Post on 10-Apr-2023
ISSN 0Rfi7 - Ml7:~
1998
Redaktor Naczelny Leon Kieres
* Sekretarz Redakcji Alicja Leszin
* Opracowanie graficzne Jerzy Burski
Skład i łamanie: "Municipium" SA Druk i oprawa: lnterGraf
Miesięcznik
listopad 1998
Spis treści
Rok VIII Warszawa
Mirosław Stec - Podział zadań i kompetencji w nowym
ustroju terytorialnym Polski (kryteria i ich normatywna
realizacja) .......... ................ ... .. ..... ...... .. .......... .. ...... .. .. ......... .. 3
~·:
Andrzej Sztando - Oddziaływanie samorządu lokalnego
na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli ustmjowych
gmin ....... .... ...... .... ......... .... ...... ..... .................. ........ ...... ..... .... 12
ArturMyna - Rozwój lokalny, regionalne strategie roz-
woju, regionalizacja ............... ... ... ... .... ..... ........... ............ ... 30
Paweł Roman - Zastosowania mikroekonomicznych in
strumentów planowania i analizy w zarządzaniu gospo-
darką lokalną ..... .............. .. ............... ..... ....... .. ............ .... ... . 49
Elżbieta Pioskowik - Samorząd terytorialny we współ-
czesnej Bułgarii ................... ........ ...... .. ....... ... ....... ...... ..... ... 66
Recenzje - S.A. Shapiro, J.P. Tomain: Regulatory Law
and Policy. Cases and Materials (prof. Zbigniew Kmie-
ciak) ..................... .... ........ ........ .... ..... .. ............. ...... ...... ... .... . 77
Rada naukowa "Samorządu Terytorialnego'\
Barbara Adamiak, Antoni Agopszowicz, Janusz Borkowski, Piotr Buczkowski, Roman Chalirnoniuk, Teresa Dębowska-Romanowska, Tornasz Dybowski, Zyta Gitowska, Hubert Izdebski, Jan Jeżewski, Zbigniew Leoński, Zygmunt Niewiadomski, Eugeniusz Ochendowski, Karol Podgórski, Stanisław Prutis, Teresa Rabska, Joanna Regulska, Jerzy Regulski, Czesława Rudzka-Lorentz, Mirosław Stec, Jerzy Stępień, Andrzej Wasilewski, Aleksandra Wiktorowska, Elżbieta Wysocka
©for "Samorząd Terytorialny" All rights reserved
Wydawca: Międzykomunalna Spółka Akcyjna "Municipium", ul. Marszałkowska 82, 00-517 Warszawa, konto: Bank Inicjatyw Gospodarczych SA, lO/Warszawa, nr - 11601029-9032001. Adres Redakcji: ul. Marszałkowska 82, 00-517 Warszawa, te!. 625-23-32, 628-77-68, 625-22-96.
Andrzej Sztando
Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli ustrojowych gmin
1. Rozwój lokalny
Wielokrotnie podejmowana w literaturze ekonomicznej problematyka rozwoju jest bardzo rozległa i złożona. Powszechna jest jednak zgodność opinii , że pojęcie rozwoju powinno być zawsze kojarzone z pożądanymi, pozytywnymi przeobrażeniami ilościowych, jakościowych i strukturalnych właściwości danego układu. Jeśli będzie nim wyodrębniona struktura społeczno-terytorialna, posiadająca zbiór charakterystycznych dla siebie cech gospodarczych, przestrzennych i kulturowych, wyrażająca własne potrzeby oraz hierarchię wartości, wtedy będziemy mieli do czynienia z rozwojem w skali lokalnej'. Liczne określenia pojawiające się w literaturze przedmiotu, mimo niezbędnych uproszczeń, wydają się w precyzyjny sposób wyjaśniać jego istotę . Prezentują bowiem zarówno lokalność rozwoju, jak i jego skutki oraz czynniki o nim decydujące2 .
' Por.: L. Wojtasicwicz: Czynniki i bariery rozwoju lokalnego w aktualnej polityce gospodarczej Polski, (w:) Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, PN AE we Wrocławiu m· 734, Wrocław 1996, s. 14.
2 D. Śnicgowska: Samorząd terytorialny a rozwój gospodarki lokalnej, (w:) Gospodarka lokalna w warunkach samorządności, ZN AE w Poznaniu nr 205, Poznań 1992, s. 87.
Za przykład może tu posłużyć definicja, której autorem jest R. Rezsohazy. Określa on rozwój lokalny jako "zharmonizowane i systematyczne działanie , prowadzone w społeczności lokalnej, z udziałem zainteresowanych, którego rezultaty służą zaspokajaniu potrzeb społecznych miejscowej ludności i przyczyniają się do ogólnego postępu"3. Społeczność lokalna pojawia się również w innych ujęciach rozwoju lokalnego. Z rozwojem lokalnym wiąże ją również J. Parysek, dla którego rozwój lokalny to "prowadzenie działań na rzecz rozwoju gospo" darczego i społecznego danej jednostki terytorialnej (miasta, gminy) z wykorzystaniem jej zasobów, uwzględnieniem potrzeb mieszkańców oraz przy ich udziale w podejmowanych działaniach"4 oraz R. Broi, traktujący rozwój lokalny jako "zharmonizowane i systematyczne działanie społeczności lokalnej, władzy lokalnej oraz pozostałych podmiotów funkcjonujących w gminie zmierzające do kreowania nowych i poprawy istniejących walorów użytkowych gminy, twoI'zenia korzystnych warunków dla lokalnej gospodarki oraz zapewnienia ładu przestrzennego i ekologicznego"5 .
2. Podmiotowość społeczności lokalnych
Analizując publikacje poświęcone omawianej problematyce, łatwo dojść do wniosku, iż podmiotowość społeczności lokalnych znajduje swój wyraz we wszystkich charakterystykach rozwoju lokalnego. Jaka jest tego przyczyna? Otóż społeczność lokalna, mimo iż składa się z różnorodnych gn1p ludzkich, posiada bardzo ważną cechę , którą jest
" R. Rczsuhazy: Le dćvcloppcmcnl des communautćs , CIACO Editcur, Louvain-la-Ncuvc 1988.
'J. Parysck: Rola samorządu l cryto1·ialncgo w rozwoju lokalnym, (w:) Rozwój lokalny: zagospodarowanie przestrzenne i nisze atrakcyjności gospodarczej , PWN, Warszawa 1995, s. 37.
5 R. Broi : Rozwój lokalny- nowa logika rozwoju gospodarczego, (w:) Guspodarka lokalna w teorii i w pt·aktyce, PN AE we Wrocławiu m· 785, Wrocław 1998, s. 11.
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego ... 13
szczególny stosunek do zamieszkiwanego terytorium. Jest ono dla niej zawsze jakąś wartością- emocjonalną, kulturową, tradycyjną,
ekonomiczną, przyrodniczą czy jeszcze inną6 •
Badania socjologiczne dowodzą, iż więzi łączące członków społeczności lokalnej wywodzą się z potrzeby rozwiązywania wspólnych, lokalnych problemów. Dzieje się tak dlatego, że wiele potrzeb człowieka może być zaspokojonych właśnie na płaszczyźnie lokalnej. Skutkiem tego, jak pisze wielu czołowych badaczy układów lokalnych, dla przeciętnego obywatela, spędzającego większość życia w miejscu zamieszkania, ważniejsze są sprawy odpowiedniego urządzenia jego bezpośredniego otoczenia niż- takie, czy inne- zorganizowanie centrum państwowego7 • Pobudzana tymi uwarunkowaniami społeczność lokalna realizuje zatem wiele czynności, oddziałując na różnorodne struktury swojego otoczenia. Kształtuje przestrzeń zamieszkiwanego układu lokalnego, zmienia jego walory użytkowe, warunki prowadzenia działalności gospodarczej, walory obsługi, zamieszkania i pracy Społeczność lokalna decyduje w ten sposób o kierunku i tempie rozwoju lokalnego, jest, obok uwarunkowań materialnych i prawnych, jego główną siłą sprawczą.
Jej wpływ na rozwój lokalny przebiega w zasadzie dwiema drogami. Pierwszą z nich, którą można nazwać wynikową, sprowadza się do przekształcania wielowymiarowej przestrzeni układu lokalnego poprzez działania indywidualne jego mieszkańców. Dziś, w warunkach gwałtownego wzrostu interakcji międzyludzkich i gospodarczych, przy jednoczesnym ciągłym rozkwicie rozwiązań sieciowych8, ten rodzaj wpływu na rozwój lokalny traci na znaczeniu.
6 J. Szczepański: Polska lokalna, (w:) Społeczeństwo i gospodarka w Polscc lokalnej, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 1992, s. 19.
7 Por.: A. Piekara: Wartości, istota, uwarunkowania i funkcje społeczne samorządu terytorialnego a rozwój lokalny, (w:) Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 1992, s. 18.
8 Por. I. Pietrzyk: Paradygmat rozwoju terytorialnego, (w:) Gospodarka przestrzenna i regional-
Druga z form wpływu opiera się na działaniach zbiorowych, to znaczy prowadzonych przez, wyodrębnione wedługwłaściwego kryterium, grupy osób. Tworzą one poszczególne podmioty gospodarcze, instytucje, organizacje, formalne i nieformalne kręgi interesów itp. Niezwykle istotny jest fakt istnienia grupy szczególnej - zbiorowości mieszkań
ców całego układu lokalnego. Tworzą oni (z mocy prawa) wspólnotę decydującą o strukturze i wykorzystaniu większości czynników rozwoju lokalnego0 w stopniu najwyższym. Są zatem siłą sprawczą przesądzającą o kierunku i tempie rozwoju lokalnego. Wspólnota ta zwana jest wspólnotą samorządową, a ogół jej członków, cech i działań- samorzą
dem terytorialnym. Dalsze rozważania będą wymagały przybliżenia jego istoty.
3. Samorząd terytorialny
Samorząd terytorialny doczekał się wielu ujęć definicyjnych. Zaowocowało to bogactwem podejść, ale również ich niejednoznacznością. Sytuacja ta wynika po części z faktu, iż istota samorządu terytorialnego była i jest złożona, a po części, iż wykazywała ona i wykazuje pewne różnice zarówno w układzie czasowym, jak i przestrzennym. Obowiązek jego definicji musi być zatem wypełniony metodą kompilacji określeń odzwierciedlających wszystkie istotne, wspólne cechy dominujących współcześnie konstrukcji samorządu terytorialnego.
W świetle powyższych uwarunkowań samorząd terytorialny należy określić jako obligatoryjny związek mieszkańców danego terytorium, wspólnie zajmujących się swoimi sprawami publicznymi o znaczeniu lokalnym oraz jako formę decentralizacji administracji państwowej, wykonywanej,
na w trakcie przemian, Uniwersytet im. Mikołaja Kopernika, Toruń 1995, s. 13.
"Interesujące koncepcje wpływu społeczności lokalnej na czynniki rozwoju lokalnego zawiera m.in. praca E. J. Blakclya: Planning !ocal cconomic developmcnt. Thcory and practice, SAGE Librar~· of Social Research, London 1989.
14
na podstawie właściwych ustaw, przez miejscowe, niezawisłe organy 10
• Istnienie omz rola samorządu nie jest aktem bezpośredniej woli wspomnianych mieszkańców, lecz wynikiem działalności ustawodawczej. W drodze ustaw państwo przekazuje samorządowi określone obowiązki ,
prawa i środki materialne, pozostawiając sobie rolę nadzorcy.
Prosta analiza współczesnych rozwiązań ustrojowych państw europejskich wskazuje, iż możemy wyróżnić trzy płaszczyzny samorządu terytorialnego: regionalną, subregionalną oraz lokalną. Ze względu na problematykę poruszaną w niniejszej pracy, dalsze rozważania zostaną poświęcone wyłącznie
samorządowi terytorialnemu funkcjonującemu na poziomie lokalnym. Samorząd ten, zwany samorządem lokalnym, powszechnie utożsamiany jest z samorządem podstawowej jednostki podziału terytorialnego państwa, jaką jest gmina11 •
4. Rola samorządu lokalnego
Historia wskazuje, iż pierwotna rola samorządu lokalnego sprowadzała się do regulowania problemów wynikających z życia zbiorowego lokalnej społeczności. Mimo akcentowanej w doktrynie niemieckiej i szwajcarskiej odrębności organizacyjnej i funkcjonalnej samorządu, stan taki utrzymywany był dominacją ówczesnych trendów liberalnych. Lata trzydzieste naszego wieku ujawniły bezdyskusyjne niedomagania "niewidzialnej ręki rynku", przynosząc rozwój koncepcji interwencjonistycznych. Wraz z rosnącym, w powojennych latach, naciskiem spo-
10 Por.: Z. Nicwiadomski: Samorząd terytorialny w Europie Zachod niej, FRDL, Wa rszawa 1990, s . 4 i nast.
11 Przymiotnika "lokalny" bQdQ używał w niniejszej pracy dl a oznaczenia zjawisk , pmw i st ruk tur charakterystycznych dla podstawowej jednostki podziału terytorialnego, jaką jest gmina. Wprawdzie cz<;sto nic zamykają siQ one "do końca" w granicach administracyjnych gminy, lecz przede wszystkim właśnie jej dotyczą. $zcrzoj na temat lokalizmu w rozwoju gminy: D. Snicgowska: Samorząd te rytorialny .. . , op. cit., s. 86 i nast..
SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 11
' łeczności lokalnych na rozleglejsze i pełniejsze zaspokajanie potrzeb publicznych, fakt ten stał się stymulatorem głównego nurtu ewolucji funkcji ekonomicznych samorządu lokalnego 12
• Stopniowo zaczynano go traktować jako podmiot, który powinien regulować znaczną część warunków życia mieszkańców i funkcjonowania podmiotów gospodarczych danego terytorium. W wyniku powszechnego rozczarowania efektywnością działania władz centralnych (nie wspominając już o systemach totalitarnych) i wynikającej z tego reorientacji ku koncepcjom rozwoju "od dołu", gwałtownie rozszerzano zakres zadań i kompetencji gmin 1
:1•
Wraz z pojawieniem się paradygmatu rozwoju regionalnego i lokalnego'\ idea nadawania nowego charakteru samorządowi terytorialnemu znacznie się upowszechniła. Poza tym, przerzucanie zadań publicznych na organy lokalne stało się wygodne dla państwowego centrum. Pozwalało bowiem uwolnić się od bezpośredniego administrowania i realizacji wielu zadań lokalnych, a niejednokrotnie od ich finansowania. W nie zmienionym -w zasadzie - kierunku, ewolucja ta trwa do dziś 15 •
Obecnie, w dobie gwałtownie rozwijających się teorii rozwoju lokalnego, od samorządu gminy oczekuje się, że będzie on siłą motoryczną rozwoju lokalnego, przy możliwie najszerszej reprezentacji interesów lokalnej społeczności. Interesem tym nie jest już zaspokajanie potrzeb bieżą-
12 Szerzej na ten temat: L. Patrzałck: Samorząd terytorialny a rozwój ekonomiczny, (w:) Lokalne inicjatywy w sferze rozwoju gospodarczego, FRDL, Warszawa 1994.
13 M. Trojanek: Władza lokalna a efektywność inwestycji, (w:) Przcdsi<;biorczość w gminach. Stymulowanie inwestycji , Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Poznań-Zielona Góra 1996, s. 126.
1' Rozwój regionalny i lokalny w wielu publika
cj ach traktowany jest jako - alternatywny w stosunku do sektorowego- model rozwoju gospodarki kraju. Szerzej na len temat np. (w:) Ph . Aydalot: Economie regionale et urbain c, Economica, Paris 1984; A. Jewtuchowicz : Dynamika rozwoju terytorialnogo a procosy restrukturyzacji gospodarczej, SGH, Warszawa 1996.
"'N. Gaj!: Modele podatkowe. Podatki lokalne, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1996, s. 11 i nast.
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego ... 15
cych. Formułę tę, a ściślej jej ogranicz?~ ność, należy uznać za historyczną. Dz1s interes społeczności lokalnej leży w wykreowaniu i utrzymaniu rozwoju kompleksu walorów użytkowych i sił wytwórczych układu lokalnego.
5. Mechanizm wpływu samorządu lokalnego na rozwój lokalny
Wyjaśnienie podstaw funkcjonowania mechanizmu wpływu samorządu gminy na rozwój lokalny wymaga wprowadzenia do dalszych rozważań pojęcia gospodarki lokalnej; W literaturze przedmiotu można spotkac w zasadzie dwa sposoby jego interpretacji. Pierwszy, który na użytek niniejszej pracy określiłem jako strukturalny, sprowadza się do traktowania gospodarki lokalnej jako charakteryzującego się pewnymi cechami zbioru powiązanych ze sobą podmiotów układu lokalnego. Typowym przykładem takiej koncepcji jestdefinicja R. Broszkiewicza, wskazującego, iż. gospodarka lokalna to "określony układ podmiotowy, przedmiotowy, strukturalny i przestrzennie delimitowany charakteryzujący się funkcjaini zewnętrznymi i wewnętrznymi wzg1ędem społeczności zamieszkującej na obszarze podziału adininistracyjnego, tj. poniżej stopnia wojewódzkiego" w. Jako zbliżoną do powyższej można traktować opinię A. Zalewskiego, dla którego "gospodarka lokalna jest zbiorem współzależnych podmiotów gospodarujących, działających na terenie gminy, z których każdy spełnia określone funkcje i dąży do realizacji własnych cclów"17
• Wymienia on również rodzaje wskazanych podmiotów- są
to: jednostki gospodarcze, gospodarstwa domowe, instytucje i władze lokalne1R.
16 R. Broszkicwicz: Mechanizmy i instrument~ sterowania procesami rozwoju gospod arki lokalneJ i samorządowej w Polscc, (w:) Gospoda rka lokalna w teorii i w praktyce, PN AE we Wrocławiu , nr 734, Wrocław 1996, s. 33.
11 A. Zalewski: Ekonomika rozwoju lokalnego (wybrane zagadnienia), (w:) Gospodarka miejska, SGH Warszawa 1995, s. 8.
1sw niniejszej pracy przyjmuj Q :;,ałożcnic . że władza lokalna to organy stanowiące (decyzyjn e) samo-
Tak określony układ podmiotów charakteryzuje się szczególnymi cechami. Podmioty gospodarcze, gospodarstwa domowe oraz różnorodne instytucje oddziałują na środowisko naturalne, zagospodarowanie przestrzenne, warunki życia ludności oraz na lokalne rynki, a także bezpośrednio i pośrednio wzajemnie na siebie. Jak pisze A. Zalewski, "w procesie funkcjonowania zachodzą pomiędzy tymi podmiotami liczne powiązania i współzależności wynikające z ich współpracy i kooperacji, wymiany dóbr i usług, świadczenia pracy, konkurencji, itp."l!l. Wchodząc we wzajemne interakcje oraz wywierając wpływ na pozostałe elementy swojego otoczenia, stają się jednym z najistotniejszych elementów przesądzających o zmianach niemal wszystkich struktur gospodarczych i społecznych układu lokalnego. Właściwość ta wydaje się upoważniać do twierdzenia, iż ich rozwój połączony z pozytywnym bilansem wpływu na ewolucję swojego otoczenia może być utożsamiany z rozwojem lokalnym.
Trudno sobie jednak wyobrazić, że realizacja partykularnych celów wymienionych podmiotów gospodarki lokalnej będzie przebiegała bez jakichkolwiek konfliktów i zawsze przyczyni się do rozwoju całego układu lokalnego. Każdy z nich, maksymalizując swoje korzyści, działa niejednokrotnie wbrew interesom pozostałych oraz wywiera niekorzystny wpływ na środowisko, przestrzeń, zasoby, a nawet postawy społeczne. Łatwo z tego wywnioskować, że prosta suma indywidualnych korzyści nigdy nie będzie służyła optymalizacji korzyści całego systemu lokalnego. Konieczne jest zatem istnienie elementu oddziałującego na omawiane podmioty gospodarki lokalnej tak, aby ich
rządu lokalnego. Podobnc założenia przyjmuje wiclu autorów podejmuj ących omawmną problematyką, odzwierciedlając kierunki zmian zachodzących w Polscc oraz w innych krajach, por. np.: M. TroJanek: Kształtowanic atrakcyjności obszaru jako potencjalnego miejsca lokalizacji inwcsty?ji, (w:) Strategi a i polityka rOZWOJU g1111n l WOJCWOciZtW ~ potlstawy metodyczne, Zachodnie Centrum Orgamzaq' Warszawa-Poznań-Zicłona Góra, 1996, s. li3fl.
"'A. Zalewski: Ekonomika rozwoju .. . , o p. cit. , s. 8.
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego ... 15
cych. Formułę tę, a ściślej jej ograniczoność, należy uznać za historyczną. Dziś interes społeczności lokalnej leży w wykreowaniu i utrzymaniu rozwoju kompleksu walorów użytkowych i sił wytwórczych układu lokalnego.
5. Mechanizm wpływu samorządu lokalnego na rozwój lokalny
Wyjaśnienie podstaw funkcjonowania mechanizmu wpływu samorządu gminy na rozwój lokalny wymaga wprowadzenia do dalszych rozważań pojęcia gospodarki lokalnej. W literaturze przedmiotu można spotkać w zasadzie dwa sposoby jego interpretacji. Pierwszy, który na użytek niniejszej pracy określiłem jako strukturalny, sprowadza się do traktowania gospodarki lokalnej jako charakteryzującego się pewnymi cechami zbioru powiązanych ze sobą podmiotów układu lokalnego. Typowym przykładem takiej koncepcji jest definicja R. Broszkiewicza, wskazującego, iż gospodarka lokalna to "określony układ podmiotowy, przedmiotowy, strukturalny i przestrzennie delimitowany charakteryzujący się funkcjami zewnętrznymi i wewnętrznymi względem społeczności zamieszkującej na obszarze podziału administracyjnego, tj. poniżej stopnia wojewódzkiego" 1H. Jako zbliżoną do powyższej można traktować opinię A. Zalewskiego, dla którego "gospodarka lokalna jest zbiorem współzależnych podmiotów gospodarujących, działających na terenie gminy, z któIJ'Ch każdy spełnia określone funkcje i dąży do realizacji własnych celów"1i. Wymienia on również rodzaje wskazanych podmiotów - są
to: jednostki gospodarcze, gospodarstwa domowe, instytucje i władze lokalne1H.
w R. Broszkicwicz: Mechanizmy i instrumenty sterowania procesami rozwoju guspodarki lokalnej i samorzącłowej w Polscc, (w:) Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, PN AE we Wrocławiu, nr 734, Wrocław HJDG, s. 33.
"A. Zalewski: Ekonomika ro;"woju lokalnego (wybrane zagadnienia) , (w:) Gospodarka miejska, SGH. Warszawa 1995, s. 8.
" W niniejszej pracy przyjmujQ założenie. że władza lokalna to organy stanowiące (decyzyjne) samo-
Tak określony układ podmiotów charakteryzuje się szczególnymi cechami. Podmioty gospodarcze, gospodarstwa domowe oraz różnorodne instytucje oddziałują na środowisko naturalne, zagospodarowanie przestrzenne, warunki życia ludności oraz na lokalne rynki, a także bezpośrednio i pośrednio wzajemnie na siebie. Jak pisze A. Zalewski, "w procesie funkcjonowania zachodzą pomiędzy tymi podmiotami liczne powiązania i współzależności wynikające z ich współpracy i kooperacji, wymiany dóbr i usług, świadczenia pracy, konkurencji, itp ."1n.
Wchodząc we wzajemne interakcje oraz wywierając wpływ na pozostałe elementy swojego otoczenia, stają się jednym z najistotniej szych elementów przesądzających o zmianach niemal wszystkich struktur gospodarczych i społecznych układu lokalnego. Właściwość ta wydaje się upoważniać do twierdzenia, iż ich rozwój połączony z pozytywnym bilansem wpływu na ewolucję swojego otoczenia może być utożsamiany z rozwojem lokalnym.
Trudno sobie jednak wyobrazić, że realizacja partykularnych celów wymienionych podmiotów gospodarki lokalnej będzie przebiegała bez jakichkolwiek konfliktów i zawsze przyczyni się do rozwoju całego układu lokalnego. Każdy z nich, maksymalizując swoje korzyści, działa niejednokrotnie wbrew inter·esom pozostałych oraz wywiera niekorzystny wpływ na środowisko , przestrzeń, zasoby, a nawet postawy społeczne. Łatwo z tego wywnioskować, że prosta suma indywidualnych korzyści nigdy nie będzie służyła optymalizacji korzyści całego systemu lokalnego. Konieczne jest zatem istnienie elementu oddziałującego na omawiane podmioty gospodarki lokalnej tak, aby ich
rządu lokalnego. Poclobnc założenia przyjmuje wiclu autorów podejmujących omawianą problematyką, odzwierciedlając kierunki zmian zachodz ących w Polscc oraz w innych krajach, pur. np.: :Vl. Trojanek: Kształtowanic atrakcyjności obszaru jaku potencjalnego miejsca lokalizacji inwestycji, (w:) Strategia i polityka rozwoju gmin i województw- podstawy metodyczne, Zachodnie Centrum Organizacji Warszawa-Poznań-Ziclona Góra, 1996, s . 139.
Hl A. ZaJewski: Ekonomika rozwoju ... , up. cit., s. 8.
16
istnienie i rozwój służyły pożądanym, kompleksowym przeobrażeniom jakościowym w zakresie poziomu życia mieszkańców i funkcjonowania organizmów gospodarczych.
Elementem tym jest właśnie samorząd lokalny. Jego podstawową rolą jest zapewnienie sytuacji, w której zharmonizowane i systematyczne działania podmiotów gospodarki lokalnej będą zmierzały do kreowania nowych i poprawy istniejących walorów użytkowych gminy, tworzenia korzystnych warunków dla lokalnej gospodarki oraz zapewnienia ładu przestrzennego i ekologicznego. Rola ta jest zbieżna z teorią miejsca państwa w gospodarce rynkowej, według której, w celu zapewnienia trwałego rozwoju, ma ono m.in. równoważyć przeciwstawne interesy społeczne oraz indywidualne, regulując strukturę dobra ogółu i wolności gospodarczych. Aby osiągnąć ten cel, samorząd terytorialny na poziomie gminy pełni (powinien pełnić) funkcje: inicjującą, planistyczną, wspomagającą, sterującą, koordynacyjną i kontrolną w całym systemie, jakim jest gospodarka lokalna. Posiadając przekazane mu przez państwo uprawnienia, w drodze realizacji zadań obligatoryjnych (nałożonych ustawowo) i fakultatywnych (wynikających z własnej inicjatywy zmierzającej do poprawy warunków życia i gospodarowania), indukuje (bezpośrednio lub pośrednio) pożądane zachowania pozostałych podmiotów, a tym samym wpływa na rozwój lokalny Mechanizmu teg·o nie należy utożsamiać wyłącznie z prostym kształtowaniem ich warunków funkcjonowania. Jest on znacznie szerszy; chociażby ze względu na fakt częstej bezpośredniej współpracy pomiędzy samorządem (władzami samorządowymi)
a resztą podmiotów gospodarki lokalnej (szczególnie w układzie samorząd- podmioty gospodarcze) .
Już na podstawie powyższego, krótkiego vvywodu można dojść do wniosku, że kategoria samorządu mmacza nic tylko prawo, ale także powinność oddziaływania na wic!e lokalnych struktur społeczno-gospodarczych, dla dobra lokalnej społeczności . Po-
, SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 11
wszechne przekonanie o takiej roli samorządu znajduje swój wyraz w drugiej, nie omówionej dotychczas formie interpretacji pojęcia "gospodarka lokalna", którą można określić jako czynnościową. Dla wielu autorów gospodarka lokalna jest bowiem zbiorem czynności służących rozwojowi lokalnemu . J . Parysek pisze, że w ujęciu ogólnym za gospodarkę lokalną można uznać "działania
na rzecz rozwoju jednostki lokalnej czyli lokalnego, terytorialnego systemu społecznego", natomiast w ścisłym- "działania społeczno-gospodarcze, które wykorzystują lokalne czynniki i ograniczenia rozwoju"20
• Powyższa definicja nie wskazuje jednak podmiotu owych działań. Dokonują tego inni autorzy. Gospodarka lokalna jako zespół koordynowanych przez samorząd czynności służących rozwojowi lokalnemu pojawia się m. in. w opracowaniach E. J. Blakelya21
,
J. Reijnena22 i A. Suttona23 , a także w publikacjach wielu polskich autorów24• Traktują
ją oni jako proces, w którym władze lokalne wykorzystując zasobywłasne (układu lokalnego) oraz zewnętrzne stymulują rozwój gospodarczy danej podstawowej jednostki terytorialnej. Gospodarkę lokalną utożsamiają z takim gospodarowaniem lokalną materialną i społeczną bazą rozwoju, w którym, poprzez tworzenie nowych miejsc pracy i rozwój podmiotów gospodarczych, dokonuje się pełniejszego zaspokojenia potrzeb miejscowej ludności. Wydaje się jednak, iż tak pojmowana gospodarka lokalna zawęża problematykę działań samorządu lokalnego wyłącznie do rozwoju gospodarczego, i choć jest to jeden z najistotniejszych przejawów
2" J. Parysck: Rola samorządu ... , o p. cit., s. 38. 21 E. J. Blakcly: Planninglocal..., op. cit. 22 J. Reijncn: Thc role o f !ocal authoritics in fo
storing !ocal initiativos (comparod with cxporionces in othor countries), (w:) Local initia tivos. Altornativo path for dovolopmont, Prossos Intorunivors ita ircs Europecnncs, Maastricht 1987.
2" A. Sutton: Local initiativcs. Altc rn a tivo path for dovolopmcnt, Prossos Intcrunivorsita iros Europeon nos , Maastricht 1987.
2 1 Zob. np.: N. Gaj l: Modele podatkowe ... , op. cit. , s. 11 i nast.
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego ... 17
rozwoju lokalnego, a przy tym silnie powiązany z pozostałymi sferami rozwoju, to jednak nie jedyny. Kształtowany przez samorząd rozwój lokalny dokonuje się bowiem również na płaszczyźnie społecznej, kulturowej25 i ekologicznej.
6. Rola i warunki funkcjonowania mechanizmu
Podsumowując powyższe rozważania,
należy stwierdzić, że rola, jaką samorząd lokalny może odegrać w kształtowaniu rozwoju lokalnego, jest bardzo istotna, chociażby dlatego, że nie mogą go w realizacji tego zadania zastąpić żadne inne podmioty- ani prywatne, ani publiczne. Wydaje się bowiem, że tylko samorząd, dzięki odpowiednim kompetencjom, motywacjom i właściwym "zbliżeniu" do problemów lokalnych, może prawidłowo powiązać rozwój lokalny z potrzebami ludności oraz endogenicznymF0 i egzogenicznymi zasobami. Struktury samorządowe mogą być władne ukierunkowywać ewolucję i działania podmiotów gospodarki lokalnej tak, aby przyczyniały się one do rozwiązywania najważniejszych problemów gospodarczych i społecznych gminy, a tym samym służyły rozwojowi lokalnemu. Aby tak się stało, nie wystarczy jednak - conditio sine qua non - samo zaistnienie struktur samorządowych na poziomie lokalnym. Konieczne jest również zaistnienie dwóch dodatkowych czynników. Pierwszy z nich to wyposażenie samorządu w uprawnienia, narzędzia i zbieżne z nimi środki. W innym wypadku oddziaływanie samorządu na struktury układu lokalnego będzie albo niemożliwe, albo nieskuteczne (mało skuteczne). Stopień faktycznej, prawnej, organiza-
25 Niektórzy badacze zagadnień rozwoju lokalnego wyróżniają jednolitą płaszczyznę społec_zno-kulturqwą, zwaną również płaszczy~ną osadmc~ą. Por.: D. Sniegowska: Samorząd terytonalny ... , op. Cit., s. 87.
26 Rozwój lokalny oparty na endogenicznych
zasobach (czynnikach rozwojowych) układu lokalnego często w literaturze określany jest jako typowy rozwój lokalny.
cyjnej i finansowej samorządności samorządu lokalnego, będący prostą pochodną przyjętego w państwie modelu ustrojowego gminy Uednostki jej odpowiadającej), jest tu czynnikiem decydującym. Kształtowany przez władze lokalne rozwój gmin może bowiem odbywać się tylko i wyłącznie z poszanowaniem (ale nie z bezwzględnym podporządkowaniem), zabezpieczanych przez model ustrojowy gminy, nadrzędności interesów i doktryn ogólnopaństwowych wobec interesów lokalnych.
Drugim warunkiem jest zaistnienie w świadomości przedstawicieli władz lokalnych roli, jaką mają do spełnienia. Wyłączna realizacja obligatoryjnych zadań przekazanych w drodze decentralizacji administracji państwowej nie zapewni układom lokalnym optymalnej ścieżki rozwojowej. Konieczne są działania wynikające z własnej inicjatywy, zmierzające do permanentnej restrukturyzacji niemal wszystkich dziedzin życia społeczno-gospodarczego i sanacji zasobów materialnych oraz niematerialnych. Wymagają one jednak chęci, wiedzy, pomysłowości, często dodatkowych zasobów finansowych, a przede wszystkim skupienia miejscowej ludności wokół idei rozwoju lokalnego. Jedynie z aktywności ludzi tworzących samorząd może się zrodzić optymalny rozwój lokalny. Reguły tej nigdy nie zastąpi uznaniowe obdarowywanie to tym, to owym "pomysłem" społeczności lokalnej przez władze gminy w zamian za poparcie podczas wyborów. Fakt ten dotyczy praktycznie każdego państwa i nie trzeba chyba nikogo przekonywać, jak doniosłe znaczenie ma on dla naszego kraju27
•
7. Model ustrojowy gminy
W strukturze organizacji terytorialnej państwa polskiego, a także zdecydowanej
21 Bardzo interesujące spostrzeżenia na ten temat przedstawił B. Jałowiecki: Narodziny d~mokracji wPolsce lokalnej, Uniwersytet Warszawski, Instytut Gospodarki Przestrzennej, Warszawa 1990.
18
większości państw europejskich, zasadniczym elementem jest gmina. Fosługując się treścią obowiązującej w naszym kraju ustawy o samorządzie terytorialnym28, można stwierdzić, że gmina jest podstawową wspólnotą samorządową, tworzoną z mocy prawa przez mieszkańców odpowiedniego terytorium, przy czym owo terytorium również nosi miano "gmina". Gminajest dziś zatem traktowanajako elementarna jednostka samorządu terytorialnego. Jednak nie zawsze gminy miały charakter samorządowy. Świadczą o tym chociażby polskie doświadczenia lat ubiegłych, kiedy to pełniły one rolę narzędzi realizacji centralnych ustaleń planistycznych.
Układ oraz natężenie najważniejszych cech gminy tworzy jej model ustrojmvy29
• ,Jest on zależny od woli ustawodawcy, a więc jest pochodną kierunków i metod rozwoju przyjętych przez sprawujące władzę państwową30 elity polityczne3' . Model ustrojowy gminy lub, inaczej mówiąc, zdeterminowany układem wspomnianych cech, zakres i stopieńjej samorządności, jest zatem zawsze zgodny z ustrojem politycznym i gospodarczym państwa. Można powiedzieć, że jest wynikiem tego ustroju, a jednocześnie jednym z podstawowych filarów przesądzających o jego kształcie.
Lista właściwości gminy składających się na jej model ustrojowy rzadko znajduje enumeratywne odzwierciedlenie w literaturze przedmiotu. Oczywiście modele ustrojowe gmin są przedmiotem licznych rozważań,
2"Ustawaz 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity: DzU 1996 r. nr 13, poz. 7 4) .
29 PojQcie modelu ustrojowego gminy nie powinno być utożsamiane z kategorią modelu samorządu terytorialnego, która odnosi siQ do stopnia rozdziału funkcji administracji państwowej od funkcji samorządu terytorialnego. Por.: A. Ginsbert-Gebert: Samorząd terytorialny i jego gospodarka, AE we Wrocławiu, Wrocław 1992, s . 177; M. Stahl, E. Olejniczak-Szałowska: Samorząd terytorialny - podstawowe zagadnienia, FRDL, WarszawaOtwock 1994, s. 59.
'"Niceo bardziej skomplikowana jest sytuacja państw federalnych, takich jak np. Szwajcaria czy Niemcy, gdzie kraj e związkowe (kantony, landy) posiadając daleko idącą autonomiQ mogą samodzielnic określać kształt poszczególnych cech własnych struktur samorządowych.
3' Por.: R. Broi: Rozwój lokalny ... , op. cit., s. 12.
SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 11
lecz poświęcone są one zwykle prezentacji rozwiązań funkcjonujących w różnych państwach i w różnych okresach historycznycha2. W tej sytuacji, dla przybliżenia kategorii modelu ustrojowego gminy, najwłaściwsza wydaje się metoda analizy poruszających ten temat publikacji pod kątem prezentowanych w nich, i podnoszonych do rangi elementów kluczowych, fragmentów systemów samorządów gmin. Jej nieodzownym uzupełnieniem musi być analiza ustawodawstwa samorządowego, znacznie wzbogacająca studia nad najważniejszymi składnikami rozpatrywanej instytucji prawnej.
Po przyjęciu i przebyciu takiej drogi badań, jako główne segmenty kategorii modelu ustrojowego gminy zarysowują się: • samodzielność wyboru władz gminnych, • zakres kompetencji władz gminnych, • zbiór zadań obligatoryjnych i realizowa
ne zadania fakultatywne, • zakres dopuszczalnych rozwiązań reali
zacji zadań oraz zakres funkcji prawodawczej,
• stopień formalnej samodzielności finansowej i materialne zabezpieczenie finansowe,
• sposób sprawowania przez społeczność gminną kontroli wykonania zadań,
• zakres i kryteria nadzoru państwa nad działalnością gminy. Samodzielność wyboru władz gmin
nychjest konstytutywnym warunkiem zaistnienia gminy o charakterze samorządowym. Brak autonomii społeczności lokalnej w powoływaniu kolegialnych organów gminy zaprzecza idei samorządności. Jak już wcześniej wspomniałem, historia zna koncepcje gminy pozbawionej wpływu na skład wła-
32 OpiniQ tQ sformułowałem na podstawie lektury nastQpujących pozycji : B. Dolnicki: Modele samorządu terytorialnego w Europie i w Polscc, WDAA, Katowice 1994; J. Jcżewski: Gmina w wybranych państwach Europy Zachodniej, UW, Wrocław 1995; M. Obrębalski: Samorząd terytorialny w Polsce i w Europie, AE-WBWM, Wrocław 1991; P Czechowski, S. Piątek: Samorząd terytorialny w Polscc, Fundacja im. F. Ebcrta, Warszawa 1991; Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej, FRDL, Warszawa 1990.
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorząd~ lokalnego ... 19
snych organów kolegialnych. Współcześnie modele takie należą jednak do rzadkości.
Zakres kompetencji władz gminnych to zbiór spraw publicznych, które w drodze ustawowej zostały powierzone gminie jako wspólnocie samorządowej. Delimitacja tego zakresu jest prostą pochodną ustroju państwa, wyznaczającą granice obszaru praw do lokalnego samostanowienia. Inaczej mówiąc,
określenie kompetencji należy traktować jako ustawową dyspozycję , wyznaczającą
płaszczyznę zainteresowań władz lokalnych, a jednocześnie jako uzasadnienie kształtu pozostałych cech modelu gminy.
Z pojęciem kompetencji władz gminnych bardzo ściśle związany jest zbiór zadań obligatoryjnych i realizowane zadania fakultatywne. Zadania obligatoryjne mieszczą się oczywiście w kompetencjach władz gminnych i obejmują sprawy wyszczególnione w ustawach, do realizacji których gmina jest zobowiązana Oest to zwykle część zadań podstawowych, tzn. określonych w podstawowym akcie ustawodawczym traktującym o samorządzie gminy, a także inne ewentualne zadania, które mogą być zlecane w drodze kolejnych ustaw). Wykonywane samodzielnie, lecz pod kontrolą, są bezpośrednim wyrazem decentralizacji zadań administracji państwowej . Zadania fakultatywne również mieszczą się w zakresie kompetencji władz gminy, ale formułowane i realizo-
Rys. 1
wane są jako inicjatywy lokalne Oako szczególny rodzaj zadań fakultatywnych można uznać, często spotykane w samorządowej praktyce państw europejskich, zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej).
Przedstawione rozgraniczenie zadań, na obowiązkowe i fakultatywne, opiera się na formie, konstytuujących instytucję samorządu gminy, zapisów ustawowych. Za przykład może tu posłużyć polska ustawa o samorządzie terytorialnym, której art. 7 w ust. 1 i 2 mówi, iż: "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy W szczególności zadania własne obejmują sprawy .. [ ... ].Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy". Taka formuła nie oznacza, iż zadania fakultatywne muszą mieć charakter sporadyczny. Wszystko zależy od całokształtu
modelu ustrojowego, a nawet od "stylu" sprawowania władzy lokalnej i aktywności społeczeństwa, o których to czynnikach jest mowa w dalszej części niniejszego opracowania.
Całość przedstawionej problematyki kompetencji i zadań samorządu gminy, w dużym uproszczeniu, prezentuje rys. 1.
Teoretycznie rzecz biorąc, realizacja zadań może się odbywać różnorodnymi metodami. Jednak gmina nie może swoimi działaniami wchodzić w konflikt z szeroko pojętym interesem państwa. Z tego powodu poszcze-
Zakres kompetencji władz gminnych, zadania obligatoryjne i fakultatywne
- - - - - - - - - - - - - ZAKRES KOMPETENCJI WŁADZ GMINNYCH • - - - - - - - - - - - - "i
zbiór zadań
obligatoryjnych
~ zadania
podstawowe
zadania
zlecone
realizowane zadania
fakultatywne
~ realizowane
jako inicja
tywywłasne
realizowane w porozumieniu z organami admi-
nistracji rządowej
----------------------------------------------------' Źródło: Opracowanie własne.
20
gólne systemy prawne wyznaczają zakres dopuszczalnych rozwiązań realizacji zadań gminy. Punktem wyjściajest przyznanie (lub nie) gminie osobowości prawnej. Zabieg ten skutkuje umożliwienie (lub nie) samodzielnego zaciągania zobowiązań, inwestowania, posiadania własnego majątku i zarządzania nim, a więc silnie determinuje charakter modelu gminy. Uszczegółowieniem i rozszerzeniem zapisów generalnych jest wiele dodatkowych dyspozycji prawnych określających szczeg·óły metod realizacji zadań.
Pole wyborów pozostawionych organom wspólnoty samorządowej przesądza o możliwej do uzyskania efektywności działań, a czasami również o palecie możliwych do przyjęcia składowych części kierunków rozwoju. Doświadczenia wskazują, iż określone w poszczególnych modelach ustrojowych gmin zakresy dopuszczalnych rozwiązań realizacji zadań zapewniają zwykle pożądaną przez ustawodawcę i władze lokalne efektywność działań. Rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami społeczności lokalnych a możliwościami prawnymi dotyczą głównie działań nowych, niestandardowych, mieszczących się zwykle w polu zadań fakultatywnych.
Zbliżony, do zakresu dopuszczalnych rozwiązań realizacji zadań, charakter posiada zakres funkcji prawodawczej gminy. Funkcja ta sprowadza się wyłącznie do wydawania przepisów na podstawie konkretnych norm prawa pozytywnego i posiada tylko miejscowy zasięg.
Wskaźnikiem faktycznej autonomiF1
wspólnoty gminnej, a jednocześniewarunkiem niezależności wyborów w realizacji zadań są: stopień formalnej samodzielności finansowej oraz materialne zabezpieczenie finansowe. Samodzielność finansową należy utożsamiać z prawem uchwalania własnego budżetu. Jednak nie można jej rozpatrywać w oder-
33 Użyty termin .. autonomia", w odniesieniu do kategorii gminy, pełni wyłącznie rolę synonimu samodzielności i samorządności. Gmina nie może bowiem być j ednostką autonomiczną w znaczeniu, jakie w doktrynie prawa państwowego nadaje się pojęciu .. autonomia" . Por.: B. Dolnicki: Modele samorządu ... , op. cit., s. 11.
SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 11
'waniu od jej materialnego zabezpieczenia. Stałe wpływy podatkowe i majątek gminy są nie tylko gwarancją realizacji zadań, ale i wyznacznikiem faktycznej samorządności34 •
Wykonywanie zadań przez organy gminy podlega dwupłaszczyznowej kontroli. Pierwsza tworzona jest przez społeczność lokalną. Jeśli realizacja omówionych wyżej zadań ma służyć wspólnocie mieszkańców gminy, to najlepszym weryfikatorem stopnia osiągnięcia tego celu będą sami mieszkańcy. Sposób sprawowania przez społeczność gminną kontroli wykonania zadań jest jedną z podstawowych cech. danego modelu ustrojowego gminy. Historia oraz współczesna praktyka znają trzy podstawowe rozwiązania w tym zakresie. Pierwszym jest marginalizacja omawianej kontroli, co bez wątpienia nie służy budowie właściwych sprzężeń na linii: władza - społeczeństwo . Druga, pośrednia postać kontroli społecznej sprowadza się do okresowego wyboru członków organu przedstawicielskiego samorządu gminy. Forma trzecia to system demokracji bezpośredniej, w którym ogół uprawnionych do głosowania obywateli gminy może decydować w najważniejszych dla niej sprawach3."·
Drug-a płaszczyzna kontroli wynika z nadzoru państwowego nad działalnością samorządową. Państwo przekazując zadania samorządowi gminy pozostawia sobie prawo do kontroli ich realizacji. Analizując ewolucję samorządności, napotykamy na dwa główne typy kontroli państwowej. W pierwszym, już w zasadzie historycznym, nadzorem objęta jest zarówno legalność, jak i celowość działań. Współczesny system nadzoru państwo-
"' Poglądy te znajdują silne odzwierciedlenie w literaturze niemieckiej i szwajcarskiej. Nic sposób tu pominąć, zbieżnego w tej kwestii, stanowiska prezentowanego przez polskich au torów: A Bordo , E. Chojnę-Duch, E. Kornberger-Sokołowską, K. Piotrowską-Marczak, W Nykla, z. Gilowską i innych.
3" R. Schaffhauser: W Szwajcarii, (w:) Gmina w wybranych państwach Europy Zachodniej, pod red. J. Jcżewskiego, UW, Wrocław 1995. Por. także: Z. Niewiadomski: Demokracja bezpośrednia w warunkach współczesnego samorządu terytorialnego, (w:) Samorząd terytorialny drogą do demokracji , KIBS, Poznań 1994, s. 21.
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lo~alnego ... 21
wego to narzędzie korygujące wyłącznie działania sprzeczne z prawem. Należy podkreślić, że w powszechnej opinii kontrola działalności gmin nie jest traktowana jako naruszenie idei samorządności tak długo, jak długo zakres i kryteria nadzoru państwa nad działalnością gminy służą zapewnieniu przestrzegania ustaw i zasad konstytucji, a stosowane środki nadzoru są proporcjonalne do chronionych przez nadzór interesów6 .
Przyjmując za podstawę analizy układ po\\J'Ższych cech, można wyodrębnić - w układzie czasowo-przestrzennym - wiele modeli ustrojowych gmin. Każdy z nich jednak wykazuje zwykle podobieństwo do jednego z trzech modeli podstawowych, którymi są: 1) model ustrojowy gminy funkcjonujący
w ramach terenowych organów jednolitej władzy państwowej (model socjalistyczny),
2) centralistyczny model ustrojowy gminy państwa demokratycznego,
3) model demokratyczno-samorządowy, który posiada trzy warianty: a) demokratyczno-samorządowy model
kliencko-patronacki, b) demokratyczno-samorządowy model
państwa opiekuńczego,
c) demokratyczno-samorządowy model ekonomiczno-rozwojowy"'·
8. Model ustrojowy gminy funkcjonujący w ramach terenowych organów jednolitej władzy państwowej
Centralistyczny model terenowych organów jednolitej władzy państwowej charakterystyczny był dla państw byłego bloku socjalistycznego38. W Polsce funkcjonował on
311 EuropejskaKarta Samorządu Terytorialnego z 15 października 1985 r. (DzU z 1994, nr 124, poz. 607).
37 Nazewnictwo wariantów a) i c) zaczerpnąłem z: J. Parysck: Rola samorządu terytorialnego w rozwoju lokalnym, (w:) Podmiotowość społeczności lokalnych, MEDIA-GT, Poznań 1996, s . 100.
"" ?odstawowym celem przedstawionej tu charakterystyki modelu ustrojowego gminy, funkcjonującego w ramach systemu terenowych organów
w latach 1950-1990 i wywodził się z leninowskiej koncepcji socjalistycznego przedstawicielstwa ludowego w terenie, opartego na systemie rad narodowych, działających w ramach zasady centralizmu demokratycznego&~.
Model ten negował samorządność lokalną. Zamiast typowych organów samorządu terytorialnego funkcjonowały w nim rady narodowe, będące przedstawicielskimi organami władzy państwowej. Społeczności lokalne zostały w ten sposób pozbawione faktycznej możliwości wyboru "własnych" władz gminnych. Trudno tu zatem mówić o jakimkolwiek określaniu i kontrolowaniu przez społeczność gminną zadań lokalnych. Zadania realizowane przez lokalną administrację wyznaczane były za pomocą przekazywanych "na dół" decyzji władz centralnych, które pozostawały jedynym wyznacznikiem i nadzorcą stopnia, formy i terminu ich wykonania. Podstawowym kryterium oceny była zgodność wyników działań z przekazanymi dyrektywami, służącymi branżowo-sektorowemu rozwojowi państwa, a nie rozwojowi lokalnemu. W zakresie kompetencji organów terenowych pozostawała zatem realizacja narzuconych, obligatoryjnych zadań w ramach budżetu, stanowiącego fragment budżetu państwa. Centralistyczny obraz tego modelu dopełniał brak osobowości prawnej, samodzielności finansowej i majątku komunalnego gmin.
System ten pozbawiał gminne i miejskie rady narodowe istotnego wpływu na rozwój lokalny Poza zasięgiem ich oddziaływania znalazła się przeważająca część podmiotów gospodarki lokalnej. Przedsiębiorstwa, łącz
nie z tymi, które świadczyły lokalne usługi publiczne, pozostawały pod nadzorem wła-
jednolitej władzy państwowej, jest ukazanie braku relacji na linii społeczność lokalna- władze lokalne -rozwój lokalny. Pomija ona zatem, mające miejsce w latach 1950-1990, przekształcenia strukturwładzy i administracji państwowej, ponieważ nic zmieniały one powyższej relacji. Z analogicznego powodu nie oddaje ona również złożoności ówczesnego systemu centralistycznego i wielu jego paradoksów.
""P. Czcchowski, S. Piątek: Samorząd terytorialny ... , op. cit., s. 9 i nast.
22
ściwych ministerstw i urzędów centralnych. System resortowy zdominował w ten sposób interes lokalny. Większość ważnych inwestycji terenowych realizowano w takim stopniu, w jakim mogły one zaspokoić potrzeby gospodarki narodowej. Plany gospodarcze jednostek terenowych stały się elementem składowym narodowego planu gospodarczego. Gminne i miejskie rady narodowe pozbawione zostały nawet wpływu na znaczną część usług socjalno-bytowych (żłobki, przedszkola, obiekty sportowe itd.), ponieważ zostały one przeniesione na barki przedsiębiorstw państwowych40 •
Omawiany model ustrojowy wygasił we władzach terenowych jakąkolwiek motywację do samodzielnych i aktywnych działań, szczególnie właśnie w zakresie kształtowania gospodarki lokalnej. Pozbawione prawa do realizacji własnej, lokalnej polityki, stały się biernym narzędziem realizacji polityki państwa. Centralistyczny system sprawowania władzy unicestwił kreatywność także w społecznościach lokalnych. Z racji braku organów reprezentujących ich interesy' \ wszelkie prawdziwie społeczne inicjatywy służące rozwojowi lokalnemu napotykały na wiele trudności.
W centralistycznym modelu terenowych organów jednolitej władzy państwowej, rozwój lokalny należał do całkowitej abstrak~ji. Z racji jego związków z pluralizmem poh tycznym, samorządnością i swobodą dział~ności był doktrynalnie sprzeczny z socjalistyczną, resortową koncepcją monopolu państwa w gospodarce. Podsumowując powyższe fakty, należy stwierdzić, iż pojęcie wpływu samorządu lokalnego na gospodarkę lokalną praktycznie nie dotyczy przedstawionego modelu gminy.
• 40 R. Broi: Gospodarka lokalna, AE we Wrocła
WIU, Wrocław 1995, s. 17. "Reakt~owanie ~o ~973 roku gminnego szczc
b~a '":'ładzy pansrn.:oweJ me przyniosło w tym zakreSie Istotnych zmian . Koncepcja rozwoju gminy ":dalszym ciągu wynikała z centralnych ustaleń plamstycznych, dopuszczając jedynie akceptację i aktywność w ich realizacji.
SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 11
9. Centralistyczny model ustrojowy gminy państwa demokratycznego
Zdecydowanie odmienny od powyższego jest centralistyczny model ustrojowy gminy państwa demokratycznego, charakterystyczny dla państw zachodnioeuropejskich sprzed kilkudziesięciu (kilkunastu) lat42
•
Bardzo istotną jego właściwością była samodzielność społeczności lokalnej w wyborze władz gminnych. Wybierała ona, w wyborach powszechnych, swoich reprezentantów; którzy tworzyli organ uchwałodawczy gminy (np. radę gminy) . Samodzielny wybór najważniejszego organu samorządu stanowił również podstawowy sposób sprawowania przez społeczność gminną kontroli wykonywania powierzonych temu organowi zadań43.
Jednak zakres tych zadań był stosunkowo wąski. Gminy ograniczały się zwykle do zarządzania własnym majątkiem, opieki społecznej , utrzymania czystości oraz spraw budowlanych i porządkowych (porządku publicznego), przy czym pole możliwoś~i wyboru form realizacji tych zadań nie było zbyt duże. Pojawiające się inicjatywy, wykraczające poza obligatoryjne ramy i ukierunkowane na wspieranie rozwoju lokalnego, często napotykały na utrudnienia finansowe prawne, nadzorcze oraz proceduralne. Za~ kres realizowanych działań fakultatywnych był również pochodną rodzącej się dopiero, w umysłach przedstawicieli nauki i władz teorii rozwoju lokalnego. '
W ówczesnych kapitalistycznych systemach gospodarczych państwo było głównym
42 Typ~wym przykładem centralistycznego modelu ustroJowego gminy w państwie demokratyczny~ był funkcjonujący do 1982 roku model francuski. ~becna, demok.ratyczno-samorządowa forma ustrOJOWa fra.ncuskJej ~iny i jej pozycja w strukturze szcze?h collect!VItes territoriales (wspólnot l~k~lnych) Jest w znacznej mierze wynikiem wielkie~ reformy decentralizacyjnej, zapoczątkowanej w m~JU 19~1 .roku i trwającej niemal do końca lat OSiemdzieSiątych .
43 P?za system~mi ~emokracji bezpośredniej . Por. np .. J . Jezewski: Gmma w wybranych. op ci·t s . 270 i nast . .., · .,
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego ... 23
dysponentem środków przeznaczonych na realizację zadań publicznych o znaczeniu lokalnym. Gmina posiadała małą swobodę finansową. Dzięki niewielkiemu potencjałowi własnego materialnego zabezpieczenia finansowego i niskiemu poziomowi dochodów własnych, subwencje ogólne, w opinii wielu znawców przedmiotu, pełniły rolę nie tylko źródła finansowania, ale i instrumentu uzależniania gmin od państwa. U zależnienie było wzmacniane, wymagającym spełnienia licznych warunków, subwencjonowaniem szczególnym.
Dominująca pozycja organów centralnych widoczna była również w strukturze nadzoru nad gminami, który prowadzony był nie tylko z punktu widzenia legalności, ale często również i celowości działań. W najbardziej scentralizowanych systemach ustrojowych, mniejsza lub większa część postanowień organu uchwałodawczego gminy stawała się wykonalna dopiero po akceptacji przez właściwego dla danego terytor·ium przedstawiciela rządu. Koncepcja ścisłej zbieżności działań gmin z polityką państwa, będąca główną przyczyną przyjętej skali nadzoru, nie sprzyjała rozwojowi funkcji prawodawczych władz lokalnych.
Mimo silnych uwarunkowań centralistycznych, przedstawiony model ustrojowy gminy zasługuje na miano samorządowego. Samodzielnie wybierane władze dążyły do zaspokajania potrzeb mieszkm'i.ców gminywynikających ze zbiorowego życia i funkcjonowania. Limitowane normami prawnymi i zasobami finansowymi, często starały się pełnić, tak, jak to tylko było możliwe, funkcję gospodarza swojego terenu. rozbawione jednak były silnego instrumentarium Uak np.: swobody w ustalaniu lokalnych obciążeń podatkowych, prawa do wspierania prze~siębiorczości , peł
nej autonomii w zakresie gospodarki komunalnej i przestrzennej, narzędzi ochrony środowiska), za pomocą którego mogłyby wpływać na decyzje podmiotów gospodarki lokalnej . W prezentowanym modelu ustrojowym sterowanie przez władze gminy rozwojem lokalnym, było zatem mocno ograniczone.
Wraz ze zmieniającą się rzeczywistością społeczno-gospodarczą - rozrostem dotychczasowych i pojawianiem się nowych potrzeb społecznych, kryzysem idei rozwoju sektorowego, zmniejszaniem się efektywności działań władz centralnych i aktywizacją władz lokalnych - zmianom ulegał ustrój gminy w demokratycznych państwach europejskich. Zmiany te miały najczęściej charakter ewolucyjny, choć wiele aktów prawnych modyfikujących konstrukcję kompetencyjną, zadaniową i finansową gmin nosiło znamiona punktów krytycznych tej ewolucji44
• Jej wynikiem jest współczesny, charakterystyczny dla zachodnioeuropejskich państw, demokratyczno-samorządowy model ustrojowy gminy.
1 O. Demokratyczno-samorządowy model gminy
Demokratyczno-samorządowy model ustrojowy gminy nie zrywa oczywiście z cenną tradycją samodzielnego wyboru władz gminnych, będącego najczęstszym i zasadniczym sposobem sprawowania społecznej kontroli ich działalności.
Podstawowe zmiany w stosunku do modelu centralistycznego dotyczą kompetencji, zadań i dopuszczalnych form ich realizacji, finansów oraz nadzoru państwowego. Ogólna formuła kompetencyjna demokratyczno-samorządowej gminy w większości państw europejskich jest współcześnie niemal identyczna. Gminy, jako komunalne korporacje, mają prawo do zajmowania się wszelkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z ich kompetencji (zastrzeżone dla wyższych poziomów organi-
44 Za przykład mogą tu posłużyć: francuskie ustawy tzw. wielkiej reformy decentralizacyjnej, a wśród nich ustawa dotycząca praw i wolności gmin, departamentów i regionów z 2 marca 1982 r. oraz ustawa dotycząca podziału kompetencji między gminy, departamenty, regiony i państwo z 7 stycznia 1983 r.; hiszpańska ustawa o regulacji podstaw samorządu terytorialnego z 2 kwietnia 1985 r.; fińska ustawa o gminach z 10 grudnia 1976 r.; szwedzka ustawa samorządowa z 1977 r. oraz konstytucje: Republiki Federalnej Niemiec z 1949 r., Austrii (wraz z ustawą federalną) z 1962 i Włoch z 1948 r.
24
zacji administracji w państwie) lub przekazane innym organom. Tegu typu zasada, zwana kompetencją generalną, w mniej lub bardziej dosłownym kształcie dotyczy np.: Austrii, Belgii, Francji, Hiszpanii, Holandii, RFN, Szwajcarii, Włoch45 , a także Polski.
Porównując oba modele - centralistyczny i demokratyczno-samorządowy - łatwo
zauważyć, że drugi spośród nich charakteryzuje się znacznie szerszym zakresem zadań obligatoryjnych. Przegląd ustawodawstwa wymienionych wyżej państw wskazuje, iż współczesne europejskie gminy są zobowiązane prowadzić m. in. gospodarkę przestrzenną, utrzymywać infrastrukturę
drogową, brać udział w zapewnieniu ochrony zdrowia i opieki socjalnej, organizować handel, prowadzić działania związane z zaopatrzeniem w media energetyczne oraz wodę, odbierać i oczyszczać ścieki, odbierać i składować (utylizować) nieczystości stałe, strzec bezpieczeństwa i porządku publicznego, zapewnić komunikację zbiorową, chronić środowisko naturalne, organizować szkolnictwo i ochronę przeciwpożarową. Powyższą, imponującą obszernością problematyki, listę zadań (stanowiącą oczywiście poglądo
wą, a więc niepełną sumę zadań przekazanych gminom w poszczególnych państwach) uzupełnia wiele realizowanych zadań fakultatywnych, takich jak aktywne oddziaływanie na lokalny rynek pracy, stymulowanie rozwoju małej i średniej przedsiębiorczości, prowadzenie promocji gminy czy tworzenie instytucji rozwoju lokalnego. W samorządzie gminy przestano bowiem upatrywać jedynie wykonawcy przekazanych do realizacji zadań. Dziś oczekuje się, że przyjmie on rolę aktywnego czynnika kształtującego warunki życia miejscowej ludności. Zezwala, a nawet zobowiązuje do tego wspomniana kompetencja generalna i wynikające z niej do-
45 Por.: R. Sowiński: Autonomia finansowa wspólnot lokalnych w Europie. Analiza porównawcza finansów lokalnych w Belgii, Francji, Hiszpanii, RFN, Wielkiej Brytanii, Włoszech- raport przygotowany przez J .-F. Cope, na zlecenie Rady Europy, Krajowy Instytut Badań Samorządowych, Poznań 1992, s. 22.
SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 11
mniemanie kompetencji władz gminy w lokalnych, nie zastrzeżonych na rzecz innych podmiotów sprawach46 • Pole zadań fakultatywnych jest traktowane jako elastyczna formuła dostosowywania działań gminy do zmieniających się potrzeb i uwarunkowań współczesnych ośrodków lokalnych. Pogląd ten potwierdza ewolucja zakresu zadań obligatoryjnych, który w wielu państwach rozrastał się o dotychczasowe zadania fakultatywne, w miarę upowszechniania się różnorodnych potrzeb lokalnych i zmiany systemowej roli samorządu terytorialnego. Należy także wspomnieć o tym, że praktyczne oddzielenie działań zmierzających do realizacji zadań obligatoryjnych i fakultatywnych jest często utrudnione, bowiem przenikają się one i uzupełniają.
Obok zbioru zadań, rozszerzeniu uległ również zakres dopuszczalnych form ich realizacji. Stworzone (na gruncie osobowości prawnej i majątku komunalnego gmin) rozwiązania, rozszerzyły wachlarz możliwości, co służy podniesieniu efektywności działań władz lokalnych poprzez optymalne ich dostosowanie do miejscowych i ogólnopaństwowych uwarunkowań. Rozszerzeniu uległy także przywileje w zakresie stanowienia lokalnych norm prawnych. Na podstawie powszechnie obowiązujących norm prawa, gminy ustalają np. wysokość niektórych obciążeń podatkowych.
Znaczny stopień formalnej samodzielności finansowej demokratyczno-samorządowej gminy oraz jej odpowiednie, materialne zabezpieczenie finansowe są wskaźnikami autonomii wspólnoty gminnej, a jednocześnie gwarancją niezależności w realizacji zadań. Samodzielność finansowa, którą na-
46 Prawidłowość ta dotyczy również wielu z tych państw, w których ustawodawstwo samorządowe nie zawiera wyraźnic sformułowanego domnicmania kompetencji. Interesujący w tym zakresie jest przykład Hiszpanii. Prawnym substytutem zapisu o domniemaniu kompetencji jest tu art. 28 ustawy podstawowej, wedługktórego gminy mogą .,urzeczywistniać dodatkowe aktywności w uzupełnianiu przedsięwzięć innych podmiotów administracji publicznej"; J. Jcżcwski : Gmina .. . , op . cit. , s. 195.
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego .. . 25
leży utożsamiać z prawem uchwalania własnego budżetu, jest jedną ze współcześnie podnoszonych (szczególnie w literaturze francuskiej) najważniejszych cech samorządu terytorialnego47
• Jednak samodzielności finansowej nie można rozpatrywać w oderwaniu od jej materialnego zabezpieczenia, na które składają się dochody i majątek komunalny. Oba te czynniki pretendują do rangi cech w największym stopniu decydujących o faktycznej samorządności, a więc i o możliwościach samodzielnego kształtowania rozwoju lokalnego.
Nadzór państwa nad działalnością omawianego modelu gmin sprowadza się przede wszystkim do kontroli zgodności z prawem ogółu podejmowanych działań, przy czym stosowane środki nadzoru są proporcjonalne do chronionych przez nadzór interesów. System ten nie narusza zatem idei samorządności, ponieważ zakres i kryteria nadzoru państwa nad działalnością gminy służą wyłącznie zapewnieniu przestrzegania ustaw i zasad konstytucji. Obok kompetencji generalnej, przedstawiona forma nadzoru kreuje autonomię gminy jako "wolność od wytycznych" wydawanych przez organy państwowe.
11. Warianty demokratyczno-samorządowego
modelu gminy
Szerokie kompetencje, liczne zadania oraz towarzyszące im środki realizacyjne pozwalają władzom demokratyczno-samorządowej gminy bezpośrednio i pośrednio oddziaływać na wiele podmiotów gospodarki lokalnej. Jest to koniecznym warunkiem zaistnienia samorządu lokalneg·o jako podmiotu optymalnie sterującego kierunkiem, tempem i strukturą rozwoju lokalnego. Czy jest to także warunek dostateczny? Otóż, nie. Zdaniem wielu czołowych badaczy samorządu lokalnego, o formie i sile oddziaływania
17 Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny ... , op. cit., s. 7.
władz lokalnych na rozwój lokalny decyduje również wypadkowa takich czynników, jak: "styl" sprawowania władzy lokalnej, postawy spoieczne i lokalny wymiar tradycji samorządowych. Traktując powyższe właści
wości (wypadkową czynników) jako kryterium, możemy wyróżnić trzy podstawowe warianty samorządowo-demokratycznego modelu gminy: kJiencko-patronacki, państwa opiekuńczego (zwany również wariantem samorządu gminy w państwie dobrobytu) oraz ekonomiczno-rozwojowy.
Kliencko-patronacka forma funkcjonowania samorządu lokalneg·o sprowadza się do obdarowywania społeczności lokalnej, będącymi w aktualnej dyspozycji dobrami, środkami lub inwestycjami w zamian za poparcie podczas wyborów oraz w czasie kluczowych etapów kadencji. Wariant ten wydaje się niekorzystny z punktu widzenia kształtowania rozwoju lokalnego, ze względu na hamowanie kreatywności mieszkańców. Rozwój lokalny jest zjawiskiem, które powinno odbywać się przy aktywnym współudziale społeczności lokalnej. Jest ona bowiem dostawcą cennych koncepcji, inicjatyw, danych o lokalnych warunkach życia i gospodarowania, a przede wszystkim jest podmiotem, któremu rozwój lokalny ma służyć .
Oczywiste wady podejścia kliencko-patronackiego ujawniają się zwłaszcza podczas opracowywania i realizacji długofalowych ,
"branżowych" progl'amów rozwoju48, ściśle
powiązanych ze strategią rozwoju gminy4H. Aktywna komunikacja władz z mieszkańca
mi jest tu konieczna chociażby dlatego, że
48 Do grupy długofalowych, "branżowych" programów rozwoju gmin możemy zaliczyć np. programy: redukcji bezrobocia i wspierania rozwoju małej i średniej przedsir;biorczości ; restrukturyzacji usług komunalnych ; rozwoju budownictwa mieszkaniowego; ochrony środowiska naturalnego oraz promocji. Wydaje się, że do tego typu progra mów można również zaliczyć miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
4" Por. : E. Wysocka: Strategia i polityka rozwoju
gmin i województw- podstawy metodyczne, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Poznań-Zielona Góra 1996, ss. 14 i 35; E. Wysocka, J. Koziński: Strategia rozwoju województw i gmin- teoria i praktyka, Warszawa-Zielona Góra 1998, s. 36 i nast.
26
wiele z przedsięwzięć może w sposób rze=czywisty lub pozorny naruszać interesy różnych osób. Brak stałego dialogu na linii władze lokalne - społeczność lokalna jest zatem podstawową wadą struktury kliencko·patronackiej, przez co osiągnięcie optymalnego50 rozwoju lokalnego staje się utrudnione. Według informacji pojawiających się w literaturze przedmiotu, wariant kliencko·patronacki dominuje we Francji, Grecji, Hiszpanii, Turcji oraz we Włoszech"'·
Innym sposobem sprawowania władzy lokalnej jest wariant gminy państwa opiekuńczego, występujący w Danii, Holandii, Norwegii, Szwecji oraz - w znacznie łagodniejszym wymiarze - w Niemczech i Wielkiej Brytanii52
• Model ten zorientowany jest wprawdzie na kompleks zagadnień rozwoju lokalnego, jednak szczególną rolę przypisuje się w nim rozwojowi usług publicznych. Służyć ma to maksymalizacji konsumpcji zbiorowej wspólnoty lokalnej . Pojawia się w związku z tym pytanie, czy ten wariant sprzyja optymalizacji rozwoju lokalnego? Raczej nie. Świadczą o tym chociażby różne postacie kryzysu, które występowały i wciąż jeszcze występują w hołdujących koncepcji państwa dobrobytu krajach europejskich. Skoncentrowanie się władz gminy na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców może przecież prowadzić do negatywnych zjawisk, kojarzonych od dawna z tzw. nadaktywnością państwa. Mowa tu o osłabieniu mobilizacji , pracowitości, zaradności i samoorganizacji obywateli oraz jednoczesnej eskalacji postaw konsumpcyjnych i roszczeniowych 53• Nadopiekuńczość
50 Pojęcic optymalizacji rozwoju lokalnego należy utożsamiać z przyspieszaniem i maksymalizacją realizacji celów rozwoju lokalnego.
5' J. Parysek: Rola samorządu ... , op. cit. , s . 100. 02 Wielka Brytania charakteryzuje się dwupo
ziomową organizacją wspólnot lokalnych. Mamy tu do czynienia z dystryktami (miejskimi i wiejskimi) oraz hrabstwami. W przypadku Wielkiej Brytanii, pojęcie władzy lokalnej odnosi s ię zatem do kategorii dystryktu .
53 A. Pickara: Wartości, istota ... , op . cit ., s. 18.
SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 1
każdego szczebla władz jest silnie, ujerr. nie skorelowana z kreatywnością społE czeństwa. Ta, wielokrotnie przypominan; w literaturze zasada prowadzi niektórycl badaczy samorządności nawet do tworze nia porównań pomiędzy wariantem gmin; państwa opiekuńczego a modelem charak terystycznym dla byłych państw socjali stycznych. Co więcej, takie porównani~ wydają się, mulalis mulandis , w pełn uzasadnione.
Omawiany wariant samorządowo-demo· kratycznej gminy nie może być, wobec po· wyższych zastrzeżeń , uznany za najkorzyst· niejszy z punktu widzenia kształtowania roz· woju lokalnego. Preferuje on rozwój publicznej sfery konsumpcyjnej, obciążającjej kosztami pozostałe sfery rozwoju lokalnego (szczególnie sferę gospodarczą), a także kształtując w niepożądany sposób postawy społeczne.
Kolejnym, trzecim wariantem demokratyczno-samorządowego modelu gminy jest wariant ekonomiczno-rozwojowy, charakterystyczny dla USA, Kanady i Australii. Nadrzędnym celem władz lokalnych funkcjonujących w takim systemie jest stymulowanie rozwoju gospodarczej sfery gminy oraz tych pozostałych sfer, które rozwojowi gospodarczemu służą. Zdaniem zwolenników ekonomiczno-rozwojowego wariantu gminy, nacisk na stymulacyjną rolę władz lokalnych może w najpełniejszy sposób służyć szeroko rozumianemu rozwojowi lokalnemu 54. Propagujący tę ideę, znany amerykański badacz struktur samorządowych E. J. Blakley potrzebę takiego postępowania uzasadnia za pomocą syntetycznego ujęcia teorii rozwoju lokalnego. Zawiera ono niektóre elementy teorii tradycyjnych 55, kła-
"' Doskonałym kompendium wiedzy o organizowaniu i stymulowaniu rozwoju lokalnego poprzez podejmowanie działań związanych z intensyfikacją sfery gospodarczej jes t książka E. J. Blakelya: Planning !ocal cconomic dcvelopment. Thcory and practicc, SAGE Library o f Social Rcsearch, London 1989.
55 Chodzi tu o teorie: bazy ekonomicznej ; lokalizacji ; kumulatywnej przyczynowości oraz modeli przyciągania .
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego ... 27
dąc nacisk na cztery podstawowe czynniki rozwojowe: zatrudnienie, bazę dla rozwoju (tzn. układ instytucjonalny zdolny do identyfikowania i rozwiązywania problemów lokalnych), zalety lokalizacyjne (z punktu widzenia kapitału) oraz zasoby wiedzy. Rozwój tych, w przeważającej części gospodarczych, czynników służy bezpośrednio lub pośrednio całokształtowi rozwoju lokalnego. Spadek bezrobocia implikuje wzrost dochodów i konsumpcji społeczeństwa, poprawę koniunktury, wzrost dochodów budżetu gminy oraz spadek wydatków socjalnych. Troska o walory lokalizacyjne zapewnia napływ kapitału i ład przestrzenny, przy jednoczesnym poszanowaniu praw ekologii. Podnoszenie na wyższy poziom wiedzy tworzy pole przyciągające najnowocześniejsze formy wytwórczości i usług, sprzyja rozwojowi kulturowemu i cywilizacyjnemu. Aktywny układ instytucjonalny zapewnia stały monitoring zmian i konieczne posunięcia korekcyjne, a przede wszystkim dba o intensyfikację kreatywności społecznej.
Jak już wcześniej wspomniałem, rodzaj przyjętego wariantu samorządowo-demokratycznej gminyjest pochodną "stylu" sprawowania władzy lokalnej, postaw społecznych i lokalnych tradycji samorządowych . Niebagatelną rolę odgrywają również szczegóło
we rozwiązania prawne regulujące działalność samorządową na poziomie gmin. Konieczne jest tu wyjaśnienie znaczenia tych czynników.
Pod pojęciem "stylu" sprawowania władzy lokalnej ukryty jest konglomerat, na który składają się następujące cechy członków organów stanowiących gminy: wiedza i doświadczenie z zakresu teorii i praktyki rozwoju lokalnego, znajomość narzędzi i metod jego kształtowania, inicjatywoość oraz poglądy i zaangażowanie polityczne. Mechanizm wpływu tego czynnika na faktyczny kształt wariantu samorządowe-demokratycznej gminy nie jest, jakby się to pozornie mogło wydawać, prosty. Te same za-
soby merytorycznej wiedzy, w połączeniu z różnymi uwarunkowaniami politycznymi i różną skłonnością do nowych inicjatyw, nie zawsze prowadzą do inklinacji ku temu samemu wariantowi. Podobnych spostrzeżeń może dostarczyć również analiza zmian inicjatywoości i wiedzy merytorycznej przy danych poglądach politycznych. Liczbę kombinacji potęguje fakt częstej korelacji pomiędzy zmianami wiedzy a zmianami opcji politycznych i światopoglądowych, przy czym kierunek i siła tej korelacji mogą być różnorodne.
Nieco prościej sytuacja wygląda w zakresie dwóch kolejnych czynników: postaw społecznych i lokalnych tradycji samorządowych. Im aktywniejsza postawa społeczna i silniejsze56 tradycje samorządowe, tym z reguły więcej praktycznych rozwiązań charakterystycznych dla wariantu ekonomiczno-rozwojowego.
Pojęcie demokratyczno-samorządowe
go modelu gminy używane w niniejszej pracy jest pewnym uogólnieniem, stworzonym w celu określenia systemu samorządu lokalnego nowoczesnych, demokratycznych państw. Ich systemy prawne, określające funkcjonowanie prezentowanego szczebla samorządu, nie są jednak identyczne. Poszczególne składowe tych systemów mogą sprzyjać (lub nie) rozwojowi jednego z trzech omówionych wariantów. Ten ostatni z czynników okazuje się zatem silnym czynnikiem zewnętrznym (pochodzącym spoza obszaru gminy) . Warto tu przypomnieć, iż kształt systemu prawa samorządu lokalneg·o ma bezpośredni związek z ustrojem politycznym i gospodarczym całego państwa .
"';Por.: A. Piekara: Samorząd terytorialny a kreatywność społeczna i rozwój lokalny, (w:) Samorząd terytorialny drogą do demokracji, AE Poznań , Poznań 1994; W. Błasiak : Lokalna aktywność gospodarczabariery i perspektywy społeczne, (w:) Społeczności lokalne. Teraźniejszość i przyszłość, Uniwersytet Warszawski, Instytut Gospodarki Przestrzennej, Warszawa 1989.
28
Należy również podkreślić, iż powyż
sza, autonomiczna analiza czynników ma charakter poglądowy, a więc uproszczony. Ich złożone wzajemne interakcje stanowią przedmiot wnikliwych badań, głównie ekonomicznych (w zakresie teorii rozwoju lokalnego), socjologicznych i politologicznych.
12. Podsumowanie
Kończąc powyższe rozważania, należy
stwierdzić , iż wieloletnie doświadczenia różnych państw wskazują na ścisłą korelację pomiędzy typem modelu ustrojowego gminy a rozwojem w skali lokalnej. Nie ulega wątpliwości, że najbardziej społecznie i gospodarczo kreatywnym modelem jest współcześnie model demokratyczno-samorządowy, funkcjonujący w zdecentralizowanym systemie administracji publicznej57. Jego prawne fundamenty sięgają Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka58
z 1948 roku, a najsilniejsze oparcie znajdują w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, uchwalonej przez Radę Europy w 1985 roku . Postanowienia Karty uznają prawo obywateli do zarządzania sprawami publicznymi za część demokratycznych zasad wspólnych wszystkim członkom Rady Europy. Treść preambuły Karty stanowi, iż właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni, gdyż jedynie odpowiedzialne Uak się należy domyślać, za rozwój lokalny) wspólnoty lokalne umożliwiają zaistnienie skuteczneg·o zarządzania sprawami najbliższymi obywatelowP9
. Jak wiadomo, pożądana ewolucja "spraw najbliższych obywatelowi" jest powszechnie utożsamiana właśnie z rozwojem lokalnym. Nieodparcie nasuwa
57 A. Pickara : Wartości , istota ... , op . cit., s. 20. '"' ~czol_ucja Zgromadzenia Ogólnego Organizacji
Narodow ZJednoczonych, Paryż , 10 grudnia 1948 r. "" Por.: M. Stahl, E. Olcjniczak-Szałowska: Sa
morząd terytorialny ... , op. cit. , s. 54.
SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 11
się wniosek, iż prawo obywateli do zarzą· dzania sprawami publicznymi na poziomie lokalnym to nic innego jak prawo do ste· rowania rozwojem lokalnym. Ten tok rozumowania wydaje się zgodny z trzydziestoma postanowieniami Karty, wyznaczającymi demokratyczno-samorządowy charakter gmin krajów-sygnatariuszy, tzn. wyznaczającymi konstytutywne podstawy wpływu samorządu lokalnego na gospodarkę lokalną.
Należy również wspomnieć o Światowej Deklaracji Samorządu Terytorialnego, uchwalonej przez Międzynarodowy Związek Władz Lokalnych, będący stowarzyszeniem promującym rozwój lokalny w uniwersalnym ujęciu. Treść deklaracji już we wstępie charakteryzuje władzę lokalną jako szczebel zarządzania najbliższy obywatelom, mający największe możliwości angażowania ich w proces wspomagania rozwoju i podnoszenia warunków życia . Potrzebę
kreacji samorządowo-demokratycznych reguł sprawowania władzy lokalnej powiązano w omawianym dokumencie z Deklaracją Praw Człowieka oraz Deklaracją Postępu Społecznego i Rozwoju1;o.
Z przedstawionych danych wynika, iż powszechnie akceptowaną intencją tworzenia wspólnot samorządowych jest uczynienie z nich kreatywnie funkcjonujących społeczności, których organy przedstawicielskie będą pełnić rolę "sterników" rozwoju lokalnego. Odpowiadający tym intencjom demokratyczno-samorządowy model gminy powinien dążyć w kierunku wariantu sprzyjającego maksymalizacji zintegrowania społecznego, samoorganizacji w imię wspólnych celów oraz sprzyjać wspólnej świadomości społecznej. Spełnienie tych warunków jest konieczne dla rozwoju kreatywności społecznej, którą można utożsamiać z podmiotowością społeczności lokalnych w kreowaniu rozwoju lo-
60 Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego Organizacji Narodów Zjednoczonych nr 1542 z 1969 roku .
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego ... 29
kalnego. Dziś wydaje się, że oczekiwania te może spełnić wariant ekonomiczno-rozwojowy. Nie oznacza to jednak, iż pozostałe warianty mogą i powinny być natychmiast i bezwarunkowo modyfikowane. rozbawione wnikliwych analiz wprowadzanie rozwiązań charakterystycznych dla ekonomiczno-rozwojowego typu gminy może
skutkować powstawanie niepożądanych zjawisk. Wydaje się jednak, iż wariant ten, a przynajmniej jego zasadniczy trzon, wyrażający dążenie do maksymalizacji wpływu społeczności lokalnych na rozwój lokalny, jest wzorcem, do którego z mniejszym lub większym tempem zmierza zdecydowana większość demokratycznych państw.
Andrzej Sztando jest pracownikiem naukowym w Katedrze Gospodarki Regionalnej na Wydziale Gospodarki Regionalnej i Turystyki w Jeleniej Górze Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu .