VoorwoordHet is eindelijk zo ver, de grote dag is aangebroken waarop ik
mijn inspanning gedurende enkele jaren kan bekronen met de
afronding van mijn studie. Het heeft een poosje geduurd vanwege
enkele obstakels die ik moest overwinnen. Iets dat mij altijd zal
bijblijven, is dat macht soms tot excessen kan leiden, die de
toets van het recht niet kan doorstaan. Toch prevaleert dit
onrecht ondanks waarborgen in het recht vanwege het feit dat de
hand boven het hoofd van een tiran wordt gehouden. Ook is het soms
proces-economisch (het financieel plaatje van een rechtsproces)
niet verstandig om een beroep te doen op deze waarborgen, want het
kost veel tijd en geld om in rechte te worden hersteld. Verder is
het zo dat een klokkenluider (zoals een individu wordt genoemd die
aan de bel trekt) er meestal niet zonder kleerscheuren vanaf komt.
Dit is de directe aanleiding geweest om een thesis te schrijven
over good governance in relatie tot mensenrechten. Indien één of
andere gek, besluit om een aanslag te plegen, zijn de gevolgen
direct te overzien, maar bij bad governance is de schade niet direct
merkbaar.
Ik wil een ieder bedanken die op welke wijze dan ook een bijdrage
heeft geleverd aan de totstandkoming van mijn thesis. Het zou niet
eerlijk zijn om iemand over het hoofd te zien, toch kom ik er niet
onder uit om enkele namen te noemen w.o. mijn vader, tante Rita en
Mevr. Waterval.
1
Paramaribo, december 2013
F.Ilahi
Inleiding Een recht, is een eis die met recht en reden wordt omkleed. Ik heb
recht op de goederen in mijn boodschappentas als ik ervoor betaald
heb. Burgers hebben het recht een president te kiezen, als de
grondwet van hun land dat garandeert en een kind heeft het recht
meegenomen te worden naar de dierentuin, als haar ouders dat
beloofd hebben. Dit zijn allemaal dingen die mensen terecht mogen
verwachten, omdat een andere partij hierover beloftes of garanties
gedaan heeft.
Volgens Van Dale is recht een zaak of omstandigheid die men
rechtens mag opeisen, Morton E. Winston1 definieert rechten als: “An agent [A]
has a right [R] to a particular good [G] if and only if the possession of the right [R] by agent
1 Morton E. Winston, On the Individuality and Independence of Human Rights, 1999 [Monograph].
2
[A] provides the basis for a justified moral or legal claim that other members of society
have duties [D] to protect agent [A’s] enjoyment of [G].’ Winston further explains that the
particular goods [G ]referred to can range over many different sorts of things e.g.
interests, liberties and powers, or access to the necessary means of satisfying one’s
interests or exercising one’s liberties or powers.”
Maar mensenrechten verschillen enigszins van deze rechten, in die
zin dat ze niet steunen op beloftes of garanties van een andere
partij. Iemands recht op leven hangt niet af van het feit dat
iemand beloofd heeft om hem of haar niet te doden, alhoewel hun
leven daarvan kan afhangen, hangt hun recht op leven niet daarvan
af. Hun recht op leven hangt slechts van het mens zijn
af. Dat is zo bij mensenrechten.
Mensenrechten aanvaarden, betekent accepteren dat iedereen het
recht heeft om te eisen. Deze eis is uiteindelijk een morele eis
en berust in beginsel op morele waarden. Op een dergelijke manier
uitgedrukt, heeft deze eis weinig steun nodig. Wij zijn het
allemaal over eens, dat er bepaalde aspecten zijn van ons leven,
ons wezen, die onschendbaar zijn en die niemand anders zou mogen
of kunnen schenden, omdat ze essentieel zijn voor ons wezen, wie
we zijn en wat we zijn.2
Het zijn met name deze rechten die onder druk staan wanneer
leiders tegen elke prijs aan de macht willen blijven. Vrijheid van
meningsuiting, vrijheid van vereniging, vrijheid van godsdienst en
levensovertuiging worden vaak beperkt of vertrapt. Mensenrechten
2 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999.
3
zijn van essentieel belang voor de vrijheidssfeer van het individu
en voor een samenleving die hier de voorwaarden voor schept. Ook
zijn deze rechten belangrijke randvoorwaarden voor duurzame
ontwikkeling. Mensenrechten geven burgers inspraak in de wijze
waarop hun land wordt bestuurd en hun samenleving wordt ingericht.
Ze vormen daarmee de grootste bedreiging voor de positie van niet
democratische machthebbers, want het zijn deze rechten die het
volk in staat stelt haar wil in collectief verband te uiten, en
het grootste heikele punt voor die landen die het sterkst hechten
aan hun nationale soevereiniteit. Het zijn deze rechten die bij de
bestrijding van terrorisme in het gedrang dreigen te komen, zoals
het verbod op foltering en het recht op een eerlijke rechtsgang.3
Er bestaan twee categorieën mensenrechten namelijk:
Burgerrechten en Politieke rechten;
Sociale rechten, Economische rechten en Culturele rechten
(ESC-rechten).
De relatie tussen bovengenoemde rechten is dat burgerrechten en
politieke rechten onmisbaar zijn voor het realiseren van rechten
die betrekking hebben op de economische, sociale en culturele
ontwikkeling van de mens (ESC-rechten), en zijn van essentieel
belang voor het permanent waarborgen van mensenrechten. Vaak wordt
beweerd dat burgerrechten en politieke rechten alleen kunnen
worden gerealiseerd wanneer er sprake is van een bepaalde mate van
ontwikkeling, terwijl dat in de meeste gevallen onjuist is.
Integendeel, deze rechten zijn van essentieel belang voor de
3 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999.
4
ontwikkeling van een welvarende, democratische samenleving. Een
bevolking die vrij haar stem kan uitbrengen, die vrijuit kan
spreken en die zich vrij kan organiseren, zal eerder economische
vooruitgang en ontwikkeling bereiken dan een bevolking die
verstoken is van deze rechten.4
Burgerrechten en politieke rechten geven mensen de instrumenten in
handen om hun behoeften en wensen te uiten en hun regering tot
actie te bewegen. Tegelijkertijd moet worden benadrukt dat een
verbetering van de mensenrechtensituatie niet van de ene op de
andere dag kan worden bewerkstelligd en dat de realisatie van
mensenrechten inzet vereist, ook indien resultaten moeilijk
realiseerbaar blijken.
Uit artikel 1 en 2 van de meeste mensenrechteninstrumenten valt af
te leiden dat staten primair verantwoordelijk zijn voor het
waarborgen van fundamentele rechten en vrijheden. Staten dienen
dit o.a. transparant, effectief en efficiënt te doen. Tot deze
conclusie kwamen diverse wetenschappers ook, nadat zij zich hebben
geheroriėnteerd over de rol van de overheid na de introductie van
het concept van good governance in een rapport5 van de Wereldbank in
de jaren tachtig van de vorige eeuw over de Sub- Sahara regio.
Tot deze conclusie kwam de VN-mensenrechten commissie in de
volgende twee resoluties:
Resolutie 2000/64 Millennium Declaration waar een link wordt gelegdtussen good governance en de beleving van mensenrechten.
4 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999.5 Worldbank Report 1980, blz 85 t/m 88
5
Resolutie 2001/72 waar de rol van good governance en human rights na de proclamatie van de MDG’s ( Millennium Development Goals) verder is uitgewerkt.
Het is niet zonder redenen dat er een link is gelegd tussen beide
concepten. Beide concepten streven naar een samenleving, waarbij
burgers een menswaardig bestaan kunnen leiden, met een robuust
effectief en efficiënt functionerend openbaar bestuur. Verder is
er inspraak in het te voeren beleid. Kortom de relatie
tussen burger en overheid verloopt langs goed gereguleerde
instituties die effectief en efficiënt functioneren en de toets
van het recht kunnen doorstaan. Het vermoeden bestaat dat het
concept van good governance het gewenste klimaat kan scheppen, waarin
de menselijke waardigheid kan worden gewaarborgd.
De probleemstelling van deze thesis luidt daarom als volgt:
Op welke wijze kan het concept van Good Governance de implementatie van
mensenrechten bevorderen?
Om antwoord te geven op deze vraag zal gebruik worden gemaakt van
de volgende deelvragen:
1. Wat zijn mensenrechten?2. Wat is good governance en welke elementen bevat dit concept?3. Op welke manier kan het concept van good governance de staat
helpen om beter invulling te geven aan het beschermen mensenrechten?
In hoofdstuk 1 zal antwoord gegeven worden op de vraag wat
mensenrechten zijn aan de hand van de rechtsfilosofie. In
hoofdstuk 2 zal het concept van good governance nader worden bekeken.
In hoofdstuk 3 zal gekeken worden op welke manier het concept van
good governance een bijdrage kan leveren bij de totstandkoming van
6
beleid.
Hoofdstuk 1 Mensenrechten in een notendopSoms zijn elementaire filosofische vraagstukken van praktisch
belang voor het opbouwen van een betoog, want als dit niet
gebeurt, kan het betoog worden beschouwd als te zijn een
wolkenkrabber gebouwd op los zand. In paragraaf één zal het betoog
gericht zijn op de filosofische benadering van het concept van
mensenrechten. In paragraaf twee van dit hoofdstuk zullen de
kenmerken van mensenrechten worden betoogd. In paragraaf drie
zullen de vier vormen van rechten de revue passeren. In paragraaf
vier zullen de categorieën van mensenrechten worden
geïntroduceerd. In paragraaf vijf zullen de verantwoordelijkheden
van diverse actoren om het hoger recht te waarborgen worden
belicht, gekoppeld aan de in de vorige paragraaf gepresenteerde
categorieën mensenrechten. In paragraaf zes zullen de diverse
categorieën van individuen worden gepresenteerd.
1.1. Een filosofische blik op het concept van
mensenrechtenP.B. Cliteur6 betoogt in zijn publicatie de filosofie van
mensenrechten dat er drie methoden zijn om het concept van
mensenrechten te benaderen namelijk:
1. De filosofische ethische benadering.7
6 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999.7 Volgens Cliteur kan ook gesproken worden van een natuurrechtelijke benadering.
7
2. De positief rechtelijke benadering.3. De moderne benadering.
De Filosofische ethische benadering houdt in dat
“.......mensenrechten worden beschouwd als de fundamentele waarden
die door het recht moeten worden beschermd of waarop het recht is
gebaseerd”8 Waarom deze benadering zo wordt genoemd, is dus
duidelijk. Bepaalde ethische waarden vormen de basis voor de
mensenrechtelijke status van het recht. Deze benadering gaat ervan
uit dat mensenrechten behoren tot het hoger recht9.
De rechtsfilosoof Mavis stelt dat met mensenrechten bij deze
benadering wordt bedoeld: “zulke rechten zijn noodzakelijk voor
een leven dat overeenkomt met de menselijke waardigheid, en gelden
ondanks de politieke cultuur waarin een individu leeft, en
ongeacht de juridische positivering”10 Dit wordt ook wel het
universaliteitsbeginsel genoemd.
Een tweede benadering is, zoals eerder gesteld de positief
rechtelijke benadering. Deze benadering bestaat uit twee domeinen
namelijk:
De menselijke waardigheid welke volgens de natuurrechtsfilosofen wordt omschreven als het hoger recht.
Het domein van het positief of gesteld recht. Je kan bij dezebenadering pas een beroep doen op een rechtsregel, indien
8 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, blz 13.9 De natuur rechtsleer gaat uit van drie niveau's van rechten.10 C.W. Mavis, Een natuurlijke historie van mensenrechten, Gouda Quint,verschenen in P.B. Cliteur
RED. mensenrechten, blz. 27-77, blz 28.
8
deze gepostiveerd is.11
Opgemerkt kan worden dat wat niet is opgenomen in verdragen of
constituties in principe behoort tot het domein van de menselijke
waardigheid, maar niet tot het domein van mensenrechten, omdat zij
niet gepositiveerd zijn.
Het concept van mensenrechten dat is vastgelegd in o.a. de
Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM) en andere
mensenrechtenverdragen kan niet herleid worden tot één van de
voorgaande benaderingen. Volgens P.B. Cliteur is er een tussenweg
gevolgd die hij de moderne benadering noemt. Een belangerijk
kenmerk van deze benadering is het universaliteitsprincipe,
hetgeen inhoudt dat mensenrechten altijd en overal voor alle
mensen gelden. Dit blijkt vooral uit de tekst van de UVRM en de
overige mensenrechteninstrumenten die hierna volgden.
Dit kan volgens P.B. Cliteur worden beschouwd als de moderne visie
van mensenrechten die een lange geschiedenis en een brede
filosofische basis heeft. In de volgende paragraaf zal samen met
de kenmerken van de moderne rechten, de historische ontwikkeling
van mensenrechten worden beschreven.
De moderne visie zoals gepostuleerd door P.B. Cliteur beslaat niet
alleen de verdragsnormen. Juister zou zijn te spreken van een
benadering bekend in de rechtsfilosofie onder de naam fundamentele
waarde die geen onderscheid maakt tussen verdragsnormen en
11 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, blz 13.
9
constitutionele normen, mensenrechten en grondrechten of
geschreven recht en ongeschreven recht.
1.2. De kenmerken van moderne mensenrechten
Aanvankelijk werd het natuurrecht en het positief recht, strikt
gescheiden gehouden. Hier is verandering in gekomen toen de
wetgever het hoger recht heeft gecodificeerd. Volgens P.B. Cliteur
hebben moderne mensenrechten vijf kenmerken12 die verband houden
met de historische ontwikkeling van de hedendaagse moderne
mensenrechten.
-Het eerste kenmerk is dat mensenrechten subjectieve rechten zijn,
die worden ontleend uit het objectief recht. Deze rechten hebben
een hogere status dan de alledaagse rechten. Eén van de vroege
manifestaties van dit fenomeen vinden wij in de Griekse tragedie
Antigone. Deze dame was de dochter van de toenmalige koning en
koningin van Thebe. Haar broers kwamen om in een broederstrijd om
de troon. De troonopvolger besloot om èèn broer met alle eer te
begraven, en verbood om de andere te begraven vanwege het feit dat
hij hem aanmerkte als verrader. Zij beriep zich op een hoger
recht, een goddelijk recht dat hoger is dan het vorstelijk recht.
Helaas is het niet zo best afgelopen met de bewuste dame, want de
vorst besliste dat zij levend verbrand moest worden. Hij kreeg de
kans daartoe niet, want zij verhing zichzelf. De toevallige
voorzienigheid wilde dat er een liefdesrelatie tussen de bewuste
dame en de zoon van de vorst gaande was. Deze begaan door het lot
van zijn geliefde beroofde zichzelf van het leven. Uit het verhaal
12 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, blz 20 t/m 36.
10
halen wij twee belangrijke zaken13:
1. Zij beroept zich op een hoger rechtvaardigheid.2. Dat hoger recht beschouwt zij als iets dat de macht van de
vorst, de statelijke wetgever, beperkt.
Met deze Griekse tragedie is getracht te illustreren dat
mensenrechten behoren tot het hoger recht. Volgens het
natuurrechtsdenken is er een verschil tussen het recht van de
goden (hoger recht) en het recht geschapen door de mens. Bij
eventuele strijdigheid prevaleert het eerste.
Indien wij het bovenstaande vanuit een filosofische ethische
optiek benaderen dan kan gesteld worden dat er sprake was van
mensenrechten. Maar deze rechten waren niet gebaseerd op formele
documenten, dus vanuit een positief rechtelijke benadering was er
geen sprake van mensenrechten.
Een ander bewijs dat dit hoger recht bestaat en dat er door de
tijden heen een beroep op is gedaan, vinden wij in de
onafhankelijkheidsverklaring van de Verenigde Staten van America
(VS) van 1776. Dit blijkt uit de volgende passage uit de
constitutie:“When in the Course of human events, it becomes necessary for one
people to dissolve the political bands which have connected them with another, and to
assume among the Powers of the earth, the separate and equal station to which the Laws
of Nature and of Nature's God entitle them, a decent respect to the opinions of mankind
requires that they should declare the causes which impel them to the separation.”
Suriname kende een soortgelijke tekst in de preambule van de
Grondwet van 1975, helaas is slechts een surrogaat van het hoger
recht overgebleven in de Grondwet van 1992.
13 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, blz 22 t/m 23.
11
De waarborging van de menselijke waardigheid en bescherming tegen
de soeverein vinden wij in de volgende passage van de constitutie
van de VS :“We hold these truths to be self-evident, that all men are created equal, that
they are endowed by their Creator with certain unalienable Rights, that among these are
Life, Liberty and the pursuit of Happiness.” Er wordt in de constitutie van de
VS steeds een beroep gedaan op:
De waarheid dat iedereen gelijk geboren is;
De overtuiging dat mensen van de Schepper bepaalde
onvervreemdbare rechten hebben.
Uit bovengenoemde opsomming kan het gelijkheidsbeginsel en het
recht op gelijke behandeling worden gedestilleerd
(universaliteitsbeginsel). De constitutie van de VS vertoont een
overeenkomst met de tragedie van Antigone vanwege het feit dat
zowel de kolonisten als Antigone het hoger recht toeschrijven aan
God. Maar de kolonisten zijn verder gegaan en hebben
gespecificeerd, wat de rechten inhouden. De waarde die de
kolonisten als onvervreemdbaar hebben gekwalificeerd zouden later
de grondslag vormen voor de latere verdragsrechtelijke
mensenrechtennormen en grondwetten.
-Een tweede kenmerk van mensenrechten is dat het gecodificeerd
hoger recht is. Codificatie houdt in het optekenen van het recht.
Codificatie van het eerder genoemd hoger recht, was nodig om
rechtszekerheid te verschaffen. Als gekeken wordt naar de Griekse
tragedie vanuit het perspectief van de vorst kon hij mogelijk het
volgende tegenargument formuleren op de claim van Antigone:
12
dat hetgeen aangehaald is als hoger recht wel op zijn plaats is,
maar dat hij een andere opvatting heeft m.b.t. het recht van
goden. Codificatie verschaft duidelijkheid over de normen. Indien
het recht waarop Antigone zich beriep gecodificeerd was, zou zij
een beroep daarop kunnen doen en zou de koning hiermee rekening
hebben gehouden bij het nemen van zijn besluit.14
-Het derde kenmerk, houdt verband met de vraag wat het verschil is
tussen het “gecodificeerd hoger recht” en het “gewone”recht?
Antigone en de Amerikaanse kolonisten beriepen zich op het hoger
recht ter bescherming van het onrecht welke werd veroorzaakt door
het recht van de souverein. Op een bepaald moment is men tot het
inzicht gekomen dat dit hoger recht gecodificeerd moest worden,
zodat het voor iedereen duidelijk was wat hieronder moest worden
verstaan. Maar door deze codificatie is bovengenoemd hoger recht
onderdeel geworden van het positief recht.15
De positivering van het hoger recht heeft volgens Cliteur16 geen
invloed op haar status, omdat het hoger recht inhoudelijk
verschilt van het alledaags recht en op deze manier zijn speciale
status heeft behouden.17 Constituties en verdragen zijn
immers moeilijk veranderbaar, en worden documenten waarin het
hoger recht gecodificeerd is op plechtige wijze ondertekend en
beschermd. Dit blijkt ook uit preambules van zowel constituties
14 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, blz 23 t/m 25.
15 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, blz 25 t/m 29.16 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, ars aequi libri, 1999. blz 25 t/m 29.17 Meestal is er een gekwalificeerde meerderheid nodig, en kan deze niet via de gebruikelijke
wetgevingsprocedure geschieden.
13
als verdragen.
-Een vierde kenmerk is dat het afdwingbaar is bij de rechter.18
Dit kenmerk houdt in dat wij een besluit van de soeverein19 aan de
rechter kunnen voorleggen. De rechter toetst dit primair aan het
gecodificeerd hoger recht (grondwet en mensenrechtenverdragen),
maar er is ook een ontwikkeling in de jurisprudentie te merken,
waarbij de rechter enkele beginselen van het ongeschreven hoger
recht heeft aanvaard. Hierbij wordt o.a. gedacht aan de Algemene
Beginselen van Behoorlijk Bestuur (ABBB).
Deze ontwikkeling heeft zich in het Nederlands recht (Suriname was
toen kolonie van Nederland vandaar dat het ook voor Suriname
geldt) voorgedaan na het zogenaamde Zutphense water arrest,
waarbij de rechter heeft gekozen voor een ruimere interpretatie
van de wettelijke definitie van de term onrechtmatige daad. Verder
zien wij dat de rechter het bestaan van enkele beginselen in
andere uitspraken, bekend onder de verzamelnaam algemene
beginselen van behoorlijk bestuur, heeft erkend. Dit is onderdeel
van de vaste jurisprudentie. Dit bewijst dat de rechter naast het
bestaan van het gecodificeerd hoger recht ook beginselen van het
hoger recht erkent, en beslissingen van de soeverein hieraan
toetst.
-Het vijfde kenmerk is bekend onder het universaliteitsbeginsel.20
18 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, blz 29 t/m 34.
19 Afhankelijk werd hiermee bedoeld de vorst met wie een sociaal contract werd gesloten, maar met de opkomst van moderne staten wordt hieronder verstaan bestuursorganen of openbaar bestuur.
20 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999. pg 36
14
Het universaliteitsbeginsel houdt in dat het hoger recht altijd,
voor elk individu ongeacht ras, cultuur, godsdienst of andere vorm
van distinctie geldt. Dit werd reeds onderschreven in de
constitutie van de VS. De rechtspraktijk wees echter iets anders
uit. Dit blijkt uit het feit dat slavernij bestond, terwijl de
constitutie sprak over vrijheden van de menselijkheid. Een andere
paradox is dat de Amerikaanse constitutie is afgekondigd op een
stoep welke normaal gesproken werd gebruikt om slaven te veilen,
en de in de constitutie genoemde rechten niet golden voor deze
individuen. De dag volgende op haar afkondiging werden er slaven
geveild op die bewuste stoep. 1.3. Vier categorieën rechten
verband houdende met de menselijke waardigheid.Het woord recht kan volgens P.B. Cliteur 21 op 4 verschillende
manieren worden gebruikt. Dit kan voor verwarring zorgen, indien
ze door elkaar worden gebruikt. Zo kan er een onderscheid van
rechten worden gemaakt tussen:
1. Gewone juridische rechten.2. Mensenrechten als constitutionele norm en verdragsnormen.3. Morele mensenrechten.4. Mensenrechten als universele of natuurlijke rechten.
Categorieën 1 en 2 behoren tot het positief recht en 3 en 4
behoren tot moraal, fatsoen en ethiek. Alle 4 categorieën behoren
tot de moderne mensenrechten.
-Sub 1 is het minst controversiële van de bovengenoemde opsomming.
Als je bijvoorbeeld wilt weten wie landsdienaar is en wie niet,
kijk je bijvoorbeeld naar artikel 1 van de Personeelswet. Soms
21 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999. pg 37 t/m 42
15
heeft de wetgever gebruik gemaakt van vage normen, dan kunnen we
zoeken naar wat over dit onderwerp bepaald is door rechters in
jurisprudentie (rechtersrecht), gewoonte en rechtsbeginselen om de
vage normen te interpreteren.22
-Sub 2 deze rechten onderscheiden zich van het positief recht,
vanwege de plechtige belofte tot waarborging die gepaard gaat met
de proclamatie van deze rechten, zoals eerder betoogd in de vorige
paragraaf. Dit zijn bijvoorbeeld mensenrechten normen die terug te
vinden zijn in de grondwet en de verdragen (gecodificeerd hoger
recht). Ter onderscheiding van het gecodificeerd gewone recht en
gecodificeerd hoger recht wordt in de rechtsfilosofie gesproken
over gewone wetten en fundamentele wetten.23
-Sub 3, deze rechten zijn controversieel, omdat er een lange
discussie aan vooraf is gegaan. Burke en Betham hebben
bijvoorbeeld betoogd dat een individu pas een recht bezit, indien
deze gepositiveerd is. Verder heeft Betham betoogd dat er verschil
is tussen regels van behoren en regels van zijn (sein en sollen)
die verder zijn uitgewerkt door John Austen. De erkenning van
beginselen van behoorlijk bestuur in de rechtspraak heeft het
bestaan van deze categorie van rechten bevestigd. Met de receptie
van de Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur (ABBB) in de
vaste jurisprudentie zijn de argumenten van Burke en Betham
enigszins weerlegd. Weliswaar wordt deze theorie gebruikt om
handhaving van regelgeving te analyseren.24
22 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999. pg 37 t/m 3823 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999. pg 38 t/m 3924 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, pg 39 t/m 40.
16
-Sub 4, deze rechten gelden altijd voor alle volkeren en naties.
Hierbij wordt de filosofisch ethische benadering van mensenrechten
bedoeld, zoals beschreven in paragraaf 1 van dit hoofdstuk.25
1.4. Categorieën gecodificeerd hoger rechtHet Verenigde Naties (VN) Handvest, aangenomen op 26 juni 1945,
bepaalt dat het fundamentele doel van de VN bestaat uit:
“opeenvolgende generaties van het oorlogsgeweld te vrijwaren” en
“herbevestiging van het geloof in de fundamentele mensenrechten,
in de waardigheid en waarde van de menselijke persoon en in de
gelijke rechten van man en vrouw”. Opmerkelijk is dat de
formulering overeenstemt met de tekst van de constitutie van de
VS. De UVRM, uitgewerkt door de Mensenrechtencommissie, één van de
organen van de Verenigde Naties, werd op 10 december 1948 door de
Algemene Vergadering van de VN (AVVN) aangenomen. Na de verklaring
zijn er ter vrijwaring van schending van deze principes zijn zeven
mensenrechtenverdragen26 of instrumenten gemaakt welke als volgt
luiden:
Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten (ESCR-verdrag).
Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke rechten (BUPO-verdrag).
Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van Alle Vormen van Rassendiscriminatie (ICERD).
Verdrag inzake de Uitbanning van Alle Vormen van Discriminatie tegen Vrouwen (CEDAW).
Verdrag tegen Foltering en Andere Wrede Onmenselijke of Vernederende Behandeling en Bestraffing (CAT).
Verdrag inzake de Rechten van het Kind (CRC). Internationaal Verdrag inzake de Bescherming van de Rechten
25 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, pg 40 t/m 41.26 Op grond van A/59/254 zijn er zeven mensenrechteninstrumenten die gebaseerd zijn op de UVRM.
17
van Alle Migranten Werknemers en de Leden van hun Familie.
De United Nations Development Program (UNDP) is op basis van
bovengenoemde instrumenten gekomen tot onderstaande onderverdeling
van mensenrechten die als standaard27 zal gelden voor deze thesis28:
(i) Civil and political rights uphold the sanctity of the individual before the law and
guarantee his or her ability to participate freely in civil, economic, and political
society. -Civil rights include such rights as the right to live, liberty, and
personal security; the right to equality before the law; the right to protection from
arbitrary arrest; the right to the due process of law; the right to a fair trial; and the
right to religious freedom and worship. -
Political rights guarantee involvement in public affairs, and include such rights as
the right to speech and expression; the right to assembly and association; and the
right to vote and political participation.29
(ii) Economic, social, and cultural rights promote individual flourishing, social and
economic development, self-esteem, and identity. -Economic and social rights
include such rights as the right to a family; the right to education; the right to
health and well-being; the right to work and fair remuneration; the right to form
trade unions and free associations; the right to leisure time; and the right to social
security. -Cultural rights maintain and promote sub-national cultural affiliations
and collective identities, and protect minority communities against the incursions of
national assimilationist and nation-building projects. They include such rights as the
right to the benefits of culture; the right to indigenous land, rituals, and shared
cultural practices; and the right to speak one’s own language and to ‘mother tongue’
education.30
27 Er is hiervoor gekozen vanwege het feit dat deze benadering rekening houdt met alle maatschappelijke groepen
28 De keuze is gevallen voor deze onderverdeling vanwege het feit dat dit gebruikt wordt door de UNDP om beleidsmaatreglen een mensnerechten dimensie te geven.
29 Indicators for Human Rights Based Approaches to Development in UNDP Programming: A Users Guide, 2006,UNDP blz. 4.30 Indicators for Human Rights Based Approaches to Development in UNDP Programming: A Users
18
1.5. Verplichtingen van de staat
Het feit dat de mondiale samenleving steeds complexer wordt, zorgt
dat in toenemende mate de vraag naar de verantwoordelijkheden en
aansprakelijkheid van niet statelijke actoren op het gebied van
mensenrechten groter wordt. Het begrip mensenrechten is van
oudsher hoofdzakelijk verbonden met de verhouding tussen overheid
en burger (de verticale werking van mensenrechten). Die verhouding
is echter voortdurend in ontwikkeling en niet-statelijke actoren
oefenen in toenemende mate invloed uit op de rechten en vrijheden
van het individu (de horizontale werking van mensenrechten).
Evenals bij overheden kan deze ontwikkeling positief dus
bevorderend zijn, of negatief en dus schendend zijn. Op basis het
bovenstaande zijn er twee categorieën van actoren die een
verplichting hebben om de menselijke waardigheid te waarborgen
namelijk: rechtssubjecten en het openbaar bestuur (souverein).
Private personen31 zijn de moral duty-bearers. Tussen private personen
kunnen de onderstaande conflicten ontstaan:
Een intra-rechtelijk, totaal conflict
Als theoretisch voorbeeld kan hier gelden het recht op leven
versus het recht op leven. In praktijk deed de casus zich voor in
wat men de zaak van de tweeling Jodie en Mary32 heeft genoemd.
Beide zusters waren aaneengegroeid ter wereld gekomen. Vanuit
medisch oogpunt dienden zij te worden gescheiden. Slechts door de
dood van Mary kon het leven van Jodie worden gered.33 Een dergelijk
Guide, 2006,UNDP blz. 4.31 VN resolutie A53/144.32 Re A(Children)(Conjoined Twins: Medical Treatment) N° 1(2000) Human Rights Law Reports, 721.33 Andere voorbeelden van Constitutional Dilemmas: uitspraak Europese Hof voor de Rechten van de
Mens ( E.H.R.M.) van 25 januari 2007 in de zaak Eslei/Oostenrijk i.v.m. ouderlijke macht over
19
dilemma wordt in de literatuur constitutionele dilemma genoemd.34
Een intra-rechtelijk, partieel conflict
Het recht op vrije meningsuiting versus het recht op vrije
meningsuiting kan hier als theoretisch voorbeeld worden geciteerd.
Bijvoorbeeld de vóór- en tegenstander willen op hetzelfde moment
op dezelfde locatie hun mening tot uiting brengen middels een
vreedzame loop door de straten van Paramaribo. Het is
duidelijk dat er wrijvingen zullen ontstaan die het vreedzaam
karakter van de loop zullen verstoren.
Een interrechtelijk, totaal conflict
Als voorbeeld kan hier het recht op leven versus het recht op
privacy gelden. De situatie wordt hoogst problematisch wanneer een
patiënt de beslissing neemt om een einde te maken aan zijn leven
(zelfmoord), doch dit zelf niet meer kan uitvoeren en zich hiertoe
wil laten bijstaan door een derde.
Een interrechtelijk, partieel conflict
In de rechtspraktijk vormen zij ook de hoofdmoot van
conflicterende mensenrechten. Zo kan het recht op een eerlijk
proces, inclusief het vermoeden van onschuld, zoals verwoord in
art.6 Europees Verklaring voor de Rechten van de Mens (E.V.R.M.)
conflicteren met het recht op vrije meningsuiting (art.10
E.V.R.M.), zoals blijkt uit de uitspraak van het Europees Hof voor
de Rechten van de Mens (EHRM) op 27 juni 2000 in de zaak
Constantinescu /Roemenië, of het recht op vrijheid van godsdienst
en moraal (art.9 E.V.R.M.) met opnieuw het recht van vrije
kinderen; uitspraak E.H.R.M. van 18 mei 2006 in de zaak Rozanski/Polen i.v.m. vaststelling van ouderschap; uitspraak E.H.R.M. van 10 april 2007 (Grote kamer) in de zaak Evans/Verenigd Koninkrijk i.v.m. al dan niet implantatie van een I.V.F.-foetus
34 Het leven van beide was in gevaar, de ingreep was noodzakelijk maar zou resulteren in de dood van een van de twee.dit is het constitioneel dilemma want door het schenden van het recht op leven van een van de twee, kan de andere leven.
20
meningsuiting, zoals blijkt uit de uitspraken van het EHRM op 31
januari 2006 in de zaak Giniewski/Frankrijk en van 31 oktober 2006
in de zaak Klein/Slovakije.
De groeiende invloed van niet-statelijke actoren35 op de
mensenrechtensituatie in een land laat onverlet dat de overheid
primair verantwoordelijk is voor het beschermen en bevorderen van
mensenrechten. Ernstige strafbare feiten als terrorisme en
mensenhandel kunnen leiden tot grove inbreuken op fundamentele
rechten van de slachtoffers, zoals het recht op leven en het recht
op vrijheid, maar het is de taak van de overheid om hier een einde
aan te maken. De overheid heeft immers de plicht om haar burgers
te beschermen. Desalniettemin heeft het individu ook een stukje
eigen verantwoordelijkheid om zoveel mogelijk conflicten te
voorkomen. De wetgever heeft getracht middels wetgeving zoveel
mogelijk conflicten te voorkomen, en waar deze conflicten
überhaupt ontstaan dit gedrag te bestraffen.
De verantwoordelijkheden die voortspruiten uit het gecodificeerd
hoger recht kunnen als volgt worden onderverdeeld :
To fulfill. To protect. To respect.
In de volgende kruistabel36 zijn de verantwoordelijkheden van
staten die meestal zijn opgenomen in artikel 1 en 2 van de meeste
mensenrechten instrumenten gekoppeld aan de soort mensenrechten.
35 VN resolutie A53/14436 Indicators for Human Rights Based Approaches to Development in UNDP Programming: A Users Guide,
2006,UNDP blz. 6.
21
Elements for Column I in the table measure the degree to which states are responsible for
violating human rights (e.g. measures of incidences of torture, or acts of discrimination in
public health authorities).Elementents for Column II measure the degree to which states
are able to prevent non-state actors and other third parties from violating human rights
(e.g. incidences of third party deprivation of liberty or denial of access to private sector
health provision). Elements for Column III measure the degree to which states provide the
necessary resources and policies for realizing and promoting the protection of human
rights (e.g. investment in police training on issues of torture and inhuman treatment or
investment in the infrastructure for health, education and welfare).37
Opmerkelijk is dat dit lijkt op een forum van democratie (Trias
Politica) zoals geïntroduceerd door Plato.38 Net als Plato zijn
forum heeft dit forum ook drie pilaren of kolommen zoals hierboven
beschreven. Deze drie kolommen dragen de menselijke waardigheid,
en heeft als fundament het hogerrecht. In het kader van deze
thesis zal dit forum van fundamentele rechten worden genoemd.
37 Indicators for Human Rights Based Approaches to Development in UNDP Programming: A Users Guide, 2006,UNDP blz. 6.
38 Het forum van democratie van Plato gaat uit van van drie maatschappelijke groepen in tegenstelling tot Montesquieu die uitgaat van de drie machten welke tezamen het openbaar bestuur vormen.
22
De kolommen hierboven beschreven, dragen het mensenrechtensysteem.
Wanneer een van de kolommen haar last niet draagt, heeft deze
invloed op de andere twee kolommen. De last die andere kolommen
moeten dragen, wordt vergroot en de kans op instorting neemt toe.
1.6. Categorieën van individuen gekoppeld aan het forum
van mensenrechten.Op basis van diverse handboeken over mensenrechten kunnen er drie
groepen van individuen of right bearers zijn, die in de onderstaande
kruistabel zijn weergeven :
Welgestelde
individuen of
individuen met
goede netwerken
Maatschappelijk
zwakke groepen
Achtergestelde groepen
Degen die
vrijelijk toegang
hebben tot de
instituten van de
Staat en alle
rechten genieten.
Degene die vanwege
diverse problemen
niet volledig toegang
hebben tot de
instituten van de
Staat en het genot
van de rechten is ook
beperkt.
Degene die op zichzelf
geen toegang hebben tot
de instituten van de
Staat en weinig tot geen
genot hebben van de
rechten . Het lijkt mij
goed te vermelden dat
deze groep kwetsbaar is
voor nepotisme omdat ze
zelf geen toegang hebben
en al gauw blij zijn met
een dode mus bij wijze
23
van spreken. Hun positie
is zeer kwetsbaar en
achtergesteld. Het
vermoeden bestaat dat
deze groep gebruikt
wordt als stem vee.
Jammer genoeg kan dit
niet hard gemaakt worden
door onderzoek en blijft
het bij een vermoeden.
In dit geval kan
geconcludeerd
worden dat alle
drie kolommen
zoals bedoeld in
de vorige
paragraaf
(obligation to fulfil,
respect en protect)
hun gewicht
dragen. Bij een
geval van
schending van een
recht heeft het
individu toegang
tot alle
instituten om het
In dit geval is er
mogelijk iets mis met
één van de kolommen.
Er is sprake van
mensenrechten, maar
er zijn beperkingen.
In dit geval is het
systeem ingestort. Er
sprake van willekeur
welke gekenmerkt wordt
door het recht van de
sterkste. Er is hier dus
een verwarring ontstaan
tussen rechten en
gunsten. Als voorbeeld
mag dienen een
onvermogende of minder
draagkrachtige die via
de politiek in
aanmerking komt voor een
kaart van een kaart voor
vrije geneeskundige
behandeling bestemd voor
24
onrecht dat hem is
aangedaan recht te
zetten.
deze categorie.
Betrokkene heeft langs
de normale weg
geprobeerd aan deze
kaart te komen maar
heeft nul op het rekest
gekregen.
Ook is het mogelijk dat bepaalde groepen in een bepaalde
samenleving achtergesteld zijn, dit zijn zwakke - en
achtergestelde groepen (naast de groepen die volledig toegang
hebben). Daarom is het van belang om de diverse maatschappelijke
groepen te identificeren. Ook is het van belang om een duidelijk
onderscheid te maken tussen rechten en gunsten. Een recht is
afhankelijk van de kwalificatie van mens zijn. Hiertegenover staat
een verplichting van de Staat. Een gunst is vaak een aspiratie, in
tegenstelling tot mensenrechten, die wel in rechte afdwingbaar
zijn. In het kader van deze thesis zal dit buiten beschouwing
worden gelaten, omdat verdere deliberatie hieromtrent ons te ver
van het onderwerp zal voeren. Om dit goed uit te werken, is het
gewenst dat de sociologen dit vraagstuk nader bekijken.
Tot zover het concept van mensenrechten. In dit hoofdstuk is
getracht een rechtsfilosofische benadering van mensenrechten
gerelateerd aan het positief recht te kenschetsen. Belangrijk is
op te merken dat de benadering gevolgd in deze thesis verschilt
van de conventionele benadering van mensenrechten die deze slechts
beschouwd als verdragsnormen. Na het lezen van het bovenstaande
25
betoog zal u tot de conclusie komen dat een dergelijke benadering
kan worden beschouwd als te zijn een eng positiefrechtelijke
benadering van mensenrechten.
Hoofdstuk 2 Good Governance onder de loep
genomen Een ontwikkelingssamenwerkingsmedewerker komt in Azië thuis bij
een bestuurder van een regio. De man woont in een
schitterende villa en is van alle gemakken voorzien. De medewerker
complimenteert de gouverneur met zijn huis en zegt: “U woont in
een mooi huis gouverneur. Mag ik vragen hoe u daar aan komt?” De
gouverneur antwoordt: “Ziet u die grote weg daar achter
lopen? Tien procent van de kosten van die weg is dit huis.”39
Niet lang daarna komt dezelfde medewerker in Afrika bij een
gouverneur thuis. Ook deze man, woont in een buitengewoon mooie
villa. Ook nu complimenteert de medewerker de gouverneur met zijn
huis en zegt: “U woont in een mooi huis gouverneur. Mag ik vragen
hoe u daar aan komt?” De gouverneur antwoordt: “Ziet u daar achter
die brug over de rivier de Congo?” “Nee,” antwoordt de medewerker
verbaasd. “Nou, precies,” zegt de gouverneur.40
39 Gebaseert op de surinaamse rechtspraktijk, geanonimiseerd vanwege gebrek aan bewijs.40 Gebaseert op de surinaamse rechtspraktijk, geanonimiseerd vanwege gebrek aan bewijs.
26
Bovenstaande fictieve anekdotes leggen de vinger op de zere plek.
In eerste oogopslag zouden wij tot de conclusie komen dat er hier
sprake is van corruptie. Maar er is meer aan de hand dan
corruptie. In plaats dat de bovengenoemde politici de schaarse
middelen, effectief en efficiënt, en vooral op een
verantwoordelijke manier omgaan met publieke middelen, wenden zij
de schaarse middelen aan ten eigen bate. Hierdoor wordt er een
oneigenlijke druk gelegd op de schaarse middelen van de
staatsbegroting. Hierdoor kan het gebeuren dat de Staat tekort
schiet in haar verantwoordelijkheden genoemd in hoofdstuk 1.
In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw nam het
vertrouwen, onder andere vanwege de boven gekenschetste
praktijken, in overheidsplanning en overheidssturing af. Met de
publicatie ‘Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth - Underlying Africa’s
Development Problems is a crisis of Governance’ onderkende de Wereldbank voor
het eerst en als eerste grote ontwikkelingsorganisatie dat slecht
bestuur een belangrijke hindernis voor ontwikkeling betekende.
Dat was de prelude op het pleidooi voor ‘good governance’, dat
aanvankelijk primair ten dienste stond van economische groei van
ontwikkelingslanden die ontwikkelingshulp kregen van de
Wereldbank.
In dit hoofdstuk zal getracht worden een beschrijving te geven van
het begrip governance. In paragraaf 2.1. zal de historie van good
governance worden weergeven. In pargraaf 2.2. zullen de benaderingen
27
van good governance worden besproken. In paragraaf 2.3. zullen
diverse elementen van de diverse benaderingen met elkaar worden
vergeleken. In paragraaf 2.4 zullen de beleidsmaatregelen die
mogelijk genomen kunnen worden om invulling te geven aan dit
concept worden beschreven.
2.1. Historie van good governance
Good governance is een multi-dimensionaal concept. Een algemene
gangbare definitie ontbreekt. Wel bestaan er operationele
definities die uitgaan van een sterk politiek, financieel en
administratief beheer. Waar het voorheen voornamelijk om een
simplistische economische kijk op openbaar bestuur ging, gaat het
steeds meer om goed bestuur van publieke zaken op basis van
medezeggenschap, transparantie, gelijkwaardigheid,
verantwoordelijkheid, veiligheid, een goede staatsinrichting en
een goede rechtsbedeling voor allen. Ook minderheden en een
evenwichtige inkomensspreiding krijgen een duidelijke plaats. Good
governance is daarmee een term die de paradigmaverschuiving
symboliseert van de rol die overheden moeten vervullen.41
De toegenomen belangstelling voor good governance in relatie tot
beleid en ontwikeling moet tegen de achtergrond van een
globaliserende wereld worden geplaatst. Volgens dit concept
toetsen landen elkaar op de kwaliteit van beleid en bestuur en
waar deze kwaliteit als belangrijk voor ontwikkeling wordt gezien,
ligt het voor de hand dat dit ook tot uiting komt in de
41 Vrij vertaald uit de publicatie Kaufmann, Daniel, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi (2005). “Governance Matters#IV: GovernanceIndicators for 1996-2004.World Bank Policy ResearchWorking Paper No. 3630, Washington, D.C.
28
voorwaarden die aan ontwikkelingshulp worden gesteld.
Om de hernieuwde aandacht voor bestuurlijke factoren goed te
kunnen begrijpen, is het goed te wijzen op de rol die de
Wereldbank heeft gespeeld in dit geheel. Hoewel bestuurlijke
verbeteringen in ontwikkelingslanden al langer werden ondersteund,
kwam bij de Bank het denken over deze relatie zo’n dertig jaar
geleden in een stroomversnelling terecht.Dit gebeurde o.a. als
reactie op de teleurstellende resultaten van de structurele
aanpassingsprogramma’s die multilaterale donoren gedurende de
jaren tachtig aan ontwikkelingslanden oplegden in ruil voor nieuwe
leningen. De ervaring, opgedaan in Afrika, leerde dat dit
receptuur van een gezond macro-economisch beleid en daartoe
vereiste scherpe saneringen in overheidsuitgaven alleen, niet de
gewenste economische ontwikkeling teweegbracht. Dit is uitgebreid
beschreven in diverse onderzoeksrapporten die te vinden zijn op de
website van deze organisatie.
Hieronder volgt een korte samenvatting die vervaardigd is na het
bestuderen van bovengenoemde documentatie:
In de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn heel wat
ontwikkelingsprojecten mislukt. Uit onderzoek is gebleken dat deze
mislukking te wijten was aan bad governance. De Wereldbank stelde
toen dat een goede en effectiefe en aanspreekbare overheid voor
een beter macro economisch beleid kan zorgen wat de economische
groei ten goede komt. Dit kan worden beschouwd als de bron van
het concept van good governance.
De katalysator van het concept van good governance worden
29
toegeschreven aan de volgende publicaties van de Wereldbank :
Aid, policies and growth Burnside & Dollar 1997
Assesing aid : what works, what doesn't, and why? Easterly
1998
Opgemerkt dient te worden dat de initiële definitie van de
Wereldbank een enge benadering is van het concept van good governance
vanwege de beperking in haar charter (oprichtingsverdrag). Deze
beperking spruit o.a. voort uit artikel 1042 van haar charter.
Vandaar dat vaak gerefereerd wordt aan deze benadering als te
zijn een enge benadering. Ook heeft de VN nagedacht over elementen
van governance die zij heeft verwerkt in de one UN gedachte die is
opgenomen in het Result Based Management die in het volgende hoofdstuk
zal worden uitgewerkt. In de volgende paragraaf zal verder worden
ingegaan op de benaderingen van good governance.
Één van de positieve zaken die deze werkwijze heeft opgeleverd, is
een efficiënte, aanspreekbare overheid. De hogere prioriteit die
sindsdien door de Wereldbank, ook vanuit institutioneel belang,
aan good governance is toegekend, kreeg al snel navolging. Het
Internationale Monetaire Fonds (IMF) nam richtlijnen voor good
governance aan, die werden geïncorporeerd in de voorwaarden
waaronder zij bereid is krediet te verstrekken. Het in 1997
overeengekomen ‘Integrated Framework for Trade-Related Technical
Assistance’ richt zich weliswaar op de internationale handel met
de minst ontwikkelde landen, maar biedt in dat kader ook ruimte
voor ‘human and institutional capacity-building’. Zowel IMF, 42 Artikel 10 verbiedt de bank om zich in te laten met interne bestuurlijke
aangelegenheden van een land.
30
Wereldbank als World Trade Organisatie (WTO) hebben zich hieraan
gebonden.
Uit de literatuur is gebleken dat good governance vele vaders kent
en derhalve als vlag veel ladingen dekt. Het is een product van
zowel het denken in termen van ‘de triomf van de Westerse
democratie’, het neo-liberalisme, de mensenrechtenbeweging, de
internationale rechtsorde alsook de herontdekking in politiek en
wetenschap van het belang van instituties en het bevat als zodanig
een mengeling van ideologisch, idealistisch en functionalistisch
denken. In de praktijk worden de verschillende varianten niet
altijd scherp onderscheiden.43
Ondanks veelvuldig en gemakkelijk gebruik spreekt het begrip in
relatie tot ontwikkeling derhalve allerminst voor zichzelf. Een
belangrijke bron van verwarring hierbij is dat onvoldoende
onderscheid wordt gemaakt tussen good governance als noodzakelijke
voorwaarde voor ontwikkeling en de wenselijkheid van good governance
en beleid als randvoorwaarde voor ontwikkeling en de wenselijkheid
van good governance en beleid als meetlat voor ontwikkeling.44
2.2. Benaderingen van good governance in vogelvlucht Alhoewel good governance een concept is dat veel wordt gebruikt door
wetenschappers en beleidsmakers, bestaat er geen gedragen
consensus over een definitie van dit concept. Sommige definities 43 Vrij vertaald uit de publicatie Kaufmann,Daniel,Aart Kraay and Massimo Mastruzzi (2005).
“Governance Matters#IV:GovernanceIndicators for 1996-2004.World Bank Policy ResearchWorking Paper No. 3630.Washington,D.C.
44 Vrij vertaalt uit: Daniel Kaufmann, BrookingsInstitution, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi, WorldBank, The Worldwide Governance
Indicators: Methodology and Analytical Issues blz 3 t/m 5
31
zijn zo breed dat ze ook handhavingsmechanismen en garanties voor
de menselijke waardigheid bevatten. Weer andere volgen een zeer
enge benadering, doordat zij hun aandacht vestigen op economische
aspecten.45
De bouwstenen van deze benaderingen zijn o.a.: legaliteit,
betrouwbaarheid, duurzaamheid en kwaliteit van de dienstverlening.
Effectiviteit en efficiency vormen samen de grondslag van het
momenteel in de aandacht staande concept van good governance. De enge
of smalle benadering van good governance legt de nadruk op
economische aspecten. Bij deze benadering wordt good governance
gezien als een middel, maar soms ook als voorwaarde voor
economische groei dat zich vertaalt in ontwikkeling van een land.
Deze benadering legt de nadruk op monetaire beleid, fiscaal
beleid, handelsbeleid en goede financiële instituties. Deze
benadering komt grotendeels overeen met de benadering van de
Wereldbank. Kortom deze benadering legt de nadruk op de
economische aspecten van good governance.46 Good governance legt naast
economische aspecten ook de nadruk op de kwaliteit van het bestuur
als onderdeel van de ontwikkeling van het land. Opmerkelijk voor
deze benadering, is dat de promotie en bescherming van
mensenrechten ook onderdeel laat vormen van deze benadering. De
OECD (Organisation for Economic Co-operation and development) en
de UNDP (United Nations Development Program), die naast de
Wereldbank toonzettende organisaties zijn als het gaat om good
governance, volgen de brede benadering van good governance. Kortom de
45 Vrij vertaalt uit: Daniel Kaufmann, BrookingsInstitution, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi, WorldBank, The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues blz 3 t/m 5
46 Hiervan wordt melding gemaakt in het overzicht van indices van de landen waarvan zij data bijhoudt.
32
ruime benadering legt de nadruk op een legitiem en effectief
bestuur.47
De Wereldbank denkt als volgt over good governance: governance is the
exercise of political power to manage a nation's affairs and good governance involves: an
efficient public service,an independent judicial system and legal framework to enforce
contracts, the accountable administration of public funds, an independent public auditor,
responsible to a representative legislature, respect for the law and human rights at all
levels of government,a pluralistic institutional structure, and a free press.48
Het IMF denkt als volgt over good governance: The involvement with good
governance is principally in two areas:
1) Improving the management of public resources through reforms covering public
resources through reforms covering public sector institutions (e.g. the treasury, the central
bank, public enterprise, civil service, and the official statistics functions), including
administrative procedures (e.g. expenditure control, and revenue collection).
2)Supporting the development and maintenance of a transparent and stable economic
and regulatory environment conductive to efficient private sector activities (e.g. price
systems, exchange and trade regimes, and banking systems and their related
regulations).49
The United Nations Development Program (UNDP) definition is rather broad. Governance,
it says, can be seen as the exercise of economic, political and administrative authorities to
manage a country's affairs at all levels. Good governance is among other things,
participatory, transparent, and accountable. It is also effective and equitable, and it
47 Vrij vertaal uit: DanielKaufmann,Brookings Institution, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi,WorldBank, The Worldwide Governance
Indicators: Methodology and Analytical Issues blz 3 t/m 5 48 Worldbank1997 R.A.W. Rhodes, Understanding Governance : policy networks, Governance reflectivity
and accountability (Buckingham: open university press, 1997 blz. 4949 International Monetary Fund, Good governance: The IMF's role, 1997, blz. 3
33
promotes the rule of law. Good governance ensures that political, social, and economic
priorities are based broad consensus in society and that the poorest most vulnerable are
heard in decision-making processes that affect a country's economic activities and its
relationship with other economies. It clearly has major implications for equity, poverty,
and the quality of live. Political governance is the system of policy implementation. En-
compensating all three, good governance defines the processes and structures that guide
political and socio-economic relationships.50
Na bestudering van de bovenstaande benaderingen en definities is
gebleken dat de Wereldbank en het IMF een enge definitie van het
concept gebruiken, terwijl de UNDP een zeer ruime benadering
gebruikt. In het kader van deze scriptie zal gebruik worden
gemaakt van de brede benadering die samenvalt met de definitie
van de UNDP. In de volgende paragraaf zal duidelijk worden waarom
gekozen is voor deze benadering.
2.3. Elementen van good governance
Uit de literatuur is gebleken dat er consensus bestaat over de
elementen. Dit blijkt uit de onderstaande vergelijking, die door
mij is vervaardigd na het vergelijken van de diverse benaderingen
van diverse internationale organisaties voor wat betreft de
elementen van dit concept51.
50 UNDP, governance and sustainable human development, 1997, blz 351 Gemaakt na bestudering van de diverse concepten
34
Criteria good
governance
VN/UNDP World
Governanc
e
Index
Organisatio
n for
Economic
Cooperation
Developmen
t
Europese
Unie
1 Participation x x x x
2 Rule of law x x x x
3 Transparency x x x x
4 Responsiveness x x x x
5 Consensus orientation x x x x
6 Equity (and
inclusiveness)
x x x
7a Effectiveness x x x x
7b Efficiency x x x x
8 Accountability x x x x
9 Strategic vision x x x
10 Coherence x
Er bestaat ook een relatie tussen gecodificeerd hoger recht en
elementen van good governance. Dit blijkt uit het onderstaande
schema welke zich zal beperken tot de UVRM vanwege het feit dat
een relatie leggen met andere documenten zeer controversieel is:
principes van good
Criteria van good governance
Gecodificeerd hoger recht
35
governanceLegitimacy and voice
Participation.Consensus orientation
Artikel 19 UVRM(Universele Verklaring voor de rechten van de mens)(iedereen heeft het recht op vrije meningsuiting)Artikel 20 UVRM (iedereen heeft het recht op vereniging)Artikel 21 UVRM (iedereen heeft het recht om te participeren in het bestuur van het land hetzij indirectd.m.v. gekozen vertegenwoordigers ofdirect door een ambt te bekleden in het openbaar bestuur)Artikel 29 UVRM (iedereen heeft bepaalde verantwoordelijkheden ten opzichte van de gemeenschap om het genot van anderen te waarborgen)Artikel 21 UVRM (de wil van het volkzal de basis zijn voor regeerverantwoordelijkheid die tot uiting komt via periodieke eerlijke verkiezingen)Artikel 29 UVRM ( het genot van rechten zal slechts worden beperkt door deugdelijke regelgeving )
Direction Strategic visionPerformance Responsiveness
Effectiveness Efficiency
Accountability
AccountabilityTransparency
Fairness Equity Rule of law
Artikel 1 UVRM (iedereen is van geboorte gelijk en vrij)Artikel 2 UVRM (iedereen heeft rechtop genot van de rechten ongeacht o.a. gender, ras. Preambule UVRM (de erkening van bepaalde rechten die belangrijk zijnvoor de menselijke waardigheid en
36
die als grondslag dient voor vrijheid, rechtvaardigheid en vrede)(het is van essentieel belang dat mensenrechten moeten worden beschermd door de rule of law)Artikel 7 UVRM (iedereen is gelijk voor het recht)Artikel 10 UVRM (iedereen heeft recht op een eerlijk procces)artikel 5 UVRM (niemand mag zomaar van zijn vrijheid worden beroofd) artikel 17 UVRM (niemand zal zomaar van zijn eigendom worden beroofd)
2.4. Randvoorwaarde voor good governance
Het invoeren van het begrip ‘governance’ geeft aan dat er gebrek
is aan een innoverend beleid om de uitdagingen van een steeds
complexere maatschappij aan te kunnen. Het optreden van de
nationale overheden is de laatste decennia in veel Westerse landen
van karakter veranderd, maar het huidig beleid is in veel gevallen
nog steeds ontoereikend voor het oplossen van de vele
maatschappelijke problemen die zich voordoen. Dit gebrek voor
diepgaande hervormingen laat zich dus niet alleen voelen van de
kant van duurzame ontwikkeling.52
Deze aanpassingen zijn noodzakelijk, omdat de maatschappij en de
economie die de regeringen moeten controleren en reguleren hoe
langer hoe minder beheersbaar worden. Er is geen perfecte manier
van regeren, en er is geen perfect model voor het institutionele
beleid. Elke nieuwe oplossing op zich zorgt weer voor nieuwe
problemen c.q. uitdagingen, waardoor er weer nieuwe aanpassingen
52 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 18 t/m 26
37
komen. Dikwijls gaat men van het ene uiterste naar het andere, om
daarna toch tot een soort middenweg te komen. Veranderingen zijn
dus niet nieuw en maar vooral geen uitzondering in de publieke
sector. Toch waren de laatste dertig jaar veel turbulenter dan
gewoonlijk, omdat de maatschappij ook veel vlugger evolueert.53
De belangrijkste oorzaak van de toenemende armoede is hier dat de
Staat de markt gerelateerde ongelijkheden steeds minder bijstuurt
middels beleid. Er is ook een grotere sociale en politieke
diversiteit van de bevolking die voor spanningen zorgt rond ras,
gender, participatie en gelijke kansen. Verder is er een debat aan
de gang over ‘postmoderne’ waarden en duurzame economie. De
problemen die dit debat veroorzaakt, kunnen niet met materiële
middelen worden opgelost. De relaties van de regeringen met de
stakeholders zijn complexer geworden. Er zijn steeds meer
belangengroepen waarmee gecommuniceerd moet worden. De klassieke
partners als vakbonden zijn minder representatief dan vroeger. Dit
alles maakt dat er gezocht moet worden naar nieuwe vormen van
‘governance’, waarbij vooral gekeken wordt naar zelf
organiserende netwerken tussen de verschillende maatschappelijke
spelers, die zich ontwikkelen naast de klassieke politieke
beleidsstructuren. Hierbij wordt gedacht aan Niet Gouvernementele
Organisaties (NGO’s)54.
Belangrijk beleidselementen55 zijn o.a. :
verschillende aspecten van duurzame ontwikkeling;
53 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 18 t/m 2654 Het is niet de bedoeling dat NGO's de taken van de staat overnemen, hier wordt slechts bedoeld
dat NGO's sociale partners als vakbond en bedrijfsleven vervangen in het zogenaamd tripartiet overleg.
55 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 18 t/m 26
38
diversiteit;
decentralisatie;
veelvoudige beleidsniveaus;
de deelname op verschillende niveaus door de maatschappelijkespelers;
de deliberatie van stakeholders;
het subsidiariteitsprincipe; en
de inclusie van alle betrokken actoren.
Governance impliceert dat al deze partijen samenwerken. Geen van
de actoren, of ze nu publiek of privaat zijn, heeft genoeg kennis
om zonder interactie met de andere goede, werkende oplossingen te
vinden voor de complexe maatschappelijke uitdagingen. Om
efficiënte instrumenten te ontwikkelen, heeft men elkaar nodig. In
dit systeem kan geen enkele speler nog domineren.
Het concept van good governance gaat uit van drie maatschappelijke
groepen namelijk: Government, Civil Society en private sector. Vaak wordt
de media gezien als vierde groep en heeft de functie van
intermediair tussen de groepen. Wij gaan er vanuit dat de media
niet wordt onderdrukt, en in principe maakt deze groep deel uit
van de private sector of publieke sector56, maar wordt vanwege haar
rol als intermediair soms als aparte groep beschouwd. Afhankelijk
van de grootte van de samenleving kunnen er meer groepen bijkomen,
hierbij wordt gedacht aan o.a. georganiseerde misdaad en
militairen. De grote en mate van administratieve organisatie van
de maatschappelijke groepen zijn sterk afhankelijk van sociaal,
culturele en politieke omstandigheden in het land. Verder zijn er
geen concrete grenzen tussen de groepen en overlappen deze elkaar 56 Is afhankelijk van het feit wie de eigenaar is.
39
(b.v. overheid gefinancierde NGO’s, de politieke partij die deel
uitmaakt van de regering).
Deze continue interactie tussen het beleid en de maatschappelijke
spelers leidt tot een minder duidelijke scheiding tussen staat en
maatschappij. Dit houdt in dat men veel flexibeler werd, waardoor
er allianties ontstaan met maatschappelijke spelers. Indien men
enkel het ‘postmoderne’ denken zou volgen, loopt men het risico
dat de staat één kluwen van inter-organisationele netwerken wordt,
waarbij niemand nog kan sturen of reguleren. Er is ook het gevaar
dat de democratische vertegenwoordiging en aansprakelijkheid in
gevaar komt. Verder is integriteit van essentieel belang voor het
slagen van bovengenoemde bestuursmodel.
Om de elementen genoemd in de vorige paragraaf te kunnen
bevorderen, is volgens Bouwdewijn Griefink57 nodig om de volgende
aspecten van het openbaar bestuur institutioneel te versterken:
1. Aanwezigheid van een goed functionerende overheid.
2. De aanwezigheid van onafhankelijke controlerende instituten.
3. Stabiliteit en bestrijding van geweld.
4. Decentralisatie van bestuur.
5. Kwaliteit van regelgeving en goede juridische kaders.
6. Respect voor fundamentele rechten.
7. Corruptiebestrijding.
8. Politieke wil voor het bevorderen van good governance;en
9. Ethiek, moraal en fatsoen als attitude van gezagsdragers.
57 Samenvatting van de master thesis van deze auteur genaamd Sturen van goed bestuur, Universiteit van Uitrecht,2008 en naar eigen inzichten aangevuld door informatie verkregen uit gesprekken gevoerd met Sam Polanen, en op basis van mijn kennis vergaart als voorzitter van de werkgroep detaillering administratiefrechtelijk verkeer. En de bestudering van de federalist papers en haar equivalent de euro papers.Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 18 t/m 26
40
Aspecten1, 2, 4, en 5 zijn beïnvloedbaar middels
beleidsmaatregelen. Met betrekking tot aspect 3 kan gesteld worden
dat dit ook middels beleidsmaatregelen kan worden beïnvloed, maar
deze maatregelen zijn niet altijd meetbaar. Als voorbeeld mag
dienen preventief optreden van de politie is niet zichtbaar op de
misdaadstatistieken. Aspecten 6, 7 en 8 vereisen een
cultuurverandering. Dit kan het best door het opstellen van
gedragscodes. Ethiek, moraal en fatsoen zijn zaken die tijdens de
opvoeding worden bijgebracht en moeilijk na het zevende levensjaar
kunnen worden bijgestuurd.58
– Sub 1 Aanwezigheid van een goed functionerende overheid.
Max Weber heeft betoogd dat een bureaucratische organisatievorm
zorgt voor een overheid die op een efficiënte en neutrale manier
haar taken uitvoert. Bureaucratie was volgens hem het antwoord op
patronage, waarbij overheidsfunctionarissen willekeurig en op
basis van eigen voordeel handelden. Weber betoogde dat op
dergelijke wijze de burger wordt beschermd tegen rancune en
willekeur. Het beslissingskader is consistent en voorspelbaar. Ook
zou de functionaris zijn beslissingen baseren op deskundigheid en
ratio, en bovenal op basis van vooraf opgestelde regelgeving. De
relatie tussen de bureaucratie en de politieke leiding is volgens
Weber dat de politieke leiding de wil van het volk tot uitdrukking
brengt door beleid uit te stippelen en ambtenaren zoeken
58 Samenvatting van de master thesis van deze auteur genaamd Sturen van goed bestuur, Universiteit van Uitrecht,2008 en naar eigen inzichten aangevuld door informatie verkregen uit gesprekken gevoerd met Sam Polanen, en op basis van mijn kennis vergaart als voorzitter van de werkgroep detaillering administratiefrechtelijk verkeer. En de bestudering van de federalist papers en haar equivalent de euro papers.Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 18 t/m 26
41
vervolgens naar manieren om het uitgestippeld beleid uit voeren
binnen een van te voren vastgesteld kader.
De rechtspraktijk leert ons echter dat de ideale situatie zoals
hierboven geschetst niet altijd opgaat. Beleidsmaatregelen in dit
kader zijn het beschrijven en bewaken van het
administratiefrechtelijk verkeer waarbij de ABBB in acht worden
genomen. Verder moeten de functionarissen voldoen aan de gestelde
kwalificaties. Ook moet het wettelijk kader van de bureaucratische
instituties goed worden vastgelegd. Dit onderdeel heeft o.a.
invloed op efficiëntie en corruptie.59
– Sub 2 De aanwezigheid van controlerende instituties.
Een verdeling van machten zoals betoogd door onder andere
Montesque zorgt voor instituties zoals een vrij gekozen parlement,
een rechterlijke macht die in staat is om corrigerend op te
treden, waardoor de belangen van het volk veilig gesteld kunnen
worden, en deze worden beschermd tegen willekeur.
Opgemerkt dient te worden dat deze instituten niet mogen vervallen
tot papieren tijgers, maar daadwerkelijk functioneren en hun werk
naar behoren kunnen doen. Het zijn deze instituten, volgens
Montesque en andere staatsrechtsfilosofen, die zorgen voor checks
en balances. Andere staatsrechtsfilosofen hebben betoogd dat het
maatschappelijk middenveld en de vrije media ook kunnen worden
beschouwd als onafhankelijke controlerende instituties. Verder
betogen anderen dat overheidsinstanties waaronder de Rekenkamer en
59 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 18
42
het Instituut van de Ombudsman ook controle kunnen uitoefenen op
de overheid. Beleidsmaatregelen in dit kader zijn het
institutioneel versterken van de bedoelde instituten, goed
vastleggen van rechtspositionele aangelegenheden, waarbij
functionarissen worden beschermd tegen willekeur en rancune,
waardoor er geen vrees is om op te treden. Dit onderdeel heeft
invloed op het element rule of law. 60
–Sub 3 stabiliteit en geweldsbestrijding.
Stabiliteit en de afwezigheid van geweld kunnen worden beschouwd
als elementen van good governance, maar tegelijkertijd vormt het
een onderdeel van het openbaar bestuur dat versterkt dient te
worden. Stabiliteit is nodig, om een evenwichtige
beleidsuitvoering te hebben en de bevolking te vrijwaren van elke
vorm van geweld. Dit facet wordt sterk beïnvloed door het
zogenaamde geweldsmonopolie van de overheid, want hierdoor moet
worden voorkomen dat een groep een andere in een hoek drukt en
achtergesteld raakt. Het vereist dus een integere regering die op
basis van deskundigheid en ratio beleidsmaatregelen neemt om alle
mensen op haar grondgebied te beschermen tegen geweld. Deze
beleidsmaatregelen hebben een relatie met de in hoofdstuk 1
bedoelde spanningsvelden die kunnen ontstaan tussen fundamentele
rechten.61
– Sub 4 decentralisatie van bestuurders.
Kenmerkend voor landen in ontwikkeling is dat zij een
eenheidsstaat zijn geworden om diverse redenen. Dit heeft gevolgen60 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 18. 61 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 19.
43
gehad voor de publieke dienstverlening die er zwaar onder te
leiden heeft gehad. Een belangrijke factor voor het slagen van dit
element is de politieke wil, want als de decentrale overheden
onvoldoende middelen en vrijheden krijgen, zullen zij niet slagen
in hun opzet. Beleidsmaatregelen in dit kader zijn dus het
institutioneel versterken van de functionarissen maar ook de
locale bevolking. Ook is het nodig om de goede structuren te
creëren en deze vast te leggen. Dit onderdeel houdt onder andere
verband met effectiviteit van overheidshandelen. 62
– Sub 5 kwaliteit van het juridische raamwerk.
Het functioneren van de overheid is gestoeld op regelgeving. Deze
assumptie wordt ook het legaliteitsbeginsel genoemd. Regelgeving
moet van hoge kwaliteit zijn, dit is van belang voor de
rechtszekerheid en veiligheidsgevoel. Ook moeten er geen
discriminerende normen zijn opgenomen in de wet.
Beleidsmaatregelen in dit kader kunnen zijn de regelgeving te
evalueren en aan te passen, handhaven van regelgeving, opleiden
van de opstellers van regelgeving.63
– Sub 6 respecteren van fundamentele rechten.
Fundamentele rechten zijn van invloed op de elementen van good
governannce. Zo kan de ambtenaar, de journalist, de burger en het
maatschappelijk middenveld niet functioneren zonder het recht van
vrije meningsuiting of het recht op vereniging. Zonder het
respecteren van deze rechten kan een vakbond, het maatschappelijk
middenveld of de journalist zijn werk niet naar behoren doen, want62 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 1963 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 19
44
zij zijn dan bang om o.a. onrechtmatig gevangen te worden
gehouden. Dit element is geheel afhankelijk van het feit dat
mensenrechten gerespecteerd, gepromoot of beschermd worden in een
land.64
– Sub 7 Corruptie.
Dit is een complex vraagstuk want het beïnvloed zowel de elementen
van good governance als de functionaliteit van het openbaar bestuur.
Corruptie is een lastig verschijnsel dat moeilijk te bestrijden
is, omdat het een consensusdelict is, waarbij beide partijen
wederrechtelijk voordeel verkrijgen. Het gaat hier om een delict,
waarbij de pakkans heel laag is, en het te verkrijgen voordeel
groot. Verder is het zo dat er soms topregeringsfunctionarissen
zijn betrokken. Volgens Transparancy International is de beste aanpak om
corruptie onaantrekkelijk te maken door het wederrechtelijk
voordeel die verkregen wordt, te marginaliseren in vergelijking
tot de normale procedure. Dit kan volgens hen door werkprocessen
goed te beschrijven en de behandeltijd en het beslissingskader in
kaart te brengen, zodat alle zaken die een bepaald werkproces
doorstaan op de zelfde manier worden behandeld.65
– Sub 8 Politieke wil.
Dit element is een belangrijke randvoorwaarde voor het slagen van
alle in deze paragraaf genoemde beleidsmaatregelen. Sommige elites
zoals o.a. politici, zijn gebaat bij de huidige chaotische
situatie. Daarom zal er heel wat lobbywerk moeten worden verricht
en allianties moeten worden geschapen om zo het benodigde
draagvlak te creëren om de informele regelstructuren op te rollen
64 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 1965 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 20
45
en het administratiefrechtelijk verkeer op orde te brengen.66
– Sub 9 Ethiek, moraal en fatsoen.
Elk land heeft eigen normen en waarden die een samenleving eigen
zijn, en die invloed hebben op de interpretatie van de elementen
van good governance. Dit kan beïnvloed worden door gedragscodes op te
stellen. Het is dan ook meer dan wenselijk dat ook
topfunctionarissen zich houden aan een dergelijke code. Griefink
geeft aan dat donorhulp ook een bijdrage kan leveren. Deze
bijdrage houdt in dat de donor eist dat het openbaar bestuur van
een land voldoet aan bovengenoemde randvoorwaarde, en stappen
onderneemt om te geraken tot de gewenste situatie.
De bovenstaande 9 punten hebben ook ervoor gezorgd dat er in jaren
negentig de bewustwording is ontstaan dat de overheid een andere
rol te vervullen heeft. Dit heeft er voor gezorgd dat er heel wat
public sector strengthening programs zijn uitgevoerd in diverse landen.
Deze zijn helaas niet succesvol geweest vanwege diverse redenen
die niet zullen worden genoemd in het kader van deze thesis, omdat
de analyse van gevallen ons te ver zal voeren.67
Good governance is een term die geïntroduceerd is door de
Wereldbank. Volgens haar was het ontbreken van good governance de
oorzaak voor het falen van haar ontwikkelingsprogramma's in
Afrika. Het concept heeft sindsdien heel wat veranderingen
ondergaan en heeft aan de wieg gestaan van diverse
aanpassingsprogramma's bestemd voor de publieke sector. Verder is
het zo dat heel wat organisaties het overheidsfalen toeschrijven 66 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 2067 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 20
46
aan het ontbreken van good governance. Dit concept heeft twee
functies namelijk: het dient als filter voor ontwikkelingshulp en
het dient als meetlat voor de wijze waarop de overheid besluiten
neemt namens het volk. Verder is naar voren gekomen dat good
governance kan worden onderverdeeld in elementen die gemeten kunnen
worden. Ook is melding gemaakt van de beleidsmaatregelen die
genomen kunnen worden.
47
Hoofdstuk 3 Van concept tot beleid. Een oud adagium luidt, “Ubi societas, ibi ius” – waar mensen
samenleven, behoort er recht te zijn. Kortom, zonder
recht, geen samenleving. Dezelfde gedachte vinden wij in de spreuk
“Fiat iustitia, ne pereat mundus” – laat er gerechtigheid zijn,
opdat de wereld niet zal vergaan. Het bestaan van de samenleving
(en op kleinere schaal, van samenlevingsverbanden) is niet zonder
meer verzekerd: onrecht is mogelijk en leidt tot
samenlevingsbedreigende conflicten. Mensen die niet volgens het
recht leven, miskennen de eisen die het samenleven stelt68. Zij
brengen het voortbestaan van de samenleving in gevaar. Het belang
van het recht voor mensen is het belang dat mensen hebben in het
samenleven met anderen. Dit hebben wij gezien in ons model van
onze samenleving in hoofdstuk 1.
Recht is goed en nuttig, dat beantwoordt aan een reële behoefte.
Dus als er een probleem is, heeft het recht er een oplossing voor.
Deze problemen onstaan vanwege de kwetsbaarheid van de voorwaarden
van samenleven (sociaal contract). Maatschappijen zijn hoe dan ook
tijdelijke en lokale verschijnselen. Zij zijn geen essentiële
voorwaarden van samenleven.69
Mensen kunnen samenleven zonder onderworpen te zijn aan enig
68 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, pg 77 t/m 9069 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999,pg 77 t/m 90
48
maatschappelijk gezag of regelstelsel. De orde van een gemeenschap
wordt verzekerd door het respect dat haar leden hebben voor haar
cultuur, de traditionele zeden, gewoonten en opvattingen die het
karakter van de gemeenschap bepalen. Bovendien kunnen mensen die
niet tot dezelfde maatschappij of gemeenschap behoren in goede
orde met elkaar samenleven.
De bovengenoemde orde kan worden geconsolideerd door de elementen
van good governance. Conflicten zijn, naast grote
natuurrampen, de meest dramatische samenleving bedreigende
gebeurtenissen, zeker wanneer zij uitmonden in een escalatie van
geweld en oorlog. De analyse van de algemene voorwaarden,
waaronder conflicten mogelijk zijn, geeft ons de gelegenheid na te
gaan in welke zin en hoe het recht de oplossing is voor het
probleem van de kwetsbare samenleving. Good governance kan
instrumenteel zijn bij het creëren van overlegstructuren, waarbij
alle maatschappelijke groepen betrokken worden.70
3.1. Mensenrechten benadering van ontwikkelingMet de opkomst van politieke maatschappijen (Staten) die de
ambitie hadden alle menselijke betrekkingen in het door hen
gecontroleerde machtsgebied te vermaatschappelijken kwamen felle
ideologische conflicten over de constitutie en inrichting van de
Staat naar voren. De herleving van Hobbes in de late negentiende
eeuw moeten wij plaatsen tegen de achtergrond van de barbaarse
ideologieën die toen als paddenstoelen uit de grond rezen. 70 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999. pg 77 t/m 90
49
Intellectuelen en hemelbestormers van allerlei slag grepen Darwins
“struggle for life” en “survival of the fittest” aan om op te
roepen tot een strijd tot het einde om de toekomst voor hun soort
te verzekeren. De duizelingwekkende geschiedenisfilosofie van
Hegel en consorten, eerst nog een abstracte dialectiek van ideeën,
werd voorzien van tanden en klauwen en omgebouwd tot een
meedogenloze strijd van naties, volkeren, rassen, klassen,
religies, groepen. De toekomst behoort aan de overwinnaar en de
overwinnaar alleen heeft recht.71
In dat klimaat was de theorie van Hobbes een voor de hand liggend
model van conflicts- beheersing. Alleen een sterk gezag kon het
deksel op de heksenketel houden, althans zo hoopten de
neohobbesianen. Zij hoopten tevergeefs. De uitbreiding van het
kiesrecht ondermijnde de politieke machtspositie van gevestigde
maatschappelijke belangen. Zij versterkte de regeringsmacht zolang
die autoritair genoeg kon optreden om zelf niet een speelbal te
worden van de maatschappelijke krachten waar zij uiteindelijk op
moesten steunen. De macht van de overheden was zozeer toegenomen
dat zij in staat leken naar willekeur de een te verheffen en de
ander te ruïneren: “Hij die de macht had, verleende zichzelf
meteen ook het recht om de tegenstander aan te wijzen die
vernietigd moest worden.”72
Een nieuwe ontaarding van het voluntarisme lag in het verschiet.
Zoals het “omdat God het wil” uit de tijd van de kruistochten was
uitgelopen op het “omdat ik het wil” van het vorstelijke 71 Rechtsfilosofische stromingen van de twintigste eeuw, P.B. Cliteur e.a. blz.149-19972 Radburg over de naziwetten
50
absolutisme, zo dreigde het “omdat het volk het wil” om te slaan
in het “omdat wij het willen” van de toevallige meerderheid en de
hartstochten die haar bezielden.73
Wat dat belooft voor de eenentwintigste eeuw dat weten wij maar al
te goed. Slachtpartijen en bankroet van banken, op de spits
gedreven haat en wantrouwen van de ene natie of maatschappelijke
groep jegens de andere, verspilling van menselijke arbeid en van
de vruchten daarvan, immorele gebruik van de in wezen weldadige
ontdekkingen van de wetenschap, terugkeer naar de lage en ontaarde
vormen van primitieve bendes op oorlogspad, achteruitgang naar een
barbaars en instinctief egotisme, en terugval naar zeden en
gewoonten van oude stadstaten en wilde stammen.74
Als gekeken wordt naar het huidige wereldbeeld, kom je al gauw tot
de conclusie dat het hierboven beschreven doembeeld uitkomt. Maar
de slag is nog niet voorbij, indien gezorgd wordt voor een
evenwichtige inkomstenverspreiding en een omgeving die het
individu in staat stelt om zichzelf op een menswaardige wijze te
ontplooien. Dit was de gedachte achter de Millennium Development Goals.
Result Bassed Management is een methode om de bovengenoemde
destructie te voor komen. In dit hoofdstuk zal worden nagegaan op
welke manier de beleidsmaatregel in lijn moet worden gebracht met
de verdragsverplichtingen en andere mensenrechtennormen. 73 Rechtsfilosofische stromingen van de twintigste eeuw, P.B. Cliteur e.a. blz. 149-19974 Eigen intrepretatie van de qatrijn die handelt over MABUS de derde antichrist.
51
3.2. Realisatie van mensenrechten.De roep van de internationale gemeenschap naar internationale orde
om een menswaardige behandeling te waarborgen, kwam vanuit
dezelfde hoek als die van de creatie van de V.N.. Deze behoefte is
ontstaan vanwege de vele gruweldaden die zijn gepleegd tijdens de
Tweede Wereld Oorlog. Het is toen dat er consensus is ontstaan
over de creatie van standaarden die menswaardigheid zouden
beschermen en om dergelijke schendingen te voorkomen. De eerste
stap hiertoe was de aanname van de UVRM. Één van de verdragen die
uit deze verklaring is ontstaan, is het internationaal verdrag
betreffende de Uitbanning van Alle Vormen van Discriminatie tegen
Vrouwen (CEDAW 1979).
Binnen de VN werd er al een tijdje gediscussieerd en is er
consensus over de noodzaak van hervormingen op verschillende
vlakken. De toenmalige Secretaris-generaal Kofi Annan riep een High
Level Panel bijeen om een rapport te schrijven over coherentie op
drie gebieden namelijk:
milieu;
humanitaire hulp; en
ontwikkelingshulp.
Het pilotproject dat werd gehouden in acht landen kreeg de naam
Delivering As One zoals eerder vermeld. Verder werden er drie
horizontale thema's vastgesteld:
mensenrechten;
duurzame ontwikeling; en
gendergelijkheid.
52
De VN is een organisatie waar veel verschillende meningen en
visies verenigd moeten worden. Zo is gendergelijkheid belangrijk
voor Scandinavische landen, terwijl westerse landen good governance
in het algemeen belangrijker vinden en landen in ontwikkeling
daarentegen vinden ownership belangrijk. Het system wide coherence duikt
voor het eerst op in het World Summit Outcome document in 2005. Dit
document is het resultaat van een bijeenkomst van wereldleiders om
eerder gemaakte afspraken na te komen. De Millennium Summit (september
2000) die kan worden beschouwd als haar voorganger, had tot doel
de bezinning van de rol van mensenrechten bij ontwikkeling. De
resolutie A/res/53/202 die werd aangenomen door de Algemene
Vergadering van de VN bevatte acht doelstellingen die later werden
vastgelegd in de millennium declaratie. In de World Summit Outcome
van 2005 bevestigden de leiders van de wereld de rol van de VN in
dit geheel.
Bovengenoemd document nodigde de Secretaris-generaal uit om werk
te maken van de VN-operaties die een wezenlijke bijdrage leveren
aan de verwezenlijking van millenniumdoelen. De achterliggende
gedachte van deze ontwikkeling is de ongelijkheid tussen haar
leden. De grote noord-zuid ongelijkheid staat nog steeds overeind.
De aanbevelingen van het Panel75 hierboven genoemd, zijn:
Coherentie en versterking van alle activiteiten van de VN op alle niveau's.
Aangepaste bestuurs-, management- en financieringsmechanismenom versterking en steun te hebben voor een stevige basis waardoor de prestaties van de VN kunnen overeenstemmen met
75 Vertaald uit het engels uit: United Nations Development Group, Results-Based Management Handbook, Clean Draft Version, 24 March 2010
53
hun financiering. Beheerspraktijken van het VN systeem grondig onderzoeken om
de nadruk te leggen op resultaat en voldoen aan behoefte, gemeten aan de hand van vooruitgang voor het bereiken van de millenniumdoelen.
Implementatie volledig afdwingen door middel van duurzame beleidsmaatregelen.
Een concept dat vaak gelinkt wordt aan bestuurshervormingen is good
governance. Dit wordt door het panel beschreven als een belangrijke
voorwaarde voor duurzame ontwikkeling. Een gezond economisch
beleid, stevige democratische instituties die aan de behoefte van
het volk moeten beantwoorden. Het bewerkstelligen van economische
groei en het uitbannen van armoede zijn instrumenteel voor het
bereiken van dit doel. Dit komt overeen met de brede benadering
die in 1979 is aangenomen door de VN.
Zoals eerder gesteld in hoofdstuk 2 kan het begrip good governance op
twee manieren worden gebruikt. In het eerste geval, dient het om
het VN donorhulp effectiever te laten verlopen en dat de
beschikbaar gestelde middelen correct worden besteed.Anderzijds
dient het als middel om aan te tonen dat haar openbaar bestuur
controleerbaar is en invulling geeft aan de verplichtingen
voortvloeiende uit de diverse verdragen. Dit is uitgewerkt in een
methodologie genaamd Result Based Management. In beide gevallen gaat
het gepaard met het stellen van kwaliteitseisen aan het openbaar
bestuur die gemeten kunnen worden. In paragraaf 2.4. van dit
document zijn de te treffen maatregelen uitvoerig besproken.
54
3.3. Result Based Management
De VN heeft drie resoluties aangenomen die aangeven op welke
manier zij wenst dat haar lidstaten invulling geven aan de
verplichtingen die voortvloeien uit de mensenrechtenverdragen en
de Millennium Development Goals (MDG). Deze zijn A/RES/56/201,
A/RES/59/250, A/RES/62/208. Deze resoluties staan
bekend als de Triennial Resolutions.
In deze resoluties zijn wat elementen genoemd die verband houden
met mensenrechten, democratie en good governance. Niet altijd is het
expliciet aangegeven dat de elementen genoemd in bovengenoemde
resoluties behoren tot de bovengenoemde concepten. Deze resoluties
vormen de grondslag voor het RBM (Result Based Management). Na
bestudering van de drie resoluties kom je al gauw tot de conclusie
dat de link tussen good governance en mensenrechten die vermeld is in
Resolutie 2000/64 en Resolutie 2001/72 wordt uitgewerkt in de drie
bovengenoemde resoluties. De eerder genoemde drie resoluties
benadrukken elementen als accountability, efficiency, effectiveness, inclusion,
equality met een gender perspective. Elementen van good governance zijn
naast o.a. ownership van elementair belang bij deze benadering.
Dit systeem is geïntroduceerd in de jaren negentig van de vorige
eeuw. “This shift towards RBM was accompanied by increasing UN interagency
collaboration and interaction that seek to respond to UN reform and the greater
harmonization of UN programmes with national priorities.”76 hierdoor ontstaat
76 United Nations Development Group, Results-Based Management Handbook, Clean Draft Version, 24 March
55
ownership. In de triennial resolutions komen we de volgende passage
tegen over RBM:“The purpose of reform is to make the United Nations development
system more efficient and effective in its support to developing countries to achieve the
internationally agreed development goals, on the basis of their national development
strategies, and stresses also that reform efforts should enhance organizational efficiency
and achieve concrete development results.”77 Dit is het gevolg van het eerder
genoemd rapport van 2005 in paragraaf 1 van dit hoofdstuk. Een
goede RBM berust op een planningscyclus genaamd “life cycle” waarbij
de resultaten centraal staan. Op het eerste gezicht vertoont het
overeenkomsten met het model van Easton.
Het model van Easton is een verdere uitwerking van de theorie van
Weber78. Weber stelt dat er een scheiding bestaat tussen ambtenaren
en de politiek. Hoe de wisselwerking precies eruit ziet, is
uitgewerkt door Easton. Easton stelde dat de politiek de
beleidsprioriteiten vaststelt, aan de hand van deze
beleidsprioriteiten stellen ambtenaren beleidsplannen op.
Staatsbegrotingen zijn een verzameling van eindbedragen die
worden opgenomen als beleidsmaatregelen. In de Surinaamse
rechtspraktijk zien wij dat het omgekeerde geschied. Met de
staatsbegroting gaat de politieke leiding van het openbaar bestuur
naar het parlement om de middelen te zoeken. Nadat de begroting is
goedgekeurd, voeren de ambtenaren onder toezicht van de politiek
de beleidsplannen uit.
2010,blz 5.
77 TCPR resolution A/C.2/62/L.63, paragraph 9. See also paragraph 33, which stresses, “results-
based management, accountability and transparency of the United Nations development system are an integral part of sound management.”78 Inleiding Bestuurskunde, W.Oosten, derde druk, LEMMA BV, Den Haag, 2006 blz 43 t/m 96
56
Tussentijds behoord er geëvalueerd te worden, maar dit geschiedt
niet zoals het behoort. In de praktijk wordt dit vaak gebrekkig
uitgevoerd vanwege gebrek aan expertise. De politieke leiding moet
op basis van de constitutie verantwoording af leggen aan het
parlement over het gevoerde beleid. Meestal doet zij dat middels
werkarmen. Maar na bestudering van de beleidscyclus van de RBM
zien wij dat er weliswaar overeenkomsten bestaan, maar RBM richt
zich op het bereiken van de resultaten79. Ook evalueert het RBM
steeds elke beleidsmaatregel. Dit is van belang om het einddoel te
bereiken.
Dit is een van de fundamentele verschillen in vergelijking tot het
model van Easton. De beleidsfacetten van het RBM model zien er als
volgt uit:
Stap 1. Maak een plan van actie.
Stap 2. Maak een resultaatgerichte logisch model.
Stap 3. Maak een risicoanalyse.
Stap 4. Maak een performance monitoring analyse.
Stap 5. Meten van de resultaten en het opstellen van rapporten.
Stap 6. Evaluatie en bijsturen van projecten.
In het kader van deze thesis zal niet verder worden ingegaan op de
beleidsfacetten en wordt verwezen naar het handboek van de VN
getiteld: Results-Based Management Handbook cleandraft version
2010 uitgeven door de United Nations Development Group.
79 Inleiding Bestuurskunde, W.Oosten, derde druk, LEMMA BV, Den Haag, 2006 blz 91 t/m 108
57
Kortom RBM wordt gebruikt als raamwerk om een United Nations
Assistance Framework (UNDAF) en de country assessment op te
stellen. Dit blijkt ook na bestudering van UNDAF 2012-2016
Suriname en diverse country assessments.
3.4. De United nations Assitentance Framework (UNDAF) en
Suriname.
UNDAF is bedoeld om in dit geval Suriname te helpen om te
voldoen aan haar verdragsverplichtingen, die op haar rusten door
de ratificatie van mensenrechtenverdragen, de Millennium
Declaration en Millennium Development Goals. In de eerste Universal
Periodic Review (UPR) van de aangegane mensenrechtenverplichtingen
heeft Suriname herbevestigd dat zij invulling wilt geven aan haar
verplichtingen als staat wat betreft fundamentele rechten en
vrijheden van de mens. Suriname heeft zich gecommitteerd aan een
aantal mensenrechteninstrumenten (regionaal en mondiaal). Dit
heeft tot gevolg dat Suriname verplichtingen is aangegaan die
verband houden met het ontwikkelingsproces.
Het UNDAF is ontwikkeld door de overheid van Suriname en het VN
Systeem in Suriname en andere ontwikkelingspartners met de
bedoeling om betrokkenheid en draagvlak te verkrijgen.
De middelen en expertise van VN agentschappen zullen worden
ingezet om de kwaliteit van het leven te verhogen in het bijzonder
van achtergestelden- en gemarginaliseerde groepen. De te volgen
strategie zal dus één zijn van o.a. strategisch plannen, effectief
en efficiënt omspringen met schaarse middelen, en de mate waarin
58
de gestelde doelen worden bereikt.
Volgens het document United Nations Development Assistance
Framework 2012-2016 zijn er drie fundamentele randvoorwaarden
voor strategisch plannen:
Alignment with national development priorities.
Alignment with international human rights standards and development commitments.
Comparative advantage of the United Nations System to address in particular the root causes of the development challenges.
Dit initiatief heeft slechts een kans van slagen, indien Suriname
de zaken aangehaald in hoofdstuk1 en 2 opneemt in haar
beleidsuitvoering.3.5. Toepassing van RBM bij het uitvoeren
van het nationaal beleid
Eeder is aangegeven dat beleidsmaatregelen in Suriname tot stand
komen volgens het model van Easton. In deze paragraaf zal getracht
worden een analyse te maken van de redenen waarom de overheid
gedeeltelijk de gestelde beleidsdoelen niet verwezenlijkt.
Na evaluatie van het Integraal Gender Actieplan kan geconcludeerd
worden dat er wel is gezorgd voor ownership middels focalpoints. Helaas
is een groot deel van de activiteiten niet uitgevoerd.
Dit is opmerkelijk, omdat volgens de gewezen Directiecoördinator
Gender er wel politieke wil en financiële middelen aanwezig waren.
Gebleken is dat er een gebrek was aan uitvoeringscapaciteit. Er
waren weinig tot geen beleidsmaatregelen gericht op het gereed
maken van de feitelijke uitvoerders voor projecten. Dit is een
belangrijke randvoorwaarde.
59
Met betreking tot de Regeringsverklaring 2010-2015,
Ontwikkelingsplan 2011-2016 (OP) kan gesteld worden dat de Dhr.
Leo Klinkers80 een outcome schema heeft gemaakt en een format voor
het linken van de diverse beleidsmaatregelen die staan op de
begroting van Suriname. Uit gesprekken met hem is vernomen dat een
soortgelijke methode als de RBM gevolgd moet worden om uitvoering
te geven aan het OP. De methode is uitgewerkt in zijn boek Beleid
begint bij de samenleving. Op de Website van de Vooruitstrevend
Hervormings Partij (VHP) is er een rubricering van de
eindresultaten (outcome) van de Regeringsverklaring 2010-2015.
Dit kan ook op een dergelijke wijze worden uitgevoerd. Misschien
zal deze beproefde methode de chronische onderrealisatie te lijf
kunnen gaan.
Conclusies en Aanbevelingen Conclusies
Mensenrechten zijn belangrijk om de menselijke waardigheid te
waarborgen. Gedurende een heel lange periode ging de
internationale gemeenschap ervan uit dat het waarborgen van
mensenrechten een onderdeel vormde van de interne aangelegenheden
van de staat. Er kwam een ommekeer in deze visie na het
aanschouwen van de gruwelijkheden van de Tweede Wereld Oorlog. In
de tijdgeest waarin wij nu leven bestaat de behoefte om deze
waarborgen duurzaam te waarborgen. De aanzet hiertoe werd gegeven
door de Millennium Declaration en de Millennium Doelen waarin een
80 Consulent die verbonden was aan het kabinet van de Vice-President tot de bekrachtiging van de amnesty wet
60
expliciet verband gelegd is tussen good governance en het concept
van duurzame ontwikkeling. In de literatuur vinden wij 3 concepten
van mensenrechten namelijk:
1. Filosofische Ethische benaderingen.
2. Positief rechtelijke benaderingen.
3. De moderne benaderingen.
De moderne benadering van mensenrechten kunnen worden
onderverdeeld in:
1. Burger en politieke rechten.
2. Economische, sociale en culturele rechten.
Verder hebben wij gezien dat de bescherming van mensenrechten op
twee niveaus doorwerkt:
1. Horizontale werking oftewel de relatie tussen burger onderling.
2. Verticale werking oftewel de relatie tussen burgers en overheid.
De staat is primair verantwoordelijk voor het waarborgen van de
menselijke waardigheid die kernachtig kunnen worden samengevat
als:Obligation to respect.
Obligation to fulfil.
Obligation to respect.
Als wij de mate van genot van fundamentele rechten als
uitgangspunt nemen, bestaan er drie maatschappelijke groepen:
1. Welgestelden.
2. Maatschappelijke zwakke groepen.
3. Achtergestelde groepen.
61
Bij welgestelden is sprake van een goed functionerend
mensenrechtensysteem. Bij de tweede categorie functioneert het
systeem niet adequaat en bij de derde categorie is het systeem
ingestort.
Good governance is een multi- dimensionaal concept waarvan een
algemene definitie ontbreekt. Wel zijn er operationele
definities. Dit concept kan in twee contexten worden gebruikt
namelijk om de kwaliteit van het openbaar bestuur te meten of het
kan dienen als voorwaarde voor ontwikkelingshulp of
ontwikkelingssamenwerking.
In de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn heel wat
ontwikkelingsprojecten mislukt. Hieraan lag o.a. ten grondslag een
ineffectief niet aanspreekbare overheid. Na deze constateringen
zijn wetenschappers zich gaan heroriënteren over de rol die de
overheid zou moeten vervullen. In dit kader zijn er twee
benaderingen namelijk de enge benadering die slechts focust op de
economische groei en de brede benadering die zich focust op
duurzame ontwikkeling.
Ook is gebleken dat er een verband bestaat tussen dit concept en
de verantwoordelijkheden die voortvloeien uit de diverse
mensenrechten instrumenten.Verder zijn er negen aspecten van het
openbaar bestuur waaraan simultaan gewerkt moet worden.
Waar er mensen samenleven behoort er recht te zijn, dat kan
slechts wanneer er voldaan is aan essentiële voorwaarden. Deze
zijn o.a. fundamentele voorwaarden en een responsief openbaar
bestuur. Met de aaname van de Millennium Declaratie en Milenium
62
Development Goals is er een expliciet verband gelegd tussen
ontwikkeling en mensenrechten. Op een gegeven moment is de
internationale gemeenschap gaan praten over duurzame ontwikkeling
welke o.a. als voorwaarde heeft good governance.
Een methode die gedurende een bepaalde periode zich heeft
ontwikkeld, en die is ontstaan na diverse evaluaties van diverse
ontwikkelingsprogramma's, is het Result Based Management systeem. Dit
wordt o.a. toegepast voor het maken van de projectplannen bestemd
ter uitvoering van het UNDAF. Verder hebben wij gezien dat op
nationaal niveau deze methode ook gebruikt kan worden. Indien de
staat op een verantwoorde wijze invulling wilt geven aan haar
verplichtingen dan dient zij de condities te scheppen van een
responsieve overheid. De bouwstenen hiertoe worden aangereikt door
het concept van good governance. Verder moet de overheid op een
innovatieve manier haar beleidsmaatregelen plannen en uitvoeren.
Gebleken is dat de huidige manier van plannen en uitvoeren van
beleidsmaatregelen geen soelaas biedt. Aanbevelingen
Om good governance te implementeren, moeten de beleidsmaatregelen
genoemd in pargraaf 2.4 worden gevolgd. Om mensenrechten
beleidsmatig op een duurzame manier te operationaliseren, is het
nodig de RBM methodologie te volgen.
Dit vereist vaak een aanpak waarbij mensenrechten principes worden
opgenomen in RBM strategieën. Verder moet de organisatie die is
belast met het uitvoeren van het beleid de volgende waarden eigen
maken:
Menswaardig bestaan.
63
Niet- discrimineren.
Participatie.
Dienstbaarheid.
Effectief.
Efficiënt.
Integer.
Verder is het van belang dat beleidsmakers niet uit het oog
verliezen dat het beleid ook de fundamentele problemen van
maatschappelijk zwakke groepen duurzaam verhelpt. Dit kan vaak uit
het gezicht worden verloren bij het formuleren van indicatoren,
timetabels, tussentijdse rapporten, en het opstellen van budgetten.
Het is dus van eminent belang dat er gewaakt wordt dat de rechten
van de maatschappelijk zwakkere en alle andere right bearers worden
gewaarborgd. RBM is een instrument dat kan helpen dit te
bewerkstelligen.
Bij korte termijn oplossingen van fundamentele problemen is er wel
vooruitgang waar te nemen, maar deze is van tijdelijke aard en is
geen structurele oplossing. Het is daarom van belang dat deze
maatregelen slechts worden gebruikt om een bepaalde periode te
overbruggen. Verder is het van belang dat duty bearers en right bearers
met elkaar samen moeten werken. Verder moeten de outcomes constant
in de gaten worden gehouden.
De praktijk leert ons dat het moeilijk is om tussen
maatschappelijk zwakke groepen en regeringsfunctionarissen een
dialoog tot stand te brengen. Het is dus effectief, indien er
64
duurzame communicatiemechanismen worden gecreëerd die ergens een
vaste grondslag hebben. Hierbij wordt gedacht aan een decentraal
systeem. Dit zal helpen bij het uitvoeren van de activiteiten.
De eis van transparantie (accountability) vindt haar grondslag in het
feit dat organisaties duty bearers zijn. Dit vereist dat processen
die betrekking hebben op de uitvoering en andere onderliggende
processen helder en duidelijk moeten zijn (transparency &
accountability).
Ook moet er op een verantwoorde manier worden omgesprongen met de
schaarse middelen. Het bovenstaande geldt ook voor NGO’s die moral
duty bearers zijn. Beleidspartners (stakeholders) die via de
georganiseerde overlegstructuren moeten participeren, moeten een
constante stroom van juiste en recente informatie aanleveren.
Hierdoor ontstaat er feedback, het is van belang om deze mee te
nemen bij de evaluatie. Ook moeten er mechanismen in place zijn,
zodat het beleid indien nodig kan worden bijgestuurd.
De volgende zaken dienen te allen tijde in acht te worden genomen:
Zorg ervoor dat de maatschappelijk zwakkere groepen niet uit
beeld verdwijnen.
Maak gebruik van netwerken en platvormen om je
uitvoeringscapaciteit te vergroten.
Maak gebruik van right holders en duty bearers als projectdragers, waardoor zij het project gaan promoten, en zich verantwoordelijk voelen voor de implementatie (ownership).
Zorg voor standaarden voor implementatie gebaseerd op het mensenrechteninstrumentarium.
65
Als vertrekpunt kan gesteld worden dat de mensenrechtenbenadering
van ontwikkeling te allen tijde mensenrechten moet respecteren en
promoten en geen schending in de hand moet werken. Verder moet er
gemonitoord worden dat er geen verborgen schendingen plaatsvinden.
Bijvoorbeeld: vrouwen worden in het algemeen niet gediscrimineerd,
maar vrouwen van een bepaalde leeftijd en etnische groep worden
gediscrimineerd. Ook is het belangrijk om conflicten
voortvloeiende uit machtsverschuivingen goed te beslechten en
ervoor te zorgen dat het behalen van de beleidsobjectieven niet in
gevaar komen, en dat er geen cartelvorming ontstaat of erger nog
nepotisme. De evaluatie van beleid kan het best geschieden door te
kijken of er verbetering is gekomen in de mensenrechtensituatie.
Hierdoor wordt het maken van beleid een instrument om
mensenrechten te bevorderen en is er direct instrumentarium
voorhanden om invulling te geven aan de verdragsverplichtingen.
De te meten veranderingen kunnen als volgt gecategoriseerd worden.
1. Verandering van beleid en rechtspraktijk.2. Verandering in participatie.3. Verandering van behandeling van groepen en verandering in
discriminatoire praktijken.4. Verandering van de capaciteit van de civil society om te
helpen bij het bewerkstelligen van mensenrechtenidealen neergelegt in de diverse mensenrechteninstumenten.
Table of ContentsVoorwoord........................................................1Inleiding........................................................2Hoofdstuk 1 Mensenrechten in een notendop........................51.1. Een filosofische blik op het concept van mensenrechten. . . .5
1.2. De kenmerken van moderne mensenrechten.................6
66
1.3. Vier categorieën rechten verband houdende met de menselijkewaardigheid...................................................10
1.4. Categorieën gecodificeerd hoger recht.................11 1.5. Verplichtingen van de staat...........................121.6. Categorieën van individuen gekoppeld aan het forum van mensenrechten.................................................15
Hoofdstuk 2 Good Governance onder de loep genomen...............172.1. Historie van good governance.............................182.2. Benaderingen van good governance in vogelvlucht..........202.3. Elementen van good governance............................222.4. Randvoorwaarde voor good governance......................24
Hoofdstuk 3 Van concept tot beleid..............................313.1. Mensenrechten benadering van ontwikkeling................323.2. Realisatie van mensenrechten.............................333.3. Result Based Management..................................353.4. De United nations Assitentance Framework (UNDAF) en Suriname......................................................373.5. Toepassing van RBM bij het uitvoeren van het nationaal beleid........................................................38
Conclusies en Aanbevelingen.....................................39Conclusies......................................................39Aanbevelingen...................................................42
67
Top Related