cenderung terkonsentrasi padabirokrasi baik sebagai institusi nasional maupun dalamhubungan dengan lingkungannya Yang dimaksud denganbirokrasi disini adalah tingkatan nasional dari administrasiyang memperlihatkan ciri ndash ciri yang bersifat umum(overall) yang mempengaruhi pelayanan publik yangbersifat tradisional serta pengelolaan pembangunan sosialekonomi di negara berkembangStudi awal mengenai analisis administrasi dalamperkembangannya kira ndash kira conunterpart teori Rostow dibidang ekonomi diberikan oleh Riggs (1964) Iamenggambarkan taraf ndash taraf perkembangan administrasimulai dari tingkat terbelakang sampai yang paling majuRiggs mengemukakan suatu teori yang dikenalsebagai the theory of prismatic society di mana iamenempatkan fase transisi dalam perkembangan suatumasyarakat sebagai prismatic society yang apabila ditarikgaris linear terletak antara apa yang dinamakan sebagaifused society untuk masyarakat tradisional dan diffractedsociety untuk masyarakat yang lebih maju Istilah ndash istilahtersebut dipinjamnya dari ilmu pengetahuan eksaktakhususnya ilmu fisika dengan menggunakan sifat ndash sifatyang dimiliki suatu prisma terhadap cahaya Modelbirokrasi pada masyarakat yang prismatis disebutnyasebagai bureau atau sala model dan untuk masayrkaattradisional atau fused society model administrasinyadisebut chamber sedangkan untuk masyarkaat yang telahmaju atau diffracted diberinya istilah officeRiggs melandaskan teorinya itu atas dasartingkatan fungsionalisasi yang telah berkembang di dalamsuatu masyarakat Di dalam fused society fungsi ndash fungsi

tersebut masih terpusat dan sistem organisasinya belumberkembangs edangkan di dalam diffracted society fungsindash fungsi tersebut telah terpencar dan organisasinya telahberkembang Model prisma menunjukkan masa transisidan berada di antaranya dan merupakan model daribirokrasi di banyak negara berkembangMenurut Heady (1995) untuk kepentingan kajianmengenai pembangunan administrasi ada baiknyadipelahjari gambaran wajah (features) administrasi yangbersifat umum (common) di negara berkembang Headymenunjukkan ada lima ciri administrasi yang indikasinyadiketemukan secara umum di banyak negara berkembangPertama pola dasar (basic pattern) administrasipublik atau administrasi negara bersifat jiplakan (imitative)daripada asli (indigenous) Negara ndash negara berkembangbaik negara yang pernah dijajah bangsa Barat maupuntidak cenderung meniru sistem administrasi Barat Negarayang pernah dijajah pada umumnya mengikuti pola negarayang menjajahnya Kingsley seperti dikutip oleh Headymenyatakan bahwa di negara bekas jajahanpengorganisasian jawatan ndash jawatan perilaku birokratbahkan penampilannya mengikuti karakteristikpenjajahnya dan merupakan kelanjutan dari administrasikolonial Adminisrtasi kolonial itu sendiri diterapkanhanya did aerah jajahan dan tidak di negara asalnyasendiri Sehingga berbeda dengan administrasi di negarapenjajahnya administrasi kolonial bersifat elitis otoritermenjauh (aloof) atau jauh dari masyarakat danlingkungannya serta paternalistik Pola administrasikolonial ini diwarisi oleh administrasi di negara ndash negarayang baru merdeka bahkan sampai sekarang masihmenjadi ciri birokrasi di banyak negara berkembangKedua birokrasi di negara berkembangkekurangan (deficient) sumber daya manusia terampiluntuk menyelenggarakan pembangunan Kekurangan inibukan dalam arti jumlah tetapi kualitas Dalam jumlahjustru sebaliknya birokrasi di negara berkembangmengerjakan orang lebih dari yang diperlukan(overstaffed) Yang justru kurang adalah administratoryang terlatih dengan kapasitas manajemen (managementcapacity) keterampilan ndash keterampilan pembangunan(development skills) dan penguasaan teknis (technicalcompetence) yang memadai Pada umumnya keadaan inimencerminkan kondisi atau taraf pendidikan suatu negaraNamun tidak selalu berarti terkait dengan kurangnyafasilitas pendidikan atau orang ndash orang yang berijasah

Heady menunjukkan kasus India dan Mesir yang memilikibanyak tenaga berpendidikan tinggi tetapi menganggurDari data yang kita ketahui keadaan itu juga berlaku diIndonesia dewasa ini (Kartasasmita 1995f) Kondisi yangdemikian yakni pengangguran orang berpendidikan cukuptinggi seringkali disebabkan oleh pendidikan yang tidakwwwginandjarcom 32sesuai dengan kebutuhan pembangunan atau dihasilkanoleh lembaga pendidikan yang tidak berkualitas (marginalinstitutions)Ketiga birokrasi lebih berorientasi kepada hal-hallain dari pada mengarah kepada yang benar-benarmenghasilkan (production directed) Dengan kata lainbirokrat lebih berusaha mewujudkan tujuan pribadinyadibanding pencapaian sasaran-sasaran program Riggs(1964) menyatakannya sebagai preferensi birokrat ataskemanfaatan pribadi (personal expediency) ketimbangkepentingan masyarakat (public-principled interest) Darisifat seperti ini lahir nepotisme penyalahgunaankewenangan korupsi dan berbagai penyakit birokrasiyang menyebabkan aparat birokrasi dinegara berkembangpada umumnya memiliki kredibilitas yang rendah dandianggap tidak mengenal etika Dibanyak negaraberkembang korupsi telah merajalela sedemikian rupasehigga menjadi fenomena yang sangat prevalent danditerima sebagai sesuatu yang wajar atau menurut istilahHeady sanctioned by social mores dan semiinstitutionalizedKeempat adanya kesenjangan yang lebar antaraapa yang dinyatakan atau yang hendak ditampilkan dengankenyataan (discrepency between form and reality) Riggs(1964) menyebutkan fenomena umum ini sebagaiformalisme yaitu gejala yang lebih berpegang kepadawujud-wujud dan ekspresi-ekspresi formal dibanding yangsesungguhnya terjadi Hal ini tercermin dalam penetapanperundang-perundangan yang tidak mungkin dilaksanakanperaturan-peraturan yang dilanggar sendiri oleh yangmenetapkan memusatkan kekuasaan meskipun resminyaada desentralisasi dan pendelegasian kewenanganmelaporkan hal yang baik-baik dan tidak mengetengahkankeadaan yang tidak baik atau masalah yang sesungguhnyadihadapi Bahkan tidak jarang memalsukan ataumemanipulasi data untuk memberi gambaran yangmenguntungkanKelima birokrasi dinegara berkembang acap kalibersifat otonom artinya lepas dari proses politik dan

pengawasan masyarakat Ciri ini merupakan warisanadministrasi kolonial yang memerintah secara absolut atausikap feodal dalam zaman kolonial yang terus hidup danberlanjut setelah merdeka dibanyak negara berkembangpada awalnya orang yang paling terpelajar atau elitebangsa yang bersangkutan memang berkumpul dibirokrasi sehingga kelompok di luar itu sulit dapatmenandingi birokrasi dalam pengetahuan mengenaipemerintahan dan akibatnya pengawasan menjasi tidakefektifTerhadap analisis dari Heady ini dapatditambahkan dua karakteristik hasil pengamatan Wallis(1989) Pertama dibanyak negara berkembang birokrasisangat dan makin bertambah birokratik Departemendepartemenbadan-badan dan lembaga-lembaga birokrasiberkembang terus Juga berkembang dan berperan besarbadan-badan para-statal yakni badan-badan usaha negarayang umumnya bekerja tidak efisien Kedua unsur ndash unsurnonbirokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasiMisalnya hubungan keluarga dan hubungan ndash hubunganprimordial lain seperti suku dan agama dan keterkaitanpolitik (political connections) mempengaruhi birokrasiyang sangat bertentangan dengan asas birokrasi yang baik(misalnya menurut kriteria Weber)Pembaharuan AdministrasiKeadaan tersebut diatas ingin diperbaiki melaluipembangunan administrasi Banyak konsep dikembangkandalam pembangunan atau pembaharuan administrasi(untuk negara berkembang kedua istilah tersebut seringkalidapat digunakan untuk maksud yang sama) Di antaranyapengkajian paling awal dan banyak menjadi rujukan parapakar administrasi pembangunan selanjutnya adalahkonsep dari Riggs juga Menurut Riggs (1966)pembaharuan administrasi merupakan suatu pola yangmenunjukkan peningkatan efektivitas pemanfaatan sumberdaya yang tersedia untuk mencapai tujuan yang telahditetapkanBirokrasi itu sendiri menurut penglihatan Riggsmerupakan sebuah organisasi yang konkrit terdirid ariperan ndash peran yang bersifat hirarkis dan saling berkaitanyang bertindak secara formal sebagai alat (agent) untuksuatu kesatuan (entity) atau sistem sosial yang lebih besarDengan demikian menurut pandangan ini tujuan daribirokrasi itu sendiri Atas dasar itu makakebertanggungjawaban (accountability) dari birokrasidalam menjalankan tugas mewujudkan tujuan sangat

esensial sifatnya Oleh karena itu pembaharuanadministrasi akan berkaitan erat dengan peningkatankebertanggungjawaban dalam proses pengambilankeputusan atau dalam hal bagaimana sumber dayainstrumental dimobilisasi untuk mencapai tujuanRiggs melihat pembaharuan administrasi dari duasisi yaitu perubahan struktural dan kinerja (performance)Secara struktural Riggs menggunakan diferensiasistruktural sebagai salah satu ukuran Pandangan inididasarkan atas kecenderungan peran ndash peran yang makinterspesialisasikan (role specialization) dan pembagianpekerjaan (division of labor) yang makin tajam dan intensdalam masyarkaat modern Secara khusus Riggsmenganalisis diferensiasi politik dan administrasi dalamproses pengambilan keputusan yang dipandangnya sebagaiindikator perkembangan ke arah modernisasi Dalamkonteks ini ia melihat berkembangnya kelompok ndashkelompok kepentingan partai ndash partai politik danorganisasi ndash organisasi masyarakat lembaga ndash lembagawwwginandjarcom 33perwakilan lembaga ndash lembaga peradilan khusus sebagaiciri penting dalam proses pembaharuan administrasiMengenai kinerja Riggs menekankan sebagaiukuran bukan hanya kinerja seseorang atau suatu unittetapi bagaimana peran dan pengaruhnya kepada kinerjayang lain atau organisasi secara keseluruhan Iamenekankan pentingnya kerjasama dan teamwork danmembedakan kinerja perorangan (personal performance)dengan kinerja bersama (social performance)Riggs juga membedakan antara hasil(accomplishment) dengan upaya yang dilakukan(endeavour) Dalam pembaharuan administrasi perhatianlebih dicurahkan pada upaya bukan semata ndash mata hasilContohnya petugas pajak yang menarik pajak dankelompok orang ndash orang kaya dengan mudah akanmemperoleh hasil lebih besar dibandingkan denganpetugas yang bertanggungjawab menarik pajak dari lapisanyang rendah pendapatannyaDua aspek kinerja yang menjadi ukuran adalahefektivitas dan efisiensi Efektifitas berkaitan denganseberapa jauh sasaran telah tercapai dan efisiensimenunjukkan bagaimana mencapainya yakni dibandingusaha biaya atau pengorganan yang harus dikeluarkanRiggs kemudian mempelajari lebih lanjuthubungan antara tingkat diferensiasi dan tingkat kinerjadalam konteks paradigma prismatic society-nya Dengan

teori ndash teorinya itu sistem yang maju atau diffractedadalah yang skala diferensiasi dan kinerjanya tinggisedangkan sistem yang agak terdiferensiasi dan kinerjanyarendah adalah prismatic yaitu birokrasi umumnya dinegara berkembangWallis (1989) mengartikan pembaharuanadministrasi sebagai induced permanent improvement inadministration Dari batasan ini ada tiga aspek yakni (1) Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaansebelumnya(2) Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja(deliberate) dan bukan terjadi secara kebetulan atautanpa usaha(3) Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dantidak sementara untuk kemudian kembali legi kekeadaan semulaEsman (1995) dalam sebuah analisis yang lebihmutakhir mengenai keadaan administrasi di negaraberkembang menunjukan bahawa upaya memperbaikikinerja birokrasi negar harus meliputi ketanggapan(responsivenes) terhadap pengawasan politik efisiensidalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalampemberian pelayanan Untuk itu parbaikan meliputipeningkatan keterampilan atau penguasaan teknologiinformasi dan manajemen finansial pengaturan ataupengelompokan kembali (realigment) fungsi-fungsi sistem insentif memanusiakan manajemen (humanisingmanagement) dan mendorong partisipasi yang seluasluasnyadalam pengambilan keputusan serta cararekrutmen yan harus lebih bersifat representatifSementara itu di dunia maju berkembang kritikkritikterhadap peranan birokrasi yang makin besar sebagaiakibat dari apa yang disebut Esman sebagai activist statePersoalannya mengarah bukan semata-mata pada besarkecilnya birokrasi tetapi pada peningkatan kualitaspelayanan serta kepekaan terhadap aspriasi masyarakat danpartisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan(Mengenai hal lihat kembali uraian mengenaiperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi negarapada Bab 2)Pembangunan administrasi di negara berkembangpada umumnya dilkukan mengikuti pola yangdikembangkan di negara maju baik sistem yangditerapkan di negara berkembang melalui berbagai bentukbantuan teknik yang biasanya berada di bawah judulldquopengemabangan kelembagaaanrdquo (institution building)

Banyak program pembangunan kelembagaan birokrasi dinegara berkembang dibantu dengan para ahli beasiswadan pembiayaan oleh negara-negara maju lembagalembagainternasional seperti badan-badan PerserikatanBangsa-Bangsa dan Bank Dunia serta organisasiorganisasiswasta seperti Ford Foundation dan RockefellerFoundationDengan berbagai program tersebut dan melaluiliteratur dan studi-studi perbandingan negara-negaraberkembang mengadopsi prinsip-prinsip administrasimodern dan menerapkan ke dalam sistemnyaYang terjadi adalah suatu bybird dari sistem yangdiadopsi dan luar dan kebiasaan lama yang masih tidakmudah dilepaskanSejak awal telah dijelaskan oleh pakar bahwatantangan utama pembangunan lebih bersifat administratifdaripada ekonomi dan bukan pula kekurangan sumberdaya alam (Stone 1996) Oleh karena itu pembangunanatau pembahruan administrasi menjadi bagian pentingdalam program pembangunan di hampir semua negaraberkembangDengan asumsi bahwa birokrasi harus berperanaktif mengisi ke vacum-an karena kekuatan-kekuatanpembangunan lain dalam masyarakat tidak ada atau belumberkembag maka birokrasi di negara berkembang tumbuhcepat Pertumbuhan itu lebih dalam arti fisik dibandingkualitas Artinya organisasi berperan besar dalampenetapan tujuan (objectives setting) pengendalianpengaturan pemeliharaan stabilitas dan segala kegiatanwwwginandjarcom 34lain yang berkenaan dengan segenap aspek kehidupanmasyarakatDi bidang ekonomi peranan pemerintah bukanhanya dalam pengaturan atau penetapan kebijaksanaannamun juga langsung dalam pelaksanaan sebagai pelakuaktif Fungsi pelaku aktif ini dilaksanakan antara lainmelalui para statal atau Badan Usaha Milik Negara(BUMN) Di Nigeria saja sesudah kemerdekaan telahdibentuk 800 BUMN (Baker 1995) Di Indonesia padaawal PJP I terdapat 186 BUMN (Lampiran PidatoKenegaraan Presiden RI 16 Agustus 1994) Akibatnyabirokrasi pemerintah tidal dapat lagi berfungsi sebagaimotor pembangunan bahkan sering kali lebih menjadipenghambat Dibidang ekonomi keadaan inimengakibatkan pertumbuhan ekonomi menjadi lambatatau jika pun ada pertumbuhan dapat menciptakan jurang

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

tersebut masih terpusat dan sistem organisasinya belumberkembangs edangkan di dalam diffracted society fungsindash fungsi tersebut telah terpencar dan organisasinya telahberkembang Model prisma menunjukkan masa transisidan berada di antaranya dan merupakan model daribirokrasi di banyak negara berkembangMenurut Heady (1995) untuk kepentingan kajianmengenai pembangunan administrasi ada baiknyadipelahjari gambaran wajah (features) administrasi yangbersifat umum (common) di negara berkembang Headymenunjukkan ada lima ciri administrasi yang indikasinyadiketemukan secara umum di banyak negara berkembangPertama pola dasar (basic pattern) administrasipublik atau administrasi negara bersifat jiplakan (imitative)daripada asli (indigenous) Negara ndash negara berkembangbaik negara yang pernah dijajah bangsa Barat maupuntidak cenderung meniru sistem administrasi Barat Negarayang pernah dijajah pada umumnya mengikuti pola negarayang menjajahnya Kingsley seperti dikutip oleh Headymenyatakan bahwa di negara bekas jajahanpengorganisasian jawatan ndash jawatan perilaku birokratbahkan penampilannya mengikuti karakteristikpenjajahnya dan merupakan kelanjutan dari administrasikolonial Adminisrtasi kolonial itu sendiri diterapkanhanya did aerah jajahan dan tidak di negara asalnyasendiri Sehingga berbeda dengan administrasi di negarapenjajahnya administrasi kolonial bersifat elitis otoritermenjauh (aloof) atau jauh dari masyarakat danlingkungannya serta paternalistik Pola administrasikolonial ini diwarisi oleh administrasi di negara ndash negarayang baru merdeka bahkan sampai sekarang masihmenjadi ciri birokrasi di banyak negara berkembangKedua birokrasi di negara berkembangkekurangan (deficient) sumber daya manusia terampiluntuk menyelenggarakan pembangunan Kekurangan inibukan dalam arti jumlah tetapi kualitas Dalam jumlahjustru sebaliknya birokrasi di negara berkembangmengerjakan orang lebih dari yang diperlukan(overstaffed) Yang justru kurang adalah administratoryang terlatih dengan kapasitas manajemen (managementcapacity) keterampilan ndash keterampilan pembangunan(development skills) dan penguasaan teknis (technicalcompetence) yang memadai Pada umumnya keadaan inimencerminkan kondisi atau taraf pendidikan suatu negaraNamun tidak selalu berarti terkait dengan kurangnyafasilitas pendidikan atau orang ndash orang yang berijasah

Heady menunjukkan kasus India dan Mesir yang memilikibanyak tenaga berpendidikan tinggi tetapi menganggurDari data yang kita ketahui keadaan itu juga berlaku diIndonesia dewasa ini (Kartasasmita 1995f) Kondisi yangdemikian yakni pengangguran orang berpendidikan cukuptinggi seringkali disebabkan oleh pendidikan yang tidakwwwginandjarcom 32sesuai dengan kebutuhan pembangunan atau dihasilkanoleh lembaga pendidikan yang tidak berkualitas (marginalinstitutions)Ketiga birokrasi lebih berorientasi kepada hal-hallain dari pada mengarah kepada yang benar-benarmenghasilkan (production directed) Dengan kata lainbirokrat lebih berusaha mewujudkan tujuan pribadinyadibanding pencapaian sasaran-sasaran program Riggs(1964) menyatakannya sebagai preferensi birokrat ataskemanfaatan pribadi (personal expediency) ketimbangkepentingan masyarakat (public-principled interest) Darisifat seperti ini lahir nepotisme penyalahgunaankewenangan korupsi dan berbagai penyakit birokrasiyang menyebabkan aparat birokrasi dinegara berkembangpada umumnya memiliki kredibilitas yang rendah dandianggap tidak mengenal etika Dibanyak negaraberkembang korupsi telah merajalela sedemikian rupasehigga menjadi fenomena yang sangat prevalent danditerima sebagai sesuatu yang wajar atau menurut istilahHeady sanctioned by social mores dan semiinstitutionalizedKeempat adanya kesenjangan yang lebar antaraapa yang dinyatakan atau yang hendak ditampilkan dengankenyataan (discrepency between form and reality) Riggs(1964) menyebutkan fenomena umum ini sebagaiformalisme yaitu gejala yang lebih berpegang kepadawujud-wujud dan ekspresi-ekspresi formal dibanding yangsesungguhnya terjadi Hal ini tercermin dalam penetapanperundang-perundangan yang tidak mungkin dilaksanakanperaturan-peraturan yang dilanggar sendiri oleh yangmenetapkan memusatkan kekuasaan meskipun resminyaada desentralisasi dan pendelegasian kewenanganmelaporkan hal yang baik-baik dan tidak mengetengahkankeadaan yang tidak baik atau masalah yang sesungguhnyadihadapi Bahkan tidak jarang memalsukan ataumemanipulasi data untuk memberi gambaran yangmenguntungkanKelima birokrasi dinegara berkembang acap kalibersifat otonom artinya lepas dari proses politik dan

pengawasan masyarakat Ciri ini merupakan warisanadministrasi kolonial yang memerintah secara absolut atausikap feodal dalam zaman kolonial yang terus hidup danberlanjut setelah merdeka dibanyak negara berkembangpada awalnya orang yang paling terpelajar atau elitebangsa yang bersangkutan memang berkumpul dibirokrasi sehingga kelompok di luar itu sulit dapatmenandingi birokrasi dalam pengetahuan mengenaipemerintahan dan akibatnya pengawasan menjasi tidakefektifTerhadap analisis dari Heady ini dapatditambahkan dua karakteristik hasil pengamatan Wallis(1989) Pertama dibanyak negara berkembang birokrasisangat dan makin bertambah birokratik Departemendepartemenbadan-badan dan lembaga-lembaga birokrasiberkembang terus Juga berkembang dan berperan besarbadan-badan para-statal yakni badan-badan usaha negarayang umumnya bekerja tidak efisien Kedua unsur ndash unsurnonbirokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasiMisalnya hubungan keluarga dan hubungan ndash hubunganprimordial lain seperti suku dan agama dan keterkaitanpolitik (political connections) mempengaruhi birokrasiyang sangat bertentangan dengan asas birokrasi yang baik(misalnya menurut kriteria Weber)Pembaharuan AdministrasiKeadaan tersebut diatas ingin diperbaiki melaluipembangunan administrasi Banyak konsep dikembangkandalam pembangunan atau pembaharuan administrasi(untuk negara berkembang kedua istilah tersebut seringkalidapat digunakan untuk maksud yang sama) Di antaranyapengkajian paling awal dan banyak menjadi rujukan parapakar administrasi pembangunan selanjutnya adalahkonsep dari Riggs juga Menurut Riggs (1966)pembaharuan administrasi merupakan suatu pola yangmenunjukkan peningkatan efektivitas pemanfaatan sumberdaya yang tersedia untuk mencapai tujuan yang telahditetapkanBirokrasi itu sendiri menurut penglihatan Riggsmerupakan sebuah organisasi yang konkrit terdirid ariperan ndash peran yang bersifat hirarkis dan saling berkaitanyang bertindak secara formal sebagai alat (agent) untuksuatu kesatuan (entity) atau sistem sosial yang lebih besarDengan demikian menurut pandangan ini tujuan daribirokrasi itu sendiri Atas dasar itu makakebertanggungjawaban (accountability) dari birokrasidalam menjalankan tugas mewujudkan tujuan sangat

esensial sifatnya Oleh karena itu pembaharuanadministrasi akan berkaitan erat dengan peningkatankebertanggungjawaban dalam proses pengambilankeputusan atau dalam hal bagaimana sumber dayainstrumental dimobilisasi untuk mencapai tujuanRiggs melihat pembaharuan administrasi dari duasisi yaitu perubahan struktural dan kinerja (performance)Secara struktural Riggs menggunakan diferensiasistruktural sebagai salah satu ukuran Pandangan inididasarkan atas kecenderungan peran ndash peran yang makinterspesialisasikan (role specialization) dan pembagianpekerjaan (division of labor) yang makin tajam dan intensdalam masyarkaat modern Secara khusus Riggsmenganalisis diferensiasi politik dan administrasi dalamproses pengambilan keputusan yang dipandangnya sebagaiindikator perkembangan ke arah modernisasi Dalamkonteks ini ia melihat berkembangnya kelompok ndashkelompok kepentingan partai ndash partai politik danorganisasi ndash organisasi masyarakat lembaga ndash lembagawwwginandjarcom 33perwakilan lembaga ndash lembaga peradilan khusus sebagaiciri penting dalam proses pembaharuan administrasiMengenai kinerja Riggs menekankan sebagaiukuran bukan hanya kinerja seseorang atau suatu unittetapi bagaimana peran dan pengaruhnya kepada kinerjayang lain atau organisasi secara keseluruhan Iamenekankan pentingnya kerjasama dan teamwork danmembedakan kinerja perorangan (personal performance)dengan kinerja bersama (social performance)Riggs juga membedakan antara hasil(accomplishment) dengan upaya yang dilakukan(endeavour) Dalam pembaharuan administrasi perhatianlebih dicurahkan pada upaya bukan semata ndash mata hasilContohnya petugas pajak yang menarik pajak dankelompok orang ndash orang kaya dengan mudah akanmemperoleh hasil lebih besar dibandingkan denganpetugas yang bertanggungjawab menarik pajak dari lapisanyang rendah pendapatannyaDua aspek kinerja yang menjadi ukuran adalahefektivitas dan efisiensi Efektifitas berkaitan denganseberapa jauh sasaran telah tercapai dan efisiensimenunjukkan bagaimana mencapainya yakni dibandingusaha biaya atau pengorganan yang harus dikeluarkanRiggs kemudian mempelajari lebih lanjuthubungan antara tingkat diferensiasi dan tingkat kinerjadalam konteks paradigma prismatic society-nya Dengan

teori ndash teorinya itu sistem yang maju atau diffractedadalah yang skala diferensiasi dan kinerjanya tinggisedangkan sistem yang agak terdiferensiasi dan kinerjanyarendah adalah prismatic yaitu birokrasi umumnya dinegara berkembangWallis (1989) mengartikan pembaharuanadministrasi sebagai induced permanent improvement inadministration Dari batasan ini ada tiga aspek yakni (1) Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaansebelumnya(2) Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja(deliberate) dan bukan terjadi secara kebetulan atautanpa usaha(3) Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dantidak sementara untuk kemudian kembali legi kekeadaan semulaEsman (1995) dalam sebuah analisis yang lebihmutakhir mengenai keadaan administrasi di negaraberkembang menunjukan bahawa upaya memperbaikikinerja birokrasi negar harus meliputi ketanggapan(responsivenes) terhadap pengawasan politik efisiensidalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalampemberian pelayanan Untuk itu parbaikan meliputipeningkatan keterampilan atau penguasaan teknologiinformasi dan manajemen finansial pengaturan ataupengelompokan kembali (realigment) fungsi-fungsi sistem insentif memanusiakan manajemen (humanisingmanagement) dan mendorong partisipasi yang seluasluasnyadalam pengambilan keputusan serta cararekrutmen yan harus lebih bersifat representatifSementara itu di dunia maju berkembang kritikkritikterhadap peranan birokrasi yang makin besar sebagaiakibat dari apa yang disebut Esman sebagai activist statePersoalannya mengarah bukan semata-mata pada besarkecilnya birokrasi tetapi pada peningkatan kualitaspelayanan serta kepekaan terhadap aspriasi masyarakat danpartisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan(Mengenai hal lihat kembali uraian mengenaiperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi negarapada Bab 2)Pembangunan administrasi di negara berkembangpada umumnya dilkukan mengikuti pola yangdikembangkan di negara maju baik sistem yangditerapkan di negara berkembang melalui berbagai bentukbantuan teknik yang biasanya berada di bawah judulldquopengemabangan kelembagaaanrdquo (institution building)

Banyak program pembangunan kelembagaan birokrasi dinegara berkembang dibantu dengan para ahli beasiswadan pembiayaan oleh negara-negara maju lembagalembagainternasional seperti badan-badan PerserikatanBangsa-Bangsa dan Bank Dunia serta organisasiorganisasiswasta seperti Ford Foundation dan RockefellerFoundationDengan berbagai program tersebut dan melaluiliteratur dan studi-studi perbandingan negara-negaraberkembang mengadopsi prinsip-prinsip administrasimodern dan menerapkan ke dalam sistemnyaYang terjadi adalah suatu bybird dari sistem yangdiadopsi dan luar dan kebiasaan lama yang masih tidakmudah dilepaskanSejak awal telah dijelaskan oleh pakar bahwatantangan utama pembangunan lebih bersifat administratifdaripada ekonomi dan bukan pula kekurangan sumberdaya alam (Stone 1996) Oleh karena itu pembangunanatau pembahruan administrasi menjadi bagian pentingdalam program pembangunan di hampir semua negaraberkembangDengan asumsi bahwa birokrasi harus berperanaktif mengisi ke vacum-an karena kekuatan-kekuatanpembangunan lain dalam masyarakat tidak ada atau belumberkembag maka birokrasi di negara berkembang tumbuhcepat Pertumbuhan itu lebih dalam arti fisik dibandingkualitas Artinya organisasi berperan besar dalampenetapan tujuan (objectives setting) pengendalianpengaturan pemeliharaan stabilitas dan segala kegiatanwwwginandjarcom 34lain yang berkenaan dengan segenap aspek kehidupanmasyarakatDi bidang ekonomi peranan pemerintah bukanhanya dalam pengaturan atau penetapan kebijaksanaannamun juga langsung dalam pelaksanaan sebagai pelakuaktif Fungsi pelaku aktif ini dilaksanakan antara lainmelalui para statal atau Badan Usaha Milik Negara(BUMN) Di Nigeria saja sesudah kemerdekaan telahdibentuk 800 BUMN (Baker 1995) Di Indonesia padaawal PJP I terdapat 186 BUMN (Lampiran PidatoKenegaraan Presiden RI 16 Agustus 1994) Akibatnyabirokrasi pemerintah tidal dapat lagi berfungsi sebagaimotor pembangunan bahkan sering kali lebih menjadipenghambat Dibidang ekonomi keadaan inimengakibatkan pertumbuhan ekonomi menjadi lambatatau jika pun ada pertumbuhan dapat menciptakan jurang

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

Heady menunjukkan kasus India dan Mesir yang memilikibanyak tenaga berpendidikan tinggi tetapi menganggurDari data yang kita ketahui keadaan itu juga berlaku diIndonesia dewasa ini (Kartasasmita 1995f) Kondisi yangdemikian yakni pengangguran orang berpendidikan cukuptinggi seringkali disebabkan oleh pendidikan yang tidakwwwginandjarcom 32sesuai dengan kebutuhan pembangunan atau dihasilkanoleh lembaga pendidikan yang tidak berkualitas (marginalinstitutions)Ketiga birokrasi lebih berorientasi kepada hal-hallain dari pada mengarah kepada yang benar-benarmenghasilkan (production directed) Dengan kata lainbirokrat lebih berusaha mewujudkan tujuan pribadinyadibanding pencapaian sasaran-sasaran program Riggs(1964) menyatakannya sebagai preferensi birokrat ataskemanfaatan pribadi (personal expediency) ketimbangkepentingan masyarakat (public-principled interest) Darisifat seperti ini lahir nepotisme penyalahgunaankewenangan korupsi dan berbagai penyakit birokrasiyang menyebabkan aparat birokrasi dinegara berkembangpada umumnya memiliki kredibilitas yang rendah dandianggap tidak mengenal etika Dibanyak negaraberkembang korupsi telah merajalela sedemikian rupasehigga menjadi fenomena yang sangat prevalent danditerima sebagai sesuatu yang wajar atau menurut istilahHeady sanctioned by social mores dan semiinstitutionalizedKeempat adanya kesenjangan yang lebar antaraapa yang dinyatakan atau yang hendak ditampilkan dengankenyataan (discrepency between form and reality) Riggs(1964) menyebutkan fenomena umum ini sebagaiformalisme yaitu gejala yang lebih berpegang kepadawujud-wujud dan ekspresi-ekspresi formal dibanding yangsesungguhnya terjadi Hal ini tercermin dalam penetapanperundang-perundangan yang tidak mungkin dilaksanakanperaturan-peraturan yang dilanggar sendiri oleh yangmenetapkan memusatkan kekuasaan meskipun resminyaada desentralisasi dan pendelegasian kewenanganmelaporkan hal yang baik-baik dan tidak mengetengahkankeadaan yang tidak baik atau masalah yang sesungguhnyadihadapi Bahkan tidak jarang memalsukan ataumemanipulasi data untuk memberi gambaran yangmenguntungkanKelima birokrasi dinegara berkembang acap kalibersifat otonom artinya lepas dari proses politik dan

pengawasan masyarakat Ciri ini merupakan warisanadministrasi kolonial yang memerintah secara absolut atausikap feodal dalam zaman kolonial yang terus hidup danberlanjut setelah merdeka dibanyak negara berkembangpada awalnya orang yang paling terpelajar atau elitebangsa yang bersangkutan memang berkumpul dibirokrasi sehingga kelompok di luar itu sulit dapatmenandingi birokrasi dalam pengetahuan mengenaipemerintahan dan akibatnya pengawasan menjasi tidakefektifTerhadap analisis dari Heady ini dapatditambahkan dua karakteristik hasil pengamatan Wallis(1989) Pertama dibanyak negara berkembang birokrasisangat dan makin bertambah birokratik Departemendepartemenbadan-badan dan lembaga-lembaga birokrasiberkembang terus Juga berkembang dan berperan besarbadan-badan para-statal yakni badan-badan usaha negarayang umumnya bekerja tidak efisien Kedua unsur ndash unsurnonbirokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasiMisalnya hubungan keluarga dan hubungan ndash hubunganprimordial lain seperti suku dan agama dan keterkaitanpolitik (political connections) mempengaruhi birokrasiyang sangat bertentangan dengan asas birokrasi yang baik(misalnya menurut kriteria Weber)Pembaharuan AdministrasiKeadaan tersebut diatas ingin diperbaiki melaluipembangunan administrasi Banyak konsep dikembangkandalam pembangunan atau pembaharuan administrasi(untuk negara berkembang kedua istilah tersebut seringkalidapat digunakan untuk maksud yang sama) Di antaranyapengkajian paling awal dan banyak menjadi rujukan parapakar administrasi pembangunan selanjutnya adalahkonsep dari Riggs juga Menurut Riggs (1966)pembaharuan administrasi merupakan suatu pola yangmenunjukkan peningkatan efektivitas pemanfaatan sumberdaya yang tersedia untuk mencapai tujuan yang telahditetapkanBirokrasi itu sendiri menurut penglihatan Riggsmerupakan sebuah organisasi yang konkrit terdirid ariperan ndash peran yang bersifat hirarkis dan saling berkaitanyang bertindak secara formal sebagai alat (agent) untuksuatu kesatuan (entity) atau sistem sosial yang lebih besarDengan demikian menurut pandangan ini tujuan daribirokrasi itu sendiri Atas dasar itu makakebertanggungjawaban (accountability) dari birokrasidalam menjalankan tugas mewujudkan tujuan sangat

esensial sifatnya Oleh karena itu pembaharuanadministrasi akan berkaitan erat dengan peningkatankebertanggungjawaban dalam proses pengambilankeputusan atau dalam hal bagaimana sumber dayainstrumental dimobilisasi untuk mencapai tujuanRiggs melihat pembaharuan administrasi dari duasisi yaitu perubahan struktural dan kinerja (performance)Secara struktural Riggs menggunakan diferensiasistruktural sebagai salah satu ukuran Pandangan inididasarkan atas kecenderungan peran ndash peran yang makinterspesialisasikan (role specialization) dan pembagianpekerjaan (division of labor) yang makin tajam dan intensdalam masyarkaat modern Secara khusus Riggsmenganalisis diferensiasi politik dan administrasi dalamproses pengambilan keputusan yang dipandangnya sebagaiindikator perkembangan ke arah modernisasi Dalamkonteks ini ia melihat berkembangnya kelompok ndashkelompok kepentingan partai ndash partai politik danorganisasi ndash organisasi masyarakat lembaga ndash lembagawwwginandjarcom 33perwakilan lembaga ndash lembaga peradilan khusus sebagaiciri penting dalam proses pembaharuan administrasiMengenai kinerja Riggs menekankan sebagaiukuran bukan hanya kinerja seseorang atau suatu unittetapi bagaimana peran dan pengaruhnya kepada kinerjayang lain atau organisasi secara keseluruhan Iamenekankan pentingnya kerjasama dan teamwork danmembedakan kinerja perorangan (personal performance)dengan kinerja bersama (social performance)Riggs juga membedakan antara hasil(accomplishment) dengan upaya yang dilakukan(endeavour) Dalam pembaharuan administrasi perhatianlebih dicurahkan pada upaya bukan semata ndash mata hasilContohnya petugas pajak yang menarik pajak dankelompok orang ndash orang kaya dengan mudah akanmemperoleh hasil lebih besar dibandingkan denganpetugas yang bertanggungjawab menarik pajak dari lapisanyang rendah pendapatannyaDua aspek kinerja yang menjadi ukuran adalahefektivitas dan efisiensi Efektifitas berkaitan denganseberapa jauh sasaran telah tercapai dan efisiensimenunjukkan bagaimana mencapainya yakni dibandingusaha biaya atau pengorganan yang harus dikeluarkanRiggs kemudian mempelajari lebih lanjuthubungan antara tingkat diferensiasi dan tingkat kinerjadalam konteks paradigma prismatic society-nya Dengan

teori ndash teorinya itu sistem yang maju atau diffractedadalah yang skala diferensiasi dan kinerjanya tinggisedangkan sistem yang agak terdiferensiasi dan kinerjanyarendah adalah prismatic yaitu birokrasi umumnya dinegara berkembangWallis (1989) mengartikan pembaharuanadministrasi sebagai induced permanent improvement inadministration Dari batasan ini ada tiga aspek yakni (1) Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaansebelumnya(2) Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja(deliberate) dan bukan terjadi secara kebetulan atautanpa usaha(3) Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dantidak sementara untuk kemudian kembali legi kekeadaan semulaEsman (1995) dalam sebuah analisis yang lebihmutakhir mengenai keadaan administrasi di negaraberkembang menunjukan bahawa upaya memperbaikikinerja birokrasi negar harus meliputi ketanggapan(responsivenes) terhadap pengawasan politik efisiensidalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalampemberian pelayanan Untuk itu parbaikan meliputipeningkatan keterampilan atau penguasaan teknologiinformasi dan manajemen finansial pengaturan ataupengelompokan kembali (realigment) fungsi-fungsi sistem insentif memanusiakan manajemen (humanisingmanagement) dan mendorong partisipasi yang seluasluasnyadalam pengambilan keputusan serta cararekrutmen yan harus lebih bersifat representatifSementara itu di dunia maju berkembang kritikkritikterhadap peranan birokrasi yang makin besar sebagaiakibat dari apa yang disebut Esman sebagai activist statePersoalannya mengarah bukan semata-mata pada besarkecilnya birokrasi tetapi pada peningkatan kualitaspelayanan serta kepekaan terhadap aspriasi masyarakat danpartisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan(Mengenai hal lihat kembali uraian mengenaiperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi negarapada Bab 2)Pembangunan administrasi di negara berkembangpada umumnya dilkukan mengikuti pola yangdikembangkan di negara maju baik sistem yangditerapkan di negara berkembang melalui berbagai bentukbantuan teknik yang biasanya berada di bawah judulldquopengemabangan kelembagaaanrdquo (institution building)

Banyak program pembangunan kelembagaan birokrasi dinegara berkembang dibantu dengan para ahli beasiswadan pembiayaan oleh negara-negara maju lembagalembagainternasional seperti badan-badan PerserikatanBangsa-Bangsa dan Bank Dunia serta organisasiorganisasiswasta seperti Ford Foundation dan RockefellerFoundationDengan berbagai program tersebut dan melaluiliteratur dan studi-studi perbandingan negara-negaraberkembang mengadopsi prinsip-prinsip administrasimodern dan menerapkan ke dalam sistemnyaYang terjadi adalah suatu bybird dari sistem yangdiadopsi dan luar dan kebiasaan lama yang masih tidakmudah dilepaskanSejak awal telah dijelaskan oleh pakar bahwatantangan utama pembangunan lebih bersifat administratifdaripada ekonomi dan bukan pula kekurangan sumberdaya alam (Stone 1996) Oleh karena itu pembangunanatau pembahruan administrasi menjadi bagian pentingdalam program pembangunan di hampir semua negaraberkembangDengan asumsi bahwa birokrasi harus berperanaktif mengisi ke vacum-an karena kekuatan-kekuatanpembangunan lain dalam masyarakat tidak ada atau belumberkembag maka birokrasi di negara berkembang tumbuhcepat Pertumbuhan itu lebih dalam arti fisik dibandingkualitas Artinya organisasi berperan besar dalampenetapan tujuan (objectives setting) pengendalianpengaturan pemeliharaan stabilitas dan segala kegiatanwwwginandjarcom 34lain yang berkenaan dengan segenap aspek kehidupanmasyarakatDi bidang ekonomi peranan pemerintah bukanhanya dalam pengaturan atau penetapan kebijaksanaannamun juga langsung dalam pelaksanaan sebagai pelakuaktif Fungsi pelaku aktif ini dilaksanakan antara lainmelalui para statal atau Badan Usaha Milik Negara(BUMN) Di Nigeria saja sesudah kemerdekaan telahdibentuk 800 BUMN (Baker 1995) Di Indonesia padaawal PJP I terdapat 186 BUMN (Lampiran PidatoKenegaraan Presiden RI 16 Agustus 1994) Akibatnyabirokrasi pemerintah tidal dapat lagi berfungsi sebagaimotor pembangunan bahkan sering kali lebih menjadipenghambat Dibidang ekonomi keadaan inimengakibatkan pertumbuhan ekonomi menjadi lambatatau jika pun ada pertumbuhan dapat menciptakan jurang

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

pengawasan masyarakat Ciri ini merupakan warisanadministrasi kolonial yang memerintah secara absolut atausikap feodal dalam zaman kolonial yang terus hidup danberlanjut setelah merdeka dibanyak negara berkembangpada awalnya orang yang paling terpelajar atau elitebangsa yang bersangkutan memang berkumpul dibirokrasi sehingga kelompok di luar itu sulit dapatmenandingi birokrasi dalam pengetahuan mengenaipemerintahan dan akibatnya pengawasan menjasi tidakefektifTerhadap analisis dari Heady ini dapatditambahkan dua karakteristik hasil pengamatan Wallis(1989) Pertama dibanyak negara berkembang birokrasisangat dan makin bertambah birokratik Departemendepartemenbadan-badan dan lembaga-lembaga birokrasiberkembang terus Juga berkembang dan berperan besarbadan-badan para-statal yakni badan-badan usaha negarayang umumnya bekerja tidak efisien Kedua unsur ndash unsurnonbirokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasiMisalnya hubungan keluarga dan hubungan ndash hubunganprimordial lain seperti suku dan agama dan keterkaitanpolitik (political connections) mempengaruhi birokrasiyang sangat bertentangan dengan asas birokrasi yang baik(misalnya menurut kriteria Weber)Pembaharuan AdministrasiKeadaan tersebut diatas ingin diperbaiki melaluipembangunan administrasi Banyak konsep dikembangkandalam pembangunan atau pembaharuan administrasi(untuk negara berkembang kedua istilah tersebut seringkalidapat digunakan untuk maksud yang sama) Di antaranyapengkajian paling awal dan banyak menjadi rujukan parapakar administrasi pembangunan selanjutnya adalahkonsep dari Riggs juga Menurut Riggs (1966)pembaharuan administrasi merupakan suatu pola yangmenunjukkan peningkatan efektivitas pemanfaatan sumberdaya yang tersedia untuk mencapai tujuan yang telahditetapkanBirokrasi itu sendiri menurut penglihatan Riggsmerupakan sebuah organisasi yang konkrit terdirid ariperan ndash peran yang bersifat hirarkis dan saling berkaitanyang bertindak secara formal sebagai alat (agent) untuksuatu kesatuan (entity) atau sistem sosial yang lebih besarDengan demikian menurut pandangan ini tujuan daribirokrasi itu sendiri Atas dasar itu makakebertanggungjawaban (accountability) dari birokrasidalam menjalankan tugas mewujudkan tujuan sangat

esensial sifatnya Oleh karena itu pembaharuanadministrasi akan berkaitan erat dengan peningkatankebertanggungjawaban dalam proses pengambilankeputusan atau dalam hal bagaimana sumber dayainstrumental dimobilisasi untuk mencapai tujuanRiggs melihat pembaharuan administrasi dari duasisi yaitu perubahan struktural dan kinerja (performance)Secara struktural Riggs menggunakan diferensiasistruktural sebagai salah satu ukuran Pandangan inididasarkan atas kecenderungan peran ndash peran yang makinterspesialisasikan (role specialization) dan pembagianpekerjaan (division of labor) yang makin tajam dan intensdalam masyarkaat modern Secara khusus Riggsmenganalisis diferensiasi politik dan administrasi dalamproses pengambilan keputusan yang dipandangnya sebagaiindikator perkembangan ke arah modernisasi Dalamkonteks ini ia melihat berkembangnya kelompok ndashkelompok kepentingan partai ndash partai politik danorganisasi ndash organisasi masyarakat lembaga ndash lembagawwwginandjarcom 33perwakilan lembaga ndash lembaga peradilan khusus sebagaiciri penting dalam proses pembaharuan administrasiMengenai kinerja Riggs menekankan sebagaiukuran bukan hanya kinerja seseorang atau suatu unittetapi bagaimana peran dan pengaruhnya kepada kinerjayang lain atau organisasi secara keseluruhan Iamenekankan pentingnya kerjasama dan teamwork danmembedakan kinerja perorangan (personal performance)dengan kinerja bersama (social performance)Riggs juga membedakan antara hasil(accomplishment) dengan upaya yang dilakukan(endeavour) Dalam pembaharuan administrasi perhatianlebih dicurahkan pada upaya bukan semata ndash mata hasilContohnya petugas pajak yang menarik pajak dankelompok orang ndash orang kaya dengan mudah akanmemperoleh hasil lebih besar dibandingkan denganpetugas yang bertanggungjawab menarik pajak dari lapisanyang rendah pendapatannyaDua aspek kinerja yang menjadi ukuran adalahefektivitas dan efisiensi Efektifitas berkaitan denganseberapa jauh sasaran telah tercapai dan efisiensimenunjukkan bagaimana mencapainya yakni dibandingusaha biaya atau pengorganan yang harus dikeluarkanRiggs kemudian mempelajari lebih lanjuthubungan antara tingkat diferensiasi dan tingkat kinerjadalam konteks paradigma prismatic society-nya Dengan

teori ndash teorinya itu sistem yang maju atau diffractedadalah yang skala diferensiasi dan kinerjanya tinggisedangkan sistem yang agak terdiferensiasi dan kinerjanyarendah adalah prismatic yaitu birokrasi umumnya dinegara berkembangWallis (1989) mengartikan pembaharuanadministrasi sebagai induced permanent improvement inadministration Dari batasan ini ada tiga aspek yakni (1) Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaansebelumnya(2) Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja(deliberate) dan bukan terjadi secara kebetulan atautanpa usaha(3) Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dantidak sementara untuk kemudian kembali legi kekeadaan semulaEsman (1995) dalam sebuah analisis yang lebihmutakhir mengenai keadaan administrasi di negaraberkembang menunjukan bahawa upaya memperbaikikinerja birokrasi negar harus meliputi ketanggapan(responsivenes) terhadap pengawasan politik efisiensidalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalampemberian pelayanan Untuk itu parbaikan meliputipeningkatan keterampilan atau penguasaan teknologiinformasi dan manajemen finansial pengaturan ataupengelompokan kembali (realigment) fungsi-fungsi sistem insentif memanusiakan manajemen (humanisingmanagement) dan mendorong partisipasi yang seluasluasnyadalam pengambilan keputusan serta cararekrutmen yan harus lebih bersifat representatifSementara itu di dunia maju berkembang kritikkritikterhadap peranan birokrasi yang makin besar sebagaiakibat dari apa yang disebut Esman sebagai activist statePersoalannya mengarah bukan semata-mata pada besarkecilnya birokrasi tetapi pada peningkatan kualitaspelayanan serta kepekaan terhadap aspriasi masyarakat danpartisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan(Mengenai hal lihat kembali uraian mengenaiperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi negarapada Bab 2)Pembangunan administrasi di negara berkembangpada umumnya dilkukan mengikuti pola yangdikembangkan di negara maju baik sistem yangditerapkan di negara berkembang melalui berbagai bentukbantuan teknik yang biasanya berada di bawah judulldquopengemabangan kelembagaaanrdquo (institution building)

Banyak program pembangunan kelembagaan birokrasi dinegara berkembang dibantu dengan para ahli beasiswadan pembiayaan oleh negara-negara maju lembagalembagainternasional seperti badan-badan PerserikatanBangsa-Bangsa dan Bank Dunia serta organisasiorganisasiswasta seperti Ford Foundation dan RockefellerFoundationDengan berbagai program tersebut dan melaluiliteratur dan studi-studi perbandingan negara-negaraberkembang mengadopsi prinsip-prinsip administrasimodern dan menerapkan ke dalam sistemnyaYang terjadi adalah suatu bybird dari sistem yangdiadopsi dan luar dan kebiasaan lama yang masih tidakmudah dilepaskanSejak awal telah dijelaskan oleh pakar bahwatantangan utama pembangunan lebih bersifat administratifdaripada ekonomi dan bukan pula kekurangan sumberdaya alam (Stone 1996) Oleh karena itu pembangunanatau pembahruan administrasi menjadi bagian pentingdalam program pembangunan di hampir semua negaraberkembangDengan asumsi bahwa birokrasi harus berperanaktif mengisi ke vacum-an karena kekuatan-kekuatanpembangunan lain dalam masyarakat tidak ada atau belumberkembag maka birokrasi di negara berkembang tumbuhcepat Pertumbuhan itu lebih dalam arti fisik dibandingkualitas Artinya organisasi berperan besar dalampenetapan tujuan (objectives setting) pengendalianpengaturan pemeliharaan stabilitas dan segala kegiatanwwwginandjarcom 34lain yang berkenaan dengan segenap aspek kehidupanmasyarakatDi bidang ekonomi peranan pemerintah bukanhanya dalam pengaturan atau penetapan kebijaksanaannamun juga langsung dalam pelaksanaan sebagai pelakuaktif Fungsi pelaku aktif ini dilaksanakan antara lainmelalui para statal atau Badan Usaha Milik Negara(BUMN) Di Nigeria saja sesudah kemerdekaan telahdibentuk 800 BUMN (Baker 1995) Di Indonesia padaawal PJP I terdapat 186 BUMN (Lampiran PidatoKenegaraan Presiden RI 16 Agustus 1994) Akibatnyabirokrasi pemerintah tidal dapat lagi berfungsi sebagaimotor pembangunan bahkan sering kali lebih menjadipenghambat Dibidang ekonomi keadaan inimengakibatkan pertumbuhan ekonomi menjadi lambatatau jika pun ada pertumbuhan dapat menciptakan jurang

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

esensial sifatnya Oleh karena itu pembaharuanadministrasi akan berkaitan erat dengan peningkatankebertanggungjawaban dalam proses pengambilankeputusan atau dalam hal bagaimana sumber dayainstrumental dimobilisasi untuk mencapai tujuanRiggs melihat pembaharuan administrasi dari duasisi yaitu perubahan struktural dan kinerja (performance)Secara struktural Riggs menggunakan diferensiasistruktural sebagai salah satu ukuran Pandangan inididasarkan atas kecenderungan peran ndash peran yang makinterspesialisasikan (role specialization) dan pembagianpekerjaan (division of labor) yang makin tajam dan intensdalam masyarkaat modern Secara khusus Riggsmenganalisis diferensiasi politik dan administrasi dalamproses pengambilan keputusan yang dipandangnya sebagaiindikator perkembangan ke arah modernisasi Dalamkonteks ini ia melihat berkembangnya kelompok ndashkelompok kepentingan partai ndash partai politik danorganisasi ndash organisasi masyarakat lembaga ndash lembagawwwginandjarcom 33perwakilan lembaga ndash lembaga peradilan khusus sebagaiciri penting dalam proses pembaharuan administrasiMengenai kinerja Riggs menekankan sebagaiukuran bukan hanya kinerja seseorang atau suatu unittetapi bagaimana peran dan pengaruhnya kepada kinerjayang lain atau organisasi secara keseluruhan Iamenekankan pentingnya kerjasama dan teamwork danmembedakan kinerja perorangan (personal performance)dengan kinerja bersama (social performance)Riggs juga membedakan antara hasil(accomplishment) dengan upaya yang dilakukan(endeavour) Dalam pembaharuan administrasi perhatianlebih dicurahkan pada upaya bukan semata ndash mata hasilContohnya petugas pajak yang menarik pajak dankelompok orang ndash orang kaya dengan mudah akanmemperoleh hasil lebih besar dibandingkan denganpetugas yang bertanggungjawab menarik pajak dari lapisanyang rendah pendapatannyaDua aspek kinerja yang menjadi ukuran adalahefektivitas dan efisiensi Efektifitas berkaitan denganseberapa jauh sasaran telah tercapai dan efisiensimenunjukkan bagaimana mencapainya yakni dibandingusaha biaya atau pengorganan yang harus dikeluarkanRiggs kemudian mempelajari lebih lanjuthubungan antara tingkat diferensiasi dan tingkat kinerjadalam konteks paradigma prismatic society-nya Dengan

teori ndash teorinya itu sistem yang maju atau diffractedadalah yang skala diferensiasi dan kinerjanya tinggisedangkan sistem yang agak terdiferensiasi dan kinerjanyarendah adalah prismatic yaitu birokrasi umumnya dinegara berkembangWallis (1989) mengartikan pembaharuanadministrasi sebagai induced permanent improvement inadministration Dari batasan ini ada tiga aspek yakni (1) Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaansebelumnya(2) Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja(deliberate) dan bukan terjadi secara kebetulan atautanpa usaha(3) Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dantidak sementara untuk kemudian kembali legi kekeadaan semulaEsman (1995) dalam sebuah analisis yang lebihmutakhir mengenai keadaan administrasi di negaraberkembang menunjukan bahawa upaya memperbaikikinerja birokrasi negar harus meliputi ketanggapan(responsivenes) terhadap pengawasan politik efisiensidalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalampemberian pelayanan Untuk itu parbaikan meliputipeningkatan keterampilan atau penguasaan teknologiinformasi dan manajemen finansial pengaturan ataupengelompokan kembali (realigment) fungsi-fungsi sistem insentif memanusiakan manajemen (humanisingmanagement) dan mendorong partisipasi yang seluasluasnyadalam pengambilan keputusan serta cararekrutmen yan harus lebih bersifat representatifSementara itu di dunia maju berkembang kritikkritikterhadap peranan birokrasi yang makin besar sebagaiakibat dari apa yang disebut Esman sebagai activist statePersoalannya mengarah bukan semata-mata pada besarkecilnya birokrasi tetapi pada peningkatan kualitaspelayanan serta kepekaan terhadap aspriasi masyarakat danpartisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan(Mengenai hal lihat kembali uraian mengenaiperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi negarapada Bab 2)Pembangunan administrasi di negara berkembangpada umumnya dilkukan mengikuti pola yangdikembangkan di negara maju baik sistem yangditerapkan di negara berkembang melalui berbagai bentukbantuan teknik yang biasanya berada di bawah judulldquopengemabangan kelembagaaanrdquo (institution building)

Banyak program pembangunan kelembagaan birokrasi dinegara berkembang dibantu dengan para ahli beasiswadan pembiayaan oleh negara-negara maju lembagalembagainternasional seperti badan-badan PerserikatanBangsa-Bangsa dan Bank Dunia serta organisasiorganisasiswasta seperti Ford Foundation dan RockefellerFoundationDengan berbagai program tersebut dan melaluiliteratur dan studi-studi perbandingan negara-negaraberkembang mengadopsi prinsip-prinsip administrasimodern dan menerapkan ke dalam sistemnyaYang terjadi adalah suatu bybird dari sistem yangdiadopsi dan luar dan kebiasaan lama yang masih tidakmudah dilepaskanSejak awal telah dijelaskan oleh pakar bahwatantangan utama pembangunan lebih bersifat administratifdaripada ekonomi dan bukan pula kekurangan sumberdaya alam (Stone 1996) Oleh karena itu pembangunanatau pembahruan administrasi menjadi bagian pentingdalam program pembangunan di hampir semua negaraberkembangDengan asumsi bahwa birokrasi harus berperanaktif mengisi ke vacum-an karena kekuatan-kekuatanpembangunan lain dalam masyarakat tidak ada atau belumberkembag maka birokrasi di negara berkembang tumbuhcepat Pertumbuhan itu lebih dalam arti fisik dibandingkualitas Artinya organisasi berperan besar dalampenetapan tujuan (objectives setting) pengendalianpengaturan pemeliharaan stabilitas dan segala kegiatanwwwginandjarcom 34lain yang berkenaan dengan segenap aspek kehidupanmasyarakatDi bidang ekonomi peranan pemerintah bukanhanya dalam pengaturan atau penetapan kebijaksanaannamun juga langsung dalam pelaksanaan sebagai pelakuaktif Fungsi pelaku aktif ini dilaksanakan antara lainmelalui para statal atau Badan Usaha Milik Negara(BUMN) Di Nigeria saja sesudah kemerdekaan telahdibentuk 800 BUMN (Baker 1995) Di Indonesia padaawal PJP I terdapat 186 BUMN (Lampiran PidatoKenegaraan Presiden RI 16 Agustus 1994) Akibatnyabirokrasi pemerintah tidal dapat lagi berfungsi sebagaimotor pembangunan bahkan sering kali lebih menjadipenghambat Dibidang ekonomi keadaan inimengakibatkan pertumbuhan ekonomi menjadi lambatatau jika pun ada pertumbuhan dapat menciptakan jurang

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

teori ndash teorinya itu sistem yang maju atau diffractedadalah yang skala diferensiasi dan kinerjanya tinggisedangkan sistem yang agak terdiferensiasi dan kinerjanyarendah adalah prismatic yaitu birokrasi umumnya dinegara berkembangWallis (1989) mengartikan pembaharuanadministrasi sebagai induced permanent improvement inadministration Dari batasan ini ada tiga aspek yakni (1) Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaansebelumnya(2) Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja(deliberate) dan bukan terjadi secara kebetulan atautanpa usaha(3) Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dantidak sementara untuk kemudian kembali legi kekeadaan semulaEsman (1995) dalam sebuah analisis yang lebihmutakhir mengenai keadaan administrasi di negaraberkembang menunjukan bahawa upaya memperbaikikinerja birokrasi negar harus meliputi ketanggapan(responsivenes) terhadap pengawasan politik efisiensidalam penggunaan sumberdaya dan efektivitas dalampemberian pelayanan Untuk itu parbaikan meliputipeningkatan keterampilan atau penguasaan teknologiinformasi dan manajemen finansial pengaturan ataupengelompokan kembali (realigment) fungsi-fungsi sistem insentif memanusiakan manajemen (humanisingmanagement) dan mendorong partisipasi yang seluasluasnyadalam pengambilan keputusan serta cararekrutmen yan harus lebih bersifat representatifSementara itu di dunia maju berkembang kritikkritikterhadap peranan birokrasi yang makin besar sebagaiakibat dari apa yang disebut Esman sebagai activist statePersoalannya mengarah bukan semata-mata pada besarkecilnya birokrasi tetapi pada peningkatan kualitaspelayanan serta kepekaan terhadap aspriasi masyarakat danpartisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan(Mengenai hal lihat kembali uraian mengenaiperkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi negarapada Bab 2)Pembangunan administrasi di negara berkembangpada umumnya dilkukan mengikuti pola yangdikembangkan di negara maju baik sistem yangditerapkan di negara berkembang melalui berbagai bentukbantuan teknik yang biasanya berada di bawah judulldquopengemabangan kelembagaaanrdquo (institution building)

Banyak program pembangunan kelembagaan birokrasi dinegara berkembang dibantu dengan para ahli beasiswadan pembiayaan oleh negara-negara maju lembagalembagainternasional seperti badan-badan PerserikatanBangsa-Bangsa dan Bank Dunia serta organisasiorganisasiswasta seperti Ford Foundation dan RockefellerFoundationDengan berbagai program tersebut dan melaluiliteratur dan studi-studi perbandingan negara-negaraberkembang mengadopsi prinsip-prinsip administrasimodern dan menerapkan ke dalam sistemnyaYang terjadi adalah suatu bybird dari sistem yangdiadopsi dan luar dan kebiasaan lama yang masih tidakmudah dilepaskanSejak awal telah dijelaskan oleh pakar bahwatantangan utama pembangunan lebih bersifat administratifdaripada ekonomi dan bukan pula kekurangan sumberdaya alam (Stone 1996) Oleh karena itu pembangunanatau pembahruan administrasi menjadi bagian pentingdalam program pembangunan di hampir semua negaraberkembangDengan asumsi bahwa birokrasi harus berperanaktif mengisi ke vacum-an karena kekuatan-kekuatanpembangunan lain dalam masyarakat tidak ada atau belumberkembag maka birokrasi di negara berkembang tumbuhcepat Pertumbuhan itu lebih dalam arti fisik dibandingkualitas Artinya organisasi berperan besar dalampenetapan tujuan (objectives setting) pengendalianpengaturan pemeliharaan stabilitas dan segala kegiatanwwwginandjarcom 34lain yang berkenaan dengan segenap aspek kehidupanmasyarakatDi bidang ekonomi peranan pemerintah bukanhanya dalam pengaturan atau penetapan kebijaksanaannamun juga langsung dalam pelaksanaan sebagai pelakuaktif Fungsi pelaku aktif ini dilaksanakan antara lainmelalui para statal atau Badan Usaha Milik Negara(BUMN) Di Nigeria saja sesudah kemerdekaan telahdibentuk 800 BUMN (Baker 1995) Di Indonesia padaawal PJP I terdapat 186 BUMN (Lampiran PidatoKenegaraan Presiden RI 16 Agustus 1994) Akibatnyabirokrasi pemerintah tidal dapat lagi berfungsi sebagaimotor pembangunan bahkan sering kali lebih menjadipenghambat Dibidang ekonomi keadaan inimengakibatkan pertumbuhan ekonomi menjadi lambatatau jika pun ada pertumbuhan dapat menciptakan jurang

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

Banyak program pembangunan kelembagaan birokrasi dinegara berkembang dibantu dengan para ahli beasiswadan pembiayaan oleh negara-negara maju lembagalembagainternasional seperti badan-badan PerserikatanBangsa-Bangsa dan Bank Dunia serta organisasiorganisasiswasta seperti Ford Foundation dan RockefellerFoundationDengan berbagai program tersebut dan melaluiliteratur dan studi-studi perbandingan negara-negaraberkembang mengadopsi prinsip-prinsip administrasimodern dan menerapkan ke dalam sistemnyaYang terjadi adalah suatu bybird dari sistem yangdiadopsi dan luar dan kebiasaan lama yang masih tidakmudah dilepaskanSejak awal telah dijelaskan oleh pakar bahwatantangan utama pembangunan lebih bersifat administratifdaripada ekonomi dan bukan pula kekurangan sumberdaya alam (Stone 1996) Oleh karena itu pembangunanatau pembahruan administrasi menjadi bagian pentingdalam program pembangunan di hampir semua negaraberkembangDengan asumsi bahwa birokrasi harus berperanaktif mengisi ke vacum-an karena kekuatan-kekuatanpembangunan lain dalam masyarakat tidak ada atau belumberkembag maka birokrasi di negara berkembang tumbuhcepat Pertumbuhan itu lebih dalam arti fisik dibandingkualitas Artinya organisasi berperan besar dalampenetapan tujuan (objectives setting) pengendalianpengaturan pemeliharaan stabilitas dan segala kegiatanwwwginandjarcom 34lain yang berkenaan dengan segenap aspek kehidupanmasyarakatDi bidang ekonomi peranan pemerintah bukanhanya dalam pengaturan atau penetapan kebijaksanaannamun juga langsung dalam pelaksanaan sebagai pelakuaktif Fungsi pelaku aktif ini dilaksanakan antara lainmelalui para statal atau Badan Usaha Milik Negara(BUMN) Di Nigeria saja sesudah kemerdekaan telahdibentuk 800 BUMN (Baker 1995) Di Indonesia padaawal PJP I terdapat 186 BUMN (Lampiran PidatoKenegaraan Presiden RI 16 Agustus 1994) Akibatnyabirokrasi pemerintah tidal dapat lagi berfungsi sebagaimotor pembangunan bahkan sering kali lebih menjadipenghambat Dibidang ekonomi keadaan inimengakibatkan pertumbuhan ekonomi menjadi lambatatau jika pun ada pertumbuhan dapat menciptakan jurang

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

kesenjangan dan kepincangan karena hanya yang dekatdengan kekuasaan (privileged few) yang menikmatikesempatan untuk memanfaatkan peluang Dibanyaknegara bahkan pertumbuhan ekonomi berhenti samasekali Negara-negara berkembang makin terlibatlanjutannya negara-negara berkembang makin tergantungkepada negara majuDi bidang politik dominasi negara cendrungmakin kuat sehingga mengekang pertumbuhan demokrasidan tidak mendorong paritsipasi masyarakat yang luasdalam pembangunan Keadaan politik yang demikianmemperburuk kondisi perekonomia karena pengambilankeputusan tidak transparan sumber daya yang langkatersedot ke luar dari proses pembangunan rente ekonomimerajalela dan tidak berkembangnya prakarsa individuyang amat penting untuk menumbuhkan dinamikiaekonomiRondinelli (1993) mengkritik pendekatan yangdilakukan oleh negara-negara maju dan lembaga-lembagainternasional ia melihat kedua pendekatan yangdigunakan yaitu mengalihkan dan menerapkan teknik danprosedur administrasi dari negara maju ke negaraberkembang serta pendekatan modernisasi politik terbuktitidak mencapai hasil seperti yang dikehendaki Iamengutip Siffin (1997) yang mengatakan bahwa sistemyang berhasil di negara maju belum tentu berhasil dinegara-negara berkembang karena nilai-nilainnyaberbeda Oleh karena itu Rondinelli mengusulkan suatupendekatan yang disebutnya adptive administration Iamenekankan pentingnya flesibilitas dan inovasi dalamadministrasi pembangunan sebab kebijaksanaankebijaksanaanpembangunan sangat kompleks dan penuhketidakpastianSementara itu menjelang dasawarsa 90-an sistemkomunisme yang menerapkan dominasi negara secarasangat ekstrim runtuh Bersamaan dengan itu duniabergerak menuju zaman baru yaitu era keterbukaan globalatau globalisasi yang dilandasi oleh arus liberalisasiperdagangan Dalam kondisi demikian untuk dapatselamat (surview) daya saing harus ditingkatkan Untukitu efisieni harus ditingkatkan dan proteksi ekonomi yangmenandai perekonomian dunia khususnya ekonomi negaraberkembang pada dasawarsa-dasawarsa sebelumnya harusditiadakanPengalaman empiris negara-negara industri barujuga menunjukan bahwa strategi melepaskan dominasi

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

negara atas ekonomi dan mengikuti prinsip-prinsip pasardengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasilseperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan tarafkesejahteraan yang meningkat dengan pesat Oleh karenaitu berkembang arus de-eatisme yang dikenal dengansebutan deregulasi dan debirokratisasi Dalam hal iniperanan pemerintah dalam pengaturan dan keterlibatanlangsung dipangkas menjadi seminimal mungkin atauhanya sepanjang yang diperlukan Upaya ini merupakanbagian dari penyerasian struktural (structural adjusment)yang meliputi pelepasan usaha-usaha negara kepadamasyarakat pelapasan mekanisme pengendalian hargahargapeniadaan aturan-aturan yang menghambat kegiatandunia usaha dan pengurangan peran pemerintah secaralangsung dalam ekonomi dan kehidupan masyarakat padaumumnyaDalam alur pikir tersebut di atas pembahruanadministrasi sebagai lanjutan dari pembangunanadministrasi meliputi hal-hal sebagai berikutPrivatisasi dan Ko-produksiPrivatisasi merupakan pergeseran dari usaha yangdilakukan atau dimiliki oleh pemerintah ke swastaSebagai hasilnya akan berkurang kecendrunganmembesarnya peran pemerintah pengendalian negara(state control) dan anggaran pemerintah Selain itu jugaakan mengurangi beban pemerintah terhadap aspek-aspkemanajemen yang terlalu rinci (mikro) dan mengurangikeperluan subsidi Pemilik baru akan dapat melanjutkanusaha sesuai dengan kondisi pasar mengadakanperampingan dan menghindari campur tangan yang tidakada hubungannya seperti yang biasa ada pada birokrasipemerintah Secara keseluruhan hal itu akan meningkatkanefisiensiNamun privatisasi tidak selalu merupakan jalanyang mudah ditempuh antara lain karena peraturan tidakmudah diubah atau adanya kehendak bahwa pemerintahharus bertanggung jawab atas pelayanan umum Selain ituacap kali ada kebutuhan untuk melindungi atau memberisubsidi kepada kalangan masyarakat berpenghasilanrendah Dengan demikian ditempuh jalan tengah antaraketerlibatan penuh pemrintah dengan privatisasi yaitumengontrolkan beberapa kegiatan pemerintah kepadawwwginandjarcom 35pihak lain yang mampu berpengalaman danberspesialisasi dalam bidang yang bersangkutan Ataudapat dilakukan usaha bersama antara pemerintah dan

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

swasta Seperti dalam bidang kelistrikan Ini disebut koproduksiatau co-production (Caiden 1991)DebirokratisasiDalam rangka itu debirokratisasi merupakanusaha perampingan dan penyederhanaan birokrasi publikPrivatisasi dan ko-produksi merupakan bagian dari usahabesar untuk mengurangi intervensi pemerintah danpengaturan yang birokratisDebirokratisasi meliputi penyempurnaan dalampengambilan keputusan dan kebijaksanaan publikperampingan organisasi pemerintah dekonsentrasikewenangan peningkatan produktivitas sektor publikpenyederhanaan dan rasionalisasi proses administrasipenyederhanaan pola perizinan (seperti one stop service)diverifikasikan dan desentralisasi sistem pelayananpublik dan banyak hal lagi yang dilakukan untukmembuat birokrasi menjadi makin efisien dan efektifdengan kinerja yang tinggiReorganisasiBerbagai kebutuhan untuk memperbaiki efisiensidan efektivitas dalam kinerja birokrasi seperti dikemukakan di atas memerlukan pengorganisasianbirokrasi Fungsi-fungsi harus di tata kembali sesuaidengan peran baru pemerintah Salah satu kunci dalamreorganisasi adalah desentralisasiPendelegasian wewenang dan tanggung jawabsampai ke tingkat yang paling dekat dengan masyarakatsangat penting alam kehidupan masyarakat modern yangdinamis kompleks dan penuh perubahan Untuk itu aparatbirokrasi di lapisan bawah harus diberdayakanPerubahan Sikap BirokrasiPembahruan administrasi memeerlukan sikapmendasar dan birokrasi Patologi birokrasi di berbagainegara berkembang menunjukan adanya kecendrunganmengutamakan kepentingan sendiri (self-serving)mempertahankan status-quo resisten terhadap perubahancendrung terpusat (centralised) dan dengankewenangannya yang besar sering kali memanfaatkankewenangannya itu untuk kepentingan sendiriOleh karena itu seperti dikemukakan di ataspenyempurnaan aparatur negara acap kali menjadiprogram pembangunan di banyak negara yang sedangmembangunDari berbagai penelitian diketahui betapa tidakmudahnya melaksanakan pembahruan di bidangadministrasi negara Sebabnya dalah pendekatan yang

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

sering kali bersifat formal struktural yaitu kepadapenataan organisasi dan fungsi-fungsi Yangsesungguhnya amat penting tatapi lebih sulit dilakukanadalah pembahruan pada sisi nilai-nilai yang membentukmanusia-manusia birokrat Internalisasi nilai-nilai ini yangoleh Riggs (1996) disebut introjection merupakan kunciterhadap peningkatan kinerja birokrasi Terutama yangperlu menjadi perhatian adalah memperbaiki sikapbirokrasi dalam hubungan dengan masyarakatnya Didalamnya terkandung berbagai unsur antara lain sebagaiberikut (Kartasasmita 1995b)Pertama birokrasi harus membangun partisipasirakyat Pengalaman banyak negara menunjukan bahwauntuk berhasilnya pembangunan partisipasi rakyat amatdiperlukan Partisipasi rakyat pada lapisan bawah(grassroots) yang efektif adalah apabila diselenggarakansecara bersama dalam lingkup kelompok-kelompokmasyarakat (local comunities) Bentuk dan cara partisipasiseperti itu akan menghasilkan sinergi dan manfaatekonomi yang dapat dinikmati oleh semua orang yang ikutserta di dalamnya Merupakan tugas birokrasi untukmerangsang terjadinya partisipasi dan kegiatan kelompokmasyarakat serupa itu dalam rangka membangunmasyarakat yang maju dan mandiriKedua birokrasi hendaknya tidak berorientasikepada yang kuat tetapi harus lebih kepada yang lemahdan kurang berdaya (the under privileged) Sikappemilihakan ini hanya akan ada kalau ada pemahaman dankepedulian akan masalah yang dihadapi oleh rakyat dilapisan bawah Unutk itu hambatan psikologis harusdiatasi karena birokrasi banyak negara berkembang(terutama di lapisan atas yang justru menentukan)umumnya merupakan kelompok elite suatu bangsa yangtidak selalu tanggap dan mudah menyesuaikan ataumengasosiasikan diri dengan rakyat miskin danterbelakangKetiga peran birokrasi harus bergeser darimengendalikan menjadi mengarahkan dan dari memberimenjadi memberdayakan (empowering) Ini merupakankonsep yang amat mendasar dan untuk negara di manahubungan birokrasi dengan rakyat bersifat paternal(patronizing) memerlukan penyesuaian budaya birokrasiyang cukup hakikiKeempat mengembangkan keterbukaan(transparancy) dan kebertanggunjawaban (accountability)Yang acap kali membuat birokrasi jauh dari masyarakat

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

atau masyarakat yang harus dilayanainya jauh daribirokrasi adalah ketertutupan Sebgai akibat ketertutupanmasalah masalah dan pikiran-pikiran pembahruan dantidak mudah diterima Juga ada kecemburuan terhadapwwwginandjarcom 36jabatan yang dipegang dan rasa keengganan untuk berbagipengalaman dan kewenangan Ketertutupan juga adalahuntuk menyembunyikan ketidakmampuan danmenggambarkan keengganan menerima kritikMengembangkan sikap keterbukaan denga demikian amatpenting dalam upaya menyempurnakan birokrasiKeterbukaan akan merangsang perbaikan melalu salingsilang gagasan (cross fertilization)Berkatian dengan keterbukaan adalahkebertanggungjawaban (accountability) yang oleh Riggs(1996) ditekankan sebagai hakikat dari upaya pembahruanadministrasi Ketertutupan menyebabkan birokrasi menjadisulit dimintai pertanggungjawaban Padahal birokrasibukan kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan alatuntuk mencapai tujuan yang lebih besar sehingga tidaktanduknyaharus selalu dapat diawasi dandipertanggunjawabkan Pertanggungjawaban itu dalamkonsep birokrasi yang lama bersifat hirakis dari bawah keatas di dalam struktur organisasi Dalam kehidupanmasyarakat yang makin canggih dan terbuka masyarkatmenuntut agar setiap pejabat siap menjelaskan dan dapatmempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepadapublik Kebijaksanaan-kebijaksanaan publik dituntut agartransparan dan dapat dipertanggungjawabkan sertamenguntungkan rakyat banyak Kesemua itumembutuhkan perubahan sikap dari birokrasi yang sifatnyamendasar Pembahruan administrasi yang demikian akanmenghasilkan birokrasi yang makin tanggap dalammenghadapi tantangan dan lebih tangkas dalammemanfaatkan peluang dan mengatasi masalah Tetapijuga makin peka terhadap kebutuhan tuntuanan dandinamika masyarakat Oleh karena itu pembahruanadministrasi harus juga meliputi etika birokrasiEtika BirokrasiUraian di atas menunjukan pentingnya perhatiandan komitmen terhadap etika dalam administrasipembangunan Sebagaimana diuraikan pada Bab 2masalah etika dalam administrasi adalah masalah yangmenjadi kepedulian dan keprihatinan para pakar di bidangini Ia menjadi masalah di negara yang paling majusekalipun yakni di negara seperti Amerika Serikat yang

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

telah berdiri selama dua seperempat abad konstitusi dangagasan-gagasan idealnya menjadi contoh bagi konstitusidan gagasan dasar banyak negara lain sertaadministrasinya juga menjadi rujukan administrasi dibanyak negara lain Negara-negara lain yang telah majuseperti Inggris Prancis dan Jepang juga mengalamimasalah yang sama yaitu persoalan dalam etikabirokrasinya Di negara-negara itu birokrasi diandalkanmenjadi pelindung dan pengayom masyarakat bersifatjujur dan adil dan keseluruhan sistemnya diarahkan untukmenjamin adanya hal itu Namun ternyata mereka tetapsaja menghadapi masalah yang dalam birokrasinya yangterlihat dari banyaknya masalah etika yang melibatkanbirokrasi mereka Dengan latar belakang pandangan ituadalah wajar apabila di negara yang baru membangunditemukan pula masalah-masalah yang sama Bahkan dinegara berkembang masalah etika ini prosporsinya jauhlebih besar Sebabnya antara lain adalahPertama belum tercipta tradisi administrasi yangbaik yang menjaga timbulnya masalah etika seminimalmungkin Negara berkembang sedang mengembangkanadministrasi yang sesuai dengan kebudayaannya tetapimengikuti kaidah-kaidah yang berlaku umum Negaranegaraitu tidak mempunyai banyak rujukan karena tidakdapat Melanjutkan administrasi yang berasal dari masakolonial yang tujuan keberadaannya berbeda denganadministrasi dalam negara merdeka Juga tidak bisa menirubegitu saja administrasi yang sudah ldquomatangrdquo di negaramaju karena adanya perbedaan pada tingkat kemajuanekonomi dan social serta latar belakang budayaKedua adanya keterbatasan sumber daya yangmenyebabkan pengembangan administrasi yang baik tidakbisa cepat berjalan Keterbatasan itu baik dalam halsumber dana maupun sumber daya manusia (SDM) SDMadministrasi sangat terbatas kualitas kompetensi danprofesionalismenya Keadaan itu diperberat oleh imbalanyang rendah karena keterbatasan dana pemerintahKetiga administrasi hidup dalam suatu systempolitik dan di banyak negara berkembang system politiksendiri masih berkembang Baru belakangan ini sajanegara-negara berkembang berupaya menerapkan dengansungguh-sungguh prinsip-prinsip demokrasi kedalamsistem politiknya Itupun masih banyak ragam danmasalahnya Dalam keadaan demikian administrasi secarapolitis berperan lebih besar dibandingkan dengan dinegarayang system demokrasinya lebih maju Peran politk yang

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

besar itu acap kali tidak diimbangi dengankebertanggungjawaban (accountability) kepada rakyatseperti layaknya dalam system demokrasi Dalam suasanademikian alokasi kekuasaan berjalan secara tertutup dantidak terkendali oleh system konstitusi system demokrasidan system hokum Dengan sendirinya system seperti itu(atau ketiadaan sistem yang juga merupakan systemtersendiri) akan mengabaikan etika dan menjadi lahansubur bagi berkembangnya penyalahgunaan kekuasaankolusi korupsi dan sebagainyaDengan demikian masalah etika dalamadministrasi negara yang sedang membangun jauh lebihrumit dibandingkan dengan masalah etika dinegara majuyang juiga sudah cukup rumit Dengan kata lainvariabelnya lebih luas dan ketidakpastiannya lebih besarDalam rangka membangun etika birokrasi harusdiupayakan untuk menerapkan kedua pendekatan baikwwwginandjarcom 37yang besifat teleologis maupun deontologis Birokrasiharus terdiri atas manusia-manusia yang berkarakterKarakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akanmenghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yangmenguntungkan masyarakat dan mencegah tujuanmenghalalkan segala cara Karakter ini harus ditunjukandengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikanyang mendasarSeperti yang dicita-citakan oleh kaum administrasibaru birokrasi harus pula memiliki semangat keadilansiosial yang tercermin dalam keberpihakan kepada yanglemah dalam kebijaksanaan-kebijaksanaan dan tindakantindakannyaSelanjutnya seperti dianjurkan olehpandangan regime value birokrasi harus berpegang teguhkepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannyaSebaliknya birokrasi harus menentang habis-habisansetiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yangbertentangan dengan konstitusiSelain itu birokrasi juga harus berorientasi padahasil (result oriented) Kebijaksanaan dan tindakannyaharus menjamin hasil yang terbaik buat masyarakat Iaharus mendahulukan kepentingan umumdiatas kepentinganpribadi Seperti telah banyak diuraikan diatas ini bukanhanya karena idealisme saja tetapi menjadi bahasan yangluas dalam dunia akademik Stahl (1994) misalnyamenyatakan The ideal public sservanthelliphellip is one whothinks in terms of the general welafare the overall goodthe long-range effect an action might have He resists the

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

temptation to respond just to the group or individualpressing a case before him he must first of all be wellenough informed to be aware of other interest and to makecertain that all interests are taken into consideration in anydecision makingDeregulasi dan RegulasiGlobalisasi atau hilangnya hambatan perdaganganakan meningkatkan volume perdagangan dunia Hal iniberarti produksi dan lapangan kerja meningkat sehinggapendapatan akan meningkat pulaUntuk dapat memanfaatkan kesempatan tersebutkuncinya bagi suatu negara adalah daya saing baik dalammemasarkan produk maupun dalam menarik modal Dyasaing tergantung pada dua aspek yaitu produktivitas danefisiensi dalam perekonomian Produktivitas sangatditentukan oleh kualitas sumber daya manusia Untuk itupeningkatan kualitas sumber daya manusia melaluipendidikan pelatihan kesehatan amat menentukanSedangkan efisiensi diupayakan melalui deregulasi untukmengurangi kekangan karena keterlibatan birokrasi yangterlalu kuat dibidang ekonomi yang menghambatkemampuan pelaku ekonomi untuk bersaing karena biayabiayamenjadi lebih tinggi waktu menjadi terulur dansecara umum menyebabkan terjadinya pemborosan sumberdayaNamun upaya deregulasi sebagai penyesuaianterhadap globalisasi akan membuka perasingan lebihleluasan Yang kuat dan mampu bersaing akan lebihmampu memanfaatkannya dibandingkan dengan yanglebih lemah Aset produktif mungkin terkonsentrasi padakelompok atau wilayah yang terbatas Oleh karena ituuntuk menegakan ekonomi pasar dan menggerakankegiatan ekonomi diperlukan deregulasi sedangkan untukmengatasi kesenjangan diperlukan regulasi yaknimelindungi dan memberi keesmpatan bagii yang lemahdan tertinggal untuk tumbuh Tema keberpihakan kepadayang lemah ini didasari oleh konsep intervensi secaraselektif (selecitve intervention) Keseimbangan antaraberbagai kebijaksanaan deregulasi dan regulasi ini amatmenentukan keberhasilan negara berkembang untukmembangun dan tumbuh secara berkesinambungan dandengan gejolak yang minimal (Kartasasmita 1996d)Hambatan Terhadap PembahruanSebagai pentup bab ini perlu dikemukakanpengalaman empiris di banyak negara berkembang yangmenunjukan bahwa pembahruan administrasi bukan hal

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

yang mudah dan banyak masalahnya Di banyak negaradengan program-program penyempurnaan administrasinegara yang telah berjalan bertahun-tahun tidak banyakperubahan terjadi dalam arti kinerja birokrasi tidakbertambah baik secara signifikanWallis (1998) menunjukan berbagai kesulitandalam upaya pembahruan administrasi antara laindisebabkan(1) kurangnya kesadaran atau pengetahuan mengenaibetapa buruknya kinerja administrasi ataubagaimana perbaikan harus dilakukan(2) perubahan yang diperlukan untuk perbaikanmendapat tantangan dari birokrat yang sudahmampan dan ingin mempertahankankemampanannya(3) Sasaran rencana atau program penyempurnaanadministrasi acap kali teralu umum kabur dan tidakjela serta sulit diterapkan secara konkrit(4) Terkait dengan hal itu mereka yang seharusnyabertanggung jawab atas perubahan tidak terlalumemahami apa yang sedang terjadi atau apa yangharus dilakukan(5) Kegagalan sebelumnya menyebabkan keputusanatau sikap acuh tak acuh karena menganggap apapun yang diusahakan tidak juga akan berhasilwwwginandjarcom 38Terhadap kondisi tersebut dapat pula di tambahkankeadaan kesejahteraan aparat birokrasi yang padaumumnya rendah dan acap kali di gunakan sebagai alasanuntuk tidak bekerja secara optimal atau melakukantindakan penyelewengan seperti korupsi Oleh karenaperubahan administrasi bukan hal yang mudah makadiperlukan keteguhan hati kesabaran dan komitmen yangpenuh yang harus datang dari kalangan birokrasi sendiriSeperti dikatakan oleh Smith dan Weller (dikutip olehCadien 1991) perubahan birokrasi harus diprakarsai dandilaksanakan oleh dan dari birokrasi itu sendiriPembahruan memerlukan semangat yang tidakmudah patah Semangat dan tekad diperlukan untukmengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang darikalangan yang dirugikan karena perubahan Oleh karenaitu pembahruan harus dilakukan secara sistematis danterarah di dukung oleh political will yang kuat konsistendan konsekuen Ini berarti pula perlunya perhatian dankomitmen terhadap etika baik dalam penerapan konsepsimaupun pengalamannya Upaya pembahruan tersebut tidak

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

harus segera menghasilkan perubahan besar tetapi dapatsecara bertahap (incremental) namun konsistenMeningkatnya produktivitas sektor publikasi akanmendorong peningkatan produktivitas sektor swasta danmasyarakat pada umumnya yang akan membuat keadaanekonomi menjadi lebih baik Dengan membaiknyaekonomi kemampuan keuangan negara yang diperolehterutama dari pajak akan meningkat Sehingga tarafkesejahteraan mereka yang berada dalam birokrasi dapatpula ditingkatkan Peningkatan kesejahteraan akanmeningkatkan produktivitas lebinggi lagi dan seterusnyaDalam proses ini akan berjalan terusPERBEDAANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AN merupakan induk dari AP1048708 Fokus APanalisis tentang penyelenggaraan seluruhkegiatan pembangunan dalam rangkapencapaian tujuan suatu negara bangsa1048708 Lokus APbagian dari Ilmu ANAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 AP muncul karena ilmu induknya (AN) sudah tidakldquoampuhrdquo lagi untuk dijadikan instrumenpenyelenggaraan pembangunan1048708 Hal tsb terjadi karena AN berkembang di negaramaju (AS) sehingga tidak dapat diimplementasikanlangsung pada negara-negara berkembangAdministrasi Negara ampAdministrasi Pembangunan1048708 Pada tahun 1961 muncul pandangan EkologiAdministrasi Negara (Riggs)1048708 Pandangan tersebut menyatakan bahwaadanya hubungan antara administrasi negaradengan lingkungannya1048708 Pandangan ini menjadi cikal bakal munculnyacomparative administrative group (CAG)Perbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Lebih banyak terkaitdengan lingkungan masynegara-negara maju1048708 Ada pandangan bahwa ANbersikap netral terhadap

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

tujuan2 pembangunanAdministrasi Pembangunan1048708 Lebih memberikanperhatian pada lingkunganmasyarakat yg berbedabedaterutama mas dinegara berkembang1048708 AP berperan aktif danberkepentingan thd tujuan2pembangunanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Berorientasi pada masakini1048708 Berorientasi pada tugastugasumum pembangunan1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Berorientasi masa depan1048708 Berorientasi kepadapelaksanaan tugas-tugaspembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 BerpendekatanPerbedaan AP amp ANAdministrasi Negara1048708 Administrator sekedarpelaksana1048708 Berpendekatan legalistikAdministrasi Pembangunan1048708 Administrator sebagaipenggerak perubahan1048708 Berpendekatan lingkunganberorientasi pada kegiatandan bersifat pemecahanmasalahDefinisi APMencakup 2 pengertian1048708 Administrasikeseluruhan proses pelaksanaan keputusan2 yg telahdiambil dan diselenggarakan oleh 2 oranglebih untukmencapai tujuan yg ditentukan sebelumnya1048708 Pembangunan

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan danperubahan secara terencana dan sadar yg ditempuholeh suatu negara bangsa menuju modernitas dalamrangka pembinaan bangsa (nation-building)7 ide pokok AP1 Pembangunan merupakan proses1048708 Pembangunan dilakukan secara berkelanjutan1048708 Terdiri dari tahap-tahap yg di satu pihak bersifatindependen akan tetapi di pihak lain bersifat tanpa akhir(never-ending)2 Pembangunan merupakan upaya yg secarasadar ditetapkan sebagai sesuatu untukdilaksanakan3 Pembangunan dilakukan secara terencana1048708 Mengambil keputusan saat ini u waktu yad7 ide pokok AP4 Rencana pembangunan mengandungmakna perubahan dan pertumbuhan1048708 Pertumbuhan peningkatan kemampuan suatu negarabanga u berkembang dan tidak sekedar mampumempertahankan kemerdekaan kedaulatan daneksistensinya1048708 Perubahan suatu negara harus bersikap antisipatif danproaktif dalam menghadapi tuntutan situasi yg berbedadari waktu ke waktuPembangunan mengarah kepadamodernitas1048708 Modernitas cara hidup yg baru dan lebih baik daripadasebelumnya1048708 Cara berpikir yg rasional dan sistem budaya yang kuattetapi fleksibel1048708 Tidak identik dengan ldquowesternisasirdquo6 Modernitas tsb melalui berbagai kegiatanpembangunan yg multidimensional1048708 Mencakup seluruh kehidupan berbangsa dan bernegarayg mengejawantah dalam bidang poleksosbudhankamSemua hal di atas ditujukan kepada usahapembinaan bangsa sehingga negarabangsa yg bersangkutan sejajar denganbangsa lainBeberapa definisi AP1048708 Sondang Siagianldquoseluruh usaha yang dilakukan oleh suatu negara bangsau bertumbuh berkembang dan berubah secara sadar danterencana dalam semua segi kehidupan dan penghidupannegara yang bersangkutan dalam rangka pencapaian

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

tujuan negara akhirnyardquoEdward Weiner1048708 Development admnistration public administration withspecial purposes1048708 Administration with the objective of political economicand sosial development1048708 Development adm is the process of guiding anorganization toward the achievement of developmentobjectives1048708 Action oriented and places administration at the centre infacilitating the attainment of development objectivesBintoroAP adalah proses pengendalian usaha (administrasi)oleh negarapemerintah untuk merealisirkanpertumbuhan yang direncanakan ke arah suatukeadaan yang dianggap lebih baik dan kemajuan didalam berbagai aspek kehidupan bangsaRuang LingkupAdministrasi Pembangunan1 ldquodevelopment of administrationrdquo1048708 Penyusunan kebijakan penyempurnaan AdmNegara meliputi1048708 Kepemimpinan koordinasi pengawasan1048708 Administrasi fungsional kepegawaian keuangansarana-sarana lain dan perlembagaan dalam artisempit2 ldquoadministration of developmentrdquo1048708 Proses perumusan kebijakan pembangunanbiasanya dalam bentuk rencana pembangunan1048708 Pelaksanaannya secara efektifKedua ruang lingkup tsb saling berkaitan satu sama lainuntuk menghasilkan kebijakan1048708 Proses perumusan kebijakan masuk ke dalam ranahadministrasi negara sedangkan substansi nya bisaberasal dari ilmu lain (politik ekonomi sosial budayahankam dsb)1048708 Formulasi kebijakan bisa saja merupakan proses politikmaupun proses administrasi1048708 Kebijakan yang sudah diambil perlu ada partisipasimasyarakat1048708 Di akhir dari dua ruang lingkup tadi adalah tercapainyaperubahan suatu negara ke arah modernisasipembangunan bangsa pembangunan sosial ekonomiKesimpulannyaAdministrasi Pembangunan menggunakan duafungsi yaitu Pembangunan Administrasi dan

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial

Administrasi Pembangunan Kedua fungsitersebut saling melengkapi untuk menghasilkansuatu kebijakan Partisipasi masyarakatdiperlukan agar kebijakan tersebut bisa berhasildan tercapailah perubahan ke arah modernisasipembangunan bangsa dan pembangunan sosial