Post on 02-Mar-2018
7/26/2019 Sistem Penanganan Bencana Di Indonesia
1/13
PRINSIP UMUM MANAJEMEN PENANGGULANGAN BENCANA
Terdapat banyak definisi manajemen penanggulangan bencana yang dapat menjadi
acuan bagi pemahaman komprehensif tentang manajemen penanggulangan
bencana . Dalam paparan tentang mi tigasi ben cana, Pr ib ad i dan Mera ti (1 99!
mendefinisikan manajemen penanggulangan bencana sebagai pengelolaanbe rbaga i upaya dan tin dakan yang di lakukan untuk pencegahan bencana,
penj in akan atau mi tig asi, pen ye lamatan, rehabi litasi dan rek onstru ks i, ba ik
sebelum, pada saat, maupun setelah kejadian bencana. Tindakan"tindakan
ter sebut pa da umumnya meliputi kegia tan" ke giatan pere nca naa n,
pengorgan is as ian , pe laks an aan , pengarahan, pemantauan, e#aluasi dan
pengendalian yang dap at teraktu alisasi da la m ben tuk kebi jakan atau kepu tu san
administratif maupun akti#itas"akti#itas yang bersifat operasional. $pabila
pe maha man ter se bu t dipaduka n dengan pe rspekt if administr asi publ ik, maka
manajemen penanggulangan bencana secara singkat dapat dimaknai sebagai
upaya penanggulangan bencana yang terlembaga berdasarkan kerangka kebijakan
yang ada dan diarahkan untuk mencegah dan meminimalkan kerugian sertameningkatkan kapasitas masyarakat untuk menghadapi peristi%a bencana.
&ehubungan dengan bencana merupakan objek dari upaya manajemen
penanggu langan bencana, maka up aya pen ingka tan ef ek ti#i tas dari manajemen
ini tentulah tidak bisa lepas dari kebutuhan pendefinisian bencana secara tepat.
'encana terkadang secara umum diidentikkan dengan sebuah kejadian atau
pe ris ti%a yang tidak ter duga dan selalu ter jadi kar ena fak to r al am. Def inisi in i
acapkali menggiring kita terhadap pencarian solusi manajemen penanggulangan
bencana yang ber sif at me la%an alam atau setidakn ya melemahkan baha ya alam
yang dipahami sebagai penyebab bencana dengan fokus pada penerapan berbagai
langkah yang bersifat teknis (urjanto dan ibo%o, )**+!. $nggapan tersebut
merupakan pandangan bencana yang kon#ensional yang dipandang meragukan.
al ini dipandang demikian karena pada kenyataannya, tingginya berbagai upaya
atau rekayasa teknis yang diarahkan untuk melemahkan bahaya alam tersebut
ternyata tidak secara otomatis terbukti dapat memberikan pengaruh positif
terhadap terselamatkannya manusia dari kerugian bencana yang menjadi orientasi
dari manajemen penanggulangan bencana (-igler, 19/09!.
ika demikian, lalu apa yang dimaksud dengan bencana2 Para pengkaji bencana dalam kubu
strukturalis telah mendefinisikan bencana sebagai gangguan serius terhadap
be rfungs inya su atu masyaraka t, yang menyebabkan ke ru gian"ker ug ian besarterhadap l ingkungan, material dan manusia, dan kejadian tersebut telah
melampaui daya tahan atau kemampuan yang dimiliki oleh komunitas yang
tertimpa bencana ('laikie. et.al, 19903 4ent, 1990/1)3 T%igg, )**1/)!. Dalam pandangan
kelompok ini, diyakini bah%a bencana bukanlah peristi%a yang terjadi secara
tiba"tiba dan lepas dari kehidupan normal manusia. 'encana dapat terjadi sebagai
akibat dari pola kehidupan normal manusia. &ifat atau penyebab bencana tidak
semata"mata dilihat sebagai sesuatu yang sifatnya alamiah atau disebabkan oleh
siklus alam, melainkan bencana terjadi karena suatu resiko ( risk ! yang tidak
tertangani oleh manusia dalam segala dimensi sosial kelembagaannya. $lamsebenarnya bukanlah penyebab bencana, alam hanya merupakan pemicu
7/26/2019 Sistem Penanganan Bencana Di Indonesia
2/13
( trigger ! yang dapat menghantarkan pad a sebuah kondisi bencana. $lam sebagai
pe micu hanya akan dap at meng ak ib atkan ben can a manaka la sudah terdap at
sebuah akar penyebab yang rentan atau kondisi #ulnerability dalam suatu sistem
ekologis yang sifatnya kompleks.
'erdasarkan pada pemahaman bah%a penyebab utama bencana adalah
kerentanan, maka upaya manajemen penanggulangan bencana hendaknya selalu
be ranjak da ri tel aah, penil aian serta ident ifik asi ker en tanan yang ada da la m
masyarakat agar dapat diciptakan desain strategi yang tepat untuk mengurangi
dampak negatif dari bencana. &ecara umum eijmans ()**1! menyatakan bah%a
terdapat tiga penjelasan tentang sebab kerentanan yakni/
1. $lam sebagai penyebab kerentanan. 4etika dipahami bah%a kerentanan terjadi karena
faktor alam, maka berbagai kebijakan dan langkah operasional dalam manajemen
penanggulangan bencana akan diarahkan pada pencarian dan pengadaan fasilitas teknologi
yang akan meningkatkan kapasitas manusia atau komunitas untuk bertahan dari ancaman
bahaya.
).'iaya sebagai penyebab kerantanan. Dalam pemahaman ini upaya manajemen
penanggulangan bencana akan berisikan pencarian solusi ekonomi dan financial untuk
mengurangi kerentanan.
5.&truktur sosial sebagai penyebab kerentanan. Dalam pandangan ini, maka manajemen
penanggulangan bencana akan mengarah pada pencarian solusi politik. $sumsinya adalah
bah%a kerentanan akan terkurangi jika manajemen penanggulangan bencana dapat mengubah
proses ataupun kondisi politik yang menempatkan suatu komunitas dalam kondisi yang
rentan.
4et iga penyebab ini t idaklah bers ifat e6clusi#e . 7leh karena i tu upaya
manajemen penanggulangan bencana dapat diarahkan pada berbagai pilihan
solusi atau kombinasi pilihan solusi untuk mengatasi penyebab kerentanan suatu
komunitas. Dengan kata lain , pada prinsipnya upaya mit igasi, persiapan,
penyelamatan, rehabi litas i dan rekons truksi, ba ik sebe lu m, pada saat, maupun
setelah kejadian bencana haruslah terfokus pada upaya untuk mengurangi
kerentanan atau meningkatkan kapasitas objek bencana. 8ndi#idu, kelompoksosial, ataupun lembaga berada dalam kategori objek bencana tersebut.
Prinsip tersebut sejalan dengan paradigma -omprehensi#e ulnerability
Management (-M! yang merupakan paradigma kontemporer manajemen
penanggu langan bencan a (Mc.:nt ire.et .al ,) **)! . Da lam parad igma ini sebuah
sistem manajemen penanggulangan bencana perlu dibangun atas dasar prinsip"
pr ins ip sebaga i ber iku t/
1.'encana dapat terjadi karena banyak faktor pemicu ( triggering agents ! yang merentankan
komunitas. ;aktor pemicu tersebut bukan semata"mata alam ( natural !. 7leh karena ituupaya manajemen penanggulangan bencana harus bersifat komprehensif untuk mengatasi
7/26/2019 Sistem Penanganan Bencana Di Indonesia
3/13
berbagai penyebab kerentanan yang menghambat kapasitas komunitas untuk menghadapi
bahaya.
).Manajemen penanggulangan bencana memuat empat area fungsional yakni mitigasi,
kesiapan, response dan reco#ery.
5.
7/26/2019 Sistem Penanganan Bencana Di Indonesia
4/13
pada sebuah kolaborasi aktif yang melibatkan semua pihak, baik itu pemerintah, s%asta, ?&M
dan juga masyarakat. (&obirin, dkk., )**+!. 4elemahan manajemen penanggulangan bencana
8ndonesia saat ini bukan hanya terjadi karena kelemahan dari sektor pemerintah semata,
namun merupakan kelemahan seluruh sektor dalam menyikapi bencana beserta seluruh
potensinya. 7leh karena itu manajemen penanggulangan bencana yang melibatkan seluruhstakeholder dalam pola yang kolaboratif sangatlah dibutuhkan karena dalam tingkatan
tertentu dapat diharapkan untuk menjadi media pembelajaran sosial berkenaan dengan
bencana.
'erkaca pada prinsip"prinsip umum yang dipaparkan di atas tentulah hal itu dapat
menggerakkan kita untuk melakukan perbaikan sistem manajemen penanggulangan bencana
di 8ndonesia. Dalam rangka itu re#ie% terhadap praktik dan perkembangan manajemen
penanggulangan bencana di 8ndonesia mutlak untuk dilakukan agar dapat teridentifikasi
secara baik akar penyebab kelemahan manajemen penanggulangan bencana yang ada saat ini,
sehingga arah perbaikan dapat terpola dengan jelas.
PERKEMBANGAN DAN KONDISI MANAJEMEN PENANGGULANGAN
BENCANA DI INDONESIA
4esadaran tentang perlunya manajemen penanggulangan bencana sebenarnya sudah lama
berkembang di kalangan pembuat kebijakan 8ndonesia dan juga masyarakat. 4esadaran di
kalangan pemerintah secara singkat dapat dilihat dari perkembangan kebijakan yang telah
diformulasikan, pembentukan kerangka kelembagaan serta berbagai akti#itas operasional
yang nyata dalam penanggulangan bencana. &edangkan tumbuhnya kesadaran akan
penanggulangan bencana pada masyarakat dapat diyakini dari berbagai praktik tradisionalyang seringkali diidentikan dengan ciri khas kebiasaan suatu komunitas untuk menghadapi
bencana. &ebagai contoh adalah kecenderungan prilaku masyarakat di 4ecamatan 'esikama,
4abupaten 'elu, @TT, yang berusaha beradaptasi dengan ancaman banjir yang selalu siap
melanda mereka. Dalam kondisi kera%anan semacam ini, masyarakat 'esikama telah
mengembangkan konstruksi rumah panggung yang tahan terhadap banjir (?assa, )**5!.
Praktik lainnya adalah kebiasaan untuk berlari ke %ilayah perbukitan pada masyarakat
&imeuleu manakala mereka melihat air laut surut. Praktik ini disebut oleh masyarakat
setempat sebagai smoong . Tindakan ini sebenarnya merupakan tindakan antisipasi terhadap
bahaya tsunami yang mengancam masyarakat di %ilayah pantai. -ontoh"contoh tersebut
sebenarnya sudah berkembang sejak jaman masyarakat tradisional. @amun demikian praktik
ini dalam perkembangannya tidak dikuatkan oleh pemerintah, bahkan praktik"praktik ini
kemudian justru termatikan oleh upaya penanggulangan bencana modern yang coba
diinternalisasikan oleh pemerintah dan juga oleh proses pembangunan.&ebagai contoh, upaya
modernisasi atribut"atribut fisik masyarakat dengan pengenalan dan kampanye rumah tembok
yang dipandang memiliki nilai estetika yang lebih tinggi dan lebih sehat di beberapa tempat
telah membuat konstruksi rumah panggung tidak lagi menjadi pilihan. 4ondisi ini di
beberapa %ilayah ternyata terbukti justru merentankan masyarakat karena konstruksi rumah
modern ternyata tidak cocok dengan kondisi lingkungan yang ra%an bencana. &elain itu
proses pembangunan yang sarat dengan tindakan pengadaan fasilitas"fasilitas fisik yangacapkali tidak bersifat primer bagi masyarakat dalam intensitas tertentu justru malah
7/26/2019 Sistem Penanganan Bencana Di Indonesia
5/13
mengakibatkan kerentanan masyarakat maupun lingkungan. &ebagai contoh proyek
pembangunan mal"mal atau fasilitas publik tertiary lainnya di %ilayah yang seharusnya
menjadi %ilayah konser#asi. Dengan demikian tidaklah heran apabila terjadi bencana, maka
kerugian dan korban selalu banyak dan upaya pemulihan selalu sulit dilakukan. 4ondisi ini
senada dengan yang dituturkan oleh eijmans dalam konsepnya Ade#elopmentaggression B. Dalam kondisi praktik penanggulangan bencana tradisional yang sudah semakin
menghilang, maka tumpuan selanjutnya terletak pada sistem manajemen penanggulangan
bencana yang diciptakan dan ditumbuhkembangkan oleh pemerintah.
PROFIL KERANGKA KEBIJAKAN MANAJEMEN PENANGGULANGAN
BENCANA DI INDONESIA DAN KELEMAHANNYA
&elama ini untuk merespon ancaman bencana, pemerintah telah melakukan beberapa langkah
kebijakan yang berupaya untuk menyediakan sistem manajemen penanggulangan bencana
yang efektif di 8ndonesia. al ini sudah dilakukan secara formal sejak tahun 19 hingga saat
ini. Penelusuran terhadap berbagai dokumen kebijakan menunjukkan bah%a dalam rangka
penanggulangan bencana telah dilakukan langkah kebijakan berupa/
1.Pengesahan dan pemberlakuan
7/26/2019 Sistem Penanganan Bencana Di Indonesia
6/13
d!Penyusunan standar prosedur tanggap darurat terhadap berbagi jenis bencana.
0. $danya ketentuan".ketentuan teknis di tingkat 'akornas P'P yang me%ajibkan setiap
departemen terkait untuk menyediakan sistem informasi penanganan bencana sektoral.
?angkah"langkah kebijakan yang telah ditempuh pemerintah tersebut di atas apabiladihadapkan pada dengan realitas tuntutan kebutuhan manajemen penanggulangan yang ada di
8ndonesia masih memperlihatkan serangkaian kelemahan. 4elemahan
pertama , kebijakan yang ada masih memperlihatkan paradigma penanggulangan bencana
yang bersifat sektoral dan parsial dan menyulitkan berbagai pihak untuk menggerakan
dukungan terhadap terciptanya pola akti#itas penanggulangan bencana yang terpadu.
4elemahan ini terkait dengan belum adanya
7/26/2019 Sistem Penanganan Bencana Di Indonesia
7/13
Pelaksanaan tugas tersebut diselenggarakan melalui pelaksanaan fungsi/
a!Perumusan dan penetapan kebijakan nasional di bidang penanganan bencana dan
kedaruratan3
b!4oordinasi kegiatan dan anggaran lintas sektor serta fungsi dalam pelaksanaan tugas dibidang penanganan bencana dan kedaruratan3
c!Pemberian pedoman dan arahan terhadap usaha penanganan bencana dan kedaruratan3
d!Pemberian dukungan, bantuan dan pelayanan di bidang sosial, kesehatan, sarana dan
prasarana, informasi dan komunikasi, transportasi dan keamanan serta dukungan lain terkait
dengan masalah bencana dan kedaruratan.
).7rganisasi 'akornas P' dirancang dalam struktur hierarkhis dari tingkat pusatEnasional
hingga tingkat lokal kotaEkabupaten sebagai berikut/
a!Pada le#el nasional kegiatan manajemen penanggulangan bencana dikelola dan juga
dikoordinasikan oleh 'akornas P' yang dibantu oleh ?akhar 'akornas P'P sebagai satuan
yang memiliki fungsi untuk memberikan dukungan teknis dan administrasi kepada 'akornas
P'. &ekretariat 'akornas P' sendiri memiliki &ekretariat
7/26/2019 Sistem Penanganan Bencana Di Indonesia
8/13
'agan 1. &truktur 7rganisasi 'akornas P'P (&umber/ 'akornas P'P!
5.Pembiayaan akti#itasEkegiatan manajemen penanggulangan bencana yang dijalankan oleh
'akornas P' dan ?akhar 'akornas P' dibebankan kepada $P'@. $dapun pembiayaan untuk
kegiatan teknis operasional DepartemenE8nstansi terkait dalam rangka pelaksanaan
penanggulangan bencana dan penanganan pengungsi dibebankan kepada anggaran
departemen dan instansi masing"masing. &edangkan pembiayaan administrasi pembinaan dan
operasional &atkorlak P' dan &atlak P' dibebankan kepada $P'D masing"masing
propinsiEkotaEkabupaten.
0.Prinsip manajemen penanggulangan bencana di 8ndonesia pada dasarnya bukanlah
manajemen penanggulangan bencana yang bersifat kuratif atau reaktif semata, melainkan
manajemen penanggulangan bencana yang mendasarkan pada tujuan untuk mencegah
bencana, meminimalkan resiko atau kerugian yang timbul akibat bencana serta memulihkan
kondisi korban dan %ilayah yang terkena bencana. Dengan demikian manajemen
penanggulangan bencana ini juga mencakup berbagai akti#itasEkegiatan yang bersifat
pre#entif selain kuratif.
7/26/2019 Sistem Penanganan Bencana Di Indonesia
9/13
organisasi di tingkat daerah hanya berfungsi sebagai satuan pelaksana dari berbagai rumusan
strategis yang telah diatur oleh 'akornas P' E Pusat. al ini sangat paradoks dengan upaya
penanggulangan bencana yang sebenarnya bertumpu di tingkat daerah atau local. 'encana
selalu terjadi di daerah, untuk itu akti#itas nyata penanggulangan bencana seharusnya terjadi
di daerah.
7/26/2019 Sistem Penanganan Bencana Di Indonesia
10/13
pemahaman dan praktik tersebut kian luntur dan dianggap bukan hal yang penting untuk
menjadi prioritas. alaupun pemahaman akan manajemen penanggulangan bencana sudah
ada meski pada tingkatan yang terbatas, namun pemahaman tersebut nampaknya lebih
didominasi pada pemahaman manajemen penanggulangan bencana yang bersifat
kon#ensional. (Mc:ntire.et.al., )**)!. Dalam manajemen penanggulangan bencanakon#ensional, praktik pengelolaan bencana lebih memposisikan masyarakat sebagai objek
yang pemahamannya beserta keterlibatannya di dalam pengelolaan bencana bukan
merupakan sebuah keharusan. Manajemen penanggulangan bencana model inipun lebih
menempatkan pemerintah sebagai aktor utama yang berperan dalam manajemen
penanggulangan bencana. Dengan pemahaman demikian maka %ajar jika masyarakat
menjadi a%am akan apa yang dimaksud dengan bahaya, bencana, faktor penyebab, dampak
dalam skala yang luas hingga pada cara pencegahan dan penanggulangan yang benar dan
tepat. &elama ini pemahaman tersebut hanya terbentuk berdasarkan self"perception, yang
belum tentu kondusif untuk manajemen penanggulangan bencana secara kolektif. 4ondisi ini
tentulah memba%a dampak pada lemahnya daya dukung bagi kegiatan manajemen
penanggulangan bencana yang dilakukan.
Penyebab eksternal yang kedua adalah perkembangan situasi politik berkenaan dengan
pemberlakuan otonomi daerah di 8ndonesia. Pergeseran sistem pemerintah ini ternyata
memiliki pengaruh juga terhadap semakin lemahnya kinerja manajemen penanggulangan
bencana di 8ndonesia. &ebuah pola manajemen penanggulangan bencana pada dasarnya
bukanlah merupakan pola manajemen penanggulangan bencana yang mudah dipilah"pilah
atas dasar =ona ke%ilayahan secara administratif. al ini dimaknai demikian karena keunikan
kondisi bencana sendiri. &ebuah bencana dapat terjadi karena sebab yang beraneka yang
dapat berasal dari dinamika sistem internal sebuah %ilayah administratif ataupun dinamika
%ilayah eksternal. 'encana dapat terjadi karena kondisi atau dampak dari kegiatan
pengelolaan yang dilakukan di %ilayah lain atau di luar kontrol administratif suatu %ilayah.
Dengan kata lain dapat dikatakan bah%a sebuah bencana bisa terjadi karena pengaruh
eksternalitas yang bersifat negatif. Demikian pula sebuah peristi%a bencana dapat
memberikan dampak negatif yang melampaui batas %ilayah administratif yang ada. Dengan
pemahaman ini, maka koordinasi hori=ontal antar %ilayah menjadi hal yang urgent untuk
dilakukan dalam rangka manajemen penanggulangan bencana. @amun demikian kebutuhan
koordinasi hori=ontal ini sulit dilakukan secara efektif di era otonomi daerah. &etiap
pemerintah kotaEkabupaten saat ini cenderung lebih memfokuskan orientasi perencanaan
pembangunan %ilayah mereka dengan asumsi diskresi yang begitu luas. 4ebebasan
perencanaan dan pengelolaan menjadi %arna dalam pengelolaan %ilayah di tingkat
kotaEkabupaten di era ini. 4ondisi ini diperparah dengan berkembangnya ambisi peningkatan
P$D dalam besaran yang luar biasa di setiap daerah. 7leh karena itu pola manajemen
penanggulangan bencana yang integratif menemui kendala dalam konteks pergeseran sistem
pemerintahan ini. ?emahnya kebijakan yang mengatur tentang koordinasi antar %ilayah ini
juga semakin mempersulit kondisi manajemen penanggulangan bencana di 8ndonesia.
REKOMENDASI PERBAIKAN
7/26/2019 Sistem Penanganan Bencana Di Indonesia
11/13
'erdasarkan beberapa kelemahan yang telah teridentifikasi di atas, maka dalam rangka
perbaikan manajemen penanggungan bencana di 8ndonesia terdapat beberapa rekomendasi
penguatan kebijakan dan kelembagaan sebagai berikut/
1.Penguatan 4ebijakan, melalui beberapa aksi nyata sebagai berikut/
a!Pengesahan
7/26/2019 Sistem Penanganan Bencana Di Indonesia
12/13
e!Penetapan aspek kapasitas pengendalian terhadap penanggulangan bencana sebagai salah
satu aspek dalam rangka penilaian kinerja kepala daerah. 4apasitas pengendalian
penanggulangan bencana ini dapat diukur dari turunnya indeks risiko bencana daerah. al ini
perlu dilakukan karena acapkali upaya mitigasi bencana tidak dilaksanakan di lapangan
karena kepala daerah tidak memandang akti#itas mitigasi bencana sebagai akti#itas yangakan mendongkrak popularitas citra ataupun kinerja kepemimpinannya.
f!Penetapan kebijakan teknis atau guidelines untuk penanganan bencana di 8ndonesia.
).Pembenahan organisasi yang dapat dilakukan dengan dua cara minimal yakni/
a!Perubahan nomenklatur &atkorlak dan &atlak menjadi 'adan 4oordinasi Propinsi P' dan
'adan 4oordinasi 4abupatenE4ota P', berikut dengan pengaturan tentang ke%enangan yang
mereka miliki.
b!Pembentukan ?embaga Pemerintah @on Departemen (?P@D! yang bertugas sebagaipelaksana akti#itas sektoral penanggulangan bencana sebagai unsur pelaksana dari 'akornas
P'. Dengan demikian tugas koordinasi tetap dijalankan oleh 'akornas P' sedangkan tugas
pelaksanaan seluruh akti#itas pelaksanaan penanggulangan bencana ditangani oleh ?P@D.
?P@D ini akan memiliki kekuatan yang relati#e besar dibandingkan deputi"deputi dalam
'akornas P' seperti yang ada saat ini, selain itu akti#itas nyata dari penanggulangan bencana
baik itu akti#itas mitigasi, persiapan, rehabilitasi maupun rekonstruksi akan terlaksana secara
continue. al yang sama juga dilakukan di le#el daerah.
7/26/2019 Sistem Penanganan Bencana Di Indonesia
13/13
D$;T$C P9 tentang 'adan 4oordinasi @asional Penanggulangan 'encana
$lam.
4eppres C8 @o.05 Tahun 199* tentang 'adan 4oordinasi @asional Penanggulangan 'encana
$lam.
4eppres C8 @o. ) Tahun 199) tentang 'adan 4oordinasi @asional Penanggulangan 'encana.
4eppres C8 @o. 1* Tahun 1999 tentang 'adan 4oordinasi @asional Penanggulangan
'encana.
4eppres C8 @o. 5 Tahun )**1 tentang 'adan 4oordinasi @asional Penanggulangan 'encana
dan Penanganan Pengungsi.
4eppres @o. 111 Tahun )**1 tentang Perubahan $tas 4eppres @o. 5 Tahun )**1 tentang
'adan 4oordinasi @asional Penanggulangan 'encana dan Penanganan Pengungsi