Post on 09-Jun-2019
15
BAB I
PENDAHULUAN
Bab ini merupakan pendahuluan dari pembahasan peneliti yang
berisi mengenai latar belakang masalah, rumusan permasalahan,
pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, motivasi penelitian, kontribusi
penelitian dan proses penelitian.
1.1. Latar Belakang Masalah
Perkembangan akuntansi sektor publik khususnya di Indonesia
semakin pesat seiring dengan adanya era baru dalam pelaksanaan otonomi
daerah. Warga negara yang semakin cerdas dan kritis selalu menuntut
untuk dilakukan transparansi dan akuntabilitas publik oleh lembaga-
lembaga sektor publik mulai dari penganggaran, pelaksanaan, sampai
dengan pertanggungjawabannya. Penganggaran di sektor pemerintahan
merupakan suatu proses yang cukup rumit. Karakteristik penganggaran di
sektor pemerintahan sangat berbeda dengan penganggaran pada sektor
swasta. Pada sektor swasta anggaran merupakan bagian dari rahasia
perusahaan yang tertutup untuk publik, namun sebaliknya pada sektor
pemerintahan anggaran justru harus diinformasikan kepada publik untuk
didiskusikan, dikritik, diawasi, dan dievaluasi untuk mendapat masukan
dan saran. Hal ini yang menjadikan gap dalam pengertian anggaran
ANALISIS PENERAPAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA (Studi Kasus pada Pemerintah KabupatenBalangan)DWICA MERDEKAWATIUniversitas Gadjah Mada, 2016 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
16
sehingga memerlukan kajian yang mendalam untuk memperbaiki
penganggaran di sektor pemerintahan.
Sejak tahun 1990-an ilmu administrasi publik mengenalkan
paradigma baru yang sering disebut New Public Management/NPM (Hood,
1991). NPM merupakan paradigma alternatif untuk menjawab
ketidakpuasan masyarakat yang telah diimplementasikan di berbagai
negara. Paradigma ini menekankan pada perubahan perilaku yang
menganggap peranan pemerintah baik pusat maupun daerah dan lembaga
publik lainnya harus diubah. Dari yang sebelumnya pemerintah melakukan
sendiri pelayanan publik menjadi fokus pada kebijakan publik dan
memberikan kesempatan pada sektor swasta dan civil society untuk
melaksanakan pelayanan publik berdasarkan mekanisme pasar (Hendarto,
2012).
Penerapan NPM di Indonesia diawali dengan lahirnya tiga paket undang-
undang, yaitu Undang-Undang No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara,
Undang-Undang No.1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan Undang-
Undang No.15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab
Keuangan Negara, ketiga UU tersebut menandai dimulainya era baru dalam
pengelolaan keuangan negara dan menjadi dasar bagi reformasi di bidang keuangan
negara, yaitu dari administrasi keuangan menjadi pengelolaan keuangan (Solikhin,
2006).
Halim (2007) mendefinisikan anggaran berbasis kinerja sebagai
metode penganggaran bagi manajemen untuk mengaitkan setiap pendanaan
yang dituangkan dalam kegiatan-kegiatan dengan keluaran dan hasil yang
diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan manfaat dari
ANALISIS PENERAPAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA (Studi Kasus pada Pemerintah KabupatenBalangan)DWICA MERDEKAWATIUniversitas Gadjah Mada, 2016 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
17
keluaran tersebut. Manfaat tersebut dideskripsikan pada seperangkat tujuan
dan sasaran yang dituangkan dalam target kinerja pada setiap unit kerja.
ABK yang efektif akan mengidentifikasikan keterkaitan antara nilai uang
dan hasil, serta dapat menjelaskan bagaimana keterkaitan tersebut dapat
terjadi. Hal tersebut merupakan kunci pengelolaan program secara efektif.
Jika terjadi perbedaan antara rencana dan realisasinya, dapat dilakukan
evaluasi terhadap sumber-sumber input dan keterkaitannya dengan
output/outcome untuk menentukan efektivitas dan efisiensi pelaksanaan
program (Deputi Pengawasan Bidang Penyelenggaraan Keuangan Daerah
Direktorat Pengawasan Penyelenggaraan Keuangan Daerah Wilayah 3,
2008). Anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan
dapat menggagalkan perencanaan yang telah disusun. Pengukuran kinerja
secara berkelanjutan akan memberikan umpan balik, sehingga upaya
perbaikan secara terus menerus akan mencapai keberhasilan di masa
mendatang (Bastian, 2006a).
Di Indonesia penerapan ABK hanya diikuti pada tingkat perubahan
teknis dan format, namun pembahasan paradigma belum banyak terjadi
(Rahayu, 2007). Hasil kajian Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan
(2008) menyatakan bahwa pemerintah Indonesia telah melaksanakan
Anggaran Berbasis Kinerja tetapi belum utuh dan konsisten. Penerapan
Anggaran Berbasis Kinerja ini diperkuat oleh laporan Local Governance
Support Program (2008) dalam pengawasan DPRD terhadap pelayanan
publik, laporan tersebut menyatakan bahwa beberapa instrumen
pertanggungjawaban kinerja dibuat secara sepihak, seperti Laporan Kinerja
ANALISIS PENERAPAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA (Studi Kasus pada Pemerintah KabupatenBalangan)DWICA MERDEKAWATIUniversitas Gadjah Mada, 2016 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
18
Instansi Pemerintah (LAKIP) cenderung terkesan hanya formalitas dan
tidak cukup dapat diandalkan untuk menilai kinerja organisasi publik. Hal
serupa juga dialami oleh Pemkab Balangan, dengan adanya penilaian LAKIP
yang masih mendapatkan nilai CC. Tabel 1.1 menunjukkan penilaian LAKIP
Pemkab Balangan dari tahun 2012-2014 oleh Kementrian PANRB. Pada
tahun 2012 Pemkab Balangan mendapatkan nilai kurang, namun
peningkatan terjadi pada tahun 2013 dan 2014 Pemkab Balangan
mendapatkan nilai cukup.
TAHUN NILAI
2012 C
2013 CC
2014 CC Sumber data: Bagian Ortal Pemkab Balangan TA 2012 s/d 2014 (data diolah)
Tabel 1.1 Hasil Penilaian Evaluasi LAKIP Pemerintah Kabupaten
Balangan
Bastian (2006b) menginterpretasikan anggaran sebagai paket
pernyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran yang diharapkan akan
terjadi dalam satu atau beberapa periode mendatang. Secara teori, prinsip
anggaran berbasis kinerja adalah anggaran yang menghubungkan antara
anggaran negara (pengeluaran negara) dengan hasil yang diinginkan (output
dan outcome) sehingga setiap rupiah yang dikeluarkan dapat
dipertanggungjawabkan kemanfaatannya (Sancoko, 2008). ABK dirancang
untuk menciptakan efisiensi, efektivitas, dan akuntabilitas dalam
pemanfaatan anggaran belanja publik dengan output dan outcome yang jelas
sesuai dengan prioritas nasional sehingga semua anggaran yang dikeluarkan
dapat dipertangungjawabkan secara transparan kepada masyarakat luas.
ANALISIS PENERAPAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA (Studi Kasus pada Pemerintah KabupatenBalangan)DWICA MERDEKAWATIUniversitas Gadjah Mada, 2016 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
19
Penerapan penganggaran berdasarkan kinerja juga akan meningkatkan
kualitas pelayanan publik dan memperkuat dampak dari peningkatan
pelayanan kepada publik. Untuk mencapai semua tujuan tersebut,
pemerintah daerah kabupaten diberikan keleluasaan yang lebih besar (let’s
the manager manage) untuk mengelola program dan kegiatan serta
didukung dengan adanya tingkat kepastian yang lebih tinggi atas
pembiayaan program dan kegiatan yang akan dilaksanakan.
ABK memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dengan keluaran
dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan
keluaran tersebut sehingga prinsip-prinsip transparansi, efisiensi,
efektivitas, dan akuntabilitas dapat dicapai. Kunci pokok untuk memahami
anggaran berbasis kinerja ialah pada kata “Kinerja”. Untuk mendukung
sistem penganggaran berbasis kinerja yang menetapkan kinerja sebagai
tujuan utamanya maka diperlukan alat ukur kinerja yang jelas dan
transparan berupa indikator kinerja (performance indicators). Selain
indikator kinerja juga diperlukan adanya sasaran (targets) yang jelas agar
kinerja dapat diukur dan diperbandingkan sehingga selanjutnya dapat
dinilai efisiensi dan efektivitas dari pekerjaan yang dilaksanakan serta dana
yang telah dikeluarkan untuk mencapai output/kinerja yang telah
ditetapkan.
Indikator kinerja dan pengukuran kinerja sangat diperlukan dalam
penyusunan anggaran berbasis kinerja dengan tujuan untuk memperoleh
manfaat sebesar-besarnya dari penggunaan sumber daya yang terbatas.
Lima komponen pokok pendekatan anggaran kinerja dalam Rencana Kerja
ANALISIS PENERAPAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA (Studi Kasus pada Pemerintah KabupatenBalangan)DWICA MERDEKAWATIUniversitas Gadjah Mada, 2016 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
20
dan Anggaran (RKA) adalah sebagai berikut: a) satuan kerja sebagai
penanggungjawab pencapaian keluaran/output kegiatan; b) kegiatan,
rangkaian kerja yang dilaksanakan satuan kerja sesuai dengan tugas
pokonya untuk menghasilkan keluaran yang ditentukan; c) keluaran, satuan
kerja mempunyai keluaran yang jelas dan terukur sebagai akibat dari
pelaksanaan kegiatan; d) standar biaya, perhitungan anggaran didasarkan
pada standar biaya; e) jenis belanja pembebanan anggaran pada jenis belanja
yang sesuai, pada dasarnya penganggaran berbasis kinerja merubah fokus
pengukuran besarnya jumlah alokasi sumber daya bergeser menjadi hasil
yang dicapai dari penggunaan sumber daya.
Landasan Konseptual Anggaran Berbasis Kinerja antara lain: 1)
alokasi anggaran berorientasi pada kinerja (output and outcome oriented); 2)
fleksibilitas pengelolaan anggaran dengan tetap menjaga prinsip
akuntabilitas (let’s the manager manage); 3) alokasi anggaran
program/kegiatan didasarkan pada tugas fungsi unit kerja yang dilekatkan
pada struktur organisasi (money function). Dalam menetapkan target
kinerja, perlu dilakukan metode SMART, yaitu: Specific (jelas, tepat, dan
akurat), Measured (dapat dikuantifikasikan), Achievable (praktis dan
realistis), Relevant (bagi konsumen atau masyarakat), Timed (batas atau
tenggang waktu). Dalam proses penyusunan Pagu Indikatif, Direktorat
Jenderal Anggaran (DJA) telah melakukan pemantapan penerapan ABK
melalui kebijakan sebagai berikut: 1) menyempurnakan pola pengalokasian
anggaran yang mengacu pada prinsip money follow function, 2) memberikan
fleksibilitas yang lebih besar kepada Pengguna Anggaran (PA)/Kuasa
ANALISIS PENERAPAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA (Studi Kasus pada Pemerintah KabupatenBalangan)DWICA MERDEKAWATIUniversitas Gadjah Mada, 2016 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
21
Pengguna Anggaran (KPA) dalam pelaksanaan anggaran melalui
penyederhanaan struktur anggaran dan jenis belanja, 3) meningkatkan
keterkaitan antara alokasi anggaran dengan target kinerja yang akan
dihasilkan, 4) meningkatkan efisiensi belanja melalui penajaman atas
kelayakan anggaran terhadap sasaran kinerja dan konsistensi sasaran
kinerja dengan Renstra/Rencana Kerja Pemerintah (RKP).
Selain itu dilakukan pemantapan penerapan Kerangka Pengeluaran
Jangka Menengah (KPJM). Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah
(Medium Term Expenditure Framework) adalah pendekatan penganggaran
berdasarkan kebijakan, dengan pengambilan keputusan yang menimbulkan
implikasi anggaran dalam jangka waktu lebih dari satu tahun anggaran.
Untuk mendukung pencapaian hasil yang dimaksudkan, dalam pendekatan
penganggaran KPJM, dibutuhkan kondisi lingkungan dengan karakteristik
sebagai berikut: 1) mengkaitkan kebijakan, perencanaan, penganggaran, dan
pelaksanaan; 2) mengendalikan pengambilan keputusan; 3) memberikan
media berkompetisi dengan berbagai kebijakan, program, dan kegiatan yang
diambil; 4) meningkatkan kapasitas dan kesediaan untuk melakukan
penyesuaian prioritas program dan kegiatan sesuai alokasi sumberdaya yang
disetujui legislatif Secara umum penyusunan KPJM yang komprehensif
memerlukan suatu tahapan proses penyusunan perencanaan jangka
menengah.
Evaluasi program atau pengukuran kinerja memerlukan pemahaman
bagaimana sebuah program dijalankan, serta apa saja yang menjadi faktor
pendukung dan penghambat program tersebut. Ada banyak model yang bisa
ANALISIS PENERAPAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA (Studi Kasus pada Pemerintah KabupatenBalangan)DWICA MERDEKAWATIUniversitas Gadjah Mada, 2016 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
22
digunakan dalam melakukan evaluasi program. Model digunakan sebagai
pisau analisis dalam menjawab permasalahan yang muncul diawal
penelitian dengan berpedoman kepada data yang telah diperoleh dari
lapangan. Meskipun terdapat beberapa perbedaan diantara model-model
evaluasi, tetapi secara umum model-model evaluasi memiliki persamaan
yaitu mengumpulkan data atau informasi obyek yang dievaluasi sebagai
bahan pertimbangan bagi pengambil kebijakan (Arikunto dan Cepi, 2004).
Berdasarkan uraian tersebut di atas penelitian ini diharapkan dapat
memberikan motivasi bagi SKPD-SKPD di lingkungan Pemerintah
Kabupaten Balangan sebagai satuan kerja perangkat daerah yang
menjalankan program dan kegiatan pelayanan kepada masyarakat untuk
menerapkan penganggaran berbasis kinerja dengan lebih baik.
1.2. Rumusan Permasalahan
Kesesuaian antara rencana anggaran dan realisasi program yang
tertuang dalam rencana program daerah idealnya dapat berjalan tanpa
hambatan yang berarti. Namun kondisi ideal ini sering mengalami
hambatan sehingga terjadi distorsi. Proses penganggaran berbasis kinerja
yang selama ini diharapkan oleh pemerintah pusat hanya didasarkan pada
ketaatan terhadap peraturan semata, bukan untuk kesesuaian antara input,
output, outcome, indikator kinerja, target, dan sasaran kegiatan sehingga
target yang ingin dicapai dalam program tidak dapat tercapai secara
maksimal. Hal ini disebabkan oleh keterbatasan sumber daya manusia yang
belum memahami peraturan yang ada, sehingga proses penyusunan
anggaran berbasis kinerja belum sesuai antara target yang ingin dicapai
ANALISIS PENERAPAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA (Studi Kasus pada Pemerintah KabupatenBalangan)DWICA MERDEKAWATIUniversitas Gadjah Mada, 2016 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
23
dengan indikator kinerjanya ataupun kesesuaian antara input dengan
output dan outcome nya. Penelitian ini ingin mencari kendala yang
menyebabkan penerapan anggaran berbasis kinerja belum dapat dijalankan
dengan baik yang mengakibatkan peringkat penilaian LAKIP Kabupaten
Balangan mendapatkan nilai CC dan solusi agar dapat menerapkan
penganggaran berbasis kinerja ini dengan lebih baik sebagaimana
pengimplementasian dari UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
pasal 14 ayat (1) dan (2) serta dituangkan dalam PP No. 20/2004 tentang
Rencana Kerja Pemerintah pasal 3 ayat (2). ABK merupakan sistem
penganggaran yang berorientasi pada outcome organisasi dan berkaitan
sangat erat dengan visi, misi, dan rencana strategis organisasi. Berdasarkan
uraian tersebut maka rumusan permasalahan dari penelitian ini adalah
penerapan anggaran berbasis kinerja pada Pemerintah Kabupaten Balangan
belum berjalan sesuai dengan yang diamanatkan dalam Undang-undang dan
Peraturan Pemerintah.
1.3. Pertanyaan Penelitian
Berdasarkan latar belakang di atas, maka pertanyaan riset yang
diajukan adalah sebagai berikut:
1. Kendala-kendala apa yang ada dalam sistem penganggaran
berbasis kinerja pada SKPD-SKPD di Pemerintah Kabupaten
Balangan?
2. Bagaimana teknis anggaran berbasis kinerja untuk mengatasi
kendala-kendala tersebut?
ANALISIS PENERAPAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA (Studi Kasus pada Pemerintah KabupatenBalangan)DWICA MERDEKAWATIUniversitas Gadjah Mada, 2016 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
24
3. Bagaimana kesiapan SKPD dalam menerapkan anggaran berbasis
kinerja?
1.4. Tujuan Penelitian
Penelitian ini dilakukan pada Tim Anggaran Pemerintah Daerah
Kabupaten Balangan dan pada bagian anggaran Satuan Kerja Perangkat
Daerah (SKPD) di lingkungan Kabupaten Balangan. Tujuan penelitian yang
ingin dicapai adalah:
1. Untuk mengidentifikasi berbagai kendala dan permasalahan yang
dihadapi dalam penerapan Anggaran Berbasis Kinerja pada
Pemerintah Kabupaten Balangan.
2. Untuk mengidentifikasi capaian Pemerintah Kabupaten Balangan
dalam mengimplementasikan teknis mengatasi kendala-kendala
tersebut.
3. Untuk mendapatkan gambaran mengenai kesiapan Pemerintah
Kabupaten Balangan dalam menerapkan Sistem Penganggaran
Berbasis Kinerja.
1.5. Motivasi Penelitian
Penelitian ini penting untuk dilakukan karena permasalahan tentang
penerapan Anggaran Berbasis Kinerja belum berjalan sesuai yang
diamanatkan undang-undang padahal selama ini telah dilakukan berbagai
upaya seperti sosialisasi dan pelatihan dalam penerapan ABK ini yang
pastinya telah menghabiskan berbagai macam sumber daya dalam jumlah
ANALISIS PENERAPAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA (Studi Kasus pada Pemerintah KabupatenBalangan)DWICA MERDEKAWATIUniversitas Gadjah Mada, 2016 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
25
yang tidak sedikit. Peneliti berharap dapat memberikan solusi atau saran
untuk penyelesaian permasalahan tersebut.
1.6. Kontribusi Penelitian
Manfaat yang diharapkan dari penelitian ini antara lain:
1) Manfaat teoritis, memberikan masukan bagi akademisi untuk
penelitian sejenis sebagai dasar referensi untuk pengembangan
penelitian selanjutnya.
2) Manfaat praktis, dapat menjadi bahan pertimbangan untuk:
a. Memberi masukan kepada SKPD khususnya bagian
perencanaan dan penganggaran dalam penerapan Anggaran
Berbasis Kinerja.
b. Memberi masukan kepada para pemangku kepentingan pada
Pemerintah Kabupaten Balangan dalam pengambilan
keputusan penganggaran.
1.7. Proses Penelitian
Penelitian ini akan dilakukan dengan tahapan-tahapan seperti
digambarkan dalam bagan sebagai berikut:
Pertanyaan Penelitian:
a. Kendala-kendala apa yang ada dalam sistem
penganggaran berbasis kinerja pada SKPD-
SKPD di Pemerintah Kabupaten Balangan?
b. Bagaimana teknis anggaran berbasis kinerja
untuk mengatasi kendala-kendala tersebut?
c. Bagaimana kesiapan SKPD dalam
menerapkan anggaran berbasis kinerja?
Tujuan Penelitian
Menganalisis kendala yang
dihadapi dan solusi dalam
penerapan ABK
Pondasi teoritikal
Penelitian yang dilakukan
oleh Isti’anah tentang
Implementasi dan Penerapan Anggaran
Berbasis Kinerja
Metode Penelitian
Penelitian ini menggunakan
metode kualitatif Studi Kasus
Temuan dan Analisis
Fase analisis dan interpretasi data
dilaksanakan dengan prosedur linear
dan hierarkis namun menggunakan
pendekatan interaktif (Creswell, 2014)
.
ANALISIS PENERAPAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA (Studi Kasus pada Pemerintah KabupatenBalangan)DWICA MERDEKAWATIUniversitas Gadjah Mada, 2016 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
26
Sumber: Panduan Umum Penulisan Tesis MAKSI FEB UGM 2013
Gambar 1.1 Proses Penelitian
1.8. Sistematika Penulisan
Penelitian ini akan disajikan dengan skema penulisan sebagai berikut.
BAB I PENDAHULUAN
Pada bab ini dijelaskan latar belakang permasalahan, rumusan masalah,
pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, kontribusi penelitian, motivasi
penelitian, proses penelitian, dan sistematika penulisan.
BAB II KAJIAN PUSTAKA
Pada bab ini dijelaskan mengenai anggaran, anggaran berbasis kinerja,
sistem akuntabilitas kinerja instansi pemerintah, penelitian terdahulu
tentang anggaran berbasis kinerja, dan latar belakang kontekstual anggaran
berbasis kinerja pada Pemerintah Kabupaten Balangan.
BAB III DESAIN RISET
Pada bab ini dijelaskan tentang rasionalitas penelitian, metode dan
pendekatan penelitian, jenis data dan teknik pengumpulannya, analisis dan
interpretasi data, serta realibilitas dan validitas data.
ANALISIS PENERAPAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA (Studi Kasus pada Pemerintah KabupatenBalangan)DWICA MERDEKAWATIUniversitas Gadjah Mada, 2016 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/