Post on 11-Apr-2023
UNIWERSYTET SZCZECIŃSKI ZESZYTY NAUKOWE NR 530
EKONOMICZNE PROBLEMY USŁUG NR 31
EKONOMICZNE I ORGANIZACYJNE
INSTRUMENTY WSPIERANIA ROZWOJU
LOKALNEGO I REGIONALNEGO
Finanse, rachunkowość, przedsiębiorczość
TOM I
Szczecin 2009
)
Artykuły wydrukowano zgodnie z materiałami dostarczonymi przez Autorów. Wydawca nie ponosi odpowiedzialności za treść, formę i styl artykułów.
Rada Wydawnicza
Urszula Chęcińska, Danuta Kopycińska, Izabela Kowalska-Paszt Piotr Niedzielski, Ewa Szuszkiewicz, Dariusz Wysocki
Edward Włodarczyk - przewodniczący Rady Wydawniczej Aleksander Panasiuk- przewodniczący Senackiej Komisji ds. Wydawnictw
Edyta Łongiewska-Wijas - redaktor naczelna Wydawnictwa Naukowego
Recenzenci prof. dr hab. Teresa Famulska
prof. UG dr hab. Maria Jastrzębska prof. UE dr hab. inż. Dorota Korenik
Rada Programowa prof. zw. dr hab. Marianna Daszkowska (Politechnika Gdańska)
prof. dr hab. Eberhard Drechsler (Uniwersytet Berliński) prof. nadzw. dr hab. Marek Dylewski (Wyższa Szkoła Bankowa w Poznaniu)
prof. dr hab. Teresa Famulska (Akademia Ekonomiczna w Katowicach) prof. zw. dr hab. Stanisław Flejterski (Uniwersytet Szczeciński)
prof. zw. dr hab. Jan Głuchowski (Wyższa Szkoła Bankowa w Toruniu) prof. zw. dr hab. Alfred Jane (Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu)
prof. UG dr hab. Maria Jastrzębska (Uniwersytet Gdański) prof. UE dr hab. inż. Dorota Korenik (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu)
prof. zw. dr hab. Bogdan Nogalski (Uniwersytet Gdański) prof. zw. dr hab . Bogusław Pietrzak (SGH w Warszawie)
prof. zw. dr hab. Krystyna Piotrowska-Marczak (Uniwersytet Łódzki) prof. zw. dr hab. Jerzy Sokołowski (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu)
prof. zw. dr hab . Adam Szewczuk (Uniwersytet Szczeciński) prof. zw. dr hab. Jerzy Węcławski (UMCS w Lublinie)
Redaktor naukowy prof. US dr hab. Beata Filipiak
© Copyright by Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2009
ISSN 1640-6818 ISSN 1896-382X
WYDAWNICTWO NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO
Wydanie I. Ark. druk. 28 ,3. Format BS.
USPol 60/2009
Małgorzata Gorzalczyńska-Koczkodaj, Władysław Husejko - Budżet zadaniowy - moda czy skuteczne narzędzie zarządcze?
s
(na przykładzie województwa zachodniopomorskiego) ......... „ ... „ . „ ...• „.„ . . „ .. „„.„ . . 278
Magdalena Kałisiak-Mędełska - Administracja samorządowa a rozwój lokalny na przykładzie „Planu rozwoju miasta Poznania na lata 2005-20 10" .......... ..... ...... ...... .. „ ... „„ . . .. : .... „.„ •••. „ ....•. „ .......... . . „„„ . . . „„„„ .. „ 287
Teresa Nowogródzka, Stanisław Szarek - Działania samorządu lokalnego na rzecz aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych „ ...... „ . ... „„ ..... „ .... „ „ ... . 297
Aldona Podgórniak-Krzykacz - Modernizacja administracji samorządowej w kontekście wpływu otoczenia instytucjonalnego na rozwój lokalny. Przykład niemiecki .„.„ .... .•. . „ ... . „ .. . . . ... . . . .. . ......•. .. ••....... „ ..... „ . „ .. . . .... . .• . . .•.•. „ . ••• „ . . .... 306
Małgorzata Raczkowska - Wpływ władz lokalnych na warunki życ ia
gospodarstw domowych w województwie mazowieckim - na podstawie badań empirycznych „„.„ .. „.„ „„.„„.„„ . . „ .. . „„.„ •.. „„ „.„ „. „ . . . . .. „„.„ 316
Mariusz Siwoń - Ochrona interesu publicznego w pat1nerstwie publiczno-prywatnym ... „ „ ... „ ... . ..... „ „ „„.„ .. „„„.„„„ „ .„„„„„ . „ „„„„ 325
Małgorzata Słodowa-Helpa - Możliwości rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego w świetle nowych regulacji prawnych .„„„.„.„.„„.„ „ „„. „„. 340
Iwona Soczewka, Agnieszka Ginter - Zarządzanie jakością
w administracji publicznej ... „ . ............ „ . . „„ .. . ......•. . . . . . . . . . . .. . . . ............... . .... .• „ .. „„ ... . .. 357
Adam Szewczuk - O zachowaniach jednostek samorządu terytorialnego wobec symptomów kryzysu gospodarczego i finansowego „„.„„ .. „„„ „ „ . „„ •... „ . „. 364
Andrzej Sztando - Zasady sporządzania dokumentów planistycznych samorządów terytorialnych „„ . „ „ „„ ..... „ .. „ ..... „„„„.„ „ „„„ „„„ „„ .. „„. „ .. „„„„ „ ..... 3 73
Magdalena Wartalska - Podejście systemowe do procesu zarządzania majątkiem komunalnym - aspekt teoretyczny ... „„„.„.„„„„„„.„ .... „„„ .. „ . . „„ .. . „ . . „. 384
Marek Wojciechowski - Specyfika sektora publicznego „„„ „„ .. • ..... „ „.„„.„.„„ .„„„„. 395
TRANSPORT I LOGISTYKA W ZRÓWNOWAŻONYM ROZWOJU
Jan Kaźmierski - Logistyczne aspekty zarządzania rozwojem regionalnym .. „ .. . „ .. „.„ 405
Grażyna Rosa - Uwarunkowania rozwoju transportu w Polsce - płaszczyzna finansowa. „ ..• . • „ . . .. . . „ . ....••.••• . .. „ ... . .... „ . • • „ .. .. „ .. . . „ .. „ „ ... . . . • •... . . . • .. . . • . ... 413
ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO
NR 530 EKONOMICZNE PROBLEMY USŁUG NR 31
4NDRZEJ SZTANDO
Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu
ZASADY SPORZĄDZANIA DOKUMENTÓW PLANISTYCZNYCH SAMORZĄDÓW TERYTORIALNYCH
Wprowadzenie
2009
Polskie samorządy terytorialne przygotowują, przyjmują w formie uchwał lub zarzą
dzeń i wdrażają szereg dokumentów planistycznych obejmujących swym zakresem meryto
rycznym fragment albo całość ich określonego ustawami obszaru działalności. Ze względu
na podejmowanie działaó niezastrzeżonych prawem na rzecz innych organów publicznych,
plany te niejednokrotnie obejmują również działa'nia niewskazane dla nich w owych aktach
prawnych. Niektóre z planów są charakterystyczne dla wszystkich trzech szczebli samorzą
du, inne występują tylko na jednym z nich . W pierwszej z tych dwóch grup mieszczą s ię:
strategia rozwoju, budżet, wieloletni program inwestycyjny, plan gospodarki odpadami, pro
gram ochrony środowiska, program promocji, program bezpieczeństwa publicznego, pro
gram edukacji ekologicznej, program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz pod
miotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. W przypadku samorządów gmin
nych charakterystycznymi dla nich planami są: plan rozwoju lokalnego, wieloletni plan fi
nansowy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowy
plan zagospodarowania przestrzennego, program profilaktyki i rozwiązywania problemów
alkoholowych, program przeciwdziałania narkomanii, program rewitalizacji (zwykle frag
mentu miasta), plan urządzeniowo-rolny, program rozwoju oświaty, program lokalnej poli
tyki gospodarczej, projekt założeó do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i pa
liwa gazowe, plany rozwoju poszczególnych wsi. Samorządy powiatowe sporządzają plany
rozwoju lokalnego, programy rozwoju przedsiębiorczości, programy przeciwdziałania bez
robociu oraz programy na rzecz osób niepełnosprawnych. W przypadku województw cha
rakterystycznymi dla nich dokumentami planistycznymi są: strategia innowacji, strategia in
tegracji społecznej, plan zdrowotny, program wyrównywania szans osób niepełnosprawnych
i przeciwdziałania ich wykluczeniu społecznemu, plan zagospodarowania przestrzennego
województwa, program retencji wodnej, program rozwoju sektora rolno-spożywczego, stra-
I
L r i
374 Andrzej Sztando
tegia rozwoju obszarów wiejskich, regionalny program operacyjny, regionalny plan działań
na rzecz zatrudnienia, a także strategia energetyczna województwa.
Konfrontując powyższe fakty z liczebnościąjednostek samorządu terytorialnego, któ
ra wynosi 2873 1, łatwo dojść do uprawnionego wniosku, że omawiane dokumenty planistyczne mogą być liczone co najmniej w dziesiątkach tysięcy. Z kolei biorąc pod uwagę, że
podstawowymi ich cechami są: długoterminowość (od roku do kilkunastu lat), obszerny za
kres zadań w nich zawartych, a także znaczący ich koszt realizacji z punktu widzenia dochodów budżetowych i pozabudżetowych2, nieodparcie nasuwa się wniosek, że ich treść ma nie
bagatelny wpływ zarówno na tempo oraz kierunki rozwoju kraju, tak w mikro- i mezo-, jak
i w makroskali. Prawidłowemu kształtowaniu jednego z najistotniejszych dokumentów pla
nistycznych, jakim jest strategia rozwoju, poświęcono w literaturze naukowej wiele miejsca3. '
Pozostałym nieporównywalnie mniej. Artykuł niniejszy jest próbą sformułowania zasad, ja
kie zdaniem autora powinny być przestrzegane podczas ich sporządzania. Są one wynikiem
jego badań mających na celu identyfikację błędów popełnianych w samorządowych proce
sach planowania4, a także doświadczeń zebranych podczas działalności wdrożeniowej5.
Zasady
Zasad, których przestrzeganie pozytywnie wpłynęłoby na szeroko rozumianąjakość samorządowych dokumentów planistycznych można określić wiele. Niemniej jednak, zdaniem
autora, dwanaście spośród nich należy uznać za najistotniejsze. Są to zasady:
zgodności ze strategią rozwoju,
zgodności wewnętrznej,
zgodności wertykalnej,
1 Stan w dniu l.01.2009 r. 2 Część z nich jest bowiem sporządzana w mniejszym lub większym stopniu w celu pozyskania środ
ków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz innych funduszy pomocowych. 3 Jako przykłady mogą tu posłużyć pozycje: J. Biniecki, B. Szczupak: Strategiczne myślenie o przyszlo
ści gminy. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2004; A. Klasik: Strategie regionalne. Formułowanie i wprowadzanie w życie. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2002; E. Wysocka, J. Koninski: Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka. Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Zielona Góra 1998.
4 A. Sztando: Subject and objects of loca/ development strategy - Polish experiences and concepts. W: Ekonomicky rozvoj a management regionu. Univerzita Hradec Kralove, Hradec Kralove 2009, s. 148-155; A. Sztando: Typowe problemy planowania strategicznego w polskich samorządach. W: Ekonomiczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego - rozwój. innowacyjność, infrastruktura. Zeszyty Naukowe nr 501, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2008, s. 193-202.
5 A. Sztando: Procedura wdrażania strategii rozwoju jednostek samorządu terytorialnego. W: Konkurencyjność miast i regionów a przedsiębiorczość i przemiany stnikturalne. Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2001, s. 159- 172; A. Sztando: Monitoring wdrażania strategii rozwoju gminy miejskiej - wybrane aspekty. W: Przekształcenia strukturalne miast i zrównoważony rozwój gospodarki miejskiej. Uniwersytet Opolski 2008, s. 67-80.
Zasady sporządzania dokumentów pla11istycz11ych samorządów terytorialnych 3 7 5
zgodności horyzontalnej,
zgodności prawnej,
uwzględniani a potrzeb społecznych, gospodarczych i środowiskowych,
rozwoj u zrównoważonego,
maksymalizacji zewnętrznych źródeł finansowania,
konsultacji wewnętrznych,
realności finansowej,
procedur wdrożeniowych ,
procedur monitoringowo-ewaluacyjnych.
Zarządzanie strategiczne wymaga posługiwania się przez samorząd gminy szeregiem
różnorodnych dokumentów planistycznych o charakterze zarówno długotenninowym, jak
i krótkoterminowym. Niezależnie od tego, czy ich s porządzanie jest fakultatywnym aktem
aktywności władz czy też wynika z dyspozycji ustawowyc h, wszystkie one powinny tworzyć
spój ną, hierarchiczną strukturę. Z oczywistych względów w strukturze tej funkcję nadrzędną
pełni strategia, a wszystkie pozostałe sąjej rozwinięciem lub uszczegółowieniem. Dokument
planistyczny można uznać za zgodny ze s trateg i ą, gdy jednocześnie spełni one są następują
ce cztery warunki. Po pierwsze, podczas jego s porządzania uwzględniono właśc i wośc i
i czynnik{' jednostki samorządu terytorialnego , stanowiące materiał analizy strategicznej bę
dącej podstawą definiowania strategii . Po drugie, działania samorządu oraz jego jednostek
i spółek przewidziane w dokumencie planistycznym muszą przyczyniać s ię do osiągnięcia
co najmniej jednego z celów strategicznych. Warunkiem trzecim jest nieogran iczanie możli
wości pełnego zrealizowania jakiegokolwiek z działań przewidzianych w strategii przez
przeds ięwzięc i a zawarte w dokumencie planistycznym. Zawieranie się przedsięwzięć samo
rządu oraz jego jednostek i spółek przewidzianych w dokumencie planistycznym w okresach
wskazanych dla nich w strategii może być traktowane jako wypełnienie ostatniego-z warun
ków omawianej zasady.
Celem wprowadzenia zasady zgodności wewnętrznej jest zapewnienie koordynacji
działań zawartych w dokumentach planistycznych jednostki samorządu terytorialnego i unik
nięcie ich niepotrzebnego dublowania. Dzięki ternu możliwe jest nie tylko uniknięcie strat
środków publicznych, ale osiągnięcie efektów synergicznych i mnożnikowych zachodzących
między działaniami realizowanymi w różnych obszarach działa lności samorząd1.1 i przez róż
ne jego podmioty, a co za tym idzie zw iększenie efektywności wydatkowania tych środków.
Wypełnienie tej zasady polega na zrealizowaniu przez podmiot sporządzający dokument pla
nistyczny czynności , takich jak analiza treśc i wszystkich obowi ązujących oraz aktualnie spo
rządzanych w danym samorządzie dokumentów planistycznych, zapewnienie koordynacji
w czasie i przestrzeni projektowanych dz i ałań z działaniami zawa1iymi w tych dokumentach,
6 /\. Sztando: An{l/i::a stra tegic::n{I jednostek S{l lllOr::ądu rerylori{l/nego. W: Metody oceny rozwoju region{l/nego. Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu, Wrocław 2006, s. ł 1 3- ł5 9 .
376 Andrzej Sztando
a także uniknięcie zbędnego, ponownego projektowania działań, które już w nich zostały . w~ ~ l
• • ~l~
Pod pojęciem zgodność wertykalna należy rozumieć zgodność dokumentu planis~ez: ;
nego z planami, programami i strategiami przyjmowanymi przez organy stanowiące lub ;.y_::_" konawcze samorządów terytorialnych wyższych szczebli, Rzeczpospolitej Polskiej oraz Dni{ Europejskiej, zwanymi dalej podmiotami wyższego rzędu . Zachowanie tej zgodności polega .. _
na uwzględnieniu tych treści i wytycznych dla dokumentów planistycznych jednostek samo- .
rządu terytorialnego zawartych w wymienionych planach, programach i strategiach, ktore przesądzają o możliwości nawiązania lub rozwoju współpracy z ww. podmiotami wyżsże'go ·
rzędu lub ich jednostkami czy spółkami . Cele postulatu zachowania omawianej zgodnoścL są zróżnicowane. Jest to przede wszystkim :oapewnienie możliwości pozyskania przez samo
rząd środków pozabudżetowych na realizację zadań własnych i fakultatywnych, których do'tyczą działania zawarte w dokumencie planistycznym. Niebagatelne znaczenie może mieć też
pozyskanie wszelkich dostępnych form wsparcia pozafinansowego, np. merytorycznego, kadrowego i informacyjnego. Innym z celów może być zwiększenie prawdopodobieństwa re
alizacji inwestycji lub projektów „miękkich" przez podmioty wyższego rzędu na terenie da
nego samorządu . Osiąganie zgodności wertykalnej rozpoczyna się od identyfikacji wszyst
kich programów, planów i strategii przyjętych lub znajdujących się w fazie konsultacji, opra
cowanych przez ww. podmioty wyższego rzędu, które są związane merytorycznie ze sporzą
dzanym dokumentem planistycznym. Następnie polega na ich analizie z punktu widzenia możliwości osiągnięcia przedstawionych wyżej celów. W dalszej kolejności sprowadza się do wprowadzenia do sporządzanego dokumentu planistycznego przedsięwzięć zmierzają
cych do osiągnięcia tych celów.
Zgodność horyzontalna to zgodność dokumentu planistycznego jednostki samorządu
terytorialnego z planami, programami i strategiami przyjmowanymi przez organy stanowią
ce lub wykonawcze sąsiednich samorządów tego samego szczebla oraz związków samorządo
wych, których dana jednostka jest członkiem. Zachowanie tej zgodności polega na uwzględ
nieniu tych treści ww. planów, programów i strategii, które przesądzają o możliwości nawią
zania lub rozwoju współpracy z ww. samorządami i związkami. Pierwszym celem omawianej
zgodności jest zapewnienie możliwości pozyskania przez dany samorząd, we współpracy z sa
morządami sąsiednimi lub związkami samorządowymi, środków pozabudżetowych (lub wspar
cia pozafinansowego, czyli merytorycznego, kadrowego lub informacyjnego) na realizację za
dań własnych i fakultatywnych, których dotyczą działania zawarte w sporządzanym dokumen
cie planistycznym. Celem drugim jest zwiększenie prawdopodobieństwa realizacji przez
omówione wyżej podmioty wyższego rzędu, inwestycji pożądanych przez dany samorząd na
jego terenie lub w jego bezpośrednim sąsiedztwie . Wypełnienie tej zasady polega na:
identyfikacji wszystkich programów, planów i strategii przyjętych lub znajdujących
się w fazie konsultacji, które są związane merytorycznie ze sporządzanym dokumen
tem planistycznym i należą do ww. samorządów sąsiednich i związków,
Zasady sporządzania dokumentów planistycznych samorządów te1ytorialnych 3 77
- ich analizie z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celów zgodności horyzontal
nej,
wprowadzeniu do sporządzanego dokumentu planistycznego przedsięwzięć zmierza
jących do osiągnięcia tych celów.
Zasada zgodności prawnej może być postrzegana na dwa sposoby. Pierwszy dotyczy
tych dokumentów planistycznych, które są sporządzane jako wynik dyspozycji ustawowych.
Chodzi tu np. o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, plany gospodarki od
padami, programy ochrony środowiska czy programy profilaktyki i rozwiązywania proble
mów alkoholowych. Zgodność prawna, w przypadku tego typu dokumentów planistycznych,
polega na sporządzaniu ich zgodnie z regułami określonymi w odpowiadających im ustawach
i rozporządzeniach ministerialnych. Drugi sposób postrzegania zgodności prawnej dotyczy
pozostałych dokumentów planistycznych. Praktyka samorządowa niejednokrotnie dostarcza
przykładów formułowania w dokumentach planistycznych propozycji działań, które są nie
dostatecznie zdefiniowane z punktu widzenia prawnego lub są sprzeczne z aktualnie obo
wiązującym prawem. Oczywiste jest, że tego typu wady mogą odbić się na skuteczności i e
fektywnośc i wdrażania planowanych działań. W celu uniknięcia takich sytuacji , a co za
tym idzie w celu zachowania omawianej zgodności, niezbędne jest dokonanie weryfikacji
i zapewnienie zgodności wszystkich rozwiązań prawnych zawartych w dokumencie plani
stycznym z aktualnie obowiązującym prawem oraz z prawem, które będzie obowiązywać7
w okresie realizacji działań zawartych w dokumencie planistycznym. Niezbędne jest także
sformułowanie co najmniej podstawowych elementów rozwiązań prawnych, które są wanm
kiem koniecznym lub dostatecznym osiągnięcia celów sfonnułowanych w dokumencie pla
nistycznym i które powinny zostać przyjęte w postaci uchwał oraz zarządzeń organów sta
nowiącego i wykonawczego samorządu.
Powód istnienia jednostek samorządu terytorialnego to wykonywanie określonych usta
wami zadań publicznych. Samorząd terytorialny pełni zatem rolę służebną w stosunku do
społeczności danego terytorium, która powinna być traktowana jako beneficjent wszelkich
działań przezeń podejmowanych. Ideą budowy każdego dokumentu planistycznego jest udo
skonalenie procesu wypełniania przez samorząd tej misji, a efektem jego wdrożenia ma stać
się zwiększenie rozmiarów korzyści mieszkańców, jakie odnosić będą oni zarówno w życiu
publicznym, jak i prywatnym, w stosunku do korzyśc i będących efektem alternatywnej, po
zbawionej planu działalności samorządowej. Korzyści te są tożsame z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców nie tylko na płaszczyźnie społecznej, ale również na gospodarczej i środowiskowej. Oznacza to, że dążąc do pełniejszego ich zaspokojenia poprzez realizację do
kumentów planistycznych, samorząd optymalizuje procesy wspierania rozwoju podmiotów
gospodarczych oraz zabezpieczenia i sanacji zasobów środowiskowych. Biorąc powyższe
pod uwagę, nie ulega wątpliwości, że procesy budowy dokumentów planistycznych powin-
7 Dotyczy to rozwiązań prawnych przyjętych , lecz oczekujących na wejście w życie .
378 Andrzej Sztando
ny zostać oparte na diagnozie potrzeb społecznych oraz bezpośrednio z nimi związanych
dziedzin jakimi są przedsiębiorczość i środowisko naturalne. Konieczne jest także konsulto
wanie z reprezentantami danej społeczności najbardziej brzemiennych w skutkach rozwią
zań zawartych w projektach dokumentów planistycznych. Całość może być określona jako zasada uwzględniania potrzeb społecznych, biznesowych i środowiskowych. W przypadku
dokumentów planistycznych związanych ze sferą społeczną (gospodarczą) jej wypełnienie polega na:
zidentyfikowaniu grup społecznych (podmiotów gospodarczych), których w naj
większym stopniu dotyczą oczekiwane skutki realizacji działań zawartych w doku
mencie planistycznym,
zdiagnozowaniu, związanych z merytoryczną zawartością dokumentu planistyczne
go, potrzeb, aspiracji i oczekiwań w stosunku do samorządu ww. grup społecznych
(naczelnego kierownictwa lub właścicieli podmiotów gospodarczych),
- poddaniu konsultacjom z ww. grupami społecznymi (naczelnym kierownictwem lub właścicielami) projektu dokumentu planistycznego,
wprowadzeniu do dokumentu planistycznego wyników ww. diagnoz i konsultacji.
Z kolei sporządzając dokument planistyczny związany ze sferą środowiskową należy:
zidentyfikować przedsiębiorstwa zlokalizowane na terenie jednostki samorządu te
rytorialnego, które w największym stopniu wpływają na stan środowiska naturalnego,
zidentyfikować podmioty publiczne i organizacje pozarządowe , które najaktywniej
zajmują się problematyką środowiska naturalnego jednostki samorządu terytorial
nego,
zdiagnozować związane z merytoryczną zawartością dokumentu planistycznego, środowiskowe oczekiwania i zamiary ww. przedsiębiorstw, podmiotów i organiza
cji,
poddać konsultacjom z ww. przedsiębiorstwami, podmiotami i organizacjami pro
jekt dokumentu planistycznego,
uwzględnić w treści dokumentu planistycznego wyniki ww. diagnoz i konsultacji.
Rozwój zrównoważony to rozwój jednocześnie uwzględniający potrzeby gospodarcze,
społeczne i środowiskowe. Stosowana coraz powszechniej w zarządzaniu jednostkami samo
rządu terytorialnego zasada rozwoju zrównoważonego8 zakłada możliwość równoległego
rozwijania wszystkich trzech jej sfer dzięki zrozumieniu wagi każdej z nich i umiejętności
8 Zdaniem autora równowaga rozwoju nie jest tożsama z równomiernością rozwoju. Przykładowo, dominacja rozwoju sfery ekologicznej następuje w gminach charakteryzuj ących s i ę szczególnymi walorami środowiska naturalnego i małym stopniem jego przekształcenia, a także w gminach o poważnie zdegnido~ wanym środowisku . Z kolei sfera gospodarcza zyskuje argumenty - oczywiście akceptowalne z punktu widzenia coraz bardziej rygorystycznych norm emisyjnych - popierające jej przewagę w gminach nieposiadających obecnie i w przeszłości walorów szczególnych, a charakteryzujących się wysokim bezrobociem
Zasady sporządzania dokumentów planistycznych samorządów te1y torialnych 3 79
znajdowania rozwiązań kompromisowych. Zgodnie z nią samorząd powinien prowadzić
i stymulować takie przemiany społeczno-gospodarcze, które z jednej strony utrzymają po
wszechnie pożądany stan lokalnej przyrody, a z drugiej niepotrzebnie nie ograniczą rozwoju
społeczności i jej gospodarki. Wypełnienie zasady rozwoju zrównoważonego polega na za
pewnieniu zgodności proponowanych w dokumencie planistycznym działań z zasadami
cząstkowymi rozwoju zrównoważonego, takimi jak zasada równego dostępu do środowiska
przyrodniczego, zasada regionalizacji, zasada uspołecznienia, zasada „zanieczyszczający
płaci", zasada prewencji , zasada przezorności , zasada stosowania najlepszych dostępnych
technik, zasada subsydiarności oraz zasada skuteczności ekologicznej i ekonomicznej9.
Nawet najzamożniejsze samorządy nie dysponują środkami pozwalającymi na zaspo
kojenie wszystkich zbiorowych potrzeb społecznych. W związku z tym każdy z nich nie tyl
ko może, lecz również powinien być beneficjentem zewnętrznych źródeł finansowania reali
zacji jego zadań własnych i fakultatywnych, w tym przede wszystkim źródeł związanych
z funduszami strukturalnymi Unii Europejskiej. Sporządzając dokumenty planistyczne ich
autorzy powinni dokonać szczegółowej weryfikacji możliwości pozyskania środków ze
wnętrznych na real izację przedsięwzięć w nich zawartych. Niezbędnymi czynnościami w tym
zakresie są:
a) wprowadzenie do dokumentu planistycznego tych (lecz nie tylko tych) działań, któ
re jednocześnie spełniają następujące warunki: mogą przyczynić się w istotny spo
sób do osiągnięcia celów postawionych w dokumencie planistycznym; mogą zostać
zrealizowane na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego; można o nich są
dzić, że istnieje istotne prawdopodobieństwo sfinansowania ich realizacji w więk
szości ze źródeł innych niż budżet tej jednostki;
b) zidentyfikowanie i wprowadzenie do dokumentu planistycznego wszystkich poza
budżetowych źródeł finansowania, które mogą zostać wykorzystane jako źród!a fi
nansowania pozostałych działań zawartych w dokumencie planistycznym;
c) ustalenie i wprowadzenie do dokumentu planistycznego kluczowych wanmków po
zyskania środków z ww. źródeł na realizację działań zawartych w tym dokumen
cie.
Prace nad dokumentem planistycznym mogą być prowadzone przez urząd gminy (mia-
i pauperyzacją społeczn ą. W obu tych skrajnych przypadkach model decyzyjny będzie wskazywał na pożądaną fonnę rozwoju zrównoważonego, przy czym będzie to rozwój nierównomierny. Nie oznacza to jednak, że za i stnieć· może sytuacja całkowitego zdominowania rozwoju ekosystemów przez rozwój gospodarczy. Byłoby to sprzeczne z wszelkimi zasadami ochrony środowiska, a nawet szkodliwe społecznie i nieuzasadnione ekonomicznie. Możliwy zakres nierównomierności zrównoważonego rozwoju rozpościera s ię od niewielkiej przewagi sfery gospodarczej nad sferą środowiskową do niemal pełnego zdominowania sfery gospodarczej przez środowiskową.
9 Więcej na ten temat np. w W. Pęski: Zarządzanie zrównoważonym rozwojem miast. Arkady, Warszawa 1999; M. Kachniarz, J. Korzeń: Jak budować program ekorozwoju w regionie . Fundacja Karkonoska, Jelenia Góra~Warszawa 1998; Zarządzanie zrównoważonym rozwojem. Red. T. Borys. Wydawnictwo Ekonomia i Środowisko, Białystok 2003.
380 Andrzej Sztando
sta), starostwo, urząd marszałkowski, jednostkę organizacyjną samorządu, jego spółkę lub
podmiot wykonujący dokument planistyczny jako przedmiot umowy cywilnoprawnej. W ce
lu zapewnienia jego wysokiej jakości merytorycznej niezbędne jest prowadzenie przez wy
konawcę, w trakcie prac nad nim, konsultacji wewnętrznych, tzn. konsultacji z kierownic
twem wybranych referatów-wydziałów - departamentów urzędu gminy (miasta), starostwa,
urzędu marszałkowskiego, z kierownictwem jednostek i spółek samorządu, a także z osoba
mi piastującymi w nim stanowiska samodzielne. Ponadto wszystkie dokumenty planistycz
ne, które mają zostać przyjęte w formie uchwały organu stanowiącego samorządu powinny
zostać poddane zaopiniowaniu przez jego właściwe z merytorycznego punktu widzenia ko
misje. Dopełnienie tych czynności oznaczać będzie przestrzeganie zasady konsultacji wewnętrznych.
Realizacja zdecydowanej większości działań przewidzianych w samorządowych doku
mentach planistycznych wymaga poniesienia nakładów finansowych. Tymczasem możliwo
ści finansowe samorządów są niejednokrotnie wysoce ograniczone. W związku z tym każde
z działań zawartych w dokumencie planistycznym musi mieć możliwość znalezienia pokry
cia w postaci dochodów budżetowych lub dochodów funduszu ochrony środowiska i gos
podarki wodnej. Dotyczy to także tych przedsięwzięć, które mają zostać sfinansowane ze
środków pomocowych, ponieważ również w ich wypadku niezbędne są udziały własne sa
morządu lub jego jednostek czy spółek. Wypełnienie tego postulatu przez podmiot tworzący dokument planistyczny jest równoznaczne z zastosowaniem się do zasady realności finanso
wej i w praktyce polega na oszacowaniu nakładów niezbędnych na realizację planowanych
działań i włączeniu informacji o nich do tego dokumentu wraz z przynajmniej wstępnym har
monogramem ich ponoszenia. W przypadku dokumentu planistycznego sporządzanego przez
podmiot wykonujący go jako przedmiot umowy cywilnoprawnej z jednostką lub spółką gmi
ny, polega na poddaniu go konsultacjom z kierownictwem tej jednostki (spółki) w celu uzy
skania akceptacji nakładów finansowych na jego realizację.
Cechą charakterystyczną każdego dokumentu planistycznego jest łączenie szeregu
działań zmierzających do osiągnięcia ograniczonej wiązki celów. Aby mogły być one skutecznie i efektywnie zrealizowane, niezbędne jest określenie procedury ich wdrażania. Z te
go powodu każdy dokument planistyczny powinien zawierać procedurę wdrożeniową, cha
rakteryzującą się co najmniej następującymi cechami:
a) każde z działań jednorazowych w nim zawartych posiada określony termin realiza
cji, a każde z działań stałych lub cyklicznych - okres realizacji;
b) każde z działań w nim zawartych posiada określonego wykonawcę w postaci pod
miotu stanowiącego element systemu jednostki samorządu terytorialnego, tzn. urzędu gminy (miasta), starostwa, urzędu marszałkowskiego, jednostki lub spółki sa
morządu . Wprowadzanie wykonawców niestanowiących el'ementów ww. systemu
jest dopuszczalne wyłącznie po wyrażeniu na to zgody przez ich władze;
Zasady sporządzania dokumentów planistycznych samorządów terytorialnych 381
c) został określony jednoosobowy lub kolegialny organ mający za zadanie koordyna
cję i nadzór nad działaniami zawartymi w dokumencie planistycznym;
d) zostały określone niezbędne do realizacji ww. działań zmiany: struktury organiza
cyjnej urzędu gminy (miasta), starostwa, urzędu marszałkowskiego, jednostki lub
spółki samorządu, a także zmiany obowiązuj ących lub treść nowych uchwał i za
rządzeń organów stanowiącego i wykonawczego samorządu.
Wdrażanie każdego dokumentu planistycznego, czyli długookresowego programu dzia
łań wymaga prowadzenia czynności monitoringowa-ewaluacyjnych. Istnieją trzy ich cele.
Pierwszym jest modyfikacja dokumentu planistycznego w trakcie wdrażania, tak by przyjęte
w nim cele zostały osiągnięte dzięki poniesieniu jak najniższych nakładów finansowych, cza
sowych i rzeczowych. Celem drngim jest identyfikacja momentu, w którym dokument plani
styczny powinien zostać uchylony i ewentualnie zastąpiony nowym, a także określenie prze
słanek i zakresu zmiany (aktualizacja lub grnntowna zmiana). Trzecim celem jest zapewnie
nie właściwych prawno-organizacyj nych warunków wdrażan ia dokumentu planistycznego.
Zaniechanie monitoringu i ewaluacji może skutkować gwałtownym spadkiem skutecznośc i
i efektywnośc i procesu wdrożeniowego . W skrajnych przypadkach może prowadzić do od
suni ęcia realizacji poszczególnych działań w bliżej nieokreśloną przyszłość. Jest zatem
gwarantem osiągnięc ia korzyści, jakich społeczność i władze samorządu oczekuj ą od plano
wania jako takiego. Zasada procedur monitoringowo-ewaluacyjnych wymaga, aby w doku
mencie planistycznym określone zostały metody monitorowania stopnia osiągnięc ia celów
programu. Monitoring ten może zostać oparty na: miernikach efektu - obrazujących obiek
tywną skalę efektów działań podejmowanych w ramach realizacji dokumentu planistyczne
go; miernikach opinii - ujawniających subiektywne opinie mieszkańców i przedsiębiorców
na temat efektów tych działań; miernikach działania - stosowanych w sytuacji, gdy zrealizo
wanie danego działania przewidzianego w dokumencie planistycznym jest samo w sobie
os i ągnięciem danego celu. Prócz zdefiniowania narzędz i pomiaru niezbędne jest także wska
zanie podmiotu prowadzącego działania monitoringowe, metod wykorzystania wyników
działań monitoringowych, a także procedury korekt dokumentu planistycznego w trakcie
jego realizacji.
Podsumowanie
Ograniczone ramy niniejszego opracowania nie pozwalają na szczegółową charaktery
stykę każdej z zasad oraz czynności zmierzających do ich wypełnienia. Nie może jednak zo
stać pominięty aspekt dopuszczalnych od nich ods tępstw. Aplikowanie zasad sporządzania
dokumentów planistycznych jednostek samorządu terytorialnego nie może mieć charakteru
bezkrytycznego. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie sytu ację, w której „mechaniczne"
i maksymalistyczne dążenie do wypełnienia którejś z nich może przynieść więcej szkód niż
korzyści , niepotrzebnie obniżaj ąc jakość efektu prac planistycznych. Jako przykład takiej sy-
382 Andrzej Sztando
tuacji można podać przesadne dążenie do zachowania zgodności wertykalnej kosztem za
pewnienia zgodności treści dokumenh1 planistycznego z rzeczywistymi potrzebami i oczeki
waniami społeczności czy też przedsiębiorców. W związku z tym zaprezentowane zasady na
leży traktować jako równoprawne wytyczne, z których żadna nie ma charakteru dyspozycyj
nego, lecz każda z nich może przyczynić się do optymalizacji procesu planistycznego. Za
sadna lub konieczna może być także całkowita rezygnacja z zastosowania danej zasady Io. Może mieć to miejsce w przypadku regulacji prawnych ograniczających treść dokumentu
planistycznego lub gdy nie ulega wątpliwości, że w danej sytuacji wymaga tego interes samorządu albo jego jednostki czy spółki 11 . Zaniechanie wypełnienia czynności charaktery
stycznych dla danej zasady może mieć również miejsce w przypadku wyjątkowych ograni
czeń czasowych12 procesu planistycznego lub w sytuacji faktycznego braku możliwości ich
wykonania13 .
Z punktu widzenia wykorzystywania przedmiotowych zasad w samorządowej prakty
ce, najlepszym rozwiązaniem jest ich zdefiniowanie i umocowanie prawne w postaci zarzą
dzenia organu wykonawczego, mającego charakter instrukcji sporządzania dokumentów planistycznych. Tego typu czynności stały się już faktem w niektórych samorządach gmin
nych 14, gdzie w toku działalności wdrożeniowej, prowadzonej przez autora, omawiane zasa
dy są weryfikowane w praktyce. Jak dotychczas weryfikacja ta ma charakter pozytywny, nie
mniej jednak z pewnością pozwoli na ich dalsze doskonalenie.
SELF-GOVERNMENT'S PLANS DRAWING UP PRINCIPLES
Sum mary
The article is devoted to the problems of working out self-govemment units. The introductory
part presents processes of planning characteristic to territorial self-govemments. Later in the article
author focuses on planning rules made by him. There are: the principle of strategie confonnity, the
principle of interna! compatibility, the principle of vertical harmony, the principle of horizontal har-
10 z wyjątkiem zasady zgodności prawnej . 11 Np. w syruacji, gdy ujawnienie w dókumencie planistycznym danych informacji osłabiałoby pozycję
negocjacyjną w rokowaniach z podmiotem trzecim. 12 Co może skutkować np. brakiem możliwości przeprowadzenia konsultacji społecznych. 13 Jako przykład można tu wskazać sytuację braku możliwości nawet szacunkowego określenia kosztów
przedsięwzięcia, którego warianty są znane tylko ogólnie, a termin realizacji oddalony w czasie, lecz będącego przedsięwzięciem nieuniknionym, do którego przygotowania należy rozpocząć z wieloletnim wyprzedzeniem.
14 Chodzi tu o gminy Polkowice i Przemków położone w zachodniej części województwa dolnośląskiego.
Zasady sporządzania dokumentów planistycznych samorządów terytorialnych 383
mony, the principle of comp\iance with the law, the principle of society, economy and environment
needs, the principle of equable development, the principle of extemal finance sources maximization,
the principle of interna! consultation, the principle of financial feasibility, the principle of putting into
practice procedures, the principle of monitoring and evaluation procedures. At the end of article he
gives some infonnation about possible departures from them.