a

?התשמע קולי

הזכות להתנגד בפני מוסדות התיכנון בחוק ובפועל

דפנה כרמון ורחל אלתרמן

b

c

?התשמע קולי

הזכות להתנגד בפני מוסדות התיכנון בחוק ובפועל

דפנה כרמון ורחל אלתרמן

סידרת מחקרי המרכז לחקר העיר והאזור

d

הטכניון וסד מ המרכז לחקר העיר והאזור

למחקר ופיתוח

חיפה -הטכניון הפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים

בהוצאת המרכז לחקר העיר והאזור

מ"מוסד הטכניון למחקר ופיתוח בע

04-8294071: פקס 04-8294019: טל 32000הטכניון חיפה

@arcurs: ל"דוא www.ccrs.technion.ac.il: כתובת האתרtechnion.ac.il

כל הזכויות האקדמיות לפרסום זה שמורות לחוקרות ולמוסד הטכניון 2011 © .מ"למחקר ולפיתוח בע

ISBN 968409043-0 : ב"מסת

.בעלי הזכויותלצלם או לשכפל כל חלק ממסמך זה ללא רשות בכתב ומראש מאת , אין להעתיק

או מוסד הטכניון למחקר ופיתוח /או הטכניון ו/מודגש בזאת כי חבר הסגל ו, למען הסר ספק

או להפסד מכל מין וסוג אשר /או להוצאה ו/או לגוף ו/מ לא יהיו אחראים לכל נזק לרכוש ו"בע

. שר להםאו עלולים להיגרם לכם או למי מטעמכם עקב חוות דעת זו או דוח זה או בהק/יגרמו ו

א

:תודות

על הערותיהם , ערים ד ומתכנן"עו, ר רוית חננאל ולניר מועלם"תודתנו הרבה לד .המועילות לכתב היד

לבנון - וני בלושטייןר :עיצוב הכריכה

אדריכלית ומתכננת ערים, נירה אורני :גראפי איור

: אודות המחברות

בהנחיית רחל (היא בעלת תואר שלישי בתכנון ערים ואזורים מהטכניון ׁ ׁ דפנה כרמוןכרמון לימדה ' דר. וכן תואר ראשון ושני במשפטים מאוניברסיטת תל אביב) אלתרמן

משמשת כמגשרת , ים באוניברסיטת תל אביבדיני תכנון ובנייה בפקולטה למשפטופעילה ציבורית בנושאי תכנון ואיכות , מקצועית לבקשת בתי המשפט או גופים אחרים

דוקטורט - כרמון עורכת מחקר המשך במיסגרת פוסט' דר 2010-11בשנת . הסביבה .באנגליה

/ מחזיקת התקדרה לארכיטקטורה, היא פרופסור מן המניין בטכניון רחל אלתרמן

משפטים ומתמחה ובהיא בעלת תארים בתיכנון ערים . תיכנון ערים על שם דוד עזריאלימדיניות מקרקעין ותיאוריות של קבלת , במחקר השוואתי על דיני תיכנון ובנייה

ם והיא הנשיאה המייסדת אלתרמן בעלת פרסומים בין לאומיים רבי. החלטות בתיכנון International - משפט ומקרקעין, של האיגוד האקדמי הבינלאומי לתיכנון) 2007-2010(

Academic Association on Planning, Law and Property Rights .

http:/alterman.technion.ac.il : ראו

ב

ג

תוכן העניינים

3-8 ........................................................................מבוא

.... ......צעד אחד קדימה ושניים לאחור: בין החקיקה לפרקטיקה ...........................................................לאחור..

3 4 ...........................................................מטרתו ותכולתו של הספר

6 .................................... מבט מקדים על הממצאים ההשוואתיים 7 .........................................לאילו כיוונים מובילה הרפורמה בחוק

, המשפט המנהלי הבסיס התיאורטי: חלק ראשון דמוקרטיה ושיתוף הציבור

11-18 ...........................................?מהי זכות הטיעון: 1 פרק

11 .......................................................................מבוא לזכות הטיעון

12 .............................?מה בין זכות הטיעון לשיתוף הציבור בתכנון

14 ........................................................................הטבעיהצדק כללי

19-28 .....................השתתפות וזכות הטיעון, דמוקרטיה: 2פרק

20 .......................................................ייצוגית-דמוקרטיה ליברלית

21 ...............................................................דמוקרטיה השתתפותית

23 ................................................... )דיונית(דמוקרטיה דליברטיבית

25 ..........הגישות השונות לדמוקרטיה זכות הטיעון והשתתפות לאור

26 ................המגמות ביחסים שבין השלטון המקומי למיגזר הפרטי

29-37 ....................שיתוף הציבור והקשר לזכות הטיעון: 3 פרק

29 ..........................................................? מהו שיתוף הציבור בתכנון

31 .............................................................ההצדקות לשיתוף הציבור

33 ....................................................?כיצד לשתף את הציבור בתכנון

34 ........................................................................?הציבורמיהו

34 .?בפועל בתכנון עון ומי משתתפיםיטהזכות את למי נחוץ להעניק

35 .................וסיכויי ההשפעה על התוכנית השלב בתהליך התכנון

36 ........................................מידע כתנאי לשיתוף הציבור בתכנון

אמות מידה להערכה של הסדרים : חלק שני לשיתוף הציבור

41-53 ................התכנון זכות הטיעון בראי של תיאוריות: 4פרק

42 ...........................................................כוללנית- הגישה הרציונלית

43 ............................... ?מהם יחסי הכוח בין המימסד לבין הציבור

43 ............?מהן ההצדקות לשיתוף הציבור על פי הגישה הרציונלית

44 ................?כיצד יבוא לידי ביטוי השיתוף על פי הגיש הרציונלית

45 .......?הגישה הרציונליתכיצד תבוא לידי ביטוי זכות הטיעון על פי

45 ...................................................................גישת השינוי התוספתי

46 .......................................?מהם יחסי הכוח בין המימסד לציבור

ד

46 ............?מהן ההצדקות לשיתוף הציבור על פי הגישה התוספתית

46 ..............?כיצד יבוא לידי ביטוי השיתוף על פי הגישה התוספתית

47 .......?כיצד תבוא לידי ביטוי זכות הטיעון על פי הגישה התוספתית

47 ......................................................................גישת התכנון המסנגר

48 ......................................?המימסד לציבורמהם יחסי הכוח בין

48 ..............?מהן ההצדקות לשיתוף הציבור על פי הגישה המסנגרת

48 ................?כיצד יבוא לידי ביטוי השיתוף על פי הגישה המסנגרת

49 .......?כיצד תבוא לידי ביטוי זכות הטיעון על פי הגישה המסנגרת

50 .....................................................תיאורית התכנון המתקשר

51 ................................... ?מהם יחסי הכוח בין המימסד לציבור

51 ........?מהן ההצדקות לשיתוף הציבור על פי הגישה המתקשרת

51 ...........?המתקשרתכיצד יבוא לידי ביטוי השיתוף על פי הגישה

....?כיצד תבוא לידי ביטוי זכות הטיעון על פי הגישה המתקשרת 53.................................................................... ...... סיכום

52

54-68 .............אמות מידה להערכת זכות הטיעון בתכנון: 5פרק

54 ................................................................הצורך באמות המידה

55 ....................................................................הצגת אמות המידה

57 .....................................רוחב הגדרת בעלי הזכות: 1אמת מידה

58 ....................................הגדרת האינטרסיםרוחב : 2אמת מידה

58 .........................................הסרת מגבלות נגישות: 3אמת מידה

ישירות הקשר בין שומע הטיעון לבין מקבלי : 4אמת מידה

.............................................................................ההחלטות

60

61 .............................מידת האפשרות לייצוג מקצועי: 5אמת מידה

62 ........................................................................פרסום ויידוע

63 ..................................................................חובת הנמקה

64 .................................................................טיעוןהאופן

64 .....................................................................................מידע

65 ......................................סיכויי ההשפעה המרביים: 7אמת מידה

67 ..............................המשקל שניתן לעקרון היעילות: 8אמת מידה

סקירה משפטית בישראל: חלק שלישי

זכות הטיעון במשפט המנהלי בישראל בהשוואה לחוק : 6פרק ...................................................התכנון והבנייה

71-86

71 ............................המינהלי הכללי בישראלזכות הטיעון במשפט

72 ......................................רוחב הגדרת בעלי הזכות: 1אמת מידה

74 ........................................רוחב הגדרת האינטרסים: 2אמת מידה

75 .............................................הסרת מגבלות נגישות: 3אמת מידה

75 ..................................................מגבלות מנהליות או כלכליות

75 ............................................................................חובת ייצוג

75 ...................................................מגבלות זמן להגשת התנגדות

ישירות הקשר בין שומע הטיעון לבין מקבלי : 4אמת מידה ..............................................................................ההחלטות

77

ה

77 ..............................מידת האפשרות לייצוג מקצועי: 5אמת מידה

77 .....................................................תקשורת מירבית: 6אמת מידה

78 ..............................................................פרסום ויידוע יזומים

78 .........................................................................הזכות למידע

79 ........................................................................... אופן הטיעון

81 ........................................................................חובתההנמקה

83 ......................................סיכויי ההשפעה המירביים: 7אמת מידה

83 ............................................................השלב בתהליך התכנון

84 .........................................מספר ההזדמנויות להישמע ולערור

85 ...............................המשקל שניתן לעקרון היעילות: 8אמת מידה

הזכות : הטיעון בהליכי התכנון בישראלזכות : 7פרק ....................................................................להתנגד

87-120

88 ..............................................................הזכות להתנגד לתוכניות

88 .......?התכנוןלאיזה תוכנית אפשר להתנגד ובאיזה שלב בתהליך

90 .................................................פרקי הזמן להגשת התנגדויות

93 ...................................................... ?למי קמה הזכות להתנגד

94 .......................................................המתנגדים הציבוריים

97 ........................................ )הפגיעה(רוחב הגדרת האינטרסים

99 ..........................................................................תנאים מקדמיים

100 ..........................................................................דרישת הכתב

102 .....................................................................דרישת התצהיר

103 ......תום לבשלא בהסמכות להטיל הוצאות במקרה של התנגדות

105 ......................................................זכויות נלוות לזכות ההתנגדות

105 .................................................תוכניתמתן הודעה על הכנת

106 .......................................................הודעה על הפקדת תוכנית

110 .........................................................................הזכות למידע

113 .......................................................בהתנגדותהדיון וההחלטה

113 .....................................................................הדיון בהתנגדות

114 ....................................................מחליטשומע והגוף ההגוף ה

116 .......................................................................חובת ההנמקה

117 .................................................................................... הגשת ערר

120 ................................................הזכות ליזום תוכנית וזכות הטיעון

סקר ההתנגדויות ומסקנותיו : חלק רביעי

123-130 ...........שיטת המחקר האמפירי אודות ההתנגדויות :8 פרק

123 ..............................................................מטרות ושאלות המחקר

124 .........................................................................................המידגם

124 ..............................בחירת מחוז מייצג לעריכת סקר התנגדויות

125 .................................................................אוכלוסיית המידגם

125 ............................................................................כלי המחקר

125 ........................................................................שיטת הדגימה

126 .....................................מאפייני אוכלוסיית התוכניות שבמידגם

127 ..............................................................................משתני המחקר

127 ........................................מגבלות נגישות והתנאים המקדמיים

ו

128 ............................................................................התצהיר

128 להטיל הוצאות בגין התנגדות חסרת תום לבהשימוש בסמכות

השימוש –רוחב הגדרת בעלי הזכות ורוחב הגדרת האינטרסים

.............................................במבחן הפגיעה כמבחן מקדמי

128 128

128 .........................................................................ייצוג מקצועי

130 ...................רוחב הגדרת בעלי הזכות ורוחב הגדרת האינטרסים

131-154 .......................מצאי סקר ההתנגדויות בישראלימ: 9 פרק

131 .........................................................מאפייני התוכנית שבמידגם

132 ...............................................מגבלות נגישות ותנאים מקדמיים

134 ...............................................................................התצהיר

וסר השימוש בסמכות להטיל הוצאות בגין התנגדות שהוגשה בח

................................................................................תום לב

134

135 ...........................מידת השימוש במבחן הפגיעה כמבחן מקדמי 136 ..........................................................................ייצוג מקצועי

138 .....................רוחב הגדרת בעלי הזכות ורוחב הגדרת האינטרסים

138 ............................................................................הפרמטרים

138 ........................ ................................התפלגות סוגי המתנגדים

141 .................המתנגדים לתוכנית על פי זיקה גיאוגרפיתהתפלגות

141 .........................הקשר בין סוגי המתנגדים לזיקתם הגיאוגרפית

143 ............................................................סוגי טענות ההתנגדות

144 ..........................................הקשר בין סוג הטענה לסוג המתנגד

144 ................................הקשר בין סוג הטענה לזיקה הגיאוגרפית

147 .....................................................................תוכן ההתנגדות

150 ...........................התפלגות של תוכן הטענות בכתבי ההתנגדות

151 ..........................התפלגות תוכן ההתנגדות לפי סוגי המתנגדים

152 ........................................................................תוצאות ההתנגדות

153 ................... ................................התפלגות תוצאות ההתנגדות

מסקנות והמלצות: 5חלק

157-171 ...............................מסקנות המחקר והמלצות : 12פרק

157. .....................................חוק התכגון והבנייה ול הרפורמה המוצעת

159 ......................................רוחב הגדרת בעלי הזכות להגיש התנגדות

160.....................................רוחב הגדרת הנושאים המותרים להתנגדות

161..............................................................................נגישות מרבית

165.........................................................שוויוני ייצוג מקצועיהזכות ל 166.......................................................................תקשורתיות מרבית 170........................................................................הזדמנויות להשפיע

171.........................האיזון בין זכות הטיעון לשיתוף הציבורי – סוף דבר

החלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית בדבר : 1 נספח

175- 191 .................. לערור בפניה" מפלגת הירוקים"זכותה של

מוסדות תיכנון לתשתיות לאומיות במבט בין לאומי השוואתי :2נספח ............................................................................199- 195

ז

200........................................ ..........רשימת מקורות

ח

3

מבוא

מעניק החוק לציבור ןוברוב, ובנייה תיכנוןנות העולם קיימים חוקי יכמעט בכל מדבמדינות רבות ניתן לשער ש . מוסדות המוסמכיםלהישמע על ידי הזכות כלשהי

בקבוצה הקטנה של אולם . אינה אפקטיבית –כמו זכויות אזרח אחרות –זכות זו בהליכי הטיעון זכות , אליהן משתייכת ישראל, מדינות בעלות משטר דמוקרטי

המשפטיים הבדלים בפרטים למרות שקיימים . על ידי הציבורהיטב מנוצלת ן והתכנשאופן הפעלתה של יתן לומר נ, יות השונותרטשל זכות הטיעון בין המדינות הדמוק

בואה של ב משקפת, ון העירוני והאזורי עצמונכמו התכ, זכות הטיעון בפרקטיקה . בחברה ובמינהל הציבורי, מורות בכלכלהתה

שיתוף של בנושא תוסס דיון ציבורי וחקיקתימאז שנות התשעים בישראל מתקיים . יתמודעות הציבורדיון שתוצאותיו ניכרות בהעלאת הנושא ל, הציבור בתכנון

חוק המוצעת ל ר לרפורמהבהקשעולה ביתר תוקף תיכנוןשיתוף הציבור ב נושא . בסמוך להוצאה לאור של ספר זהבהליכי חקיקה המצוייה ,והבנייההתכנון

של דיון חוק התכנון והבנייה מצע ב ןהמתענייכל מטרת הספר היא להעמיד בפני לאור העיתוי . אמפירי- ועובדתי, משפטי, ביקורתי- תיאורטי: בעל שלושה מימדים

, לדיונים ברפורמה לחוק התיכנון והבנייהבמקביל , המיוחד של הוצאת הספר לאורוהן ) על תיקוניו הרבים 1965החוק משנת (יעסוק הספר הן בהסדר המשפטי הקיים

. בהסדר החדש המוצע

צעד אחד קדימה ושניים לאחור: בין החקיקה לפרקטיקה

של יחסי גומלין מופלאסיפור הינו חוק התכנון והבנייהעל פי זכות הציבור להישמע חברהבשחלו במהלך השנים בין התמורות ל , לכאורה" היבש"חוק הין ב

עברו אט אט שמקורם בתקופת המנדטכיצד דברי חוק העלילה מספרת . הישראלית, הפרקטיקהות זו שיקפה את נפרשכיצד , ת משפטית מרחיבהתהליך של פרשנו

והשתכללות המינהל השתנות החברה הישראליתאת וכיצד הפרקטיקה ביטאההפרשנות היא . למעשה יצקה תכנים חדשים להסדרים ישנים, פרשנות זו . הציבורי

מגמות החשיבה לקראת קדימה מספר צעדים הצעידה את דיני התכנון בישראל שמדגישות את חשיבות הללו ". פרוגרסיביות"הקרויות ,תכנוןההעדכניות בתיאוריות

את זרימת התשומות למקבלי ההחלטות ו, לתושביםהשותפות בין מקבלי ההחלטות . "העללמ טהמלמ"

הוא נתפס כאחד :לצניניםהמתואר לעיל תהליךההיה , בעיני הממשלהאולם על . מוסדות התכנון יהם שלהחלטותבארוכים הזמן המישכי האחראים לגורמים ה

הגישה , 1965מאז חוקק חוק התכנון והבנייה בשנת חלפו כן במשך השנים שלהיצר את זכות ההתנגדות ו ועדנהצעות חוק שמספר פעמים הממשלה לכנסת

4

כגון הסמכות להטיל קנס על מתנגדים והדרישה לתצהיר כדרישת ( בדרכים שונותירבה כן , אשר יענו אותוכו: "על זכות הטיעון חל הפסוקניתן לומר כי אלא ש. )סף . "יפרוץכן ו

הגישה , 2010-11בשנת , חוק התכנון והבנייהך רפורמה מקיפה בצורבבוא העת לבהליכי התכנון בין יעילות שיקפה ניסיון למצוא איזון חדש אשר ההממשלה הצע

קדימה לקראת הרחבה של מספר צעדים עד והאיזון המוצע צ. זכות הטיעוןלבין . של זכות זו הצרתה בפני, צעדים אחורה מספרסע ובה בעת פאך , זכות הטיעון

של הספר ותכולתו מטרתו

עיתוי הוצאת הספר מכוון להליכי החקיקה של הרפורמה לחוק התכנון והבנייה מטרת הספר היא . 2011ותהליך חקיקתה ממשיך בשנת 2010בשנת שהוגשה לכנסת

לא רק , בישראל תיכנוןלבחון את ההסדר המשפטי של זכות הטיעון בדיני הופעל הלכה למעשה על ידי מכפי שהוא , אלא גם בפרקטיקה, בחקיקה ובפסיקהלעניין לא רק את אנשי התיאוריה אלא גם את אמורה בחינה כזו. מוסדות התכנון

רחיב היכן ההפרקטיקה נטתה ל, שגם בעבר, ציינו שהרי כבר ,המחוקקיםאמירה זו . את הפרקטיקהה הפסיקולעיתים שיקפה , שהמחוקקים שאפו להיצרהפסיקה ומימצאי , החקיקהאלה את מרכיבי מולאלה נוכיח באמצעות העמדה

.סקר אמפירי רחב היקף שערכנו אודות התנגדויות שהוגשו והוכרעו הלכה למעשה

אולם . צורך באמות מידהעולה באופן ביקורתי הסדר משפטי זה לבחון על מנת אשר אמות מידה שנו בגילפיכך . לאומי- ןאינן קיימות מן המוכן בידע הבי אלה

את אמות המידה. ושל הפרקטיקה גם יחדישמשו להערכה של ההסדר המשפטי , תיכנוןהיאוריות ת, מינהליהמשפט ה: שלושה יסודות תיאורטייםמשאבנו

ב הגדרת רוח: את ותכוללשפיתחנו אמות המידה. ותיאוריות של שיתוף הציבורצוג ימידת האפשרות לי; מירביתנגישות ; יםרוחב הגדרת האינטרס; בעלי הזכות

והמשקל של עקרון ;רבייםיסיכויי השפעה מ ;מירביתתקשורתיות ; מקצועי . היעילות

של הזכות בין לאומית השוואה יכולה ללמוד משל הסדר משפטי בחינה ביקורתית אנגליה : בשתי מדינות בנוסף לישראלבחרנו לצורך כך . לטיעון בהליכי תכנון

מישור החוק ומישור : בשני המישוריםאת המחקר ההשוואתי ערכנו גם . והולנדמקבלי בקרב המחקר אודות הפרקטיקה התבסס על סקר ראיונות. 1הפרקטיקה

בספר זה. ת בכל אחת משלוש המדינותוהחלטות במספר רשויות מקומיות או אזוריאלא נשזור את מקצת , ציג את מימצאי המחקר ההשוואתי באופן ישירלא נ

רשויות תיכנון מקומיות בכל על הפרקטיקה למדנו באמצעות ראיונות עם בעלי תפקידים במידגם של 1

-באנגליה ערכנו את הראיונות ב. 2006ועד יולי 2005הסקר נערך מדצמבר . אחת מן המדינות

Birmingham ,Bristol ו-Cardiff . בהולנד ערכנו את הראיונות בפרובינצייתGerderland וברשויות

Nijmegen ,Benuingen, ,Wageningen ,Den Haag ו-Roosendaal .אל ערכנו ראיונות בנתניהבישר , .יהוד וראשון לציון, מצפה אפק, פתח תקוה

5

למימצאי המחקר ההשוואתי הבין לאומי נייחד. בניתוח הישראלי ממנו התובנות .פרסום נפרד

מחקר השדה שביצענו יותר מאשר הוא רחב בישראלערכנו אותו המחקר האמפיריניתחנו במחקר זה , חלטותמקבלי הבקרב בנוסף לראיונות. במדינות האחרות לשנת 1998בין שנת ,וועדה המחוזית מרכזשהוגשו להתנגדויות מידגם גדול של

כל ההתנגדויות את ובכל תוכנית ניתחנו כל שנה מדגמנו כעשרים תוכניות . 2000בכל שנה לוועדה שהוגשומכלל התוכניות 25%-מידגם זה מהווה כ. להן הוגשוש

אשר , תוכניות 65ל בדקנו ובסך הכ. )התנגדויות הוגשולכל התוכניות לא( המחוזית .מתנגדים 840 הקיפוכתבי התנגדויות ו 171כללו

בכל . שפיתחנומידה ההשווינו בין זכויות הטיעון בשלוש המדינות על פי אמות , מינהליעון במשפט היטהזכות : מדינה בדקנו שלושה מישורים של זכות הטיעון

בחנו ,בנוגע לכל אמת מידה. וזכות הטיעון בפרקטיקה תיכנוןעון בדיני היטהזכות . תיכנוןשל ה פרוגרסיביותהסדרי זכות הטיעון לתיאוריות האת רמת הקירבה בין

הוגדרו בעלי דרגת קירבה גבוהה יותר לתיאוריות הפרוגרסיביות הסדרים שנמצאו . יותר" טובים"על ידינו כהסדרים

. 2011רפורמה של קדם לבחוק ש, כמובן, הפרקטיקה עוסקיםהמימצאים בדבר . נשווה בין החוק הקיים לבין זה המוצע, בפרקים הסוקרים את החקיקה והפסיקה

סיכויי חקיקתה של הצעת החוק החדש נראים , 2011בראשית , בעת כתיבת הספרכאן נתייחס . תוך כדי תהליך החקיקהאך כמובן שעשויים לחול שינויים , גבוהים

. 20102שפורסמה בחודש אוגוסט להצעת החוק הממשלתית כפי

הוא מציג . החלק הראשון מציב את הבסיס התיאורטי? מה ניתן למצוא בספר זהאת מקומו של שיתוף הציבור , את זכות הטיעון במיסגרת המישפט המינהלי

החלק .ל שיתוף הציבור בתיאוריות התכנוןואת עיגונו ש, בתיאוריות של דמוקרטיהזה בחלק . המשפט והמחקר האמפירי, הציר המחבר בין התיאוריהמהווה את השני

אמות . מידה מתוך התיאוריות השונותהאמות נסביר כיצד פיתחנו את שמונה לבחון באופן השוואתי וביקורתי את הדינים והפרקטיקה המידה ישמשו אותנו

זכות הטיעון בחוק התכנון סקירה משפטית מפורטת של . חקרנובשלוש המדינות שכללנו בנוסף . כלולה בחלק השלישי )שעיקרה זכות ההתנגדות(והבנייה בישראל

את המחקר יציג החלק הרביעי .בחלק זה גם השוואה להצעות ברפורמה לחוקבמידגם גדול של אודות ההתנגדויות הלכה למעשההאמפירי שערכנו בישראל

מסקנות מהמחקר יציג את אחרוןחמישי וההחלק ה. תוכניות במחוז המרכזתמצית קצרה של המסקנות . בעיקר כלפי הצעת חוק הרפורמה –המלצות לעתיד ו

.מוצגת להלן

)4.8.2010 –ע "ד באב התש"כ(הגרסה החדשה של הממשלה – 2010 –ע "התש, הצעת חוק התיכנון והבנייה

2

6

השוואתייםה מימצאיםמקדים על המבט

אותן בדקנו מראה כי שלוש המדינות בחינה של החוק והפרקטיקה הקיימים ההסדרים של זכות בחינת אולם ,תיכנוןעון בהליכי היטהזכות אתמחשיבות

לא מצאנו מדינה .ניהןהבדלים משמעותיים בי גלהמ, ערכנוכפי ש ,מקרוב עוןיטה כל ב" גרועים"כאו " טובים"כשלה בדבר שיתוף ההסדרים סווג אתשניתן לבמובן זה . ובים פחותטטובים יותר וו הסדרים נבכל אחת מהמדינות מצא. הממדים

נקודות חוזק וחולשה לכל אחת מהמדינות ".מנפץ תדמיות"המחקר ההשוואתי .לגבי זכות הטיעון בתכנון

הגבלתהראשונה והבולטת ביותר היא : נקודות חולשה כמהבישראל זיהינו צאנו מ למגבלות אלו לא. החובה להגיש תצהיר והסמכות לחייב בהוצאות :הנגישות

הפרסום והיידוע בישראל גם הם , בחוק הנוכחי. זכר לא באנגליה ולא בהולנדהוא ) באמצעות ההתנגדויות(בו קיימת חובה לשיתוף הציבור מועד ה". חלשים"

כאשר התוכניות כבר , ןלאחר הפקדתרק –תוכניות לש שלבי הכנתןמועד מאוחר בדרכי : יתר על כן .באופן מהותי פתוחים לשנותן ומוסדות התכנון פחות" מבושלות"

תושבים לוהסיכויים שיגיעו הקיים מצומצמות למדיהפרסום הקבועות בחוק אך רחוקה , שיפור בהצעת החוקניתן לראות בנושא הפירסום . נמוכים שפעיםהמו

מנקודת המבט של " טוב מאוד"יוגדר כעד שההסדר בחוק הישראלי הדרך . תיאוריות התכנון הפרוגרסיביות

הזמן להגשת פרקינוגעת לשל החוק הישראלי נקודת חוזק מפתיעה במיוחד אך לא במסלול של ( במסלול הרגיל של תוכניותעולה כי נוממחקר. התנגדויות

משכי זמן ארוכים יותר מאשר בבריטניה החוק הישראלי מקנה ) תשתיות לאומיות, אולם ).שישה שבועות בהולנד ופחות מחודש באנגליה לעומתחודשיים ( ובהולנדנגישות להגשת פוגע בבישראל קיים מיכשול רציני הגוזל מלוח הזמנים וכי נזכיר

מילויהחובה ש ,מוטלת על המתנגדים החובה להגיש תצהיר רק בישראל: התנגדות .עלול לגזול משאבי זמן וכסף ולהוות חסם

ישירות הן חובת ההנמקה ובמבט השוואתי שראלי של הדין הינקודות חוזק נוספות , בין שלושת המדינות שבדקנו והבניה הישראלי הוא היחיד תיכנוןחוק ה. השמיעה

ההתנגדויות אלא גם לשלוח דחיית לא רק לנמק את תיכנוןהמחייב את רשויות ה . את הנימוקים למתנגדים

מתגלה החוק הישראלי ,גם בהיבט של ישירות הקשר בין המשמיעים לשומעיםובמידה במידה גבוהה יותר מאשר באנגליה כתואם את התיאוריות הפרוגרסיביות

) או ועדות משנה שלהן( תיכנוןרשויות ה, על פי החוק הנוכחי, בישראל. דומה להולנדהחוק מאפשר מינוי של אמנם . טענות המתנגדיםאת שומעות בעצמןבדרך כלל

כגון , אך סמכות זו מופעלת רק במקרים מיוחדים, חוקר שישמע התנגדויות .רבים במיוחד של מתנגדיםבמקרים

7

?לאילו כיוונים מובילה הצעת הרפורמה בחוק

תמשיך להעצים את תתקן את המיגבלות ו 2011המוצעת בשנת רפורמה האם האת חלקם או שמא תצעיד , בפסיקה ובפרקטיקה בישראלמות הפרוגרסיביות גהמ

.? אחורה

בכך : במידת מה את חובת הפירסוםמציעה הרפורמה להרחיב , בצד החיוביבו . תיקון לחוק הקייםעם 2009בשנת מגמה מבורכת שהחלה הרפורמה ממשיכה

, לראשונה. חוייבו מוסדות התיכנון לפרסם הודעות תיכנון ובנייה גם באינטרנטברפורמה מוצע להרחיב חובה זו כך . גם על פירסום התוכניות עצמןהחובה הוחלה

על הודעה אלא גם על , שתחול לא רק על שלבי ההפקדה והאישור של תוכניות הכוונה להכין תוכנית

זכות ההתנגדות גם על תוכניות הינו החלת צעד חיובי נוסף שמציעה הרפורמה : בכך הולכת הרפורמה בעיקבות הפרקטיקה שהקדימה את החוק. ארציותמיתאר

" הסתייגויות"המועצה הארצית לתיכנון ובנייה החלה לפתוח את שעריה בהדרגה ללהליכים הליכים אלה הפכו אך עתה , ולבעלי עניין שונים כבר לפני שנים רבות

מיגבלות ה תהסרהיא פסיעה נוספת בכיוון הפרוגרסיבי . זכות ולא בחסדשהם במיגבלות אלה . ש התנגדותילהגזכות רוחב הגדרת בעלי הבכל הנוגע לחקוקות ה

מימצאינו מראים שהללו שומעות (כמעט שלא השפיעו על ועדות התיכנון א ממילהסרת . במשך השניםהפסיקה הרחיבה את היריעה אילו ו, )כמעט כל אחת ואחד

.פרקטיקה והפסיקהם הע מיישרת קו , אם כןהצעת החוק המיגבלות ב

גם מספר תעדוהצעת הרפורמה צאנו מבקשות לטעון כי למרות כל האמור לעיל לבטל את ההצעה הינו למשל ,בכיוון הלא פרוגרסיבישכזה צעד. צעדים אחורהולהמירה בזכות לשימוע על ,עצמםהחלטות המקבלי של בפני ועדה זכות השימוע

את מקבלי ההחלטות מהעמדות שמביעים החלטה זו מרחיקה . יחיד" חוקר"ידי מאות ואף , את טיעוניהם של עשרות מרכזת בידי חוקר יחיד המתנגדים בכך שהיא

אשר הינו , קוגניטיבית של אדם אחד" מסננת"וצרת למעשה נבכך . מתנגדים אלפיהמהווים בעצמם חלק שמיעה על ידי מספר אנשים ללא ספק כלי פחות יעיל ביחס ל

".התכנון המתקשר"תפיסת הינו בניגוד ל שינוי זה. החלטותגוף המקבל מה

על תוכניות מקומיות הטעונות הזכות לערורתבטל את הצעה נוספת ברפורמה על חלק הארי של הפיתוח העירוני והאזורי , דהיינו –אישור של הוועדה המחוזית

על ידי ועדה מקומית אשר יאושרו תוכניות לגבי רק. עוד שנים רבות קדימהמראה ההשוואתי המחקר , במבט ראשון. תישמר זכות הערר הקיימת כיום בחוק

כלל או לא קיימת ) בהולנד(למדי כות הערר מצומצמת בהולנד ואנגליה זשגם בשתי מדינות אלה השימוע של : אולם יש להיזהר בהשוואה זו 3).אנגליה(

ת ולא בדרך של האצל עצמםעדה נעשה על ידי חברי הוומלכתחילה ים דהמתנגחשוב להעניק זכות שימוע בפני ועדה ולא רק בפני , לטעמנו . חיצוני חוקרהסמכות ל

רק אז ניתן יהיה להצדיק ביטול של זכות הערר ועדיין לצעוד מן הטעם ש –יחיד .במעלה הפרוגרסיבי

Open source. להרחיב במיקצת את זכות הערר 2011-אם כי באנגליה הממשלה החדשה שוקלת ב 3

Planning Green Paper. Policy Green Paper no.14

8

לגבי . לוחות הזמניםכות הטיעון נוגע לבז ,אך פחות משמעותי, צימצום נוסףוהוא עומד בקנה המידה בלוחות הזמנים מועט הצימצום , תוכניות רגילות

תשתיות המוצע לגבי זמנים ה ותלוחשמעותי במהקיצור האפילו . ההשוואתיהצעת החוק יש לקחת בחשבון שאולם , 4לאומיות עומד בקנה המידה ההשוואתי

תחת פף סוגי תשתיות שיוכלו להצטורמות ומרחיבה מאוד את ההגדרה של .לוח זמנים מקוצר מאוד בעלות המטרייה של תוכניות לתשתיות

בתפקידה כיועצת לוועדת הפנים ואיכות הסביבה של , רחל אלתרמן. נושא זה לא נכלל במחקר המקורי 4

.1חוות דעתה מופיעה בניספח . ערכה בדיקה השוואתית נוספת, הכנסת בהליכי החקיקה של הרפפורמה

9

חלק ראשון

תיאורטיהבסיס ה דמוקרטיה , המשפט המינהלי

שיתוף הציבור ו

10

11

1ק פר

מהי זכות הטיעון

–לזכות רחבה יותר הקיימת במשפט המינהלי הזכות להתנגד לתוכניות היא דוגמהיש צורך במבוא , אף שספר זה אינו עוסק במישפט המינהלי הרחב. זכות הטיעון

המסביר את יחסי הגומלין בין זכות הטיעון הכללית לבין זכות ההתנגדות בחוקי , של עיקרי המשפט המינהלי בנושא זהותמציתי סיכום קצר מהווה מבוא זה . תכנון

.כפי שעולה מכתביהם של מומחים בתחום

זכות הטיעוןמבוא ל

מהווה כלל מכללי הצדק הטבעי ולצד הכלל האוסר משוא פנים הינה זכות הטיעון קיימים הבדלים במקורות של . של מדינות דמוקרטיות מינהליעקרון יסוד במשפט ה

, 5ברוב מדינות אירופה לרבות הולנד הנוהג, זכות הטיעון בין המשפט הקונטיננטליבמידה רבה גם סקסיות כאנגליה ו-נות אנגלומדיב הנוהג, לבין המשפט המקובל

. בהבדלים אלהבספר זה תעמק לא נ. 6בישראל

משפטי נהנהלי עוסק בסמכויות של רשויות המינהל ואמור לתת מעישפט המהמ . 7לתפיסת העולם הנוכחית הנוגעת ליחסי הפרט והשלטון

: רלוונטיות לדיוננוסוגיות נהלי עוסק בהן נמנות שלוש יעם הסוגיות שהמשפט המהסמכויות ,הסמכויות הביצועיות, סוגיה אחת עוסקת בסמכויות המינהל

, מינהליהסוגיה השנייה עוסקת בהליך ה. שיפוטיות- החקיקתיות והסמכויות המעיןכאן יופיעו . נהלית ייעשה על פי חוקיבכללים המבטיחים כי השימוש בסמכות המי הצדק הטבעי על פי לאו כל, טיננטליתהזכויות ההגנתיות על פי התפיסה הקונ

שנועד , סוגיית הפיקוח על רשויות המינהל הינה הסוגיה השלישית. המשפט המקובל . להבטיח שרשויות המינהל לא ינצלו לרעה את סמכויותיהן

שיטת נהוגה שבהם והגרמני הצרפתי מהמשפט בעיקר השנים במהלך הושפע ההולנדי המנהלי המשפט 5

,Schwarze (1992 המקובל המשפט שיטת נהוגה שבו האנגלי מהמשפט גם אך הקונטיננטלי המשפטsection 10) .

שונות משפט שיטות של ההשפעה לאור מעורבת שיטה על כמבוסס נחשב הפרטי הישראלי המשפט 6של מאמרה ראו להרחבה. ישראלי ומשפט האנגלי המשפט, התורכי המשפט, הקונטיננטלי המשפט כשיטת

)2001( Cohen .

7 ;Schwarze (1992, 85-87) ;)9Wade & Forsyth (2004, 4- ;Leyland & Anthony (2005 1-2)

)15-19, 2010 (ארז -ברק; ) 14-9 1996(ברכה

12

נכנסים לקטגוריות של שכן נושאים מסוימים , חפיפהעלולה להיווצר בין הסוגיותשייך במהותו לסוגיה השנייה , טבעי שבו אנו עוסקותהצדק ה א ושנ. סוגיותמספר

בבואנו לדון בכל הנושאים הקשורים להליך , עם זאת. מינהליהעוסקת בהליך ההעוסקת בסמכויות , נו מוצאות עצמנו דנות גם בסוגיה הראשונהא, מינהליה

השלישית ה ובסוגי; ובשאלה על אלו סמכויות יחולו כללי הצדק הטבעי, המינהל, בספר זהנושאים נוספים שבהם נעסוק . רשויות המינהל עליקוח בפגעת נוה

. תיפות ועקרון היעילוהשקם עקרון ה, מינהליה טהנוגעים לרוב הסוגיות של המשפעקרונות אלו שימשו אותנו לגזירת אמות מידה להערכת ההסדרים הנוגעים לזכות

. רק החמישיון בהרחבה בפנדאמות מידה בהן , הטיעון במדינות נבחרות

לי הכללי קובע אפוא עקרונות מסגרת החלים על כל רשויות המינהל נהישפט המהמעל הדין ". ליתנהיזכות הטיעון המ"ותה נכנה כאן אש, ללת זכות הטיעוןנכובהם

שהם כללי משפט בעלי , ספציפיים, כללי נוספים ענפי משפט פרטנייםה נהליימהנכללת תיכנוןבדיני ה. ומסוגיה לסוגיה תהמשתנים מרשות לרשו, תחולה מצומצמת

. 8ולהליכי אישור התוכניות תיכנוןזכות טיעון ייחודית לדיני ה

מה בין זכות הטיעון לשיתוף הציבור בתכנון

. מציג את יחסי הגומלין בין זכות הטיעון לבין שיתוף הציבור בתכנון 1איור מספר ישנן מדינות בהן . תיכנוןבהליכי הזכות הטיעון נמצאת בגלעין של שיתוף הציבור

,דיני התכנון מוסיפים על זכות הטיעון הסדרים אחרים לשיתוף הציבור על פי חוקישנן גם מדינות שבהן נהוג לערוך מהלכים . כגון חובות היוועצות עם גופים שונים

. נוספים של שיתוף ציבור בתכנון מעל ומעבר למה שמוסדר בחוק

על פי עשויה להשתנותבאיור מרמזים על כך שזכות הטיעון השוליים המקווקוים כמו כן עשוייה זכות הטיעון .ממדינה למדינה ומעת לעת, תפיסות משפטיות שונות

להתמזג עם זכויות חוקיות נוספות הספציפיות למדינה מסויימת כמו הזכות לחופש .מידע או הזכות לייצוג

משת בעיקר באמצעות הליך הגשת מתמ תיכנוןזכות הטיעון בדיני ה, בישראלנושאים אלה נדונים (גם באמצעות זכות הערר , ההתנגדויות ובמידה צרה יותר

.בספר זה נתמקד בזכות ההתנגדות). הסקירה המשפטית –בפירוט בחלק השלישי משמשת זכות הערר , שמטבעהקשורה לכך בזכות הערר הסיבה שבחרנו לא להרחיב

המשתמשים בזכות ציבור המתנגדיםביחס להרבה ב מצומצמתקבוצת אוכלוסייה .ההתנגדות

מנגד עומדת חובת ו, למתנגדים מוקנית הזכות לטעון טענותיהם בפני הוועדותבשנים האחרונות אנו עדים לניסיונות חוזרים ונשנים . הוועדות לשמוע את הטענות

תיכנוןלחוק ה 23תיקון . הישראלי לצמצם עוד ועוד את הזכות להתנגד המחוקק שללצרף מגישי ההתנגדות האומרת כי על הוסיף דרישה 1986 -אשר נחקק ב, יהיוהבנ

סמכות תיכנוןהציב מיכשול נוסף וקבע כי לוועדת ה 43תיקון . תצהיר להתנגדות

הוא הספציפי הדין כי קובע ,בחוק ספציפי להוראות כללי בחוק הוראות בין בקשר ליחס המשפטי הכלל 8

. כללייםה ינהלימה המשפט דיני יחולו ,הספציפי בדין הסדר בהיעדר ורק ובראשונה בראש שיחול

13

, אם לדעת מוסד התכנון, תיכנוןלחייב מתנגדים בתשלום הוצאות ההליך במוסד ההסמכות לפסוק הוצאות . יא טורדנית וקנטרניתהתנגדותם הוגשה שלא בתום לב וה

להרתיע יש בכוחה גם נועדה להרתיע מתנגדים מפני הגשת התנגדויות סרק אך . מתנגדים תמי לב

הקשר בין זכות הטיעון ושיתוף הציבור בתיכנון : 1איור

אשר בדרך כלל חיפש דרכים להצר את הזכות , ית המחוקקים הישראליבניגוד לב. להרחיב את הזכות להתנגד ומסתמנת שאיפה המגמה שונה בבתי המשפט, להתנגד

על זכויות להגןהוא בהיעדר חוקה חלק מתפקידם אשר, בתי המשפט בישראל. מגמות ליברליות יותר בהענקת זכות הטיעון והזכות להתנגדנותנים ביטוי ל, הפרט

עדות ובו בפועלמגמות מנוגדות אלו מעוררות שאלות רבות בעניין יישום הזכויות . ןתיכנוובעניין המדיניות הראויה לשמירה על זכויות הפרט בהליך ה תיכנוןה

נועדה להגן על קלאסית בעולם המשפט אשרבסיסית זכות זכות הטיעון הינהכשאנו בוחנים את . נהלית העלולות לפגוע בויהפרט מפני החלטות של הרשות המ

עולה על פי רוב מתן ביטוי לתפיסה שמרנית , תיכנוןהתיאוריות של שיתוף הציבור בלאחר , תיכנוןהמוקנה לציבור מוגבל בשלבים מאוחרים של ה ,של שיתוף מתגונן

. 9בשלב זה לציבור יש יכולת השפעה מוגבלת ביותר. שהתוכנית כבר מוכנה

אנו עדים לקיומן של , ביקורת רבהמעוררת התפיסה השמרנית של שיתוף בעוד שמתקיימת אשר בבסיסן תיכנוןתפיסות פרוגרסיביות של השתתפות הציבור ב

מבוססות על תיאוריות אלו תפיסות . 10תיכנוןת בין כל השחקנים בשדה התקשורהביקורת על ). דיונית(של דמוקרטיה השתתפותית ודמוקרטיה דליברטיבית

9 Hill, (1984) & Alterman, Harris

10 Susskind and Cruickshank, (1987); Healey, (1997); Innes & Booher (2004)

זכות הטיעון בדיני

תיכנוןה

שיתוף הציבור בתיכנון סטטוטוריים-בנושאים חוץ

הסדרים משפטיים נוספים לשיתוף הציבור בתיכנון

14

התפיסה השמרנית והתפתחותן של התיאוריות הפרוגרסיביות הללו מעוררות . תיכנוןשאלות באשר לדרך הראויה כיום להסדרת זכות הטיעון בהליכי ה

לי הצדק הטבעיכל

אשר נוסחו .11זכות הטיעון הכללית במשפט המקובל הנה אחד מכללי הצדק הטבעיבהסתמך על המקור התאולוגי של סיפור אדם 12על ידי בית משפט אנגלי 1723 - ב

.וחווה

כללי הצדק הטבעי מציבים סטנדרטים הנוגעים להליכים פרוצדורליים שנוקטת לי הצדק כלמבין . ג בצדק ובהוגנות כלפי הציבורלנהושתפקידה , הרשות הציבורית

.13משוא פניםלאיסור הזכות הטיעון ו: החשובים ביותר לענייננוהם שניים , הטבעי

שמעותה מ )Audi alteram Partemו בשמה הלטיני א( כות הטיעון או עקרון השימועזנאותה בלא שניתנה להם אפשרות , נהלית רשאית לפגוע בפרטיםישאין הרשות המ

נהלית לשמוע אתימה ומנגד עומדת חובתה של הרשות, לטעון את טענותיהםהכלל בדבר זכות הטיעון הוא כלל המקיף סוגיות רחבות היקף של הליכים . הטענות ).461, 2010, ארז-ברק(הוגנים

ל ובראשונה להגן על הפרטים מפני החלטות שש לי הצדק הטבעי נועדו בראכל 14תמינהליהאינטרסים של הרשות ה. העלולות לפגוע בהם, נהליותיהרשויות המ

ההנחה היא שהחלטה המתקבלת על פי . עומדים במקום השני במדרג החשיבותהנחה זו . נהליתיהיא גם החלטה המגינה על הרשות המ י פרוצדורה הוגניםלכל

מתבססת על כך שהחלטה שנתקבלה בלא משוא פנים ותוך התחשבות במי שעלול . החלטה טובה יותר על פי קריטריונים ציבורייםהינה פע ממנהלהיות מוש

תוך הפרוצדורות המסורתיות של בתי המשפט מעקרונות הצדק הטבעי התפתחו . נהליתילכללים החלים על רבות מההחלטות של הרשות המשהפכו והתרחבו עד

לך השנים במשפט מהבהנרחב שנערך בהם מרכזיותם של הכללים ניכרת בפיתוח הפרה בהן כל עוד אין, ההנחה היא שהחלטותיה של הרשות: יתרה מזאת. נהלייהמ

. הצדק הטבעי כפופות לכללי, של חוק מפורש

על כל חלים ם כללי הצדק הטבעי אה, שאלהה את הדיון בכללי הצדק הטבעי מעוררהתחום , עין שיפוטיהמום תחהכולל את ה, מרחב הפעילות של הרשות הציבורית

. חדקיקתי גם יחהתחום הוטרטיבי האדמיניס

,Wade( המקובל למשפט קדמו שרא Natural Law-ה של לתיאוריות קשור אינו 'בעיט צדק' ונחהמ 11

(1997, 170.

12 Rex v. University of Cambridg (K.B) 1723 557, 567 וך מתלקוחShwartz (1990, 224) .צוטטמ )1958( 1507, 1493יב ד"פ ,המשפטים שר' נ ןרמב 3/58 ץ"בתוך בג גם

לו שיש החלטה יקבל לא ציבורית משרה בעל כי בעקו פנים משואאיסור בדבר הכלל ,התמונה שלמתהל 13 )461, 2010, ברק ארז(כלשהו בה אינטרס

14 Wade, Ragnemalm & Strauss, (1997, 170-171)

15

, התחום המעין שיפוטי לתחולת כללי הצדק הטבעינראה כי מתקיים מתאם בין וזאת באמצעות הליכים דומים להליך המשפטי שבו מקבל כל צד זכות לטעון את

תיכנוןשמיעת התנגדויות על פי חוק ה של או בדומה להליכי השימוע, טענותיו .והבניה

והאדמיניסטרטיבי ) בו חלו כללי הצדק הטבעי(התחום המעין שיפוטי האבחנה בין נדונה בבית ש ,Ridge v. Baldwin15פרשת בבוטלה ) בו לא חלו כללי הצדק הטבעי(

ותיה של רשות יהעיקרון שהותווה בפרשה זו הוא ששימוש בסמכו. נגליהלורדים האהמשפיע , אדמיניסטרטיביותמעין שיפוטיות או , בין בפעולות שיפוטיות, תנהליימ

& Wade(חייב להיעשות תוך שמירה על כללי הצדק הטבעי , של אנשים ותעל זכויForsyth, 2004, 489-482 .(ומסמן את , דרך בפסיקה האנגליתמהווה אבן סק דין זה פ

גישה מתערבת ואקטיביסטית יותר כיוון של של בתי המשפט האנגליים להמעבר הצדק הטבעי הן על יים כיום כללללאור פסיקה זו ח. דורליתבהגנה על הוגנות פרוצ

.התחום המעין שיפוטי והן על התחום האדמיניסטרטיבי

בתחום החקיקתי הכלל הוא שאין מקום לתחולה של כללי הצדק ,עומת זאתלהמינהל מפגיעה ביעילות ותהסיבה לכך היא החשש של רשוי. 16ןועיהטבעי וזכות הט

כאן המקום . יים בהנהגת שימוע לציבור הרחבקשי פנן ומובגמישות של עבודת, נהליתיר בו הרשות המשא, "הורט" נה אותונכש, להבחין בין התחום החקיקתי

קובעת כללים עבור ציבור רחב ובלתי , בדומה להליכי חקיקה של הרשות המחוקקת. ל הציבוריהנישגם עליהם אמון המ, של חקיקה" אפורים"ים ומלבין תח, מסויםאו החלטות , לו כוללים התקנת תקנות המיועדות לציבור מצומצם מאודהלללים הכ

ספק אם גם בתחום . יצועיותהן בקיקתיות והן חב שמינהליות שיכולות להיח . ראוי שלא יחולו כללי הצדק הטבעי" אפור"ה

. תתוכניוב מתמקד מטבע הדברים, והבנייה תיכנוןהעוסק בתחום ה, יון הנוכחיהדת או מינהלימתחם האדמיניסטרטיבי של פעולות הרשות הב כלולות האם תוכניות

? בתחום החקיקתי

תוכנית , לכאורה. בין תוכניות ברמות שונותלערוך אבחנה יש לשאלה זו בתשובהאיננה קובעת נורמות , בישראל תיכנוןשעברה את הליכי ה 17בניין עיר נקודתית

יחס אליה כאל חלק מסמכויות הביצוע של הרשות כלליות ועל כן היה אפשר להתיבדומה להחלטה של ,עולות האדמיניסטרטיביותהפדר בגהנכללות , תמינהליהבחנה זו איננה קיימת אאולם , יחידות דיור למשל 300ית להקמת נכול לאשר ת"הול

ם הן יעיר מכל הסוג ןיתוכניות בני, בישראל. יה הישראלייוהבנ תיכנוןבחוק ההן , מאושרות על ידי הרשות הןות המיועדות לקבוע נורמות ועל כן כאשר ניתוכ

אל חלק מהפעולות כ ןמקבלות מעמד של חקיקת משנה ויש להתייחס אליה, לעומת זאת. ניתנת לציבור זכות טיעון כלפיהן אתעם ז. החקיקתיות של הרשותטה ימות בשיקיינן ואהקיימות בשיטה הישראלית , תוכניות ברמה הארצית

, מעמד דומה יותר, הן בעלות מעמד חקיקתי של קביעת נורמות כלליות, האנגלית

15 (1964) AC 87, (1947) 2 All ER 289

).481-475, 2010( וברק ארז ) 223-225, 1996(ברכה 16

)1967( 36) 2(כא ד"פ ,עופר' נ ולוכבינסקיו 577/66 א"ע בתוך ראו זה מסוג לניתוח וגמהד 17

16

תיכנוןייתכן שמשום כך אין בהליכי ה. מעמדם של חוקי הכנסתל, פחות בתיאוריהלאם כי בשנים האחרונות הורחבה , ברמה הארצית זכות התנגדות לפרט של תוכניות

כלפי תוכניות בדרג זה וזאת ) ראף אם בגרסה מוגבלת יות(בפועל זכות הטיעון ). 481, 2010, ברק ארז(לפנים משורת הדין

התוו את אלה שהם . לבתי המשפט תפקיד משמעותי בפיתוח כללי הצדק הטבעיש המשווים זאת לפיתוח של מעין קוד י. ירתםשמהכללים והם הגופים האמונים על בתי המשפט אינו ל פקידם שת. 18נהלית תקינהיהמתווה את הכללים לפעילות מ

שר פעמים רבות א, בישראל ניכר מתח מתמיד בין בתי המשפט. פשוט כל עיקרלבין , )כגון זכות הטיעון(רואים עצמם מופקדים על שמירת זכויות הפרט

מבקשים לעתים להצר זכויות של אזרחים כדי לאפשר לרשויות ה, המחוקקיםמתהוות תיכנוןבתחום ה, שללמ, כך. ותטנהליות מסלול מהיר לביצוע החליהמ

תיכנוןכגון יוזמות לקידום קבלת אישורים מוועדות ה, לעתים יוזמות חקיקהמסלולים אלה . שבהם לא נשמרים הכללים הפרוצדורליים, יריםמהסלולי ביצוע במ

.ללי הצדק הטבעיכ בודכיעשויים לאפשר לרשות הציבורית לקבל החלטות בלא

הטיעוןשל זכות המאפיינים : 2איור

זכויות וחובות נוספות העשויות להוות חלק מזכות הטיעון: 3איור

18 Wade, Ragnemalm, Strauss (1997, 171).

זכות הטיעון היא זכות אישית הקמה למי שעלולים להיפגע מהחלטה � של הרשות המנהלית

על הרשות חלה חובת יידוע על אודות ההחלטה העלולה לפגוע �

לאדם הנפגע קמה זכות להשמיע בפני מקבלי ההחלטות טיעונים לנוכח � ההחלטה הפוגעת

הטיעוניםעל הרשות חלה החובה לתת זמן סביר להכנת �

לאדם הנפגע זכות עיון במידע שעל בסיסו התקבלה ההחלטה הפוגעת �

זכות להישמע בעל פה �

חובת הנמקה �

זכות לחקירה נגדית בהליך של שימוע �

זכות לייצוג משפטי �

הזכות לערער על החלטה מנהלית : לעיתים גם �

17

מאפיינים , שיסודה בכללי הצדק הטבעי, לזכות הטיעון במשפט האנגלוסקסיהמשותפים גם לזכות הטיעון על פי הדוקטרינה של הזכויות ההגנתיות הנהוגה

. Schwarze 1992: 1243-1244)(בשיטות המשפט הקונטיננטלי

אופי , זכות הטיעון עשוי להשתנות על פי נסיבות המקרההיקפה של , עם זאתנהלית יההשלכות שיש להחלטה המ, סוג ההחלטה, אופי הרשות המחליטה, ההליך

הפסיקה האנגלית יוצרת סולם חומרה של . והחוק שעל פיו פועלת אותה רשות, השפעות או פגיעות אפשריות שיש להן השלכה ישירה על היקפה של זכות הטיעון

על פי הפסיקה . 19תינתנה זכויות טיעון מלאות יותר, ל שהפגיעה חמורה יותרוככברק (גורם מרכזי המשפיע על היקפה של הזכות הוא מהות הפגיעה , הישראלית

בנושאים אלה נדון בהרחבה בפרק השישי העוסק בזכות ). 467-469, 2010, ארז . הישראלי מינהליהטיעון במשפט ה

היקפן ויישומן , עם זאת. נים המשותפים של זכות הטיעוןמציג את המאפיי 2איור . עשוי להשתנות משיטת משפט אחת לשנייה וממדינה למדינה

פגיעה המאפיין הראשון הוא היותה של הזכות זכות אישית הקמה לנוכח שיטות משפט שונות נבדלות בתשובתן . צפויה מפעולותיה של הרשותפוטנציאלית בצרפת תקום זכות , לדוגמה, כך. זכותו של אדם להתגונןמתי קמה , על השאלה

המחייבת פגיעה , טיעון רק כאשר מדובר בהחלטה בעלת דרגת חומרה מסוימתובהולנד תקום זכות , 20בגרמניה נדרשת פגיעה בזכות או באינטרס מוגן. בזכות

. 21הטיעון במקרה של פגיעה באינטרס ישיר

ת ליידע על אודות ההחלטה או הפעולה ימינהלהמאפיין השני הוא חובת הרשות החובה זו עשויה לכלול גם חובה ליידע את . ת העלולה להשפיע עליהםמינהליה

ההנחה היא שהפרטים המושפעים אינם . הפרטים על אודות זכויותיהם ההגנתיותיכולים להגן על עצמם כל עוד הם אינם מודעים לכך שקיימת החלטה או פעולה של

. שפיע עליהםהרשות האמורה לה

המאפיין השלישי הוא החובה לתת ההזדמנות להשמיע את הטענות לנוכח החלטת . תמינהליהרשות ה

, ת לתת פרק זמן סביר להכנת הטיעוןמינהליהמאפיין הרביעי הוא חובת הרשות ה .כשפרק הזמן הסביר משתנה ממדינה למדינה ואף עשוי להשתנות ממקרה למקרה

לאדם הנפגע צריכה להינתן , על פי כלל זה. המאפיין החמישי והאחרון עוסק במידע . זכות עיון במידע אשר שימש בסיס לקבלת ההחלטה הפוגעת

שאינן בהכרח , זכות הטיעון עשויה לכלול במדינות שונות גם זכויות וחובות נוספותראו איור ( ינהלימאת הללו איתרנו בספרות העוסקת במישפט ה. קיימות בכל מדינה

ות או הזכות להישמע מינהליהן כוללות את חובת הנמקה של החלטת הרשויות ה). 3 .Schwarze 1992, 1273-1291)(בעל פה

19 Leyland & Anthony (2005)

.Verwaltungsverfahrensgesettz (VwVFG): הגרמנית המנהלית הפרוצדורה לחוק 28 סעיף 20 .Awb)(ההולנדי המנהלי לחוק 1:2 סעיף 21

18

בפרק זה דנו בזכות הטיעון ובמקורותיה כפי שהיא מופיעה בספרות הכללית על . יהבפרק הבא נדון בזכות הטיעון בהקשר להשתתפות ודמוקרט. מינהליהמשפט ה

19

2פרק

השתתפות וזכות הטיעון, דמוקרטיה

המונח . זכות הטיעון והזכות להשתתף בקבלת החלטות הן זכויות דמוקרטיות" קרטיה"שמשמעותה העם ו" דמוס: "מורכב משתי מילים" דמוקרטיה"

אין המונח נותן מענה לשאלות רבות. כלומר שלטון העם, שמשמעותה שלטון)(Held, 2006, 1-8 22?האם הוא כולל את כולם או קבוצות מסוימות? כגון מיהו העם ;

האם הוא צריך להיות ? מה תפקידו של העם בשלטון?; מהם המאפיינים של השלטוןאו , בהחלטות מדיניות ובהחלטות אדמיניסטרטיביות, מעורב בחקיקה של חוקים

ין של שאלות בעטי? והם שיחוקקו את החוקים, האם תפקידו של העם לבחור נציגים . תישאר בלתי פתורה" דמוקרטיה"כותב כי המשמעות של המונח Heldאלה

הנותנים הצדקה ומענה 23במהלך השנים התפתחו מודלים שונים של דמוקרטיהזכות הטיעון ועקרון ההשתתפות מעוגנים במודלים . הקשורות בדמוקרטיה לשאלות

בתפיסת הדמוקרטיה זכות הטיעון מוצאת את מקומה. שונים של דמוקרטיהשיתוף והשתתפות של הציבור בקבלת החלטות , לעומת זאת. ייצוגית- הליברלית

כדי להבין לעומקה את המשמעות . מבוססים על תפיסה של דמוקרטיה השתתפותיתנציג בפרק זה את התפיסות , של זכות הטיעון לעומת העקרונות של ההשתתפות

. כפי שהם מוצגים בספרות, רטיההמרכזיות של שני המודלים הללו של דמוק

המציע תפיסה חדשנית , )דיונית(כן נציג את המודל של הדמוקרטיה הדליברטיבית נבסס הפרוגרסיביות שעליהן תיכנוןהמקבלת ביטוי בתיאוריות התפיסה , של שיתוף

המודל הדליברטיבי מהווה בסיס . בהמשך את הפיתוח התיאורטי של המחקרה ז ספרעם התיאוריה המסנגרת זוכות בביחד ש, לפיתוח התיאוריות המַתקשרות

". התיאוריות הפרוגרסיביות"לכינוי

המודל של , ייצוגי- המודל הליברלי: נפתח פרק זה בהצגת שלושת המודליםנדון בזכות הטיעון וההשתתפות . דל הדליברטיביהדמוקרטיה ההשתתפותית והמו

גברים , בעלי נכסים: לקבוצות מוגדרות ובהן" עם"במהלך השנים היו ניסיונות רבים לצמצם את המונח 22

כן . בצירופים שונים, בעלי כישורים מתאימים ומקצועות מתאימים ובגירים לבנים, גברים משכילים, לבניםבמובן זה שכולם , טמרעיונות לפיהם העם הוא ששול, ניתנו הגדרות מגוונות לתפקידו של העם בשלטוןבהחלטות מדיניות ובהחלטות אדמינטסטרטיביות ועד , צריכים להיות מעורבים בחקיקה של חוקים

. לרעיונות לפיהם תפקידו של העם מתמצה בבחירות לבית המחוקקים

דמוקרטיה , הקלאסיים יותר הם מודלים של דמוקרטיה קלאסית. קיימים מודלים רבים של דמוקרטיה 23מודלים חדשים יותר מהמאה העשרים כוללים את הדמוקרטיה . ודמוקרטיה ישירהליברלית

).2006( Held להרחבה ראו ספרו של ). דיונית(ההשתתפותית והדמוקרטיה הדליברטיבית

20

לאורם של מודלים אלו ונסיים בדיון במגמות ובשינויים ביחסים בין השלטון . ובחשיבות הפיתוח של מנגנוני שיתוף" מימשל חדש" –המקומי למיגזר הפרטי

ייצוגית- דמוקרטיה ליברלית

הוא המודל 24ייצוגית-יתשהמודל של הדמוקרטיה הליברלכיום מוסכם על ידי רבים על לפיכך . ערכיו ומוסדותיו להבטיח את חיות הדמוקרטיהיש בכוחם של היחיד ש

כל דיון בדמוקרטיה במאה העשרים ואחת להתחיל בדיון בדמוקרטיה הליברלית מודל זה הוא הרווח ביותר כיום , בנוסף. (Carter and Stokes, 2002, 1-2)הייצוגית

.ובכללן ישראל 25במדינות הדמוקרטיות

האזרחים בוחרים את השלטון בבחירות , על פי מודל הדמוקרטיה הייצוגית. החלטות עבורם ועל מוסדות השלטון מוטלת האחריות לקבל ,דמוקרטיות

; הזכות לבחור ולהיבחר: םניהעקרונות הבסיסיים של הדמוקרטיה הייצוגית הת לדיונים ציבוריים תוך מתן פומביו; הענקת חופש ביטוי וחופש אסיפה לאזרחים

מחויבות להגנה על זכויות המיעוט ; הקפדה על שקיפות של תהליכי קבלת ההחלטות. שיתוף של אזרחים והתחשבות ברצונם של הבוחרים, מפני דרישות הרוב ולבסוף

זכות להביע דעה נתונה הכל אלה היא כי לכל אזרח העומדת בבסיס הנחת היסוד לשמוע את הדעות הללו ולהביאן מוטלת החובה ואילו על הרשות השלטונית

26בחשבון

שינהלו את אלה הדמוקרטיה הייצוגית הוא שהנבחרים הם העומד בבסיס הרעיון המנגנונים והמוסדות של הדמוקרטיה הליברלית אינם יכולים להבטיח . המדינה

השתתפות של כלל הציבור בקבלת ההחלטות וגם לא להבטיח שהמדיניות של עם זאת לציבור יש כוח להחליף את .הנבחרים לרצונם של אכן תותאםהנבחרים

ם את ענייני המדינה לשביעות רצון רוב מינהליאם הם אינם , הנבחרים בבחירות ). Dahl, 1989, 222-224(הציבור

במודל הייצוגי האזרחים אינם מעורבים בפוליטיקה ואינם נדרשים להביע את במצבים ). 2003, ישי(עמדתם אלא בזמן בחירות או כאשר מתעוררת בעיה חריגה

ובהם הזכות , להגן עליושמטרתם הציבור כמה מנגנונים מוגבלים עומדים בפני אלה ת מינהלילטות של הרשות הלפנות לבתי המשפט והזכות של הציבור לטעון כנגד הח

גם הליכים , מלבד הבחירות הכלליות, מדינות המציעות נןיש. העלולות להשפיע עליו . של משאל עם בנושאים מיוחדים

הרעיון של דמוקרטיה באמצעות נציגים נשמע כבר במאה השמונה עשרה והתיאורטיקנים הבולטים 24

כי השיטה 1820שהכריז ב James Mill-ו) Montesquieu )1748( ,De Tracy )1811: בהקשר זה הם

. Dahl, 1989, 28-30)(הייצוגית היא ההמצאה של העידן המודרני

25 Dahl (1989), 232-243

.Gastil et al. (2001;Dahl (1989) 221-224(; )2003(ישי 26

21

קיימת הסכמה רחבה בעניין .חשיבותו של המודל הייצוגי איננה מוטלת בספקיעים עם זאת חוקרים רבים מב. היתרונות הפוליטיים של הדמוקרטיה הליברלית

ביקורת רבה ואי שביעות רצון מפעולתם של המוסדות הדמוקרטיים ובהם הרשות טענה אחרת . טענה אחת נוגעת להיעדר יציבות חברתית וביטחון כלכלי. 27תמינהליה

טענה נוספת היא שהדמוקרטיה . נוגעת להיעדר מחויבות אזרחית של הציבור, מטיביים שהציבה לעצמההליברלית איננה מצליחה להגשים את האידיאלים הנור

כגון יצירת מנגנונים דמוקרטיים אפקטיביים שבאמצעותם יוכל הציבור להביע יש הטוענים כי כיום מי שמקבלים את , זאת ועוד. 28עמדתו בנושאים קולקטיביים

ים שאין לציבור כל שליטה על מינהלירוב ההחלטות אינם הנבחרים אלא פקידים ובנייה הם חלק תיכנוןעל פי חוקי תיכנוןהשמוסדות , נזכיר( 29החלטותיהםבמצב דברים זה מנגנוני הפיקוח הדמוקרטיים ). ת של המדינהמינהלימהרשות ה

שיתוף , ונדרשים מנגנוני פיקוח נוספים כגון הרחבה של זכות הטיעון, אינם מספקים ). 1995, ברק ארז(והרחבת הזכות למידע , הציבור בהחלטות

קיימות . ת לתת מענה לטענות כלפי הדמוקרטיה הליברליתתיאוריות שונות מבקשוהחותרות תחת עצם רעיון הדמוקרטיה Foucaultתיאוריות רדיקליות כגון זו שהציג

תיאוריות אחרות הן ). ,Carter and Stokes 10-11 ,2002(והמוסדות הדמוקרטיים הללו . התיאוריה של הדמוקרטיה ההשתתפותית והתיאוריה הדליברטיבית

רדיקליות פחות ומנסות לתת מענה ופתרונות לחלק מהכשלים של הדמוקרטיה . הליברלית באמונה ובהנחה שראוי שהמנגנונים הדמוקרטיים ימשיכו להתקיים

דמוקרטיה השתתפותית בשנים אלו המונח . 60-החלה להתפתח בסוף שנות ה הדמוקרטיה ההשתתפותית

, הפך לחלק מהשיח הפוליטי במדינות כגון אנגליה" השתתפות"או " שיתוף"ח רשמי "בבריטניה הרעיון קיבל תמיכה בדו). Pateman, 1970(הברית וצרפת -ארצות

הברית -ובארצות ,תיכנוןשעסק בנושא השתתפות הציבור ב Skeffingtonשל ועדתהדרישות לשיתוף מוגבר . ית לשיקום שכונות כללה גם השתתפות של הציבורתוכנ

C. B. Macpherson31-ו 30Carole Pateman- בתהליכי קבלת ההחלטות הביאו כותבים כ . לפתח את המודל של הדמוקרטיה ההשתתפותית בשנות השבעים

27 Pateman (1970) ; Dahl (1989) ; Carter and Stokes ( 2002), 2-19; Held (2006) ; ברק ארז

)1995 ,2010(.

28 Dahl, (1989) 223; Carter and Stokes (2002) 2-10

במדינה ). 1995, ברק ארז" (המדינה המנהלית"מודל : המאה העשרים הולידה וריאציה למודל הייצוגי 29ורוב , מרביתן של הסמכויות הנתונות בידי נבחרי הציבור מועברות לידיה של הרשות המנהלית, המנהלית

. נבחרי הציבורהנורמות וההחלטות המשפיעות על הציבור מוכרעות על ידי הרשות המנהלית ולא על ידי עקב כך סיכויי ההשפעה של הציבור על ההחלטות הולכים ומצטמצמים וקיימת סכנה לפגיעה בערכים

.הבסיסיים של הדמוקרטיה

.Rousseau היה ההשתתפותית הדמוקרטיה של התיאורטיקנים אבי) Pateman )1970 של לדבריה 30

.22-28' עמ, בספרה ראו להרחבה Held ( 2006) 211-210מתוך 31

22

המודל של הדמוקרטיה ההשתתפותית בוחן מחדש את הרעיון של הדמוקרטיה טוענת כי בשיטת המשטר Pateman. לפיו האזרחים הם חופשיים ושווים, הליברלית

לדבריה חוסר . של הדמוקרטיה הליברלית אזרחים מסוג זה הם נדירים מאודאינו , כמו חוסר השוויון בין נשים וגברים או שחורים ולבנים ,השוויון בין קבוצות

יעדר האפשרות לממש את ה. מאפשר את המימוש של זכויות החופש והשוויוןהזכויות מצמצם מאוד את הערך שיש לאותן זכויות ואת ההשלכה שיש להן על חיי

המודל הליברלי נכשל בהתמודדות Patemanלדבריה של . היום יום של האזרחיםהיו מגלים שאזרחים , אילו היו בוחנים סוגיה זו. שלו עם הסוגיה של חוסר שוויוןפעיל בחיים הפוליטיים והחברתיים בשל היעדר רבים אינם משתתפים באופן . משאבים והיעדר הזדמנויות

לפיו קיימת הפרדה ברורה , טוענת כי הרעיון של המודל הליברלי Pateman, זאת ועודטענה זו . איננו עומד במבחן המציאות, בין השלטון הציבורי לבין המתחם הפרטי

בשנות " הממשל החדש"התעצמה לנוכח השינויים ביחסי השלטון והפרט משנוצר ם הפרטי בין המתח" רעיונית"אם אכן אותה הפרדה . שנדון בו בהמשך, התשעים

היה אפשר להתייחס למדינה כאל , Patemanטוענת , לציבורי הייתה קיימת במציאותמאחר , לדבריה. אביר מגן או כאל שופט ולטעון כי על האזרחים לכבד את המדינה

לא ניתן לומר כי המדינה פועלת בלא , שקיים עירוב בין המתחם הציבורי לפרטיבריה המדינה בפעולותיה אחראית במקרים לד, יתרה מזו. משוא פנים כלפי אזרחיהבמצב זה שבו אין הפרדה בין , Patemanלטענתה של . רבים להנצחת אי השוויוןבחירות תקופתיות אינן מספיקות כמנגנונים האמורים , המתחם הפרטי לציבורי

להבטיח כי הגופים המעורבים בשלטון אכן יישאו באחריות ויתנו דין וחשבון על . פעולותיהם

Macpherson ו- Pateman טוענים כי יש להרחיב את הרעיון של הדמוקרטיהלמודל המאפשר , זו הדורשת אך ורק מעורבות תקופתית בבחירות, הליברלית

הרעיון הוא שאזרחים יהיו . השתתפות בקבלת ההחלטות בכל מישורי החיים ,מעורבים באופן קבוע בקבלת החלטות פוליטיות העשויות להשפיע עליהם

, רק כך. מהחלטות על אודות הקהילה שבה הם חיים ועד להחלטות ברמה הלאומיתיהיה משקל אמיתי לערכים של חירות ושוויון ורק כך יהיה אפשר , הם טוענים

יישא באחריות לפעולותיו וייתן דין וחשבון על , לדרוש שהשלטון יהיה שקוף יותראים לעקרונות של שיתוף מודל זה של הדמוקרטיה השתתפותית מת. פעולות אלו

.שבהם נדון בפרקים הבאים תיכנוןהציבור ולתפיסות הפרוגרסיביות של ה

כי J. S.Mill-ו Rousseauטוענת על בסיס כתביהם של Pateman 32 ,זאת ועודתפחית את התחושה של , הדמוקרטיה ההשתתפותית תביא לידי התפתחות חברתית

יא לידי כך שאזרחים יתמקדו יותר תב, הניכור הנוצר במוקדי הכוח הקיימים, לדבריה. באינטרסים ציבוריים של הכלל ותתרום ליצירת אזרח אקטיבי ומשכיל

מחקרים שנערכו במקומות עבודה מצביעים על כך שעקב המודל הליברלי של תחושות של חוסר שייכות פוליטית , הדמוקרטיה הייצוגית נוצר קשר בין אפתיה

אינם משפיעים , רחים מרגישים שהם נדחקים לשולייםאם אז. ומעמד כלכלי נמוך. לא תהיה להם כל סיבה להשתתף, ומיוצגים באופן גרוע מאוד על ידי מי שהם בחרו

32 Pateman (1970, 22-40)

23

, אם האזרחים ֵידעו שקיימות הזדמנויות משמעותיות להשתתף ולהשפיע, לטענתה . קרוב לוודאי שהם יאמינו שכדאי להשתתף

תפותית מקוטלגים מבחינה פוליטית בצד התיאורטיקנים של הדמוקרטיה ההשתאלא שבניגוד ". השמאל החדש"ומכונים ) Held, 2006, 211(השמאלי של המפה

המבקשות לבטל את המוסדות הדמוקרטיים , לתפיסות השמאל של המרקסיזםהמודל ההשתתפותי מכיר בחשיבותם של המוסדות הדמוקרטיים , הקיימיםר בכך שערך ההשתתפות עלול להתנגש המודל ההשתתפותי גם מכי. הקיימים

דוברי הגישה . בערכים אחרים כגון יעילות ובמצבים הללו יידרש האיזון הראויערה לכך שלא 33Pateman. ההשתתפותית אף אינם דוגמטים כמו דוברי המרקסיזם

בניגוד , ברור כלל אם האזרח הממוצע אכן יתעניין בכל ההחלטות ברמה הלאומיתמחקרים מראים כי אנשים מתעניינים בהחלטות , בריהלד. לרמה המקומית

לכן היא אומרת . ומעוניינים להשתתף בקבלתן אם הן נוגעות להם באופן אישישברמה הלאומית ההשתתפות של אזרחים תהיה ככל הנראה מוגבלת יותר

. הקרובה אליהם יותר, מההשתתפות ברמה המקומית

קובעים כי Macpherson-ו Pateman? כיצד תיראה המערכת המוסדית ההשתתפותית, הבחירות התקופתיות: מרבית המוסדות של הדמוקרטיה הייצוגית יישארו על כנם

השינוי הגדול צריך . הדמוקרטיה הייצוגית ברמה הלאומית והמפלגות הפוליטיותשם צריכות להינתן הזדמנויות , להתרחש ברמה המקומית ובמקומות העבודה

אינם Macpherson-ו Pateman. תתף בקבלת ההחלטותמשמעותיות לאזרחים להשמאחר , לדבריהם. נותנים תשובה בעניין המבנה המדויק של המנגנונים המשתפים

שאין מספיק ניסיון שממנו ניתן ללמוד על המנגנונים המתאימים ליצירת חברה היעדר תשובה . יש לערוך ניסיונות שיביאו לידי מציאת אותם מנגנונים, משתפתהטענה ). Held 2006, 229(ודה זו פותח פתח לביקורת המושמעת כלפי מודל זה בנק

נותנים מענה לשאלות מהותיות כגון מהו Macphersonולא Patemanהיא שלא המבנה המתאים לחברה ההשתתפותית וכיצד המוסדות ההשתתפותיים אמורים

. זכות הטיעון, למשל, כמו, להשתלב במוסדות ובמנגנונים הליברליים הקיימים

)דיונית(דמוקרטיה דליברטיבית

מוצגת במודל גישה חדשנית יותר להשתתפותו של הציבור בתהליכי קבלת החלטותזו גם הגישה העומדת , כפי שנראה בפרק הבא. של הדמוקרטיה הדליברטיבית

.ביסוד תיאוריות התיכנון הפרוגרסיביות

Carter & Stokes נחשבת בעיני החוקרים , שהתפתחה בשנות השמונים, גישה זו יש. לגישה המשפיעה ביותר שפותחה בשנים האחרונות בשיח הדמוקרטי) 11 ,2002(

הסוברים כי מודל זה עשוי לשמש חלופה לתפיסה הקלאסית של המודל הליברלי )Warren, 2002, 173-203 .( לתומכי גישה זו יש ביקורת לא רק על המודל הקלאסי של

.הדמוקרטיה הייצוגית אלא גם על המודל של הדמוקרטיה ההשתתפותית

Pateman (1970, 10) 33

24

חלטות הדמוקרטיה הדליברטיבית מבקשת לשפר את האיכות של קבלת הה- הדמוקרטיה הליברלית, לטענתם של הוגי הדעות הדליברטיביים. הדמוקרטיות

טוען כי הדמוקרטיה מחייבת לבחור בין Fishkin 34. ייצוגית העכשווית פושטת רגללבין אליטות היוצרות חוסר שוויון אך , אזרחים שווים שאינם כשירים להנהיג

אלה מנותקות מהבוחרים והבוחרים אליטות . להנהיג, באופן יחסי, כשירות יותרהפוליטיקאים נבחרים , לדבריו. הופכים לאפתיים ומנותקים מההליכים הפוליטיים

בדומה לתהליך בחירה של מוצרים כגון משחת , על פי אישיותם הטלוויזיונית. והפוליטיקה ותהליכי קבלת ההחלטות הם שטחיים וריקים מתוכן אמיתי, שיניים

. הוא מלאכותי וחסרים בו מידע וחשיבה משמעותית, מתקייםאם , הדיון הציבוריElster 35-ו Dryzek סבורים כי הדמוקרטיה הייצוגית מבוססת על העדפות אישיות

תפיסה זו היא תפיסה צרכנית שאיננה מתאימה , לגישתם. ואינטרסים אישייםלעומת זאת ההחלטות . שכן היא נועדה לספק את צורכי הפרט, לפוליטיקה

הפוליטיות יש להן השפעה על חייהם של אחרים ועל כן אינן יכולות להביא בחשבון . רק את ההעדפות הפרטיות

ת המודל של הדמוקרטיה ההשתתפותית הוגי הדעות הדליברטיביים מבקרים גם א(Held 2006, 231-255) . לטענתם מודל זה מביא לידי אותן בעיות של שטחיות והעדפת

הם גם מתייחסים באופן . האינטרסים האישיים הקיימות בדמוקרטיה הליברלית, מוקרטיה ההשתתפותית לקבל החלטות פנים אל פניםחשדני מאוד לשאיפה של הדהראשונה היא שלטענתם האידיאל של הדמוקרטיה : בשל שלוש סיבות עיקריות

אתנית , כלכלית- ההשתתפותית איננו ניתן ליישום בחברות מורכבות מבחינה סוציוהסיבה השנייה היא שבקהילות קטנות קיימת סכנה כי קבלת החלטות . וכדומה

הסיבה השלישית והמעניינת ביותר . היה פתוחה למניפולציה ועריצותמשותפות תלדיון הנוכחי היא שלטענתם השתתפות כשלעצמה אינה תנאי מספיק לקבלת

היכולת הדיונית , בלא למידה משמעותית, לדבריהם. החלטות דמוקרטיות איכותיות של הציבור ויכולת קבלת ההחלטות שלו מוטלת בספק ופתוחה למניפולציה

. ודמגוגיה

האתגר של הדמוקרטיה הוא לא רק , על פי הוגי הדעות של הגישה הדליברטיביתלחשוב על הרחבת הקטגוריות והנושאים שבהם הציבור יהיה זכאי להשתתף

אלא לערוך , )כגישתה של הדמוקרטיה ההשתתפותית(בתהליכי קבלת ההחלטות תבססות על העמדות לא עוד ה. שינוי בעצם התפיסה של אופן קבלת ההחלטות

אלא יצירת , והדעות הקיימים של הציבור וניסיון לייצר פתרון המבוסס על אלהשיקול דעת , לגישתם. תהליך קבלת החלטות המתבסס על שיקול דעת פוליטי מושכל

זה איננו יכול להתבסס על ההעדפות הקיימות של הציבור אלא הוא מחייב את תיהם האישיות ולנסות ולגבש עמדות האזרחים להיפרד מתפיסותיהם והעדפו

הפוליטיקה . חדשות בתהליך של למידה של הנושאים הרלוונטיים לקבלת ההחלטותעל פי המודל הדליברטיבי היא תהליך למידה ארוך ומתמשך שבו על מקבלי

והנושאים " סילבוס"ה. ההחלטות ופקידי הממשל לשמש בתפקיד של מעין מורים

34 Held ( 2006, 234)

233' שם בעמ 35

25

בתהליך הלמידה של מקבלי ההחלטות והציבור שיש ללמוד נקבעים במשותף . המושפע והמעוניין להשתתף

קבלת ההחלטות הציבוריות והפוליטיות צריכה להיעשות , על פי המודל הדליברטיביהוא , Habermasעל פי , הרעיון. 36בדרך של דיון ציבורי בין אזרחים חופשיים ושוויםידע מלא ואמיתי ולגבש החלטה לנהל דיון מושכל וחסר משוא פנים המבוסס על מ

הדיון , על פי המודל הדליברטיבי. Warren, 2002, 174-197)(מנומקת ומלומדת הציבורי המשותף אמור לגרום לאזרחים להתבונן מעבר לאינטרסים הפרטיים

, לתפיסתם. והצרים שלהם ולקבל החלטות שישרתו גם אינטרסים ציבורייםוסס על למידה והנמקה יהיו לגיטימיות החלטות המתקבלות בדיון מושכל המב

. ואיכותיות יותר

התהליך של הדיון הציבורי חיוני לקבלת החלטות , לפי המודל הדליברטיביהיא , כמו של המודל ההשתתפותי, המטרה של המודל הדליברטיבי. דמוקרטיות

למצוא דרכים ומנגנונים בתוך המסגרת הדמוקרטית הקיימת שיגבירו את השימוש נותן דוגמה למנגנונים )Warren )2002 ,185. ן הציבורי כדרך לקבלת החלטותבדיו

חבר מושבעים , איגודים מקצועיים: דמוקרטיים קיימים המאפשרים דיון כזהנותן דוגמה למנגנונים חדשניים יותר כגון Held ) (246- 252, 2006. 37ושימוע ציבורי

ופיתוח אמצעי תקשורת בין " חבר מושבעים אזרחי", "ימי דיון", "סקר דיוני" . הציבור לרשות כמו שימוש בפורום דיוני באינטרנט

כי המודל הדליברטיבי איננו ) Innes & Booher )2004על אף דוגמאות אלה טוענים הדיון הציבורי להתבצע במסגרות הדמוקרטיות כיצד יוכל , עונה על השאלה

כן הם טוענים כי הוגי הדעות . באופן שיהווה חלופה אמיתית, הקיימותהדליברטיביים מתעלמים לחלוטין מזכויות הדיון הקיימות והמעוגנות במנגנונים

נהלי של מדינות יהמעוגנת במשפט המ, הקיימים כיום כגון זכות הטיעון . בספר זהללב לבו של העניין הנדון , כמובן, נוגעתטענה זו . דמוקרטיות

המודל הדליברטיבי הוא מודל חדש יחסית ועל כן לא ניתן להעריך את היקף ההשפעה של מודל זה בפועל על הדמוקרטיה המודרנית ועל המנגנונים לקבלת

לא ברור אם מודל זה אכן ישפר את דרכי קבלת ההחלטות ואת איכותן . החלטותעדיין קיימות שאלות רבות בעניין אופן היישום של . ויים יהיו מהותייםואם השינ

כי המסקנה המתבקשת בשלב זה ) Held )2006, 255על כך עונה . מודל זה בפרקטיקה . היא שהדיון הציבורי במודל של הדמוקרטיה הדיונית חייב להימשך

זכות הטיעון והשתתפות לאור הגישות השונות לדמוקרטיה

ייצוגית והדמוקרטיה ההשתתפותית יש - במודלים של הדמוקרטיה הליברלית-המודל הליברלי. של השתתפות הציבור בקבלת החלטות דהגדרה ברורה לתפקי

ייצוגי רואה בהשתתפות אמצעי שמירה על אזרחים מפני שרירות שלטונית וכן ות זכ. אמצעי שנועד לתת לאזרחים אפשרות להביע את העדפותיהם האישיות

36 Held ( 2006, 237-238) ; Warren (2002, 174)

. המדיניות תוכניות הכנת במהלך באנגליה הנהוג כזה Public Hearing-ל היא הכוונה 37

26

הדמוקרטיה ההשתתפותית רואה בהשתתפות ערך . הטיעון היא אחד מאמצעים אלובמודל הדליברטיבי ההשתתפות כמטרה איננה מספקת וחשוב . ומטרה בפני עצמם

. גם אמצעי ההשתתפות שהוא הדיון הציבורי

המצדדים . המודלים הדמוקרטיים גם חלוקים ביניהם בנוגע לדרך קבלת ההחלטותייצוגי סוברים כי השלטון ניתן לנבחרים והם שיכריעו באשר - ליבמודל הליבר

הציבור נקרא שלא להתערב אלא במקרים מוגדרים כגון אלה המקימים . להחלטותהדמוקרטיה ההשתתפותית מצדדת בקבלת החלטות על ידי . את זכות הטיעון

רה בלא העב, מתן אפשרות לאזרחים לטעון בלבד, לפיכך. התושבים באופן שוויוניאיננה תואמת את האידיאל , ת לציבורמינהליממשית של מוקדי הכוח מהרשות ה

זכות הטיעון גם איננה תואמת את האידיאל של . של הדמוקרטיה ההשתתפותיתהמבקשת כי קבלת ההחלטות תיערך באמצעות למידה , הדמוקרטיה הדליברטיבית

. וקיום של דיון ציבורי מושכל בין אזרחים חופשיים ושווים

באנגליה והולנד מבוססות על המודל , הדמוקרטיה המודרנית הקיימת בישראל, כמו גם במדינות מערביות רבות אחרות, במדינות אלה. ייצוגי-הדמוקרטי הליברלי

ולעתים יחידה –הפכה במהלך השנים לדרך מרכזית תיכנוןזכות הטיעון בתהליכי היצד מיישבים בין התפקיד השאלה היא כ. תיכנוןלשיתוף הציבור בתהליכי ה –

הקלאסי המוגבל של זכות הטיעון לבין התפיסה של הדמוקרטיה ההשתתפותית . תיכנוןשממנה נבע הרעיון של השתתפות הציבור ב

המודל הדליברטיבי מציג תפיסה חדשנית של השתתפות בקבלת החלטות ההולכת קרטיה עם המודל של הדמו, מודל זה. ותופסת מקום חשוב בשיח הדמוקרטי

תיאוריות אלו . הפרוגרסיביות תיכנוןמקבל ביטוי בתיאוריות ה, ההשתתפותית . יסייעו לנו בהמשך לפתח אמות מידה ולהעריך את הסדרי זכות הטיעון בישראל

המגמות ביחסים שבין השלטון המקומי למיגזר הפרטי

שאין הפרדה בין המתחם , ההנחה המהותית של הדמוקרטיה ההשתתפותיתמתעצמת לנוכח השינויים שהחלו להתרחש בשנות התשעים , ורי לפרטיהציב

New-שנים אלה התאפיינו בדיון ב. ביחסים שבין השלטון המקומי למיגזר הפרטיGovernance 38 אוUrban Governance או " מימשל חדש", שהוראתו בעברית

מונחים אלה עוסקים בשינויים שחלו ). 1997, חסון וחזן" (קואליציית מימשל"אם בעבר היה אפשר לאפיין את . ביחסים שבין השלטון המקומי למיגזר הפרטי" פיקוד ושליטה"או " מלמעלה למטה"הניהול העירוני באמצעות מודלים של ניהול

)Healey et al.,2002( , כיום אנו עדים למודלים מורכבים יותר של ניהול המתאפיינים .בשיתופי פעולה בין המיגזר הפרטי לשלטון המקומי

הרקע לשינויים הללו בעולם המערבי הוא תהליכים כלכליים ושינויים חברתיים של , תהליכים כלכליים המתאפיינים בגלובליות, הרבע האחרון של המאה העשרים

. תעשייתית-הון גמיש ובמעבר מכלכלה תעשייתית לכלכלה פוסטבמעבר להצבר לשינויים הכלכליים חברו גם שינויים אידיאולוגיים ופוליטיים בתפיסה של

Healey et al (2002); Rydin (1999) 38

27

–מתפיסה של שלטון מתערב לתפיסה של שוק חופשי –מעורבות המדינה בכלכלה ן חסו(אשר קיבלה ביטוי בתהליכים כגון הפרטה של נכסים ממשלתיים ושירותים

). 1997, וחזן

ערים ואזורים נקלעו לתחרות . עקב כך חלו גם שינויים ברמה העירונית והאזוריתמלחמת "תחרות שזכתה לכינוי –קשה אלה עם אלה על משיכת יזמים והון

להשכיל לשווק עצמן ולשפר , תחרות זו חייבה את הערים להתייעל. 39"המקומותץ גישה כלכלית יותר ויוזמת יותר של היא חייבה גם אימו. את כוח המשיכה שלהן

הועלו חששות כבדים מפני ניגודי אינטרסים בין גישה זו לבין . הרשות העירונית ).Kearns, 2000(אינטרסים ציבוריים שרשות עירונית מחויבת בשמירתם

ערים . תהליכים אלה הביאו ומביאים לידי שינויים בתפיסה של הניהול העירוני, תחרות על משיכת הון חייבות לפתח הסדרי ניהול חדשיםהמבקשות להתמודד ב

לא עוד שליטה מלאה של . המתאפיינים בשינוי מערכת היחסים עם המיגזר הפרטימשמעותו של . 40ת אלא תיאום ושיתוף פעולה עם המיגזר הפרטימינהליהרשות ה

בתהליכי קבלת , תיאום כזה היא שיתוף של שחקנים שונים במערכת העירוניתות של הרשות העירונית ובהחלטות הנוגעות למדיניות העירונית ודרכי החלט

מדיניות זו של הרשות העירונית נושאת בחובה תקוות לשיתוף . היישום שלהאלא שהמציאות מראה כי רוב השותפויות הן , הציבור בתהליכי קבלת ההחלטות

. 41דווקא בין המיגזר העסקי לרשות העירונית

Logan and Molotch42 (1987)על פי מיגזר העסקי המאליטות מקומיות מורכב .

קואליציות אלה פועלות . ני"קואליציות שהאינטרס המרכזי שלהן הוא נדל ומייצר, בדרך זו. לשכנע את הרשות העירונית להעניק להן משאבים ושירותים טובים יותר

הליכים אלו מביאים לעתים קרובות ת. הערך של הקרקע והביקוש לקרקע עולים .ניות"על יוזמות הפיתוח הנדלשל תושבים לידי מחאה ציבורית

כנגד התפתחויות אלו בניהול העירוני נטען כי הן אינן נותנות מענה לדרישות שאזרחים בדמוקרטיות האירופיות המערביות הנוכחיות מציבים ואינן רגישות

טוענים המבקרים כי מודל זה של ניהול עלול כן) Hirst, 2000(לקולו של הציבור הבאות בדרך כלל , לפתח דרכים פורמליות או לא פורמליות שבהן קבוצות מועדפות

ישפיעו על סדר היום הציבורי ועל אופן חלוקת המשאבים בלא , מהמיגזר העסקיבמשטר דמוקרטי מקדמים אפשרות זו באמצעות כלים כגון חובות . אפשרות בקרה

שקיפות אלא שהשותפויות לרוב אינן חייבות בחובות הדיווח הציבוריות דיווח ודרכי קבלת ההחלטות אינן פתוחות ואינן שקופות , החלות על הרשויות הציבוריות

וחלק משמעותי מתהליך קבלת ההחלטות עשוי להתקיים בדלתיים , לציבור הרחב ). Healey et al 2002(סגורות

39 Haider מתוך Kearns (2000)

40 )Healey et al. (2002

41 Rydin (1999) ;Barlow (1995)

(1995) Barlow 42 מתוך

28

, שהייתה בעבר מופקדת בידי הרשות העירונית, טותכן נטען כי הסמכות לקבל החלת למסגרת לא מינהלימועברת בחלקה מהמסגרת הפורמלית של פעילות הרשות ה

מעבר זה משמש מיגזרים שונים בעלי כוח כדרך להשפיע על קבלת . פורמליתכל אלה . ההחלטות העירונית לפי אינטרסים כלכליים ואחרים שהם מבקשים לקדם

באשר ליכולתו של הציבור כיום לקחת חלק בתהליכי קבלת מעלים חששות . נהלייההחלטות המתנהלים בקרב שותפויות שבין המיגזר הפרטי למ

לנוכח החששות והסכנות שמעוררים שינויים אלה בתפקיד המסורתי של הרשות ראוי שדוברי הגישות העדכניות לדמוקרטיה יתמקדו לא רק במסגרות , העירונית

. מסגרות שעדיין רחוקות מעיגון מלא בחקיקה ובפרקטיקה, ציביםהחדשות שהם מזכות זו . ראוי שהם יעניקו תשומת לב גם למנגנונים הוותיקים כגון זכות הטיעון

את גרעין התפיסה ההשתתפותית גם בתוך התפיסה הדמוקרטית , במהותה, מבטאתיכי קבלת והיא מיועדת להעניק לאזרחים זכות להיות מעורבים בתהל, הקלאסית

, חשיבותם של מנגנונים ותיקים מעין אלו היא. ההחלטות לפחות ברמת המינימום. וצפויים להמשיך להתקיים עוד שנים רבות, שהם מעוגנים היטב בדין ובפרקטיקה

ולחשוב ולבחון כיצד ניתן , ראוי אפוא להכיר בחשיבותם של ההליכים הקיימיםאין אנו . זו בדיוק מטרתנו. חדשניותלחזקם באופן שיתאימו יותר גם לתפיסות ה

אלא , ייצוגית-טוענות כי זכות זו תרפא את כל הכשלים שבשיטה הדמוקרטיתהעשויים להגביר את , שבעידן כזה יש חשיבות לכל אחד מהמנגנונים הקיימים

. ות ואת חובות הדיווח שלהן כלפי האזרחיםמינהליהשקיפות של הפעולות ה

בפרק הבא נבחן את . הטיעון בהקשר של תיאוריות דמוקרטיותבפרק זה דנו בזכות .תיכנוןזכות הטיעון והקשר שלה לתיאוריות של שיתוף הציבור ב

29

3פרק

שיתוף הציבור והקשר לזכות הטיעון

בספרותלא מצאנו .בפרק זה נתמקד בהקשרים בין שיתוף הציבור לזכות הטיעוןלבין תיאוריות של –פירושה המשפטי על פי –התייחסויות לקשר שבין זכות הטיעון

מרבית הכתיבה בתחום עוסקת בתהליכים לא סטטוטוריים . תיכנוןשיתוף הציבור באת הספרות הכללית העוסקת בפרק זה נסקור , בנוסף .תיכנוןשל שיתוף הציבור ב

שיתוף הציבור "ונחפש את הקשר שבין זכות הטיעון למושג , תיכנוןבתיאוריות ה ". תיכנוןב

אמות מידה לפיתוח שימשו כבסיס תיאורטי תיכנוןתיאוריות של שיתוף הציבור בבמדינות בישראל וההסדרים של זכות הטיעון לצורך הערכה פרטנית והשוואתית של

.מידה יוצגו בפרק החמישיהאמות . שסקרנוהנוספות

ונמשיך , ובהצדקות לשיתוף הציבור, בפתח הפרק נדון בהגדרה של שיתוף הציבורמיהו , כיצד רצוי וניתן לבצע שיתוף של הציבור, בהצגת סוגיות הנוגעות לשאלה

.וסוגיות הנוגעות למידע; מהו העיתוי הרצוי לשיתוף; את מי יש לשתף ;הציבור

43?תיכנוןמהו שיתוף הציבור ב

הינו תחום שהתפתחותו מקבילה להתפתחותה של התפיסה תיכנוןשיתוף הציבור בהספרות מציעה הגדרות שונות . 44)שנות השישים והשבעים(משתפת הדמוקרטית ה

באופן , הגדרות המתמקדות בקבלת ההחלטות באופן דמוקרטי יש". שיתוף"ל Fagence(ולהשפיע על קבלת ההחלטות שלציבור ניתנת הזדמנות להביע מגוון דעות

מתמקדת בחלוקת הכוח (Arnstein 1969 )הגדרה אחרת). 2003רצמן וסדן 'צ; 1977אסטרטגיה המאפשרת לאזרחים לפי הגדרה זו שיתוף הציבור הינה. בחברה

להשתתף בקבלת ההחלטות ולחולל שינוי ,הנמצאים מחוץ למוקדי קבלת ההחלטות .בסדר החברתי

מדרג את רמת השיתוף ) Arnstein )1969סולם קלאסי של דרגות שיתוף שפיתחה ממצב שבו האזרחים נטולי כוח השפעה והשיתוף הינו בגדר מניפולציה או , תיכנוןב

). 4איור (ועד לשליטה מלאה של אזרחים בקבלת ההחלטות , אשלייה

לו , אלתרמן" (השתתפות"לבין המושג " שיתוף"בין המושג ) החסרה בשפה האנגלית(בעברית יש הבחנה 43

מתייחס לתהליך מנקודת הראות של מי שמבקש לשתף ציבורים " שיתוף"המונח ). 1981, מן'רצ'יון וצהמונח , לעומת זאת. כלומר נקודת ראותם של מקבלי ההחלטות והמתכננים, ופרטים בתהליך התיכנון

זכות הטיעון היא תהליך הנובע . נוגע לציבור המבקש לקחת חלק בתהליך באופן יוזם ופעיל" השתתפות" .מנקודת הראות של מקבלי ההחלטות הנדרשים להעניק זכות לציבור העשוי להיפגע מהחלטתם

Pateman,(1970) ; Fagence (1977) 44

30

)Arnstein Sherry )1969סולם דרגות השיתוף של : 4איור

הדרגה הראשונה מתארת מצב שבו הציבור מהווה חותמת גומי : ביתר פירוט ; שיתוף הציבור איננו אמיתי ומהווה מניפולציה בוועדות ולכן

; הדרגה השנייה מתארת מצב של תרפיה קבוצתית במסווה של שיתוף ציבור

בסיווג זה נהוג לכלול את . במסירת מידע לציבור, השלישית עוסקת בדיווחהדרגה ; בהליך התנגדויות תיכנוןחובת ההנמקה של מוסדות ה

למקם ניתן בדרגה זו . הדרגה הרביעית עוסקת בהיוועצות עם תושבים ובשמיעתםלדברי . את חובת השמיעה המוטלת על הרשות הציבורית באמצעות זכות הטיעון

החוקרת דרגה זו מייצגת שיתוף סמלי בלבד שכן אין לתושבים דרך לשלוט ביישום ; .התשומות שלהם בתהליך קבלת ההחלטות של הרשויות

;)Placation(רגה החמישית עוסקת בריצוי ובפיוס של תושבים הד

;הדרגה השישית עוסקת בשותפויות בין הציבור ובין בעלי הסמכות

; )Delegated Power(הדרגה השביעית עוסקת בהאצלת סמכויות לציבור

31

).Citizen Control(עצמו ל הציבורשוהדרגה השמינית עוסקת בשליטה ובקרה

השאלה האם אמנם שימוע המחוייב על פי דין הוא שיתוף ? צודקת Arnsteinהאם הסדרים ביןהתשובה מן הסתם עשויה להשתנות . סמלי בלבד נותרת שאלה פתוחה

. יישומים שונים בפרקטיקה וביןמשפטיים שונים

, )top down" (מלמעלה למטה"גישה נוספת לסיווג השיתוף מבחינה בין שיתוף מלמטה "לבין שיתוף , תמינהליי ההחלטות כגון הרשות השיתוף שיוזמים מקבל

המתעורר מצדו של הציבור או של קבוצות בעלי עניין מקרב , bottom up)" (למעלהמהרשות : זכות הטיעון מוענקת מלמעלה למטה, במהותה). Langton, 1978(הציבור

. נהלית כלפי מי שעשוי להיות מושפע מהחלטתהיהמ

ההצדקות לשיתוף הציבור

קיימת הסכמה רחבה בקרב הוגי דעות כי לשיתוף הציבור יש ערך רב בתהליכי קבלת נפתח בהצגת ההצדקות לשיתוף הציבור . בפרט תיכנוןהחלטות בכלל ובתחום ה

. בתהליכי קבלת ההחלטות באופן כללי

כותבים ). Day, 1997(הטיעון הראשון אותו נציג עוסק בערכים הטבועים בשיתוף מרכזיים שעסקו בערכים אלו הינם מבכירי התיאורטיקנים של הדמוקרטיה

טען שהליכי John Stuart Mill .Rousseauוכן Jean-Jacques Rousseauההשתתפותית שיתוף מקנים לאזרח תחושה של שליטה בחייו ובסביבתו ועל כן יש בהם כדי להגביר

). (Pateman 1970תחושה של שייכות לקהילה את החירות האישית של האדם ולטפח Mill לדעתו השתתפות של הציבור ברמה . מדגיש ערכים חינוכיים בהשתתפות

. המקומית תביא לידי יצירת אזרחות פעילה

סקירה ארוכה של כותבים נוספים העוסקים בערך הטבוע בשיתוף הציבור מופיעה הכותב כי האפשרות )1990( Oldfieldמוזכרים שם . )Day )2007במאמרה של

להשתתף בתהליכי קבלת ההחלטות מפתחת גישה אזרחית המביאה בחשבון את הכותבים כי השתתפות ) 1976( Williams- ו) Barber )1981; האינטרסים של הכלל

פעילה של אזרחים מעצם טיבה היא בגדר הצהרה דמוקרטית העשויה להשיב את הכותב כי שיתוף הציבור הוא ) Fagence )1977-ו; אמון הציבור בעצמו וברשויות

. המעניק משמעות חדשה לאתיקה הדמוקרטית, אמצעי ליצירת שוויון

). Day,2007(טיעון נוסף בזכות שיתוף הציבור מתמקד ביצירת מנגנונים מוסדיים הטענה היא שיצירת מנגנונים לשיתוף הציבור בקבלת החלטות כדוגמת הזכות

ותגביר את , מערכת אדמיניסטרטיבית פתוחה ושקופה יותר לטעון תביא לידי יצירתטענה זו מתבססת על . הסיכוי שהמדיניות המתקבלת תשקף את העדפות הציבור

. בה דנו בפרק הקודם, הביקורת על המוסדות הדמוקרטיים הייצוגיים

הטענה היא כי השתתפות מעצימה . טיעון כללי נוסף עוסק בהעצמת אזרחים ושוויוןם של האזרחים ומעניקה להם הזדמנות שווה והוגנת להשמיע את קולם את כוח

)Fisher, 1993 .( אלא שיש הטוענים מנגד כי העצמה כזו לא מתקיימת בתהליכי קבלתהטבועות בשל סיבות , גם אם ניתנת בהן זכות הטיעון, החלטות שהם בירוקרטיים

32

Innes (2004ות שווה הזדמנ אינן מקבלותסיבות שבעטיין קבוצות חלשות , במערכת& Booher(.

טיעונים נוספים להצדקה כללית מבוססים על ניתוח המוטיביציה לשיתוף הציבור Campbell & Marshallניתוח זה של החוקרים . והאינטרסים שהשיתוף מבקש לשרת

45תיכנוןהרלוונטיות לתחום ה, נציג כאן ארבע מהן. מציג חמש קטגוריות) 2000(

, השתתפות אינסטרומנטלית •

, השתתפות קהילתית •

פוליטיקה של נוכחות •

). דיונית(ודמוקרטיה דליברטיבית •

שתי הקטגוריות הראשונות הן הבסיסיות ומשקפות את השיח על שיתוף הציבור רות הן פיתוח של השתיים בשנות השישים ואילו שתי הקטגוריות האח שהתקיים :נפרט. הראשונות

"סטרומנטליתהשתתפות אינ"

מיוחסת על פי רוב לקומץ של בעלי נכסים המבקשים לשמור על ההשתתפות זכויותיהם ולכן מאפשרת להם לבחון את תפקודה של הרשות התכנונית בנוגע

.מדובר למעשה בהשתתפות שכל תכליתה הינה לשמר אינטרסים פרטיים. לנכסיהם

Communitarian Participation תתפות קהילתיתהש"ובתרגום חופשי ."

ההשתתפות על פי קטגוריה זו נועדה לשמור על הזכויות והאינטרסים הציבוריים של קטגוריה זו . הקהילה ונחשבת לחובה בסיסית של האזרח כלפי הקהילה שבה הוא חי

בשונה מהקטגוריה הראשונה המתמקדת , מתמקדת באינטרסים ציבוריים . באינטרסים פרטיים

presencePolitics of פוליטיקה של נוכחות"ובתרגום חופשי ."

קטגוריה זו מתמקדת בהשתתפות של קבוצות שוליים שאינן מובאות בחשבון הטענה היא שעל מנת שהאינטרסים של קבוצות אלו . במסגרות הפוליטיות הקיימות

יש לדאוג לנוכחות משמעותית של נציג מתוך הקבוצה בתהליכי , יובאו בחשבוןנוכחות זו אמורה לשנות את דפוסי החשיבה הקיימים ובעצם . חלטותקבלת הה

. להביא לידי כך שגם האינטרסים של קבוצות השוליים יובאו בחשבון

). דיונית(הדמוקרטיה הדליברטיבית

מותחת ביקורת על השתתפות , שעליה הרחבנו את הדיון בפרק הקודם, קטגוריה זותפות על פי מודל זה נועדה ליצור דיון ההשת. כאמצעי לקדם אינטרסים פרטיים

. פתוח ולמידה של אינטרסים ציבוריים במטרה למצוא פתרון משותף

? האם זכות הטיעון יכולה לשרת את מטרות השיתוף בכל אחת מן הקטגוריות הללואינה מייצרת נוכחות זכות הטיעון, פוליטיקה של נוכחות, אשר לקטגוריה השלישיתבלת ההחלטות ועל כן אינה משרתת את מטרת השיתוף של משמעותית בתהליכי ק

. חינוך כגון לתחומים רלוונטית והיא צרכנית פוליטיקה היא החמישית הקטגוריה 45

33

בכל הנוגע לקטגוריה ?מה בנוגע לשלוש הקטגוריות האחרות .קטגוריה זוזכות הטיעון הקלאסית בקטגוריה זו נועדה . האינסטרומנטלית התשובה פשוטה

אשר לקטגוריה של השתתפות .בראש ובראשונה להגן על אינטרסים פרטייםבתנאי שהמשתתפים יוגדרו באופן , הטיעון עשויה להתאים להזכות , קהילתית

. הרחב ביותר

נראה על פניו כי זכות הטיעון איננה מתאימה , אשר לדמוקרטיה הדליברטיביתקטגוריה זו מציבה את . לאידיאל הדליברטיבי שבבסיסו הדרישה לקיום דיון

ון מרכיבים שהם השאלה בדבר גבולות זכות הטיעון והאם ניתן לכלול בזכות הטיע . במהותם" דיוניים"

האחד נוגע : שנציג הם שניים תיכנוןהטיעונים הממוקדים להצדקת שיתוף הציבור בבנושא .לנושא של מידע והשני נוגע להגברת הסיכוי לתמיכה ציבורית בהחלטות

בין אם מדובר במידע כללי ,הטענה היא כי המידע המצוי בידי התושבים, המידעהינו בעל ערך ויש חשיבות להעבירו למוסדות ,מקומי או במידע בדבר העדפותיהם

עשויה לתת ביטוי להעדפות הציבור תיכנוןהרחבת בסיס הידע של מוסד ה. התיכנוןטיעון נוסף בנוגע למידע הוא שתהליכי . 46בתוכנית ולשפר את ההחלטות התכנוניות

). (Hanna 2000למידע להיטמע בקרב בעלי עניין שיתוף אף מסייעים

מעלה את הסיכוי תיכנוןטיעון ממוקד נוסף הינו כי שיתוף תושבים בתהליכי ה, תמיכה זו תלויה בגורמים רבים כגון הליך השיתוף. לתמיכה ציבורית בהחלטות

האם היא מביאה בחשבון גם תשומות , האפשרות להשפיע וכמובן התוצאה ).Booher Innes and 2004(מהציבור

תיכנוןאת זכות הטיעון ב? האם זכות הטיעון אכן מממשת את כל ההצדקות הללו. )Innes & Booher )2004הברית מבקרים -כפי שהיא מוגשמת הלכה למעשה בארצות

לרבות מתן זכות שימוע , הליכי שיתוף הציבור הצרים הקיימים בחוק, לדבריהםעל אף ביקורת זו , לתפיסתנו. רוב ההצדקות לשיתוףאינם משרתים את , לתושבים

, אין לוותר על זכות הטיעון המושרשת עמוק בחקיקה של מדינות מערביות רבותיש להתמקד במציאת דרכים לשפרה ולהרחיבה . תיכנוןכדרך לשיתוף הציבור ב

בדרך זו היא תוכל לתת מענה . באופן שתתאים לתפיסות חדשניות יותר של שיתוף . זו הלוא מטרתנו, ותר להצדקות לשיתוףטוב י

עולה השאלה כיצד לשתף את , תיכנוןלאחר הדיון בהצדקות לשיתוף הציבור ב .הציבור

?תיכנוןכיצד לשתף את הציבור ב

מהן ההגדרות : נבחן כמה סוגיות, תיכנוןכיצד לשתף את הציבור ב, בתשובה לשאלהמהו עיתוי הראוי לשיתוף ומהם סיכויי ? תיכנוןאת מי רצוי לשתף ב? "ציבור"של

. כמו כן נבחן את המידע הנחוץ לשיתוף? השפעתו

46 )2004( Booher Innes and ;)Rich (2006 ;)1979( Burke;Susskind et al (1999). ;בנבנישתי

2005, ושגיא

34

? מיהו הציבור

מוצעים סיווגים והגדרות ממוקדים למונח תיכנוןבספרות אודות שיתוף הציבור במתייחס לחמש ) Fagence )1977. חלק מההגדרות עוסקות בסיווג לקבוצות". ציבור"

גופים , הציבור, תמינהליהפקידות ה, הנבחרים: תיכנוןים בקבוצות של משתתפמציעים סיווג שיטתי ) 1981(מן 'רצ'לו יון וצ, אלתרמן. ציבוריים ויועצים מקצועייםקבוצות של נציגים ממונים או נבחרים לסוגיהם או : הכולל שלוש עשרה קבוצות

בוצה בלתי ידועה מקבוצות של פעילים ועד לק, וקבוצות שונות של ציבור, מתנדביםהמגדיר את ) Alexander )1992תפיסה אחרת מציג . של צרכנים המצביעים ברגליים

. תיכנוןהציבור המשתתף על פי השאלה מי עשוי להיות מושפע מן ה

מגדירים את המשתתפים בחלוקה לקטגוריות ) Campbell & Marshal )2000החוקרים המוטיבציה והאינטרסים שעליהם הם לפי , תיכנוןשהצגנו לעיל בסעיף ההצדקות ל

הגנה על אינטרסים פרטיים על פי הקטגוריה האינסטרומנטלית . מבקשים להגןהגנה על אינטרסים קהילתיים על פי . מקנה מוטיביציה להשתתפות מצומצמצת

בקטגוריה הדליברטיבית . הקטגוריה הקהילתית מקנה מוטיבציה להשתתפות רחבהשההשתתפות תהיה מצומצמת בהשוואה Campbell & Marshalטוענים ) דיונית(

. בשל אופיים של התהליכים הדיוניים, לקטגוריה הקהילתית

?בפועל תיכנוןלמי נחוץ להעניק את זכות הטיעון ומי משתתפים ב

האם . היא שאלה מהותית גם בדיון בזכות הטיעון, תיכנוןאת מי לשתף ב, השאלהלהעניק את זכות הטיעון לציבור מצומצם המבקש להגן על האינטרסים הפרטיים

Campbell & Marshalשלו ולהצטמצם לקטגוריה האינסטרומנטלית על פי הסיווג של או להקנות את הזכות בהרחבה באופן שיהיה אפשר גם להגן על אינטרסים , )2000(

רוחב"אמת המידה הראשונה של ? ציבוריים יותר על פי הקטגוריה הקהילתית . היא תוצג בפרק החמישי. פותחה על בסיס דיון זה" הגדרת בעלי הזכות

47תיכנוןתפיסתנו דומה לזו של הוגי דעות רבים העוסקים בתיאוריות עכשוויות של ר להעניק זכות טיעון כלומ, תיכנוןולפיה רצוי לשתף גורמים רבים ככל האפשר ב

הראשון הוא . לתפיסה זו הנמקות בתחומים שונים. שתהיה פתוחה ככל האפשרהדוגלת בכך שלכל אזרח ואזרחית תהיה , התחום של הדמוקרטיה המשתפת

אפשרות להשתתף בתהליך קבלת החלטות הנוגעות לאיכות החיים שלו או שלה )Pateman, 1970 .(ולהשפיע במישרין על , תיכנוןום ההחלטות אלו יכולות להיות בתח

. השכונה או על עיר מגוריהם

. ההנמקה השנייה מתבססת על עיקרון שנלקח מהתיאוריה של מיתון קונפליקטיםשהליכי תיכנוןבשני העשורים האחרונים גוברת ההכרה בקרב הוגי דעות בתחום ה

על פי . אזורי משולים לזירה בה מתגוששים אינטרסים רבים-העירוני תיכנוןההכנת תוכנית עשויה אפוא להיתפס כסוג של , התיאוריות של מיתון קונפליקטים

Healey (1997); Freidmann (1987); Innes (1995) 47

35

ראו – פתרון קונפליקט אשר ניתן להגיע אליו בדרך של בניית הסכמות )Susskind et al. (1999 .

התיאוריה של מיתון קונפליקטים דוגלת בשיתוף כל מי שיש לו נגיעה כלשהי עיקרון זה מבוסס על כמה ). Susskind and Cruikshank, 1987(לסכסוך שעל הפרק

הגורס כי אי שיתוף של חלקים מהציבור עלול להביא לידי ,נימוק מעשי: נימוקיםנימוק . חוסר שביעות רצון והמשך מאבקים מצדו של הציבור שלא זכה להשתתף

ות נוסף חוזר לבסיס של הדמוקרטיה המשתפת המבקשת לקבל החלטות שוויוניהמתחשבות בכל המיגזרים באוכלוסייה ולא רק באליטות או בבעלי הכוח והממון

). 2003, ישי(

עם זאת יש להיות ערים לכך ששיתוף אמיתי של כולם הינו הליך מורכב מאוד ויש בדרך כלל מי . שכמעט לא ייתכן בפרקטיקה, )2003(מן וסדן 'רצ'כצ, הסוברים

בפרקטיקה אינם מייצגים את כלל הציבור אלא את בעלי תיכנוןשמשתתפים בהאינטרסים הפרטיים וקומץ פעילים שעל פי רוב עונים על הסטריאוטיפ של גברים

על פי רוב אוכלוסיות בעלות נחיתות כלכלית אינן . 48לבנים מהמעמד הבינוני ומעלהציבור קשיים אלו של שיתוף ה). 2004, דה שליט(לוקחות חלק בתהליכי שיתוף

פתרון בעיות , מצביעים על כך כי נדרשים פתרונות הקשורים בזיהוי הצדדים תיכנוןבוכן חשיבה כיצד להנגיש את מערכות ) Susskind & Cruickshank, 1987(של סמכות

. לכל קבוצות הציבור תיכנוןה

השלב בתהליך התיכנון וסיכויי ההשפעה על התוכנית

חשיבות רבה שכן יש לה השפעה על תיכנוןהלקביעת עיתוי השיתוף בתהליך נגזרה מנושא " סיכויי ההשפעה"אמת המידה של . תשומות הציבור לגבי התוכנית

הינה תיכנוןמחקרים מראים כי מעורבות מוקדמת של הציבור בתהליכי ה. זה49חיונית לתהליכי קבלת החלטות

שיתוף הציבור בשלבים מוקדמים עשוי להביא .בעוד ששיתוף מאוחר אשר , יות יתנו ביטוי להעדפות של הציבורלידי כך שהתוכנ

. אינו מאפשר עריכת שינויים משמעותיים איננו נותן ביטוי לאותן העדפות

שיתוף הציבור בשלבים מוקדמים תורם גם ליעילות של , Barlow (1995)לגישתו של אחת הסיבות המרכזיות לדחייה של פרויקטים , לדעתו. תיכנוןתהליך ה

היזמים והציבור , ולהתעוררות של קונפליקטים היא הכישלון של המתכנניםאין לו , תיכנוןכאשר שיתוף הציבור נעשה בשלבים מאוחרים של ה. לתקשר ביניהם

זהו למעשה תיאור של המצב הרווח . אלא לנקוט עמדה הגנתית וליצור אופוזיציה .בישראל בכל הנוגע לתהליכי ההתנגדות לתוכניות

הכלל הוא שזכות הטיעון ? מועד לשיתוף מנקודת המבט של זכות הטיעוןמהו הניתן לטעון כי יש . תמינהליניתנת למי שעלול להיות מושפע מהחלטה של הרשות ה

שכן היא עלולה להשפיע על תיכנוןלהעניק זכות טיעון עם ההחלטה על התחלת זכות הטיעון ואולי אלא שעל פניו נראה כי זהו שלב מוקדם מדי להפעלת . הציבור

Lowndes et al. (2001b); Innes & Booher ( 2004) 48

Barlow (1995), Alterman, Harris & Hill (1984) 49

36

, קיימים שלבים נוספים, יחד עם זאת. בשלב זה רצוי להיוועץ עם התושביםשבהם יש לשקול מתן זכות , מוקדמים יותר מהשלב שבו ניתנת זכות הטיעון כיום

בשלב שבו מתקבלת ההחלטה על תוכנית נבחרת ומתחיל שלב עיבוד , למשל: טיעוןשלב הגשת התנגדויות הקבוע , של זכות הטיעוןהעיתוי הנוכחי , לתפיסתנו. התוכניתאיננו בהכרח המועד היחיד , לאחר הפקדת התוכנית, והבניה בישראל תיכנוןבחוק ה

. המתאים לזכות הטיעון

תיכנוןמידע כתנאי לשיתוף הציבור ב

אנשים שאין בידיהם . 50העברת מידע היא תנאי הכרחי למימוש הזכות להשתתףגם מי שיודעים כי יש . אינם יכולים להשתתף, להשתתף מידע הנוגע לזכות שלהם

זקוקים למידע נוסף אודות התוכנית כדי להשתתף ולקבל את , להם זכות להשתתף . ההחלטות הראויות

אנגליה , ובהן ישראל, הסטטוטוריים במרבית המדינות המערביות תיכנוןבהליכי הואל הציבור הם יכנוןתהיידוע והפרסום החד צדדיים מטעם מוסדות ה, והולנד

מגדירה את היידוע עצמו ) Arnstein )1969. הדרך המקובלת ביותר להעברת מידעטענתה הינה כי לציבור אין כוח אמיתי להחליט בעניין היקף המידע . כשיתוף סמליכשם שאין לו שליטה אמיתית באשר להשפעה של המידע המועבר על , שיועבר אליו

. ידיו לרשויות על תהליך קבלת ההחלטות

נדון (מציעות גישה רחבה הרבה יותר לנושא המידע המתקשרות תיכנוןתיאוריות ה תיכנוןהעברת המידע בתהליכי ה, אוריות אילויעל פי ת). יעיבהן בהרחבה בפרק הרב

אלא , של חומר שמטרתו ליידע בלבד" טכנית"משמעותה איננה רק העברה הטמעה כזו . שהמטרה היא כי המידע יוטמע בהדרגה בקרב בעלי העניין השונים דנים במידע, תיערך באמצעות קיום דיון שבו בעלי העניין יוצרים משמעות למידע

. (Innes 1995)ומנסים לגבש החלטה על בסיס המידע

) Innes )1995 החוקרת .גם סוגי המידע על פי הגישות המתקשרות הוא רחב היקף, המידע הטכני": מתקשרים"מזהה ארבעה סוגי מידע בעלי משמעות בהליכי שיתוף

ומידע ,המבוסס על סיפורים ודוגמאותמידע ,מידע המחשיב את ניסיון העבר . ציות של משתתפיםיקשור באינטואה

מידע טכני •

, שעליה נרחיב את הדיון בפרק הרביעי, הוותיקה, על פי הגישה הרציונאלית Innes .תיכנוןנחשב מידע זה למידע הבלעדי שיש להתבסס עליו בתהליך ה

אך אין לתת לו תיכנוןכי למידע הטכני שמור מקום בתהליכי ה טוענת .העדפה

ניסיון העבר מידע המחשיב את •

ניסיון זה עשוי . הסוג השני של מידע הוא ניסיון העבר של המשתתפים . להועיל למציאת פתרון תכנוני ראוי

Innes (1995); Hanna ( 2000) 50

37

מידע המבוסס על סיפורים ודוגמאות •

עשויים להצביע על הבעיות ולחשוף את , Innesלדעתה של , סיפורים אלוגיבוש האינטרסים האמיתיים של הצדדים שאותם יש להביא בחשבון ב

. הפתרון

מידע המבוסס על אינטואיציות של המשתתפים •

וכן , לאינטואיציה תפקיד חשוב בהערכה ובבניית אמון בין המשתתפים .בהערכה של ההסדרים והפתרונות שנוצרים בתהליכי השיתוף

גישות הבישראל מהאידיאל של תיכנוןעד כמה רחוקה זכות הטיעון בתחום הבהסדר המתקשרות דרכים לתת ביטוי לתפיסות והאם ניתן למצואהמתקשרות

. אלו הן שאלות שנבחן בהמשך? הנוכחי של זכות הטיעון

הטענה . נושא נוסף העולה לדיון בספרות נוגע לשליטה במידע ולהפרעות בהעברתוהמוסדות הם השולטים , תיכנוןהיא כי במבנה הבירוקרטי הקיים של מוסדות ה

" הפרעה"נו מגיע במלואו לידיו של הציבור בשל מידע זה על פי רוב אינ. במידע": הפרעות"מזהה ארבעה סוגים של ) Forester )1989, 33-47. בזרימת המידע

כגון , ונובעת ממגבלות של המשתתפים" אד הוק"הראשונה היא הפרעה שנוצרה הפרעה . שימוש בשפה מקצועית שהציבור איננו מבין במהלך שימוע ההתנגדויות

לבקש הבהרות ולהקצות זמן , למשל, ניתן. יחסית בקלות, ניתנת לתיקוןמסוג זה השנייה היא הפרעה חברתית ומבנית הנובעת מהידע .רב יותר לשאלות

כגון התמחות של אנשים בתחום הציור לעומת התמחות , וההתמקצעות בחברהכגון , חברתית המבוססת על מניפולציה" הפרעה"השלישית היא . בתחום ההנדסה

. ניתנת למניעה, Foresterכותב , הפרעה מסוג זה. יפוח של עובדות ותעמולהנהרביעית גם היא מבנית והמקור שלה הם מבני הכוח החברתיים " הפרעה"ה

. המונעים מידע מהציבור או מאפשרים לרשויות לבחור את העיתוי לשחרור המידע ). 2005א בנבנישתי ושגי(עיתוי זה יהיה על פי רוב לאחר קבלת ההחלטה

כדי לקדם את האפשרות של הציבור . הפרעות אלו פוגעות בהליכי השיתוףבשפה מובנת , יש לפעול לתיקון ההפרעות ולדאוג לכך שיגיע מידע מלא, להשתתף

)2005בנבישתי ושגיא Forester 1989 ; (לפני קבלת ההחלטות , "זמן אמיתי"וב

יעון בהקשר של המשפט פרק זה חותם את החלק הראשון בו דנו בזכות הטבחלק הבא . תיכנוןתיאוריות דמוקרטיות ותיאוריות של שיתוף הציבור ב, מינהליה

ואת אמות המידה שפיתחנו לצורך הערכה של תיכנוןנציג בהרחבה את תיאוריות ה . זכות הטיעון

38

39

חלק שני

ה להערכה של אמות מיד

הסדרים לשיתוף הציבור

40

41

4פרק

תיכנוןהטיעון בראי של תיאוריות הזכות

וכדרך לשיתוף מינהליבפרקים הקודמים הצגנו את זכות הטיעון כחלק מהמשפט הבפרק זה נבחן את יחסן של תיאוריות תכנון מרכזיות לזכות . תיכנוןהציבור ב

. טרם נבחן בספרות, ככל הידוע לנו, יחס זה. הטיעון המשפטית

מתמקדות בתהליך התיכנון גישות המשמע –נתמקד בארבע גישות תהליכיות : ערכיות-מהן שלוש שייכות לגישות הנורמטיביות, 51ובתפקיד המתכנן בתהליך זה

הגישה Davidoff & Reiner, 1962; Friedmann, 1987)(כוללנית -הגישה הרציונאלית ;Forester, 1999 Healey, 1997) וגישות של תיכנון מתקשר (Davidoff, 1965)המסנגרת

52Innes, 1995) התיאוריות –הגישה הרביעית שייכת לגישות הפוזיטיביסטיות - אולם בכל הנוגע לשיתוף הציבור גם . (Lindblom, 1963, 1979)מודל השינוי התוספתי

.גישה זו בוחנת שאלות נורמטיביות

תיאוריות בתכנון מתבוננות על המציאות -כי הגישות הפוזיטיביות, נזכיר בקצרה Allmendinger(באמצעות מודלים שונים ,כמות שהיא ,ומנסות לאפיין אותה

מסויימת של תפיסותבמערכת שבויות , לעומת זאת, הגישות הנורמטיביות). 2000מה רצוי , מהו הטוב גישות אלה מגדירות. ועל פיהן מנתחות את המציאות ערכיות

באמצעות , יתרבין ה, מהו האידיאל אליו חברה אנושית צריכה לשאוף להגשיםו . תכנון ציבורי

כל אחת מן הגישות מתייחסת באופן שונה להיקפה של זכות הטיעון , שניווכח כפי, מיקמנו כל אחת מארבע הגישות על גבי ציר דמיוני, לשם המחשה. וגם למהותה. פרשנות הרחבה ביותרומסתיים בפרשנות הצרה ביותר של זכות הטיעון המתחיל ב

ואילו בצד , בצד הצר נמצאת גישת השינוי התוספתי, 5כפי שניתן לראות באיור . הרחב ביותר נמצאות הגישות המתקשרות

מהי ; יחסי הכוחות בין המימסד לבין הציבור מהם :ביחס לכל גישה נשאל, בנוסףשל דמותה אתלבסוף נציג ; ומהי הדרך הנאותה לשיתוף; ההצדקה לשיתוף הציבורניתוח זה יסייע לנו בפיתוח אמות מידה להערכה של . זכות הטיעון לפי כל גישה .שנציג בפרק הבא, תיכנוןההסדר לזכות הטיעון ב

במחקר זה אנו מחפשות מימשק בין תחום תיאוריות התיכנון לתחום המשפט ועל כן בחרנו שלא לעסוק 51

Heningלדוגמה ראו גישותיהם של. בתיאוריות רדיקליות המבקשות לקרוא תיגר על המערכות הממסדיות(1982); Hampton (1977) במאמרה של Day(1997) 431' בעמ.

Forester (1999) Healey (1997) Innes (1995) 52

42

תיכנוןזכות הטיעון על פי תיאוריות ה: 5איור

זכות הטיעון

תיכנוןתיאוריות ה

כוללנית- הגישה הרציונאלית

- נתפסה גישת התכנון הרציונאלי, בשנות השישים והשבעים של המאה העשריםמבוססת על , גישה זו. כוללני כפרדיגמה התיאורטית המרכזית בעולם התכנון

). 1949(וקרל מנהיים ) 1947(מישנתם של מקס וובר

, מדעי וטכני, תהליך התכנון מבוסס על ידע אובייקטיבי, על פי הגישה הרציונאלית. 53שמקורו באמונותיו של האדם או תחושותיו, בשונה מידע סובייקטיביוזאת

, באופן אובייקטיבי, המטרה היא להגיע לכלל החלטה שתהיה יעילה ותתרום, במידה רבה, מתמקדת, הגישה הרציונאלית. להגדלת האושר הכללי של הציבור

, על פי גישה זו. ולא ביעדים עצמם, בתהליך התכנון ובאמצעים להשגת יעדי התכנוןואילו המתכנן הוא מומחה , המטרות הערכיות מוגדרות על ידי הדרג הפוליטי

. העוסק בבחינת האמצעים האופטימאליים להשגת היעדים שהוגדרו, מקצועי

התפתחה בתחום התיכנון גישת התיכנון , מתוך הגישה הרציונאלית הטהורה & Meyerson(את דרישת הכוללניות הוסיפה גישה זו . כן היא אשר כשמה, הכוללני

Benefield, 1955 .(על מנת לקבל החלטה אופטימאלית יש , על פי דרישת הכוללניותאת כל האמצעים להשגת היעדים ואת כל , ביחס לכל החלטה, להקדים ולבחון

נתפסה כחשובה , דרישה זו. ההשלכות הצפויות מכל אחת מהדרכים החלופיות .המחייב שילוב של מערכות רבות, העירוני והאזורי תיכנוןבמיוחד בתחום ה

כוללני איננה עוד -גישת התיכנון הרציונאלי, החל מאמצע המאה העשריםלמרות . והיא מעוררת ביקורת בלתי פוסקת, הפרדיגמה הדומיננטית בעולם התכנון

כוללני השפיעה במידה רבה על הגדרת התפקיד של -גישת התכנון הרציונאלי, זאת

הבסיס לגישה זו טמון בפילוסופיה הרציונאלית המעניקה מקום מרכזי לחשיבה ההגיונית בתיאוריה 53

המדעי והטכני על הידע , טיביתיאוריה זו מקדשת את העליונות של הידע האובייק. העוסקת בידע .הסובייקטיבי הנובע מאמונותיו או מניסיונו הפרטי של האדם

רחבה צרה

גישות מקשרות מסנגרתשה גישה רציונלית גי גישה תוספתית

43

הן ברמה התיאורטית והן ברמת , התכנון ושל המתכנננים עצמם מוסדות . הפרקטיקה

? מהם יחסי הכוח בין המימסד לבין הציבור לפי הגישה הרציונאלית

בקבלת החלטות במוסדות עוסקת הגישה הרציונאלית הטהורה של ווברהמימסד , על פי גישה זו. שהתכנון הציבורי מהווה חלק מהם, בירוקראטיים

ואילו הציבור נתפס כמי שכפוף , וקראטי נתפס כמקצועי ובעל מונופול על הידעהביר ). Friedmann, 1987, 106-117(לאותן החלטות

ויש שאף הרחיקו לכת ותיארו , הציבור הינו כגוף אחד, על פי החשיבה הרציונאליתל תפיסה זו ש. 54כמו עדת נמלים או קבוצת לוחמים, את הציבור כאורגניזם רב תאי

הציבור קיבלה ביטוי גם בדרך קבלת ההחלטות העומדת בבסיס הגישה הרציונלית שמניחה כי טובתו הכללית , )מהכלל אל הפרט(הכוונה לגישה הדדוקטיבית . תיכנוןל

ולכן בבסיסה קיים , של הציבור מבטאת גם את טובתו האישית של כל פרט ופרט . ויחיד משותף אינטרס ציבורי

? ליתtלשיתוף הציבור על פי הגישה הרציונמהן ההצדקות

הדיון בשיתוף . שיתוף הציבור נתפס כחלק מהתחום הפוליטי של קבלת ההחלטותהציבור נעשה לרוב כחלק מהדיון בזכויות של פרטים להשתתף בתהליכי קבלת

אינה עולה בקנה אחד עם , תפיסה זו). Fagence, 1977(ההחלטות בחברה דמוקרטית ששואפת להפריד בין קבלת ההחלטות בתחום , "הטהורה"הגישה הרציונאלית

קבלת ההחלטות בתחום הפוליטי היא , כפי שציינו. הפוליטי ובתחום המינהלי. בעוד שקבלת ההחלטות בתחום המינהלי והתיכנוני היא מקצועית גרידא, ערכית

מדעי /תירה את נושא שיתוף הציבור מחוץ לתחום המקצועימו, הבחנה זו, משום כך . אליו שייך עולם התכנון

אשר נתנו ביטוי לקשר שבין הרמה , במהלך השנים התפתחו גישות נוספות. תכנונית והתייחסו גם לנושא שיתוף הציבור בתכנון/הפוליטית לרמה המינהלית

להביא לתכנון יעיל יותר שבבסיסה השאיפה . 55Tugwellהיא גישתו של , דוגמה לכךמהווה , והצורך להגיע להסכמה, שיתוף הציבור .כפי שגורסות הגישות הרציונאליות

זאת מאחר שתיכנון אפקטיבי מחייב , לפי גישה זו כלי להגשמת עקרון היעילות . קהילה כולהבין המתכננים ל שיתוף פעולה

היחסים שבין המתכננים נוצרים במערכת, על פי גישה זו, שיתוף הפעולה וההסכמהשתפקידם לחשוב באופן , המתכננים הם מומחים מקצועיים, Tugwellלפי . לציבור

לעומת , הציבור"). חשיבה קולקטיבית"הוא כינה זאת (אקטיבי על טובת הציבור , שיודעים טוב ממנו, "מומחים המקצועיים"הוא פאסיבי ונדרש לתת אמון ב, זאת

אלא , ינו פוסל מתן זכויות טיעון לציבור בהליכי שימועא Tugwell .עבורו מה טובמשווה Tugwell. ההחלטות הסופיות נתונות בידי המתכננים המקצועיים, שלדעתו

.117–106' עמ) 1987( Friedmannמתוך ) Tugwell ,)1940 ,1975 המתכנן האמריקני 54

117–106' עמ) Friedmann )1987מתוך 55

44

את מערכת היחסים שבין המתכננים לציבור למערכת היחסים שבין רופאים כך הציבור , כפי שחולים נותנים אמון בהחלטות המקצועיות של הרופאים. לחולים

.נדרש לתת אמון בעבודתם המקצועית של המתכננים

? השיתוף על פי הגישה הרציונאליתכיצד יבוא לידי ביטוי

משום שהן , כי הגישה הרציונאלית הינו חלק מהגישות אותן כינינו תהליכיות, נזכירשיתוף הציבור נתפס כאמצעי להשגת , על פי תפיסה זו. מתמקדות בתהליך התכנון

שיתוף הציבור שתושג על ידי המטרה המרכזית . רך בפני עצמוהמטרות ולא כעלו יון , אלתרמן" (ומניעת התנגדויות תיכנוןגיוס תמיכה ולגיטימציה ל"היא ; כמו למשל קבלת תמיכה מהציבור, למטרה זו כמה מטרות משנה. )1996, מן'רצ'וצ

; הציבורי תיכנוןהגברת הלגיטימציה של ה; מניעת התנגדויות בתהליך הביצוע . ושיכנוע הציבור שהתכנון נענה לדרישות וצורכי הציבור; הגברת אמון במימסד

היא העברה חד צדדית של מידע , המשמעות של שיתוף הציבור, על פי גישה זומבלי לדעת מהן ההשפעות של המידע על ההחלטות , מהציבור למוסדות התכנון

מגדירה זאת ) Healey ,1997 .(Arnstein )1969(שיתוף חד צדדי , כלומר. שמתקבלותהמושגת על פי גישה זו היא רמה שיתוף הכלומר רמת , כשיתוף בדרך של היוועצות

. שיתוף סמליל" אי שיתוף"בין הנעה

,Langton" (מלמעלה למטה"שיתוף הציבור הוא , על פי הגישה הרציונאלית, בנוסףלפיה מוסד , סנו להגדרה זוהתייח, שעסק בשיתוף הציבור, בפרק הקודם). 1978סבור שהוא יודע מה ההוא גם הגוף המקצועי , המאפשר לציבור להשתתף, תיכנוןה

. מהציבור עצמויותר טוב לציבור טוב

מעין , שיתוף הציבור מהווה מטרד, עבור המתכננים הטכנוקרטיים רציונאליים, כמו כן. ועיתלעבודתם המקצשולית מאוד התועלתו ,גזרה חיצונית שיש לעמוד בה

ולא רואים בו , רוב המתכננים הרציונאליים מתייחסים בספקנות לתשומות הציבור . (Innes 2000)מידע בעל ערך מקצועי לעבודתם

אחת הטענות . מעורר ביקורת רבה, יחסה של הגישה הרציונאלית לשיתוף הציבור; תיכנוןההמרכזיות היא שלא ברור מהי ההשפעה של תשומות הציבור על תהליך

או שמא נועדו אך ורק לשם גיוס תמיכה , אם הן זוכות להתייחסות משמעותיתה)Arnstein, 1969 .( ביקורת נוספת מושמעת מכיוונן של התיאוריות העוסקות

גורסות כי יש לאפשר לאזרחים לקחת חלק , גישות אלה. בדמוקרטיה משתפתאיננה רלבנטית , כאמור, אפשרות זו. בתהליכי קבלת החלטות המשפיעות על חייהם

טובת "אחראים להחלטות ל תיכנוןהרואה במתכנן ובמוסד ה, לגישה הרציונאלית. המַתקשרות תיכנוןגישת הדמוקרטיה המשתפת מקבלת ביטוי בגישות ה". הציבור

על , לציבור תיכנוןנקודת המוצא שלהן היא של תקשורת מסוג אחר בין מוסדות ה .כך נרחיב בהמשך

45

? זכות הטיעון על פי הגישה הרציונאליתלידי ביטוי כיצד תבוא

לסייע בגיוס תמיכה , צריכה להביא ליעילות, זכות הטיעון, לפי הגישה הרציונאליתמשום . למנוע התנגדויות ולתת לציבור תחושה שמקשיבים לו, ולגיטימציה לתיכנון

בהכנסת בעיקר, שבאה לידי ביטוי, מדובר בזכות חד צדדית, לפי גישה זו, כךלצורך השגת המטרות שפורטו לעיל ובעיקר על , בנוסף. תיכנוןתשומות לתהליך ה

הרשות המינהלית מחוייבת לשמוע את , מנת למנוע התנגדויות בשלב ביצוע התוכנית . הציבור

היא צרה ותוקנה לציבור מוגבל , לפי הגישה הרציונאלית, הגדרת היקף זכות הטיעוןהמתכנן שואף להפריד בין פוליטיקה , שה הרציונאליתעל פי הגי). 5ראו איור (

לכן ישאף לצמצם ככל הניתן את אפשרות הציבור , לתיכנון ובין ערכים ומיקצועניותדי בנציג , מוגדר כמקשה אחת, לפי גישה זו, מכיוון שהציבור. להשתתף בתהליך

יותר על מנת שהתהליך יהיה כמה ש, בנוסף. אחד מן הציבור שיציג את השגותיועל פי , ואולם. תיכנוןיש לכלול בדיון רק את מי שעלול לסכל את ביצוע ה, יעיל

מכיוון שיש , יש לזכות הטיעון הגדרה רחבה יותר, כוללנית- הגישה הרציונאלית .הליך שיכול להיות מאוד לא יעיל, לשתף בדיון את כל מי שיש לו מה לומר בנושא

ומאמינה כי באמצעותו ניתן , המקצועימקדשת את הידע , הגישה הרציונאליתנשען על מדדים מדעיים וקריטריונים , שיח זה. להגיע אל האמת האחת והיחידה

בתהליך , על פי גישה זו. םשנתפסים על ידי המתכננים כאובייקטיביי, מקצועייםשיכולות להיות לתוכנית , התכנון אין מקום לתחושות והשפעות סובייקטיביות

. ולכן גם אין להציג טיעונים מסוג זה כחלק מזכות הטיעון, סוייםכלשהי על אדם מעומדים במרכז הגדרת זכות הטיעון , כי דווקא טיעונים אלה, בהמשך הפרק נראה

. על פי הגישות המתקשרות

? מהו ההיקף וסוג המידע שעל המימסד לספק לבעלי זכות הטיעון, לבסוף נשאל, תיכנוןס את הדומיננטיות והשליטה בהמבקש לבס, המימסד הרציונלי המקצועי

מוסדות התכנון , על פי הגישה הרציונאלית. יבקש מטבע הדברים גם לשלוט במידעוייחשף רק מידע , המידע שיחשף לציבור יהיה מוגבל, לכן. יבקשו לשלוט במידע

הודעה על אודות קיומה של , ככל הנראה, מידע זה יכלול. שיסייע להגברת היעילותוייתכן שגם את הצגת התוכנית , העלולה להשפיע על בעלי זכות הטיעון, תוכנית

.לאחר השלמתה

Incremental Approach גישת השינוי התוספתי

מבקרת את הגישה , )Lindblom )1963המזוהה עם , גישת השינוי התוספתיהמחייבת בחינה של , גורסת כי קבלת ההחלטות, ביקורת זו. כוללנית- הרציונאלית

במציאות , על פי הגישה התוספתית. איננה מציאותית, היבטים בכל החלטהכל המהווה לא יותר , כשכל החלטה חדשה שמתקבלת, החלטות מתקבלות נדבך על נדבך

אין שינויים , כלומר. מאשר תוספת או שינוי קטן למדיניות הקיימת בהווה . משמעותיים בין החלטה להחלטה

46

? בור לפי הגישה התוספתיתמהם יחסי הכוח בין המימסד לצי

החלטות מתקבלות דרך תהליך של משא ומתן בין בעלי העניין , על פי גישה זומוסדות התכנון אינם מכתיבים את התהליך , בשונה מהגישה הרציונאלית. השונים

בדרך זו נדונים כל . רק אחד מבעלי העניין הרביםמהווים אלא, "מלמעלה"תוך התייחסות , ומתקבלות ההחלטות הרציונאליות ביותרהאינטרסים של הצדדים

. 56למכלול האינטרסים

אחד השחקנים המשתתפים בתהליך הינו , על פי הגישה התוספתית, גם הציבוראלא מורכב מאוסף של , הציבור איננו מוגדר כמיקשה אחת, על פי גישה זו. תיכנוןה

וניינים לקדם את האינטרסים מע אשר ,פרטים בעלי אינטרסים שונים ואף מנוגדיםיוצאת מנקודת הנחה כי לכל בעלי העניין זו גישה. באמצעות הליך הטיעון שלהם

השפעה כולם הינם בעלי פוטנציאל ולכן , קיימת נגישות שווה למוקדי הכוח ולמידע, כפי שנראה בהמשך, על הנחה זו). Friedmann 1987,129-134(זהה על התהליך .המסנגרת והגישות המתקשרות קוראות תיגר הגישה

? מהן ההצדקות לשיתוף הציבור על פי הגישה התוספתית

אולם , רואה ביעילות מטרה מרכזית, כמו הגישה הרציונאלית, הגישה התוספתיתהשגת החלטה יעילה מחייבת שיתוף , על פי הגישה התוספתית. הדרך להשגתה שונהכי רק , ההנחה היא). ה או לבצעההאמורים לקבל את ההחלט(של כל בעלי העניין

תהליך של משא ומתן בין בעלי העניין השונים ניתן להגיע למידע מלא באמצעות ששופך אור , שבעלי עניין שונים מחזיקים בידם מידע, זאת מכיוון. אודות התהליך

. שונה על התהליך כולו

?השיתוף על פי הגישה התוספתית כיצד יבוא לידי ביטוי

, בדרך של משא ומתן בין שותפים שווים, שתואר לעיל, תהליך קבלת ההחלטותהכוונה למצב בו הציבור מבקש לקחת ". השתתפות"הגדרה של תואם בעצם את ה

שהוא שיתוף " שיתוף"להבדיל מהמושג , חלק אקטיבי בתהליכי קבלת ההחלטות, מן'רצ'ו יון וצל, אלתרמן(פאסיבי ומצומצם של הציבור על ידי השלטון המרכזי

, בין הציבור" שותפות"כ 1969(57( Arnsteinסווגה על ידי , השתתפות זו). 1996 . והיא נחשבת לרמה המתקדמת ביותר של שיתוף, המימסד ובעלי הכוח

שלהם , לפיה הציבור מורכב מבעלי אינטרסים, הנחת היסוד של הגישה התוספתיתיקורות בנתקלת ב, ת ההחלטותעמדת כוח ומידת השפעה שווה על קבל, נגישותזאת מכיוון , הביקורת המרכזית גורסת כי הנחה זו אינה מתאימה למציאות. רבות

, שבמציאות הציבור מורכב מפרטים בעלי מידת נגישות שונה ועמדות כוח שונותמתעלמת , הנחת היסוד של הגישה. שונה על התהליך שלהם שפעההולכן גם מידת ה

הכוח בחברה מפוזר : שעקרונותיה המרכזיים הם, הגישה התוספתית מאמצת את הגישה הפלורליסטית56

ולפיכך לקבוצות שונות בחברה יש גישה , אי השוויון גם הוא מפוזר. פיזור זה הוא רצוי. ולא מרוכז

.144' בעמ )Allmendinger )2002ראו , להרחבה. למקורות מידע שונים בפרק שלישי, )1969( ארנסטייןות השיתוף של את סולם ה דרג ראו 57

47

-Friedmann, 1987, 129(חסר אמצעים כלכליים ולא מאורגן ,מקיומו של ציבור חלשזה יכול באמת לקחת חלק בתהליכי קבלת ההחלטות כהאמנם ציבור ). 134

.?ולהיאבק למען האינטרסים שלו

? זכות הטיעון על פי הגישה התוספתיתכיצד תבוא לידי ביטוי

שהרי כפי שכבר ,על פי התאוריה התוספתית זכות הטיעון איננה נדרשת בהכרח שיתוף המוענק , ראינו יש המגדירים את זכות הטיעון כשיתוף מלמעלה למטה

כחלק תיכנוןכשאנו מדברים על . )Langton, 1978( לציבור על ידי מוסדות מכווניםהרי שלשם כך לא נדרשת זכות , מתהליך משא ומתן חופשי בין בעלי עניין שונים

דים השותפים חולקים מידה שווה של מקורות שכל הצד ההנחה היאשכן , הטיעון, כתחליף למתן זכות הטיעון. ואינם נדרשים להגנה על זכויותיהם, כוח והשפעה

כגון יצירת (מתמקדת התאוריה התוספתית בדרכים לשיפור תקשורת ולשכנוע ).לובי

מצדד , ומתוך הכרה בחולשות של התיאוריה התוספתית, למרות האמור לעילLindblom ימוש באמצעים נוספים לשם שמירה על קבלת החלטות פלורליסטיתבש .אנו נציע את זכות הטיעון כאמצעי להבטיח את השתתפותו של הציבור , בדיון זה

. החלש והלא מאורגן בתהליכי קבלת החלטות פלורליסטית

מתמקדת בקבלת החלטות בעלות היקף מצומצם בטווח , התוספתיגישת השינוי נו סבורות כי זכות הטיעון תוענק באופן צר מאוד לקבוצות הנוגעות א, לפיכך. הקצר

ראו (או לקבוצות שעשויות להשפיע על ההחלטה , במישרין לנושא העומד על הפרק, נדבך גבי הגישה התוספתית מתייחסת לקבלת החלטות נדבך על, בנוסף). 5איור

ו המידע איננו נחלתו כי על פי גישה ז, נזכיר, כמו כן. תוך שינויים קלים בלבדניתן להניח כי , לפיכך. אלא מצוי בידי כל אחד מבעלי העניין, הבלעדית של הממסד

הקשור במישרין , יועבר בין הקבוצות יהיה מידע מצומצם ונקודתי אשר המידע .לקבלת ההחלטה

- advocacy planningהמסנגר תיכנוןגישת ה

ערכים חברתיים ופוליטיים לתוך השיח התיכנוני גישת התכנון המסנגר מזמינה )Davidoff, 1965 .( המטרה המרכזית של גישה זו היא לבסס דמוקרטיה אורבנית

למלא תפקיד מרכזי בתהליך דמוקרטי והוגן של שבה יוכלו אזרחים, יעילה וצודקת היא, הדרך להשגת מטרה זו, על פי גישת התכנון המסנגר. קבלת החלטות תכנוניות

. בהכנת התוכניות עצמן חלשות באמצעות העצמת הציבור ושיתוף של אוכלוסיותמתעלם מההבדלים ה, שונה מהותית ממודל השינוי התוספתי, גישת התכנון המסנגר

, הידע, בין בעלי העניין השונים בתהליך התיכנוני ביחס למידת העוצמה הפוליטית . והנגישות למקבלי ההחלטות

הגישה המסנגרת ביטוי מקבלת )בעיקר בארצות הברית( בפרקטיקה התיכנוניתעם קבוצות של תושבים בניסיון למנוע אישורן של , בעבודתם של מתכננים מסנגרים

, ניתן למצוא מוסדות תכנון שונים, כמו כן. תוכניות שמסכנות את איכות חייהם

48

ים המגייסים מתכננים מסנגרים לשם הכנת תוכניות אזוריות בשיתוף עם התושב)Allmendinger, 2002, 133-154 .(הוקמו , כמו בבריטניה, במקומות שונים, בנוסף

בהשפעת התיאוריה המסנגרת קליניקות תיכנוניות לצורך מתן ייעוץ תכנוני . 58לציבור

? פי התיכנון המסנגר לעלציבור המימסד בין הכוח יחסי מהם

. המרכזי בקבלת החלטותהגישה המסנגרת מכירה בתפקיד המכריע שיש לשלטון בין מבקשת גישה זו לשנות את יחסי השליטה, בניגוד לגישה הרציונאלית, אולם

ושואפת לתת לציבור מעמד משמעותי יותר בתהליכי קבלת , הממסד לציבור . ההחלטות

המכריעים בין , מתפקדים כגופים מעין שיפוטיים, על פי גישה זו, תיכנוןמוסדות ה, פתוחה לקהל הרחב, הזכות להציג חלופה בפני במוסדות התכנון. חלופות תכנוניות

. מוסדות התכנוןלבלעדית שמורה ואיננה

כפי שמניחה , אינם מייצגים אמת אובייקטיבית, על פי הגישה המסנגרת, המתכנניםתפקיד המתכנן הוא להציג את הערכים של , נהפוך הוא. הגישה הרציונאלית

מתכנןה נוצר מצב בו ,כך. ן על האינטרסים שלההקבוצה אותה הוא מייצג ולהג . מבקשת להציע חלופה תיכנוניתה, מעין סניגור של הקבוצההופך ל

יוצאת מתוך הנחה שהחברה בה אנו חיים היא , בדומה לגישה התוספתית, גישה זואינו , לפי תפיסה זו, הציבור, כלומר). Allmendinger, 2002, 133-154(פלורליסטית , אלא מורכב מקבוצות בעלות אינטרסים שונים ואף סותרים, חתמיקשה א

להשפיע ולקדם שלהן באופן תמידי על מידת העוצמה ועל היכולת בינהן מתחרותה . ןאת האינטרסים הייחודיים לה

? מהן ההצדקות לשיתוף הציבור על פי הגישה המסנגרת

עומד במרכזה של הגישה המסנגרת ומבטא את שאיפתה תיכנוןשיתוף הציבור בשבמהלכו יינתן ביטוי לכל הקולות ולכלל , משתף והוגן, לתהליך תיכנון דמוקרטי

השיטה המסנגרת היא , כפועל יוצא. 59האינטרסים השונים בחברה הפלורליסטיתבשאלה כיצד יש לקיים את הליך העוסקת , שהצגנו עד כה, היחידה מבין הגישות

יתוף באופן שיעצים את הקבוצות החלשות בחברה ויתגבר על אי השוויון הש . בחלוקת הכוח בין קבוצות בעלי העניין

?השיתוף על פי הגישה המסנגרתכיצד יבוא לידי ביטוי

מדורג על פי הגישה המסנגרת השיתוף , Arnstein(1969) על פי סולם השיתוף של שאליה סווגה זכות הטיעון על פי " ייעוץ"זוהי דרגה אחת מעל ה". ריצוי" בדרגת ה

Planning Aid England 58

133-154 (2002) Allmendinger 59

49

שאליה סווגה זכות זו , "שותפות"ודרגה אחת מתחת לדרגת ה, הגישה הרציונאלית . על פי גישת התכנון התוספתי

דורש ממוסד התיכנון להתייחס באופן שיוויוני לתוכניות , שיתוף בדרגת ריצוימאפשר המדובר בשיתוף מכאן ש. ים מסנגרים מטעם הציבורמתכננהמוגשות על ידי

גם בדרך זו , עם זאת. לציבור השפעה רבה יותר על תהליך קבלת ההחלטות בתיכנוןלא יתחשב בדעתו של , מקבל ההחלטות, קיים סיכון שמוסד התיכנון, של שיתוף . הציבור

" שפיטת"ש תוכנית לאפשרות להגיניתנת הלבעלי העניין , Davidoff על פי הגישה של . באמצעות מתכנן מסנגר, תיכנוןמוסדות ה

להוביל לכך גישה זו עשויה, ראשית :הינם ,Davidoffיתרונות הגישה הזאת על פי שתגענה למוסדות התכנון מבעלי עניין , שהציבור יתוודע לחלופות תכנוניות שונות

זאת , מוסדות התכנוןיוביל לשיפור עבודת הסנגורייה יתכן שהליך , שנית. שונים, מהציבורשהגיעו שמוסדות אלה יאלצו להתייחס ברצינות לחלופות השונות באופן עבודת , לבסוף .תמיכה פוליטית) או לפחות לא לאבד(על מנת לגייס היתר בין

אין ביכולתן אשר ,חלשות באוכלוסייהעשויה לחזק ולהעצים קבוצות הסנגוריה ם את שפת התיכנון המקצועית לשפה שכל אזרח ולתרג, לבטא עצמן בצורה טובה . מהשורה יהיה מסוגל להבין

ביקורת . מעוררת ביקורות רבות המסנגר גישת התכנון, למרות היתרונות הרביםהיא ביסודה תהליך של משא ומתן הסנגוריה מרכזית אחת מתייחסת לכך שעבודת

במשא , על פי רוב .משתתפים בתהליךהבין האינטרסים השונים של בעלי העניין , משקפתהמתקבלת בסיומו ומתן מסוג זה קיימים משחקי כוח פוליטיים והתוצאה

, סוג שונה של ביקורת). Healey, 1997(את יחסי הכוח בין המשתתפים , במידה רבהובמיוחד בשאלה כיצד בסופו של דבר תיבחר תוכנית , עוסק בסוגיות יותר פרקטיות

מוסד התכנון שהציג ומה יהיה משקלה של החלופה, שיוצגואחת מבין כל החלופות , לבסוף). Allmendinger, 2002, 133-154(למול החלופות שהועלו על ידי הציבור

, כרוכות בשירות זההעוסקת בסוגיית הייצוג ובעלויות הכלכליות הקיימת ביקורת מתייחס Davidoff". עשירים בלבד"ל את הייצוג למיועד להפוךעלויות העלולות

במציאות המימון , ואולם. קיימת העדפה למימון ציבוריכי לסוגיה זו ומסביר . בעיקר מהמגזר הפרטיהינו מרבית המימון מקורו של הציבורי הוא זניח ובפועל

?זכות הטיעון על פי הגישה המסנגרתכיצד תבוא לידי ביטוי

הגישה המסנגרת עוסקת בזכות קרובה לזכות הטיעון והיא הזכות ליזום ולהציג הנותנת , על פניו מדובר בזכות רחבה יותר מזכות הטיעון הקלאסית. תוכנית חלופית

אלא שמבחינה . למי שעלול להיפגע הזדמנות להציג טענות בכתב או בעל פהזאת . תוכנית חלופית גם להגשתניתנת להרחבה עקרונית ומעשית זכות הטיעון

שהיה משפטן( Davidoffמבקש , על מנת לקדם עקרונות של שיתוף ציבור, ועוד . לייבא לעולם התיכנון עקרונות משפטיים של הליך הוגן וזכויות שימוע, )בהשכלתו

קבוצות : הגישה המסנגרת מתמקדת בהענקת זכות הטיעון לשלוש קבוצות בחברה, שמייצגות אינטרס ציבורי רחב, ת אינטרסים ספציפיותקבוצו; פוליטיות מקומיות

50

שהוקמו במטרה להגן , ועמותות תושבים אד הוק; כמו למשל התנועות סביבתיות ).Davidoff, 1965(מפני תוכנית פוגעת ספציפית על עצמן

משום כך אנו , הגישה המסנגרת מבקשת לכלול בשיח התיכנוני גם ערכים ופוליטיקההגישה גורסת כי זכות . הוא יחסית רחב, על פי גישה זו, הטיעוןסבורות כי תוכן

ולכן בנוסף ל לטיעונים בכתב , התכנון מאפשרת שימוש במכלול הכלים התיכנוניים, בהגשת תוכנית של ממשגישה זו תומכת , המקובלים בעולם המשפט, או בעל פה

שבדומה וא ה, תפיסה זוהעומד מאחורי הרציונאל . הכוללת מסמך כתוב ותשריטבתהליך , נדרש סניגור שיגן על הצדדים ויתמצא בשיח המשפטישם , עולם המשפטל

שיגן על , )קרי הגשת תוכניות(המתמצא בשיח התכנוני ,התכנון נדרש מתכנן .לקוחותיו

כי הגישה המסנגרת , אנו סבורות, שיש לספק לבעלי הזכות, מבחינת היקף המידעלציבור את כל המידע המצוי בידיו ביחס תשאף לחייב את המימסד להעביר

. זאת על מנת לאפשר לציבור להציג חלופה אמיתית לזו הקיימת ;לתוכנית האמורה

- Communicative planning המַתקשר תיכנוןתיאוריית ה

המתקשר מושפע מתפיסות הדמוקרטיה ההשתתפותית תיכנוןהזרם של התהליך תקשורתי או תהליך של , נוןתיכזרם זה רואה בתהליך ה. והדליברטיבית תיכנוןה ,60המתקשר תיכנוןה: תיאוריות שונות כמובתוכו והוא כולל , שיתוף פעולה

וגישות של פתרון קונפליקטים בדרכים 62כשיתוף פעולה תיכנוןה, 61כלמידה .כמקשה אחת נתייחס לכל הגישות הללו, בחלק זה. 63חלופיות

וקבלת ההחלטות תיכנוןהיא התפיסה לפיה תהליכי ה, המשותף לכל הגישות הללו ולכן צריכים לאפשר שקיפות מירבית ותקשורת , ם תהליכים דמוקרטייםנה

התפתחו כראקציה , גישות אלה, מבחינה היסטורית. פתוחה וזמינה לכול, מהימנהשוויונית בחברה בלתי חלוקת כוחות , לטענתןאשר יצרה , לחשיבה הרציונאלית

. ויצרה חסמים לקבלת החלטות דמוקרטית

שטבע , הוא רציונליות מַתקשרת, מושג בסיסי להבנת גישת התכנון המתקשרHabermas )Healey, 1996 .(החשיבה הרציונלית , י הרציונאליות המתקשרת"עפהמתרחש בין , אלא שיח חופשי ופתוח, פרטית-פעולה אינדיווידואליתרק איננה תיאוריות אלה תופסות מקום . ומוביל לקבלת החלטות תוך כדי הסכמה, יםפרט

והן באות לידי , הולך גובר בשיח התיכנוני התיאורטי וגם בפרקטיקה התיכנוניתחוקרים רבים רואים . ביטוי בריבוי תהליכי הגישור ובניית הסכמות בין בעלי עניין

). Innes, 1995(בתיאוריות אלה פרדיגמה תיכנונית מרכזית

Innes (1995); Almendinger (2002, 189-193) מתוך Habermas 60

Friedmann (1987) 61 Healey (1997) 62

Susskind & Cruikshank (1987); Fisher & Ury (1991) 63

51

? תקשרתמהם יחסי הכוח בין המימסד לציבור לפי הגישה המ

הגישה המתקשרת היא גישה ביקורתית המבקשת לשנות את יחסי הכוח הלא על מנת להגיע לקבלת החלטות שיוויונית . שיוויוניים הקיימים בין המימסד לציבור

, הענייןאישית בין כל בעלי -מציעה הגישה לפתח תקשורת בין, ודמוקרטית .64המבקשים להשתתף בתהליך קבלת ההחלטות

וגורסות , התיאוריות המַתקשרות מתייחסות בחשדנות למוסדות הבירוקרטייםלפי . שאלה מנציחים את חלוקת הכוח הקיימת בחברה ואת שליטת המימסד

קבלת ההחלטות בדרך מַתקשרת צריכה לחול הן על , התיאוריות המתקשרות"). מה"וגם על ה" איך"כלומר גם על ה(על התכנים הגדרת כללי המשחק והןמשום שבמציאות לא , גורסת כי היא איננה מציאותית, ביקורת מרכזית על גישה זו

. ניתן בכל פעם להגדיר מחדש את כללי המשחק

?מהן ההצדקות לשיתוף הציבור על פי הגישה המתקשרת

דמוקרטי תיכנוןא לשואפות התיאוריות המַתקשרות להבי, באמצעות ההשתתפותמחייב שינוי , על פי גישה זו, הדמוקרטי תיכנון. ולקדם סוגיות של של צדק חברתי

באופן ; משמעותי ביחסי הכוח הבלתי שיוויונים של תהליכי קבלת ההחלטותולא רק קולם של בעלי ההון הכלכלי , שישמע גם קולם של החלשים והדורות הבאים

הגישות המתקשרות מציעות דרכי קבלת החלטות לכן Healey, 1997)(והפוליטי , תיכנוןאשר במסגרתן תינתן הזדמנות לכל מגוון הקולות בציבור להשפיע על ה

.65אישית והסכמה בין הפרטים-ולקבל החלטות על בסיס תקשורת בין

?השיתוף על פי הגישה המתקשרתכיצד יבוא לידי ביטוי

אישית בין המימשל - רת הביןהתיאוריות המתקשרות מתמקדות באיכות התקשואמורה להתקיים תקשורת , 66Habermasעל פי . המושפע מהחלטותיו, לבין הציבור

על . לבין ציבורים שונים –כולל מתכננים –בין בעלי התפקידים השונים במימשל ההנחה היא שתקשורת . המסרים שהממשל מעביר לציבור להיות נכונים וברורים

, הנושאים העומדים לדיון, להסכמה על המסגרת הדיוניתתוכל להביא , טובה יותר . הפתרונות האפשריים והפעולות הנדרשות להגשמתם

, גישות-התיכנון ולפיתוחן של תתי למחשבת "הזרימה דם חדש"הגישה המתקשרת .המציגות באור שונה את השיתוף ונותנות לו דגשים שונים

ייצוג של , השאלה את מי לשתף בתהליכי קבלת ההחלטות מורכבת וכוללת שאלות של זיהוי המשתתפים 64

Susskindנושא הייצוג נדון בספרם של . ייצוג של שחקנים נעדרי ייצוג כגון הדורות הבאים ועוד, קבוצות& Cruikshank )1987 (ולאורך הספר 108–101' בעמ.

הליכי תיכנון המבוססים על הסכמה ממשיכים , הרצון לשינוי יחסי הכוח כנגד מטרה זו נטען כי למרות 65

)Fainstein, 2000(להנציח את יחסי הכוח בחברה .189-193' בעמ,Allmendinger (2002) על פי 66

52

Forester )1999( , לגישתו. המַתקשרתהוא הראשון שהביא לתיכנון את הגישה ,המכוונת לעצב את ההבנה אודות השחקנים , 67הוא פעולה דליברטיבית תיכנוןה

נתפס כהזדמנות ללמידה , לפי פורסטר, שיתוף הציבור. ודרכי הפעולה השונות, )ים ועודמדענ, מתכננים, חברים(ההקשבה לכל מה שקורה סביבנו . דליברטיבית

מאפשר ללמוד אודות הבעיות העומדות בפני המתכננים ולהבין את ההוא שלב חיוני . האינטרסים והצרכים של הצדדים השונים בתהליך

Healey )1997 (68כשיתוף פעולה תיכנוןאותה היא מכנה , מציגה גישה מעט שונה - collaborative planning .וא תהליך וולנטארי ה, לפי גישה זו, תהליך קבלת החלטות

ם דיון משותף מינהלישחקנים אלה . של שיתוף בין השחקנים השונים במשחקכללי קביעת החל מ: במטרה להגיע להסכמה ביחס לכל שלבי קבלת ההחלטות

. דרך סדר היום והנושאים לדיון וכלה בפתרונות, המשחק

יש לשתף את , ראשית: יש לדאוג למספר דברים, על מנת שהדיון המשותף יהיה יעיליש , שנית. כל האינטרסים ואת מי שמייצג את כל אותם האינטרסים הנוגעים לדיון

יש לדאוג שכל המשתתפים , שלישית. אמין ומהימן, לדאוג לכך שהדיון יהיה פתוח. יקבלו מידע באופן שוויוני ושלכולם תינתן ההזדמנות להישמע באופן שוויוני

שתהיה מקובלת על מרבית , תתקבל הסכמההתהליך בתום יש לדאוג ש, ולבסוףעל ניסיון אמיתי לספק את מירב האינטרסים הקיימים ושתתבסס המשתתפים

)Innes, 2000.(

, על הגישות המתקשרות, )Arnstein )1969ניסיון ליישם את הסולם הקלאסי של והיא רמת . הגבוהה מרמת ההתייעצות שבה סיווגנו את זכות הטיעון, מניב רמה

. ובה הכוח מוקצה מחדש באמצעות משא ומתן בין הציבור לבעלי הכוח" שותפות"הוקבלת ההחלטות באמצעות תיכנוןהצדדים מסכימים לחלק אחריות בנושא ה

. והחלטה על מנגנונים לפתרון מחלוקות נוןתיכועדות , ועדות משותפות

?זכות הטיעון על פי הגישה המתקשרתכיצד תבוא לידי ביטוי

עומדת בסתירה , )של עולם התיכנון ועולם המשפט(המסגרת המוסדית , לכאורהלפיהם אין להגביל את תהליך קבלת , להנחות היסוד של הגישה המתקשרתולכן על פי גישה זו אין מקום לדיון -עים ההחלטות למסגרת מוגדרת וכללים קבו

נוכל למצוא גם גישות פרגמטיות , ואולם. כמו זכות הטיעון, בזכויות ממסדיותהמכירות בצורך של עולם , )Habermas69-ו Dyrzekכמו למשל הגישות של (, יותרהזכות , לפי גישות אלה. לקדם ערכים מַתקשרים במסגרת המוסדית תיכנוןה

וכן יש לדאוג , כי קבלת החלטות מוקנית לכל מי שמבקש להשתתףלהשתתף בתהליזכות זו . לייצוג הולם של כל האינטרסים הרלנבטיים לדיון ושל כל מי שמייצג אותם

. תיכנוןיש לתת לכל מי שמבקש לקחת חלק בתהליך ה

ידע – והידיעה הידע סוגי כל את המכבדת שיחה"כ) 2003( וסדן מן'רצ'צ ידי על הוגדר דליברטיבי דיון 67

.13' ראו עמ ."בפנים אותו ומכירים המצב את שחיים האנשים של והתנסותי מקומי ידע בצד מקצועי .Habermas-ו Giddensגישה המסתמכת על תיאוריות של 68 193–189' בעמ, )Allmendinger )2002מתוך 69

53

ראו (יהיה הרחב ביותר מבין כל הגישות שבחנו , לפי הגישה המתקשרת, תוכן הדיוןשתיתן ביטוי לכל , הגישות המתקשרות שואפות להגיע לכדי הסכמה). 5איור

החל , יש צורך לשמוע את כל סוגי הטיעונים, לשם כך. האינטרסים הקיימים; נרטיבים ואמונות, דרך הניסיון האישי של הפרטים; מטיעונים טכניים ומדעיים

כלשהי על הגישות המַתקשרות לא תטלנה הגבלה, משום כך. וכלה באינטואיציות . הטיעונים אותם ניתן להשמיע כחלק מזכות הטיעון

לפי הגישות , אשר להיקף וסוג המידע שהמימסד יחויב לספק לבעלי זכות הטיעוןולכן הציבור זכאי לקבל ממסדות התכנון , המַתקשרות יש לשאוף לשקיפות מלאה

, יתירה מזאת. בזמן אמת וללא הגבלה, כל סוג של מידע בעל אופי ציבורי שבנמצאאלא מדגישה את הצורך , איננה מסתפקת בהעברת המידע, הגישה המַתקשרת תיכנוןובמוסדות ה תיכנוןבחשיבה ובפרקטיקה של ה, בהבנה, בהטמעה של המידע

)Innes, 1998 .(איננה מסתפקת בהשמעה חד צדדית של טיעוני הצדדים, הטמעה כזו ,משותפת ומובנית של המידע אצל שיביא לידי הטמעה, אלא מחייבת דיון במידע

נשאלת השאלה אם זכות הטיעון המשפטית מאפשרת דיון דו . השחקנים השוניםנציין כי זכות הטיעון , כתשובה לשאלה זו. אליו שואפת הגישה המתקשרת, סטרי

. כוחה לחייב צדדים לקיים דיון כזהבאך לא ברור כלל אם , מאפשרת דיון

סיכום

מקבלת משמעות שונה על פי כל , תיכנוןבתחום ה, זכות הטיעוןמן הדברים עולה כי הגישה התוספתית , 5כפי שניתן לראות מאיור . שהצגנו תיכנוןאחת מתיאוריות ה

, רק לציבור מצומצם מאוד הטיעון לפיה תוענק זכות, היא הגישה הצרה ביותראלית זכות גם לפי הגישה הרציונ. הטיעונים יהיו מצומצמים וכך גם הזכות למידע

היא רחבה יותר מזכות הטיעון על פי הגישה , כפי שראינו, אך, הטיעון היא צרהכוללנית המבקשת לקבל החלטות - בשל ראיית העולם הרציונלית, התוספתית

. לטווח ארוך, רחבות

האחת היא . מנגד עומדות שתי תפיסות שיתוף פרוגרסיביות מתקדמות יותרערכים חברתיים ופוליטיים תיכנוןבהליכי ה המבקשת לכלול, התפיסה המסנגרת

באמצעות ייצוג של קבוצות אינטרס על ידי , ולהבטיח תהליך דמוקרטי והוגןולאפשר גם תיכנוןיש לקדם את שיתוף הציבור ב, לפי גישה זו. מתכננים מסנגריםהמבוססות על , הן הגישות המַתקשרות, גישות עדכניות עוד יותר. זכות טיעון רחבה

אשר זכות הטיעון על פיהם , הוגנות ושותפות, שוויון, שקיפות, ים של תקשורתערכ . היא הרחבה ביותר

ישמשו בסיס לפיתוח אמות מידה , והניתוח שערכנו בפרק זה תיכנוןתיאוריות ה .אותן נציג בפרק הבא, להערכה פרטנית והשוואתית של זכות הטיעון

54

5 פרק

תיכנוןב הטיעון זכות להערכת מידה אמות

בפרק זה נציג את אמות המידה שפיתחנו להערכה פרטנית והשוואתית של זכויות אמות המידה מתבססות על התחומים התיאורטיים . תיכנוןהטיעון בתחום ה

. שסקרנו בפרקים הקודמים

הצורך באמות מידה

היא כלל מכללי הצדק הטבעי ומקורה בתחום המשפט תיכנוןזכות הטיעון בתחום האך בפועל היא משמשת במדינות רבות כדרך לשיתוף הציבור בהליכי , מינהליההוא רחב ועשוי תיכנוןטווח ההסדרים הקיימים של זכות הטיעון בתחום ה. תיכנוןה

יש שזכויות הטיעון . להשתנות בדין ובפרקטיקה מעיר לעיר וממדינה למדינהויש שהן , כלליה מינהלידומות לזכויות הטיעון במשפט ה תיכנוןבתחום ה

מצומצמות יותר מהן או מורחבות יותר ונוטות בכיוון עקרון שיתוף הציבור על פי ) התיאוריה המסנגרת והתיאוריות המתקשרות(הפרוגרסיביות תיכנוןתיאוריות ה

). 6כמתואר באיור (

תיכנוןטווח הסדרי זכות הטיעון בדיני ה: 6איור

זכות הטיעון על פי תמינהליזכות הטיעון ה שלילת הזכות

התיאוריות

הפרוגרסיביות

אמות המידה שפיתחנו נועדו לשמש מתכננים ומשפטנים בארצות שונות בבואם לפיתוח אמות המידה . תיכנוןלבחון את הזכות לטעון כחלק משיתוף הציבור ב

תיכנוןבדיני הטווח הסדרי זכות הטיעון

55

המשפט : היסודות התיאורטיים שסקרנו בפרקים הקודמיםשימשו שלושת שנסקר בפרק , תיכנוןעקרון שיתוף הציבור ב; שנסקר בפרק הראשון, נהלייהמ

שלושת היסודות הללו שימשו . שנסקרו בפרק הרביעי, תיכנוןהשלישי ותיאוריות ה . לגזירה של אמות המידה ופיתוחן ולהערכה של ההסדרים

מצב "אין אנו מחפשות , יים לאורן של אמות מידהבבחינת ההסדרים המשפטאלא מבקשות לבחון את מידת ההתאמה של זכות הטיעון בתחום , "אידיאלי

בין אמות המידה לבין עצמן . תיכנוןלעקרונות שיתוף הציבור בתיאוריות ה תיכנוןהייתכן שביחס לאמת מידה . קיים מתח מסויים ולא תמיד ניתן להגשימן באופן מלא

. אך לא כך ביחס לאמת מידה אחרת, אחת יחשב ההסדר למשתף יותר

והן עשויות לקבל משקל שונה אצל קבוצות , אמות המידה אינן שוות במשקלןשּות לשפות עשוי להיחשב למשמעותי פחות נושא הנגי, למשל, כך. אינטרס שונות

אמות המידה גם לא בהכרח מתיישבות זו עם . בעיני רוב הציבור הדובר את השפהלא בהכרח , למשל, אמת המידה של יעילות. זו ויש לעתים צורך לאזן ביניהן

.מתיישבת עם אמת המידה של מספר ההזדמנויות שבהן תינתן זכות הטיעון

דה באופן שישקף את מטרתנו לנסות ולהטמיע את התפיסות ניסחנו את אמות המיאמת המידה הבוחנת את הנגישות , לדוגמה. תיכנוןהפרוגרסיביות של שיתוף בדיני ה

וזאת לאור תפיסתנו כי יש , "נגישות מירבית"של ההסדרים המשפטיים מנוסחת כ .לשאוף להסדרים הנגישים ביותר

הצגת אמות המידה

רוחב הגדרת ; רוחב הגדרת בעלי הזכות: פיתחנו שמונה אמות מידה והןמידת האפשרות ; ישירות הקשר למקבלי ההחלטות; נגישות מירבית; האינטרסים

סיכויי ההשפעה המרביים והמשקל של עקרון ; תקשורתיות מירבית; לייצוג מקצועי . היעילות

, מינהליהמשפט ה: םכל אמת מידה תיבחן לאור שלושת היסודות התיאורטיינראה שמקצת אמות המידה נגזרות . ועקרון שיתוף הציבור תיכנוןתיאוריות ה

וחלקן הגדול , ובנייה תיכנוןהכללי והחקיקה הספציפית ב מינהליהיישר מהמשפט ה . או תיאוריות שיתוף הציבור תיכנוןיותר נשענות על תיאוריות ה

האופרטיביים שלהן וכן מסכמת את הביטויים , מציגה את אמות המידה 1טבלה מינהליבהציגה את דמותה של זכות הטיעון במשפט ה, את שיפורט בהמשך הפרק

חשוב . המתקשרות תיכנוןהכללי לעומת זכות הטיעון על פי התפיסה של תיאוריות האנו מציגות תפיסה כללית של זכות מינהלילציין כי בהצגת זכות הטיעון במשפט ה

. עשויות לחטוא בהכללת מההטיעון ועל כן אנו

56

הרציונלית והמתקשרתהתיכנון ותאמות המידה על פי תיאורי: 1טבלה

ביטויים אמת המידה

אופרטיביים

זכות הטיעון על פי

הגישה הרציונלית זכות הטיעון על פי הגישה של

המתקשרות תיכנוןתיאוריות ה

רוחב הגדרת בעלי .1 הזכות

הגדרה צרה של הזכותבעלי

זכות אישית וזכות ציבורית

רוחב הגדרת .2 האינטרסים

, אינטרסים צרים וערך לטיעונים

מקצועיים מתחום תיכנוןהמשפט וה

וערך לשמיעת , אינטרסים רחביםהטיעונים המקצועיים יחד עם הסיפורים והקולות השונים

נגישות מירבית .3

ישנן מגבלות מגבלות נגישות רצויות נגישות

לזהות חסמי נגישות ולהסירם יש ככל האפשר

חובת היצוג עשוייה חובת ייצוגלקום במידה

ותשרת ערך של יעילות

הייצוג נתון ; לא קיימת חובה לבחירה של הצדדים

מגבלות זמן להגשת

התנגדויות

תהליך השיתוף ; אין מגבלות זמן הגבלת מועדיםשל הצדדים " קצב"מתקדם לפי ה הצדדיםועל פי רצון

ישירות הקשר .4למקבלי

ההחלטות

האם הגוף השומע הוא גם ? הגוף המחליט

ומספר הגורמים המתווכים

שיקולי יעילות מצדיקים ריכוז השימוע על ידי גוף

מתמחה

שיקולי מקצועיות מצדיקים שימוע

מקצועי

בטבורו של התיכנון המתקשר . הקשר הבלתי אמצעי עם הציבוריש להעדיף שימוע על ידי

במיוחד כשמדובר , המחליטיםבנושא בעל השלכות ציבוריות

רחבות

מידת האפשרות .5

לייצוג מקצועי

עידוד –ייעוץ מקצועי אקטיבי יעוץ מקצועי פסיבי השימוש בייעוץ מקצועי במטרה

עדיפות . להעצים ציבור מוחלשלאנשי מקצוע שלא מתחום

כדי למנוע משפטיזציה , המשפט של ההליך

תקשורתיות. 6

מירבית

)המשך בעמוד הבא(

ג מוציידוע אישי ה פרסום ויידועהאדם "על פי

"הממוצע

יידוע אישי בשפה ובדרך שנתפרה קבוצה וקבוצהבמיוחד לכל

, טווח המידע לא מוגדר מראשתחום החובה זכות למידע

57

והוא פתוח להגדרה הדדית מוגדר ומוגבל

ההנמקה אופן הטיעון

אין חובה לערוך . שימוע בעל פה

מודגש הליך הוגן שיותאם לנסיבות

.המסוימות

פתוח לבחירה ולגיבוש בהסכמת המשתפים והמשתתפים

מידת הפומביות

פומביות מלאה הן של הדיון והן מוגדרת ומוגבלת של קבלת ההחלטות והנמקות

הטיעון חובת ההנמקה

לא ברור אם תחוייב הנמקה

הנמקה מחויבת בדרך שנתפרה לכל קבוצה וקבוצה

סיכויי ההשפעה . 7 המירביים

השלב בתהליך תיכנוןה

זכות הטיעון לאחר קבלת ההחלטה

–יותו מוקדם ככל האפשר בה .מגדיל את סיכויי ההשפעה

מספר ההזדמנויות

מוגבל בשל עקרון היעילות

מספרן יהיה רב ככל שאפשר במטרה להגדיל את סיכויי

ההשפעה ולנסות ולהגיע לכלל הסכמה

המשקל שניתן. 8 לעקרון היעילות

היעילות היא ערך עליון

הוא חשוב . היעילות איננה חשובה ההליך

רוחב הגדרת בעלי הזכות: 1אמת מידה

זו שאלה בסיסית ומהותית ? תיכנוןמי הם בעלי הזכות להשתתף בהליכי ה . המתעוררת כשדנים בכל אחד משלושת היסודות התיאורטיים שהיוו בסיס לדיוננו

ראינו זאת בפרק השני וניווכח . הכללי מגביל את זכות הטיעון מינהליהמשפט הת לזכות הטיעון בתחום מינהליהמשווה בין זכות הטיעון ה, בכך שוב בפרק השישי

בספר שיפורסם בנפרד נבצע אותה השוואה בנוגע לאנגליה . בישראל תיכנוןה . לכל מדינה מבחנים שונים לקביעת בעלי זכות הטיעון. ולהולנד

השלישי על אודות עקרון שיתוף הציבור הראינו כי בספרות העוסקת בשיתוף בפרקהצגנו את התפיסה . מי הציבור שיש לשתף, הציבור מוצעים סיווגים שונים לקביעה

לפיה יש לשתף אזרחים שההחלטה נוגעת לאיכות , של הדמוקרטיה המשתפתלפיה יש לשתף כן הצגנו את התפיסה משדה מיתון הקונפליקטים . החיים שלהם

.את כל מי שיש להם נגיעה כלשהי בסכסוך הנדון

הציבור . נושא הגדרת בעלי הזכות בא לידי ביטוי גם בכל אחת מהתיאוריות שסקרנולעומת . על פי התיאוריה התוספתית והתיאוריה הרציונלית יוגדר באופן מצומצם

הגישה . ות שבחנוהגדרות רחבות יותר של הציבור על פי שתי התיאוריות הפרורסיביקבוצות ; קבוצות פוליטיות מקומיות:המסנגרת מתמקדת בשלוש קבוצות בחברה

הגישות . (Davidoff,1965)אינטרסים כמו התנועות הסביבתיות ותושבים

58

המתקשרות הולכות צעד אחד נוסף וטוענות כי יש לתת את הזכות להשתתף לכל מי יבי ולדאוג לייצוג הולם של כל שמבקש להשתתף ויותר מכך יש לפעול באופן אקט

. האינטרסים הרלבנטיים לדיון

תפיסתנו היא שיש לתת ביטוי לתיאוריות הפרוגרסיביות ולשאוף להרחיב ככל שאלה היא האם במסגרת זכות הטיעון יש . האפשר את הגדרת בעלי זכות הטיעון

? מקום לפעולה אקטיבית המקדמת ייצוג הולם

האינטרסים רוחב הגדרת: 2אמת מידה

אמת המידה השנייה המשלימה את אמת המידה הראשונה היא רוחב הגדרת לצורך גיבושה אנו בוחנות את התכנים של הטיעונים המקבלים זכות . האינטרסים

אינטרסים פרטיים כגון טענה שטוען אדם פרטי נגד : האינטרסים להישמע ואת סוגיואינטרסים ציבוריים ;בנייה של שכונה חדשה הגובלת בקרקע שבבעלותו

אנו ערות לכך שבמכלול האינטרסים השונים . כאינטרסים של שמירה על הסביבהעשויות לעלות טענות פרטיות בדמות אינטרסים שסיווגנו כאינטרסים , שבהם נדון

. ציבוריים ולהפך

כגון זכות עמידה או , נהלי רואים כי הדיון במתן זכויותיכשבוחנים את המשפט המאלא כולל גם את , למי מוקנית הזכות להשתתף, אינו מסתפק בשאלה, תנגדזכות להאינטרסים . מהם הזכויות או האינטרסים שבגינם תקום הזכות להשתתף, השאלה

.מינהליבדין ובפסיקה בתחום ה, 6כפי שנראה בפרק , אלה מוגדרים

התחום התיאוריה הרציונליות מבקשת להפריד בין. תיכנוןמקור שני הן תיאוריות התבקש לתת ביטוי , על כן. הפוליטי של קבלת ההחלטות לתחום המקצועי

לאינטרסים צרים הקשורים ישירות לתוכנית ולטיעונים מקצועיים מתחום המשפט לעומת תפיסה צרה זו מציעות התיאוריות הפרוגרסיביות תפיסה רחבה . תיכנוןוה

לתת ייצוג לאינטרסים הגישה המסנגרת מבקשת לכלול ערכים ופוליטיקה ו. יותרהשונים הדורשים ייצוג ועל כן טווח האינטרסים והתכנים שייכללו בדיון יהיו

את התפיסה הרחבה ביותר מציגות התיאוריות המתקשרות . יחסית רחביםמכללי , המבקשות לתת ביטוי לכל האינטרסים ולערוך דיון פתוח בכל הנושאים

. סיפורים אישיים וכלה באינטואיציות, טיעונים טכניים ומדעיים, השיתוף והדיוןעל כן הגישות המתקשרות לא יטילו כל מגבלות על הטיעונים ואינטרסים המקבלים

. זכות להישמע

יש לשאוף להרחבת , המבוססת על התיאוריות הפרוגרסיביות, לפי תפיסתנואנו ערות לכך כי , עם זאת. האינטרסים והנושאים שיכללו במסגרת זכות הטיעון

מסגרת המוסדית הקיימת לא ניתן במסגרת זכות הטיעון לקבוע בכל פעם כללי ב . השתתפות חדשים

הסרת מיגבלות נגישות: 3אמת מידה

. תיכנוןנגישות היא אפשרות הגישה של הציבור למימוש זכות הטיעון בתחום הרתימת . ומימוש זכות הטיעון אינם עניין של מה בכך תיכנוןהשיתוף של הציבור ב

59

איננה תמיד משימה פשוטה והיא דורשת על פי תיכנוןציבור להשתתפות בתהליכי כשיש זיקה . רוב השקעת זמן לא מועטה ולעתים גם השקעה כספית לא מבוטלת

תהיה המעורבות , תיכנוןאישית חזקה לתוכנית או סכנה של פגיעה חמורה עקב האך היא הולכת ופוחתת ככל שלנושא העומד , בורית של התושבים גבוהה יותרהצי

.)Innes & Booher, 2004(על הפרק זיקה אישית פחות וציבורית יותר

כגון דרישה , באמת מידה זו אנו מבקשות לבחון האם יש בשיטה מגבלות נגישות, ימסד קובעכן נבחן אם בגדר הכללים שהמ. להגיש תצהיר או דרישה לשלם אגרות

ראו ( כלולה חובת ייצוג ולבסוף נבחן אם קיימות מגבלות זמן למימוש זכות הטיעון ).1טבלה

כיצד מצטיירת אמת המידה של הנגישות לאור שלושת היסודות התיאורטיים אחת , מנקודת הראות של עקרון שיתוף הציבור -? המשמשים בסיס לדיוננו

היא שיינתן ביטוי לקולות ולאינטרסים השאיפות או המטרות של שיתוף הציבור, ככל שייערמו מכשולים רבים יותר בפני הציבור. 70של סוגי ציבור שונים ומגוונים

ויותר החלטות של המתכננים , תיכנוןכך נראה פחות ציבור משתתף בהליכי המערכות המעודדות השתתפות , לעומת זאת". טובת הציבור"והמימסד התכנוני ל

ידי השתתפות פעילה יותר ולידי מתן ביטוי רחב יותר למגוון גדול יביאו כנראה ל .יותר של אינטרסים

קידום השאיפה לתת ביטוי לקולו של הציבור מחייב נגישות מירבית או גישה הוא עשוי . כדי שהמבקשים להשתתף אכן יוכלו להשתתף, תיכנוןפתוחה להליכי ה

פות של ציבור שאיננו נוטה לחייב גם נקיטת צעדים אקטיביים שיעודדו השתתגישה פתוחה , נוגעת לנושא הראשון" נגישות מירבית"אמת המידה . להשתתף, 6ייבחן על פי אמת מידה , עידוד ההשתתפות, הנושא השני. תיכנוןלהליכי ה

. שבה נדון בהמשך, תקשורתיות מירבית

ניתן , ימינהלוהמשפט ה 71כשבוחנים את סוגיית הנגישּות בהקשר של עולם המשפטמנגנונים אלה יכולים . להגביל את הנגישּות, רעיונית, להצביע על מנגנונים שנועדו

או , כגון הגבלות פרסונליות בדמות הגבלת זכות העמידה, ללבוש צורות שונות. כגון דרישה להגיש תצהיר או דרישת תשלום, הגבלות הנובעות מתנאים מקדמיים

, נגנונים העשויים לסייע בעידוד ההשתתפותלעומת ההגבלות ניתן להצביע גם על מכגון הזכות לייצוג מקצועי שבה נדון , אף אם אולי לא נועדו מלכתחילה לשם כך

. בהמשך

גם כמו, התיכנון בהליכי למשתתפים באשר נכבדות שאלות מעלה, היציגות סוגיית המכונה, זו סוגיה 70

)Susskind & Cruikchank,1987, 101-108(החלטות לקבל שלהם והסמכות שלהם בשאלת הזהות. הנגזרת מערכים של שוויון, עולם המשפט מתייחס לסוגיית הנגישות בהקשר של נגישות למנגנוני הצדק 71

גישה זו מבקשת להבטיח אכיפה של החוקים והגנה על האינטרסים הלגיטימיים של הפרטים בהתבסס על , מנוחין(ונים תפיסה של שוויון בכל הנוגע לזכויות העמידה והנגישות של הפרטים אל מנגנוני הצדק הש

De(סוגיית הגישה למנגנוני הצדק עלתה בשנים האחרונות על סדר היום גם בהקשר הסביבתי ). 2003Sadeleer, Roller & Dross, 2005 .(אף כי , לא נתמקד כאן במנגנוני הצדק הקלאסיים ואכיפת החוקים

.כבר ציינו בפרק השניוגם לא נתמקד בסוגיות של שוויון והגינות כפי ש, נתייחס לנושאים הללו

60

נציג בקצרה את . מטפלות בסוגיית הנגישות בדרכים שונות תיכנוןתיאוריות העל פי התפיסה . התפיסות של ארבע התיאוריות מאחר שלא דנו בכך בפרק הקודם

על פי תפיסה . סוגיית הנגישות אינה עולה כלל על הפרק, התיאוריה התוספתית של, בין השחקנים בלא שלטון מרכזי" תיאום"קבלת ההחלטות נעשית בדרך של , זו

. כשלכל שחקן נתונה נגישות במידה שווה ועל כן אין מקום לדון בה

משמעות רבה יש לסוגיית הנגישות , לעומת זאת, על פי התיאוריה הרציונלית, כפי שכבר תיארנו, התפיסה הרציונלית. ובמיוחד בהקשר של מגבלות נגישות

המושגת בין היתר באמצעות הטלת מגבלות על , תיכנוןמבקשת שליטה בתהליך ה . הנגישות שמשמעותן הטלת מגבלות על ההשתתפות

ביות מבקשות לצמצם את השליטה של המימסד הרציונאלי ישתי הגישות הפרוגרסלציבור ובשום מקרה לא להטיל מגבלות תיכנוןועל כן יבקשו להנגיש את מערכת ה

הגישה המסנגרת מניחה כי אנו חיים במערכות רציונליות שאינן נגישות . נגישותהפתרון שמציעה שיטה זו שייך לנושא . לציבור וכי יש לסייע לציבור להתמודד עמן

הגישות . ות לסיוע מקצועיוהוא הזכ, שיובא בהמשך הדברים, אחר בדיוננובאופן שהתושבים הם אשר יקבלו 72המתקשרות מנסות לשנות את יחסי הכוח

על כן מציעות הגישות המתקשרות דרכי . ולא המימסד, החלטות הנוגעות להםקבלת החלטות אשר ייתנו הזדמנות לכל מגוון הקולות של הציבור להשפיע על

. לות שהן על הזכות להשתתףובשום מקרה לא יטילו כל הגב, תיכנוןה

כי יש לשאוף לכך שההסדר המשפטי של ,כמו הגישות הפרוגרסיביות, אנו סבורותאלא ינקטו ככל האפשר צעדים שיש בהם כדי , זכות הטיעון לא יגביל נגישות כלל

.לנגישה יותר לציבור תיכנוןלעשות את מערכת ה

מקבלי ההחלטות ישירות הקשר בין שומע הטיעון לבין: 4אמת מידה

גם אם ההסדר המשפטי והמעשי אינם מעמידים מחסומים קשים בפני הנגישות של ? בפני מי הם זכאים לטעון: נותרת השאלה, המבקשים לממש את זכות הטיעון

אולם . כמובן שמבקשי הזכות היו רוצים להשמיע דברם ישירות בפני הגוף המחליטמעמיד חיץ בין הטוענים לבין מקבלי שיקולים אחרים עשויים להביא להסדר ה

לפנות את שולחנו של (שיקולים אלה עשויים לכלול יעילות מינהלית . ההחלטותאו רצון לצמצם דווקא ממשק ישיר עם ) המוסד המחליט לעסוק בנושאים אחרים

. מקבלי ההחלטות מחשש של לחצים הנחשבים לא הולמים

המופקד על " חוקר"דם חיצוני כחוק הדורש או מאפשר למנות א, לדוגמא, כךמעמיד גורם מתווך בין מקבלי ההחלטות לבין , שמיעת ההתנגדויות וסיכומן בכתב

, ומערכות של מינהל ציבורי על אחת כמה וכמה, בכל מערכת אנושית. המתנגדיםהגדלת מספר הגופים הנדרשים לתווך בהעברת מידע מקטינה את הסיכויים

. תכולתו וסגנונו, ושהמידע יעבור במלוא כוונת

על המבוססים תיכנון הליכי ממשיכים, הכוח יחסי לשנות את הרצון למרות כי נטען זו מטרה כנגד 72

.)Fainstein, 2000( בחברה הכוח יחסי את להנציח הסכמה

61

מינוי חוקר מתיישב באופן מלא עם הגישה . אמת מידה זו נוגעת למיבנה המוסדישהרי שיקולי יעילות הם . הרציונלית המקדשת את עקרון היעילות והמקצועיות

שמצדיקים ריכוז השימוע על ידי גוף מתמחה ושיקולי מקצועיות מצדיקים שימוע . מקצועי

חוצצים בין המתנגדים למחליטים פוגעת בליבת הערכים של אלא שהעמדת גופים בטבורו של התיכנון המתקשר נמצא הקשר הבלתי אמצעי עם . התיכנון הפרוגרסיבי

במיוחד כשמדובר בנושא בעל , יש להעדיף שימוע על ידי המחליטים. הציבור .השלכות ציבוריות רחבות

מידת האפשרות לייצוג מקצועי: 5אמת מידה

נוסף שיש לבחון בהקשר של זכות הטיעון הוא מהי מידת האפשרות של מי נושא פסיבי : אנו נבחן את הייצוג על שני היבטיו. שמבקש לטעון להסתייע בייצוג מקצועי

בהיבט הפסיבי נשאל האם קיימת לאזרחים הזכות הבסיסית לייצוג מול . ואקטיבינוקטות צעדים יכנוןתבהיבט האקטיבי נשאל האם רשויות ה. רשויות השלטון

.פעילים כדי להעצים ציבור מוחלש באמצעות הייצוג המקצועי

אמת מידה זו פותחה על פי הגישה של התיאוריה המסנגרת המבקשת להעצים מסנגרים שייצגו אותם ויכינו -באמצעות מתכננים, קבוצות אינטרס מקרב הציבור

מבקשות ,שה המסנגרתכמו הגי ,התיאוריות המַתקשרות. עימם תוכנית חלופיתלשנות את יחסי הכוח הלא שיוויוניים הקיימים בחברה באופן שישמעו גם הקולות

לפיכך גם הן תעודדנה שימוש בייעוץ אקטיבי של מתכננים . של החלשים בחברה . במטרה להעצים את הציבור החלש

שה זו מצד אחד גי. התפיסה הרציונלית תגלה יחס דו ערכי לייצוג המקצועי, לעומתןמבקשת לבצע שיתוף מינימלי ככל האפשר ועל כן תבקש להמעיט בשימוש בייצוג

עשויה להגביר את ,שכן מעורבותם של יועצים מקצועיים כעורכי דין, מקצועיהיא , מאידך גיסא. תיכנוןכמות ההליכים המשפטיים ולהביא לידי עיכוב הליך ה

הדבר . מבקשים להתנגד ייוצגולא תתנגד כנראה לייצוג פסיבי שמשמעותו שמי ש . עשוי לשפר את מקצועיות ההליך

הזכות של אדם להיות מיוצג היא זכות מרכזית בדין ? נהליימה יאמר המשפט המנהלי יהמשפט המ, עם זאת. רי המשפט והצדק הכללייםיקהמעוגנת בע, 73הישראלי

. ת מוחלשותאינו מטיל חובה כללית על הרשויות לדאוג לייצוג אקטיבי של קבוצו

התשובה על שאלה זו ? האם הייצוג מקנה עמדת יתרון בתהליך הגשת ההתנגדויות-ממחקרים בין. יש עדויות לכך שזה אפקטיבי ויש החולקים על כך. מורכבת

סטטוטוריים עולה שתחושתם של המשתתפים תיכנוןלאומיים על שיתוף בהליכי מתקבל ביתר כבוד 74מקצועי היא שייצוג תיכנוןמול ועדות ה תיכנוןבהליכי

.492) 4(מח ד"פ ,ישראל כנסת' נ פנחסירפאל 1843/93 ץ"בג 73

דין עורכי של מלבד ייצוג כולל הנסקרים לאומיים- הבין המחקרים מתייחסים שאליו המקצועי הייצוג 74 .תחבורתיים יועצים או ערים מתכנני כגון אחרים מקצועיים יועצים של ייצוג גם

62

במחקר הראיונות , עם זאת .75אלו ועשוי להשפיע על תוצאות ההתנגדות בוועדותנשמעה גישה מנוגדת לפיה ייצוג לא בהכרח , ושממצאיו יובאו בספר נפרד, שערכנו

. תיכנוןמקנה יתרון מול ועדות ה

מכשול . המקצועיקשיים וחסרונות של הייצוג , יש לתת את הדעת גם על מכשוליםועלול אפוא להוות , ייצוג מקצועי עולה כסף. משמעותי אחד הוא עניין המימון

מכשול דווקא לאותן קבוצות אינטרס מוחלשות הזקוקות לייצוג והעצמה מול , התיאוריה המסנגרת עוסקת בכך ולפי גישתה עדיף מימון ציבורי. תיכנוןרשויות ה

. וסדית שלא בהכרח קיימתאך הדבר מחייב התארגנות ציבורית מ

ד יש חסרון נוסף בכך שהוא עלול להפוך את הליכי הדיון "לייצוג מקצועי על ידי עובהתנגדויות להליכים יותר פורמליים ויותר משפטיים ולהגדיל את הפערים בין מי

כל אלה עלולים להרתיע מתנגדים מלהשתתף בתהליכי . שמיוצגים למי שאינם . ההתנגדות

אנו סבורות כי יש לקדם ייצוג אקטיבי של קבוצות חלשות יותר , הייצוגבנושא עולה שאלה האם הייצוג המתאים והאפקטיבי , יחד עם זאת. בהליכי ההתנגדויות

ביותר הוא ייצוג משפטי ואולי בנסיבות מסוימות ייצוג מקצועי על ידי מתכננים .יכול להיות יקר פחות ואפקטיבי יותר

שורתיות מירביתתק: 6אמת מידה

תקשורת זו . תקשורת בין הרשות לציבור היא תנאי הכרחי למימוש הזכות לטעוןנדרשת העברת מידע מהרשות אודות התוכנית ואודות ההחלטות . היא דו צדדית

אמת מידה זו של תקשורתיות . שהתקבלו ונדרשת העברת מידע מהציבור לרשותאנו נבחן ארבעה ביטויים . היקפןמירבית נועדה לבחון את דרכי התקשורת ואת

, חובת ההנמקה ואופן הטיעון, הזכות למידע, פרסום ויידוע: אופרטיביים . 1המפורטים בטבלה

פרסום ויידוע

עומד תיכנוןבכדי לממש את זכות הטיעון נדרש מידע בדבר ההחלטה שמוסד ההשאלה . כניתומידע בדבר האפשרות לטעון כנגד התו - מידע אודות התוכנית -לקבל

? היא כיצד מיידעים את הציבור ואת מי מיידעים

על . נהלי חובת היידוע היא חלק בלתי נפרד מזכות הטיעוןיעל פי המשפט המות מוטלת החובה ליידע את מי שעלולים להיפגע על ההחלטה מינהליהרשויות ה

. שהיא עומדת לקבל ועל זכותם לטעון נגדה

שיתוף הציבור לפי התיאוריה התוספתית ? תיכנוןמה יאמרו על כך תיאוריות ה. בלא יד מכוונת, נעשה באמצעות תקשורת ומשא ומתן בין השחקנים תיכנוןב

השארת הקביעה של כללי המשחק לשוק החופשי משמעותם אולי שאין צורך .שכן מידע זה אמור להיות מופץ על ידי כל אחת מהקבוצות, לפרסם מידע

Adams, May & Gillian ) 1990 ;) Hillier (1998) 75

63

ה בתקשורת עם הציבור אמצעי להשגת מטרות ולא ערך בפני הגישה הרציונלית רואעל כן . בנוסף מבקשת גישה זו לבסס שליטה של הרשות בקבלת ההחלטות. עצמו

היא ככל הנראה תשאף לקבוע כללים ברורים מאוד לניהול תקשורת מצומצמת עם וים ניתן אף להניח כי יוגדרו כללים הנוגעים לפרסום ויידוע הציבור המס. הציבור

.שאותו תבקש התיאוריה לשתף ותו לא

הגישה המסנגרת מציגה תפיסה רחבה יותר של רצון לשתף ולהעצים מגזרי ציבור משיתוף חד צדדי על פי , שונים ויותר מכך היא מבקשת לשנות את כללי השיתוף

כשהציבור מיוצג על , הגישה הרציונלית לשיתוף הנותן ביטוי לתקשורת דו צדדיתעל פי תיאוריה זו יהיה כנראה צורך לקבוע כללי פרסום ויידוע שיגיעו . םידי מתכנני

למיגזרי הציבור השונים

התקשורת בין הציבור לרשות מקבלת את הדגש הרב ביותר בגישה של התיאוריות המפתח לקיומו של דיון דמוקרטי אמיתי ומשותף הוא ,לתפיסתן. המַתקשרות

המתבססת על מידע , ינה בין בעלי הענייןפתוחה וזמ, קיומה של תקשורת מהימנהיש לדאוג על , כדי שיתקיימו התנאים לקיום התהליך המשתף". אמיתי"הניתן בזמן

כן יש לדאוג . פי גישות אלו לכך שיידעו את כל בעלי העניין באופן אפקטיבי ושוויונים באופן שהמידע יגיע ג, להתאים את דרכי הפרסום והיידוע לצורכי הקבוצה עצמה

לקבוצות בעלות צרכים מיוחדים כגון קבוצות מיעוט הדוברות שפות אחרות

76מידעזכות ל

במסגרת זו . נושא המידע בתיכנון הוא תחום רחב מאד המצדיק מחקר בפני עצמואנו בוחנות את היקפה של הזכות למידע . אנו דנים בזכות למידע באופן מצומצם

. בהקשר של הזכות להתנגד

. במדינות מערביות רבות ובישראל נותן משקל רב לזכות למידע מינהליהמשפט ה, חוקים אלו נבדלים. במדינות רבות נחקקו חוקים שנועדו לשמור על חופש המידע

מהו היקף המידע החייב , למי מוקנית הזכות למידע: בין היתר בשאלות הבאותי רחב היקף או מידע ציבור) הנוגע למי שמעיין במידע(האם מידע פרטי , בגילוי

האם יש מידע שהרשות אינה חייבת ) מידע החסר למי שמגלה עניין אישי במידע(כמו מידע הנוגע לבטחון המדינה והאם על הרשות לפרסם מידע באופן ? בגילויו ? אקטיבי

?כיצד יתייחסו תיאוריות התיכנון לסוגיית המידע

המידע מושג במסגרת על פי הגישה התוספתית לא נחוץ להגדיר זכות למידע שכן . מ בין השחקנים"המו

תית הזכות למידע נחשבת לזכות יסודית ומהו. המשפט המנהלי במדינות רבות מכיר גם בזכות למידע 76

והיא מבססת באופן משפטי את הזכות של הציבור למידע ציבורי ולעתים גם מחייבת את רשויות המינהל . בחובות דיווח כלפי הציבור

64

הגישה הרציונלית מבקשת שליטה ועל כן תבקש להגדיר כללים המגבילים את ת יהיה מוגבל למידע פרטי מינהליהמידע שתשחרר הרשות ה. הזכות למידע

. ומצומצם הנוגע לעניינו של אדם

הגישה . הגישות הפרוגרסיביות גם במקרה זה מייצגות את הגישה הרחבה יותרהמסנגרת תתמוך במתן זכות למידע החיוני לקבוצות השונות המבקשות להכין

. הגישות המתקשרות דוגלות בשקיפות מלאה של מידע לציבור. תוכנית חלופיתלקבל כל סוג של מידע בעל אופי ציבורי המצוי המשמעות היא שהציבור יהיה זכאי

קשרת אינה מסתפקת בהעברה התפיסה המתַ . בלא הגבלה, בידי מוסדות התיכנוןגישה זו עוסקת בצורך בהטמעה ). Innes, 1998(של מידע מהמימסד לציבור ולהפך

. החשיבה והפרקטיקה של התיכנון, של המידע בתהליכי ההבנה

אופן הטיעון

האם השיטה . באופן הטיעון אנו בוחנות את השאלה כיצד מוצגים הטיעוניםהאם לטוענים קיימת בחירה בין דרכי הטיעון , ניםומגדירה את דרך הצגת הטיע

. והאם הן כוללות גם אפשרות הצגת הטיעונים בעל פה

קובע את דרכי הגשת הטיעונים ואיננו משאיר סוגיה זו לבחירת מינהליהמשפט ה). 515, 2010ארז –ברק (הכלל הוא כי יש לתת הזדמנות הוגנת להישמע . המשתתפים

ובמקרים אחרים , בהן תינתן הזדמנות להישמע בעל פה ייתכנו מקרים, לפיכך . תספיק האפשרות להגיש טיעונים בכתב

ההחלטה האם להסתפק בטיעונים בכתב או לאפשר גם שמיעה בעל פה נוגעת גם לשאלת האיזון בין הצורך לאפשר לציבור לממש את זכותו להישמע בעל פה לבין

. כתבשתסתפק בטיעון ב, הצורך ביעילות מינהלית

תבקש להגדיר את הכללים , מינהליכמו הגישה של המשפט ה, התפיסה הרציונליתכללים אלו יתנו משקל נכבד לערך היעילות ועל כן יש להניח כי לא תתקיים . מראש

. חובה לערוך שימוע בעל פה והטיעונים יוגשו בכתב בלבד

אופן הטיעון על . לעומת גישות שמרניות אלו מציעה הגישה המסנגרת תפיסה שונהשל טיעוני הציבור על ידי מוסד " חובת השמיעה"פי תיאוריה זו דורשת יותר ממילוי

היא דורשת התייחסות שוויונית של מוסד התיכנון לתוכניות אשר יגישו : התיכנון . המתכננים המסנגרים מטעם הציבור

ישה זו צריך אופן הטיעון על פי ג. תפיסה שונה מציעות גם התיאוריות המתקשרות על . באופן שכל אחד מהצדדים יוכל להתבטא כרצונו, להיקבע על ידי הצדדים עצמם

בין בעל , בין בכתב, יתאים כל אמצעי ביטוי שיסכימו עליו הצדדים, פי גישות אלו . בין בהגשת תוכנית או בכל דרך המבהירה היטב את משמעותם של הטיעונים, פה

חובת הנמקה

נהל משמעותה כי הרשות נדרשת לפרט את ירשויות המ הנמקת ההחלטות שלפירוט זה מחייב את הרשות למחשבה . הסיבות שבעטיין קיבלה את ההחלטה

65

מסודרת ועקבית והוא מאפשר לציבור לבחון באופן ביקורתי את תהליך קבלת . ואם כן מהו היקפה, אנו נבחן היא האם חלה חובת הנמקה. ההחלטות

ועל , נהלי החובה לנמק החלטות היא זכות נלווית לזכות הטיעוןיעל פי המשפט המכפי שנראה בפרק השישי לא קיימת , בישראל. כן לא תתקיים בהכרח בכל השיטות

. ת שעלולה להשפיע על הציבורמינהליחובת הנמקה כללית של כל החלטה של רשות

אם תתקיים חובה , על פי הגישה התוספתית? תיכנוןהתיאוריות מה יאמרו על כך . לנמק החלטות הרי שזו תושג באמצעות משא ומתן בין השחקנים השונים

חובת הנמקה עשויה . מינהליהגישה הרציונלית קרובה בגישתה למשפט ה, לעומתהת מקבלת מינהלילקום על פי כללי מינהל תקינים ובמטרה לוודא שהרשות ה

. ודרהחלטות באופן עקבי ומס

על . התפיסה הרחבה יותר של הגישות הפרוגרסיביות תחייב הנמקה מלאה ומקיפה תיכנוןבו רשויות ה תיכנוןפי התיאוריה המסנגרת חובת ההנמקה הכרחית לתהליך

בדומה לחובות . אמורות לפעול כמעין בתי משפט הפוסקים בין התוכניות השונותעל פי הגישות המתקשרות .םהמוטלות על בתי המשפט לנמק את ההחלטות שלה

. המתנהל בשקיפות מלאה תיכנוןחבות ההנמקה היא חלק מהתפיסה של תהליך

יש לשאוף לכך שזכות הטיעון תתן ביטוי לגישות הפרוגרסיביות של , לפי תפיסתנואנו סבורות כי יש לפרסם מידע בדרכים אפקטיביות כדי שהמידע יגיע . התיכנון

, את תהליכי התיכנון בשקיפות גדולה ככל האפשר כן יש לנהל. לכלל הציבורלאפשר יש גם . ולהעביר מידע מהרשות לציבור ומהציבור לרשות בזמן אמיתי

להרחיב ככל האפשר את חובת לציבור להציג טיעוניו בעל פה בפני וועדה ציבורית ו ההנמקה

סיכויי ההשפעה המירביים: 7אמת מידה

לא נועדה לרצות את הציבור אלא להשפיע על דעתם תיכנוןזכות הטיעון בתחום השל מקבלי ההחלטות כדי שיביאו בחשבון את התשומות של הציבור בתהליך קבלת

אולם מחקרים שנערכו בשנות .ההחלטות ויתנו לו ביטוי ממשי בהחלטותיהםועל תוכניות ) 1986, מן'רצ'אלתרמן וצ, ורנסקי(השמונים על תוכניות בישראל

מראים כי לשיתוף הציבור בהליכי ) Alterman, Harris,& Hill, 1984(ה בבריטניתוצאה זו חזרה גם במחקר . הייתה השפעה מוגבלת בלבד על התוכנית תיכנוןה

). 1998, בר ניר(בישראל מאוחר יותר שנערך

, על כך יש תשובות רבות? מה יוכל לתרום ליכולת הציבור להשפיע על ההחלטותכגון אופן הטיעון ורוחב , ר של אמות המידה האחרות שניתחנווחלקן נדון בהקששני גורמים פעילים ועצמאיים שלא קיבלו ביטוי בדיון באמות . הגדרת האינטרסיםהשלב בתהליך : הם, ויכולים לתרום להשפעתה של זכות הטיעון, המידה האחרות

). 1בלה ראו ט(ומספר ההזדמנויות לטעון , שבו מוקנית זכות הטיעון תיכנוןה

66

תיכנוןמראים כי ככל שעיתוי השיתוף מתקיים בשלב מוקדם בתהליך ה 77מחקרים .כך גדלים סיכויי ההשפעה על התוכנית, ומספר ההזדמנויות להישמע עולה

מייחס מינהליהמשפט ה? תיכנוןותיאוריות ה מינהלימה יאמרו על כך המשפט הת צריכה מינהלישהרשות הוהכלל הוא , משמעות לשלב שבו מוקנית זכות הטיעון

ת מינהליההנחה היא כי בשלב זה הרשות ה. לתת את הזכות לפני קבלת ההחלטהעדיין לא גיבשה דעתה באופן סופי ועל כן יכולה לקחת בחשבון את הטיעונים

. 78שיפרשו לפניה ולשנות את ההחלטה

תיכנוןהתיאוריית . נבדלות זו מזו בתפיסתן, כפי שכבר ראינו, תיכנוןתיאוריות ההתוספתי איננה עוסקת בכללים לניהול הליכים ועל כן גם שאלת העיתוי ומספר

. מ בין הצדדים"ההזדמנויות תקבע במו

היא רואה חשיבות עצומה . התיאוריה הרציונלית מציגה גישה שונה לחלוטיןמאחר וגישה . בקביעת כללי פרוצדורה שיובילו לקבלת החלטות רציונליות ויעילות

מקדשת את המקצועיות והמתכננים רואים בזכות הטיעון מטלה שיש לבצע זו

)Innes & Booher 2004 ( ניתן להניח כי זכות הטיעון תנתן ככל הנראה פעם אחת . בלבד אחרי שהמתכננים המקצועיים הכינו תוכנית ולפני קבלת ההחלטה הסופית

צעות מתכננים באמ –הגישה המסנגרת מחשיבה את דרכי ההגשה של הטיעונים שיטה שלפי גישה זו אמורה להגדיל –מסנגרים ותוכניות המייצגות קבוצות אינטרס

מתקיים בנפרד אצל כל אחת תיכנוןתהליך ה, לפי גישה זו. את סיכויי ההשפעה" שיפוט"ובסיום התהליך של כל קבוצה נערך תהליך , מהקבוצות המכינות תוכניות

ב שבו מוצגים הטיעונים על פי גישה זו הוא השל. תיכנוןמשותף בפני רשויות השל כל קבוצה וקבוצה ולפני קבלת ההחלטה אצל הרשות תיכנוןבסיומו של תהליך ה

גישה זו מתמקדת בהזדמנות משמעותית , אשר למספר ההזדמנויות. תמינהליה . תיכנוןאחת של הצגת הטיעונים בפני רשויות ה

תהליך משותף שמטרתו לייצר תוכנית תיכנוןהגישות המַתקשרות רואות בתהליך האמורים , כולל הציבור, כל השחקנים. מוסכמת הנותנת ביטוי לכל האינטרסים

וניתנות כל ההזדמנויות הנדרשות , מתחילתו ועד סופו תיכנוןלקחת חלק בתהליך ה . לצורך הגעה להסכמה

הזכות יוכלו בעלי, תפיסתנו היא שיש לשאוף לכך שבאמצעות מימוש זכות הטיעוןבאמצעות הקניית זכות ? כיצד. תיכנוןלהשפיע יותר על ההחלטות של מוסדות ה

בשלבים מוקדמים בתהליך , בגישה הקרובה יותר לגישה המַתקשרת, טיעוןבניגוד לגישה של , עם זאת. תוך הגדלת מספר ההזדמנויות לטעון, תיכנוןה

יש , תיכנוןכות טיעון באנו סבורות כי כשמדובר בהקניית ז, התיאוריות המַתקשרותלהגדיר מראש את הכללים הנוגעים לשאלת העיתוי ומספר ההזדמנויות ולא ניתן

. להשאיר את קביעתם למשא ומתן שיתנהל בכל מקרה מחדש

77 Barlow (1995), Alterman, Harris & Hill (1984)

. 265–264 )1996 (הר זהב 78

67

המשקל שניתן לעיקרון היעילות: 8אמת מידה

במדינות דמוקרטיות יעילּות היא על פי רוב מילת מפתח בעבודתה של הרשות , מינהליכיצד מצטיירת אמת המידה של יעילות על פי המשפט ה. תמינהליה

? תיכנוןותיאוריות ה

, 79אמת מידה למינהל תקין, מינהליעל פי הפסיקה בתחום המשפט ה, היעילות היאהמשמעות . לפעול ביעילות, תיכנוןובהן רשויות ה, ועל כן מחויבות רשויות המינהל

חייבות לשקול שיקולי יעילות בבואן תיכנוןהיא שרשויות המינהל ורשויות התועלת ושיקולי מהירות הדיון -כגון שיקולי עלות, להפעיל את סמכויותיהן

ות מחייב אפוא להביא מינהליות ובפרוצדורות המינהלידיון בסמכויות ה. וסופיותו . בחשבון את החובה המוטלת על רשויות המינהל לפעול ביעילות

כגון ערך , מבקש לקדם מינהלינוספים שהמשפט ה לצד ערך היעילות קיימים ערכיםערכים אלו לא בהכרח מנוגדים וייתכן שהם יביאו לידי . ההגינות או ערך השוויון

יצירת הסדרים שישלבו כמה ערכים כגון ההסדרים המחייבים את הרשות ברור , עם זאת. הסדרים שהם גם הוגנים וגם יעילים, ת לנמק החלטותמינהליה

, כך. ם תהיה התנגשות בין הערכים והאחד יבוא על חשבון האחרשבמקרים רביגוזל זמן ומעכב את תיכנוןיש הסוברים כי מתן הזכות להישמע בהליכי ה, למשל

. תיכנוןהתהליך ועל כן פוגע ביעילותו של הליך ה

האיזון בין הערכים השונים תלוי בראש ובראשונה במדיניות של בתי המשפט המשפט . ים עצמםמינהליוהיישום תלוי גם בגופים ה, הוהמחוקקים בכל מדינ

באופן שיינתן משקל , הישראלי נוקט גישה שיש לאזן בין הערכים השונים מינהליהייתכנו מקרים שלא ניתן יהיה לאזן בין , עם זאת. מרבי ככל האפשר לכל אחד מהם

. הערכים ותחויב בחירה

אך עניין היעילות , תיכנוןציבור ביעילות אמנם איננה ערך הנגזר מעקרון שיתוף ה. עולה בדמות טענות הנוגעות לחוסר יעילות שגורמים תהליכי שיתוף הגוזלים זמן

שספק אם הליכי שיתוף אכן , ואנו ביניהם, בתשובה על כך יאמרו המצדדים בשיתוףגם אם מתקיים עיכוב בטווח קצר בשל הזמן המוקדש . תיכנוןמעכבים הליכי . הרי שעל פי רוב הליכים אלו יתבררו כיעילים בטווח הארוך ,להליכי השיתוף

שתיים אלו הן . שתיים מארבע התיאוריות שאנו בוחנות מעלות את עניין היעילותהתיאוריה הרציונלית מקדשת את . התיאוריה הרציונלית והתיאוריות המַתקשרות

. האחרים ועל כן יש לצפות שערך היעילות יגבר על רוב הערכים, ערך היעילותלפי . לעומת זאת לערך היעילות אין כמעט משמעות על פי התיאוריות המַתקשרות

: ערך היעילות יידחה מפני הערכים שמבקשות התיאוריות לקדם, תיאוריות אלומנקודת הראות של התיאוריות . שקיפות ומהימנות, תקשורתיות, שותפות

-מו גם לשיקולי עלותכ, יש לערוך תהליכי שיתוף ולשיקול הזמן, המתקשרות . אין משמעות, תועלת

.598 )4(ד נז"פ, ירושלים עיריית מבקרת' נ אלוני 7805/00 ץ"בג 79

68

ראוי שתוסדר באופן שייתן ביטוי לתפיסות תיכנוןתפיסתנו היא שזכות הטיעון בועם זאת גם יקדם ערכי יעילות כגון סופיות הדיון , הפרוגרסיביות של שיתוף . ויישום תוכניות מיטבי

והערכה של זכות אמות המידה שהצגנו בפרק זה ישמשו בפרקים הבאים לניתוח . בישראל תיכנוןהטיעון בתחום ה

69

חלק שלישי

בישראל סקירה משפטית

70

71

6רק פ

זכות הטיעון במשפט המינהלי בישראל בהשוואה לחוק התכנון והבנייה

בעיקר כפי , בפרק הראשון של הספר הצגנו את עקרונות זכות הטיעון באופן כללי

בפרק הנוכחי נסקור את עיקרי זכות . שהוא מוכר בשיטת המשפט הקונטיננליתהטיעון במשפט המינהלי הכללי בישראל ונתמקד בהבדלים שבין זכות הטיעון

יעון בחוק התכנון לבין זכות הט) בהצגה כללית בלבד(במשפט המינהלי בישראל זכות הטיעון בדיני התכנון תוצג בפרק זה באופן תמציתי . 1965 –ה "התשכ, והבנייה

.משום שלנושא ההתנגדות נקדיש את הפרק השביעי, ולצורך השוואה בלבד

באמצעות אמות המידה שפיתחנו בפרק החמישי נבחן איזה מבין שני ההסדרים זכות הטיעון במשפט המינהלי : דיף מבחינת העקרונות של שיתוף הציבורעבישראל

. הכללי או זכות הטיעון הספציפית שבחוק התיכנון והבנייה

ישנם תחומים בהם הזכות . התשובה לשאלה זו איננה חד משמעית, כפי שנראהואילו בתחומים אחרים , ת משרתת טוב יותר את עקרונות שיתוף הציבורמינהליה

.ה דווקא זכות הטיעון שעל פי חוק התיכנון והבנייהעדיפ

הכללי בישראל מינהליזכות הטיעון במשפט ה

מבלי קבל החלטהרשות מינהלית איננה רשאית ל, כמו במדינות רבות, בישראלשניתנה למי שעלול להיפגע הזדמנות הוגנת להשמיע את טענות הגנתו מפני הפגיעה

האחד הוא זכות הטיעון של מי , שני מרכיביםכלל זה טומן בחובו . 80העתידית, מכאן. ת לשמוע את טענותיומינהליוהשני הוא החובה של הרשות ה, שעלול להיפגע

. ות העלולות לפגוע בומינהלישזכות הטיעון היא זכותו של אדם לטעון כנגד פעולות ת לתת לאזרח הזדמנות מינהליחובת השמיעה היא חובתה של הרשות ה, במקביל

" זכות הטיעון"בספר זה נשתמש במושגים . 81תה והוגנת להשמיע את טענותיונאו . כמושגים חלופיים" הזכות להישמע"ו

זכות זו פותחה לראשונה בפסיקה . לל מכללי הצדק הטבעיכזכות הטיעון הינה , ארז-ברק(שהמשיכה לפתח אותה , לפסיקה הישראלית" יובאה"האנגלית ומשם

והיא ,ית מהווה זכות הטיעון זכות יסודלהמשפט הישראבשיטת ). 461-462, 2010

1493ד יב "פ, שר הפנים' ברמן נ 3/58צ "בג 80

793, 1996, זמיר; 263, 1996, זהב הר, 498, 2010, ארז- ברק 81

72

. 82ם בהיעדר הוראת חוק וחלה כל עוד לא נשללה בהוראת חוק מפורשתגקמה . היוהבנ תיכנוןמופיעה זכות זו גם בחקיקה ספציפית כגון חוק ה, לעתים

ת מינהליזכות הטיעון כוללת את חובתה של הרשות ה 83על פי הפסיקה הישראליתדעה לבעלי זכות הטיעון הן על דבר החלטתה והן על עצם קיומה של זכות למסור הווגם , דע כל אדם בדבר הטענות שהועלו כלפיויהפסיקה מחייבת לי, בנוסף. הטיעון

לעיתים זכות הטיעון ,הנוסף על אל. 84לתת לאותו אדם הזדמנות נאותה להגיב . כוללת גם את החובה של הרשות לנמק את החלטותיה

היא חובה גמישה שהיקפה , הישראלי מינהלילהעניק זכות טיעון במשפט ה החובהזכות , על פי הפסיקה. שהמרכזי שבהם הוא מהות הפגיעה, שונים םתלוי בגורמי

, 1996, זמיר(ישירה וממשית באינטרס מוגן הטיעון תקום כאשר מתקיימת פגיעהמתה של צעו: מע הםגורמים נוספים העשויים להשפיע על היקף הזכות להיש). 797

ההשלכות שיש , סוג העניין העומד על הפרק, אופייה של הרשות המחליטה, הפגיעה ).284–280, 1996, הר זהב(ת והחוק שעל פיו פועלת אותה רשות מינהלילהחלטה ה

רוחב הגדרת בעלי הזכות: 1אמת מידה

". הפגיעה באינטרס"הכללי מוקנית על פי מבחן מינהלילהישמע במשפט ה זכותה; פגיעה: מבחן זה כולל שלושה תנאים עיקריים) 800–798, 1996(על פי זמיר . וממשי באופן ישיר; באינטרס מוגן

שזכות הטיעון , הכוונה לכך. מחייב שתהיה קיימת פגיעה ממשית, התנאי הראשוןלית עלולה לפגוע באדם תקום רק במקרים בהם פעילותיה של הרשות המינה

, במקרים בהם הרשות המינהלית מעניקה ליחיד או קבוצה הטבה כלשהי. כלשהוקיימת התייחסות גם . לא תקום זכות הטיעון, שאיננה פוגעת באופן ממשי באחרים

ככל , על פי הלכת בתי המשפט. ליחס שבין עוצמת הפגיעה להיקף זכות הטיעון 85יש לתת זכות טיעון רחבה יותר, ה יותרשעוצמתה של הפגיעה הצפויה גדול

יזכה להתייחסות נפרדת במסגרת הדיון , המחייב פגיעה באינטרס מוגן, התנאי השני . העוסקת ברוחב הגדרת האינטרסים, באמת המידה השנייה

תנאי זה מייצג את התפיסה לפיה . השלישי מחייב פגיעה ישירה וממשית התנאי. ות אישית ולא זכות כללית לאזרחות פעילהת היא זכמינהליזכות הטיעון ה

משמעות תנאי זה היא שזכות הטיעון כוללת את הזכות של כל אחד מן הפרטים

. 833–793, 1996, זמיר; 299–263, 1996, הר זהב 82

89, 57) 3(ד לה "פ פלוני' פלונית נ 423/80א "וגם את ע 1493ד יב "פ 3/58צ "בג, ברמןראו את עניין 83 .1158) 2(2005על -תק, פורז' נסי ירושלים נ'מלון רג 4776/03צ "ובג

, אחרת סיבה מכל או כוונה מתוך בין ,להישמע זכותו על מוותר אדם שאם משמעותה נאותה הזדמנות 84

)796, 1996, זמיר( חובתה בכך ידי יצאה תיינהלמה והרשות ,טיעון זכות לקיב לא הדבר כאילו ייחשב לא

.280-282, 1996זהב -והר; 798-800, 1996, זמיר 85

73

86רק במידה שהם נפגעים ממנה באופן ישיר ואישי, לתקוף החלטה ציבורית, בציבור ). 467-471, 2010, ברק ארז(

לשאלה זו איננה התשובה? מתי תיחשב הפגיעה לישירה וממשית, נשאלת השאלהי פסיקות "עפ. היא נגזרת מפסיקות בתי המשפט ושונה מעניין לעניין, חד משמעית

או איננה 87ת מבטלת רישיוןמינהליבית המשפט זכות הטיעון תקום כאשר הרשות התקום זכות הטיעון כתוצאה במקרים אחרים. 88ןמוכנה לחדש את תוקף הרישיו

ובנסיבות מסוימות גם כתוצאה מפגיעה , 89מביטול של מינוי למשרה ציבורית .90הנובעת מתחרות עסקית

קיימת , יםמינהליבהליכים ה כות הטיעוןזעומת הגישה האישית המאפיינת את לרשאי בית , על פי גישה זו. כות העמידה בבתי המשפטזהנוגעת לשאלת , גישה שונהים שלא נפגעו להעניק זכות עמידה גם לעותרים ציבורי, על פי שיקול דעתו, המשפט

את שערי בית המשפט בפני , למעשה, פותחת, גישה זו. ישירות מן הפעולה המינהליתההבדלים בין הגישות הללו עשויים . עותרים נוספים ולכן נתפסת כליבראלית יותר

זאת משום שעותרים ציבוריים שאינם זכאים לזכות טיעון בפני , ליצור פרדוקסגם לאחר , זכאים להגיש עתירה לבתי המשפטעשויים להיות , תמינהליהרשות ה

מסבירים זמיר , על מנת למנוע מצבים אלה. שהרשות כבר קיבלה את החלטתהיש להרחיב את זכות הטיעון המינהלית בדומה לזכות , )2000(וברק ארז , )1996(

ולאפשר את זכות הטיעון גם לעותרים בעלי אינטרסים , העמידה בפני בית המשפט . מינהלישלבים מוקדמים יותר של ההליך הבפחות אישיים

... כל המעוניין בקרקע"והבניה מקנה את הזכות לטעון ל תיכנוןלחוק ה 100סעיף מותירה את רשימת הזכאים פתוחה לפרשנות של , הגדרה זו". הרואה עצמו נפגע

עד . עברה שינויים משמעותיים במהלך השנים האחרונות, פרשנות זו. בתי המשפטהמאפיינת את זכות הטיעון , היתה נהוגה הגישה האישית, שמוניםלשנות ה

החל משנות . 91 רנש הילפיטוי מובהק בפרשת בוהיא קיבלה , ת הכלליתמינהליהשהולכת בעקבות ההלכות הנוגעות לזכות , התשעים נהוגה גישה ליברלית יותר

הוועדה 'אמנים נ עדושקיבלה ביטוי בפרשת , לפי גישה זו. 92העמידה בבתי המשפטא מוקנית גם לצדדים יהורחבה במעט זכות הטיעון וה, 93ובניה תיכנוןמקומית לה

' נ הרמן 5621/96 בעניין העליון המשפט בית של בפסיקה ביטוי קיבלה זו גישה ,ארז ברק של לדבריה 86

למועצה מינויים הרכב לשנות הדתות שר החלטת כי, הפסיקה קבעה. 79186) 5(נא ד"פ, דתות לענייני השרהתבסס על כך , ההסבר לפסיקה. מהמועצה שהוצאו הנבחרים לנציגים טיעון את זכות מהימק אינה דתית

הנבחרים הנציגים ולא מההחלטה להיפגע עלולות ,הנבחרים על ידי המיוצגות ,שונות יהיאוכלוס שקבוצות לעותרים קמה לא זו גישה פי על. הטיעון זכות את מקימה אינה כן ועל ישירה איננה זו פגיעה. עצמם .ינהלמה המשפט פי על הטיעון זכות רייםוציב

.757) 1(ל ד"פ ,קולנוע סרטי לביקורת המועצה' נ מ"בע נח סרטי חברת 549/75 ץ"בג 87 .1205 י ד"פ, הרצליה המקומית המועצה' נ רוטשטיין 24/56 ץ"בג 88 .487) 4(מב ד"פ, דתות לענייני השר' נ עווד 727/88 ץ"בג 89 .852 )2(מו ד"פ ,ההשקעות מרכז מינהלת' נ מ"בע קרגל 287/91 ץ"בבג 90 .325) 2(כז ד"פ, ירושלים המקומית הוועדה' נ מ"בע הוטל היל פרנש 394/72 ץ"גב91, משום כך. העמידה בזכות ןהדיו עם להתנגד בזכאות הדיון את לכרוך רבות פעמים נוטים המשפט תיב 92

קיימת, זאת עם. עמידה זכות לרכישת הכללית הגישה פי על מוכרעת להתנגד הזכות מוקנית למי השאלהגישה . הזכויות בין השוני בשל ,להתנגד ובין הזכות העמידה זכות בין להשוואה גבול הקוראת לשים גישה נפט חברת פז 'נ ראובן מקס 8193/02 מ"בע בייניש השופטת' כב של בדבריה אחרונה ביטוי קיבלה, זו .153) 2(ד נח"פ ,מ"בע .362) 2(ד נב"פ ,2962/97א "ע93

74

באופן , בית המשפט לא אפשר, גם בפרשה זו, ם זאתע. 94אשר הפגיעה בהם עקיפה . להגיש התנגדות לכל מי שראה עצמו נפגע מההחלטה, גורף

זכות הטיעון שבחוק מהם ההבדלים שבין זכות הטיעון המינהלית לבין , נשאל כעתזכות הטיעון בדיני התיכנון איננה , באופן כללי, כפי שראינו? והבניה תיכנוןה

ולכן היא מאפשרת לציבורים , מחייבת קיומה של פגיעה ישירה ואישית בלבדלכן דיני ). כמו במקרה של עותרים ציבוריים(רחבים יותר להשתתף בתהליך

וריות הפרוגרסיביות של שיתוף הציבור נתפסים כעדיפים על פי התיא, תיכנוןה . שהם מציבים פחות מגבלות על ההשתתפות ןמכיוו

רוחב הגדרת האינטרסים: 2אמת מידה

. תנאי השני לקיומה של זכות הטיעון הוא שהאינטרס הנפגע יהיה אינטרס מוגןה' נ ברמןבפרשת . רשימת האינטרסים המוגנים היא רחבה ואין לה הגדרה מדויקת

ץ בשנות החמישים השאיר השופט זילברג את ההגדרה "שנדונה בבג 95הפניםשר 96באופן שתוכל להכיל כל אינטרס ראוי, פתוחה

.

הרחיבה גם הפסיקה הישראלית את , בעקבות הפסיקה האנגלית, השנים במרוצתיה יציפ"תחולת זכות הטיעון באופן שתחול גם על מקרים בהם מתעוררת

השאלה מהי ציפייה לגיטימית ומתי תקום אותה ציפייה גם . להישמע" לגיטימיתניתן לומר כי ציפייה לגיטימית תקום , באופן כללי. נותרה פתוחה לפרשנות משפטית

בהחלטה שהרשות עומדת ) כולל אינטרס עתידי(במקרים בהם לאדם קיים אינטרס ת מונח מעורפל זה קשה ליישום במסגרת הפרקטיקה היומיומית של רשויו. לקבל

).464, 2010, ברק ארז(המינהל

רשימת האינטרסים היא רשימה , הכללי מינהלימו בתחום הכ, גם בדיני התיכנוןההבדל בין התחום המינהלי לדיני התיכנון . שהולכת ומתרחבת עם השנים, פתוחה

, בתחום המינהלי מרבית הטענות הן בעלות אופי אישי. נוגע לסוג הטענות הנשמעותיותר ויותר טענות בעלות , בשנים האחרונות, ני התיכנון נשמעותבעוד שכלפי די . אופי ציבורי

לכן , התיאוריות הפרוגרסיביות מבקשות לתת ביטוי למגוון רחב של אינטרסים . תיכנוןמבחינת התיאוריות של שיתוף הציבור עדיפה הגישה של דיני ה

ארגון 102/52ץ "בבג, ניצני הגישה הרחבה הופיעו לראשונה בפסיקה של בתי המשפט בשנות החמישים 94

עלתה השאלה אם לאגף התיכנון של , בפרשה זו. 830ד ו "פ, שר הפנים' המגרשים מעבר הירקון נ בעליבית המשפט קבע כי לוועדת התיכנון שיקול דעת לקבל התנגדות . תוהממשלה יש מעמד להגיש התנגד

, אמנם לא נפסק כי חובה על הוועדה לשמוע התנגדות כזו. המוגשת גם על ידי מי שאיננו נפגע באופן ישירקיבלה התפיסה , בשנות השמונים, מאוחר יותר. אך עצם מתן שיקול הדעת הוא עצמו מייצג עמדה מרחיבה

ד "פ, הוועדה המקומית חיפה' גליא נ 511/80ץ "השופט שמגר בבג' בפסק דינו של כבהמרחיבה ביטוי בדעת , השופט שמגר. ץ אדריכל אשר היה מעורב בהכנת תוכנית מיתאר"בפרשה זו עתר לבג. 477) 4(לה

אף שאלו אינם , סבר כי יש לנקוט פרשנות מרחיבה ולאפשר הגשת התנגדות גם למתכנני התוכנית, מיעוטכאשר עולות טענות חמורות בדבר אי חוקיות של פעולה , לגישתו. ים רגילים כבעלי קרקע או דייריםנפגע

. יש לאפשר זכות עמידה, המתייחסת לנושא ציבורי מובהק 1493ד יב "פ, שר הפנים' ברמן נ 3/58צ "בג 95

. 467-469, 2010, ארז-ברק; 1996, זמיר 96

75

גישות מירביתנ: 3אמת מידה

האם : את נושא הנגישות המירבית נבחן באמצעות שלושה ביטויים אופרטיבייםהאם קיימות מיגבלות של ; קיימות מיגבלות מינהליות או כלכליות בפני נגישות

נתייחס בנפרד לכל אחד . ועד כמה מחמירות הן מגבלות הזמן; יצוג מיקצועי . מהביטויים

מיגבלות מינהליות או כלכליות לנגישות

, )1אמת מידה (האם מעבר לרוחב הגדרת בעלי זכות הטיעון , בהקשר זה נשאלבנקודה זו קיימים הבדלים משמעותיים בין ? גבלות נגישות נוספותמקיימות במשפט . תיכנוןוהפעם לחובת דיני ה - תיכנוןהכללי לבין דיני ה מינהליהמשפט ה

בדיני . ת כחובה כלליתהחלו, הכללי לא קיימות מגבלות נגישות גורפות מינהליהקיימת דרישה להגיש התנגדות בכתב בליווי , 1986החל משנת , לעומת זאת, התיכנון

הדרישה להגיש תצהיר עלולה לפגוע . 97תצהיר מעורך דין המאמת את הכתוב. בהשתתפותם של אזרחים שידם איננה משגת לשכור את שירותיהם של עורכי דין

שר למוסדות התיכנון להטיל הוצאות על מי החוק מאפ 1995 - החל מ, זאת ועודשינוי זה מהווה מחסום . שהתנגדותו הוגשה בחוסר תום לב והוגדרה כ קנטרנית

בפרק הבא נרחיב . כלכלית- עבור אוכלוסיות חלשות מבחינה חברתית, נגישות נוסף . את הדיון במשמעויות לדרישת התצהיר

ות לעודד השתתפות חופשית התיאוריות הפרוגרסיביות של שיתוף הציבור מבקששאיננו קובע כל מגבלות , הכללי מינהליההסדר במשפט ה, משום כך, וללא מגבלות

.תיכנוןייחשב לעדיף מההסדר בדיני ה, נגישות

יצוגיחובת

הוא בגדר זכות מינהלייצוג בתחום היה. 98צוגיחובת י מינהליאין בדין הישראלי ה .שאליה נתייחס בהרחבה בפרק הבא

מגבלות זמן להגשת התנגדויות

אינו מגדיר באופן מוחלט את פרק הזמן שיש לתת לבעלי זכות מינהליהמשפט האולם , הדרישה היא לאפשר זמן סביר לתגובה. הטיעון לצורך הכנת טענותיהם

במקרים ). 817, 1996, זמיר(תקופת הזמן המוגדרת תלויה בנסיבות המקרה שעשוי לנוע בין , ם יינתן פרק זמן ארוך יותרהמחייבים בירורים רבי, מורכבים

עשויים להספיק גם , במקרים בהם נדרשת קבלת החלטות דחופה. שבועיים לחודש . 99פוריםסימים

. א לחוק התיכנון והבניה 103סעיף 97 1982-ב"תשכ ]משולב נוסח[ הפלילי הדין סדר לחוק 15 סעיף. הפלילי הישראלי בדין קיימת ייצוג חובת 98

. מסוימות בנסיבות גוריסנ למנות חובה מטיל באותו כי נקבע .757) 1(ל ד"פ ,קולנוע סרטי לביקורת המועצה' נ מ"בע נח סרטי חברת 549/75 ץ"בגב 99

. סביר היה הטיעונים להכנת שבוע של זמן פרק מקרה

76

על . רקי זמן קבועים להגשת התנגדויותפקובע , לעומת זאת, והבנייה תיכנוןחוק הימים 60מהלך ההתנגדויות לתוכניות מיתאר ולתוכניות מפורטות להיות מוגשות ב

, עלפי שיקול דעתה, רשאית תיכנוןהוועדת . 100מפרסום הפקדת התוכנית בעיתוןתקופת זמן קצרה יותר של ). ימים 90, קרי(להאריך מועד זה עד לשלושה חודשים

למעט תוכניות דרך ( 101"תוכניות דרך"והבניה לעניין תיכנוןנקבעה בחוק ה, יום 30במקרים של בקשת הקלה או בקשה . 103"אומיתתשתית ל"לתוכניות ו) 102בשטח בנוי

" מועד סביר"שיקול דעת לקבוע תיכנוןהחוק מקנה לרשויות ה ,לשימוש חורג . מועדים אלה נעים בין שבועיים לחודש, פועלב. 104להגשת התנגדויות

מצביעה על שני תיכנוןהכללי להסדר בדיני ה מינהליבמשפט ה רהשוואה בין ההסדכפי שראינו חוק . נוגע להגדרת הזמן, ההבדל הראשון. יכנוןתהבדלים לזכות דיני ה

למעט במקרה של בקשות להקלה ולשימוש (והבניה מגדיר מועדים קבועים תיכנוןהלא , לעומת זאת, הכללי מינהליבתחום ה. ויוצר וודאות ביחס למימוש הזכות) חורג

. המינהליותקיימת הגדרת זמנים קבועה והיא תלויה בשיקול דעתן של הרשויות ות ישתמשו בשיקול דעתן בהתאם מינהליבמקרה כזה החשש הוא שהרשויות ה

. לאינטרסים שלהן ומבלי להתחשב בצרכים של בעלי זכות הטיעון

כפי . יונהלעל הע, על פי רוב, והבניה תיכנוןגם מבחינת פרקי הזמן ידו של חוק היום לצורך 60ית של קובע תקופה ממושכת יחס, חוק התיכנון והבנייה, שראינו

מדובר לעיתים (נתון פרק זמן סביר , לעומת זאת, מינהליבתחום ה. הגשת התנגדותם ע. לצורך הגשת התנגדות). או אפילו חודש ימים, שבועיים, בפרק זמן של שבוע

ניתן . חשוב לציין כי הזמן הדרוש להכנת טיעונים תלוי בנסיבות העניין, זאתהכרוכה גם בהכנת , תיכנוןים הגשת התנגדות בתחום הלהניח כי ברוב המקר

תחייב השקעת זמן רבה יותר מהכנת טיעונים הנוגעים לענייניהם הפרטיים , תצהיר .של אנשים

יתמקדו בשאלה מהו פרק הזמן , התיאוריות הפרוגרסיביות של שיתוף הציבור, ללמש, לא קיימת נוסחה קבועה לפיה, משום כך. הדרוש להכנת הטיעונים

הרעיון העומד בבסיס , ם זאתע. חודשיים הם זמן מתאים ושבועיים הם זמן קצרהתיאוריות הפרוגרסיביות דוגל בכך שזמן לא יהווה מגבלת נגישות ועל כן יש

.והבניה התיכנון לחוק 102 סעיף 100 ארצית מיתאר בתכנית הכלולה לדרך תכנית: כך' דרך תכנית'" מגדיר יהנוהב התיכנון לחוק 1 סעיף 101

ארצית מיתאר מתכנית הנגזרת תכנית שהיא או, ברזל למסילות ארצית מיתאר בתכנית או לדרכים הנוגעת ולבניה לתיכנון המקומית שהועדה ראשי תחבורה עורק המהווה לדרך תכנית שהיא או, לדרכים התחבורה ששר או, זה חוק לעניין דרך כתכנית אותה יראו כי החליטה, תיהמחוז הועדה בהסכמת, בדבר דרך כתכנית אותה יראו כי, בדבר הנוגעת המקומית הועדה ועם הפנים שר עם התייעצות לאחר, החליט ";זה חוק ןיילענ .והבניה התיכנון לחוק) ב)(9( ב19 סעיף 102, מעגן, נמל, תעופה נמל, תשתית מיתקני" :כך" לאומיות יותתתש" מגדיר והבניה התיכנון לחוק 1 סעיף 103

מיתקן, כוח תחנת, בפסולת וטיפול סילוק אתרי, מאגרים לרבות וביוב מים מיתקני, מים להתפלת מיתקן הוא כי, מהם אחד כל על, הכריזו הפנים ושר האוצר שר, הממשלה ראש אם לוהכו, דרך או ודלק גז אחסון". השגה"של - זכות ההתנגדות זוכה לכינוי אחר " תשתיות לאומיות"במקרה של . "לאומית חשיבות בעל

יום מהמועד בו החליטה 30השגות צריכות להיות מוגשות תוך . ג לחוק התיכנון והבניה76על פי סעיף לא ברור אם יש , בהיעדר פסיקה. לאומיות על העברת תכניות להערות הועדות המחוזיותהועדה לתשתיות

.הבדל מהותי בין זכות ההתנגדות לזכות ההשגה .והבניה התיכנון לחוק) 1)(א( 149 סעיף 104

77

המאפשר תיכנוןלהניח כי התיאוריות הפרוגרסיביות יעדיפו את ההסדר בדיני ה . מראש זמן רב יותר

בין שומע הטיעון לבין מקבלי ההחלטות ישירות הקשר: 4אמת מידה

נקיים דיון , איננו מרבה לעסוק באמת מידה זו, מכיוון שהמשפט המינהלי הכלליבדיני , כפי שנראה. העוסק בדיני התיכנון והבנייה, נפרד בנושא זה בפרק הבא

התיכנון והבנייה סוגייה זו מעלה דילמות הנוגעות לליבה של שיתוף הציבור בתכנון . תיאוריות התכנון הפרוגרסיביותושל

מקצועי לייצוג האפשרות מידת: 5 מידה אמת

זכות זו מעוגנת . 105ת של אדם להיות מיוצג היא זכות מרכזית בדין הישראליוזכהי יש לראות בה אחד מכללי הצדק כסבורים הויש , רי המשפט והצדק הכללייםיקבע

לחוק 22ות להיות מיוצג מעוגנת גם בסעיף כהז. 106הטבעי יחד עם הזכות להישמעבפני כל ורך דיןעהקובע כי כל אדם זכאי להיות מיוצג על ידי ורכי הדיןעלשכת

. וגבלה בחוק מפורשהזכות זו לא תקום אלא אם . 107רשות מרשויות המדינה

בהם רצוי שהאדם ייצג את עצמו ללא תיווך של ש,על פי הפסיקה ייתכנו מצביםפסק בית המשפט , 108הביטחון שר' האגודה לזכויות האזרח בישראל נ בפרשת. ד"עו

יש מקום לאפשר לנפגע , כמו במקרה של גירוש מהארץ, כי במצבים מסויימים, נקודת המבט האישית של הנפגע ושפת הגוף שלו, במצבים אלה. להציג את טענותיו

וען באופן יעבירו כנראה את עוצמת הפגיעה הצפויה ואת המשמעות שלה עבור הט . גם אם הוא בקיא בכל העובדות,יעיל ומשכנע יותר מאשר עורך דין רהוט

. הם בכל הנוגע לזכות הייצוגימסכימים בינ תיכנוןהכללי ודיני ה מינהליהמשפט העשויה להועיל במיוחד להעצמה של קבוצות חלשות כי סוגיית הייצוג, נקדים ונאמר

.כפי שנסביר בהרחבה בפרק הבאאך היא איננה נטולת חסרונות , בחברה

קשורתיות מירביתת: 6אמת מידה

באיזו מידה , האחת: תקשורתיות מירבית מורכבת משלוש הגדרות אופרטיביותבאופן שיגיע לכל מי שעלול להיפגע , מחוייבת הרשות בפירסום נרחב של הפעולה

צל האם יש למעוניינים זכות פרטית לעיין במידע המצוי א, השנייה; ממנההאם הרשויות מחוייבות לספק למעוניינים נימוקים בדבר , והשלישית; הרשויות

.492) 4(מח ד"פ ,ישראל כנסת' נ הפנחסי 1843/93 ץ"בג 105, מפקד משטרה צבאית חוקרת' פלוני נ 515/74ץ "בג, 739 יב ד"פ ,ספיר' נ מ"בע) אשד(אגד 11/56 א"ע 106 .169) 2(ד כט"ל פ"צהאדם שייפה כוחו של עורך דין זכאי להיות "קובע כי 1961-א"לחוק לשכת עורכי הדין תשכ 22סעיף 107

רשויות מקומיות וגופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים , מיוצג על ידיו בפני כל רשויות המדינהאין בהוראה זו כדי לגרוע מכל סמכות לדרוש נוכחותו או פעולה אישית של האדם ; פי דיןציבוריים על

".גוף או איש כאמור, ואין בה כדי לפגוע בחיקוק המסדיר את הייצוג בפני רשות, המיוצג .267) 1(מז ד"פ ,הביטחון שר' נ בישראל האזרח לזכויות האגודה 5973/92 ץ"בג 108

78

.החלטותיהן יזומים רסום ויידועפ

לכל מי , ליזום ולהודיע אישית, תמינהליעל הרשות ה, הכללי מינהליעל פי המשפט ה .על החלטותיה אלה, שעלול למצוא עצמו כנפגע פוטנציאלי מהחלטת הרשות

זמן מספיק על מנת , הינה לאפשר לנפגעים פוטנציאליים, המוקדמתמטרת ההודעה ייקבע , פרק הזמן הסביר לשם כך. להתכונן כראוי להבאת טענותיהם בפני הרשות

.109כאמור על פי הנסיבות

חוק . הזכות להתנגד לתוכנית מוקנית לציבור לאחר הפקדתה, על פי דיני התיכנוןלפרסם הודעה בדבר הפקדתה של תיכנוןה כי על רשויות 110והבניה קובע תיכנוןה

, יבור הרחב בעיתונות היומיתצפרסום ל: דרכי הפרסום הינן. התוכנית לעיון הציבורפרסום על לוחות המודעות , פרסום במשרדי הרשות המקומית, פרסום באינטרנט

מיועד לכלל , פירסום זה. בשכונות ופרסום על גבי שלט המוצב בשטח התוכנית 3,000בתוכניות ששטחן אינו עולה על , בנוסף. ידת יעילותו מוטלת בספקומ, הציבור

על הוועדות ליידע את בעלי הקרקע והמחזיקים במגרשים הגובלים בתוכנית , ר"מ . 111באמצעות שלט או באמצעות משלוח הודעות אישיות, אודות ההפקדה

הפרוגרסיביות מבקשות שקיפות מלאה של ההליכים תיכנוןתיאוריות ה. שהמידע יגיע בזמן אמת ובאמצעי הפרסום היעילים ביותר, הכוונה. יםמינהליה

כי , נקדים ונאמר. בפרק הבא נדון בהרחבה ביעילותם של דרכי הפרסום השונותמזווית הראייה , לכן. שיטת היידוע האישי נתפסת כשיטת הפירסום היעילה ביותר

הנהוגה במשפט , אישישיטת היידוע ה, של תיאוריות התיכנון הפרוגרסיביות . הנהוגה בדיני התיכנון, עדיפה על פני שיטת היידוע הכללי, המינהלי

זכות למידעה

נזקק בעל הזכות למידע אודות ההחלטה שיש לה , על מנת לממש את זכות הטיעוןלגישה למידע שעליו מבססת הרשות את , וכן, פוטנציאל השפעה על איכות חייו

מחייבות הכרה בזכות לעיין במסמכים הרלוונטיים , דרישות אלה. החלטותיהבאשר להיקף המידע מעלות דרישות אלה שאלות , כמו כן. המוחזקים בידי הרשות

וביחס לצורך לאזן בין הזכות למידע לבין , שיש להעביר לידי בעל זכות הטיעון-500, 2010, ארז-ברק(אינטרסים ציבוריים שאינם מאפשרים את חשיפת המידע

508 .(

ככלל ניתן לומר כי פסיקת בתי המשפט מכירה בזכות העיון במסמכים לצורך מימושה עלול , מכיוון שלא מדובר בזכות מוחלטת, ואולם. מימושה של זכות הטיעון

היא כי יש , משמעות הדבר. להידחות כאשר קיימים אינטרסים חשובים אחרים

,והבלו המכס גובה אגף של חשבונות בקורת רכז, רפאלי ש' נ מ"בע" ברזלית-המגדר" 361/76 ץ"בג 109

.26-267 ,1996 ,זהב הר של ספרוב הרחבה וראו ,281) 3(לא ד"פ .והבניה התיכנון לחוק 89 סעיף 110

פירסום הודעה על הפקדת שלט לפי (א לתקנות התיכנון והבנייה 5לחוק התיכנון ותקנה ) ד(89סעיף 111 2004-ד"לחוק התשסא 89סעיף

79

לאפשר לפרטים עיון בכל המסמכים והחומר שנמסרו לרשות לצורך ההליך אלא אם מסבירה ברק , עמדה זו). כמו ביטחון המדינה(נמצאו טעמים המצדיקים אי גילוי

המכיר בזכות , מקבלת בשנים האחרונות חיזוק נוכח חוק חופש המידע, )2010(ארז . העיון במסמכים המצויים בידי הרשות

והבניה לא קיים סעיף כללי המקנה זכות עיון במידע המצוי בידי תיכנוןבחוק הכך . אולם קיימים סעיפים בנושאים ספציפיים המאפשרים זכות עיון, הרשותמחייב ועדה מקומית לאפשר זכות עיון בתוכניות מקומיות א119סעיף , לדוגמה

מרחיב את זכות העיון בתוכניות מופקדות 96סעיף ; 112מופקדות או מאושרותמעניק לכל אדם שעלול להיפגע מקבלת ההתנגדויות את 104סעיף ; לועדות נוספות

גשת יכול הנפגע להיערך לה, באופן זה. זכות העיון בהתנגדויות שהוגשו לוועדה

. 113התנגדות בסבב השני שלהן

בנושא הנגישות " מהפיכה זוטא"חלה ) 80תיקון ( 2007משנת בעיקבות תיקון לחוק לא רק את ההודעות אודות הפקדה ואישור תיכנוןהלמידע הודות לחיוב מוסדות

ותדיוני הוועדשל פרוטוקולים אלא גם את ה) וכן הקלות ושימוש חורג(של תוכניות פרוטוקול לא יפורסם אם מתקיימים בו אחד מהסייגים , עם זאת)). ה(ד48סעיף (

, )כמו הסייג בדבר בטחון המדינה(לחוק חופש המידע ) א(9הקבועים בסעיף ". מדיניות בשלבי עיצוב"ובמקרים בהם כלול בו מידע אודות

הלי וחוק כללי המשפט המינהיו 2007-8לשנת עד ניתן לומר כי , ביחס לזכות העיון תיכנוןחוק ה, עד אז. רחבים יותר מאלו הנהוגים בדיני התיכנון חופש המידע

החוק שיקף אז . במקרים מוגבליםרק והבנייה חייב את הרשויות לתת זכות עיון המשפט , לעומתו. תפיסה רציונאלית שמרנית לפיה המידע הוא נכס של הרשות

וגרסיביות הרואות במידע נכס קרוב יותר בתפיסתו לתפיסות הפרהיה מינהליהשנת מתיקון לחוק התיכנון ה. ציבורי שאותו יש לפתוח באופן מלא לעיון הציבור

,ןושל מוסדות התכנ מסוימותהחלטות שקבע חובות פירסום באינטרנט של 2009, מאחר שניתנה תקופת מעבר להתארגנות. בתיכנון" מהפיכת האינטרנט"בישר את

כמה מיושמת החובה החדשה לא רק בוועדות בערים או אזורים אין בידינו מידע עד ..אלא גם בוועדות התיכנון הקטנות והמרוחקות יותר, מבוססים

הטיעון אופן

? בכתברק האם קיימת הזכות לטעון טענות בעל פה או שמא יש להגישן , כעת נשאל ? מה מידת הפירוט והמקצועיות הנידרשים מהטוענים

לפי, "בקרקע המעוניין" לכל בכתב למסור מקומית ועדה מחייב והבניה התיכנון לחוק א119 סעיף 112

מידע, מופקדות או תקפות תוכניות שיכלול אפשר זה מידע. לקרקע הנוגעות תוכניות בדבר מידע, בקשתו תנאים בדבר ומידע, והבניה התיכנון לחוק 77 סעיף לפי ניתנה הכנתן על הודעה אשר תוכניות הכנת בדבר

. והבניה התיכנון לחוק 78 סעיף לפי .והבניה התיכנון לחוק) ב(106 סעיף 113

80

ומודגש רק הצורך , הכללי אין חובה לערוך שימוע בעל פה הלימינל פי המשפט העייתכנו מקרים בהם יווצר , משום כך). 515, 2010ארז –ברק( 114לתת הזדמנות הוגנת

ובמקרים אחרים תספיק האפשרות להגיש , צורך במתן הזדמנות להישמע בעל פה . טיעונים בכתב

. ם להשפיע על אופן הטיעוןחומרת הפגיעה הצפויה מהווה את אחד הגורמים העשויי, למשל. עולה החשיבות של אופן הגשת הטיעון כך, ככל שהפגיעה הצפויה קשה יותר

ת לגלות לנפגעים הפוטנציאליים מינהלילעתים פגיעה קשה תחייב את הרשות הגורם נוסף העשוי . 115לאפשר זמן רב יותר לתגובה ולאפשר שמיעה בעל פה, מסמכים

להליך מינהליהטיעון הוא מידת הדמיון של ההליך הלהשפיע על אופן הגשת והפגיעה הצפויה ,קרוב יותר באופיו להליך שיפוטי מינהליככל שההליך ה. שיפוטי

).522, 2010ארז -ברק(הוא יחייב מתכונת טיעון מלאה יותר , בפרט חמורה יותר

החוק . ת השמיעהבובע כללים ברורים להגשת הטיעונים וחוקוק התיכנון והבניה חלהגישה בכתב תוך פירוט נימוקי , מחייב את מי שמבקש להגיש התנגדות

, פומבי 117החוק מחייב את רשויות התיכנון לערוך שימוע, בנוסף. 116ההתנגדותיש להבחין בין התנגדות בעת הליך ( .118שאליו יוזמנו המתנגדים ומגישי התוכניות

שה להקלה או שימוש לבין התנגדות לבק, שבו יש חובת פומביות –הכנת תכנית על ידי הקראת , השימוע יכול להיעשות בכתב, לגבי אלה. חורג שבהיתר בנייה .מכתבי ההתנגדות

המצמצם את זכות השימוע בקובעו כי מוסד ) ג(106כמו כן חשוב להדגיש את סעיף . התכנון רשאי שלא לשמוע התנגדויות זהות במהותן

של מוסד התנגדויותהמשנה לוועדת נערך השימוע בפני ,על פי החוק הנוכחימבקשת לשנות את , אליה נתייחס בפירוט בפרק הבא, הצעת החוק החדש. התיכנון

חוקר שהדרך העיקרית תהייה באמצעות כך :הדרך העיקרית לשמיעת התנגדויות . חיצוני

. כפי שמתחייב מדיני התכנון, אין חובה לקיים שימוע, אפוא, במשפט המינהלי, אולם. הפרוגרסיביות מבקשות שהציבור יקבע את אופן הצגת הטיעוןהתיאוריות

בהיעדר אפשרות כזו תינתן העדפה להסדר המחייב את הרשות לשמוע בעל פה את גם במקרה זה קיימת עדיפות להסדר בדיני התיכנון על פני , משום כך. המתנגדים

. הכללי מינהליההסדר במשפט ה

,והבלו המכס גובה אגף של חשבונות בקורת רכז, רפאלי ש' נ מ"בע" ברזלית-המגדר" 361/76 ץ"בג 114

.281) 3(לא ד"פ זכות מתן מחייבת הוגנת הזדמנות כן ועל קשה הצפויה הפגיעה בהם למקרים דוגמאות שתילהלן 115

,598) 4(ד נז "פ, מבקר עיריית ירושלים' אלוני נ 7805/00ץ "בבג היא עניין, ראשונהה. פה בעל שימוע ,המשפטים שר' נ זריפי ד"עו 5464/04 ץ"בג איה, שנייהה. מבקר של בביקורת מבוקר מיהשאלה ענייןב

. הגז חוק לפי ערר ועדת שב ראשליו העותר מינוי ביטול בעניין 1561) 1( 2005 על-תק .והבניה התיכנון לחוק א103 סעיף 116 הזדמנות אדם לאותו שיתן לפני בהתנגדות המוסד יכריע לא.".. :והבניה התיכנון לחוק 105 סעיף 117

."טענותיו להשמיע כניתוובת המחוז מתכנן גם יוזמן מחוזית תארימ כניתובת כי גם קובע והבניה התיכנון לחוק 107 סעיף 118

.המקומית ועדהוה מהנדס גם המחוזית ועדהוה שבסמכות

81

ובת הנמקהח

ות בישראל חובה כללית לנמק מינהליחלה על הרשויות ה משך שנים רבות לאב. לא הכיר בחובת הנמקה כללית, שנקלט בישראל, משפט האנגליהכן ש ,החלטות

חלה על עובדי הציבור חובה מצומצמת לנמק החלטות , החל מסוף שנת החמישיםחוק : להלן( 1958-ט"תשי, )החלטות והנמקות(על פי החוק לתיקון סדרי המינהל

חוק זה נתקל בביקורת על היותו חלקי ורשלני ונעדר תפיסה כוללת של ). מקותההנכמו , חובת ההנמקה מוסדרת גם בחקיקה ספציפית, בנוסף. 119סוגיית ההנמקה

.וכן מתוקף פסיקות בית המשפט, והבניה תיכנוןבחוק ה

ק את מחוק זה קובע כי הרשות המינהלית מחוייבת לנ. נדון תחילה בחוק ההנמקות : החלטותיה תחת התנאים הבאים

חבה ביותר ר, הגדרה זו. הוא כי הפעלת הסמכות תיעשה על פי דין, התנאי הראשון ). רשות וגם חובה(וכוללת כל סמכות מכל סוג

נוגעים לכך שהרשות התבקשה להשתמש בסמכותה ושהבקשה , שני תנאים נוספיםעל החלטות שיוזמת היא שחובת ההנמקה לא חלה, משמעות הדבר. הוגשה בכתבגרר , הסדר זה. כמו במקרה של הפקעת רכוש או הטלת מס –ת מינהליהרשות ה

ת ליזום החלטות שפגיעתן קשה מינהלישכן הוא מאפשר לרשות ה, אחריו ביקורת ). 905–903, 1996זמיר (בלי לנמקן

חובת ההנמקה לא , כלומר. ת סירבה לבקשהמינהליה תהוא שהרשו, תנאי נוסףכמו במקרה בו הרשות , במקרים בהם הרשות נענתה לבקשה להפעיל סמכותתחול

. נתנה רשיון על פי בקשה לקבל רשיון

על, לאדם שבקשתו נדחתה, החוק מחייב את עובד הציבור להודיע בכתב, בנוסףאת החוק מגדיר את עובדי הציבור באופן רחב וכולל. זכותו להגיש ערר או ערעור

.120הציבורי ינהלמכלל עובדי רשויות ה

. מחובת ההנמקה חול פטוריחוק ההנמקות מפרט גם שורה של מצבים בהם או , יב שלא לגלות את נימוקי ההחלטהימקרים בהם ביטחון המדינה מח, לדוגמא

. 121כשהגילוי עלול לפגוע שלא כדין בזכויותיו של צד שלישי

מעבירה את נטל אלא , הפרת החובה לנמק החלטות איננה פוסלת את ההחלטהשנדרשת להוכיח כי פעלה , אל הרשות המינהלית, בהליכים משפטיים, הראייהזמיר (בסנקציה שאין בה כדי להרתיע את עובדי הציבור , מדובר אפוא. 122כדיןאי מילוי חובת ההנמקה עלול לעורר חשד ביחס לתקינות , עם זאת). 913-919, 1996

, 2010(ארז -מסבירה ברק, לכן. החלטהההליך או ביחס לטעמים שעמדו בבסיס ה. אין להקל ראש בהיפוך הנטל המחייב את הרשות להסיר ספקות אלו, )432-433

430, 2010, ברק ארז, 2002,דותן 119 למינהל מחוץ אחרות רשויות על חלה ההנמקות חוק פי על שהחובה לומר אין כי כותב )1996( זמיר 120

.)903' בעמ ראו( המדינה ומבקר השופטת הרשות, המחוקקת הרשות, המדינה נשיא כגון ,הציבורי .)919–913, 1996( זמיר ראו ולהרחבהההנמקות לחוק 3 סעיף 121 .ההנמקות לחוק 6 סעיף 122

82

סנקציה שכיחה הינה . ניתן לנקוט בסנקציות מעולם התוכן של הדין הכללי, בנוסףחיוב הרשות בהוצאות משפט או הימנעות מהטלת הוצאות על עותר שעתירתו

לחייב את הרשות בנזיקין בגין חריגה מסטנדרט התנהגות ניתן, בנוסף. נדחתה ).434, 2010, ארז-ברק(תקין מינהלי

החוק . 123בחובת הנמקה והבניה מחייב את הוועדה הדנה בהתנגדויות תיכנוןחוק המטיל על הוועדה הן את החובה לנמק את החלטתה בכתב והן את החובה לשלוח את

קובע את כלל שמירת , לחוק ההנמקות 7יף סע. ההנמקה למי שהגיש את ההתנגדותוהבניה אבל אין תיכנוןלפיו יש בכוחו של חוק ההנמקות להוסיף על חוק ה, דינים

והבניה תיכנוןמחויבות על פי חוק ה תיכנוןעדות הווש, מכאן. בכוחו לגרוע ממנוחלים ההסדרים , והבניה שותק תיכנוןבמקרים בהם חוק ה. לנמק את החלטותיהן

. וק ההנמקות הכללישל ח

לבין חובת ההנמקה בחוק , והבניה תיכנוןבחוק ה, השוואה בין חובות ההנמקהההנמקה המחויבת מחוק ההנמקות . מצביעה על שוני מהותי בין השניים, ההנמקות

ההנמקה בחוק התיכנון . ותמינהליהיא כללית וחלה על מגוון רחב של החלטות שוני נוסף נוגע . חלטה בעניין התנגדויות בלבדהיא ספציפית ומכוונת לה, והבנייה

חוק ההנמקות מחייב הנמקה רק במקרים . לתנאים המקיימים את החובה לנמקוהבניה איננו מצמצם את תיכנוןחוק ה. בהם נדחתה הבקשה להפעיל סמכות

אלא מחייב את הוועדה לנמק כל החלטה בין שמדובר בקבלת , ההנמקה רק לסירובובין שמדובר , ה בין שמדובר בקבלה חלקית של ההתנגדותבמלוא, ההתנגדות .בדחייתה

שניהם מבקשים כי . קיימים גם אזורי חפיפה בין שני החוקים, למרות האמור לעילשניהם מחייבים את הרשות ליידע את המושפעים . ההנמקה תיעשה בכתב

מתנגדיםהת או, במקרה של חוק ההנמקות בקשי הבקשהמאת לומרכ, מההחלטהזו . ניהם אינם מגדירים את היקף החובהשו. והבניה תיכנוןבמקרה של חוק ה

. נקבעת על פי פסיקות בתי המשפט

פסיקת בתי המשפט עולה כי חשוב שההנמקה תבהיר את הסיבות העיקריות מיתכנו . היקף ההנמקה תלוי בנסיבות. באופן שיאפשר לבחון את חוקיותה, להחלטה

. ויתכנו מצבים בהם תידרש הנמקה מפורטת, מצבים בהם הנמקה קצרה תספיק יהטענה כ עלתה 124א"ובניה ת תיכנוןהוועדה המקומית ל עוז אביב נגדמבפרשת

בית המשפט . הוועדה המחוזית שדנה בהתנגדויות לא נימקה את החלטתה כראויההנמקה אמנם קצרה אך היא מקיפה את הנקודות , והשיב כי , דחה את הטענה

התיאוריות הפרוגרסיביות העוסקות . העיקריות ולכן אין בכך כדי לפסול אותהחובת . בה לנמק החלטותמייחסות חשיבות רבה לחו, בשיתוף הציבור בתכנון

למסור דין וחשבון לציבור על החלטותיהן תיכנוןמאלצת את רשויות ה, ההנמקהוגם דיני מינהליגם המשפט ה. ומאפשרת לציבור לבחון את ההחלטות ולבקר אותן

תיכנוןההוראות בחוק ה, כפי שראינו, ואולם. התכנון מחייבים לנמק החלטות

. והבניה התיכנון לחוק 198 עיףס 123) 1(95 מח-תק ,אביב- תל ובניה לתיכנון המקומית הוועדה' נ" אביב מעוז" 2221/94) אביב-תל( פ"ה 124

1216.

83

ועל כן הן ייחשבו , הכללי מינהליאלו שבמשפט המ, והבניה רחבות וברורות יותר . לעדיפות מנקודת המבט של התיאוריות הפרוגרסיביות

יכויי ההשפעה המרבייםס: 7אמת מידה

לסיכויי . לטוענים צריכה להינתן אפשרות להשפעה ממשית על קבלת ההחלטותהשלב בתהליך התיכנון בו מוגשות : ההשפעה של זכות הטיעון הגדרנו שני פרמטרים

. ומספר ההזדמנויות להשפיע באמצעות זכות הטיעון, ההתנגדויות

תיכנוןשלב בתהליך הה

ת מוטלת החובה להעניק את זכות מינהליעל הרשות ה מינהליעל פי המשפט ההיא שלהליך השימוע יהיה המטרה. חריהאהטיעון לפני קבלת ההחלטה ולא כך . לפני שהגוף המחליט יגיע לגיבושה הסופי, פוטנציאל השפעה על ההחלטה

ות להישמע עוד לפני כיש להעניק לנפגעים את הז, במקרה של ביטול רישיון, לדוגמה . 125רישיוןקבלת ההחלטה על ביטול ה

כי יש להתייחס בחשדנות לזכות טיעון שהוענקה לאחר קבלת , הפסיקה קובעתאם התגלה , אין לראות בכך מימוש של זכות הטיעון, במקרים אלה. ההחלטה

נדרש , בנוסף. שבנסיבות השמיעה המאוחרת כבר לא ניתן היה להשפיע על ההחלטה. 126ל בשל השימוע המאוחרמהרשות המינהלית להוכיח כי לא נגרם לטוענים עוו

בית המשפט נוטה להכשיר , )511-515, 2010(ארז -מסבירה ברק, בפועל, ואולםגישה זו קיבלה תחילה ביטוי בפסיקה בנושאים . בדיעבד את השמיעה המאוחרת

. אך הורחבה גם לתחומים נוספים, בהן נדרשו החלטות דחופות, 127בטחוניים

וטל מינוי של העותר כחבר הוועדה ב 128ל משרד הפנים"מנכ' באקי נבפרשת השופט זמיר פוסל את ההחלטה משום שהשימוע . המקומית ללא מתן זכות טיעון

אך מאפשר לרשות לשוב ולדון בביטול המינוי לאחר ששמעו , המאוחר לא היה תקיןוגורסת כי השופט זמיר אינו מייחס , מבקרת את הפסיקה, ארז-ברק. את העותר

פנים ומכך שהרשות כבר גיבשה דעתה לפני השמיעה משקל רב לחשש ממשוא לדבריה השופט זמיר מצמצם את החשש ממשוא פנים למקרים . המאוחרת

. קיצוניים בלבד

הזכות להתנגד מוקנית לאחר הפקדת התוכנית ולפני קבלת ההחלטה , בדיני התיכנוןאם כי , תוכניותמועד זה הוא מועד מאוחר בהליכי אישור . הסופית בנוגע לתוכנית

והבנייה אינו עוסק במצב תיכנוןחוק ה. מדובר במועד הניתן טרם קבלת ההחלטה .אלא צופה מצב של שמיעה נוספת בה נדון בהמשך, של שמיעה מאוחרת

.757) 1(ד ל"פ, המועצה לביקורת סרטי קולנוע' מ נ"חברת סרטי נח בע 549/75ץ "בג, 125

.זו בסוגיה מנחה דין פסקל) 1996( זהב הר של לדבריו שנחשב .שם 126 .267) 1(ד מז "פ שר הבטחון' האגודה לזכויות האזרח בישראל נ 5976/92-צ "בג 127 291) 5(ד מח"פ 2911/94ץ "בג 128

84

מנקודת המבט של הגישות הפרוגרסיביות יש לשאוף לזכות לטעון מוקדם ככל ה מאוחרת תחטיא את המטרה על פי גישה זו שמיע. שניתן בתהליך קבלת ההחלטות

הכשרת . בכך שהטענות יזכו לתשומת לב מצומצמת או שכלל לא יזכו להתייחסות תיכנוןהשמיעה המאוחרת בדיעבד עשויה להתאים לתפיסה רציונאלית של ה

. המייחסת חשיבות ליעילות הבירוקרטית

מספר ההזדמנויות להישמע ולערור

יחד עם . ל פי רוב הזדמנות אחת להישמעתינתן ע, הכללי מינהליעל פי המשפט המתבררים נתונים נוספים , במהלך השימוע או לאחריו, במקרים חריגים בהם, זאת

). 827–823, 1996זמיר ( עשוי להתקיים שימוע נוסף , העשויים לשנות את התמונהחתה ועדת מכרזים של משרד החינוך את ד, לדוגמה ,129שר החינוך' מחמוד נבפרשת

. ידע מוטעה שהיה בידהממך סל עבית ספר נהלמשל מחמוד למשרת מועמדותואוזני בבזמן השימוע העותר לא ידע על המידע השגוי ולכן הוא לא הגיב עליו

, קבע בית המשפט כי חובת השימוע מחייבת שימוע נוסף, במקרה זה. וועדהה . שיאפשר למחמוד להגיב על המידע שהיה בפני הוועדה

נהלי מעניק זכות גורפת יאת זכות הטיעון שלו אין המשפט המלאחר שאדם מימש זכות זו קיימת בתחומים ספציפיים . להגיש ערר על ההחלטה לטריבונל מינהלי

בלבד כגון ועדות ערר על החלטות בנוגע לחיוב בארנונה עירונית או ועדות ערר . בתחומי הטיפול הסוציאלי

לתוכנית קמה לאחר הפקדת התוכנית במוסדות הזכות להתנגד , תיכנוןעל פי דיני הארוך וזאת מתוך הנחה תיכנוןהפקדת התוכנית נעשית לאחר תהליך . 130תיכנוןה

. קראת אישורהלתהליך בסבר שהתוכנית מוכנה וניתן להמשיך תיכנוןשמוסד ה

לקיים סבב נוסף של שימוע תיכנוןוהבניה מחייב את רשויות ה תיכנוןחוק ה, בנוסףסבב זה מצומצם . בכל מקרה בו שונתה התוכנית בעקבות ההתנגדות, 131ותהתנגדוי

החוק גם מקנה למתנגדים את הזכות להגיש . ומיועד למי שעלולים להיפגע מהשינוימוקנית הזכות להגיש ערר , כאשר מדובר בתוכנית בסמכות ועדה מקומית. 132ערר

. 133דה המחוזית עצמהלווע, ברשות, לוועדת הערר המחוזית וניתן להגיש ערר נוסףר הוועדה "נדרש אישור יו, כשמדובר בתוכנית מקומית בסמכות ועדה מחוזית

. המחוזית בכדי להגיש ערר למועצה הארצית

.767) 1(לג ד"פ ,685/78 ץ"בג 129תהליך זה . תוכניות מיתאר ותוכניות מפורטות חייבות לעבור תהליך של הפקדה בידי רשויות התיכנון 130

).לחוק התיכנון והבניה 96סעיף (מאפשר לכל המעוניין בתוכנית לעיין בה שונתה אם והבניה התיכנון לחוק) ב(106 סעיף פי על להתקיים צריך התנגדויות של נוסף בויבס 131

להעלאת מוגבל זה שלב. אחרים בפרטים לפגוע עלולים אלו ושינויים ,התנגדויות בעקבות התוכנית מ"עת גם וראו ,המקורית התוכנית כנגד טיעונים ולהעלות לחזור ניתן ולא השינוי כנגד רק טיעונים

.11210) 3( 2000 מח-תק ,ירושלים מחוז ובנייה לתיכנון המחוזית הוועדה' נ דדוש 35/99) ירושלים( נדחתה והתנגדותו ועדה מקומית שבסמכות לתוכנית מי שהגיש התנגדות ,התשיעי בפרק שנראה כפי 132

ועדה שבסמכות לתוכנית שהתנגדותו למי אך. מחוז בכל המצויה ערר לוועדת ההחלטה על לערער רשאי ראש יושב של אישור לבקש הוא נדרש אלא ,ההחלטה על לערער אוטומטית זכות קמה לא ,נדחתה מחוזית .הארצית למועצה הערר יוגש, האישור מתקבל ואם, ערר להגיש המחוזית הוועדה

.והבניה התיכנון לחוק 112, 111 סעיפים 133

85

תהליך זה דורש . עד לשלב ההפקדה עלול להימשך שנים מספר תיכנוןתהליך ה רבותומע. שלעתים אף יוזמים את התוכנית, תיכנוןמעורבות רבה של מוסדות ה

תיכנוןעלולה להשפיע על דעתן של ועדות ה, הרשות בכל שלבי ההכנה של התוכניתגם אם נניח , יתירה מזאת. על התוכנית עוד לפני שלב ההפקדה והגשת ההתנגדויות

שהרשות עדיין לא גיבשה את דעתה הסופית על התוכנית והיא עדיין מוכנה לבצע ת יינהלמנית יחייב את הרשות היש לזכור כי שינוי בשלב זה בתוכ, בה שינויים

ובמקרים מסויימים גם להפקיד את , לערוך סיבוב נוסף של שימוע התנגדויות . משמעות הדבר היא שהתוכנית תתעכב פרק זמן נוסף. 134התוכנית מחדש

ניתן לראות בתהליך התכנון . תהליך התכנון הינו תהליך ארוך וחשוב, ובאותו הקשרזכות הטיעון מצומצמת רק לשלב הסופי של , ה זועל פי תפיס. אוסף של החלטותציבור איננו ה, כפועל יוצא. לאחר שהתוכנית כבר מוכנה ומגובשת, קבלת ההחלטות

. רוב ההחלטות התכנוניות הנוגעות לתוכניתבמעורב

ראינו כי סיכויי ההשפעה על התוכנית גדלים , העוסק בשיתוף הציבור, בפרק הרביעיראינו , בנוסף. 135תיכנוןשה בשלבים המוקדמים יותר של הככל ששיתוף הציבור נע

. כי יכולת ההשפעה של הציבור גדלה ככל שניתנות לו יותר הזדמנויות לטעון

ניתן לומר כי העיתוי בו ניתנת , תיכנוןהכללי לדיני ה מינהליבהשוואה בין המשפט הדרך כלל הוא ב, )לפני קבלת ההחלטה( מינהליעל פי רוב זכות הטיעון בתחום ה

, מכאן). לאחר הפקדת התוכנית(והבניה תיכנוןהעיתוי שנקבע בחוק המדם קמוקרוב יותר באופן , מינהליניתן לומר כי ההסדר ה, שללא החריג של שמיעה מאוחרת . אם כי שונה ממנו במידה רבה, יחסי לתפיסות הפרוגרסיביות

ניתן לומר כי דיני התיכנון פרוגרסיביים , בכל הנוגע למספר הזדמנויות הטיעוןראינו כי פעמים רבות לא קיימת אפילו הזכות להגיש , במשפט המינהלי. הרבה יותר

משום שהיא מצמצמת , עשויה לאזן משוואה זו, הצעת חוק התיכנון החדש. ערר .במידה רבה את זכות הערר בחוק התיכנון והבנייה

המשקל שניתן לעקרון היעילות: 8אמת מידה

וערך חשוב שיש לשקול , 136היא אמת מידה למינהל תקין, על פי הפסיקה, יעילותהמדובר במושג , יחד עם זאת. 137ינהלמבצד ערכים אחרים כגון תקינות עבודת ה

כמו עקרון (שאינו יכול להצדיק פגיעה בערכי יסוד וזכויות יסוד , טכני, תועלתילפיה יש לאזן את עקרון היעילות עם ערכים , גישה זו. 138)יון והזכות לשימועהשוו

492) 1(כט ד"פ ,ירושלים ולבניה לתיכנון המחוזית הוועדה' נ ברונו 189/74 ץ"בג ראו השינויים לעניין 134

,ובניה לתיכנון הארצית המועצה' נ מ"בע ומזון דלק אספקת ייריםסה 1925/03) יפו אביב- תל( מ"עת וגם

.2365) 3(2005 מח-תק Alterman, Harris, Hill, 1984 ;1986, מן'רצ'אלתרמן וצ, ורנסקי 135 .598) 4(ד נז"פ, ירושלים עיריית מבקרת' נ אלוני 7805/00 ץ"בג 136- תק ,יהודה מטה ובניה לתיכנון המקומית הוועדה' נ עילית מוצא הישוב ועד 1084/03) ירושלים( מ"עת 137

.360) 4( 2004 מח ץ"בג, מחמודעניין וגם 309) 2(מב ד"פ ,אביב-תל עירית מועצת' נ בעירייה העבודה סיעת 953/87 ץ"בג 138

.767) 1(לג ד"פ ,685/78

86

ים מינהלימאפיינת את כל התחומים ה, אך לא לפגוע בזכויות מהותיות, אחרים . תיכנוןלרבות דיני ה

עלתה השאלה אם יש לצמצם את 139שר החינוך והתרבות' חמוד נמבפרשת בהקשר . טיעונים שהם בגדר הערכות הטיעונים למידע עובדתי בלבד או לאפשר גם

המועלים מתוקף הזכות , זה קבע השופט ברק כי אין לצמצם את הטיעוניםדבר העלול להביא לידי , שכן אז תצומצם הזכות, למידע עובדתי בלבד, להישמע

מאוד להבחין בין עובדות להערכות וברוב המקרים קשה, לדבריו. ביטולה כלילכי אסור ששיקולי היעילות יפגעו , השופט הוסיף וקבע. םמתקיים שילוב בין השניי . בזכות היסוד של האזרחים

אנו רואים בשנים האחרונות השפעה , בבית המחוקקים, בניגוד לבית המשפטנהלית והכלכלית על חשבון עקרונות מהותיים יהולכת וגוברת של עקרון היעילות המ

, קה הכנסת הסדרים שוניםבמהלך השנים חוק). כמו שיתוף הציבור(אחרים . כגון הדרישה להגיש את ההתנגדות בכתב בצירוף תצהיר , תוהיוצרים חסמי נגיש

, על פי דברי ההסבר להצעת החוק, מטרה המרכזית של הדרישה לתצהיר נועדההובכך לסייע בקיצור 140לנסות לצמצם הגשה של התנגדויות סרק לתוכניות מיתאר

ת יות באמצעות צמצום מספר ההתנגדויות המוגשוההליכים הדרושים לאישור תוכנהוא מעורר ביקורת רבה ואף נטען , עת שונה החוק, 1986משנת . מתוקף הסדר זה

.141נגדו כי הוא מסב נזק לציבור יותר מאשר תועלת

ניתן לזהות , אשר נועדו להכנת טיעונים והגשת התנגדויות, גם בנושא פירקי הזמןחוק . תיכנוןחשבון עקרונות של שיתוף הציבור ב השפעה של עקרון היעילות על

. ימים להגשת התנגדויות לתוכניות 60זמן של קוהבניה המקורי קובע פר תיכנוןהבמקרה של , ימים בלבד 30- ל , קוצר מועד זה בחצי, 2002בתיקון לחוק משנת צמצום ". תשתית לאומית"לתוכנית ) כלשון החוק" השגות"או (הגשת התנגדויות

ראש ' ודין נ דם טבעאבפרשת . עורר ביקורת גם מצד בית המשפט העליון זהפסק בית המשפט כי יש לראות את ההוראה הקובעת מועד של , 142ממשלת ישראל

שיקול דעת להאריך את המועד תיכנוןכשלרשויות ה, יום כהוראה מנחה בלבד 30 . במידת הצורך

סעיף זה מאפשר למוסד תכנון . הוא ביטוי מובהק לשיקול היעילות) ג(106גם סעיף לשמוע רק מספר מתנגדים מבין מגישי " זהות במהותן"שהוגשו אליו התנגדויות

כן רשאי מוסד התכנון להימנע משמיעת התנגדות שיש בה חזרה על . התכניות . טענות שכבר נשמעו

לאורן של אמות תיכנוןנהלי לדיני היט המעד כאן עסקנו בהשוואה בין המשפבפרק הבא נציג סקירה משפטית . המידה להערכה של ההסדרים לזכות הטיעון

. והבנייה תיכנוןמעמיקה של זכות הטיעון בדיני ה

767) 1(לג ד"פ ,685/78 ץ"בג 139 .116' עמ, ו"התשמ ח"ה 140 .7.8.86-מ דבר בעיתון אלתרמן' פרופ של במאמרה הופיעה הראשונה הביקורת 141 .503) 3(ד נח"פ, 4128/02 ץ"בג 142

87

7פרק

זכות הטיעון בהליכי התיכנון הזכות להתנגד: בישראל

שראל והשווינו אותה בפרק השישי התמקדנו בזכות הטיעון במשפט המינהלי ביזכות זו מקנה למי שעלולים . 143בפרק זה נתמקד בזכות להתנגד. לזכות להתנגד

זכות להביע )או מבקשה להקלה או שימוש חורג מהיתר בנייה( להיפגע מתוכניתהליך זה מהווה . עמדתם כלפיה בפני רשויות התיכנון ולהגיש התנגדות לתוכנית

. לשיתוף הציבור בתיכנון, על פי החוק, עבור הציבור בישראל דרך עיקרית

חיזוק בפסיקה של בית , בשנים האחרונות מקבל עקרון שיתוף הציבור בתיכנוןמקבלים , השקיפות בהליכי התכנוןביחד עם עקרון , עקרון זה. 144המשפט העליון

אשר לאורם יש לפרש את דיני , 145"עקרונות תשתית"חשיבות ומעמד של ראש ' אדם טבע ודין נ ץ"בבג 2004בפסיקה שניתנה בשנת , בנוסף. 146התיכנון

נפתח פתח העשוי להביא לידי הפיכת הזכות להתנגד לחלק 147ממשלת ישראל . מהזכות החוקתית לכבוד האדם

מצמצם , מאז אמצע שנות השמונים. מתרחשת מגמה הפוכה, לעומת זאת, בחקיקהמגמה . בהדרגה המחוקק הישראלי את הליכי שיתוף הציבור בחוק התכנון והבנייה

זו באה לידי ביטוי לראשונה באמצעות הדרישה ממגיש התנגדות לצרף להתנגדות יותר לחוק בשנת תיקון מאוחר). 1986לחוק משנת 23תיקון (תצהיר של עורך דין

מאפשר לוועדת התיכנון לחייב את מגישי ההתנגדות לשלם ליזם ) 43תיקון ( 1995כאשר לטענתם מניעי הגשת , התוכנית את הוצאות ההליך במוסדות התכנון

מטרת התיקון הזה הינה הרתעת הציבור מהגשת . ההתנגדות לוקים בחוסר תום לב .התנגדויות קנטרניות וטורדניות

.והבניה התיכנון לחוק 100 סעיף 143 אינו בתיכנון הציבור ששיתוף אבחנה על רומזת ובכך "הציבור שיתוף" בביטוי משתמשת הפסיקה 144

.נפרד למאמר ראוי זה נושא אולם – הכללי המנהלי במשפט הטיעון בזכות מתמצה )2001( 808) 3( 2001על -תק, שר הפנים' אדם טבע ודין נ 288/00ץ "בג 145' אדם טבע ודין נ 10112/02מ "בעע: גישה זו באה לידי ביטוי בכמה פסקי דין של בית המשפט העליון 146

הוגשה עתירה כנגד תוכנית לבנייה ) 2003( 817) 2(ד נח "פ, המחוזית לתיכנון ובניה מחוז ירושלים הוועדהתוכנית מפורטת בדיון עלתה השאלה אם נדרשת הכנתם של . של נתיב שלישי במסלול העולה לירושלים

קבע כי מקום שלשון , השופט חשין' מפיו של כב, בית המשפט העליון. תסקיר השפעה על הסביבהויש לנקוט פרשנות הנותנת ביטוי , ולה להתפרש לשתי פניםהתוכנית העומדת על הכף עמומה ויכ

שתי הדוקטרינות , אמר השופט חשין, במקרה זה. לדוקטרינות שיתוף הציבור ושקיפות הליך התיכנוןהתוכנית . מביאות לידי פרשנות המחייבת הכנתם של תוכנית מפורטת ותסקיר השפעה על הסביבה

. הליכי התיכנון ולשמירה על זכות הציבור להתנגד לתוכנית המפורטת ופרסומה נותנים ביטוי לשקיפות, הוגשה עתירה שעסקה בשאלה אם תוכנית מיתאר ארצית, שם, שר הפנים' אדם טבע ודין נ 288/00צ "בבגשאז לציבור אין זכות להתנגד או שמא ביצועה מחייב הכנת תוכניות , ניתנת לביצוע מידי, 22א "תמ

השופט חשין הציג את עקרונות ' בית המשפט בפסק דינו של כב. ת להתנגדהמקימות את הזכו, מפורטותהתשתית בדבר שיתוף הציבור ושקיפות וקבע כי מכוח עקרונות אלו אין לתת פרשנות המאפשרת ביצוע

. בלא שיתוף אלא יש לחייב הכנתן של תוכניות מפורטות המאפשרות הגשת התנגדויות 22א "מידי של תמ .הדין לפסק 20 בסעיף ברק השופט' כב של דבריו ראו ).2004( 503) 3(ד נח "פ ,4128/02צ "בג 147

88

שמקדמת ממשלת , קיים גם בהצעת החוק החדשה, נוסף של הזכות להתנגדצמצום הרפורמה מנסה ). להלן הצעת הרפורמה( 2010-2011148ישראל בשנים האחרונות

ההסדר . למצוא איזון חדש בין זכות הטיעון לבין הצורך ביעילות של הליכי התיכנוןנסוג בכיוון אותו מציעה הרפורמה צועד מספר צעדים קדימה אך בד בבד גם

.כפי שנסביר בהמשך הפרק, הצרתה של זכות הטיעון

, מטרת הפרק הנוכחי היא לסקור את הזכות להתנגד בחוק התכנון והבנייהואת השינויים שעשויים לחול בזכות , )להלן חוק התכנון והבנייה( 1965 –ה "התשכ

: ם הבאיםבחרנו להתמקד בששת הנושאי. ובאים לידי ביטוי בהצעת הרפורמה, זוזכויות הנלוות לזכות ; התנאים המקדמיים בחוק לזכות ההתנגדות; הזכות להתנגד

.הזכות ליזום תוכנית, ולבסוף; ערר; דיון והחלטה בהתנגדות; להתנגד

מאחר שבשלב זה עדיין ייתכנו , נציג את סעיפי החוק בהם אנו דנות, בסיום כל נושא .שינויים בנוסח הצעת החוק הסופית

להתנגד לתוכניות הזכות

?תוכניות אפשר להתנגד ובאיזה שלב בתהליך התיכנון לאילו

תוכניות , ניתן להתנגד לתוכניות מיתאר מחוזיות, על פי חוק התיכנון והבנייה. לא ניתן להתנגד לתוכנית מיתאר ארצית. מיתאר מקומיות ותוכניות מפורטות

לשמוע בעלי עניין , דעתהנוהגת המועצה הארצית על פי שיקול , בפועל, ואולםהצעת הרפורמה משפרת ומוסיפה את הזכות להתנגד גם לתוכניות מתאר . שונים

). להצעה) ב(260סעיף (ארציות

נקודת הזמן הראשונה בה קמה זכות הציבור להתנגד לתוכניות הינה לאחר הפקדת . )לחוק התיכנון והבנייה 85סעיף (התוכנית לעיון הציבור במוסדות התיכנון

שבו מתקבלות החלטות , ההפקדה מתבצעת לאחר סיומו של תהליך תיכנון ארוך . בשלב זה התוכנית כמעט מוכנה. רבות ומתגבשת תוכנית

ההצעה מאפשרת . הצעת הרפורמה אינה משפרת מצב זה ואפילו גורעת ממנו" פרי רולינג" חוות דעת מוקדמת ליזמים להגיש הצעה לתיכנון בכדי לקבל

על , כאשר מוגשת בקשה מסוג זה). להצעה 248סעיף (לפני הגשת התוכנית מהוועדההאם יש צורך לערוך , הוועדה לקיים בה דיון ולהחליט אם ניתן לקדם את התוכנית

הוועדה רשאית , כמו כן). להצעה 249סעיף (בה שינויים או שמא יש לגנוז אותה שינוי זה בחוק משקף . נותמקצועיות שות דעת להחליט כי לצורך הדיון ידרשו חוו

שהרי סביר ; וממסד את הפרקטיקה שנתגבשה ממילא במוסדות תיכנון רביםלצפות ממוסד הנותן שירות לציבור שיוכל להנחות את מגישי הבקשות מראש

. . ולשוחח איתם על סיכויי קבלת בקשתם

הצעת זאת משום שלפי , עלולה להתנגש עם זכות הציבור להתנגד, זכות זו של היזם, "פרי רולינג"כאשר מוגשת לוועדה תוכנית שעברה תהליך מקדים של , הרפורמה

סעיף (המוסד התכנוני מחוייב לקבל החלטה שתואמת את החלטתו בשלב המקדים

4.8.2010 - שפורסמה על ידי הממשלה ב, 2010 –ע "התש, הצעת חוק התיכנון והבנייה 148

89

, מצב זה מצמצם במידה רבה את היעילות שבהגשת התנגדויות). להצעה) ד(249אף מחוייבת לפעול בהתאם מכיוון שהוועדה כבר גיבשה עמדה לגבי התוכנית והיא

והוודאות שהליך זה " פרי רולינג"שלמרות חשיבותו הרבה של ה, מכאן. לעמדה זוהוא מצמצם בצורה משמעותית את אפקטיביות הזכות להתנגד , יכול לספק ליזמים

.ומתעלם במידה רבה מהציבור

ן הצעת הרפורמה מאפשרת לבעלי הקרקע להגיב לתוכנית כבר בדיו, יתירה מזאתהצעה זו נותנת משקל יתר ). להצעת הרפורמה 255סעיף (על הפקדת התוכנית

שינויים . תוך התעלמות מבעלי האינטרסים האחרים, לאינטרסים של בעלי הקרקע .אלו מצמצמים את היכולת של הציבור להשפיע על תוכנית

נוסף של התנגדויות עשוי להתקיים אם שונתה התוכנית עקב קבלה של " סיבוב"ההתנגדות ומוסדות התיכנון סברו כי קבלת , התנגדות שהוגשה בשלב הראשון

הפסיקה פירשה ). לחוק התיכנון והבנייה) ב(106סעיף (עלולה לפגוע באדם כלשהו שלא היה צפוי להיפגע לפי התוכנית המופקדת ולכן " נפגע חדש"כמכוון ל, סעיף זה

ייתכנו מקרים בהם נעשו שינויים בתוכנית , ואולם. 149לא התנגד לה מלכתחילה

" פגיעה חדשה"התנגדויות שגורמים ל או בעקבות קבלת 150ביוזמת מוסד התכנוןבית ). מאחר ואינם מחייבים הפקדה חדשה של התוכנית(ואינם מתפרסמים

811/04צ "בג). 2004( 673) 6(ד נח "פ, המועצה הארצית לתיכנון ובנייה' מילבלובסקי נ 10242/03צ "בג 149

). 2007( 4081, )2(2007על - תק' ואח, ע"הוולנת' צפרירה אריאלי נהוועדה 11061/04מ "עע: ראו. מוסד התיכנון רשאי לשנות תוכנית גם אם לא הוגשו התנגדויות 150

)2005( 4071) 2(2005על -תק, עיריית קריית אתא' המחוזית לתיכנון ובנייה מחוז חיפה נ

2010 -הרפורמה הצעת 1965 –והבנייה התיכנון חוק

) ב(106סעיף

, הייתה קבלת ההתנגדות עלולה..."לפגוע באדם שאף , לדעת מוסד התיכנוןלא , התנגדות לתכנית הוא רשאי להגיש

יכריע המוסד בהתנגדות לפני שייתן ."לאותו אדם הזדמנות להשמיע טענותיו

)1)(ה( 277סעיף

ראה מוסד התכנון ששינויים שיש "להכניס בתכנית עלולים לגרום פגיעה שונה מזו שהייתה נגרמת עקב אישורה

-בחוק זה(של התכנית כפי שהופקדה יאפשר למי שעלול להיפגע , )פגיעה חדשה

להגיש התנגדותו , פגיעה חדשה כאמור; ימים 21ביחס לשינוי המוצע בתוך

תכנון לעניין זה לא יראו החלטת מוסדלאשר חלק מהתכנית שהופקדה או להפחית את השטח הכולל שמותר לבנייה כפי שנקבע בתכנית שהופקדה

". כהחלטה שיש בה פגיעה חדשה

90

יש לאפשר את זכות הטיעון לכל מי שעלול להיפגע , המשפט קובע כי במקרים אלה

.151גם אם הוא הגיש התנגדות בעבר, מהשינוי

, בדומה לפסיקה. גדגם בנושא זה מצמצמת הצעת הרפורמה את זכות הציבור להתנשנגרמה עקב שינויים שהוכנסו " פגיעה חדשה"גם הצעת הרפורמה מתייחסת ל

הזכות לסיבוב שני של התנגדויות לא , ואולם). להצעה) 1)(ה( 277סעיף (בתוכנית תקום כאשר הוחלט לאשר חלק מהתוכנית שהופקדה או במקרה של הפחתת אחוזי

שלעתים דווקא הפחתה של אחוזי , עובדהשמנסחי החוק התעלמו מה, מכאן. בנייההיא הפחתה של אחוזי בנייה , דומה לכך. הבנייה עשויה להוות עילה להתנגדות

במקרה מסוג זה עמותה למען , על פי הנוסח המוצע. בפרויקט של דיור בהישג יד . לא תוכל להגיש התנגדות, שמעוניינת במספר רב של יחידות דיור, דיור בהישג יד

מועד הגשת ההתנגדות הוא מועד מאוחר בתהליך , ק התכנון והבנייהפי חו-על, אמנם מאפשר לציבור להתייחס לתוכנית כמכלול כמעט מוגמר, שלב זה. התיכנון

אולם הוא אינו מאפשר לציבור להיות מעורב בתהליכי קבלת ההחלטות שבדרך זה אלא כפי שראינו הצעת הרפורמה אינה משפרת מצב . לגיבושה של התוכנית

, כפי שסקרנו בפרק השלישי". פרי רולינג"אפילו מחמירה אותו באותם מקרים של שכן הסיכויים שרשויות , יש לשאלת העיתוי משמעות רבה, העוסק בשיתוף הציבור

התיכנון יוכלו להתאים את התוכניות לתשומות מהציבור הם גדולים יותר בשלבים

.152המוקדמים של התיכנון

שת התנגדויותפרקי הזמן להג

תלויה בסוג התוכנית או , התשובה לשאלה זו? מהם פרקי הזמן להגשת ההתנגדויותביחס (, קובע כי באופן כללי, לחוק התכנון והבנייה 102סעיף . בסוג השינוי המבוקש

ניתן להגיש התנגדויות למוסד התיכנון בתוך , )לתוכניות מתאר ותוכניות מפורטות

למוסד . 153ה ההודעה על הפקדת התוכנית בעיתוןחודשיים מהיום שבו פורסמהתיכנון שיקול דעת להאריך את המועד להגשת ההתנגדויות לתקופה שלא תעלה על

. שלושה חודשים

תוכנית "נקבעו במקרה של הגשת התנגדויות ל, 154יום 30מועדי זמן קצרים יותר של

במקרה . 157"תשתית לאומית"ותוכנית ) 156למעט תוכנית דרך בשטח בנוי( 155"דרך

- תק, המועצה הארצית לתיכנון ובנייה' מ נ"פי להתיישבות חקלאית בעכפר שיתו, בצרה 702/05צ "בג 151 ).2007( 2641) 2(2007על

).Alterman, Harris, Hill, 1984 ;1986, מן'רצ'אלתרמן וצ, ורנסקי( 152

תקופה ההתנגדות להגשת לקבוע רשאי התיכנון שמוסד עוד קובע והבניה התיכנון לחוק 102 סעיף153 . חודשים שלושה על תעלה שלא, יותר ארוכה

".לאומית תשתית" ולתוכנית בנוי לא בשטח דרך לתוכנית 154 ארצית מיתאר בתכנית הכלולה לדרך תכנית: "כך" דרך תכנית" מגדיר והבניה התיכנון לחוק 1 סעיף 155

ארצית מיתאר מתכנית הנגזרת תכנית שהיא או, ברזל למסילות ארצית מיתאר בתכנית או לדרכים הנוגעת ולבניה לתיכנון המקומית שהועדה ראשי תחבורה עורק המהווה לדרך תכנית שהיא או, לדרכים התחבורה ששר או, זה חוק לענין דרך כתכנית אותה יראו כי החליטה, המחוזית הועדה בהסכמת, בדבר דרך כתכנית אותה יראו כי, בדבר הנוגעת המקומית הועדה ועם הפנים שר עם התייעצות לאחר, החליט "זה חוק יןילענ .והבניה התיכנון לחוק) ב)(9(ב 119 סעיף 156

91

החוק מקנה לרשויות התיכנון את שיקול , של בקשת הקלה או בקשה לשימוש חורג

מדובר בטווחי זמן שבין , בפועל. 158להגשת התנגדויות" מועד סביר"הדעת לקביעת .שבועיים לחודש ימים

מן . בחנו את פרקי הזמן בהם ניתן להגיש התנגדויות גם בהשוואה בינלאומיתהם סבירים ונדיבים יותר ) ימים 60(י הזמן במסלול הרגיל כי פרק, ההשוואה עולה

שלא (הדרישה בישראל להגיש תצהיר , עם זאת. מאלה הניתנים באנגליה והולנד . עלולה לגזול זמן רב) קיימת בהולנד או באנגלייה למשל

. הצעת הרפורמה איננה משנה את פרקי הזמן להגשת התנגדויות במסלול הרגילבמקום , ימים להגשת התנגדויות 60הצעת החוק נוקטת בניסוח בהיר יותר בציינה

". חודשיים" -הנוסח הקודם

. במסלול התשתיות הלאומיות) ימים 30(הרפורמה אינה משנה גם את פרקי הזמן ראו חוות הדעת של (גם הם כסבירים במבט השוואתי לוחות זמנים אלו התבררו

בשמשה 159רחל אלתרמן בעניין תשתיות לאומיות במבט בין לאומי השוואתי ). המצורפת בנספח 2010כיועצת של וועדת הפנים של הכנסת בנובמבר

ואולם מתברר כי הרפורמה מרחיבה את סוגי התשתיות שיש באפשרותן להיכנס אם כוונת מנסחי הרפורמה היא , בנוסף. לאומיותתחת ההגדרה של תשתיות

להרחיב גם את רמת התוכניות שייכנסו לקטגוריה המקוצרת ולכלול בהן תוכניות נראה יותר תושבים הפוגשים בתוכניות בעלות לוח זמנים , תשתית מקומיות

ימים הינו פרק זמן 30יש לחזור ולשאול האם פרק זמן של , לאור זאת. מקוצר .הגשת התנגדות לתוכניות תשתיתסביר ל

הצעת הרפורמה משמיטה את הסמכות של המוסד התכנוני להאריך את , זאת ועודבכך משווה . מחודשיים לשלושה חודשים, במסלול הרגיל, המועד להגשת התנגדויותולא נקבעו מנגנונים " מסלול התשתיות"ל" מסלול הרגיל"הצעת הרפורמה בין ה

. דויותלהארכת מועד הגשת התנג

בו אין בחוק מנגנון להארכת מועד הגשת ההתנגדויות יש למוסד , האם במצב זהאדם טבע שאלה זו קיבלה מענה ברור בעניין ? התיכנון סמכות להאריך את המועד

בית המשפט העליון קבע כי המועדים הקבועים . 160ראש ממשלת ישראל' ודין נם בגדר הנחייה בלבד ורצוי בחוק להגשת התנגדות לתוכנית תשתית לאומית הינ

המחייבת , שוועדות התיכנון יאריכו מועדים אלה כשמדובר בתוכנית משמעותיתניתן לומר שלמרות העדר הוראה מפורשת , במילים אחרות. זמן הערכות נוסף

פסק בית המשפט כי לרשויות התיכנון סמכות , המקנה סמכות להארכת מועד . להארכת המועד

נמל, תשתית מיתקני" :כך" לאומיות תשתיות" מגדיר והבניה התיכנון לחוק 1 סעיף). 8(ג76סעיף 157

, בפסולת וטיפול סילוק אתרי, מאגרים לרבות וביוב מים מיתקני, מים להתפלת מיתקן, מעגן, נמל, תעופה כל על, הכריזו הפנים ושר האוצר שר, הממשלה ראש אם והכל, דרך או ודלק גז אחסון מיתקן, כוח תחנתג 76קבועים בסעיף ) חלף התנגדות(פרקי הזמן להגשת השגה . "לאומית חשיבות בעל הוא כי, מהם אחד

יום להשגות באם החליטה הועדה לתשתיות להעביר תכנית תשתיות לעיון 30: לחוק התיכנון והבניה . והערות הועדות המחוזיות

.והבניה התיכנון לחוק) 1)(א( 149 סעיף 158 " מוסדות תיכנון של תשתיות לאומיות במבט בין לאומי השוואתי" 2010רחל אלתרמן 159 ).2004( 503) 3(ד נח"פ, 4128/02 ץ"בג 160

92

לא ניתן להתעלם ממגמת ההצמדות באופן עיקש ללוחות , למרות האמור לעילהוועדה בעניין . המאפיינת את הפסיקה בשנים האחרונות, הזמנים הקבועים בחוק

קובע בית המשפט כי דיון 161גאלב בדר' ירושלים נ המחוזית לתיכנון ובנייהזלזול בוטה "מהווה , ללא בקשה להארכת מועד, בהתנגדות שהוגשה באיחור

ללא בקשת , לדברי השופט קבלתה של התנגדות שלא במועד". ת הדיןבהוראו . לפלסתר 102הופכת את ההוראה הקבוע בסעיף , הארכה וללא הצדקה

2010, הצעת הרפורמה 1965, חוק התיכנון והבנייה

הגשת התנגדות

מסלול "ב "הרגיל

102סעיף

תנגדות לתוכנית תוגש ה"תוך חודשיים מהיום

הודעה על שפורסמה ואולם רשאי ; הפקדתה

מוסד התיכנון אשר הפקיד לקבוע להגשת , את התכנית

התנגדויות תקופה ארוכה שלא תעלה על שלושה , יותר

חודשיםת הן למקרה מסוים .."והן לסוג של תכנית

266סעיף

התנגדות תוגש למוסד התיכנון "ימים מהיום שבו 60המוסמך בתוך

של סמה הודעה על הפקדתה פורולגבי מי שיש לשלוח לו , תוכנית

הודעה על הפקדת התכנית לפי חוק לעניין ; ממועד קבלת ההודעה - זה

מועד פרסום ההודעה יהיה - סעיף זההמועד המאוחר שבין הפרסומים

באתר האינטרנט של מוסד , בעיתוןוהפרסום על גבי השלט , התכנון

אם נדרש פרסום על , האחרון שהוצב "גבי שלט

הגשת התנגדות

מסלול "ב "התשתיות

) 8(ג76סעיף

רשאי להגיש השגה על "...תכנית לתשתית

בתוך שלושים ....לאומית ..."ימים מיום הפרסום

)4)(א(285סעיף

התנגדות , 266על אף האמור בסעיף "לתכנית ארצית לתשתיות תוגש בתוך

162"ימים 30

עולות ארבע סיבות 163הפסיקהתוך מ. קיימות סיבות טובות להקפדה על מועדיםיצירת וודאות , הקפדה על מועדים, שמירה על עקרון השוויון: מרכזיות ואלו הן

ושמירה על יעילות עבודת , מניעה של עיכובים מיותרים בהליכי התיכנון, ויציבותכפי שפסק בית המשפט בעניין , בהחלט ייתכנו מצבים, עם זאת. תמינהליהרשות ה

). 2010( 1023, 2010על -תק 4374/08מ "עע 161יום 30האם יש להגישן תוך , נוסח הצעת הרפורמה איננו ברור בכל הנוגע לתשתיות ברמה המקומית 162

. ימים במסלול הרגיל של הגשת התנגדויות 60בדומה להסדר הנוגע לתשתיות הלאומיות או תוך מח -תק ,יההוועדה המחוזית לתיכנון ובני' גרינברג נ 1160/02) אביב-תל(מ "ובראן שם ועת'ראו עניין ג 1632003)1( ,3416 )2003.(

93

במיוחד לאור הצעת הרפורמה להעביר , ם יידרשו הארכות מועדבה, אדם טבע ודין . יותר תוכניות למסלול התשתיות

?למי קמה הזכות להתנגד

או בכל , לחוק התיכנון והבנייה קובע את זכותו של כל מעוניין בקרקע 100סעיף הסעיף נוקט . 164להגיש לה התנגדות, והרואה עצמו נפגע מתוכנית, פרט תכנוני אחר

מבחן זה מעמיד את הפגיעה במרכז " הרואה עצמו נפגע... כל מעונין בקרקע"לשון זהו נושא סקר . ומעניק למי שרואה עצמו נפגע את הזכות להגיש התנגדות .ההתנגדויות שביצענו בישראל ואותו נציג בהרחבה בפרקים הבאים

ך הוא מהווה נדב. מבחן הפגיעה ליווה את החקיקה והפסיקה במשך עשורים רביםניתן לומר כי הפרקטיקה הקדימה , בנושא זה. חשוב בעיצובה של זכות הטיעון בחוק

והפסיקה הקדימה את , את הפסיקה בהסרת המחסומים של מבחן הפגיעהפוסעת צעד משמעותי נוסף קדימה ומבקשת לבטל , הצעת הרפורמה. החקיקה

. יהיה רשאי להגיש התנגדות" כל אדם"לגמרי את מבחן הפגיעה כך ש

של החוק " קלאסית"הגישה ה? " כל המעוניין"כיצד פורש במהלך השנים המונח לבניין או לנכס , זיקה לקרקע, ושל בתי המשפט התמקדה בזיקה קניינית לתוכנית

הדיון בשאלת הזיקה עשוי לערב גם דיון בזיקה , בו בזמן). 2003, היימן(אחר ואולי , סוגיה דומה. דויותזיקה אשר בדקנו בסקר ההתנג, הגיאוגרפית לתוכנית

בקרקע קשורה לסוגיית מיהו " המעונין"שיש בה כדי לשפוך אור על , מקבילה" עניין בקרקע"כלומר מיהו בעל . א לחוק61הגורם שיכול ליזום תכנית על פי סעיף

בעיקר , כאן הפסיקה נטתה לצמצם את קשת המעונינים בקרקע? לצורך סעיף זהעם זאת הפסיקה לא . ה קניינית או חוזית לקרקעלאלה שביכולתם להציג זיק

ביקשה דווקא כי מי שבבעלותו כל הזכויות או רוב הזכויות בקרקע יגיש את . 165התכנית

, האם רק בעלי זיקה קניינית בתחום התוכנית רשאים להתנגד לה, בהקשר זה נשאל האם הזכות להתנגד קמה רק; או גם בעלי זיקה גיאוגרפית ועד לאיזה טווח

או שמא רשאים ; לתושבים הגרים בסמוך לתחום התוכנית או בשטח הגובל בו . להתנגד גם תושבים שגרים במרחק גדול יותר ורואים עצמם נפגעים

האם הפגיעה חייבת , בהקשר זה נשאל. הזיקה לתוכנית קשורה גם לנושא הפגיעההאחת , סיקהניתן לזהות בעניין זה שתי מגמות פרשניות בפ. להיות אישית וישירה

הזכות להתנגד לתוכנית , על פי הפרשנות המצמצמת. מצמצמת והשנייה מרחיבה

גישה זו היא ששלטה , בישראל. 166קמה רק למי שיש לו עניין אישי ישיר בתוכניתוקיבלה ביטוי מובהק , עד שנות השמונים, בתחום התיכנון, בפסיקת בתי המשפט

אלה כוללים ועדה מקומית או רשות מקומית , ממשיך ומפרט גופים הרשאים להגיש התנגדות 100סעיף 164

בנושא . משרדי ממשלה וגוף ציבורי או מקצועי שאושר על ידי שר הפנים, הנכללות בתוכנית או גובלות בה . ייםזה נרחיב בהמשך בדיון בנושא המתנגדים הציבור

. א"הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ת' מ נ"פי גלילות בע 1356/01) א"מנהלי ת(מ "ראו למשל בעת 165 )1973( 325) 2(כז ד"פ, ירושלים המקומית הוועדה' נ מ"בע הוטל היל פרנש 394/72 ץ"גב . 166

94

כותה של אגודת סטודנטים בפרשה זו נדונה שאלת ז. 167פרנש הילבפרשת באוניברסיטה העברית להגיש התנגדות כנגד בניית מלון הייאט הסמוך

קבע כי אמנם יש , באמצו את הפרשנות המצמצמת, בית המשפט. לאוניברסיטהיחד עם זאת בית המשפט אינו מכיר , נטייה להרחיב את בעלי זכות העמידה

סטודנטים הזכות להתנגד לא קמה לאגודת ה, משום כך". תביעה ציבורית"ב. לתוכנית שכן עניינה אינו שונה מהעניין שיש לכלל תושבי ירושלים בתיכנון העיר

ת כלשהי פוגעת מינהליוהסביר כי במקרים בהם החלטה , בית המשפט הוסיףיש לתקוף את ההחלטה , ואין עמה פגיעה ממשית, באינטרס ציבורי קולקטיבי

באמצעות , כלומר. ולא בערוץ המשפטי בערוצים הפוליטיים או הציבוריים . הדמוקרטיה הייצוגית ולא באמצעות ההשתתפות הישירה

משמעותה הענקת הזכות לצדדים אשר הפגיעה , פרשנות רחבה יותר למבחן הפגיעהפרשנות זו הולכת ותופסת את מקומה . בהם פחות ישירה או אינה ישירה כלל

כות העמידה של עותרים ובמידה בהלכות הפסוקות של בתי המשפט בנוגע לזגישה זו קיבלה ביטוי . מסוימת גם בנוגע להענקת זכות הטיעון בתחום התיכנון

בפרשה זו פסק בית . 168הוועדה המקומית לתיכנון ובניה' ועד אמנים נבפרשת אשר ייצג שמונה , חוכרים ביפו העתיקה-ועד אמנים, המשפט העליון כי לעותריםנתונה הזכות לטעון נגד תוכנית של העירייה לבנות שני , תושבים ושני מוסדות דת

מפסיקה זו עולה גישה . סמוך למקום מגוריהם, פרויקטים של מגורים ביפו העתיקהואשר , הנוטה להכיר בזכותם של בעלי נכסים המצויים בסמוך למקום התוכנית"

ם שונים בין מטרדי, בין פגיעה בנוף –התוכנית המוצעת עלולה לגרום פגיעה בהם

זה , במקרה. 169"ובין פגיעות אחרות ביכולת להפיק הנאה מרכושם, של רעש ולכלוךכמו במקרה של תושבים הגרים , קמה הזכות להתנגד גם לפי המבחן הגיאוגרפי

. 170או תושבים הגרים במרחק של כמה מאות מטרים מהתוכנית, סמוך לתוכנית

דחה בית המשפט 171כנון ובנייההוועדה המחוזית לתי' גולן נבעניין , לעומת זאתאשר ביקש להתנגד לתוכנית לסגירת מרפסות במסעדות , עתירה של תושב חיפה

בית המשפט נימק את הדחייה . בעיר טבריה, ובתי קפה הממוקמים על שפת הכנרתאינה מקימה לו את , עובדת היות העותר אזרח המדינה ותושב חיפה. בהעדר זיקה

, המבקשת להתיר לכל אדם את הזכות להתנגד, מההצעת הרפור. הזכות להתנגד . תייתר דיונים מסוג זה

המתנגדים הציבוריים

הגבלת הזכות להתנגד העלתה לדיון גם את מעמדם של המתנגדים הציבוריים במהלך השנים התעצמה מאד החברה האזרחית בישראל והוקמו . להגיש התנגדות

.שם 167 )1998( 362) 2(נב ד"פ ,2962/97 א"ע 168 .17פסקה ,10' בעמ ,שם 169) 1979( 409) 3(ד לג"פ ,ירושלים לתיכנון ובניה המקומית הועדה' נ וארון 603/77 א"ע גם ראו זה לעניין 170

.התיכנון והבניה לחוק 197 בסעיף דיון לצורך, במקרקעין פגיעה מהי השאלה נדונה שבו 171).2008) (3(2008מח -תק, 82/08) נצרת(מ "עת 171

95

: בנוגע לנושאים שונים כמועמותות רבות המבקשות להשתתף בשיח הציבורי

. 174או נושאי תחבורה 173נושאים חברתיים, 172איכות סביבה

חוק התיכנון והבנייה מתייחס באופן ישיר לזכותם של מספר מתנגדים ציבוריים התיכנון והבניה , מדובר בעמותות שעליהם הכריז שר הפנים בצו. להגיש התנגדות

. 1974-ד"תשל, )שת התנגדות לתכניתקביעת גופים ציבוריים ומקצועיים לעניין הג(

: שאותם ניתן לחלק לארבע קבוצות, 175גופים 20 –כוללת רשימה זו כ 2004משנת כגון הסוכנות היהודית והקרן הקיימת , קבוצה ראשונה כוללת גופים מוסדיים

רשות "קבוצה שנייה מורכבת מגופים האמונים על הסביבה ובהם ; לישראלקבוצה שלישית ; "אדם טבע ודין"ו" הגנת הטבעהחברה ל", "שמורות הטבע

אגודת , כמו אגודת האדריכלים, מורכבת מגופים מקצועיים העוסקים בתיכנוןהקבוצה ; הארכיטקטים העצמאית בישראל והמרכז הערבי לתיכנון אלטרנטיבי

התאחדות הקבלנים : הרביעית מורכבת מגופים בעלי אוריינטציה יזמית כמו . והתאחדות התעשיינים

אך , )עשרה אירגונים- מעשרה לתשע(במהלך השנים הרשימה התרחבה מעט , אמנםהיא עדיין איננה מייצגת באופן הולם את מגוון האינטרסים הקיימים בקרב הציבור

גם הדרך להוספת עמותה . לא מבחינה כמותית ולא מבחינה מהותית, בישראליוצרים קשיים , מותהוהצורך באישור שר הפנים ביחס לכל עמותה וע, לרשימה

. זו" יוקרתית"ומחסומים בפני כניסתן של עמותות נוספות לרשימה

עיון ברשימת האירגונים המלאה מלמד כי הרשימה כוללת בעיקר , מבחינה מהותיתהימצאותם של גופים האמונים על . אירגונים העוסקים בנושאי תיכנון וסביבה

מן הראוי לכלול ברשימה . ה מספיקהאך בוודאי איננ, שמירת הסביבה היא הכרחיתכמו לדוגמה , אירגונים נוספים המייצגים קשת רחבה יותר של אינטרסים

עולה הצורך בקביעת אמות מידה להכללת גוף , כמו כן. אינטרסים חברתייםיש להפוך את , בנוסף. באופן שיאפשר גם את שיתופם של גופים חלשים, ברשימה

. ההליך לשקוף ונהיר לציבור

הנתון( סביבה בנושאי שעסקו ומקומיות ארציות עמותות 300-פעלו בישראל למעלה מ 2004בשנת 172

). 94, 2004 ,שליט דה. א של מספרו לקוח ".המזרחית הדמוקרטית הקשת" עמותת לדוגמה 173 ". ומחר היום תחבורה" עמותת לדוגמה 174 ומקצועיים ציבוריים גופים קביעת( והבניה התיכנון צו. לא הוספו גופים נוספים 2011ועד 2004משנת 175

המחלקה: התנגדות להגיש רשאים יהיו הבאים הגופים כי קובע) לתכנית התנגדות הגשת לעניין לאומיים גנים מועצת, לישראל קיימת קרן של הפיתוח מינהל, לישראל היהודית הסוכנות של להתיישבות ישראל לארץ המועצה, הטבע להגנת החברה, טבע לשמורות הרשות, לאומיים לגנים הרשות, טבע ושמורות

האדריכלים אגודת, בישראל אויר וזיהום רעש למניעת הציבורית המועצה, הנוף אדריכלי אגודת, יפה האגודה, נרים והארכיטקטים בישראל'אגודת האינג, בישראל העצמאית הארכיטקטים אגודת, בישראל

התעשיינים התאחדות, הקבלנים התאחדות, קדישא אתרא ,ודין טבע אדם, הישראלית הגיאוגרפית .בישראל והסביבה הבניה, התיכנון לקידום והעמותה אלטרנטיבי לתיכנון הערבי המרכז, בישראל

96

המוצעת הרפורמה והבנייה התיכנון חוק

100סעיף

בבנין או בכל פרט , כל מעוניין בקרקע"תכנוני אחר הרואה את עצמו נפגע על ידי תכנית מיתאר מחוזית או מקומית או

רשאי להגיש , תוכנית מפורטת שהופקדווכן רשאים להגיש , התנגדות להן -התנגדות להן

וועדה או מהנדס , ועדה מקומית )1(שמרחב התיכנון שלה , מקומית

כלול בתחום התכנית או גובל ;אותו

לרבות ועד מקומי , רשות מקומית )2(לפקודת המועצות 3כאמור בסעיף שאזור שיפוטה כלול , המקומיות

;בתחום התכנית או גובל אותו

גוף ציבורי או מקצועי שאושר לכך )3(בדרך כלל על ידי שר הפנים בצו

עניין ציבורי ברשומות ושיש לו ;בתכנית

כל משרד ממשרדי הממשלה )4(

לתכנית שבסמכות -מתכנן המחוז )5(הוועדה המקומית כאמור בסעיף

א61

265סעיף

כל אדם רשאי להגיש התנגדות ) א"( .לתוכנית שהופקדה

, )א(מבלי לגרוע מהוראות סעיף קטן ) ב( –רשאים להגיש התנגדות לתוכנית

;רשות מקומית )1(

;ועד מקומי )2(

;מקומיתועדה )3(

, מהנדס הוועדה המקומית )4(לתוכנית שמוסד התיכנון

שהפקיד אותה אינו הוועדה ;המקומית

;ראש הרשות המקומית )5(

רשות שהוקמה , משרד ממשלתי )6( ;על פי חוק או חברה ממשלתית

לתכנית שמוסד , מתכנן מחוז )7(התיכנון שהפקיד אותה אינו

;הוועדה המחוזית

, משקיף בוועדה המקומית )8(קדה על ידי לתוכנית שהופ

הוועדה שבה הוא משקיף

, האם רשימת האירגונים היא רשימה סגורה, במהלך השנים חזרה ועלתה השאלהאו שמא יש לוועדות , במובן שרק הגופים הנכללים בה זכאים להגיש התנגדות

התיכנון שיקול דעת לאפשר הגשת התנגדות גם לגופים אחרים אשר אינם נכללים ניתן , עם זאת, התשובה לשאלה לא הוכרעה. אך רצויים על פי רוח החוק, בצו

היה נוצר לחץ חזק מאוד על שר הפנים , להניח כי אם מדובר היה ברשימה סגורהוהרי לא סביר מצב שבו שר הפנים ייתן –להוסיף גופים רבים נוספים לרשימה

הפסיקה בהקשר זה מצביעה . למאות רבות של עמותות מעמד חוקי להגיש התנגדות מחוז, הוועדה המחוזית לתיכנון ובניה' נמ "הריאל בעץ "בבג. על מגמות שונות

97

נפסק כי יש זכות ההתנגדות רק לאירגונים המצויים , משנות השבעים 176ירושלים . ברשימה

, פסק דין שניתן בשנות התשעים בבית המשפט במחוזי בחיפה, לעומת זאת 177הוועדה המחוזית מחוז הצפון' אגודה ישראלית לשמירת הסביבה נ, הסביבה

. 178יברלית יותרמבטא גישה ל

שאחת ממטרותיה היא , בפרשה זו נבחנה שאלת זכות העמידה של עמותת תושבים, העמותה. הגברת המודעות הציבורית והפוליטית לנושאי סביבה וזיהום אוויר

. מכון לטיפול בשפכים של כל אזור כרמיאל, התנגדה לתוכנית להקים באתר שעבה כי לעמותה אין זכות עמידה שכן טענ, אחת המשיבות בעתירה, מועצת כרמיאל

הרשאי על פי החוק להגיש " מקצועי"או " גוף ציבורי"היא איננה מוגדרת בחוק כ בית המשפט קבע כי העמותה זכאית להגיש התנגדות מכוח מבחן הפגיעה . התנגדותמכיוון , "הרואה עצמו נפגע...כל המעוניין"ויש לראות בה ) 100סעיף (הכללי

, במקרה זה. ים סמוך לאזור שעב ורואים עצמם נפגעים מהתוכניתשחבריה מתגוררפסק הדין מרחיב את זכותם של עותרים ציבוריים להגיש התנגדות גם לפי מבחן

זכאים להגיש , שאינם נכללים עם הרשימה המפורטת, שגם גופים, מכאן. הפגיעה . 100התנגדות לפי מבחן הפגיעה שבסעיף

ופסיקת בית המשפט המחוזי בעניין ועד האמניםעניין פסיקת בית המשפט העליון באינן מחייבות , פסיקות אלה. מרחיבות את מניין הזכאים להתנגד לתוכנית הסביבה

ומרחיבות את הזכות , כפי שהיה נהוג במשפט המינהלי הכללי, פגיעה ישירה ואישית . להתנגד גם לבעלי זיקה גיאוגראפית רחוקה יותר

" כל אדם"צעת מתקדמת לכיוון הפרוגרסיבי וקובעת כי הרפורמה המו, כאמורבכך למעשה נותנת הרפורמה ביטוי לפרקטיקה הנהוגה . רשאי להגיש התנגדות

. אותה נציג בפרק התשיעי, בוועדות התיכנון

)הפגיעה(רוחב הגדרת האינטרסים

. נוגעת למהות הפגיעה שבגינה תקום הזכות להתנגד, סוגיה נוספת

ץ "לבג") המועצה"להלן (בפרשה זו עתרה המועצה לארץ ישראל יפה ). 1973( 737)1(ד ל"פ, 524/75ץ "בג 176

ת המשפט דן בזכות העמידה של בי. כנגד תוכנית לבניית בתי מגורים גבוהים בכיכר דניה בירושליםהמועצה אשר לא הגישה התנגדות לתוכנית בשל כך שבמועד שבו היה אפשר להגיש התנגדות טרם אושר

בית המשפט קבע כי לאדם לא תקום זכות עמידה רק בשל . לחוק התיכנון והבניה) 3(100מעמדה לפי סעיף אלא . ה של המועצה לארץ ישראל יפהכך שאין לו זכות להתנגד והוא לא מגיש התנגדות כמו במקר

עם תום המועד להגיש התנגדות ועל כן ) 3( 100שבמקרה יוצא דופן זה אושר מעמדה של המועצה לפי סעיף היא שרק גופים שאושרו לפי , 1975משמעות פסיקה זו משנת . אין סיבה שלא להקנות לה זכות עמידה

.החוק רשאים להגיש התנגדות .201 א מ"פד ,30010/97) 'חי( מ"עת 177 העותרים של למעמדם הגישה. ציבוריים לעותרים הנוגע בכל הכללי הדין לגישת מתאימה זו גישה 178

. המשפט בתי פסיקת את כיום המאפיינת ליברלית לגישה צרה מגישה הזמן במרוצת השתנתה הציבוריים ציבורי אופי בעלי נושאים הפרק על כאשר הציבוריים העותרים של העמידה בזכות הכרה היא המשמעות לבדיקת החקירה ועדת ר"יו' נ גלברט 2148/94 ץ"בג ראו. החוק לשלטון חשיבות להם יש אשר מובהק

מח-תק, המחוזית הועדה' נ ודין טבע אדם 524/96) חיפה( פ"וה ;578 מח ד"פ ,בחברון הטבח אירועי

)98)(1 (498 )1998( .

98

ואין צורך להוכיח , מספיק להוכיח פגיעה באינטרס, זכות להתנגדלשם רכישת הנתמקד , משום כך. פגיעה בזכות חוקית הדורשת רמה גבוהה יותר של הוכחה

, ככל שהאינטרסים. המוכרים בחוק ובפסיקה, בבחינת האינטרסים המרכזייםן להניח נית, יהיו רחבים ומגוונים יותר, שיוגדרו על ידי החוק והפסיקה הישראליים . כי ניתן ביטוי רחב יותר לקולות הציבור

הגובל , כנגד בנייה של בניין חדש, של אדם פרטי(הבחנו בין אינטרסים פרטיים כגון אינטרסים של שמירה על שלטון , ובין אינטרסים ציבוריים) בקרקע שבבעלותו

הבחנה זו בין אינטרסים פרטיים לציבוריים איננה . החוק או שמירה על הסביבה . בין האינטרס הפרטי לציבורי הבחנה דיכוטומית וקיימים מקרים רבים של חפיפה

אינטרס זה שזור . האינטרס הפרטי הוותיק והמוכר ביותר הוא האינטרס הקנייני. יחד עם שאלת הזכאות להגיש התנגדות 100בסעיף ) 1965(בחוק התיכנון והבנייה

" כל המעוניין"כפי שהראנו בדיון הקודם חוק התיכנון והבנייה משתמש במינוח ברפורמה המוצעת 100שינוי ניסוחו של סעיף . קה הקנייניתהנוגע לשאלת הזיאך ספק אם תהיה לכך השפעה בדיון אודות רוחב הגדרת . תשמיט מינוח זה

.האינטרסים

הקובע , כבוד האדם וחירותו: משחוקק חוק יסוד" עלה מדרגה"האינטרס הקנייני

יני מהווה אפוא פגיעה באינטרס קני. 179"אין פוגעים בקניינו של אדם"כי 3בסעיף הקניית זכות להגיש התנגדות בשל פגיעה . כיום גם פגיעה בזכות יסוד חוקתית

של המחוקק ובתי המשפט " קלאסית"באינטרס קנייני מתיישבת עם הגישה ה, שהעניקו וממשיכים להעניק מעמד להגיש התנגדויות במקרים של פגיעות בקניין

. 180בבניין או בכל נכס אחר, בקרקע

בעלי הקרקע , על פי ההצעה. קבל עדיפות גם בהצעת הרפורמהמהקנייני האינטרסיוכלו להציג את האינטרסים הקנייניים שלהם בדיון פומבי בהפקדת התוכנית

בעוד שיתר בעלי האינטרסים יוכלו , )להצעת הרפורמה 255סעיף (הנערך בוועדה .לאחר הפקדת התוכניתבלבד ורק ) לוועדהחיצוני (להציג את טיעוניהם בפני חוקר

הפסיקה הכירה באינטרס זה . אינטרס פרטי פחות מוכר הוא האינטרס הכלכלי

עתרה 181מ"פז חברת נפט בע' מקס ראובן נבפרשת . בהקשר של הזכות להתנגדחברת הדלק פז כנגד תוכנית להקמתה של תחנת דלק מתחרה ליד תחנת הדלק שלה

כות להגיש התנגדות המבוססת על בדיון עלתה השאלה אם לחברת פז ז. באילתכי יש להכיר באינטרס הכלכלי , בית המשפט פסק. חשש מפגיעה כלכלית בלבד

בדומה להכרה שיש , כאינטרס שמקים את הזכות להתנגד בנושאי תיכנון ובנייה

. 182לאינטרס הכלכלי בהלכות של המשפט המינהלי הכללי בדבר זכות עמידה

בזכויות העשויות לפגוע התיכנון רשויות של לפעולות הנוגעים רבים בתחומים השלכות זו להוראה 179

-תק ,הר מרדכי' נ נתניה ובניה לתיכנון המקומית הועדה 214/02) יפו-א"ת( נ"עמ ראו .הפרט של הקניין

)2004( 6593' בעמ ,6586) 1(2004 מח .67' בעמ) 2003( הימן של מאמרו ראו 180 ).2003( 778) 4(2003 על-תק ,8193/02 מ"עע 181השופטת בייניש כשפסקה שאמנם אין למנוע מנפגעים העלולים ' ראוי לשים לב להסתייגות שהעלתה כב 182

אך יש לשים לב לכך שעל אף הקרבה בין סוגיית זכות העמידה בבית המשפט , להיפגע את הזכות להתנגד . סוגיות אלה אינן זהות, לבין זכות ההתנגדות

99

ניתן לשער כי . נטרסים ציבוריים מובהקיםקיימים גם אי, כפי שכבר הזכרנוהאינטרס הציבורי המוכר ביותר בתחום התיכנון הוא האינטרס של שמירת

ואותו , אינטרס זה תופס מקום מכובד על סדר היום האזרחי החוץ ממסדי. הסביבה" אדם טבע ודין: "כמו(מייצגים עשרות רבות של גופים ועמותות וולונטריים

עמותות . אשר אימצו את תפקיד השמירה על הסביבה, ")טבעהחברה להגנת ה"ובאמצעות הגשת , בין השאר, אלה מנהלות מאבקים נגד יוזמות פיתוח שונות

. התנגדויות ועתירות לבתי המשפט

? האם האינטרס של שמירה על הסביבה מקים את הזכות של הציבור הרחב להתנגדהועדה המקומית לתיכנון ובניה ' נאדם טבע ודין סוגייה זו עלתה לדיון בעניין

, הגישו אדם טבע ודין ועמותה מקומית להגנה על הסביבה, במקרה זה. 183נהרייה. על חוף הים של העיר נהרייה" מלונית"עתירה כנגד תוכנית לבנייה של פרויקט

בדיון עלתה שאלת זכות העמידה של חברי העמותה המקומית אשר חבריה הם חברי העמותה אוחזים , קבע כי כתושבי העיר נהרייה בית המשפט. תושבי העיר

בהיותו משאב לאומי , באינטרס לגיטימי לגבי חוף הים ותוכניות הפיתוח שלו

.184גם אם אינם גרים ליד חוף הים, וציבורי

הלך והתרחב במהלך , כמו הגדרת בעלי הזכות להתנגד, טווח האינטרסים המוכריםנוגע , המישור הראשון. בשני מישורים ההרחבה מקבלת ביטוי בפסיקה. השנים

, המישור השני. כגון האינטרס הכלכלי, להרחבה של מגוון האינטרסים המוכריםבשנים האחרונות נשמעות יותר ויותר טענות בעלות אופי . נוגע לסוג הטענות

של הרחבת , מגמה זו. בצד הטענות האישיות הנוגעות לקניין פרטי, ציבוריעם השאיפה של תיאוריות התיכנון המַתקשרות להרחיב האינטרסים מתיישבת

.ככל האפשר את קשת הנושאים שיעלו לדיון

תנאים מקדמיים

המחוקק , בעוד שבתי המשפט הרחיבו בהדרגה את הזכות להתנגד, לאורך השניםתיקון , כפי שכבר ציינו. צמצם זכות זו באמצעות קביעה של תנאים מקדמיים שונים

ד לכל "והבניה הוסיף את הדרישה לצרף תצהיר חתום על ידי עו לחוק התיכנון 23החמיר עוד יותר את התנאים ומאפשר לועדת התיכנון להטיל , 43תיקון . התנגדות

זאת במטרה להרתיע מפני הגשת , על מגיש התוכנית את הוצאות ההליך של היזםדרישות הצעת הרפורמה אינה מבטלת, לצערנו. התנגדויות קטנוניות וטורדניות

נתייחס לדרישות אלה . המקשות על הציבור להגיש התנגדויות, מיותרות אלו .בהמשך

530) 1( 99 מח-תק ,נהריה ובניה לתיכנון המקומית הועדה' נ ודין טבע אדם 97/30012) חיפה( פ"בה 183)1999.(

, על כן ניתן להניח184 בתי המשפט נוטה לרוב לכרוך את הדיון בזכות להתנגד עם הדיון בזכות העמידהכוחם יפה גם לעניין הזכות להגיש , שדברים אלו שנאמרו לעניין זכות העמידה של עותרים בבית המשפט

השופטת ביניש מההשוואה בין זכות העמידה לזכות ' יש לציין את הסתייגותה של כב, עם זאת. התנגדותלדבריה של ).2003( 778) 4(2003על -תק ,מ"מקס ראובן נגד פז חברת נפט בע 8193/02מ "עעהטיעון בעניין יש לתת את הדעת כי אין בהכרח , בכל הנוגע לפרשנות ההגדרה של בעלי זכות הטיעון, השופטת ביניש

. על אף הקרבה הרבה בין הסוגיות, זהות בין זכות העמידה לזכות הטיעון

100

דרישת הכתב

. 185מחייב הגשת התנגדות בכתב, 1986משנת , לחוק התיכנון והבנייה 23תיקון

. קובעות את כללי הגשת ההתנגדות בכתב, 1989186תקנות התיכנון והבניה משנת

מותירה את הדרישה להגיש התנגדות בכתב ) להצעה 267סעיף (הצעת הרפורמה , פרטים אלה. ומפרטת בגוף החוק את הפרטים שעל המתנגדים לכלול בהתנגדות

התייחסות מפורטת בחוק לאופן הגשת . מופיעים כיום באופן חלקי בתקנותפטנים או עשויה לסייע בהגשת ההתנגדות עבור מי שאינם מש, ההתנגדות בכתב

. מתכננים

הצעת , לדוגמה, כך. לא כל התוספות שמציעה הרפורמה משביעות רצון, אבל הרפורמה מבקשת מכל מתנגד להתייחס לכל אחד מהשינויים שהוא מבקש להכניס

השגה לחלק גדול -שאינו בר, מיקצועי- עלולה לחייב ידע תכנוני, דרישה זו. לתוכנית . מהציבור

מו גם הרפורמה המוצעת קובעים כי לא תישמע כל טענה בדיון התקנות כ, זאת ועודאלא שלהבדיל מהתקנות המקנות לוועדת . שלא לעניין הנימוקים שפורטו בהתנגדות

הצעת 187ההתנגדויות שיקול הדעת לשמוע גם טיעונים שלא הועלו על הכתבעת הרפורמה אינה דנה כלל באפשרות של מוסד התיכנון או החוקר להפעיל שיקול ד

האפשרות היחידה בה דנה הרפורמה היא . ולשמוע טענות שלא הועלו על הכתבבמצב כזה ניתן לתקן . כאשר מתגלות עובדות חדשות שלא היו בידיעתו של המתנגד

. את כתב ההתנגדות

, ללא מתן שיקול דעת למוסד השומע, הגבלת הטיעונים רק לאלו המועלים על הכתבמגבלה זו מחייבת את המתנגדים . ת ביותר לציבורמהווים מגבלת נגישות משמעותי

לנסח את טיעוני ההתנגדות בבהירות ובאופן שישקף בצורה הנאמנה ביותר את מגבלה זו עלולה להוביל לשימוש רב יותר בשירותיהם של עורכי , בנוסף. טיעוניהם

על מנת שיסייעו בניסוח משפטי מפולפל ומתוחכם של ההתנגדויות וכדי שלא , דיןיתפחו כתבי , שבעקבות המגבלה המוצעת, ניתן לשער, כמו כן. חסרו טיעוניםי

שבפועל ייתכן שהשמטת האפשרות של הפעלת , כך. ההתנגדויות ויהפכו לעבים יותרחוסר –דהיינו , שיקול דעת תוביל לתוצאה ההפוכה מזו שמכוונת אליה הרפורמה

. יעילות

.והבניה התיכנון לחוק א103 סעיף 185

- ט"התשמ, )סמכויות חוקר וסדרי עבודתו, סדרי נוהל בהתנגדויות לתכנית(תקנות התיכנון והבניה 186גם את עניינם , המתנגדים צריכים לפרט בכתב ההתנגדות מלבד נימוקי ההתנגדות, לפי כללים אלו. 1989

ינו עומד של המתנגדים ואת הפגיעה הצפויה להם מהתוכנית וכן לציין את מענם אם כתב ההתנגדות אהתקנות קובעות כי לרשויות התיכנון סמכות למחוק את ההתנגדות על הסף או לבקש , בדרישות הצורניות

. שתתוקן

.14 תקנה, שם 187

101

2010, הרפורמה הצעת 1965, והבנייה התיכנון חוק

) א(א 103סעיף

התנגדות לתוכנית לא תתקבל ולא "אלא אם כן הוגשה בכתב תידון

בפירוט הנמקות ובליווי תצהיר המאמת את העובדות שעליהן היא

" מסתמכת

לתקנות התיכנון והבנייה 3תקנה , סדרי נוהל בהתנגדויות לתכנית(

, )סמכויות חוקר וסדרי עבודתו 1989 - ט"התשמ

כתב ההתנגדות כאמור בסעיף א לחוק ייערך בארבעה 103

ובנוסף לנימוקי , עותקים ההתנגדות יפרט

, את ענינו של המתנגד בקרקע) 1(

בבנין או כפרט תכנוני אחר והאופן בו , שהתכנית נוגעת בהם

; פוגעת התכנית בענין זה -לחוק 101ובהתנגדות לפי סעיף

; את השפעת התכנית על הטיסהואם היה , ת מענו של המתנגדא) 2(

המען -מענו מחוץ לישראל . למסירת מסמכים בישראל

267סעיף

תכלול , התנגדות לתכנית תוגש בכתב" )א(את הפרטים שקבע השר בתקנות ותפרט את זיקתו של המתנגד לשטח

.שעליו חלה התוכנית

ההתנגדות תפרט את עיקרי הוראות )ב(, התכנית שלגביהן מוגשת ההתנגדות

לדעת , הנימוקים המצדיקים ואתמתנגד שטוען ; את קבלתה, המתנגד

, שנפגע מהתכנית יפרט את הפגיעהוהיקפה ויצרף תצהיר לתמיכה טיבה; ת שעליהן מתבססות טענותיוודבעוב

טען מתנגד שיש להכניס שינויים יפרט , בתכנית או במסמך ממסמכיה

." שינויים אלה

..... )ג(

א התגלו למתנגד עובדות חדשות של )ד(היו בידיעתו במועד הגשת ההתנגדות רשאי הוא להגיש השלמה או תיקון

המתייחסים לאותן , לכתב ההתנגדותובלבד שהתיקון כאמור יוגש ,עובדות

עד שבעה ימי עבודה לפני המועד ."הקבוע לדיון

לתקנות התיכנון והבנייה 14תקנה , סדרי נוהל בהתנגדויות לתכנית(

, )עבודתוסמכויות חוקר וסדרי 1989- ט"התשמ

לא תישמע בדיון כל טענה אלא " ין הנימוקים שפורטו ילענ

בהתנגדות או בחוות הדעת של , אם הוגשה, הוועדה המקומית

זולת אם החליט המוסד המכריע מטעמים מיוחדים , לנהוג אחרת

הכל , ובמידה שהחליט, שיירשמובתנאים שהמוסד המכריע ימצא

".או ללא תנאים, לנכון

להצעת הרפורמה 271סעיף

ישמע מתנגד בטענה או בעניין שלא לא " "פורטו או שלא נומקו בהתנגדות

102

נוגדת לחלוטין את התפיסות הפרוגרסיביות של , בהקשר זה, הצעת הרפורמהאת תהליכי שיתוף הציבור , ככל האפשר, התיכנון המבקשות להגמיש ולהנגיש

ם להביע את עצמו בדרך שבה הוא מוצא לנכון וכן שואפות לאפשר לכל אד, בתיכנון . ומשקפת את דרכו הטובה ביותר להתבטא

דרישת התצהיר

החובה להגיש תצהיר חלה רק על התנגדות לתוכניות מיתאר מקומיות או תוכנית

ככל . ואינה חלה על התנגדויות המוגשות לבקשת הקלה או שימוש חורג 188מפורטות

וגם לא 189לדרישת התצהיר אין אח ורע במדינות האיחוד האירופי, הידוע לנולמרבה הצער הרפורמה המוצעת איננה מבטלת . ב והיא ייחודית לישראל"בארה . חובה זו

עת ולשמוע מתנגדים האם וועדת התיכנון רשאית להפעיל שיקול ד, נשאלת השאלה' יעקב טל נסוגיה זו עלתה לדיון בפסיקה מחוזית בעניין . שלא הגישו תצהיר

במקרה זה הוגשה עתירה על ידי דייר . 190הוועדה המחוזית לתיכנון ובניה ירושליםשטען כי התנגדות של השכנים הוגשה ללא תצהיר ועל כן הוועדה לא היתה , בבניין

בית המשפט דחה . ולשנות את התכנית בעקבותיה מחוייבת לשמוע את ההתנגדותומאחר שבמקרה , את העתירה ופסק כי מאחר שמדובר בזכות דיונית חשובה מאוד

, פעלה ועדת התיכנון באופן מאוזן וראוי, זה המתנגדים לא קיבלו הודעה על הדיון . למרות שלא הוגש תצהיר, כשהחליטה לשמוע את ההתנגדות

עשויה להקל את עבודתם , דרישה זו, ראשית. גם יתרונות לדרישת התצהיר קיימיםהחובה להגיש תצהיר חתום , בנוסף. של מוסדות התיכנון בבואם לדון בהתנגדויות

ההנחה היא כי רוב המתנגדים אכן . מוסיפה נופך של רצינות לפנייה, ד"על ידי עוועל כן ועדת , מצהירים אמת לפני עורכי דין ונמנעים מהכללת אי דיוקים או שקרים

אין בתצהיר , עם זאת. התיכנון הדנה בהתנגדויות יכולה להסתמך על התצהיריםוזאת בהיעדר הליך של חקירת , כדי להרתיע את מי שמבקש להציג עמדה שקרית

.עדים ואפשרות לבדוק את אמיתות העובדות המופיעות בו

דרישת , שונהבראש וברא. 191אלא שחסרונותיו של הסדר זה עולים על יתרונותיושעלול , התצהיר מחייבת תשלום לעורך דין ולכן מהווה מכשול בירוקראטי וכלכלי

לחסום אזרחים מהגשת התנגדות ועלולה להפוך את הזכות להתנגד לנחלתם של . בעלי אמצעים בלבד

דרישת התצהיר עלולה לעודד מעורבות רבה מדי של עורכי דין בהליך , בנוסףסוגיה זו נבחנה . ידם המיידי לאמת את החתימה בתצהירמלבד תפק, ההתנגדויות

ד יש אמנם "למעורבות של עו. בסקר ההתנגדויות שערכנו ויוצג בפרק התשיעיבכך שהיא עשויה להעצים את המיוצגים ולסייע להם בהתמודדות עם , יתרונות

. א לחוק התיכנון והבניה 103סעיף 188- ה את ראו זה לעניין. האירופי האיחוד ממדינות באחת אף גם קיימת אינה תצהיר להגיש החובה 189

European Compendium of spatial planning systems and policies (1997). ).2006( 832) 1(2006 מח-תק ,816/05) ירושלים( מ"עת 190 .7.8.86- מ דבר בעיתון אלתרמן רחל' פרופ של במאמרה הופיעה הראשונה הביקורת 191

103

י במיוחד לאור העובדה שגם הוועדות עצמן מיוצגות על יד, היזמים וועדות התיכנוןקיים חשש כי מעורבות עורכי דין תחייב בעתיד גם ייצוג בפני , עם זאת. עורכי דין

בכך . דבר שיהווה מכשול כלכלי נוסף למימוש הזכות להתנגד, הוועדה עצמהשיציב סטנדרט של , כל הליך ההתנגדויות עלול להפוך להליך מעין שיפוטי, למעשה

גינונים והתנסחויות . המשפטרמת התנסחות גבוהה וגינונים המקובלים בבית ד מלהשתתף "עלולים להרתיע את מי שאינו מיוצג על ידי עו, משפטיים מסוג זהפועלים להגדלת , ההיבט הכלכלי מחד ופער הייצוג מאידך. בהליך ההתנגדויות

. הפערים בין המתנגדים לבין רשויות התיכנון ובין המתנגדים לבין היזמים

י דברי ההסבר של הצעת החוק שהוסיפה את הדרישה כי לפ, חשוב לציין, לבסוףמטרת השינוי הייתה לסייע בקיצור הליכים ולצמצם את ההגשה של , לתצהיר

, ורנסקי(ממחקר אמפירי שנערך כבר בשנות השמונים , ואולם. 192התנגדויות סרקעולה כי ההתנגדויות הן לא בהכרח הגורם המרכזי ) 1986, מן'רצ'וצ, אלתרמן

ישנן סיבות נוספות לעיכוב והן שונות . עכב את אישורן של התוכניותבתיכנון הממחקר זה . כמו למשל הדרישה מהיזם להמציא מסמכים נוספים, מתוכנית לתוכנית

מראה גם כי התופעה של הגשת התנגדויות סרק הינה תופעה שולית ולכן אינה , .ראלימחייבת נקיטת אמצעים חוקיים משמעותיים כפי שננקטו בחוק היש

טורדנית , הסמכות להטיל הוצאות במקרה של התנגדות חסרת תום לב וקנטרנית

) 1)(ד(106סעיף . נוסף עוד מחסום פוטנציאלי בדרכם של המתנגדים, 1995בשנת במקרה , לחוק התיכנון והבניה מקנה לוועדות התיכנון סמכות לפסוק הוצאות

. 193טורדנית וקנטרנית שלדעתם התנגדות לתוכנית הוגשה שלא בתום לב והיאלמוסד התיכנון יש גם סמכות לחייב את היזם בתשלום הוצאות אם נמצא , בנוסף

, נשאלת השאלה מתי תיחשב התנגדות למוצדקת. 194שההתנגדות שהוגשה מוצדקת ? והאם ישתמש מוסד התיכנון בסמכות זו גם כאשר היזם הוא רשות שלטונית

ט הישראלי באמצעות חוק עקרון תום הלב במשפט הפרטי השתרש במשפ. הכניס גישה מוסרית לדיני החוזים ועולם המשפט בכלל, עקרון זה. 195החוזים

שניזון מעקרונות היסוד , תוכנו של מושג זה נקבע לפי שיקול הדעת של בית המשפטמתפיסות משפט מקובלות ומהאיזון הראוי בין הערכים והעקרונות , של השיטה

נקבע , "תום לב"תוכן המושג , כפועל יוצא). 1987, ברק(הקיימים בחברה בזמן נתון .בדיעבד בהתאם לנסיבות שבו הוא הופעל

.116' עמ, ו"התשמ ח"ה 192 זו סמכות מקנה הסעיף. 1996 מאז בתוקף והוא ,43 בתיקון שנוסף ,והבניה התיכנון לחוק) ד(106 סעיף 193סמכות זו להטיל הוצאות מתייחסת להוצאות ההליך .חורג לשימוש או להקלה התנגדות של במקרה גם

עיר ובנין לתיכנון המקומית הועדה' נ לייב שליק 5020/97) חיפה(ש"ע בלבד ואין בה אלמנט עונשי ראו

).1998( 30734) 1(98 מח-תק, חדרה .והבניה התיכנון לחוק) 2)(ד( 106 סעיף 194 ,מקובלת ובדרך לב בתום לקיים יש חוזה כי הקובע 1973-ג"תשל) כללי חלק( החוזים לחוק 12 סעיף195

חיובים על וגם חוזה בבחינת שאינן משפטיות פעולות על גם הלב תום עקרון את המחיל) ב(61 וסעיף .מחוזה נובעים שאינם

104

בחוק התכנון והבנייה ניתנת , 106בהיעדר הגדרות ברורות דרישת תום הלב בסעיף האם נדרשת מהאזרח התנהגות זדונית כדי שמוסד התיכנון . לפרשנויות שונותאו שמא די ברשלנות או ? שת התנגדות סרקהאם יש להוכיח הג? יפסוק הוצאותלא ברור אילו כלים יש למוסד התיכנון כדי לקבוע , כמו כן. עצימת עיניים

, נזכיר כי הועדה מורכבת מאנשי מקצוע. שהתנגדות אכן הוגשה שלא בתום לבלא , ואף שלוועדה תפקיד מעין שיפוטי, נבחרי ציבור ונציגי משרדי ממשלה שונים

כיצד אם כן יכריעו כי . ן סדרי דין קבועיםיושבים בה שופטים מקצועיים ואיהאם יסתמכו על ? האם יסתמכו על טענות מתנגדים? התנגדות הוגשה שלא בתום לב

האם יחקרו ? כיצד יכריעו ביניהם, ואם קיימים תצהירים סותרים? התצהיריםשמילוי הוראה זו מחייב את מוסד התיכנון להפעיל , מכאן? עדים כדי לקבל החלטה

פוטיים וסדרי דין אשר על פניהם נראים ככלים המתאימים יותר לבית כלים שי . משפט מאשר לוועדה מעין שיפוטית

אם זה תפקיד ? מי אמור להעלות את הטענה של חוסר תום לב, לבסוף נשאלאם זהו תפקיד יזם התוכנית או ? מהו השלב שבו היא אמורה לעשות זאת, הוועדהשבו מגישי , ניתן להניח שכל הליך ההתנגדויות יהפוך להליך התגוננות, מתנגד

חוסר תום לב ויאלצו ב" יואשמו"ההתנגדויות יבקשו להגן על עצמם מראש מחשש ש

2010-הרפורמה הצעת 1965 -והבנייה התיכנון חוק

)ד(106סעיף

מצא מוסד תיכנון כי התנגדות " .1

לתכנית או התנגדות להקלה או

לשימוש חורג הוגשה שלא בתום לב

רשאי הוא , וקנטרניתוהיא טורדנית

לשלם ליזם , לחייב את מי שהתנגד

התכנית את הוצאות ההליך במוסד

;התיכנון

מצא מוסד התיכנון כי ההתנגדות .2

רשאי הוא לחייב את , הייתה מוצדקת

היזם בתשלום הוצאות ההליך

."למתנגד

) ח(277סעיף

ראה מוסד התיכנון כי התנגדות שהוגשה .1

לב והיא לתוכנית הוגשה שלא בתום

רשאי הוא להטיל על , טורדנית וקנטרנית

לאחר שנתן לו הזדמנות להשמיע , המתנגד

אשר ישולמו , הוצאות, טענותיו בעניין

ואם הייתה התכנית , למגיש התכנית

- תכנית שמוסד התיכנון הורה על עריכתה

;למוסד התיכנוןראה מוסד התיכנון כי התנגדות שהוגשה .2

הוא לחייב לתכנית הייתה מוצדקת רשאי

לאחר שנתן לו , את מגיש התכנית

, הזדמנות להשמיע את טענותיו בעניין

."בתשלום הוצאות למתנגד

105

יגרום הדבר , הלכה למעשה, המסקנה היא שאם תופעל סנקציה זו. לשלם הוצאות .196מוגזמת של הליכי התנגדויות "משפטיזציה"ל

מוסיפה כי לפני , הצעת הרפורמה. חבל שהצעת הרפורמה אינה מתקנת הסדר רע זה. כנגד ההחלטהשהוועדה מחליטה להטיל הוצאות עליה לאפשר למתנגד זכות לטעון

הענקת זכות טיעון לפני ההחלטה היא חשובה ויש בכוחה לאפשר למתנגדים להגן יש לקוות , עם זאת. על טיעוניהם ולהוכיח שמדובר בהתנגדות עניינית ולא קנטרנית

כי תוספת זו לא תגרום לועדות התיכנון להטיל על הטוענים הוצאות ביתר קלות .ות הוגן ועל כן אין בו כדי לפגוע במתנגדיםמתוך מחשבה כי הליך הטלת ההוצא

אי הבהירות , נוכח הצעת הרפורמה למנות חוקר לשמיעת התנגדויות, זאת ועודהצעת החוק איננה מבהירה באיזה שלב . בנוגע להחלטה בנושא תום הלב מחריפה

האם החוקר אמור לדון ; האם יערך דיון מקדמי בשאלת תום הלב; יעלה נושא זהלא ברור מה , כמו כן? ח אותו יגיש לוועדה"ם הלב ולהתייחס לכך בדובנושא תו

והאם , הוועדה תעשה במצב שבו החוקר קובע כי התנגדות הוגשה בחוסר תום לב ?במקרה כזה על הוועדה לפתוח בהליך שמיעת המתנגד

זכויות נלוות לזכות ההתנגדות

. יימות זכויות נילוותנוכחנו כי לזכות הטיעון במשפט המינהלי ק, בפרק הקודם: ביניהן, שבחוק התיכנון והבנייה, קיימות גם לזכות ההתנגדות, זכויות דומות

הזכות לקבל הודעה על החלטה האמורה להתקבל ונוגעת לנפגעים והזכות לקבל . מידע אודות ההחלטה העומדת להתקבל

מתן הודעה על הכנת תוכנית

הייתה קיימת בחוק התכנון והבנייה עד , החובה לפרסם את דבר הכנתה של תוכניתהביטול הביא לידי . שהתקבל באותה שנה ביטל חובה זו, 43תיקון . 1995לשנת

זאת מאחר שמרבית רשויות התיכנון התייחסו לחובה , ביטוי את המצב בפרקטיקה, ורנסקי ואלתרמן(ובפועל לא פירסמו הודעה על הכנת תוכנית , זו כהמלצה בלבד

1992(197 .

מותיר בידי מוסד התיכנון את שיקול , )43תיקון (לחוק התיכנון והבנייה 77ף סעיסעיף זה אינו קובע אמות , מעבר לכך. הדעת לגבי פרסום הודעה על הכנת תוכנית

על פי הנוהג ).2003, היימן(מידה להפעלת שיקול הדעת על ידי מוסדות התיכנון

ד היא 106מאחר שלשונו של סעיף . יש אולי מקום להבחין בין ועדות התיכנון לבין ועדות הערר, יחד עם זאת 196יש להן יושבי ראש : הללו מהוות גוף מעין שיפוטי בהגדרה. הוא חל גם על ועדות ערר מחוזיות ואחרות, "מוסד תכנון"

וצאות במצבים של התנגדות סרק והן אכן עושות ועדות אלה מצוידות יותר לפסוק ה. שהם משפטנים וסידרי דיוןפורסם (הועדה המקומית לתכנון ובניה כפר סבא ' ש ורה סלומונס נ"מרכז ע 11612/05מ "זאת לעיתיםראו למשל בבר

)]12.11.09ביום ניתן (ועדה מקומית לתכנון ולבניה חיפה ' ד יגאל גולן נ"עו 249/09) 'חי(או ערר , )בנבו

זה לעניין. פרסום היעדר מחמת תוכניות פסלו לא אשר המשפט בתי בפסיקת חיזוק להקיב אשר גישה 197

,פיין' נ רובינשטיין 319/74 א"וע )1972( 481) 1(כו ד"פ ,תקוה פתח עיריית ראש' נ שמה 426/71 ץ"בג ראו

)1975( 458 ,454) 1(ל ד"פ

106

המעטים בהם יזמי התוכנית יבקשו הכנת תוכנית מפורסמת רק במקרים , שהשתרשעניין המחייב , 198)78לפי סעיף (ממוסדות התיכנון לקבוע תנאים למתן היתרי בניה

). 2003, היימן. (פרסום הודעה

הנו השבת החובה לפרסם את דבר הכנתה של , אחד השיפורים שמציעה הרפורמההמוקדם נותן הפרסום . לדעתנו מדובר בצעד מבורך). להצעה 240סעיף (תוכנית

הפרסום גם מאפשר לציבור לכלכל . על דבר הכנת תוכנית" אמת"לציבור מידע בזמן . בדרכים שונות, להתארגן ואף לנסות ולהשפיע על התוכנית, לאסוף מידע, צעדיו

2010הרפורמה הצעת 1965והבנייה התיכנון חוק

77סעיף

, מי שרשאי להגיש תוכנית למוסד תיכנוןלפנות למוסד התיכנון המוסמך רשאי

בבקשה לפרסם , להפקיד את התכניתמצא מוסד ; הודעה בדבר הכנת תוכנית

התיכנון לאחר ששקל בענין כי מן הנכון יפרסם את ההודעה , לעשות כןבעיתון ובמשרדי הרשויות , ברשומות

ההודעה ; המקומיות הנוגעות בדברתפרט את תחום התכנית והשינויים

סום בעיתון יהיה כאמור הפר; המוצעיםהוצאות הפרסום יחולו על ; א1בסעיף אין בהוראות סעיף זה כדי ; המבקש

לפגוע בסמכות מוסד התיכנון לפרסם .הודעה על הכנת תוכנית מיוזמתו

240סעיף

הורה מוסד תיכנון על הכנת )א(יפרסם הודעה על הכוונה , תכנית

הודעה –בחוק זה (להכין תוכנית .)על הכנת תוכנית

מוסד תיכנון המוסמך לאשר )ב(, תוכנית מתאר מקומית רשאי

אם לפי בקשת , לפי שיקול דעתו, מעוניין בדבר ואם מיוזמתולפרסם הודעה על הכנת תכנית שאינה תכנית על פי סעיף קטן

).א(הודעה על הכנת תכנית תפרט את )ג(

מרחב התיכנון המקומי שעליו את , עתידה לחול התכניתואת גבולותיה המתוכננים

עיקריה

הודעה על הפקדת תוכנית

חוק התיכנון והבנייה מחייב את רשויות התיכנון לפרסם את עובדת קיומה של לחוק 85סעיף (רק בשלב הפקדת התוכנית לעיון הציבור והגשת התנגדויות , תוכנית

מהווה למעשה הבעת עמדה מצד רשויות , הפקדת התוכנית). התיכנון והבנייהמקשה , מועד מאוחר זה). 2003, היימן(כך שהתוכנית ראוייה לאישור התיכנון על

על הציבור להוסיף את תשומותיו לתהליך התיכנון ומביא לידי שיתוף הציבור רק

.199בשלב מאוחר בתהליך באמצעות הגשת התנגדויות בלבד

הפרסום שבין הביניים בתקופת קרקע וחלוקת היתרים קבלת, תנאים התניית מאפשר זה סעיף 198

וחלוקת היתרים קבלת" התוכנית בתחום עובדות יצירת" המונעים מדובר בתנאים. להפקדה המוקדם . להפקדה המוקדם הפרסום שבין הביניים בתקופת קרקע

. הוא עצמו מונח אדוורסרי" התנגדות"גם המונח 199

107

אשר שיפרו את , עבר חוק התיכנון והבניה שינויים הדרגתיים, במהלך השנים

ליידע את הציבור ואת הנפגעים –מטרת הפרסום , למרות זאת. 200פרסוםדרישות ה . וגשמת באופן מלאעדיין אינה מ –הפוטנציאליים על אודות התוכנית

החוק קובע מנגנון של פרסום . דרכי הפרסוםמכשול אחד בו נדון קשור ביחס לבעיתונות , דבר הפקדתה של תוכנית ברשומותשל המחייב פרסום , לציבור הרחב

יש לפרסם את דבר ההפקדה , בנוסף .201גם באינטרנט 2009 -היומית והחל מבשכונות הנוגעות לתוכנית וגם על גבי שלט שיוצב , במשרדי הרשויות המקומיות

הזמן שנקבע להגשת (לתקופה של חודשיים ממועד ההפקדה , 202בתחום התוכניתהחובה ליידע באמצעות שלט או הוסיף גם את , )2005יולי ( 73תיקון ). ההתנגדויות

מכתבים אישיים את בעלי הקרקע או המחזיקים במגרשים הגובלים עם הפרויקט

203ר"מ 3,000ובלבד שמדובר בפרויקט ששטחו איננו עולה על , המתוכנן

הסדר זה נועד לשים קץ למצב הבלתי הגיוני לפיו בבקשה להקלה מחייב החוק כך . י תוכנית מתאר אין החוק מחייב זאתואילו בבקשה לשינו 204ליידע את השכנים

שנוצרים מצבים אבסורדיים בהם במקרה של סגירת מרפסת בבניין רווי מחייב החוק ליידע את השכנים ואילו במקרה של תוכנית מקומית המוסיפה אחוזי בנייה

. אין החוק מחייב ביידוע של שכנים במגרשים הגובלים בבנייה

אורה הסדר אפקטיבי המצליח ליידע את כל הנפגעים חוק התיכנון והבניה יצר לכהפרסום . אלא שבמציאות פני הדברים שונים, הפוטנציאליים אודות התוכנית

מי שאינו קורא את העיתון בכל יום או . בעיתון המיועד לציבור הוא פרסום חד פעמי, לא ייתקל בו ויתקשה לאתר את המודעות, מי שנעדר מן הארץ בתקופת הפרסום

. מילא גודלן מזערי ותוכנן אינו ברור להדיוטותשמ

על מנת להתקל בו על . גם הפרסום במשרדי הרשות המקומית איננו נטול בעיותהאזרחים לבקר לעתים תכופות במשרדי העירייה כדי לבדוק אם במקרה הופקדה

, בנוסף. רוב הציבור לא יכול לעמוד, מן הסתם, בדרישה זו. תוכנית הנוגעת להםע החוק כי יש לפרסם את דבר התוכנית על גבי לוחות המודעות בשכונות קובמכיוון שבמקרים רבים אין לוחות , פרסום זה אינו אפקטיבי" הנוגעות בדבר"

פעמים רבות נוהגים להסירה מלוח המודעות , מודעות בשכונה וגם כשיש מודעהיב שלט באתר היא להצ, המחוייבת בחוק, האפשרות היעילה יותר. אחרי זמן קצר

. כך שכל אדם שעובר סמוך למגרש יוכל לראותו, הבנייה

.בעיתון בפרסום העוסק והבניה התיכנון לחוק א1 סעיף 200 מגדיר והבניה התיכנון לחוק א1 סעיף. מחייב לפרסם הפקדתה של תכנית גם באינטרנט 88סעיף 201, נפוץ עיתון הוא העיתונים אחד כשלפחות, העברית בשפה יומיים עיתונים בשני כפרסום" בעיתון פרסום" אחוזים עשרה אשר מקומי תיכנון במרחב כי הסעיף קובע עוד. הפנים שר שהוציא רשימה פי על

ג קובעים כי בכל 1-ב ו1סעיפים . הערבית בשפה בעיתון פרסום גם נדרש ערבית דוברת בו מהאוכלוסייה .מקרה שנקבעה חובת פרסום בעיתון תחול על רשויות התיכנון גם החובה לפרסם הודעה באינטרנט

. והבניה התיכנון לחוק א89 סעיף 202

פרסום הודעה על הפקדת שלט לפי סעיף (נון והבניה א לתקנות התיכ5בעקבות התיקון הותקנה תקנה 203ר להציב "מ 3,000חובה על מגיש תוכנית בשטח שאינו עולה על , לפי תקנה זו. 2004- ד"התשס, )א לחוק89

כן קובעת התקנה כי מגיש התוכנית יהיה פטור מהצבת השלט . שלטים בחזית כל מגרש הגובל בתוכנית .הבעלים והמחזיקים במגרשים הגובלים בתחום התוכניתהנוסף אם שלח הודעות אישיות לכל

לחוק התיכנון והבנייה קובע כי במקרה של בקשה להקלה יש לשלוח הודעה אישית ) א2)(א(149סעיף 204 . לכל הבעלים והמחזיקים בקרקע

108

קיימת גם החובה לפרסם את דבר הפקדת התוכנית , 2009שנת החל מ, כאמורהפרסום באינטרנט להבדיל מהפרסום ). לחוק התיכנון והבניה 86תיקון (באינטרנט

, ם יותר אפקטיביוככל הנראה ג, בעיתון לא מוגבל בזמן ועל כן נגיש יותר לציבורבמיוחד למי שיעשה לו נוהג לבדוק מדי פעם את אתר האינטרנט של הרשות

יש לקחת בחשבון כי הפרסום באינטרנט מוגבל , עם זאת. המקומית ומשרד הפניםובקשה , לאוכלוסיות שעושות שימוש יומי באינטרנט ועדיין אינו נגיש לכלל הציבור

".מיטיבי לכת"אלא על ידי , מופעלת ביומיום לעיון בפרוטוקול גם היא זכות שאינה

2010הצעת הרפורמה 1965חוק התיכנון והבניה

פרסום הודעה על

הפקדתתוכנית ,בעיתון

באינטרנט

)א( 89סעיף

הודעה על הפקדת כל תוכנית " ; תפורסם ברשומות ובעיתוןהפרסום בעיתון יהיה כאמור

א וייעשה על ידי מוסד 1בסעיף התיכנון שהחליט על ההפקדה תוך חמישה עשר ימים מיום

..".ההחלטה על הפקדת התכנית

)ב(88סעיף

תפורסם .. תוכנית שהופקדה" :באתרי אינטרנט כמפורט להלן

, ות ועדה מקומיתתכנית בסמכ)1(באתר -א61כהגדרתה בסעיף

האינטרנט של הוועדה המקומית או באתר האינטרנט של רשות

;מקומית הנוגעת בדברבאתר האינטרנט -תכנית אחרת)2(

."של משרד הפנים

263סעיף

הודעה על דבר הפקדתה של ) "א( תכנית תפורסם באתר האינטרנט של מוסד התיכנון שהפקיד אותה

ימים מיום 14בתוך ובעיתוןשהתקבלה החלטת מוסד התיכנון

..."להפקיד את התוכנית

פרסום על גבי שלט

המשך [עמוד ב

]הבא

)א(א89סעיף

הודעה על הפקדת תכנית מיתאר "מקומית או תוכנית מפורטת , תפורסם על חשבון מגיש התכניתעל גבי שלט במקום בולט בתחום

למשך התקופה שנקבעה , התכניתההודעה ; להגשת התנגדויות

92תכלולפרטים בהתאם לסעיףוכן פירוט עיקרי ההבדלים בין

)א(264יף סע

עה על הפקדת תכנית מתאר הוד"שאינה תוכנית מתאר , מקומיתכוללנית או תוכנית מתאר -מקומיתתפורסם על , נוסח מאוחד-מקומית

על גבי שלט ,חשבון מגיש התכנית, במקום בולט בתחום התכניתלמשך התקופה שנקבעה להגשת

ההודעה תכלול פרטים ; התנגדויות

109

המצב התכנוני הקיים לבין ."התכנית המופקדת

."שקבע השר

יידוע אישי

)ד( 89סעיף

, נוסף על הוראות סעיף זה"הודעה על הפקדת תכנית כאמור

החלה על שטח , )א(בסעיף קטן , ר"מ 3,000שאינו עולה על

תפורסם או תימסר לבעלים למחזיקים במגרשים הגובלים ו

על חשבון מגיש , בתחום התכניתבדרך שיקבע שר הפנים , התכנית

באישור ועדת הפנים ואיכות "ה של הכנסתהסביב

)ג(263סעיף

מבלי לגרוע מהוראות סעיפים "על הפקדתה של –) ב(- ו) א(קטנים

תוכנית איחוד וחלוקה תימסר הודעה לבעלי הזכויות בחלקות

ולבעלי זכויות אחרות כפי , הנכנסותועל הפקדתה של , שיקבע השר

תכנית המייעדת קרקע לצרכי ציבור תימסר הודעה לבעלי הקרקע

בפרק הרביעי לחלק כהגדרתם ."השלישי

הצעת הרפורמה משמרת את רוב דרכי הפרסום הקיימות ומבטלת את חובת כפי שנראה . שהוכחה כלא אפקטיבית, הפירסום על גבי לוח מודעות בשכונה

אנו מצרות על כך שהצעת . ההצעה משכללת את חובת הפירסום באינטרנט, בהמשךתוכנית הגובלים בתחום הרפורמה מבטלת את החובה ליידוע אישי של שכנים

נמצאה כאחת הדרכים , דרך זו. ר"מ 3,000במגרשים קטנים שאינם עולים על 205.האפקטיבית ביותר לפרסום

החוק מחייב לפרסם הודעה . שהחוק מחייב לפרסם, תוכן הדבריםמהו , נברר כעת

עיקרי , פרטים אודות המקרקעין 206"ככל האפשר"שתכלול , בדבר הפקדת התוכניתהחוק אינו מחייב . ט את המען והמועד להגשת התנגדויותותפר, הוראות התוכנית

, רק בשלט. הסברים אודותיה או תיאור גרפי שלה, לפרסם את התוכנית עצמהמחייב החוק לכלול פרטים אודות ההבדלים בין המצב הקיים , שיוצב באתר הבנייה

, תידוע לנו כי קיימים מקרים בהם יזמי התוכני, בפועל. לבין התוכנית המופקדתשעשוי , מוסיפים גם תיאור גרפי של הפרויקט, ככל הנראה מתוך אינטרס שיווקי

הצעת החוק משפרת . יש לעודד מגמה זו. לסייע לציבור הרחב להבין במה מדובראת המצב הקיים בחייבה את הרשויות לפרסם את התוכניות עצמן באינטרנט

).להצעת החוק 260סעיף (

, אולם. עברית, מן הסתם, השפה המרכזית היא .שפת הפרסוםהחוק מתייחס גם להחוק , מכלל האוכלוסייה במרחב התכנוני דוברת ערבית 10%במקרים בהם לפחות

האחראי על נושא התיכנון מתברר שהפרסום האפקטיבי ביותר , הבריטיממשלתי משרד ההממחקר של 205

. האפקטיביות נבחנה כאן על פי המידה שהפרסום מניע את הציבור להגיב לתוכניות. היידוע האישיהוא

Department .תועלת/לעומת זאת הפרסום בעיתון נחשב כפחות אפקטיבי והכי פחות יעיל במונחי עלותfor Communities and Local Governments: Review of the Publicity Requirements for

Planning Applications (2004a)

.והבניה התיכנון לחוק )א( 92 סעיף 206

110

בנוסף מחייב החוק לפרסם בשפות נוספות כאשר . מחייב פרסום גם בשפה הערביתשיעור ניכר של ציבור שאיננו קורא את העיתונים ידוע כי במרחב מקומי קיים

. 207הנפוצים

סך כל ) יפו וחיפה- אביב -כמו תל(מכיוון שבערים המעורבות , הסדר זה בעייתיהודעות על תוכניות , משום כך. 10%תושבי העיר הערבים אינו עובר את מחסום

בנייה באזורים ערביים מובהקים בתוך ערים אלה מחוייבים להתפרסם רק ת לדעת על דבר קיומה מקשה על האוכלוסייה הערבית המקומי, עובדה זו. בעברית

). 104, 2002, היימן(של התוכנית וקל וחומר להבין את השלכותיה ולהתנגד לה

ההגדרה של המתחם הגיאוגרפי בו יתחייב את משפרת במקצתהצעת הרפורמה גם " מרחב תכנון מקומי"ההצעה מוסיפה על ההגדרה של . פרסום בשפות השונות

וב או רשות מקומית שבו האוכלוסייה כך שבייש". רשות מקומית או יישוב"תקום החובה ) או שיעור ניכר כשמדובר בשפות אחרות( 10%הערבית מהווה לפחות

שיפור זה אינו מספק שכן אינו ). להצעת הרפורמה 6 -ו) ב(2סעיף (לפרסם בערבית . אביב או חיפה-פותר את סוגיית הפרסום בערבית בערים המעורבות כתל

התיאוריות של שיתוף הציבור עוסקות בשיתוף של כלל הציבור ולכן מעודדות . פירסום שיעורר את הציבור ויאפשר לו לתרום את תשומותיו לתהליך באופן פעיל

הצעת הרפורמה משפרת במידת מה את חובת הפירסום במיוחד , כפי שראינויננו מעודד באמצעות הפרסום באינטרנט אולם אמצעי זה מוגבל משום שהוא א

המצב האידיאלי הינו ניצול טכנולוגיית האינטרנט על מנת לשגר מידע . תגובה . יניב הפרסום תועלת רבה יותר, כך. באופן יזום לבתי התושבים באזור

זכות למידעה

הזכות למידע בחוק התיכנון והבנייה מצומצמת ביותר ומוגבלת הן מבחינת רוחב החוק התמקד 2007עד שנת . בעלי הזכות והן ביחס להיקף המידע שיש לחשוף

בזכות הפרטית של בעל זיקה לתוכנית לעיין בתוכנית לאחר שהופקדה או אושרה י שביקש להגיש התנגדות מ, בנוסף). לחוק התיכנון והבנייה 96א וסעיף 119סעיף (

104סעיף (היה רשאי לעיין בהתנגדויות שהוגשו בסיבוב הראשון , בסיבוב השני ). לחוק התיכנון והבנייה

הורחבה זכות העיון בחוק התיכנון והבנייה לזכויות שהן , )80תיקון ( 2007בשנת סיף את הו) לחוק התיכנון והבנייה) ה(ד48סעיף (התיקון . ציבוריות יותר במהותן

, משמעות הדבר. החובה לפרסם פרוטוקולים של ישיבות ועדות התיכנון באינטרנטרשאי לעיין , בין אם הוא בעל עניין בתכנית ובין אם לאו, היא שכל אדםפרוטוקול לא יפורסם אם , כפי שהזכרנו גם בפרק הקודם, עם זאת. בפרוטוקולים

כמו ביטחון (וק חופש המידע לח) א(9מתקיים בו אחד מהסייגים הקבועים בסעיף ". מדיניות בשלבי עיצוב"ואם הוא כולל מידע הנוגע ל, )לאומי

. א מתייחס למרחב תיכנון שבו קיים שיעור ניכר של ציבור שלא קורא את העיתונים הנפוצים1סעיף 207

) 2(ד כט "פ, הוועדה המחוזית מחוז הצפון' חלף נ 527/74ץ "היעדר חובה לפרסם בשפה הערבית נדון בבג319 )1975.(

111

2010 - הרפורמה הצעת והבנייה התיכנון חוק

96סעיף

כל מעונין בתכנית "רשאי לעיין בה , שהופקדה

במקום ההפקדה ללא "תשלום

א119סעיף

, ועדה מקומית תמסורלכל מעוניין , בכתבתוך , לפי בקשתו, בקרקע

מידע בדבר , שלושים ימים, התכניות הנוגעות לקרקע

מופקדות , בין שהן תקפותא שפורסמה הודעה על

וכן 77הכנתן לפי סעיף 78תנאים לפי סעיף אם , החלים על הקרקע

; נקבעו תנאים כאמורהוועדה תמסור גם מידע בדבר חבות בתשלום היטל

"השבחה

104סעיף

עיין בהתנגדותכל רשאי ל"מי שעלול להיפגע על ידי

אולם שר הפנים ; קבלתןבהתייעצות עם שר

רשאי לקבוע , הבטחוןבתקנות אם ובאיזו מידה תהא התנגדות לפי סעיף

."פתוחה לעיון 101

]המשך בעמוד הבא[

154סעיף

צעה לתיכנון וכל מסמכי ה, מסמכי התכנית" )א(מגיש מסמך אחר שהוגש למוסד תיכנון על ידי

התכנית או על ידי מי שאינו חבר מוסד תיכנון או ד יועץ שלו יהיו פתוחים לעיון הציבור ממועהגשתם למוסד התיכנון ויפורסמו באתר

האינטרנט של מוסד התיכנון לפי כללים שיקבע .השר

, חוות דעת תחבורתית, חוות דעת סביבתית )ב(תסקיר השפעה על הסביבה וכל מסמך אחר שיש

פי חוק זה למוסד התיכנון על ידי מי להגישו על רה או ממלא נושא מש, שאינו חבר מוסד התיכנון

ההליך התכנונוי המתקיים לצורך, תפקיד בובפניו יהיו פתוחים לעיון הציבור ממועד הגשתם למוסד התיכנון ויפורסמו באתר האינטרנט של

.מוסד התיכנון לפי כללים שיקבע השר

להצעה , ע לתכניותוסד התיכנון בנוגהחלטות מ )ג(להיתרים ולכל עניין אחר יהיו פתוחות , לתיכנון

לציבור ויפרסמו באתר האינטרנט של מוסד .התיכנון בתוך שבעה ימים ממועד שהתקבל

חוות , חוות דעת של משקיפים במוסד התיכנון )ד(דעת של הצוות המקצועי וחוות דעת יועצי מוסד

למעט ועדה , התיכנון שהוא ועדה מקומיתשהוגשו למוסד תיכנון לקראת , מחוזית-מיתמקו

יהיו פתוחות לעיון הציבור ויפורסמו , דיון בובתוך שבעה , באתר האינטרנט של מוסד התיכנון .ימים ממועד הגשתן למוסד התיכנון

חות דעת של מתכנן מוסד תיכנון שאינו ועדה )ה(ושל יועצי מוסד ) ד(מקומית כאמור בסעיף קטן

שהוגשו , תיכנון כאמורתיכנון או חברי מוסד יהיו פתוחות לעיון הציבור לא , למוסד התיכנון

יאוחר ממועד פרסום החלטתו של מוסד התיכנון .שבעניינה הוגשו

לבקשה להקלה או , התנגדויות שהוגשו לתכנית )ו(לשימוש חורג או לאישור תשריט חלוקה בסטייה

112

עלתה לראשונה בפרשת , סוגיית העיון בפרוטוקולים הפנימיים מדיוני הוועדות

. 208המחוזית לתיכנון ובניה הועדה' אגודת המים השיתופית בכפר ברנדיס נבפרשה זו נתבקשה זכות עיון בפרוטוקולים פנימיים של ישיבות ועדת התיכנון

לקיים דיון חוזר בתוכנית לאחר שכבר , יוצאת הדופן, המחוזית ביחס להחלטתהקובע בית המשפט , בפרשה זו. החליטה לקבל את ההתנגדויות ולפסול את התוכנית

הבקשה לעיון בפרוטוקולים הפנימיים של ועדות התיכנון כי אין לפסול על הסף אתאלא יש לבחון כל מקרה לגופו ולאזן בין הרצון לאפשר לחברי הועדות להביע

המהווה בקרה למניעת , ובין הצורך בפומביות, עמדתם ללא לחץ ציבורי מחד בפרשה זו חייב בית המשפט את הוועדה. שיקולים זרים ועיוות דין מאידך, אפליה

.לחשוף את הפרוטוקולים של הישיבות הפנימיות

הצעת הרפורמה משפרת ומרחיבה את זכות העיון הן מבחינת בעלי הזכות והן הופכת את זכות העיון לזכות , הצעת הרפורמה. מבחינת היקף המידע החייב בגילוי

154סעיף (בין אם יש לאדם זיקה לתוכנית ובין אם לא , ציבורית הפתוחה לכולםיהיה , מוסד התיכנון לפרסם באינטרנט שמוצע כי המידע שיידר, בנוסף). הלהצע

מסמכי ההצעה לתיכנון וכל מסמך אחר שהוגש , רחב ויכלול את מסמכי התוכניתקובעת ההצעה שורה של , בנוסף. למוסד התיכנון על ידי מגיש התכנית או יועציו

, דעת תחבורתיותחוות , כמו חוות דעת סביבתיות, מסמכים החייבים בפרסוםהצעת הרפורמה , כמו כן). להצעה) ב(154סעיף (ותסקיר השפעה על הסביבה

מחייבת את הוועדה המקומית לפרסם באינטרנט גם את חוות הדעת של היועצים ). להצעה) ד(154סעיף (ימים מהמועד שהוגשו לוועדה 7תוך , המקצועיים

אנו עדים , הקשר של מידעב, אלא שיחד עם השיפורים הרבים שמציעה הרפורמההצעת החוק מאפשרת לוועדות . עדיין לתחומים שבהם חשיפת המידע הינה חלקית

, לשמור את חוות דעת של מתכנן הוועדה) למעט לוועדה המקומית(התיכנון

.608) 5( כו מחוזי דינים ,303/96) חיפה( פ"ה 208

, יהיו פתוחות לעיון הציבור מועד הגשתן, מתכניתנון רשאי לפרסמן באתר האינטרנט של ומוסד תיכ

, הערות חברי מוסד התיכנון; מוסד התיכנוןוהתייחסויות מגיש התכנית ומהנדס הוועדה

המקומית להתנגדות יהיו פתוחות לעיון הציבור ויפורסמו באתר האינטרנט , ממועד הגשתן לחוקר

.של מוסד התיכנון המוסמך

תכנן דין וחשבון שהוגש בידי חוקר והתייחסות מ )ז(יהיו פתוחים , מוסד התיכנון לדין וחשבון החוקר

לעיון הציבור ויפורסמו באתר האינטרנט של לאחר שמוסד התיכנון , מוסד התיכנון המוסמך

. קיים בהם דיון

113

) ה(154סעיף (ד "ויועציהם חסויים עד מועד פרסום ההחלטה שלגביה ניתנו חווחייבת את הוועדות לפתוח את ההתנגדויות הצעת הרפורמה מ, כמו כן). להצעה

אך היא משאירה לוועדות את שיקול הדעת , ממועד הגשתן, שהוגשו לעיון הציבורשמרבית , ניתן להניח, ללא חיוב ברור. אם לפרסם את ההתנגדויות באינטרנט . הוועדות יטו שלא לפרסם את ההתנגדויות

קובעת כי ) להצעה) ז(154סעיף (ההצעה . ח החוקר"חולשה נוספת נוגעת לפרסום דומועד זה הוא מאוחר . ח"ח החוקר יפורסם לאחר שמוסד הדיון קיים דיון בדו"דו

ח החוקר יפורסם "רצוי היה כי דו. ואינו מאפשר פיקוח על שיקול הדעת של החוקר . ולוודא כי עמדותיהם קיבלו בו ביטוי ראוי והמתנגדים יוכלו לעיין בו, לפני הדיון בו

הדיון וההחלטה בהתנגדות הדיון בהתנגדות

במהלך של דיון , על פי חוק התיכנון והבנייה שמיעת ההתנגדויות תיערך בעל פהבמקרים שבהם הוגשו מספר . 209פומבי אליו יוזמנו המתנגדים ומגישי התוכנית

) ג(106סעיף (רשאית הועדה לשמוע רק חלק מהם , התנגדויות זהות באותו נושאמוסד התיכנון רשאי לסרב לשמוע התנגדות אשר , כמו כן). לחוק התיכנון והבניה

השווה 210אגודת המים בכפר ברנדיסבפרשת . נראית על פניה טורדנית או קנטרניתדיון בוועדת ההתנגדויות לדיון בבית המשפט ופסק כי בית המשפט המחוזי את ה

כך רשאית לנהוג גם ועדת , כפי ששופט רשאי לקצר את טיעוניהם של הצדדים .ההתנגדויות

אלא שהיא משנה את , הצעת הרפורמה מותירה את החובה לשמוע את המתנגדים, לפי ההצעה. סדרי הדיון באופן שעלול להפוך את הדיון להליך טכני ופחות שוויוני

כולל את הזמן הקצוב , הוא שיקבע את סדרי הדיון בפניו) החיצוני לוועדה(החוקר השארת שיקול הדעת בעניין זה לחוקרים עלולה . )להצעה) ד(269סעיף ( לכל מתנגד

ולגרום לכך שבהליכים שונים יוקצבו זמנים שונים , לפגוע בעקרון השוויון

.211למתנגדים

. חסרה הבטחה של מתן זמן ראוי לכל מתנגד, וקרכשמדובר בח, יתרה מזאתעלול .החוקר עובד על פי חוזה ולכן הוא בעל אינטרס לבחון כמה שיותר מקרים

יעדיף לשמוע פחות , בניגוד לועדת התנגדויות ציבורית, שחוקרהיווצר מצב . מתנגדים וייתן להם זמן קצר יותר להשמיע את טענותיהם

המחוז מתכנן גם יוזמן מחוזית מיתאר בתכנית כי קובע והבניה התיכנון לחוק 107-ו 105 סעיף 209

.המקומית הועדה מהנדס יוזמן גם המחוזית הוועדה שבסמכות ובתכנית .608) 5( כו מחוזי דינים ,303/96) חיפה( פ"ה 210

מראים כי למוסד תיכנון יש זיכרון ) שיתפרסם בספר נפרד(ממצאי מחקר הראיונות שלנו , לעומת זאת211 הנורמות הן לאו . ארגוני ונורמות שמתגבשות לגבי משכי הזמן הראויים באופן שנשמר עקרון השיוויון

כך למשל על פי . דווקא אחידות על פני מחוז שלם וממוסד למוסד אך יש להן יציבות בכל אחד מהמוסדותממצאי מחקר הראיונות שלנו ישנם משכי זמן הנהוגים בוועדה המחוזית מרכז וכך גם לגבי כל אחת

. מהרשויות שבדקנו

114

פורמה משנה את סמכויות מתכנן מוסד התיכנון בדיון נציין כי הצעת הר, לבסוףהצעת הרפורמה מאפשרת למתכנן מוסד . בהתנגדויות המנוהל על ידי החוקר

אולם אינה מאפשרת למתנגדים להפנות , התיכנון להפנות שאלות אל המתנגדיםהצעת הרפורמה מחזקת , בכך למעשה). להצעה) ה(269סעיף (שאלות אל המתכנן

. על חשבון הפן הציבורי וזכות הטיעון) נןשל החוקר והמתכ(ועי את הצד המקצ

, התוצאה היא שהרפורמה פוגמת בנקודת החוזק של ההסדר בחוק התיכנון והבניה . המאפשר לכל מתנגד להשמיע בעל פה את טענותיו בפני מוסד התיכנון

מחליטשומע והגוף ההגוף ה

. משנה של וועדות התיכנון עצמןמרבית ההתנגדויות נשמעות כיום בפני וועדות . המורכבת מנבחרי ציבור, מדובר בוועדת משנה לתיכנון ובניה, ברמה המקומיתנציגי ממשלה ונבחרי , המורכבת ממתכננים, מדובר בועדת משנה, ברמה המחוזית

בהם יש מספר רב של מתנגדים או כשמדובר בנושא , במצבים מיוחדים. 212ציבורלשמיעת ) חיצוני לוועדה(כנון סמכות למנות חוקר קיימת למוסד התי, מהותי

). א לחוק התיכנון והבניה107' ס(התנגדויות

שיש בכוחו לשנות את , מבקשת הצעת הרפורמה לבצע שינוי משמעותי, בהקשר זהההצעה מבקשת להפוך את החריג לכלל ולהעביר את שמיעת . כל הליך ההתנגדויות

שמיעת ההתנגדויות על ידי ). להצעה 268יף סע(רוב ההתנגדויות לחוקר חיצוני בהם הוגשו מעט התנגדויות וטעמי היעילות , הוועדה תעשה רק במקרים חריגים

. מצדיקים שימוע בוועדה

מפרטת ומסבירה כי בתום הליך שמיעת ההתנגדויות יעביר החוקר , הצעת הרפורמההוועדה לקיים דיון אמורה , בשלב זה. לעיניה בלבד, ח מסכם לוועדת התיכנון"דו

, מכאן. ח"על בסיס הדו, בין השאר, ח ולקבל החלטה ביחס לתוכנית"פנימי בדושהליך ההתנגדויות והפרשנות שניתנת להתנגדויות תלויים בעמדה של אדם אחד

אינו יכול להוות , מיומן ומקצועי ככל שיהיה, אדם אחד. חוקר ההתנגדויות, בלבדבמקרים רבים מדובר . אנשים בעלי דעות שונותתחליף לוועדה בה יושבים מספר

. בהחלטות ערכיות שראוי שוועדה שיש בה ייצוג לדעות שונות היא שתכריע בהןניתן גם להניח כי וועדה המורכבת ממספר אנשים תהיה רגישה יותר למסרים

לפיו אדם אחד , המנגנון אותו מציעה הרפורמה. השונים ולשפת הגוף של הטועניםעלולה להוביל , וועדה תקבל החלטה על פי התרשמותו של אותו אדםישמע וה

. לשיבוש המסרים שמבקשים המתנגדים להעביר לוועדה

, שמורכבת מנבחרי ציבור, העברת מלאכת שמיעת ההתנגדויות מהוועדה, זאת ועודהעברה . מהווה פגיעה בעקרונות הדמוקרטיה, לידי חוקר חיצוני ממונה שאינו נבחר

גם בקשר הישיר של נבחרי הציבור עם התושבים ועם הידע המקומי בדבר זו פוגעת

נציג , ר הוועדה המחוזית או נציג מטעמו"לחוק התיכנון והבנייה אלה כוללים את יו)א(11על פי סעיף 212

נבחר ציבור מאחת הרשויות , 212חבר בוועדה המחוזיתנציג נוסף של משרד ממשלתי ה, משרד המשפטים .המקומיות המיוצגות בוועדה המחוזית וחבר נוסף שתבחר הוועדה המחוזית

115

דווקא ברמה המקומית יש חשיבות מרובה לכך . הנושאים המטרידים את התושבים . שנבחרי הציבור הם שישמעו את הציבור

2010-הרפורמה הצעת 1965-והבנייה התיכנון חוק

105סעיף

המועצה הארצית תדון ותכריע "; בהתנגדויות לתכנית מיתאר מחוזיתהועדה המחוזית תדון ותכריע ; בהתנגדויות לתכנית שהופקדה על ידיההועדה המקומית תדון ותכריע בהתנגדויות לתכנית שבסמכות כאמור

.א61בסעיף

)א( 268סעיף

התנגדויות לתכנית יישמעו על ידי "חוקר אלא אם כן החליט מתכנן מוסד

,ללים שקבע השרעל פי כ, התיכנון, שמחמת מיעוט התנגדויות שהוגשוטעמי יעילות מצדיקים את שמיעתן על ידי מוסד התיכנון שהחליט על הפקדת

."התכנית

107סעיף

לדיון בהתנגדויות יוזמנו המתנגד ומגיש "והם יהיו רשאים להשמיע .....; התכנית

שמיעת ; דבריהם לפני המוסד המכריע .ההתנגדות תהיה בפומבי

)ד( 269סעיף

חוקר רשאי לקבוע את סדרי הדיון ", ככל שלא נקבעו לפי חוק זה, בפניו

לרבות הזמן הקצוב לכל מתנגד להצגת ."התנגדותו

א107סעיף

מוסד תיכנון הדן בהתנגדויות ) "ב(רשאי למנות חוקר לשמיעת , לתכנית

אם הוא סבור , ההתנגדויות שהוגשו לוכי עקב מספר המתנגדים או

..."מהותההתנגדות מן הראוי לעשות כן

)ה(269סעיף

מתכנן מוסד התכנון המוסמך או מי "מטעמו יוזמן לדיון בהתנגדויות ויוכל

."להציג שאלות למתנגדים

מינוי החוקר במקום הוועדה מהווה נסיגה לעקרונות השמרניים של התיאוריה את המקצועיות והניטראליות על " מקדשת"תיאוריה זו . הרציונאלית של התיכנון

שבמקום לצעוד בכיוון הגישות הפרוגרסיביות החדשות נסוגה הצעת , כך. פני ערכים . ת של התיכנוןהרפורמה לתפיסות השמרניות של התיאוריה הרציונאלי

חובת ההנמקה

. חוק התיכנון והבנייה מאפשר לועדות התכנון שיקול דעת נרחב ביחס להתנגדויות, לקבלה באופן חלקי, יש בכוחן של ועדות התיכנון לקבל באופן מלא את ההתנגדות

116

לחוק התיכנון ) ב(106סעיף (לדחות אותה ואף לשנות תוכנית בעקבות התנגדות כל החלטה חייבת להיות מנומקת בכתב ולהימסר למי שהגיש את ). והבניה

הוא , במקרים בהם ממונה חוקר). לחוק התיכנון והבנייה) ב(108סעיף (ההתנגדות ) ה(א107סעיף (יהן מחויב להגיש לוועדה את תמצית ההתנגדויות והמלצותיו לגב

). לחוק התיכנון והבניה

או במילים אחרות עד , חוק התיכנון והבניה איננו מבהיר את היקף חובת ההנמקהכפי שכתבנו בפרק הקודם הפסיקה המינהלית . כמה יש לפרט את הנימוקים

מטרת ההנמקה היא להבהיר את . הכללית מבהירה כי הדבר תלוי בנסיבות המקרהבאופן שיאפשר לבדוק אם ההחלטה היא חוקית , ים להחלטההטעמים העיקרי

. 213)909-908, 1996, זמיר(

ומפרטת שורה של עניינים שעל החוקר לכלול , הצעת הרפורמה משפרת בנושא זהתמצית : פרטים אלה כוללים). להצעה 274סעיף (ח שמגיש לוועדת התיכנון "בדו

- תל( פ"ה ,אביב- ובניה תל מעוז אביב נגד הוועדה המקומית לתיכנוןראו דיון בפרק הקודם בפרשת 213

).1995( 1216) 1(95 מח-תק 2221/94) אביב

הרפורמה הצעת והבנייה התיכנון חוק

108סעיף הודעה על הכרעה בדבר ) "ב(

התנגדוות ועל נימוקיהן תינתן בכתב למתנגד ולמי שהשמיע

." 106טענות לפי סעיף

א107סעיף החוקר יגיש למוסד; )"....ד(

התיכנון תמצית ההתנגדויות והמלצותיו לגביהן והוא יוזמן לכל דיון במוסד התיכנוןבענין

."התכנית והתנגדות לה

)ד(274סעיף ימים מיום 21החוקר יגיש למוסד התיכנון בתוך את הכוללח "שסיים לשמוע את ההתנגדויות דו

:כל אלהתמצית כל אחת מההתנגדויות שהוגשה ) 1(

הועלו ; י הטענות שהועלו בהןלתכנית ועיקררשאי , בהתנגדויות סוגיות או טענות דומות

ח תמצית מרוכזת של הטענות "החוקר לכלול בדו ;שהועלו באותן התנגדויות

ריכוז הטענות העיקריות שהועלו על ידי ) 2( ;המתנגדים

ריכוז עיקרי ההתייחסויות שהוגשו על ידי ) 3(ל ידי מהנדס וע, )ז(269מגיש התכנית על פי סעיף

;)ו(269הוועדה המקומית על פי סעיף ריכוז ההערות וההתייחסויות שהוצגו בפניו ) 4(

על ידי חברי מוסד התיכנון והמשקיפים בו לפי ;272סעיף

התייחסותו של החוקר לטענות שהועלו ) 5(בהתנגדויות ובהערות ולעיקרי השינויים שיש

".עקב ההתנגדויות, לדעתו,בתכנית להכניס

117

עיקרי הדברים שהועלו על ידי היזם שהגיש ; וריכוז של הטענות שהועלו בהתנגדויותריכוז ההערות שהועלו על ידי חברי מוסד התיכנון והמשקיפים ; את התוכנית

וגישתו לגבי שינוי התוכנית ; התייחסות החוקר לטענות שעלו בהתנגדויות; בוועדה . עקב ההתנגדויות

לטענות , בהחלטתה הסופית, התכנון להתייחס ההצעה מחייבת גם את וועדתההצעה , ואולם). להצעה) א(277סעיף (שהועלו בהתנגדויות מתוך הדוח של החוקר

ח המנומק למי שהגיש התנגדות "אינה מחייבת את מוסדות התכנון למסור את הדואמנם , ח החוקר"דו. ח מוגש אך ורק למוסד התיכנון"הדו). וגם לא ליזם(לתוכנית

סעיף (רסם באינטרנט אבל במועד מאוחר לאחר שנערך לגביו דיון בוועדה מתפהחלטתה הסופית של הוועדה ביחס להתנגדויות תפורסם באינטרנט ). להצעה) ז(154אך עולה השאלה האם יש בכוחו של פרסום , הפרסום באינטרנט חשוב. בלבד

. באינטרנט להחליף תשובה הנשלחת למתנגדים

הגשת ערר

כאשר . ההחלטה בהתנגדות איננה בהכרח סוף פסוק, על פי חוק התיכנון והבניהנותן החוק שתי , לתוכנית מקומית שבסמכות ועדה מקומיתנדחית התנגדות

ערר כנגד , השנייה. 214הראשונה לוועדת הערר המחוזית. הזדמנויות להגיש עררת ועדת המשנה באמצעו ,החלטת ועדת הערר המחוזית לוועדה המחוזית שדנה בו

. ר ועדת הערר המחוזית"ערר זה מחייב אישור יו. 215ריםלער

נדחתה מקבלים הזדמנות אחת לתוכנית מקומית בסמכות מחוזיתמי שהתנגדותם ר הוועדה "אישור יו תא מחייבילהגיש ערר לועדת הערר של המועצה הארצית אך ה

. המחוזית

ועד שכונת בעניין ? צה הארציתמהם כללי המדיניות במתן רשות להגיש ערר למוע

קובע בית המשפט , 216הוועדה המחוזית לתיכנון ובניה למחוז ירושלים' עין כרם נלהותיר לפרקטיקה את מלאכת עיצובן של "אלא , העליון כי אין להגדיר כללים

שיפותחו ממקרה למקרה על ידי יושבי ראש הוועדות , "אמות המידה הראויותפק באמירה כללית לפיה יש לשקול אם מדובר בסוגיה בית המשפט הסת. המחוזיותכמו במקרים המעלים רגישות . המחייבת התערבות של המועצה הארצית, מהותית

. או במקרים שהשפעתם על הציבור רחבה,או מחלוקת ציבורית

קיימת אפשרות למי שבקשתו להגיש ערר נדחתה או למי שמעוניין לעתור , כמו כןץ על פי "או לבג מינהליהערר להגיש עתירה לבית המשפט ה כנגד ההחלטה של ועדת

. מינהליהעילות שפותחו בתחום המשפט ה

הוועדה של להרכבה בנוגע והבניה התיכנון לחוק א12 סעיף גם ראו. והבניה התיכנון לחוק 112 סעיף 214

ציבור נציגי ושני ערים מתכנן או אדריכל, מהנדס – הפנים שר נציג, המחוז מתכנן נציג, דין עורך הכולל .הפנים שר שימנה

.לחוק התכנון והבנייה 111סעיף 215 )2003( 882) 2(נז ד"פ ,3663/02 מ"עע 216

118

בתוכנית מקומית . הצעת הרפורמה מצמצמת באופן משמעותי את זכות העררבסמכות מקומית מבטלת הרפורמה את ההזדמנות השנייה להגיש ערר לוועדה

תוכנית מקומית , בתוכניות הנמצאות תחת סמכותה של הוועדה המחוזית. המחוזיתאת זכות מבטלת הרפורמה לחלוטין, כוללנית ותוכנית מקומית בסמכות מחוזית

ביטול זה חמור במיוחד נוכח ההצעה של הרפורמה . הערר של היזמים והמתנגדיםשמיעת התנגדויות על ידי , שכן כאמור, להעביר את שמיעת ההתנגדויות לידי חוקר

עלולה להוביל לשיבוש המסרים שמבקשים , מקצועי ככל שיהיה, אדם אחד . לשמור על זכות העררעולה החשיבות , לפיכך. המתנגדים להעביר לוועדה

2010-הרפורמה הצעת 1965 - והבנייה התיכנון

)א( 110סעיף

על החלטת ועדה מחוזית בדבר אישור תוכנית או

דחייתה רשאים לערור בפני המועצה הארצית כל אחד

: מאלה

- בזכות) 1(שלושה חברי הועדה ) א(

;המחוזית כאחדועדה מקומית או ) ב(

רשות מקומית הנוגעת ;בדבר

-ברשות ) 2( ;מגיש התכנית) א(מי שהתנגדותו ) ב(

. לתכנית נדחתה

)א( 173סעיף

-על החלטת ועדה מחוזית לאשר תוכנית מתאר"רשאים , לדחותה או לקבוע תנאים לאישורה, כוללנית

לערור לועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית :אחד מאלה

שבתחום הרשות המקומית או הוועדה המקומית ) 1(כלול , לפי העניין, שיפוטה או במרחב התיכנון שלה

;השטח שעליו חלה התכניתרשות מקומית או וועדה מקומית הגובלת בתחום ) 2(

השיפוט של הרשות המקומית שעל שטחה חלה או במרחב התיכנון המקומי שבתחומו חלה , התכניתובלבד שהגישה התנגדות , לפי העניין, התכנית ;לתכנית

...;לושה חברי הוועדה המחוזיתש) 3(

אך , ת לבתי המשפטמינהליבפני המתנגדים עומדת הזכות להגיש עתירה , אמנםבית המשפט אינו מתערב בשיקול , בנוסף. עתירה זו מוגבלת לעילות מינהליות בלבד

" מוסד תיכנון"לועדות הערר מעמד של , ואילו. הדעת של מוסדות התיכנוןהמאפשר להן להתערב בשיקול הדעת של ) וק התיכנון והבניהלח 1כהגדרתו בסעיף (

משמעות הדבר שועדות הערר רשאיות להחליף את שיקול הדעת . 217ועדות התיכנון

. התיכנון ועדות של בהחלטות להתערב בבואה זהירות משנה לנהוג הערר ועדת פסקו שעל המשפט בתי 217

.הנכונה המקצועית להחלטה להגיע כדי הצורך לפי במומחים ולהיעזר מקצועיים שיקולים להפעיל עליה

).1998( 145, 133) 2( ב מ"פד, מתן' נ סיטון 11/98) ם-י( מ"עת ראו

119

בעוד שבתי המשפט בוחנים את חוקיות , של ועדות התיכנון בשיקול הדעת שלהן

.ת בהשוואה לעררמינהלימכאן נגזרות מגבלות העתירה ה. 218התהליך בלבד

)א( 112סעיף

על החלטת הוועדה המקומית בדבר אישור

תכנית שבסמכותה כאמור א או דחייתה 62בסעיף

רשאים לערור בפני ועדת :הערר

שניים כאחד מבין ) 1( ;חברי הועדה המקומית

שניים כאחד מבין ) 2(הנציגים בעלי הדעה

המייעצת כאמור בסעיף ;)ב(18שניים כאחד מבין ) 3(

;חוזיתחברי הוועדה המ ;מתכנן המחוז) 4( ;מגיש התכנית) 5(מי שהתנגדותו ) 6(

;לתכנית נדחתהמי שהשמיע טענות ) 7(

)"ב(106לפי סעיף

191סעיף

למעט ועדה , על החלטתה של ועדה מקומית )א(לדחותה או על התנאים , לאשר תכנית, מחוזיתרשאים לערור לוועדת הערר , לאישורה

:לתכניות כל אחד מאלההרשות המקומית שבשטח שיפוטה כלולה ) 1(

אם התקבלה ההחלטה על ידי ועדה , התכניתמרחבית או ועדה מרחבית הכוללת רשות

;גדולה ;מגיש התכנית) 2(כולה או , מי שהתנגדותו לתכנית נדחתה) 3(

;חלקה ;שני משקיפים באותה ועדה מקומית) 4(חבר מקרב הציבור החבר באותה ועדה ) 5(

;מקומית שליש מחברי אותה ועדה מקומית) 6(נציג שר בוועדה המחוזית שהגיש חוות דעת ) 7(

).ו(254כאמור בסעיף

על תנאים שקבעה ועדה מקומית להפקדתה )ב(של תכנית רשאי לערור לועדת הערר מגיש

לכך בידי יושב ה רשותנובלבד שנית,התכנית )".2)(א(46כאמור בסעיף , ראש ועדת הערר

ביטול זכות הערר ביחס לתוכניות מקומיות בסמכות , התיכנון מבחינת תיאוריותמחוזית ותוכניות מקומיות כוללניות מהווה נסיגה חדה מעקרונות פרוגרסיביים

כי במקרה של תוכניות , יחד עם זאת אנו סבורות. לכיוון הרציונאלי מקצועיאוי בין צמצום מספר ערכאות הערר מהווה פתרון המאזן באופן ר, בסמכות מקומית

. חשיבות הזכות לערער לבין הצורך ביעילות וסופיות הדיון

ד"פ ,ובניה לתיכנון הארצית המועצה' נ בישראל השלטון איכות למען התנועה 2324/91 ץ"בג ראו 218

).1991( 678) 3(מה

120

הזכות ליזום תוכנית וזכות הטיעון

לשתי הזכויות נגיעה . מה בין הזכות ליזום תוכנית ובין זכות הטיעון, נשאל כעתציבור היוזם תוכנית עשוי להפוך לשותף מלא ופעיל . לתחום שיתוף הציבור בתיכנון

הן במקרים שבהם הוא יוזם תוכנית והן במקרים שבהם הוא , התיכנוןבתהליך נשאלת השאלה האם ניתן לכלול גם הגשה ). 2003, היימן(מציע חלופה לתוכנית

219.לתיכנון חלופי תחת זכות הטיעון

הזכות ליזום ולהגיש תוכנית מיתאר מקומית או תוכנית מפורטת הורחבה בשנת מוסדות התיכנון בלבד היו בעלי הזכות ליזום , וןלפני התיק). 43תיקון ( 1995

ואילו ליזמים פרטיים היתה זכות להגיש רק תוכניות , ולהגיש תוכנית מיתארהרחיב את בעלי הזכות להגיש תוכניות מיתאר מקומיות גם , 43תיקון . מפורטות

מהי הפרשנות הראויה , אפוא, נשאל)). ב(א61סעיף " (מי שיש לו עניין בקרקע"להאם יש לפרש מונח זה בצמצום ולכלול בו רק את בעלי ? "בעל עניין בקרקע"מונח ל

?או לפרשו בהרחבה, הקרקע

הוועדה המחוזית לתיכנון ולבנייה ' ועד עין כרם נשאלה זו עלתה לדיון בפרשת

בפרשה זו ביקשו תושבי עין כרם להציע חלופה לתוכנית המיתאר . 220מחוז ירושליםהוועדה המחוזית דחתה . שיזם מינהל מקרקעי ישראל, וסביבותיהלאזור עין כרם

בית . את תוכניתם בנימוק שרק בעלי זכויות במקרקעין רשאים להגיש תוכנית

בהליך הערעור לבית המשפט העליון . 221המשפט המחוזי קיבל את גישת הוועדהת הגיעו הצדדים לידי הסכמה שהכירה בזכות של התאגדות תושבים ליזום תוכני

.הנוגעת לאזור מגוריה גם אם אינם בעלי המקרקעין שהתוכנית חלה עליהם

גישת בתי המשפט כיום מאפשרת הגשת תכנית למי שיש לו זכות קניינית , ככללגישת בית המשפט אינה מחייבת דווקא שלמגיש . לרבות זכות חוזית, בקרקע

. 222התכנית תהיה זיקת בעלות על רוב שטחה של התכנית

למי שהוא בעל זכויות , "בעל עניין בקרקע"פורמה מצמצמת את המונח הצעת הראו יותר מהקרקע שאמורה להיות 80%או מי שיש לו , בכל הקרקע הכלולה בתכנית

התנאי במקרה של בעלות חלקית הוא שהתוכנית ). להצעה 177סעיף (כלולה בתכנית

נשאלת השאלה .223אינה פוגעת בזכויות של יתרת בעלי הקרקע הכלולה בתוכנית . כיצד יפורשו תנאים אלו

בפרק זה דנו בהסדרים המשפטיים הקיימים בחוק התיכנון והבנייה ובהצעת . בחלק הבא נציג את מחקרנו האמפירי. הרפורמה

.Davidoff 1965)(ממסגרת התיאוריה המסנגרת , הרעיון ליזום תוכניות חלופיות נדון בפרק הרביעי 219 )2002( 47) 1( 2002על -תק ,2797/01 מ"עע 220 8888) 1( 2001מח -תק, הוועדה המחוזית לתיכנון ולבנייה ירושלים' כרם נועד עין , 129/00) ם- י( מ"עת 221)2001(.

]. א"הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ת' מ נ"פי גלילות בע 1356/01) א"מנהלי ת(מ "ראו למשל בעת 222

. הפגיעה על פי ההצעה יכולה להיות על ידי הקטנה של השטח לבנייה או שינוי ייעוד או בכל דרך אחרת 223

121

חלק רביעי

ומסקנותיו סקר ההתנגדויות

122

123

8פרק

התנגדויות - שיטת המחקר האמפירי

המשפט : התיאורטיים שבבסיס המחקר שערכנו עד כה הצגנו את היסודותואת אמות המידה שפיתחנו , תיכנוןעקרון שיתוף הציבור ותיאוריות ה, מינהליה

. להערכה פרטנית והשוואתית של הסדרי השיתוף

בסיס ידע עדכני אודות יישום ההתנגדויות הלכה , כפי שסקרנו בפרק החמישייות נבחן בחינה אמפירית בישראל הליך ההתנגדו. איננו קיים בישראל. למעשה

מאז חלו שינויים ) 1986, מן'רצ'אלתרמן וצ, ורנסקי(באחרונה בשנות השמונים . שחייבו לטעמנו עדכון במחקר, רבים בחוק ובפסיקת בתי המשפט

נציג את שיטת סקר ההתנגדויות שערכנו בישראל בוועדה המחוזית , בפרק זה אם כןבסיס ידע אודות היישום של הליך ההתנגדות הלכה מטרת הסקר הינה לייצר . מרכז .למעשה

מטרות ושאלות המחקר

בסקר ההתנגדויות ביקשנו לתת מענה לארבע אמות מידה מתוך השמונה שהגדרנו נגישות מרבית ומידת , רוחב הגדרת האינטרסים, רוחב הגדרת בעלי הזכות: והן

סקר התנגדויות : שבחרנו בחירה זו נבעה משיטת המחקר. האפשרות לייצוג מקצועינבחנו בסקר ראיונות השוואתי , שמונה אמות המידה. במידגם של תיקי תוכניות

. שערכנו ואשר יפורט בספר נפרד בעתיד

כפי שפרטנו בפרק , בכל הנוגע לרוחב הגדרת בעלי הזכות ורוחב הגדרת האינטרסיםלהתנגד מוענקת והבניה קובע את הכלל שהזכות תיכנוןלחוק ה 100סעיף , הקודם

פרשנות . 224כלומר עבור מי שרואה עצמו נפגע מההתנגדות, על על פי מבחן הפגיעהעל פי הדין : בתי המשפט למונח זה הורחבה במהלך השנים אך היא עדיין מוגבלת

בנוסף . הישראלי הזכות להגיש התנגדות איננה מוענקת באופן גורף לכל המעונייןבסקר ההתנגדויות ביקשנו לבחון מהי . התנגדלא כל אינטרס מקים את הזכות ל

המחוזית נותנת לשאלת רוחב הגדרת בעלי הזכות ורוחב תיכנוןהפרשנות שוועדת הכלומר למי בפועל מוקנית הזכות להתנגד ומהם האינטרסים , הגדרת האינטרסים

.שבגינם מקבלים המתנגדים זכות טיעון בפרקטיקה

ן את היישום הלכה למעשה של מגבלות בנוגע לנגישות המרבית ביקשנו לבחווהבניה בשנים האחרונות ואשר נועדו להרתיע תיכנוןהנגישות שהוכנסו לחוק ה

.והבניה התיכנון לחוק 100 סעיף 224

124

הסמכות של ועדת : המגבלות שבדקנו הן. מתנגדים מהגשת התנגדויות קנטרניותלהטיל הוצאות כספיות כאשר ההתנגדות היא קנטרנית ומוגשת בחוסר תיכנוןה

יש תצהיר המאמת את העובדות שעליהן מסתמכת ההתנגדות והדרישה להג. תום לבבשאלת הייצוג המקצועי ביקשנו לבחון את היקף השימוש וסוג השימוש בייצוג .

. מקצועי כפי שהוא עולה מכתבי ההתנגדויות

:מטרות אלו הובילו לניסוח שאלות המחקר הבאות

?מהו רוחב הגדרת בעלי הזכות בפרקטיקה •

?האינטרסים בפרקטיקהמהו רוחב הגדרת •

כיצד מיושמים התנאים המקדמיים בפרקטיקה : מגבלות נגישות •דרישת התצהיר והסמכות לפסוק (? ומהו היקף השימוש בהם

)הוצאות

מהי מידת המעורבות של עורכי דין בהליך : ייצוג מקצועי • ? ההתנגדויות

תוצאות ההתנגדויות •

המידגם

התנגדויותבחירת מחוז מייצג לעריכת סקר

. נשתף להלן בהתלבטויותינו הנוגעות בשאלה האם לבצע דגימה ארצית או מחוזיתמחקר אחד ,יחד עם זאת. לרמה הארצית יתרונות שכן היא מייצגת מחוזות רבים

דגימה . כל אחת מהוועדות המחוזיות איננו מאפשר בחינה מעמיקה של מדיניותגימה מחוזית עלולה שלא לתת ביטוי ד: למשל. מחוזית גם היא לא נטולת חסרונות

יש לדגימה מחוזית יתרון משמעותי משום שהיא עם זאת .לנעשה במחוזות אחריםמאפשרת לעקוב בהתמדה אחר המוסד הנבדק ולבחון את מדיניות הוועדה כלפי

ברשות הוועדה המחוזית אותה בחרנו לדגום היה קיים , בנוסף. הנושאים הנבדקים . ים ברמה הארציתשלא קי, מאגר מידע

מחוז זה נהנה מערכי . בחרנו לאחר שיקולים רבים בדגימה המחוזית של מחוז מרכזומכאן סביר להניח כי יימצאו אינטרסים מנוגדים , קרקע גבוהים ומלחצי פיתוח

בשל כך הנחנו שבמחוז זה נקרות הזדמנויות רבות . והבינוי תיכנוןסביב שאלות ה . הטמיען בעבודה השוטפתלחדד סוגיות משפטיות ול

סיבה נוספת לבחירה במחוז מרכז היא שרבות מיוזמות הבנייה בישראל נדונות : יוזמות אלו מגוונות בשל צורות ההתיישבות השונות הקיימות במחוז. במחוז זה

יישובים כפריים מסוגים שונים ויישובים יהודיים לצד , ערים קטנות, ערים גדולותבמחוז זה נערכה במקביל עבודת מחקר של אדריכל , סוףולב. 225יישובים ערביים

, טייבה, השרון חוף, זמורה, המרכז, הדרים, השרון דרום, אלעד: הן מרכז במחוז המקומיות הוועדות 225

עמק, ציונה נס, נתניה, השרון מזרח, מודיעין, שורקות, לודים, לוד, השרון לב, סבא כפר, יהוד, יבנה, טירה .ושרונים שהם, רעננה, מכבים- רעות, רמלה, רחובות, לציון ראשון, העין ראש, קסם, הוותק פתח, חפר

125

עבודה זו , שכיהן באותה עת כיושב ראש ועדת ההתנגדויות במחוז מרכז, דרוקמןהניבה יצירת מאגר מידע אשר איפשר לנו , שהונחתה על ידי פרופסור אלתרמן

.226נומקדנגישות לתיקים בהם הוגשו התנגדויות בשנים שבהן הת

המידגםאוכלוסיית

נדרשנו למצוא תיקי תוכניות ששלב ההתנגדויות בהן , לענות על שאלות המחקר כדיבחרנו להתמקד בתוכניות שהגיעו לשולחנה של ועדת ההתנגדויות בשנים . הסתיים1998–2000227 .

- מידגם זה מהווה כ. דגמנו כעשרים תוכניות והתנגדויות לאותן תוכניות מכל שנהלכל התוכניות הוגשו לא(, גשו בכל שנה לוועדה המחוזיתמכלל התוכניות שהו 25%

הקיפו כתבי התנגדויות ו 171אשר כללו , תוכניות 65בסך הכול בדקנו ). התנגדויות . מתנגדים 840

י המחקר כלִ

י המחקר המרכזי ששימש אותנו היה מיפרט לאיסוף נתונים שאותו נכנה כלִ בחלק הראשון שאלות שנגעו לאפיון : חלקים משניהשאלון הורכב ". השאלון"

אוכלוסיית התוכניות שבמידגם ובחלק השני שאלות שנגעו להתנגדויות שהוגשו ). המתויקות בתוך תיקי התוכניות(לתוכניות

בשלב הראשון גובש שאלון ראשוני : הנוסח הסופי של השאלון גובש בשני שלביםבשלב השני . ו עם אדריכל דרוקמןבהתבסס על סקירת הספרות ועל ראיון שקיימנ

המחקר . ביצענו באמצעות השאלון הראשוני מחקר פיילוט אשר כלל עשר תוכניותאכן מתאים למחקר וכי ,השאלון, הניסיוני נערך במטרה לוודא שכלי המחקר שלנו

לאחר עריכת . השאלות שניסחנו מתאימות לתוכניות ולהתנגדויות הקיימות בשטחת השאלון הראשוני השמטנו ממנו פרמטרים מיותרים והתאמנו הפיילוט שיכללנו א

. אותו לתנאי המציאות בשטח

:ניתחנו את תוצאות השאלונים בכלים סטטיסטיים שאפשרו לנו ניתוח בשתי רמות

כל (, הרמה התיאורית באמצעותה קיבלנו את שכיחות התופעות וההתפלגויות שלהןוהרמה של מבחני הקשר הסטטיסטיים , )המשתנים שנבדקו נותחו ברמה התיאורית

.)ניתוח שערכנו לחלק מהמשתנים לפי השערות(

שיטת הדגימה

. את תיקי התוכניות ששימשו כמידגם למחקר בחרנו באמצעות דגימה אקראיתאוכלוסיית . (וזאת על מנת לייצג נאמנה את התוכניות שהוגשו במחוז הנבחר

).2010(ראו דרוקמן ואלתרמן . מחקר זה פורסם 226

כל את מיפה אשר ,דרוקמן דורון אדריכל שהכין ברשימות נעזרנו נתונים של ממוחשב רישום בהיעדר 227 .2000–1997 בשנים ההתנגדויות ועדת של לשולחנה שהגיעו התוכניות

126

נה לא כללה תוכניות שלא הוגשו להן התוכניות לדגימה שמהן יכולנו לבחור בכל ש ).התנגדויות ותוכניות שוועדת ההתנגדויות טרם החליטה בשאלת ההתנגדויות להן

,תחילה נבחרו ואותרו תוכניות במאגר המידע: להלן הסבר קצר על שיטת הדגימהלוודא שנתקבלה כדי, על פי המועדים שבהם הגיעו לדיון בוועדת ההתנגדויות

העבודה על התיק כללה את מילוי השאלון בשני . ההתנגדויותהחלטה של ועדת הכוללים את ,בשלב הראשון למדנו את פרטי התוכנית באמצעות מסמכיה. שלבים

התצהירים וההחלטות של , בשלב השני עברנו על כל ההתנגדויות. התקנון והתשריט .ועדת ההתנגדויות

מאפייני אוכלוסיית התוכניות שבמידגם

של המחקר האמפירי ביקשנו לבחון את מאפייני אוכלוסיית בשלב הראשון : להלן פירוט המאפיינים. התוכניות

: מדובר בסוגי תוכניות אותם ניתן למצוא בוועדה מחוזית .סוג התוכנית •שינוי , תוכנית מיתאר מקומית, שינוי לתוכנית מפורטת, תוכנית מפורטת

. לתוכנית מיתאר מקומית ותוכנית מיתאר אשר מפורטת בחלקה

מדובר בארבעה סוגים של התיישבויות המאפיינים את . תחום התוכנית • יישוב כפרי כדוגמת, מובהק כדוגמת נתניהיישוב עירוני : אזור המרכז

-יישוב עירוני בעל צביון כפרי כדוגמת אבן יהודה ואזור בין, בני ציון . יישובי

מדובר בארבע קבוצות המורכבות בחלקן ממספר . נושא התוכנית •. נושאים שקובצו יחדיו בשל צרכים סטטיסטיים ובשל קרבתם הנושאית

כללה פרויקטים של מגורים בכל ,קבוצת המגורים ,הקבוצה הראשונההקבוצה השנייה כללה . מדירה בודדת ועד למתחמי מגורים ,סדר גודל

את התוכניות שעסקו בתעשייה או במסחר או בתעסוקה או בכל צירוף הקבוצה השלישית כללה תוכניות שעסקו במוסדות ציבור . שלהם

ות ונופש וספורט או תוכניות שעסקו בשטחים ציבוריים פתוחים או תיירתשתיות , הקבוצה הרביעית כללה נושאים של תשתיות. וכל צירוף שלהם

.תחבורה ושירותי ציבור

בקבוצה : אלה חולקו לארבע קבוצות .בעלי הקרקע בתחום התוכנית •הראשונה היו בעלים פרטיים וחוכרים אשר אוחדו יחדיו בשל הקושי

ות ממינהל המעשי להבחין בין סטטוס הבעלות לסטטוס החכירה לדורהקבוצה השנייה הינה הקבוצה בה מינהל מקרקעי . מקרקעי ישראל

. במקרים שבהם הקרקע איננה חכורה לדורות, ישראל מוגדר כבעליםהקבוצה השלישית הינה קבוצת הרשות המקומית ובקבוצה האחרונה נכללים בעלי קרקע מעורבים במקרים בהם התקיים שיתוף פעולה

ר בעלי קרקע במשותף כגון מינהל מקרקעי בייזום התוכנית של מספ .ישראל והרשות המקומית או הרשות המקומית ויזם פרטי

127

: היקף התוכנית חולק באופן שרירותי לשלוש קבוצות .היקף התוכנית • . כמה מגרשים או חלקות ומתחם שלם, מגרש אחד או חלקה אחת

היזם הציבורי , היזם הפרטי: אלה חולקו לשלושה סוגים. יזמי התוכנית •רשויות מקומיות ואגודות , מקומיות תיכנוןהמקומי לרבות ועדות

. והיזם הציבורי האזורי או הארצי, שיתופיות

מדובר במספר ההתנגדויות שהוגשו לכל אחת .מספר ההתנגדויות •ים שהתקבלו יצרנו סולם שנקבע על פי הנתונים הסטטיסטי. מהתוכניותתוכניות , הסולם כלל תוכניות שבהן הוגשה התנגדות אחת. בדגימה

שבהן הוגשו שתי התנגדויות ותוכניות שבהן הוגשו שלוש התנגדויות או . יותר

רמה זו סיפקה לנו מידע על . את הנתונים ניתחנו ברמה של סטטיסטיקה תיאורית . יית התוכניותאודות שכיחות הופעתם של מאפיינים אלו בקרב אוכלוס

משתני המחקר

חולקה לשלושה פרקי 2בדיקת המשתנים המסבירים כפי שהם מופיעים בטבלה היישום הלכה למעשה של מגבלות הנגישות בחון אתהחלק הראשון נועד ל: משנה

הדרישה להגיש תצהיר והסמכות להטיל הוצאות במקרה : הקבועות בחוק, בנוסף בחנו אם מבחן הפגיעה. תום לבשהתנגדות היא קנטרנית והוגשה בחוסר

המגביל את רוחב הגדרת בעלי הזכות ורוחב הגדרת האינטרסים שימש אף הוא . כמבחן מקדמי

החלק השני נועד לבחון את היקף השימוש בייצוג המקצועי כפי שהוא משתקף . בכתבי ההתנגדויות

הזכות ורוחב יישום אמות המידה בדבר רוחב הגדרת בעלי להחלק השלישי נועד ה זו נערכה בכמה דיקב. על פי הפרמטרים שהגדרנו, הגדרת האינטרסים בפרקטיקה

באמצעות ניתוח ותיאור , שנית ;באמצעות הגדרת פרמטרים ,ראשית: שלביםבאמצעות שימוש במבחני קשר , שלישית ;הפרמטרים בכלים סטטיסטיים

, בינם לבין עצמםוהקשרים בין סוגי הפרמטרים השונים דיקת לב, סטטיסטייםבחנו באופן סטטיסטי את הקשר בין הפרמטרים , ולבסוף ;להלן 2כמופיע בטבלה

. שהגדרנו לבין תוצאות ההתנגדות

מגבלות נגישות והתנאים המקדמיים

בחלק זה התמקדנו בשאלה אם הוועדה המחוזית מרכז מיישמת בפועל את מגבלות גיש תצהיר והאם היא משתמשת האם היא מחייבת לה: הנגישות הקבועות בחוקכן בדקנו אם היא בוחנת את שאלת רוחב הגדרת בעלי . בסמכותה להטיל הוצאות

.הזכות ורוחב הגדרת האינטרסים כתנאי מקדמי להגשת התנגדות

128

התצהיר

תנאי פרוצדורלי להגשת אושה, הנושא הראשון שבדקנו היה עניין הגשת התצהירהשאלה הראשונה ששאלנו בהקשר זה הייתה באיזו מידה הוועדות . התנגדות

:ההשערה שלנו הייתה. נוהגות לעמוד על דרישת התצהיר

הוועדה תעמוד על כך שיוגש תצהיר בכל מקרה •

התנגדות חסרת תום לב בגיןהשימוש בסמכות להטיל הוצאות

עדה להטיל הוצאות ומידת היישום של סמכות הונושא שני שביקשנו לבחון הוא ועדה עושה וביקשנו לבדוק מהו היקף השימוש שה. התנגדות שלא בתום לב בגין

השערת . הומהם השיקולים שהיא מפעילה במקרים אל, בסמכותה להטיל הוצאות :המחקר שלנו הייתה

.היקף השימוש של הוועדה בסמכותה להטיל הוצאות הוא נמוך מאוד •

השימוש במבחן –הגדרת בעלי הזכות ורוחב הגדרת האינטרסים רוחב הפגיעה כמבחן מקדמי

איננו מאפשר הגשה גורפת של התנגדויות , כפי שכבר הזכרנו, והבניה תיכנוןחוק ההשאלה הראשונה שביקשנו לבחון בהקשר זה . אלא קובע מבחן מקדמי של פגיעה

בודקת את המתנגדים ואת האינטרסים שלהם ובוחנת אם תיכנוןהייתה אם ועדת ה, כמו בית המשפט, כלומר האם היא נוהגת, הם עומדים במבחן הפגיעה כמבחן סף

, לבחון את זכות העמידה של המתנגדים ומונעת ממי שאינם עומדים במבחניםהשערת המחקר שלנו . העניין נבדק במסמכי תיקי התוכניות. להגיש את ההתנגדויות

:ייתהה

.הוועדות אינן עושות שימוש במבחן הפגיעה כתנאי מקדמי •

ייצוג מקצועי

נושא נוסף שביקשנו לבדוק הוא עניין הייצוג המקצועי כפי שהוא בא לידי ביטוי :שאלנו שתי שאלות בהקשר זה. בכתבי ההתנגדויות

a. מהו היקף המעורבות של עורכי דין בניסוח כתבי ההתנגדות והתצהירים

b. מעורבות עורכי דין בניסוח ההתנגדות משפיעה על תוצאותיההאם.

:השערותינו היו

. רמת המעורבות של עורכי הדין בניסוח ההתנגדות גבוהה •

129

עורכי הדין או , קיים קשר בין השאלה מי ניסח את ההתנגדות • .לבין תוצאות ההתנגדות, המתנגדים

מההתנגדויות מי ניסח את כדי לענות על השאלה הראשונה בדקנו בכל אחת לשם כך השתמשנו . עורכי דין או המתנגדים עצמם, ההתנגדות ואת התצהיר

.בסטטיסטיקה תיאורית אשר במסגרתה התקבלו התפלגויות של המשתנים

נגישות

מרבית

ייצוג

מקצועי

רוחב הגדרת

האינטרסים

רוחב הגדרת בעלי

הזכות

תוצאת

ההתנגדות

אמות

מידה

מגבלות

נגישות

היקף

הייצוג

סוג

המתנגד

זיקה

גיאוגרפ

סוג

הטענה

תוכן

הטענה

פרמטר תוצאות

X מגבלות

נגישות

נגישות

מרבית

היקף

הייצוג

ייצוג

מקצועי

X X X X סוג

המתנגד

רוחב

הגדרת

בעלי

זיקה X X הזכות

גיאוגרפ

X סוג

הטענה

רוחב

הגדרת

אינטרס X תוכן

הטענה

תוצאות

משתנה זה חולק . המשתנה המרכזי שבדקנו היה ניסוח התצהיר וההתנגדות : לשלוש קטגוריות

ניסוח אישי גם של התצהיר וגם של ההתנגדויות על ידי המתנגדים בעוד ,הראשונהניסוח התצהיר על ידי עורכי הדין , השנייה; עורכי הדין חותמים על התצהיר בלבד

הןניסוח הן של התצהיר ו, השלישית; ו המתנגדיםשניסחבתמיכה לכתב התנגדות .ההתנגדות על ידי עורכי הדין של

X - נבדק קשר סטטיסטי

130

כות ורוחב הגדרת האינטרסיםרוחב הגדרת בעלי הז

החלק השני במחקרנו נוגע לבחינת רוחב הגדרת בעלי הזכות ורוחב הגדרת עיקרו שלבמטרה לבחון זאת הגדרנו ארבעה . האינטרסים שבעליהם קיבלו זכות להתנגד

זהות המתנגדים והזיקה : שניים הנוגעים לרוחב הגדרת בעלי הזכות: פרמטרים: ושניים הנוגעים לרוחב הגדרת האינטרסים, לתוכניתהגיאוגרפית של המתנגדים

. פרטיות או מעורבות ותוכן הטענות, ציבוריות, סוג טענות ההתנגדות

מתנגדים : בסקר חילקנו את הפרמטר של זהות המתנגדים לארבע קבוצות מרכזיות. מתנגדים ציבוריים וולונטריים ומתנגדים ממשלתיים, תאגידים פרטיים, פרטייםהגיאוגרפית של המתנגדים לתוכנית חולקה לפי סולם של קרבה גיאוגרפית הזיקה , מתנגדים גובלים בתוכנית או סמוכים לה, מתנגדים בתחום התוכנית :לתוכנית

. מתנגדים בעיר סמוכה או באזור סמוך ומתנגדים ארציים, מתנגדים בעיר

זה ניתוח . רוהפרמטר של סוג הטענות נועד לניתוח טענות ההתנגדות במישור המק או פרטי וציבורי ,פרטי, הוא ציבורי אםה ,בחן את האינטרס שביסוד הטענות

כאן חילקנו . הפרמטר העוסק בתכני ההתנגדויות מתמקד במישור המיקרו. מעורבאת טענות ההתנגדות שמצאנו בכתבי ההתנגדות לקטגוריות של תכנים על פי

, פגמים משפטיים ,איכות סביבה, תחבורה ודרכי גישה, מטרדים: הנושאים הבאיםטענות בנוגע להליך , טענות טכניות, תשתיות ושירותי ציבור, טענות קנייניות

. טענות כלכליות וטענות חברתיות, טענות בנוגע לשימושי קרקע ובנייה, תיכנוןה

ברמה הראשונה בחנו את המאפיינים באמצעות : הפרמטרים נבדקו בשלושה שלבים. ה תיאורית אשר במסגרתה התקבלו התפלגויות של המשתניםשימוש בסטטיסטיק

בשלב השני ערכנו מבחנים סטטיסטיים שבדקו את הקשרים בין מאפייני הפגיעה , בשלב זה מאפייני הפגיעה היוו משתנים תלויים ומשתנים מסבירים. לבין עצמם :השערות המחקר שלנו היו. לחלופין

, תאגידים פרטיים, פרטיים מתנגדים( קיים קשר בין סוגי המתנגדים •לזיקה )גופים ציבוריים וולונטריים או גופים ציבוריים ממשלתיים

לה שהמתנגדים הפרטיים יהיו סמוכים יותר לתוכנית . הגיאוגרפית .היו רחוקים יותריהתנגדו לעומת המתנגדים הציבוריים ש

טענה , טענה פרטית: קיים קשר בין סוגי המתנגדים לטענת ההתנגדות •מתנגדים פרטיים יטענו בדרך כלל טענות . ציבורית או טענה מעורבת

.פרטיות ומתנגדים ציבוריים יטענו טענות ציבוריות

הטענות : קיים קשר בין הזיקה הגיאוגרפית לבין טענת ההתנגדות •הפרטיות יימצאו בתחומים סמוכים לתוכנית והטענות הציבוריות

.יימצאו במתחמים רחוקים

.נציג את מימצאי המחקר האמפירי בפרק הבאעל רקע זה

.

131

9פרק

מצאי סקר ההתנגדויות בישראלימ

פרק זה יעסוק בריכוז הממצאים העיקריים של סקר ההתנגדויות שערכנו בוועדה בהתבסס על הגדרת המשתנים והשערות המחקר שהצגנו ,המחוזית מרכז ובניתוחם

. בפרק השמיני

הממצאים יכללו . נפתח את הפרק בהצגת מאפייני התוכניות שנבדקו במידגםהתפלגות כללית של משתנים שונים וממצאים הנוגעים לקשרים בין המאפיינים

לאחר מכן נציג ממצאים הנוגעים למגבלות הנגישות . השונים של התוכניותהנוגעים ממצאים, נציג ממצאים הנוגעים לדרישת התצהיר: והתנאים המקדמיים

למבחן תום הלב והקנטרנות וממצאים הנוגעים לשימוש ברוחב הגדרת בעלי הזכות . ורוחב הגדרת האינטרסים כתנאים מקדמיים

כן נציג ממצאים בנוגע להיקף הייצוג המקצועי המקבל ביטוי בכתבי ההתנגדויות וממצאים בדבר רוחב הגדרת בעלי הזכות בפרקטיקה ורוחב הגדרת האינטרסים

לסיום נציג את תוצאות . מקבלים ביטוי הלכה למעשה במסמכי ההתנגדויותה .ההתנגדויות והקשר שלהם לפרמטרים שהוגדרו

שבמידגם התוכנית מאפייני

אשר פירטנו בפרק , נחזור בתמצית על כמה פרטים הנוגעים לאוכלוסיית המדגםסדר היום של אשר עלו על, תוכניות 65- התנגדויות שנכללו ב 171בדקנו : העשירי

שהיוו , תוכניות 21-מכל שנה נבדקו כ. 2000–1998ועדת ההתנגדויות בין השנים . מכלל התוכניות שעלו על סדר היום של ועדת ההתנגדויות בכל שנה 25%

בחרנו להציג תחילה , כדי לקבל תמונה כללית של התוכניות וההתנגדויות שבדקנו: מאפייני התוכניות שבדקנו היו. במידגםאת התפלגות מאפייני התוכניות שנבדקו

תחום , גודל התוכנית, שטח התוכנית, היקף התוכנית, נושא התוכנית, סוג התוכניתשהוגשו בכל ההתנגדויות זהות היזם ומספר, בעלי הקרקע בתוכנית, התוכנית .תוכנית

במספרים 3התפלגות המאפיינים באוכלוסיית התוכניות שנבדקה מתוארת בטבלה : מהטבלה עולים הממצאים הבאים. מוחלטים ובאחוזים

הינן תוכניות לשינוי תוכנית , )מכלל התוכניות שבדקנו 69%(, שנבדקו התוכניותרוב ה של כיום כמעט ואין הגש .תוצאה זו טיפוסית לישראל .מיתאר ותוכניות מיתאר

132

ברוב המקרים היזמים מגישים בקשה . תיכנוןתוכניות מתאר מקומיות לוועדות ה .לשינוי תוכנית מיתאר ואחריה מוציאים נספחי בינוי

29%, מהתוכניות היו תוכניות עירוניות 40%: היו מגוונים: תחומי התוכניותחום היו תוכניות בת 23%, עירוניים-מהתוכניות היו בתחום היישובים הכפריים

.מהתוכניות היו באזורים בין יישובים 5%- היישובים החקלאיים ו

מכל התוכנית 67%נושא זה היווה " מגורים"השכיח ביותר היה נושא התוכניתמהתוכניות 8%. מסחר ותעסוקה, מהתוכניות עסקו בנושא תעשייה 14%. שנבדקו

תוכניות שנבדקו מכלל ה 6%-בתיירות ונופש ו – 5%, עסקו במוסדות ציבור וספורט . עסקו בתשתיות

ביצע אדריכל דורון דרוקמן בקרב אוכלוסיית כלל התוכניות אשר הגיעו שבבדיקה נמצאה התפלגות על פי תה יהי 2000עד 1997לשולחנה של ועדת ההתנגדויות בשנים

5%; תעשייה מסחר ומלאכה 16%; מגורים 55%: הנושאים העיקריים הבאים

ניתן לראות אפוא כי . 228תשתיות 13%- ו; רות ונופשתיי 3%; מוסדות ציבורהתפלגות נושאי התוכניות בקרב אוכלוסיית התוכניות שנבדקה דומה להתפלגות

הסטייה הגדולה ביותר נמצאת בקרב . אוכלוסיית התוכניות כולן במחוז מרכזבין אוכלוסיית 12%שם נמצא פער של ,קבוצת המגורים ,הקבוצה הגדולה ביותר

. לאוכלוסיית התוכניות כולןהמידגם

בעלי קרקע פרטיים או 43%: נחלקו באופן הבא בעלי הקרקע בתחום התוכניתבבעלות מינהל 39%; חוכרים לדורות ממינהל מקרקעי ישראל או מגופים אחרים

–בעלי קרקע מעורבים מכלל 13%-בבעלות הרשות המקומית ו 8%, מקרקעי ישראל . 229הקבוצות

השכיחות הגבוהה ביותר ליזם :יזמי התוכניות נחלקו באופן הבא יזם התוכנית 61%( ,המקומיות תיכנוןועדות ה ,כלומר הרשויות המקומיות ,הציבורי המקומייזמים אזוריים וארציים לרבות ועדות 5%, יזמים פרטיים 34%). מכלל היזמים

קעי משרד השיכון ומינהל מקר(המחוזיות והמשרדים הממשלתיים תיכנוןהבקבוצה זו נכלל ככל הניראה גם אחוז ניכר של יזמים פרטיים ). ישראל

נוהג זה אשר . מאחורי חתימתן הפורמאלית של הועדות המקומיות" מסתתרים"הנובע לדעתנו מן ההוראה , סביר להניח כי השפיע על התוכניות הכלולות במדגם

תיכנוןה רק מוסדות הלפישהוראה 43והבניה לפני תיקון תיכנוןבחוק ה השהופיע . או הרשויות המקומיות רשאים להגיש תוכנית

מיגבלות נגישות ותנאים מקדמיים

התחלנו , המטרות שהגדרנו ולאמת את ההשערות שניסחנולהשיג את על מנת בבדיקה ישירה של מידת ההקפדה על מגבלות הנגישות והתנאים המקדמיים על ידי

זה של המחקר התבססו על ריאיון שקיימנו עם השערותינו בחלק. תיכנוןרשויות ה

.אחרים בנושאים עסקו שמונה אחוזים 228

.אחת לצורך תוכנית התאחדו אשר שונות מקבוצות קרקע בעלי כוללים המעורבים הקרקע בעלי 229

133

אדריכל דרוקמן כיהן בעת ההיא בתפקיד יושב : להזכיר(אדריכל דורון דרוקמן ). ראש ועדת ההתנגדויות

:התפלגות מאפייני התוכניות במידגם: 3טבלה

1997-2000תוכניות הכוללות התנגדות אחת לפחות שהוגשו לוועדה המחוזית מרכז

מאפייני התוכנית

פירוט

מספר התוכניות

אחוז ממספר התוכניות

סוג התוכנית

שינוי לתוכנית מתאר / תוכנית מיתאר מקומית מקומית

45

69%

5% 3 שינוי לתוכנית מפורטת/ תוכנית מפורטת

26% 17 שינוי לתוכנית מיתאר מקומית אשר חלקה מפורטת

100% 65 סך הכול

תחום התוכנית

40% 26 עירוני יישוב

23% 15 יישוב חקלאי

29% 19 כפרי- יישוב עירוני

8% 5 בין יישובי

100% 65 סך הכול

נושא התוכנית

67% 44 מגורים

14% 9 תעסוקה/מסחר/תעשייה

8% 5 פ"ספורט ושצ, מוסדות ציבור

5% 3 תיירות ונופש

6% 4 תשתיות ותשתיות תחבורתיות

היקף התוכנית

המשך בעמוד הבא

100% 65 סך הכול

23% 15 חלקה בודדת/מגרש

32% 21 חלקות/כמה מגרשים

134

45% 29 מתחם

עמודהמשך ב[ ]הבא

100% 65 סך הכול

בעלי קרקע בתחום

התוכנית

43% 26 חוכרים/פרטיים

39% 24 מינהל מקרקעי ישראל

5% 3 רשות מקומית

13% 8 בעלי קרקע מעורבים

100% 65 הכולסך

34% 22 יזם פרטי יזם התוכנית

61% 40 יזם ציבורי מקומי

5% 3 ארצי/יזם אזורי

100% 65 סך הכול

התצהיר

התנאי המקדמי היחיד שהוועדה עלה כי מהראיון שקיימנו עם אדריכל דרוקמן הוועדה איננה . עושה בו שימוש שכיח הוא מבחן פרוצדורלי של הגשת תצהיר

הוועדה נאמר לנו כי , יחד עם זאת. שומעת התנגדויות אשר לא מצורף אליהן תצהיר . ליברליות ומגלה גמישות בעניין מועדי ההגשה של התצהירנוהגת ב

בגין התנגדות שהוגשה בחוסר תום לבהשימוש בסמכות להטיל הוצאות

הוא ,לפסוק הוצאות במקרה של חוסר תום לב תיכנוןה עדותולוסמכות הענקת התוצאות שקיבלנו . 1995והבניה בשנת תיכנוןאחד השינויים שהוכנסו לחוק ה

תאמו את המידע שקיבלנו בראיון עם יושב ,בבדיקה שערכנו בוועדה המחוזית מרכזבכל ההתנגדויות שבדקנו לא עשתה הוועדה שימוש בסמכותה .ועדת ההתנגדויותבכל תיקי התוכניות שבדקנו הועלתה במקרה אחד בלבד טענה של . להטיל הוצאות

במקרה זה בחרה הוועדה שלא . יזם כלפי מתנגד שטען, חוסר תום לב וקנטרנות . להתייחס לתוכן הטענה בעניין חוסר תום הלב

135

פגיעה כמבחן מקדמימידת השימוש במבחן ה

בחלק זה של המחקר ביקשנו לבדוק האם מתקיים הליך מקדמי בו משתמשת

המטרה הייתה לבחון את השימוש . הועדה בבואה להחליט את מי ואת מה לשמועמבחן הפגיעה הינו מבחן מקדמי אשר . במבחן הפגיעה תיכנוןשעושות ועדות ה

פי המבחן הזה זכאי להגיש התנגדות על . מאפשר לועדה לדחות התנגדויות על הסף ". מי שרואה עצמו נפגע"

מבדיקתנו במחוז מרכז עולה כי הוועדה איננה מקיימת דיון מקדמי ואיננה מחליטה , הוועדה דנה בכל התיקים המונחים לפניה. מראש את מי לשמוע ואת מה לשמוע

עם זאת מצאנו . ורק לאחר מכן פוסקת בעניין ההתנגדות ,שומעת את המתנגדיםהמהווים שבעה אחוזים מכלל , מתוך מאה שבעים ואחת התנגדויות(ארבעה מקרים שבהם פסקה הוועדה כי ההתנגדות על פניה איננה מוכיחה פגיעה ) ההתנגדויות

. המקנה את הזכות להגיש התנגדות

כלל בנושאים שהועלו הדנהתוכנית לא , הבשלושה מקרים מתוך הארבעמקרקע לצורכי ציבור ,שעסקה בשינוי ייעוד קרקע, בתוכנית אחת. בהתנגדויות

הוגשה התנגדות אשר התייחסה לפגיעה בדרכי הגישה ,לקרקע לבנייה למגוריםלא עניין לתוכנית : "תשובת הוועדה על ההתנגדות הייתה. למקרקעין של המתנגד

. 230"זו

, האחרות הוגשו על ידי חברות ממשלתיות העוסקות בתשתיותשתי ההתנגדויות שתי ההתנגדויות התייחסו להקצאת שטחים ". קו מוצרי דלק"חברת חשמל ו

לתשתיות ובשני המקרים דחתה הוועדה את ההתנגדות בנימוק שהתוכנית אינה בתוכנית הרביעית שבה נקבע כי אין . 231מייעדת שטחים לתשתיות המבוקשות

התוכנית כי ,נדונה בתוכניתשקרקע בתושבי קרקע גובלת , המתנגדים טענו ,פגיעה .232נותנת גושפנקה חוקית לחריגות בנייה

, הדוחה את ההתנגדות בהיעדר פגיעה, מהממצאים עולה כי החלטה מסוג זההמאפיין את רובם הוא מצב שבו התוכנית ו) 7%(מתקבלת במקרים מועטים בלבד כלומר הוועדה עושה שימוש ישיר , לו בהתנגדותאינה עוסקת כלל בנושאים שהוע

במבחן הפגיעה רק במקרים בודדים שבהם ברור על פניו כי אין קשר בין ההתנגדות לתוכנית וגם אז הדחייה איינה דחייה על הסף אלא שהדחייה מתרחשת רק לאחר

.הליך שמיעת ההתנגדויות

בחן מקדמי תואמת את התוצאה לפיה הוועדה איננה מפעילה את מבחן הפגיעה כמהמשמעות היא . ר ועדת ההתנגדויות כמו גם את השערתנו"המידע שקיבלנו מיו

שלא קיים הליך מקדמי של בחינת השאלה מיהם מגישי ההתנגדויות ומהם הוועדה המחוזית מרכז שומעת את כל מי . האינטרסים בגינם מוגשת ההתנגדות

.257/1/1 הצ 230 ).דלק מוצרי קו( 7/13 בר ;)חשמל חברת( 6/40 צש 231

.4/18/עח 232

136

כגון הסמכות , ועדה לנהל את ההליךבסייג של סמכויות הו(שמגיש התנגדויות בתיק ).שלא לשמוע התנגדויות חוזרות

ייצוג מקצועי

, מאידך. הזכות להיעזר בבעלי מקצוע הינה חיובית, מחד. לייצוג המקצועי שתי פניםכשייצוג מקצועי הופך לנורמה הבירוקרטיה הכרוכה בו כמו גם המשאבים הנחוצים

שיש , בור קבוצות חזקות באוכלוסייהלקיומו הופכים את הזכות הזו לנגישה עכלומר זכות זו הופכת לנחלת חלקים מסוימים , באפשרותן לממן ייצוג כזה

.באוכלוסייה ולמגבלת נגישות עבור חלקים אחרים באוכלוסייה

נושא הייצוג זוכה לחשיבות יתר מאז הטיל המחוקק חובה להגיש תצהיר נלווה שתי שאלות כדי לבחון נושא זה שאלנו. להתנגדות

;מי ניסח את התצהיר ואת ההתנגדות. א

. מי אימת את החתימה בתצהיר. ב

:מצביםכמה התייחסנו ל, בשאלת הניסוח של התצהיר

כאשר תפקיד , ניסוח אישי של התצהיר וההתנגדות על ידי המתנגד עצמו •מצטמצם באימות החתימה על 233)הרשם, או במקרים נדירים(ד "העו

;התצהיר

של התצהיר בידי עורך דין בתמיכה לכתב ההתנגדות שנוסח על ידי ניסוח • ;המתנגד בעצמו

. ניסוח של התצהיר ושל ההתנגדות שניהם בידי עורך דין •

, חשוב להדגיש כי תצהירים וכתבי ההתנגדות אינם חייבים בפורמט סטנדרטי לציין כי חשוב . למעט שורת החתימה של עורכי הדין לאימות חתימת המתנגדים

ברוב המקרים ניתן להבחין על פי ניסוח התצהיר ואו כתב ההתנגדות באם היתה את סיווג התצהירים וההתנגדויות ערכנו על פי . ( מעורבות של עורך דין בניסוחם

).שיקול דעתנו

מראות כי ברוב המוחלט של ההתנגדויות , 8המתוארות באיור , התוצאות שהתקבלואו /ניסוח של ההתנגדות ובלעורכי הדין תפקיד כלשהו היה, )מהמקרים 93%-ב(

לא רק התצהיר אלא גם ההתנגדויות ) 63%( ברוב המקרים : יתרה מכך.התצהיר) 7%(רק מיעוט מההתנגדויות והתצהירים . עצמן נוסחו במלואן בידי עורך הדין

רך ועשו שימוש בשירותי עורך דין או רשם רק לצו נוסחו שניהם בידי המתנגד .אימות חתימה

.היה זה עורך דין, בכל היתר –תי התנגדויות מאמת החתימה היה רשם בית המשפט בשרק 233

137

ניסוח התצהיר וההתנגדותמעורבות של עורכי דין ב: 8איור

במימצאים אלה אנו רואים סימן לדאגה עבור כל שוחרי הגישה הפרוגרסיבית על –הממצאים מראים שרוב המתנגדים נזקקים לשירותי עורכי דין . בתיכנון

זאת על אף שהחוק . ת התיכנוןעל מנת להגיש התנגדות לועדו–העלות הכרוכה בכך תוצאות אלו מצביעות על מצב . להוציא בחתימה על תצהיר, אינו דורש סיוע כזה

שככל הניראה לא הייתה נהוגה , שבו השימוש בעורכי דין הפך לנורמת התנהגות . בטרם חוקקה חובת התצהיר

מן 'רצ'זה הנוכחי ומחקרם של ורנסקי אלתרמן וצ(מהשוואה בין שני המחקרים בנושא השימוש בשירותים משפטיים בתחום ההתנגדויות עולה שוני בשני , 1986מ

כיום נעשה שימוש בעורכי . מישור אחד הוא היקף השימוש בעורכי דין . מישורים- ואילו בשנות השמונים נעשה שימוש בעורכי דין ב) 99%(דין במרבית ההתנגדויות

זה כי המחקר בשנות השמונים התייחס יש לציין בהקשר(מההתנגדויות בלבד 24%המישור השני הוא סוג ). למחוז חיפה והמחקר הנוכחי מתייחס למחוז המרכז

בטרם עלתה החובה להמציא לועדה תצהיר . השירותים הניתנים על ידי עורכי הדיןהצטמצם תפקידם של עורכי הדין בעיקר לייצוג הצדדים , החתום על ידי עורך דין

אילו חובת הבאת התצהיר החתום הוסיפה לעורכי הדין את תפקיד בהתנגדויות ולא בדקנו במחקר הנוכחי (וניסוח כתב ההתנגדות , ניסוח התצהיר, אימות החתימה

) .האם גם היתה מעורבות של עורכי דין בדיון בהתנגדויות

דרישת התצהיר עלולה להרתיע . ההשלכות החברתיות של דרישת התצהיר חמורותשיעור המדירים : מדובר בחסם בעל אופי רגרסיבי. מהגשת התנגדויות מתנגדים

רגליהם ממשרדי עורכי הדין צפוי להיות גבוה במיוחד בקרב תושבים חלשים . מבחינה חברתית או כלכלית

7%

30%

63%

אישי

ד תצהיר"עו

התנ+ד תצ"עו

138

רוחב הגדרת בעלי הזכות ורוחב הגדרת האינטרסים

חלק זה של המחקר האמפירי עוסק רובו ככולו בבחינת רוחב הגדרת בעלי הזכות בחלק זה נבחן שאלות . ורוחב הגדרת האינטרסים שניתן להגן עליהם בהתנגדויות

אלו בחינה אמפירית באמצעות פירוק לפרמטרים ובחינה סטטיסטית של הופעת של שכיחותההתפלגות והשל הצגת רמה תיאורית: הפרמטרים בשתי רמות

הפרמטרים ורמה של שימוש במבחני קשר סטטיסטיים לבחינת הקשרים בין .ובין הפרמטרים לבין תוצאות ההתנגדות ,הפרמטרים השונים לבין עצמם

הפרמטרים

, והבניה תיכנוןלחוק ה 100בסעיף " פגיעה"העמימות וחוסר הבהירות של המושג זכות להתנגד ורוחב הגדרת יחד עם רצוננו לבחון את רוחב הגדרת בעלי ה

פרמטרים שיענו על שתי להגדירהובילו אותנו , האינטרסים הניתנים להגנהסוגי המתנגדים : חלק מהפרמטרים מתייחסים לרוחב הגדרת בעלי הזכות. השאלות

פרמטרים אחרים מתייחסים לרוחב הגדרת . והזיקה הגיאוגרפית שלהם לתוכנית –שעסקה בניתוח סוג טענת ההתנגדות , ורמת המקר ;האינטרסים בשתי רמות

ורמת המיקרו שעסקה בתכנים של טענות , ציבורית או מעורבת, טענה פרטיתהתכנים נותחו וחולקו לצרכים סטטיסטיים לקטגוריות נושאיות כגון . ההתנגדות

. קטגוריות של איכות סביבה או קטגוריה של תשתיות

התפלגות סוגי המתנגדים

שתי קבוצות של מתנגדים .התפלגו המתנגדים לארבע קבוצות, לפי ממצאי המחקרושתי קבוצות של מתנגדים , מתנגדים פרטיים ותאגידים פרטיים: מהמיגזר הפרטי .מתנגדים ציבוריים וולונטריים ומתנגדים ממשלתיים: מהמיגזר הציבורי

הפרטיים המתנגדים

המתנגדים הפרטיים הינם . רוב כתבי ההתנגדות הוגשו על ידי מתנגדים פרטייםהמייצגים אינטרסים פרטיים , בדרך כלל בעלי הקרקע בתחום התוכנית או שכנים

כתבי 98המתנגדים הפרטיים הגישו . שלהם או אינטרסים בעלי אופי ציבוריכדי להשוות ). 9ראו איור (מכלל כתבי ההתנגדות שהוגשו 57%התנגדות המהווים

מן 'רצ'אלתרמן וצ, ורנסקי(משנות השמונים ראת תוצאות מחקרנו לתוצאות מחקהמשכנו ובדקנו גם את שיעור המתנגדים הפרטיים על ידי ספירת חתימות ) 1986

גם בספירה זו התקבלו תוצאות דומות ,)להבדיל מספירת ההתנגדויות(המתנגדים ) 54%בשיעור (

חלקם , חלקם בעלים של קרקע ,התאגידים בקטגוריה זו הינם תאגידים פרטיים, בספירת כתבי ההתנגדות, תוצאות הסקר. 234סמוכים לתוכנית וחלקם יזמים

. הפרטיים התאגידים קבוצת מקרב היו לתוכנית התנגדויות שהגישו מהיזמים 25% 234

139

לרבות , ההתנגדויות מספרמ 9%התנגדויות המהוות 15מראות שהתאגידים הגישו .היזמים הגישו שלוש התנגדויות. התנגדויות היזמים

ההתנגדותסוגי המתנגדים בכתבי של התפלגות : 9איור

המתנגדים הציבוריים מהמיגזר השלישי

הרמה האזורית והרמה , הרמה הארצית: הגופים הוולונטריים סווגו לשלוש רמותמכלל 10.5%כתבי התנגדויות המהווים 18כל הגופים הללו יחד הגישו . המקומית

מתוך כתבי התנגדות אלו הגופים ). 9ראו איור (כתבי ההתנגדויות שהוגשו , הגופים האזוריים הגישו התנגדות אחת, מקומיים הגישו שמונה התנגדויותה

.והגופים הארציים הגישו תשע התנגדויות

שיעור ההתנגדויות של : בספירת חתימות המתנגדים התקבלו תוצאות שונותהבדל זה בנתונים נובע מכך שחלק מההתנגדויות . 39%-הגופים הוולונטריים עלה ל

. לונטריים המקומיים לוו במספר רב של חתימות תושבי האיזורהגופים הוו שהגישו

תשע מתוך ההתנגדויות שהגישו הגופים הוולונטרים הינן התנגדויות ברמה התנגדות אחת ". אדם טבע ודין"ו" החברה להגנת הטבע"והוגשו על ידי , הארצית

כל ההתנגדויות של הגופים . הוגשה על ידי עמותת האדריכלים המאוחדת . לונטריים הארציים עסקו בנושאים של איכות הסביבההוו

:ברמה המקומית ניתן לזהות שני סוגים של התארגנויות מקומיות

ארגונים מקומיים הפועלים באופן קבוע במישור המקומי או ארגונים שהוקמו • . אד הוק לטיפול בהתנגדות

0102030405060708090100

פרטיתאגיד פרטיציבורי וולונטריציבורי ממשלתי

40

1815

98

מספר כתבי ההתנגדויות

סוגי המתנגדים

140

. סיווגנו קבוצה זו בתוך קבוצת הגופים הוולונטריים המקומיים

התארגנויות שכנים להגשת התנגדות משותפת לתוכנית הכוללת מספר רב • .של חתימות

התארגנות זו של שכנים לטיפול מקומי סווגה על ידינו בקבוצת המתנגדים מייצג אינטרסים הדומים במהותם , משום שאופי זה של התנגדויות 235הפרטיים

בשונה מהתארגנות ממוסדת כמו (לאינטרסים המיוצגים באמצעות התנגדות פרטית .)זו של הגופים הוולונטריים

המתנגדים הממשלתיים

רשויות : גם הגופים הממשלתיים היוו קבוצה מתוך מגישי התנגדויות למשל ;להתנגד לתוכנית מקומיות או לתוכנית של הרשויות השכנותמקומיות המבקשות

חברות ממשלתיות ומשרדים ממשלתיים המבקשים לשמור על הנושאים מכלל ההתנגדויות 23.4%התנגדויות המהוות 40כולם יחד הגישו .שבאחריותם

. שהוגשו

מכלל כתבי 11%התנגדויות המהוות 19הרשויות המקומיות והאזוריות הגישו מתוך אלה הגישו ). 9ראו איור 2% – ותאזורי, 9% – ותמקומי(התנגדות שהוגשו ה

והרשויות והחברות , המשרדים הממשלתיים. התנגדויות 10 תיכנוןועדות הבין המתנגדים הממשלתיים ניתן למצוא את . התנגדויות 11הממשלתיות הגישו

. ע והגניםמשרד התיירות ורשות הטב, קו מוצרי דלק, חברת חשמל, צ"מע

היזמים

יחד , היזמים אינם מהווים חלק משמעותי מתוך קבוצת מגישי ההתנגדויות, כצפויהמהוות שישה אחוז , עשר התנגדויות. עם זאת גם להם שמור ייצוג בקבוצה זו

רובם גופים ממשלתיים , הוגשו על ידי קבוצת היזמים, מכלל ההתנגדויות שהוגשו .טייםומיעוטם תאגידים או אנשים פר

:לשני צרכים, מנצלים היזמים את כלי ההתנגדות, לרוב

.עליהם הוועדה המחוזית כתנאי להפקדה הטילההתנגדויות לדרישות ש •

. לצורך תיקון טעויות טכניות בתוכנית •

בשל מיעוט המקרים שהם , כללנו את היזמים בתוך יתר הקבוצות שפורטו לעיל .) למעט במקרים מיוחדים עליהם נצביע בהמשך(מייצגים

.ההתנגדויות מכלל 2%-ב נמצאו חתימות מרובות התנגדויות 235

141

זיקה גיאוגרפיתפי לע התפלגות המתנגדים לתוכנית

: הזיקה הגיאוגרפית לתוכנית נבדקה על פי סולם קרבה גיאוגרפית לתוכניתמתנגדים סמוכים לתוכנית או גובלים , התוכנית מתנגדים שמקום מושבם בתחום

מתנגדים בתחום עיר או אזור גובלים ולבסוף מתנגדים , מתנגדים בתחום העיר, בה . במישור הארצי

אחוז .10בבדיקת התפלגות הזיקות התקבלו התוצאות המתוארות באיור נגדים שיעור המת. המתנגדים עולה ככל שהזיקה הגיאוגרפית לתוכנית קרובה יותר

סמוך או גובל בתוכנית בשטח שיעור המתנגדים , 44%בתחום התוכנית עומד על ושיעור 12%הינו ) או האזור הכפרי(שיעור המתנגדים בתחום העיר , 28%הוא

. 6%המתנגדים באזור סמוך עמד על

התפלגות הזיקות הגיאוגרפיות לתוכנית: 10איור

מעט גבוה יותר מאשר שיעור , 10%שיעור ההתנגדות במישור הארצי עמד על לקשר בין האזור הגיאוגרפי לסוגי . המתנגדים בתחום העיר או האזור הגובלים

. המתנגדים נתייחס בסעיף הבא

ם הגיאוגרפיתתהקשר בין סוגי המתנגדים לזיק

הנחנו ? האם קיים קשר בין סוגי המתנגדים לבין הזיקה הגיאוגרפית שלהם לתוכניתימצאו ברובם יכי קיים קשר כזה שהעקרון העומד בבסיסו הינו כי הגופים הפרטיים

בתחום תוכנית44%

28%גובל /סמוך

אזור /בתוך העיר12%

6%אזור גובל

10%ארצי

142

הגופים הציבוריים יימצאו באזורים המרוחקים ובתחום התוכנית או בסמיכות לה .מהתוכנית

תור מובהק בין סוג המתנגד לזיקניתוח הסטטיסטי שערכנו נמצא קשב, כפי ששיערנו, המתנגדים הפרטייםמהטבלה עולה כי . 4ראו טבלה . 236הגאוגרפית

:וביתר פירוט ,בשני התחומים הקרובים ביותר לתוכנית) 95%(מצויים רובם במרחקים . 36% –ובאזור גובל בתוכנית או סמוך לה 59%בתחום התוכנית

- בתחום העיר ו 3% ;ממתנגדים אלה) 5%(נמצא מיעוט הגיאוגרפיים הגדולים יותר . התאגידים הפרטייםהמצב דומה גם במקרה של . בתחומים הרחוקים יותר 2%בתחום התוכנית ,מהמתנגדים מצויים בשני התחומים הקרובים ביותר 100% כאן

. ובאזור גובל בתוכנית או סמוך לה

יתהקשר בין סוג המתנגד לזיקה הגיאוגרפ: 4טבלה

הזיקה הגיאוגרפית

גובל /סמוך בתחום התוכנית בתוכנית

בתחום העיר או בתחום האזור הגובל

והארצי

סוג המתנגדים

מספר נבדקים

אחוזים

מספר נבדקים

מספר אחוזים נבדקים

כ"סה אחוזים

אנשים פרטיים

58 59% 35 36% 5 5% 98

תאגידים פרטיים

10 67% 5 33% 0 0 15

גופים וולונטריים

0 0 7 39% 11 61% 18

גופים

ממשלתיים

7 17.5% 1 2.5% 32 80% 40

171 28% 48 28% 48 44% 75 סך הכול

236 00 =.P ;6=df ;100.769 =X²

143

מימצאים אלה הם חשובים בהקשר לחשש שהביא לחקיקת הסמכות להטיל התוצאות מראות שאין כמעט מתנגדים ". שלא בתום לב"הוצאות על מתנגדים

". מתנגדים סידרתיים"מעין –פרטיים שאין להם זיקה גיאוגרפית סבירה לתוכנית מי יוכל . התוכנית או בסמוך לו מתחם המתנגדים בדרך כלל מתגוררים בתוך

. ? "בתום לב"אינה , פקדת תחוללולהוכיח שפגיעה שהם סבורים שהתוכנית המ

כצפוי מתוך . המתנגדים הציבוריים הוולונטריים מרוכזים בשתי קבוצות עיקריותהתנגדויות אשר מהוות 11, ההתנגדויות שהוגשו על ידי גופי המיגזר השלישי 18עשר , מתוך אלה. גיאוגרפית מיידית לגבול התוכנית הנדונהעלות זיקה אינן ב –רוב

התנגדויות הוגשו על ידי הקבוצות הארציות והאזוריות ורק התנגדות אחת הוגשה מייצגת את , של הגובלים והסמוכים, הקבוצה השנייה. על ידי גופים עירוניים

. ו בם או גובלות ההתארגנויות הוולונטריות הנאבקות בתוכניות הסמוכות לשטחלא כללנו במיסגרת הגופים הוולונטרים התארגנויות של שכנים בעלי זכויות קניין (

).אלא במיסגרת המתנגדים הפרטיים

כפי שניתן . התנגדויות 40מהווים קבוצה גדולה הכוללת המתנגדים הממשלתייםהמתנגדים הממשלתיים הינם בעלי זיקות גיאוגרפית ) 80%(ברובם , היה לשערתוצאה זו תואמת את . בתחומי העיר או האזור הגובלים ובזיקה ארצית: רחוקות

המועצות , תיכנוןמוסדות , האפיונים של גופים ציבוריים כמו משרדי ממשלהוחברות ממשלתיות כגון חברת , המועצות הגובלות בתחום התוכנית, המקומיות

.חשמל וקו מוצרי דלק

סוגי טענות ההתנגדות

אחת הטענות של מי שמקלים ראש בחשיבות של שיתוף הציבור הינה כי מטיבם בני ואילו על טענות בעלות אופי . אדם דואגים אך ורק לאינטרסים הפרטיים שלהם

.אמונים נבחרי הציבור, יאמרו מי שמפקפקים בחשיבות הליך ההתנגדות ציבורי

לבחון את סוגי טענות המתנגדים סיווגנו כדי? אילו סוגי טענות מעלים המתנגדים : לשלוש קבוצות ןאות

בבסיס טענות אלה עומד האינטרס הפרטי של . הטענות הפרטיות: קבוצה א •כגון טענת אדם פרטי על הפקעה שבוצעה בקרקע שבבעלותו או , המתנגד

. טענה של גוף ציבורי על חסימת אור השמש שתסב תוכנית לבנייה סמוכה . קבוצה זו שובצו כתבי ההתנגדות שהכילו טענות פרטיות בלבדב

. בבסיס טענות אלו עומד אינטרס ציבורי. נות הציבוריותהטע: קבוצה ב •אינטרס : לדוגמא: בקבוצה זו נכללים אינטרסים ציבוריים מסוגים שונים

. של שמירה על שלטון החוק או אינטרס של שמירה על ערכים אקולוגיים .קבוצה זו שובצו כתבי התנגדות שהכילו טענות ציבוריות בלבדב

האינטרס ש ,פרטיות וציבוריות: ות מעורבותקבוצה של טענ: קבוצה ג •קבוצה זו כללה כתבי . פרטי וציבורי ,העומד בבסיסן הוא אינטרס מעורב

144

את . טענות פרטיות הןטענות ציבוריות ו הןהתנגדות אשר בהם הופיעו .הסיווג ערכנו על פי שיקול דעתנו

.

ביותר היא של מהן עולה כי אמנם הקטגוריה הגדולה. 5בטבלה סוכמוהתוצאות גם הקטגוריה של טענות . אך אלה אינן הרוב המוחלט, )48.5%(הטענות פרטיות

וגם הקבוצה המכילה טענות בעלות אופי מעורב ) 30.4%(ציבוריות היא משמעותית ).21.1%(הינה קבוצה לא מבוטלת

התפלגות טענות ההתנגדות: 5טבלה

רבותטענות מעו טענות ציבוריות טענות פרטיות

כ"סה אחוזים מספר אחוזים מספר אחוזים מספר נבדקים

83 48.5% 52 30.4% 36 21.1% 171

סוג המתנגדלהקשר בין סוג הטענה

לבין סוגי ,)וולונטריים או ציבוריים, פרטיים(האם קיים קשר בין סוגי המתנגדים ההשערה שלנו הייתה כי קיים ). ציבוריות או מעורבות, פרטיות(הטענות המושמעות

קשר שיבוא לידי ביטוי בכך שהמתנגדים הפרטיים יטענו , קשר בין המשתנים הללוואילו המתנגדים הציבוריים והמתנגדים הוולונטריים יטענו , לרוב טענות פרטיות .לרוב טענות ציבוריות

בין סוג המתנגד לסוג , 237אם כי לא מובהק, שערכנו עולה כי קיים קשרמהמחקר רוב הטענות שנטענו על ידי , 6המופיעות בטבלה , על פי תוצאות המחקר. הטענה

ושנמצאו הן בקרב האנשים הפרטיים והן בקרב התאגידים , המתנגדים הפרטייםגם בטענות מצאנו בקבוצה זו שימוש ,עם זאת. היו טענות פרטיות ,הפרטיים

מתוכן 40%-מתוכן בקרב אנשים פרטיים ו 26.5%-(מעורבות בכתבי ההתנגדות כמעט ולא מצאנו בשתי הקבוצות הללו שימוש בטענות שהן ). בקרב תאגידיםבטענות ציבוריות בלבד השימוש בקרב קבוצת האנשים הפרטיים . ציבוריות בלבד

צאנו כלל שימוש בטענות ציבוריות ובקרב התאגידים לא מ 6.1%עמד על שיעור של ".דרשני"התופעה של שימוש בטענות מעורבות אומרת . בלבד

237 0.05 <P ;6=df ;102.434=X² . קטן שלהם שהמצופה תאים שלושה ישנם זה בניתוח כי נעיר

, כן ועל מחמש קטן להיות יכול שלהם המצופה ,מהתאים 20% שעד אומר הכלל. 25% מהווים והם מחמש . יותר גדול כשהמדגם הניתוח על לחזור יש

145

רוב כתבי ההתנגדות בקבוצה זו כללו .בקרב המתנגדים הציבוריים התמונה שונהובקרב 83.3%יו הבקרב הגופים הוולונטריים והשיעורים , טענות ציבוריות בלבד :פרטיות ומעורבות הופיעו במיעוט המקרים טענות. 77.5% –הגופים הציבוריים

של טענות מעורבות 11.2%- של טענות פרטיות ו 5.5% –בקרב הגופים הוולונטריים . של טענות מעורבות 10% - של טענות פרטיות ו 12.5%ובקרב הגופים הממשלתיים

רוב הטענות הפרטיות נטענו על ידי המתנגדים הפרטיים , כפי שניתן היה לצפותפחות צפוי הוא . שרוב הטענות הציבוריות נטענו על ידי המתנגדים הציבוריים בעוד

. המימצא שרוב הטענות המעורבות נטענו על ידי התאגידים הפרטיים

הקשר בין סוג הטענה לסוג המתנגד: 6טבלה

סוג הטענה

טענה מעורבת טענה ציבורית טענה פרטית

סוג המתנגד

מספר הנבדקי

ם

אחוזי ם

מספר הנבדקי

ם

אחוזי ם

מספר הנבדקי

ם

אחוזי ם

"סה כ

אנשים פרטיים

68 69.4% 6 6.1% 24 24.5% 98

תאגידים פרטיים

9 60% 0 0 6 40% 15

גופים וולונטריים

1 5.5% 15 83.3% 2 11.2% 18

גופים

ממשלתיי ם

5 12.5% 31 77.5% 4 10% 40

171 36 52 83 כ"סה

146

כי הסיבה להעלאת הטענות המעורבות על ידי התאגידים הפרטיים ניתן אולי לשעררוב התאגידים . היא השימוש של התאגידים הפרטיים בשירותים משפטיים

ברוב התיקים שבהם , וכאן, נעזרו בעורכי דין לניסוח ההתנגדות) 81%(הפרטיים ת עורכי דין היו מעורבים בניסוח כתבי ההתנגדו ,מופיעות הטענות המעורבות

ניתן להמשיך ולשער כי השימוש בטענות הציבוריות לצד הטענות הפרטיות ). 78%(נועד לחזק את הטענות הפרטיות ואין הדבר מעיד על כך כי התאגידים הפרטיים

העובדה שלא מצאנו ולו מקרה אחד שבו . חרדים בהכרח לאינטרסים הציבוריים .ערה זומחזקת הש ,תאגיד פרטי יטען טענות ציבוריות בלבד

הגיאוגרפית לזיקה הטענה סוג בין הקשר

לבין , הסוג הציבורי והסוג המעורב, הסוג הפרטי, האם קיים קשר בין סוגי הטענותההשערה שלנו הייתה כי הטענות הפרטיות ? הזיקות הגיאוגרפיות השונות לתוכנית

בתחום ,ימצאו בשכיחות הגבוהה ביותר בזיקה הגיאוגרפית הקרובה ביותרימצאו בשכיחות הגבוהה ביותר יהתוכנית ובסמיכות לה ואילו הטענות הציבוריות י

אזורים הגובלים ובזיקה האו , בתחום העיר, בזיקות הרחוקות יותר מהתוכנית .הארצית

הקשר בין סוג הטענה לזיקה הגיאוגרפית: 7טבלה

זיקה גיאוגרפית

בתחום התוכנית

גובל /סמוך בתכנית

בתחום האזור העירבתחום הגובל וארצי

כ"סה

אחוז מספר אחוז מספר אחוז מספר אחוז מספר סוג הטענה

טענות פרטיות

64 77% 16 19.5% 1 1% 2 2.5% 83

טענות ציבוריות

3 6% 6 11% 18 35% 25 48% 52

טענות מעורבות

8 22% 26 72% 1 3% 1 3% 36

147

בין סוג הטענה 238מוכיחים כי קיים קשר מובהקהמבחנים הסטטיסטיים שערכנו עולה כי הטענות הפרטיות 7המפורטות בטבלה , מהתוצאות. לזיקה הגיאוגרפית

בתחום התוכנית , אכן הופיעו ברובן בקרב מתנגדים בעלי זיקות גיאוגרפיות קרובותואילו אצל מתנגדים בעלי זיקות רחוקות יותר ) 19.5%(ובסמיכות לתוכנית ) 77%(

ניתן להסביר תוצאות אלו ). 2.5%(נשמעו טענות מסוג זה רק במקרים מעטים בלבד המתנגדים כלומר , בסוגי המתנגדים בעלי הזיקות הגיאוגרפיות הקרובות ביותר

.טענות פרטיות) 70%(הפרטיים והתאגידים הפרטיים שטענו ברוב המקרים

ים בעלי זיקות הטענות הציבוריות הופיעו ברובן אצל מתנגד, לעומת זאתטענות ). 48%(האזור הגובל בזיקת בזיקה הארצית או ,גיאוגרפיות רחוקות יותר

בשיעור נמוך עוד יותר ,בתחום העיר או האזור) 35%(אלו הופיעו בשיעור נמוך יותר ניתן להסביר תוצאות אלו ). 6%(ומיעוטן בתחום התוכנית ) 11%(בסמיכות לתוכנית

הזיקות הגיאוגרפיות הרחוקות ביותר היו מתנגדים בכך שרוב המתנגדים בעלי .שטענו ברוב המקרים טענות ציבוריות, ציבוריים

הטענות המעורבות הופיעו בשכיחות הגבוהה ביותר בקרב מתנגדים בעלי זיקה פחות בקרב מתנגדים בעלי זיקה בתחום , )72%(גיאוגרפית סמוכה לתוכנית

ניתן . בקרב יתר קבוצות המתנגדים) 3%(ובשיעור הנמוך ביותר ) 22%(התוכנית בסוגי , להסביר את הימצאותן של הטענות המעורבות בקרב בעלי הזיקה הסמוכה

התאגידים הפרטיים , המתנגדים הפרטיים :המתנגדים המתאפיינים בזיקה זושני סוגי המתנגדים הללו עשו את רוב השימוש . והגופים הוולונטריים המקומיים

) 25%(והמתנגדים הפרטיים פחות ) 40%(התאגידים יותר :בטענות המעורבות

ההתנגדות ןכות

שהועלובדקנו את תוכן טענות ההתנגדות ,לבחון את רוחב הגדרת האינטרסים כדיפשר לנו לבצע ניתוחים סטטיסטיים המתייחסים יסיווג זה א. בכתבי ההתנגדות

. לתכנים

שייצגו את כל מרחב טענות כך, סיווגנו את הטענות לפי קטגוריות שהגדרנופגמים הליכיים , תשתיות, סביבה: ההתנגדות שמצאנו בכתבי ההתנגדות

. חברה וכלכלה, תיכנוןקיניין ו, יםמינהליו

קטגוריות על פי נושאים

:כללה קטגוריית הסביבה

פגיעה בשטחים ירוקים בעלי , טענות סביבתיות כמו טענות של פגיעה נופית • .רצון לשימור סביבתיכן הגורמת להרס סביבתי ו בנייה, ערך אקולוגי

מטרדי , מטרדי רעש: טענות בדבר מטרדים שייגרמו עקב ביצוע התוכנית • . יגרמו בזמן הבנייהימניעת אוויר ומטרדי אבק ש, ריח

238 P=.00 ;df=6 ;X=153.795.

148

, מים, תשתיות ביוב, כללה טענות בתחום תשתיות כבישים ית התשתיותיקטגורתחום . יות אחר שהועלה בכתבי הטענותשירותי ציבור וכל עניין תשת, ניקוז

התחבורה ודרכי הגישה קיבל התייחסות נפרדת בשל מרכזיותו הרבה בכתבי היעדר , תחום זה כלל טענות בדבר היעדר פתרון תחבורתי נאות בתוכנית. ההתנגדות

פגיעה בדרכי , עומס תחבורתי שייווצר בעקבות התוכנית, פתרונות חנייה בתוכנית. כביש ראשי ליד בית ספר מעברכגון , תיכנוןטיחותיות שייצור הגישה ובעיות ב

הועלו גם חששות שרמת שירותי הציבור הקיימים לא תוכל לספק את הבנייה . החדשה המתוכננת

:כללה יםמינהליוה ית הפגמים בהליכייםיקטגור

כמו טעויות טכניות שנפלו בתוכנית, טענות בדבר פגמים טכניים בתוכנית •

ניגוד לתוכנית טענות של כמו תיכנוןשפטיים בתוכנית ובהליך הפגמים מ •פגם בהחלטות ועדות , ניגוד לתוכניות אחרות באזור, מיתאר ארצית

אי , פגיעה בזכות להתנגד, ומתן גושפנקא חוקית לחריגות בנייה תיכנוןהוהבניה תיכנוןוהבניה והיעדר מילוי הוראות חוק ה תיכנוןהתאמה לחוק ה

טענות נוספות כללו טענות . כגון היעדר פרסום נאות ,בעניין הליכי הפקדהטענות כנגד מסמכי , מקומי תיכנוןכוללני לעומת תיכנוןבדבר דרישה ל

התוכנית או היעדר מסמכים כגון תסקירים או חוות דעת והיעדר דרישות וטלו על ידי תחום זה דרישות לא סבירות שהכן נכללו ב. ביצועיות בתוכנית

.ועדת התכנון על יזמי התוכנית

קטגוריית הטענות בכתבי ההתנגדותשל התפלגות : 11איור

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

חברתיכלכליקרקעיפגמיםתשתיותסביבתי

149

239הטענות בכתבי ההתנגדויותשל נושאי התפלגות : 8טבלה

קטגוריה

מספר מקרים אחוזים הנושא

20 6% איכות סביבה סביבתית

17 5% מטרדים

37 11% סך הכול

56 16.5% תחבורה תשתיות

25 7.5% תשתיות ושירותי ציבור

81 24% סך הכול

פגמים הליכיים יםמינהליו

14 4% טכני

29 8.5% משפטי

46 13.5% תיכנוןהליך ה

89 26% סך הכול

73 21.5% קנייני קנייני-קרקעי

45 13% שימושי קרקע

118 34.5% סך הכול

13 4% כלכלי כלכלית

2 0.5% חברתי חברתית

אחד התנגדות בכתב אם ,למשל ,כך. ביטוי קיבלו וקטגוריות נושאים אילו התנגדות כתב בכל בדקנו אנו 239 .הסביבתית לקטגוריה כטענה אחת השייכת רק אותן ספרנו הסביבה לאיכות הנוגעות טענות ארבע הופיעו

150

:כוללת קרקעית-הקטגוריה הקיניינית

, כמו טענות כנגד איחוד וחלוקה שהתוכנית ביקשה לעשות, טענות קנייניות •טענות בדבר אפליה וקיפוח של המתנגדים לעומת שאר בעלי הקרקע במקרים של איחוד וחלוקה או במקרים שבהם לא נכללה הקרקע של

טענות , טענות קניין נוספות הן הרצון להיכלל בתוכנית. המתנגדים בתוכניתערך נכסים בעקבות יישום התוכנית או חשש מירידת, כנגד הפקעה

שמא (הסתייגות היזם מדרישת הרשות המקומית לחתום על כתב שיפוי ). יוגשו תביעות פיצויים על מקרקעין הגובלים עם מקרקעי היזם

שהתוכנית הציעה לקבוע טענות בדבר שימושי קרקע •

גדות התנ, כמו התנגדות לקווי הבנייה המתוכננים, טענות כנגד הבינוי •בנייה גבוהה מדי וצפיפות גבוהה , חשש מפגיעה באופי האזור, לשינוי ייעוד

.מדי

. היא קטגורייה של טענות שהן כנראה פחות נפוצותהקטגוריה החברתית בקטגוריה זו נכללות טענות הנוגעות להשפעות החברתיות שעשויות להיות לתוכניות

עשויות לעלות טענות , למשל, כך. 240על הקהילה או על כל אחד ואחת, על הציבורהנוגעות להוגנות חברתית כגון טענות בדבר אי חלוקה הוגנת ושוויונית של

לאופי , לצרכי הקהילה, כן נכללות בקטגוריה זו טענות הנוגעות לקהילה. משאביםטענות של קבוצות מיעוט בחברה וגם , ליחסים בין הקבוצות בקהילה, הקהילה

ו כנגד זו כגון טענות של אוכלוסייה חילונית כנגד בנייה טענות של קבוצות שונות ז .של מוסד דתי בשכונה

מתייחסת להשפעות כלכליות מעבר לירידת ערך קרקע הקטגוריה הכלכליתטענות כלכליות מובהקות הן חדשות יחסית בעולם ). הכלולה בקטגוריה הקניינית(

כפי שנראה בהמשך באמצעות השוואה שנערוך בין ממצאי מחקר זה , ההתנגדויות

.לא מצאנו זכר לקטגוריה זושם , 241לממצאי מחקר שנערך בשנות השמוניםאו השפעות על אגרות , בקטגורייה זו כלולות טענות התנגדות בשל תחרות כלכלית

. פיתוח

הטענות בכתבי ההתנגדותשל נושאי התפלגות

מראה כי , 8וטבלה 11ניתוח התפלגות הקטגוריות השונות המופיע באיור קניינית -הקטגוריה השכיחה ביותר שנמצאה במחקר הינה הקטגוריה הקרקעית

במקום השני בשכיחות הטענות מופיעות הטענות . ובתוכה הנושא הקנייני, )34.5%(המקום השלישי נותן ביטוי לנושא ). 26%(ים והליכיים מינהליבדבר פגמים

פירוט נוסף . ורחוק אחריהם מופיעים הנושאים הכלכליים והחברתיים, הסביבה .8לנושאי המישנה מוצג בטבלה

תיכנון בתהליכי" קהילתי-חברתי נספח" לשילוב המדריך ראו האפשריות החברתיות ההשפעות לפירוט 240

. ובנייה

.1986, מן'רצ'אלתרמן וצ, ורנסקי 241

151

לפי סוגי המתנגדיםההתנגדויות נושאי התפלגות

ביקשנו לבחון אם קיימים תכני התנגדויות האופייניים ,על מנת לאפיין את הפגיעה . 9תוצאות המחקר בשאלה זו מסוכמות בטבלה . לסוג המתנגד

המימצאים מאששים את ההשערה שמתנגדים פרטיים מדגישים את הנושאים ויחד עם הנושא , נושא זהגם התאגידים הפרטיים מדגישים . )47%( הקרקעיים

הנושאים הקרקעיים , בקרב קבוצות מתנגדים אחרות. הכלכלי מגיעים לאחוז דומהמרבית הטענות הקנייניות של המתנגדים . מופיעים בשיעורים קטנים יותר

הפרטיים עוסקות בחשש מפגיעה ישירה שהתוכנית עלולה להסב למקרקעין של טענות מסוג זה אופייניות . ע השייכת למתנגדכגון פגיעה בשל הפקעת קרק ,המתנגד

. חוכרים המנסים להגן על קניינםללבעלי קרקע או

התפלגות תוכני ההתנגדויות לפי סוגי המתנגדים: 9טבלה

. ים ותשתיותמינהליהקטגוריות המובילות הן פגמים , בקרב הגופים הוולונטרייםופגמים תיכנוןבולטות טענות לגבי פגמים בהליך ה, בתוך קטגוריית הפגמים

גופים : נחלקים לשתי קבוצות עיקריות הנזכיר כי מתנגדים אל. משפטיים בתוכניתארציים העוסקים בעיקר בתחומים סביבתיים ותושבי שכונה המתנגדים לתוכנית

. האמורה לשנות את הסביבה בה הם חיים

קבוצת הגופים הסביבתיים הארציים מגישה התנגדויות אשר הנושא המרכזי שלהן מעורבותם של . לצורך כך הם נעזרים לרוב בעורכי דין. ברוב המקרים סביבתי הוא

בתביעות אלו מביאה פעמים רבות לידי ניסוח משפטי של כתב התנגדות עורכי דיןוזאת כדי להשיג תוצאות , שבו שלובות טענות בדבר פגמים משפטיים והליכיים

בוצה זו טענות בדבר היעדר ניתן גם למצוא בקרב ק. בעניין העיקרי שלו מתנגדים . תיכנוןטענות העוסקות בפגמים בהליך ה –תסקירים סביבתיים וחוות דעת שונות

קטגוריה

כ"סה חברתי כלכלי קרקע פגמים תשתיות סביבה

100% 1% 4% 47% 21% 17% 10% פרטי

תאגיד פרטי

3% 16% 32% 39% 10% 0 100%

ציבורי וולונטרי

23% 31% 31% 13% 2% 0 100%

100% 0 2% 15% 34% 30% 9% ממשלתי

152

שם להיעזר בעורכי דין ל יאאף ה העשוי ,תושבי השכונה, קבוצת המתנגדים השנייהנמצא התייחסות לפגמים שלהועל כן גם בהתנגדויות תיכנוןייצוג בוועדות ה

מתייחסות לעניינים מהותיים קבוצה זו מרבית ההתנגדויות של, עם זאת. משפטייםכגון טענות הנוגעות להיעדר ,המטרידים את תושבי שכונה הסמוכה לתוכנית חדשה

היעדר פתרון תחבורתי יצירת עומס תחבורתי והיעדר שירותי ציבור , תשתיות .מספיקים

, 40%משלתיים הקטגוריה הבולטת עוסקת בתשתיות ושיעורה בקרב הגופים המ. הגבוה ביותר בהשוואה לשיעורה בקרב שאר קבוצות המתנגדיםהשיעור שהוא

-ו, מכלל הטענות 22%בתוך הקטגוריה מהוות הטענות בתחום תשתיות תחבורה הסבר אפשרי לממצאים אלה הינו . הן בתחום תשתיות ושירותי ציבור 18%

מים , ציבוריים רואים את השמירה על התשתיות השונות תשתיות ביובשהגופים הומתן , תשתיות כבישים לרבות פתרון להסדרי התחבורה והסדרי החנייה ,וניקוז

.תרבות וספורט את תפקידם העיקרי, שירותי ציבור לרבות מוסדות חינוך

גם קבוצה היזמים בדקנו שמגישיםכדי לקבל חתך של מאפייני תוכני ההתנגדויות ים מינהליבקרב אלו הקטגוריה הבולטת הייתה קטגוריית הפגמים ההליכיים וה. זו

תיכנוןתחום הפגמים בהליך ה. והפגמים הטכניים תיכנוןובמיוחד בתחום הליך הכולל גם טענה כנגד דרישות לא סבירות שהעמידה הוועדה כתנאי להפקדת

. א זה הוא המוביל בקרב קבוצה זוטענה זו אופיינית ליזמים ועל כן נוש. התוכניתתחום הפגמים הטכניים גם הוא אופייני ליזמי התוכניות המבקשים לתקן טעויות

. שנפלו בתוכנית

מבלי להבחין בין טענות, ההתנגדות בכתבי שהופיעו הטענות במחקר לכל התייחסנומסמך להבחין בין עיקר וטפל מתוך יכולת מהיעדר הדבר נבע. וטפלות עיקריותייתכן שהיינו מסוגלות לקבוע ביתר , לו היינו עדות להליכי השימוע. בכתב טענות

את להדגיש קלות מהו נושא ההתנגדות העיקרי וזאת בשל נטייתם של המתנגדים הטענות לעיקריות של סיווג כי להניח ניתן. להם בהליך השימוע החשובים הנושאים הפגמים של המשקל כי מניחות אנו. קרשונות במח לידי תוצאות מביא היה וטפלות

של המשקל יותר ואילו קטן היה תיכנוןה בהליך הטכניים והפגמים המשפטייםאספקת ,תשתיות, תחבורה, שמירה על איכות הסביבה כגון המהותיים הנושאיםנקודה זו מדגישה . עולה היה קרקע ושמירה על שימושי הגנת הקניין ,ציבור שירותי

, בכתב הגשת ההתנגדות הנוסף על ,המתנגדים של האישי השימועאת חשיבותו של .תיכנוןה גם לא במחיר הארכת הליכי, ואין לוותר עליו

ההתנגדות תוצאות

הייתה לבחון בבחינה אמפירית את רוחב הגדרת , כפי שהגדרנו, מטרתנו במחקר זהבעלי הזכות המתנגדים בפועל לתוכניות ואת רוחב הגדרת האינטרסים שביסוד

על פי , בסעיף זה נבחן את הקשר בין הגדרות אלה. ההתנגדויות המוגשות בפועל . ובין תוצאות ההתנגדות, הפרמטרים השונים

153

ההתנגדויות תוצאות התפלגות

את בדקנו ,ההתנגדויות של ההצלחה לסיכויי בנוגע כללית תמונה לקבל כדי קבלה דורגו על פני סולם שבקצהו האחד התוצאות. ההתנגדות תוצאות התפלגות הבאנו בחשבון .קבלה של ההתנגדות אי ובקצהו האחר ההתנגדות של מוחלטת הטענות למספר התייחס הכמותי הפרמטר. ואיכותניים כמותיים פרמטרים התייחס האיכותני הפרמטר. המתנגדים ידי על שהועלו הטענות סך מתוך שנתקבלו . אחרות טענות לעומת שלה ולמשקל הטענה למהות

68%- ל עולה שקרוב ,12ובאיור 10 בטבלה המסוכמות, שקיבלנו מהתוצאות לפחות קיבלה ההתנגדויות אחרת בכך שועדת או זו במידה הצליחו מההתנגדויות

התקבלו מההתנגדויות 26%אמנם רק . המתנגדים שהעלו ההתנגדות מטענות חלקברובן מדובר בכשליש מכלל שהתקבלו מההתנגדויות 6%יחד עם אך, במלואן

23%, בנוסף לכך. ההתנגדויות שהשפיעו מאוד על תכני התוכנית שאושרה לבסוף 32% -כשליש מההתנגדויות .במיעוטן התקבלו 13%בחלקן ו התקבלו מההתנגדויות

על השפעה כל הייתה לא להתנגדות כי היא הדחייה משמעות. באופן גורף נדחובאופן גס ניתן לומר שמידת ההשפעה של ההתנגדויות נחלקת לשלושה . התוכנית

כמוצג באיור , השפעה בינונית והיעדר השפעה, השפעה רבה: חלקים כמעט אחידים11 .

תוצאות ההתנגדות טבלה 10 התפלגותצת

תוצאה באחוזים תוצאה במספרים מוחלטים קטגוריה

26% 44 התקבל

6% 10 התקבל ברובו

23% 39 התקבל בחלקו

13% 23 התקבל במיעוטו

32% 55 לא התקבל

סך כל כתבי ההתנגדות

171 100%

154

תוצאות ההתנגדותשל התפלגות 12איור

תוצאות מחקר זה יחד עם הניתוח התיאורטי והמשפטי ישמשו אותנו בחלק . במסקנות ובהמלצות ןונדבו , האחרון

התפלגות תוצאות ההתנגדות

התקבל

התקבל חלקית

נדחה

155

חמישיחלק

המחקר מסקנות

156

157

10פרק

מסקנות והמלצות

-תיאורטי: בספר זה ערכנו דיון בזכות הטיעון בהליכי התיכנון בשלושה מימדים-הספר מדווח על חלק ממחקר השוואתי בין. אמפירי-ועובדתי, משפטי, ביקורתי

לאומי בו השווינו בין זכויות הטיעון בחוק ובפרקטיקה בישראל לזכויות המקבילות ). רסם בנפרדהמחקר ההשוואתי במלואו יפו(באנגליה ובהולנד

מחקר ביקורתי מחייב אמות מידה שישמשו להערכה של ההסדר המשפטי פיתחנו אמות מידה על בסיס שלושה יסודות , בהיעדר כאלה מן המוכן. והפרקטיקה

שיתוף הציבור ותיאוריות , המשפט המינהלי: תיאורטיים אותם הצגנו בספר זההשוואה בין חוק התיכנון אמות המידה משמשות אותנו בספר לצורך . התיכנון

לבין הרפורמה המקיפה לחוק התיכנון והבנייה המצויה ) 1965(ה "והבנייה תשכהשינוי המשמעותי הראשון מאז –בהליכי חקיקה בסמוך להוצאה לאור של ספר זה

. 1965חוקק חוק התיכנון והבנייה ב

קר בפרק זה נציג את המסקנות העולות מן ההשוואה בין ההסדרים ומהמחזוהי ההזדמנות לעצב מחדש את . האמפירי ואת המלצותינו לגבי הרפורמה המוצעת

. דמותה של זכות הטיעון בתיכנון בישראל

חוק התיכנון והבנייה מול הרפורמה המוצעת

לגבי חלק מאמות המידה שהצגנו . ההשוואה בין ההסדרים מעניינת ומורכבתהמוצעת צועדת צעד חשוב ואף דרמטי הרפורמה , לבחינת הסדרים של זכות הטיעוןרבים הרפורמה משקפת ומעצימה םבהיבטי. לכיוון של זכות טיעון פרוגרסיבית

. מגמות של פתיחות ושיתופיות שהחברה הישראלית כבר הנהיגה הלכה למעשה, אולם לגבי אמות מידה אחרות. מגמות אלה השתקפו גם בפסיקה של בתי המשפט

ובמספר נושאים אף מצעידה אותם , ההסדרים לטובההרפורמה אינה משנה את אלה הנחשבות –טכניות בתכנון -צעד קטן אחורה לכיוונן של הגישות הרציונאליות .בתיאוריות התיכנון כשמרניות ורגרסיביות במהותן

158

הערכת זכות טיעון בחוק התיכנון והבנייה בהשוואה להצעת הרפורמה : 11טבלה

" ההסדר המיטבי" :ההסדר הטוב ביותר מבין ההסדרים ●●●●●

ההסדר הפחות טוב מבין ההסדרים ●

אמות המידה

התיכנון חוק

1965 -והבנייה - הצעת הרפורמה

2010 רוחב הגדרת בעלי הזכות

●●

●●●●●

רוחב הגדרת האינטרסים ●●

●●●●●

תבי

מירת

שונגי

האם יש מגבלות

נגישות

●

●

מגבלות זמן

●●●●●

●●●

ישירות הקשר בין שומע הטיעון ומקבל ההחלטה

●●●●●

●●

שוויוני בנושאי תיכנוןייצוג מקצועי

●

●

ת בי

מירת

תיורשו

קת

●●●● ● מועדי פרסום

דרכי פרסום

●●● ●●●●

●●● הזכות למידע נוסף

●●●●

●●●●● חובת הנמקה

●●●

●●●● אופן הטיעון

●●●

כוייסי

העפשהה

שלב השימוע בתהליך

קבלת ההחלטה

●●

●

מספר הזדמנויות

●●●● ●●

המשקל שניתן ליעילות

●●●

●●●●●

159

בין ההסדרים שלפי חוק התכנון והבנייה הנוכחי מציגה השוואה מסכמת 11טבלה לעומת אלה המוצעים ברפורמה לחוק הנמצאת בשלבי חקיקה בעת כתיבת ספר זה

ההשוואה מוצגת לפי אמות המידה בערכים מספריים על סולם אורדינאלי ). 2011(הדירוג ). 1הגבוה ביותר 5נקודה אחת הוא הציון הנמוך ביותר ו (בן חמישה שלבים

יקבל את הדירוג הגבוה אף אם מידת " מוביל"הסדר . הוא יחסי בלבד יהאורדינאלוכמובן שניתן לחלוק –דירוג זה מבוסס על שפיטתנו כחוקרות . היתרון שלו קטן

. 11את המסקנות נציג לפי אמות המידה שבטבלה . עליו

רוחב הגדרת בעלי הזכות להגיש התנגדות

ממצאי . כמה מילים טובות לגבי הפרקטיקה הישראלית וההסדר המוצע ברפורמההמחקר מראים כי למרות הניסוח שבחוק הנוכחי המגביל את בעלי הזכות להתנגד

, הפרקטיקה בישראל אימצה במשך השנים גישה - מבחן הפגיעה -" נפגעים"לאלה הלא בנושא , כניותלפיה בדרך כלל אין מגבילים את מי שמבקשים להתנגד לתו

אין זה כך כאשר מדובר בהקלה או . הפגיעה ולא במרחק הגיאוגראפי מהתוכנית . שימוש חורג

במידגם התוכניות . מימצאינו האמפיריים מראים שהוועדות שומעות את כולםלא מצאנו מקרים שבהם נדחו התנגדויות על הסף , וההתנגדויות הגדול שניתחנוגם ההתפלגות הגיאוגרפית של המתנגדים מראה . יעהמתוקף החלה של מיבחן הפג

-בתחום התוכנית ו 44%(אמנם הרוב ממוקם בתחום התוכנית או סמוך אליה : זאתממוקמים במקום מרוחק יותר 12%אך שיעור משמעותי של , )סמוך או גובל 28%

אינם בעלי זיקה 10%ו , ממוקמים מחוץ למרחב התיכנון 6%, בתוך מרחב התיכנון" סתם"עמותות ציבוריות או , משרדים ממשלתיים(רה למרחב התיכנון המקומי ישי

). תושבים

57% רוב ההתנגדויות בשיעור של . ניכר גם מיגוון רב של גופים המגישים התנגדויותהמתנגדים הפרטיים הינם בדרך כלל בעלי הקרקע . הוגשו על ידי אנשים פרטייםגופים . מהתנגדויות 9%רטיים הגישו תאגידים פ. בתחום התוכנית או שכנים

. מההתנגדויות 10.5%וולונטריים הגישו םגופים ציבוריי. % 23.5ממשלתיים היוו חצי . הרמה האזורית והרמה המקומית, אלה כוללים גופים ברמה הארצית

בעיקר אדם טבע ודין והחברה –מההתנגדויות הללו הוגשו על ידי גופים ארציים המאוחדת נגדות אחת הוגשה על ידי עמותת האדריכליםהת. להגנת הטבע

דווקא ערב הדיון בהצעת הרפורמה ניסו מוסדות התיכנון להגביל , על פי יד המקרהועדת ). במקרה זה בהליך של ערר בפני המועצה הארצית(את הזכות לשימוע

" מפלגת הירוקים"על סף לשמוע את ההמישנה לעררים של המועצה הארצית סירב, שזו אינה כלולה במיסגרת של הגופים הציבוריים המורשים להתנגד ולערור, נהבטע

בועדת המישנה לעררים של . וכן שאין לגוף זה מעמד של מתנגד או עורר רגיל

לא ). יש לזכור שמדובר בסולם אורדינאלי ולא אינטרוואלי(המרווחים בין השלבים בדירוג אינם אחידים 1

. התייחסנו למשקלות השונים שניתן לתת לאמות המידה עצמן

160

השוללת את זכות הערר של , המועצה הארצית ונתקבלה החלטה על הסף ברוב דעותיתה חברה בועדת הערר הי, רחל אלתרמן, אחת ממחברות הספר. מפלגת הירוקים

משום שהיא , אנו מביאים החלטה זו בנספח. שדנה בעניין וכתבה חוות דעת מיעוטהניסיון להגביל בישראל את טווח בעלי הזכות " פירפורי"את , לדעתנו, מייצגתואולי לא תוכרע אם אמנם (להחלטה זו הוגשה עתירה שטרם הוכרעה . להתנגד

). יחוקק חוק הרפורמה

מעל ומעבר ללשון החוק ואף מעבר לחלק , ה לפתיחות הרבה בפרקטיקהמה הסיבופתיחות ציבורית , ניתן לשער כי זהו תמהיל של שיקולי יעילות מחד? מהפסיקה, "פגיעה"במצב שהחוק אינו מפרט מהי בדיוק , לפי שיקולי היעילות. מאידך

כנון לבחון למוסדות התי" משתלם"אין זה , והפסיקה אף היא טרם קבעה מסמרות. את התאמת המתנגדים להגדרת בעלי הזכות או לקחת סיכונים משפטיים בעתירות

אנו עדים ככל הניראה גם לפתיחות הציבורית של נבחרי הציבור ואנשי , בה בעתמתוך חוזקה של החברה האזרחית " מלמטה למעלה"פתיחות המבעבעת -המקצוע . בישראל

ומבטלת לחלוטין את , תם של מוסדות התיכנוןעם פתיחו" זורמת"הצעת הרפורמה ממצאי המחקר שערכנו . מבחן הפגיעה כך שהזכות להתנגד תהיה פתוחה בפני כולם

הממצאים מראים כי רוב המתנגדים הם מתנגדים פרטיים . תומכים בשינוי זההגרים בסמוך לתוכנית והאינטרסים המניעים אותם הם אינטרסים פרטיים ואילו

ם השמירה על האינטרסים הציבוריים נמצאת בידיים של הגופים ברוב המקרירק מקצתם נכללים בין הגופים שקיבלו את הכרת שר הפנים לפי סעיף . הציבוריים

בישראל יש כיום מאות גופים ציבוריים העוסקים בנושאים בעלי עניין . לחוק 100ופכים להיות בעלי יש גופים המתעצמים וה: התהליכים דינאמיים. עירוני או אזורי

רשימת "הרעיון של . ויש כאלה המפסיקים לפעול, יש חדשים המתווספים, השפעה הבה החברה האזרחית היית 1965היה מתאים לשנת 100שלפי סעיף " המופלאיםכיום יש חשיבות בפתיחת ). אף לא היה קיים" חברה אזרחית"והמושג (עוברית

ללא צורך , מאלי בפני כל גוף ציבוריהדלתות של הליך ההתנגדויות באופן פור . בקבלת אישורו של שר הפנים

הצעת הרפורמה הולכת בעקבות הפרקטיקה גם בעניין החלת זכות ההתנגדות גם על כבר לפני שנים רבות החלה המועצה הארצית לתיכנון . תוכניות מיתאר ארציות

ובעת , שונים של לבעלי עניין" הסתייגויות"ובנייה לפתוח את שעריה בהדרגה לזכה נוהג זה , 2002חקיקת התיקון שייסד את הועדה לתשתיות לאומיות בשנת

עתה מוצע למחוקק ). ל"הות(למיסוד בחקיקה לגבי הועדה לתשתיות לאומיות ולהפוך את הליכי ההשגות לזכות כללית בפני , עם הנוהג של פתיחות" ליישר קו"

יש לברך על תיקונים אלה ולראות . מוסדות התיכנון הארציים המוצעים ברפורמה . בהם השתקפות של חוזקה של החברה האזרחית בישראל

רוחב הגדרת הנושאים המותרים בהתנגדות

האם ישנן מיגבלות האומרות שסוגים , רוחב הגדרת הנושאים מתייחס לשאלהגם . מסויימים של השפעות או טענות אחרות אינם מותרים במיסגרת זכות השימוע

161

בנושא זה מצאנו פתיחות רבה של מוסדות התיכנון בישראל הן בהשוואה בישראל אין הגבלה מפורשת בלשון . הבינלאומית והן במימצאי סקר ההתנגדויות

, סביבתית, ללא הגבלה בנושאי השפעה קניינית –החוק לגבי הנושאים המותרים ות המותרות סוגיה זו נוגעת בעקיפין גם לרוחב המטר. כלכלית או חברתית

ולכלול בו גם נושאים שהיה עליהם , הפסיקה נוטה להרחיב את הטווח. בתוכניות .ואינטרסים חברתיים מאידך, כגון אינטרסים עיסקיים תחרותיים מחד, ספק בעבר

ממצאי המחקר מראים כי הנושאים השכיחים ביותר שמופיעים בכתבי ההתנגדויות במקום השני בשכיחות הנושאים ). 34.5%(קניינים -הינם הנושאים הקרקעיים

המקום השלישי נותן ביטוי ). 26%(מופיע הנושא של פגמים מינהליים והליכיים ורחוק אחריהם , )11%(הנושא הרביעי הוא הסביבה , )24%(לנושא התשתיות

). 0.5%(והחברתיים ) 4%(מופיעים הנושאים הכלכליים

גבלות בחוק או בפועל לגבי טווח שבהולנד אין ה, בהשוואה הבין לאומית מצאנוישנם נושאים סביבתיים שאינן : אולם באנגליה נהוגה בהחלט הגבלה כזו. הנושאים

וכן נושאים חברתיים ) לדוגמה, נושאי בריאות מקרינה(מותרים כטענה בשימוע ". אינם נוגעים למטריה של תיכנון"הנחשבים כ

נגישות מירבית

בפני המתנגדים " הרתעה"האם יש מחסומי :נגישות מירבית נחלקת לשניים .והאם משך הזמן המוקצב הוא סביר) התצהיר והחשש מהטלת הוצאות(

)האם ישנם מחסומי הרתעה בפני המתנגדים(מיגבלות נגישות

: היא צמד מגבלות הנגישות –אך לא מספיק מוכרת בציבור –נקודת חולשה חשובה צמודה לה , כתנאי להגשת התנגדות 2דין החובה להגיש תצהיר החתום על ידי עורך

שלא "הסמכות שמקנה החוק למוסדות התיכנון להטיל הוצאות על התנגדויות . הצעת הרפורמה אינה מסירה מיגבלות אלה. 3"טורדנית וקנטרניות , ....בתום לב

וחבל שאינן בולטות (מגבלות הנגישות הן לדעתנו פוגעניות עד מאוד בזכות השימוע למגבלות אלו לא מצאנו הקבלה ). הציבורי אודות שיתוף הציבור בתיכנוןבשיח

. לאומי ההשוואתי-במחקר הבין

מימצאינו מראים שתנאי זה נאכף במלואו והועדות אינן , באשר לחובת התצהירלכל ההתנגדויות שבמידגם נתלוו תצהירים והללו היו . לאף אחד" הנחות"עושות

גם נוסחו בלשון פורמאלית וניכר 93%מבין התצהירים .חתומים על ידי עורכי דיןומן הסתם גם –היה שיד מקצועית ערכה אותם ולא הסתפקה רק בחתימה עליהם

בנוסח , מהתצהירים נוסחו באופן פחות פורמאלי 7%יתרת . גבתה על כך כסף . ד חתם עליהם"ועו, אישי

.ית המשפט אולם במידגם לא נתקלנו בכאלההדין מאפשר גם תצהיר על ידי רשם ב 2

כאשר מאוזכר סעיף , להלן אם לא נאמר אחרת. 1965 –ה "לחוק התכנון והבניה תשכ) 1)(ד(106סעיף 3 .ה"הכוונה היא לחוק התכנון והבנייה תשכ

162

אומנם מקפידות על ממצאי המחקר מצביעים על כך שרשויות התיכנון בישראללא מצאנו התייחסות לגוף . דרישת התצהיר אך רואות בכך דרישה טכנית בלבד

, קשה לשער שחובת התצהיר עצמה מונעת התנגדויות טורדניות. העובדות שבתצהיר, מאידך. שהרי כל שעל אדם להצהיר הוא על האמיתות העובדתית של טענותיו

לכות רגרסיביות מובהקות מבחינת המימצאים מראים שלדרישת התצהיר יש השנושא זה מתקשר גם לאמת (על המתנגדים , במישרין ובעקיפין, העלויות המוטלות

).המידה של הזכות לייצוג מקצועי הנדונה להלן

גדל מאוד שיעור הפונים לעורכי דין להכנה של כתב , מאז הוחלה חובת התצהירשרות עם עורכי דין לייצוג שההתק, משמע. במידגם שלנו 63% –ההתנגדות עצמו

בחוק הקיים אין כל חובה . בהליך ההתנגדויות הפכה לכמעט נורמה כללית בישראלובמקור גם לא הייתה קיימת חובת (משפטי בהליכי ההתנגדות -לייצוג מקצועי

כוונת המחוקק הייתה שהליכי ההתנגדות ). התצהיר או איום בהטלת ההוצאותרבים בציבור בישראל אינם מודעים לכך שאין , כיום .יהיו נגישים לכל אחת ואחד

, השערתנו היא. כל צורך בייצוג משפטי בהליכי התנגדות בפני מוסדות התיכנוןופחות של אנשי (שהתופעה של הזדקקות הולכת וגוברת לסיוע של עורכי דין דווקא

ורך מושפעת מכך שעורכי דין רבים שאליהם פונים המתנגדים לצ) מקצוע בתיכנון . מציעים בהזדמנות זו גם את שירותיהם לצורך הגשת ההתנגדות עצמה, התצהיר

תועלות אפשריות עבור המתנגדים ולעיתים גם , כמובן, למעורבות של עורכי דין ישאך הצורך ). נחזור לכך כאשר נדון בזכות לייצוג מקצועי(עבור מוסדות התיכנון

דרישת התצהיר מכריחה את . לא פשוטד גובה מחיר "לייצוג על ידי עו) הנתפש(דרישה זו . המתנגדים שבכוח לשלם על שירות יקר יותר מאשר התצהיר בלבד

מדובר בחסם בעל אופי רגרסיבי . עלולה להרתיע מתנגדים מהגשת התנגדויותשיעור אלה המדירים רגליהם ממשרדי עורכי הדין צפוי להיות גבוה יותר : מובהק

מבחינה חברתית או כלכלית מאשר בקרב קבוצות אמידות בקרב תושבים חלשים ניתן כמובן לראות רק את . או כאלה המקושרות טוב יותר למוסדות השלטון, יותר

. ולעולם לא נדע מה ההיקף של אלה שהורתעו ולא הגישו, אלה שהגישו התנגדות

ית טורדנ, מחסום נוסף היא הסמכות להטיל הוצאות בגין התנגדות שלא בתום לבבמיסגרת של . במידגם ההתנגדויות שדגמנו לא מצאנו הטלת הוצאות. וקנטרנית

נמסר לנו על שני מקרים של הטלת ) שאינו נכלל בספר זה(חלק אחר של המחקר הזדקקות לסמכות זו במיסגרת הליך ההתנגדויות היא מאוד נדירה בכל . הוצאות . המחוזות

תמש בכלי שהמחוקק טרח ושיכלל מדוע לכאורה מסרבים מוסדות התיכנון להשאולם מבט נוסף על סמכות הטלת ? לחוק 43במיסגרת תיקון 1995עבורן בשנת

מראה שמלכתחילה לא היה סביר לצפות שסמכות זו " עונש"ההוצאות כמעין כיצד ניתן : בפני הטלת ההוצאות עומדת שאלה לוגית. תופעל באופן משמעותי

שהרי ? "טורדנית וקנטרנית, שלא בתום לב"נם להוכיח שהתנגדות כלשהי היא אמובין אינטרס , מי שהתוכנית המופקדת מועילה לו או לה ממילא לא יגישו התנגדות

הטענה שיש התנגדויות . ישנו מיתחם סובייקטיבי ולא בהיר, זה לפגיעה נתפסתאין תשובה חד משמעית . מעלה ספק, של שיפוי כלשהו" סחיטה"המיועדות ל

163

מגיע שיפוי לשכנים או ציבור בגין השפעות חיצוניות של פרויקט לשאלה אם .מסויים

היא אף , בעידן של שינויים מהירים בנורמות של איכות הסביבה הראויה: יתר על כןרק לפני שנים ספורות נחשבו דרישות השכנים למזגנים . דינאמית מאוד לאורך זמן, כיום). יזמים שסבורים כך גם עתהויש " (סחיטה"כ, או חלונות כפולים נגד רעש

הרי , ואם גן ציבורי נחשב מותרות בעבר. דרישות מעין אלה נחשבות כנורמטיביותגם דרישות לתשלומים כספיים אינן . וכן הלאה, כיום זו דרישה מקובלת כשיפויבמונחים כלכליים ניתן לראות אותם כמנגנון של . בהכרח הוכחה של חוסר תום לב

ייתכן שקיימים , כמובן. ל השפעות חיצוניות שליליות עבור המתנגדיםש" הפנמה"אך שאלה היא האם בשל מקרים בודדים וקיצוניים ראוי כי , מקרים קיצוניים

.הסדר מסוג זה יופיע בספר החוקים

היא הדרישה הקיימת הן בחוק הקיים והן , אך פחות חמורה, מגבלת נגישות נוספתמחמירה עוד 267הצעת הרפורמה בסעיף . תוגש בכתבבהצעת החוק שכל התנגדות

יותר ומבקשת מכל מתנגד לציין את כל אחד מהשינויים שהוא מבקש להכניס דרישה זו עלולה לחייב ידע תכנוני מקצועי שאינו בר השגה לחלק גדול . לתכנית

. מהציבור ובכך להפוך את הליכי ההתנגדות לעוד פחות נגישים לקבוצות מוחלשותמעניק החוק 2005בהולנד החל מ , בהשוואה. י מאוד להשמיט דרישה נוספת זורצו

עובד ציבור מקצועי מופקד על . למתנגדים זכות להגיש התנגדות באמצעות הטלפון .העברת הדברים לכתב ומסירת הדברים לוועדה

הצעת הרפורמה מוסיפה וקובעת כי לא תישמע כל טענה בדיון שלא לעניין האם המוסד השומע מוסמך להפעיל שיקול דעת . ורטו בהתנגדותהנימוקים שפ

האפשרות היחידה בה דנה הרפורמה היא ? ולשמוע גם טענות שלא הועלו על הכתבלהצעה 271ראוי היה לתקן את סעיף ). כאשר מתגלות עובדות חדשות למתנגד

על ולהשאיר בידי הגוף השומע את שיקול הדעת לשמוע טיעונים גם אם לא הועלו . הכתב

חבל שבהזדמנות של הגשת הצעת חוק הרפורמה לא ראתה הממשלה מקום להסיר רק שינוי פעוט אחד . אפקטיביים הללו- את מחסומי הנגישות הרגרסיביים והלא

בטרם תחליט הוועדה להטיל הוצאות על מתנגד בגין התנגדות שלא בתום לב : מוצענקווה שתוספת זו לא תגרום לועדות . עליה לאפשר למתנגד לטעון כנגד ההחלטה' וגו

התיכנון להטיל על הטוענים הוצאות ביתר קלות מתוך מחשבה כי מאחר שהליך .אין בו כדי לפגוע במתנגדים, הטלת ההוצאות מקנה זכות טיעון

מגבלות זמן להגשת התנגדות

זו . גילינו במחקר נקודת חוזק מפתיעה, מנקודת המבט של המחקר ההשוואתיממחקרנו עולה כי החוק הישראלי מקנה . למגבלות הזמן להגשת התנגדויות נוגעת

חודשיים לעומת שישה שבועות : את הזמן המרבי להגשת התנגדויות מבין המדינותרק בישראל מוטלת על המתנגדים , כאמור, עם זאת. בהולנד ופחות מחודש באנגליה

נגדים בטרם יוכלו להגיש והיא עלולה לגזול זמן יקר של המת, החובה להגיש תצהיר . את כתב ההתנגדות עצמו

164

הרפורמה שומרת על מועדי זמן אלו בהליכים הנוגעים ליוזמות פיתוח , על פניהשהוגשה " ועדות לדיור לאומי"ואפילו בהצעת החוק בעניין ה, מקומיות רגילותאולם בד בבד הצעת הרפורמה . נשמרה התקופה של חודשיים, 2011לכנסת באפריל

רחיבה עד מאוד את ההגדרה של תוכניות תשתית שלהן מוקצבים מועדים מתשתיות "בחוק המוצע ההגדרה לתשתיות אינה עוד . מקוצרים להגשת התנגדויות

אלא גם תשתיות מקומיות בעלות גדלים , הטעונות הכרזה על ידי שרים" לאומיותר בתשתיות כאשר מדוב). גם קטנות למדי(שונים ואוכלוסיות שירות שונות

וגם באופן (לאומיות שהקמתן דחופה עשויה להיות הצדקה לקיצור המועדים אולם התוצאה תהייה שציבור רחב ). 4השוואתי בין לאומי יש לכך תקדימים רבים

, ויגלה שלהן מוקצבים מועדי התנגדויות מקוצרים, יותר ייתקל בתוכניות תשתית . לא רק ברמה הארצית אלא גם ברמה המחוזית

ותלמקבלי ההחלטישירות הקשר בין הטוענים

לבין מקבלי ההחלטות –המתנגדים –מבחינת ישירות הקשר בין משמיעי הטיעון , לשינוי זה יש פנים לכאן ולכאן. מבקשת הצעת הרפורמה לחולל שינוי מרחיק לכת

. והוא ראוי לתשומת לב רבה יותר מזו שניתנה לו עד כה

מרבית ההתנגדויות נשמעות בפני וועדות משנה של וועדות , על פי החוק הנוכחיהמורכבת , מדובר בוועדת משנה לתיכנון ובניה, ברמה המקומית. התיכנון עצמן, המורכבת מאנשי מקצוע, מדובר בועדת משנה, ברמה המחוזית. מנבחרי ציבור

ים בהם יש מספר רב של מתנגד, רק במצבים מיוחדים. 5נציגי ממשלה ונבחרי ציבורקיימת למוסד התיכנון סמכות למנות חוקר לשמיעת , או כשמדובר בנושא מהותי

). א לחוק התיכנון והבניה107' ס(התנגדויות

הצעת הרפורמה מבקשת להפוך את החריג לכלל ולהעביר את שמיעת רוב ישירות ךשמיעת ההתנגדויות תיער). להצעה 268סעיף (ההתנגדויות לחוקר חיצוני

כאשר הוגשו מעט התנגדויות וטעמי היעילות , ה רק במקרים חריגיםבפני הוועדמפרטת ומסבירה כי בתום הליך שמיעת , הצעת הרפורמה. מצדיקים שימוע ישיר

, בשלב זה. לעיניה בלבד, ח מסכם לוועדת התיכנון"ההתנגדויות יעביר החוקר דו, בין השאר, ניתח ולקבל החלטה ביחס לתוכ"אמורה הוועדה לקיים דיון פנימי בדו

שהליך ההתנגדויות והפרשנות שניתנת להתנגדויות נשענים , מכאן. ח"על בסיס הדומיומן , אדם אחד. חוקר ההתנגדויות, בעיקר על תפיסתו של אדם אחד בלבד

אינו יכול להוות תחליף לוועדה בה יושבים מספר אנשים בעלי , ומקצועי ככל שיהיהבהחלטות ערכיות שראוי שוועדה שיש בה ייצוג במקרים רבים מדובר . דעות שונות

ניתן גם להניח כי וועדה המורכבת ממספר אנשים . לדעות שונות היא שתכריע בהן

שהוצג כיועצת לועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, ראו חוות דעתה של רחל אלתרמן בנושא זה 4

.2נספח , ראו כאן. באתר הועדה בכנסת

נציג , ר הוועדה המחוזית או נציג מטעמו"לחוק התיכנון והבנייה אלה כוללים את יו )א(11על פי סעיף 5נבחר ציבור מאחת הרשויות , 5נציג נוסף של משרד ממשלתי החבר בוועדה המחוזית, משרד המשפטים

.המחוזית וחבר נוסף שתבחר הוועדה המחוזיתהמקומיות המיוצגות בוועדה

165

יש חשיבות רבה . תהיה רגישה יותר למסרים מורכבים ואף לשפת הגוף של הטועניםולא תמיד ישכיל החוקר , לידע המקומי בדבר הנושאים המטרידים את התושבים

לפיו אדם , המנגנון אותו מציעה הרפורמה. ני לקלוט ולהעביר מסרים אלההחיצועלולה להוביל , אחד ישמע והוועדה תקבל החלטה על פי התרשמותו של אותו אדם

. לסינון לא מודע של חלק מהמסרים שמבקשים המתנגדים להעביר לוועדה

קשר הישיר העברת השימוע לאיש או אשת מקצוע אחד או אחת פוגעת במידת מה בדווקא ברמה המקומית יש חשיבות מרובה לכך . של נבחרי הציבור עם התושבים

העברת מלאכת שמיעת , זאת ועוד. שנבחרי הציבור הם שישמעו את הציבורלידי חוקר חיצוני ממונה שאינו , שמורכבת מנבחרי ציבור, ההתנגדויות מהוועדה

אין כל פסול . יקולי דמוקרטיהיש בה העדפה ברורה של שיקולי יעילות על ש, נבחראולם ראוי היה להביא בפני המחוקקים גם מידע סדור , בהעדפה לאיזון המוצע

עם ההליכים שנערכו בפני , המשווה את ההליכים הנערכים בפני הועדות כיוםהמצביעה , לא נעשתה הערכה שיטתית אודות הליך החוקר, ככל שידוע לנו. חוקרים

.ו של הליך זהעל יתרונותיו וחסרונותי

הזכות לייצוג מקצועי שוויוני

, כפי שכבר ציינו. חולשה נוספת שזיהינו בהסדר הישראלי נוגעת לייצוג המקצועי, מחד. לכך פנים לכאן ולכאן. בישראל רוב המתנגדים מיוצגים על ידי עורכי דין

היא זכות חשובה וטוב שהיא קיימת –משפטי או אחר –זכות הייצוג המקצועי העובדה שהייצוג על ידי עורכי דין הפך למעין , אולם מאידך. בחוק הנוכחי והמוצע

הליכים של התנגדות . מוגזמת של הליך ההתנגדויות" משפטיציה"גרמה ל, נורמהאינם הליכים משפטיים במהותם ורצוי שבייעוץ מקצועי יהיה משקל רב יותר של

. אנשי מקצוע בתכנון

אך , ק ציבור ואף להעצימו במגעיו עם רשויות השלטוןייעוץ מקצועי עשוי לחז. למעורבות ההולכת וגוברת של עורכי דין במערכת התיכנון עלול להיות מחיר כבד

הטיעונים המשפטיים וכתבי , הליכי ההתנגדות הופכים לפורמאליים יותרנוצרים , ההתנגדות הופכים לספרים עבי כרס ואם עומדים מתנגדים אלה מול אלה

ההשתתפות בהליך ההתנגדויות הופכת . בעלויות הייצוג" הסלמה"יכים של תהלליקרה יותר ועלולה להביא לדחיקת רגליהם של מי שידם אינה משגת לשכור את

. שירותיהם של עורכי הדין

אך לא ברור אם ליתר , ייתכן שהרפורמה המוצעת תשפיע על מגמה זוהשלכותיו של ההסדר המוצע קשה לצפות מה יהיו. או להיפך " משפטיזציה"

המבקש להחליף את השימוע בפני ועדות התיכנון בשימוע בפני איש או אשת מקצוע של " משפטיזציה"האם שינוי זה יגביר או יחליש את מגמת ה. החוקר –אחד

משמעותו האפשרית של שינוי דרמטי זה היא פחות הישענות על ? תהליכי השימוע . ועצים המשפטייםנבחרי ציבור ויותר מעמד לי

סנגוריה " של מעין, הדרך היחידה לאזן השפעה זו היא למסד שירות ציבורי יוזם, )כולל שמאות(עיקרה יהיה סיוע של אנשי מקצוע בתכנון ובנייה ". ציבורית בתכנון

. יהיה הייצוג על ידי עורכי דין ורק כאשר מדובר בנושאים משפטיים

166

מערכת התיכנון האנגלית מקדמת ייצוג . באנגליהדוגמא טובה להסדר מעין זה היא הסדר זה חל אמנם . אקטיבי באמצעות סיוע משפטי ציבורי בתחום התיכנון

אך ככל , במקרים המגיעים לבתי המשפט ולא בהגשת התנגדויות לבקשות תכנוןהייצוג במקרים אלה פחות דרוש משום שלא חל תהליך של , הידוע לנו

כיום פועלות בישראל כמה . ההתנגדויות כמו בישראלשל הליכי " המשפטיזצי"המקדמות ייצוג פעיל בפני מוסדות התכונן " קליניקות משפטיות"וכמה עמותות ו

אך מספרן מצומצם מכדי לתת מענה לצורך הנרחב בסיוע לציבור הרחב הנדרש . למגע עם מוסדות התיכנון

יוע ציבורי פעיל בתחום בדיקת היתכנות להקמת מוסד לס ךאנו ממליצות כי תיערבמוסד יעבדו זה לצד . בדומה לסנגוריה הציבורית הקיימת בתחום הפלילי, התיכנון

מוסד זה עשוי אף לתרום במובן הרחב יותר ליצירת דפוסי . זה עורכי דין ומתכננים ". משפטיזציה"פעולה חדשים בכל הנוגע לייצוג מתנגדים להקטין את מגמת ה

תקשורתיות מירבית

בהשוואה , רסום והיידוע בישראל הם הנקודות החלשות יותר בחוק הקייםהפדרכי , מועדי פירסום: אמת מידה זו נחלקת לחמישה ראשים. לאנגליה והולנד

החולשה הנוכחית נוגעת . חובת הנמקה ואופן הטיעון, הזכות למידע נוסף, פירסום –שיפור ניכר ברפורמה באלה ישנו. דרך הפירסום ומועד הפירסום, לתוכן הפירסום

.אף כי ניתן לשפר עוד

)בשלבי התיכנון השונים(המועדים לפירסום

העיתוי בו יש חובה לפרסם הודעות על תוכניות או את התוכניות באינטרנט הוא שלבים מאוחרים מאוד –מדובר בשלבי ההפקדה והאישור בלבד . מאוחר למדי

ואף (דעות המחליטים הוא צר למדי על " חלון ההשפעה"בתהליך התיכנון שבהם בשלב ההפקדה לעיתים "). כמעט תוכנית"הדין מייחס להחלטה להפקיד שלב של

. תכופות היזמים והרשויות כבר צעדו יחדיו דרך מקצועית וציבורית לא קצרה .סיכויי המתנגדים להשפיע בשלב זה קטנים למדי

בכך שהיא קובעת , מעותיהצעת הרפורמה משפרת גם את העיתוי למידע באופן משבלשכה " נקלטה"לאחר שזו (חובת פירסום כבר על ההחלטה להכין תוכנית

ההצעה גם מחזקת את חובת ). הליך מבורך בפני עצמו –המקצועית של הוועדה אך עדיין קיימים , הפרסום באינטרנט מבחינת היקף המידע החייב בפרסום

עייה מיוחדת הנוצרת דווקא על ב. תחומים שבהם החשיפה המוצעת איננה מלאהאת שמיעת , ברובו, ידי הצעת הרפורמה היא המידע הקשור בהליך החוקר שיחליף

ח החוקר ייעשה רק "פרסום דו, על פי הצעת החוק. ההתנגדויות על ידי הוועדות . ח מוגש למוסד"ולא בשלב בו הדו, לאחר שנערך בו דיון במוסד התיכנון

167

דרכי הפירסום

לא הייתה חובה לפרסם את התוכניות עצמן אלא רק , 2007לתיקון החוק ב עד הנהירה בעיקר " שפת רזים"הללו ניחנות ב, כידוע. הודעות על הפקדתן או אישורן

התיקון דרש פירסום התוכניות עצמן . למיטבי לכת בשדות הליכי התכנון והבנייהאך בפני עצמו אינו , תידזהו חידוש חשוב עד מאוד הצופה את פני הע. באינטרנט

.אינו מביא את המידע באופן יזום אל פתחי הבתים, מבטיח נגישות שווה וכמובן

ונופלות בהרבה מחובת , דרכי הפרסום הקבועות בחוק אינן מספיק אפקטיביותאך יש דוורור , בהולנד אין חובה כזו. המסירה של הודעה אישית הנהוגה באנגליה

, העיתון כולל מידע לא רק על הליכי התכנון. נם לכל ביתישיר של עיתון מקומי חירוב רשויות התיכנון בישראל . אלא גם את הוראות התוכניות עצמן ותשריטיהן

2011ובשנת (ואינן נוהגות לפרסם אלא על פי חובתן בחוק " לפי הספר"עובדות ) . נושא האינטרנט עדיין אינו מופעל באופן מלא

מן 'רצ'שלנו מחזקים את ממצאיו של יוסטמן בהנחיית צממצאי המחקר ההשוואתי הללו מצביעים על כך שהפרסום בעיתון איננו אפקטיבי וכי הציבור מתקשה ). 1999(

רצוי כי הצעת הרפורמה תוביל לקביעת כללים . לעקוב אחר המודעות ולהבינןחדשים שיחייבו את רשויות התיכנון לשנות את העריכה של המודעות באופן

רצוי כי המודעות יכללו הסברים שווים לכל . יותר" ידידותיות"יינה נהירות ושתה . נפש של מטרות התוכנית והשינוי שהתוכנית מציעה

נקודת חוזק מעניינת בהסדר הישראלי היא החובה לפרסם בשפות נוספות מעבר לשפות הרשמיות כאשר קבוצת מיעוט נוכחת במרחב התיכנון המקומי מעל שיעור

הרוסית , בישראל החובה חלה על השפה הערבית. מהאוכלוסייה 10%של למרות שבערים , אנגליה או גרמניה, חובה מעין זו אינה קיימת בהולנד. והאמהרית

גם . שבארצות אלה נמצא שיעור גדול של מהגרים ששפת הארץ אינה שגורה בפיהםבשפות בפרקטיקה לא התגבש נוהג לפרסם הודעות רשמיות של תכנון ובנייה

. המיעוט

הגדרת המרחב שבו יש . הצעת הרפורמה אף משפרת את הפרסום בשפות המיעוטלא רק מרחב תכנון : לחשב את סף אוכלוסיית המיעוט זוכה לשכלול מסויים

אולם גם הגדרה זו קובעת מתחם גיאוגרפי אקראי מדי . מקומי אלא גם יישובחלה על שכונה שבה כל האוכלוסייה גם אם תוכנית, כך. לבחינת הרכב האוכלוסייה

לא תהייה חובת פירסום בשפת , 10%דוברת שפת מיעוט אך אין שיעורה עולה על רצויה חשיבה , למרות החשש הברור לגבי קשיי פרשנות וסטטיסטיקה. המיעוט

נוספת לגבי ההגדרה המדויקת שתיתן תוקף רב עוד יותר לחובה הפרוגרסיבית הזו .לישבחוק התכנון הישרא

נזכיר שוב שהצעת החוק איננה מטיבה עם אוכלוסיות שהאינטרנט איננו נגיש להן נסיגה נוספת היא ההצעה לבטל את . ואינה דואגת למסלול יידוע אישי חליפי

שעל פיו קיימת חובה של מתן הודעה אישית לשכנים , ההסדר שבחוק הקיים . בתוכניות החלות על מגרשים קטנים

168

הזכות למידע נוסף

הזכות למידע בחוק התיכנון והבנייה הנוכחי מצומצמת מאוד הן מבחינת רוחב החוק התמקד 2007עד שנת . בעלי הזכות והן ביחס להיקף המידע שיש לחשוף

בזכות האישית של בעל זיקה לתוכנית לעיין בתוכנית לאחר שהופקדה או אושרה לאחר , "בסיבוב השני"מי שביקשו להגיש התנגדות , בנוסף). 96א ו 119סעיפים (

הם רשאי לעיין , שנודע להם שהם עלולים להיפגע מקבלת התנגדות של אחרים ). לחוק התיכנון והבנייה 104סעיף (בהתנגדויות שהוגשו בסיבוב הראשון

הורחבה זכות העיון בחוק התיכנון והבנייה לזכויות שהן , )80תיקון ( 2007בשנת הוסיף את ) לחוק התיכנון והבנייה) ה(ד48סעיף (התיקון . ציבוריות יותר במהותן

, משמעות הדבר. החובה לפרסם פרוטוקולים של ישיבות ועדות התיכנון באינטרנטרשאי לעיין , ובין אם לאו בין אם הוא בעל עניין בתכנית, היא שכל אדםפרוטוקול לא יפורסם אם מתקיים בו אחד מהסייגים , עם זאת. בפרוטוקולים

כמו ביטחון לאומי או פגיעה כלכלית (לחוק חופש המידע ) א(9הקבועים בסעיף ". מדיניות בשלבי עיצוב"ואם הוא כולל מידע הנוגע ל, )אישית

זכות העיון הן מבחינת בעלי שיפור חשוב שעושה הצעת הרפורמה הוא הרחבתזכות העיון תהפוך לזכות ציבורית . הזכות והן מבחינת היקף המידע החייב בגילוי

). להצעה 154סעיף (בין אם יש לאדם זיקה לתוכנית ובין אם לאו , הפתוחה לכולםמוסד התיכנון לפרסם באינטרנט יכלול לא רק את שמוצע כי המידע שיידר, בנוסף

אלא גם את ההצעה לתיכנון וכל מסמך אחר שהוגש למוסד , מסמכי התוכניתקובעת ההצעה שורה של מסמכים , בנוסף. התיכנון על ידי מגיש התכנית או יועציו

ותסקיר , חוות דעת תחבורתיות, כמו חוות דעת סביבתיות, החייבים בפרסוםועדה הצעת החוק מחייבת את הו, כמו כן). להצעה) ב(154סעיף (השפעה על הסביבה

7המקומית לפרסם באינטרנט גם את חוות הדעת של היועצים המקצועיים תוך ). להצעה) ד(154סעיף (ימים מהמועד שהוגשו לוועדה

ישנם תחומים , אלא שיחד עם השיפורים הרבים שמציעה הרפורמה בהקשר למידעהצעת החוק מאפשרת לוועדות התיכנון . שבהם חשיפת המידע תהייה עדיין חלקית

לשמור את חוות דעת של מתכנן הוועדה ויועציה חסויים ) למעט הוועדה המקומית(, כמו כן). להצעה) ה(154סעיף (עד מועד פרסום ההחלטה שלגביה ניתנו חוות הדעת

הצעת הרפורמה אמנם מחייבת את הוועדות לפתוח את ההתנגדויות שהוגשו לעיון א משאירה לוועדות את שיקול אך הי -שיפור חשוב –הציבור החל ממועד הגשתן

שוועדות רבות יטו שלא , ניתן להניח. הדעת באם לפרסם את ההתנגדויות באינטרנטלפרסם את ההתנגדויות מחמת הטרחה להכין אותן במתכונת אינטרנט או כדי

ואף פערים , פערים בין רשות לרשות ולא קשה לשער שייווצר. להמעיט בחשיפה . בעלי אופי רגרסיבי

ההצעה , כפי שכבר הוזכר. ח החוקר"ה נוספת נוגעת למועד הפרסום של דוחולשח החוקר יפורסם לאחר שמוסד הדיון קיים דיון "קובעת כי דו) להצעה) ז(154סעיף (

רצוי . מועד זה הוא מאוחר ואינו מאפשר פיקוח על שיקול הדעת של החוקר. ח"בדו

169

ח "תנגדים יוכלו לעיין בדוכך שהמ, ח החוקר יפורסם לפני הדיון בו"היה כי דו . ולוודא כי עמדותיהם קיבלו בו ביטוי ראוי

חובת הנמקה

היא חובת ההנמקה בעת , בהשוואה בינלאומית, נקודת חוזק נוספת בחוק הקייםבכך נבדל לחיוב . מתן התשובה למתנגדים והחובה לשלוח את הנימוקים למתנגדים

במקום הסדר זה הצעת . ובהולנד חוק התיכנון והבניה הישראלי מהחוק באנגליההפרסום באינטרנט חשוב אלא . הרפורמה תחייב את פרסום הנימוקים באינטרנט

שגם במקרה זה הצעת הרפורמה איננה לוקחת בחשבון את מי שאינם נוהגים להשתמש באינטרנט ואת הפערים הצפויים במידת היישום של דרישה זו בין וועדות

. מקומיות שונות

יעון והשימועאופן הט

גם באשר לאופן הטיעון התגלה החוק הישראלי הקיים כעולה על החוקים של החוק הישראלי הנוכחי מחייב את . שלו" פרוגרסיביות"אנגליה והולנד ברמת ה

מחקרנו מצביע כי גם . רשויות התיכנון לשמוע בעצמן את טענות המתנגדיםלמדינות האחרות הפרקטיקה הישראלית נתגלתה כמתקדמת יותר בהשוואה

מחקרנו העלה . בהעניקה למתנגדים פרקי זמן סבירים להתבטא בפני הוועדה בפועלבהולנד ישנם . שבאנגליה הוועדות נוטות להקציב כחמש דקות בלבד לכל מתנגד

. הבדלים גדולים בין הרשויות המקומיות

דויות אלא שהצעת הרפורמה להעביר את שמיעת ההתנגדויות מהוועדה לחוקר התנגההחלטה נשארת בידי נבחרי הציבור . הופכת את נקודת החוזק לנקודת חולשה

הסדר זה עשוי להיות יעיל ). המתבקשים להחליט על בסיס ההמלצות של החוקר(אדם . אך הוא עלול לשבש חלק מהמסרים שמבקשים המתנגדים להעביר לוועדה

ליף לוועדה בה יושבים מספר אינו יכול להוות תח, מיומן ומקצועי ככל שיהיה, אחדכשמדובר בקבלת החלטות אודות נושאים שהם ערכיים , אנשים בעלי דעות שונות

. במהותם

החוקרים עובדים על . כשמדובר בחוקר חסרה הבטחה של מתן זמן ראוי לכל מתנגד. פי חוזה ולכן הם עלולים להעניק למתנגדים זמן קצר יותר להשמיע את טענותיהם

אך על הללו להיות , כי החוקר המוגברים טעונים גיבוש של תקנותשהלי, ברור .מבוססות על מחקר של הפרקטיקות הקיימות

האיזון בין הצדדים בכך שהיא מעניקה -הצעת הרפורמה מחריפה עוד יותר את איאולם אינה , למתכנן מוסד התיכנון אפשרות להפנות שאלות אל המתנגדים

, בכך למעשה). להצעה 138סעיף (אל המתכנן מאפשרת למתנגדים להפנות שאלותעל חשבון ) של החוקר והמתכנן(הצעת הרפורמה מחזקת מאוד את הצד המקצועי

בכדי למנוע זאת אנו ממליצות להעניק גם . הפן הציבורי וזכות הציבור להישמע . למתנגדים סמכות להפנות שאלות לאנשי המקצוע

170

המתנגדים : סטריים-וחד, ם למדיאופן הטיעון והשימוע כיום הם פורמאליילקראת הרפורמה ראוי לחשוב גם על . שומעים - או החוקרים –מדברים והמוסדות

מומלץ להוסיף חובה . משמעותיים יותר עדרכים נוספות לקיים הליכי השימועל . בשלב מוקדם של הגשת הצעת תכנון) לא פרטני(לקיים הליך של שימוע ציבורי

בדיון ישמעו הצדדים זה את זה וייערך . סטרי- הליך זה להיות בעל אופי של דיון דויות דיון משותף בנוגע לעניינים שעל הפרק ואולי גם בנוגע לפתרונות אפשריים לבע

זכות ההחלטה בעניין ההתנגדות תישאר כמובן בידי ועדת . שהמתנגדים מעליםדיון משותף מסוג זה עשוי לייעל את הליכי ההתנגדויות ולסייע . ההתנגדויות

דרכי . בפתרון קונפליקטים ומניעת המשך המאבק בערכאות הערר ובבתי המשפט . הנהגת הסדר זה בפרקטיקה טעונות חשיבה והעמקה נוספות

להשפיעההזדמנויות

ככל שמוקדם יותר (תחת כותבת זו אנו כוללים את השלב בו מוענקת זכות הטיעון ).הזכויות לערור(ומספר ההזדמנויות להשפיע ) סיכויי השפעה רבים יותר

השלב בתהליך התיכנון

בשלב , נקודת חולשה נוספת בהסדר הישראלי היא המועד שבו מוקנית זכות הטיעוןכוונתנו כאן לא למועד . (לאחר הפקדתה, בשלבי הכנתה של תוכנית מאוחר

סדר דומה ה ).הפירסום של הודעה על הכנת התוכנית אלא מועד ההתנגדות עצמהקיים גם בחוק האנגלי ובחוק ההולנדי אלא שמימצאי המחקר האמפירי שערכנו

ועדים בשתי מדינות אלה מראים שבפרקטיקה נוהגים מוסדות התיכנון להקדים מעדיין נדיר למצוא , בישראל. 6אלה באמצעות מתן הזדמנויות לא פורמאליות להגיב

כמעין שימוע מקדים לכל ) מעבר לדרישת החוק(ועדות תכנון העורכות מיפגשים . המעוניין

. הצעת הרפורמה אינה משפרת את העיתוי לזכות הטיעון ואפילו גורעת ממנו" פרי רולינג"צעה לתיכנון בכדי לקבל ההצעה מבקשת לאפשר ליזמים להגיש ה

במקרה כזה הגשת התנגדות לאחר הפקדה היא שלב . מהוועדה לפני הגשת התוכניתשלב שבו יהיה קשה למתנגדים עוד יותר , מאוחר עוד יותר בחייה של תוכנית

. להשפיע על הוועדה לאחר שנציגיה כבר גיבשו דעה עוד בשלב הפרי רולינג

רולינג על אחת כמה וכמה חשוב לחייב את מוסדות -פרהלנוכח הוספת הליך הלערוך מיפגש מקדים של ) בהתאם לסוג התוכנית(התיכנון המקומיים והמחוזיים

שימוע ציבורי בשלב שלאחר קליטתה של תוכנית מוצעת במשרדי מוסד התכנון ). אלא אם לא ניתן או סביר בנסיבות לערוך מיפגשים כאלה(

הגשתה לפני על התוכנית להגיב הזדמנות לציבור לתת יזמים לשכנע התיכנון רשויות מנסות באנגליה 6

. קונספטואלית תוכנית הכנת לאחר שמתקיים 'אינספראאק' בהליך מדובר בהולנד. התיכנון לרשויות

171

להישמע תמספר ההזדמנויו

במחקר ההשוואתי . הצעת הרפורמה מצמצמת באופן משמעותי את זכויות העררמצאנו שבישראל ישנם מספר שלבי הערר האפשריים הגבוהים ביותר מבין שלוש

על כן יש . נראה שבנושא זה יש מקום לחזק את שיקול היעילות. המדינות שבחנובעינינו שבתוכנית מקומית סביר . הצדקה לדעתנו בביטול של חלק מזכויות הערר

שבסמכות מקומית הרפורמה מבטלת את ההזדמנות השנייה להגיש ערר לוועדה . ביטול זה משקף לדעתנו איזון ראוי בין שיקולי שיתוף לשיקולי יעילות. המחוזית

אין הצדקה להעניק זכות ערר למי שכבר השמיעו את דבריהם כמתנגדים בפני שהרי גם הוא עולה , כזה" סיבוב שני"ם יוכלו לנצל וממילא רק מעטי(ועדות תכנון ). ממון וזמן

אם אמנם החוק החדש יפקיד את שמיעת ההתנגדויות בידי חוקר ולא , לעומת זאתיש מקום לבחון שנית האם רצוי לבטל לחלוטין את הזכות להגיש ערר , בידי ועדה

סבורים שנפגעו בתוכניות שבסמכות הוועדה המחוזית שבה תהייה הזדמנות לאלה ה . מהליך ההתנגדויות להופיע בפני ועדה של יותר מאדם אחד

האיזון בין זכות הטיעון לשיקולי יעילות: וף דברס

הציבור באופן כללי וזכות הטיעון בפרט עומד מול שיקולי שיתוף כל הסדר של של בהתארכות" מחיר"לגישות הפרוגרסיביות לזכות הטיעון יש בדרך כלל . יעילות

. ההליכים או בעלויות למוסדות הציבור והיזמים

הן על פי אמות המידה , מציעה איזון ראוי" הרפורמה"הצעת החוק , באופן כללימנקודת . שהצבנו והן על פי קנה המידה ההשוואתי עם עוד שתי מדינות מערביות

הרפורמה משיגה רמה גבוהה יותר של זכות , המבט של על פי רוב אמות המידה . ביעילותלא תפגע ככל הניראה הרפורמה , בה בעת. ון פרוגרסיביתטיע

מתקדם לבין עקרון היעילות אינו יכול להתבצע האיזון בין השאיפה לשיתוף ציבור בנוגע לכל אמת מידה בנפרד אלא מחייב הסתכלות כוללת על אמות המידה כמקשה

ישנה השפעה ישירה על מספר המתנגדים שיגישו , למשל, לדרך הפרסום. אחתכן יגדלו הסיכויים שיוגשו , ככל שניידע ביעילות ציבור רחב יותר: התנגדות

. בות יותרהתנגדויות ר

על פי המחקר . השאלה היא אם רשויות התיכנון יעמדו בעומס שייווצר עקב כךמוסדות התיכנון שומעים כבר כיום את כל המבקשים להשמיע , האמפירי שערכנו

" התאמנו"מוסדות התיכנון כבר , למעשה. ואת כל סוגי הטיעונים, את קולםעם הפיכתה של , ל במשך השניםבטיפול במתנגדים ובהתנגדויות בהיקף שהלך וגד

אם הצעת הרפורמה אמנם תבוא עם ". אזרחית"החברה הישראלית לחברה יותר - ותאפשר לשכלל את כוח האדם והתמיכה המינהלית, תקציבית כמובטח" חבילה"

אין ספק לדעתנו שמוסדות התיכנון יעמדו באופן יעיל גם בהרחבה , מיחשוביתזו הזדמנות ללכת עוד כיברת דרך . ה הצעת החוקובשיכלול של זכות הטיעון שמציע

שתהפוך את ההסדר הישראלי לזכות הטיעון לאחד , כמוצע כאן, לא גדולה . הפרוגרסיבים בעולם

172

173

1 נספח

החלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה מפלגת "של זכותה הארצית בדבר לערור בפניה "הירוקים

של ועדת הערר דעת הרוב

ודעת המיעוט של רחל אלתרמן

174

175

מדינת ישראל משרד הפנים

המועצה הארצית לתכנון ובניה

ועדת המשנה לעררים 8/מ/08ערר

7.6.2009

מפלגת הירוקים למען איכות החיים והסביבה . 1 :העוררים הירוקיםר מפלגת "יו, פאר ויסנר .2

רכז תחום וחופים במפלגת הירוקים, דרור עזרא .3 או שירה בן אשר/ד אריאל יונגר ו"כ עו"י ב"ע

נ ג ד

משרד הפנים, הועדה לשמירה על הסביבה החופית: המשיבה חורין ד דני"כ עו"י ב"ע

מר ; רחל אלתרמן' פרופ; ר"יו, ד מיכל ברדנשטיין"עו: חברי ועדת המשנה לעררים

;יל'מר אשר אברג; דורון דרוקמן

החלטה

בשאלת זכאותם של העוררים להגיש ערר )7ל "תכנית תת(

לדחות על הסף את ) ף"הולחו: להלן(זוהי החלטה בבקשת הועדה לשמירה על הסביבה החופית : להלן( 7ל "לאשר את תכנית תת 20.8.08ף מיום "הנסוב על החלטת מליאת הולחו, הערר דנןמשהדין אינו מקנה למפלגת הירוקים למען איכות , כך הטענה, זאת). או התכנית המוצעת התכנית

או , כגוף ציבורי שיש לו ענין ציבורי בתכנית, )מפלגת הירוקים או העוררת: להלן(החיים והסביבה ר מפלגת הירוקים ורכז תחום וחופים במפלגת "שהם יו 3-2העוררים (למי שמייצגה ככזו

זכות לערור על ההחלטה בפני המועצה הארצית - בדיל מגורם שיש לו ענין אישי בה לה -) הירוקים

). המועצה הארצית: להלן(לתכנון ובניה

כגוף , האם זכאים מפלגת הירוקים, עניינה של החלטה זו הוא אך ורק בשאלה המשפטית הטהורה

למועצה הארצית על החלטת להגיש ערר, או מי שמייצגה ככזו, ציבורי שיש לו ענין ציבורי בתכנית

176

לא נשמעו טיעונים לגופן של המחלוקות הכרוכות , וממילא, הערר לא נקבע לדיון. ף"הולחו . אין בהחלטה זו כל קביעה או הצגת עמדה במחלוקות אלו, משכך. בבירורו לגופו

הנתונים העובדתיים המפורטים בהחלטה זו מובאים לצורך הצגת הרקע העובדתי והם מתבססים

.ף נשוא הערר"החלטת הולחו, ובכלל זה, בעיקרם על האמור בכתב הערר ונספחיו

רקע עובדתי

המצויה בסמכות הועדה לתכנון ובניה של , התכנית המוצעת היא תכנית תשתית לאומית, לחוק התכנון והבניה 1'וחלות לגביה הוראות סימן א, )ל"הות: להלן(תשתיות לאומיות

. 2'והוראות סימן ה) חוק התכנון והבניה: הלןל( 1965 –ח "התשכ

עניינה של התכנית הוא בהקמת תחנת כח , 20.8.09ף מיום "כפי שעולה מהחלטת הולחו

וזאת לצורך מתן מענה לעליה , פחמית חדשה לצד תחנת הכח הפחמית הקיימת באשקלוןל לאתר התכנית מציעה להוסיף שתי יחידות ייצור חשמ. בביקושים לאומיים לחשמל

האתרים והמתקנים . ומתקנים נוספים, ממזרח לארבע היחידות הקיימות היום, רוטנברג

הכוללות מערכת פחם ומערכת , החדשים המוצעים נשענים בעיקרם על תשתיות קיימות, התוספות המוצעות תהיינה כרוכות בהעמקת בריכת הקירור הקיימת. קירור על ידי הים

בהקמת בית , בבניית גשר לתחנת יניקה בראש יניקה נוסף, ביישור שוברי הגלים הקיימים

בתוספת עגורן למזח , משאבות ושימוש במחסום חדש למניעת כניסת כתמי שמן לתחנה, היחידות והמתקנים הנוספים המוצעים. וייתכן שגם בתוצאות נוספות, פריקת הפחם הקיים

המצריכה כמויות גדולות , לתהוזאת עקב הטכנולוגיה הכרוכה בהפע, מצויים בקרבת חוף הים

. של מי ים לצרכי קירור

, כמשמעו בחוק שמירת הסביבה החופית, תחום הסביבה החופיתהתכנית מצוי בשטח

לתוספת) א(4בהתאם להוראת סעיף ).חוק שמירת הסביבה החופית: להלן( 2004- ד"התשסלא תופקד ולא ", )חוק התכנון והבניה: להלן( 1968 –ח "התשכ, והבניה לחוק התכנוןהשניה

אלא לאחר קבלת אישור הועדה, תאושר תכנית החלה בתחום הסביבה החופית או חלק ממנה

אשר , ף"תכנית בתחום הסביבה החופית טעונה אפוא אישור הולחו "..)...ב.מ –ף "הולחו(ואף , במקרה דנן. החופיתמכוח חוק שמירת הסביבה החופית מופקדת על ההגנה על הסביבה

יש לתכנית תוצאות והשפעות שונות על , שבו קיימת כבר תחנה, מדובר בשטח מופר, שכאמור

.כמו הסעת חולות, והשפעות נוספות, כמתואר לעיל, הסביבה החופית

.היא נדונה בפניה 20.8.08וביום , ף"התכנית הובאה לדיון בפני הולחו

והשמיע , )הפומבי(השתתף בדיון , נציג מפלגת הירוקים, זראמר דרור ע, 3יצוין כי העורר

המופנה אל מר , 18.8.08וזאת בנוסף על טענות שנכללו במכתב מיום , טענותיו ביחס לתכנית

ולמעשה את , הפורש בפירוט את עמדת העוררת ביחס לתכנית, ף"ר הולחו"יו, שמאי אסיףנכחה והשתתפה בדיון " טבע ודין, םאד"במאמר מוסגר יאמר כי גם נציגת . התנגדותה לה

.והציגה עמדה המתנגדת לתכנית) הפומבי(

ף לאשר את התכנית "החליטה מליאת הולחו, בתום הדיון הפומבי, 20.8.08ביום ף על הבהרת החלטתה ועל תיקון "החליטה מליאת הולחו 29.10.08ביום . בתנאים

.טעות סופר בה -------------------

-------------- ------ -------------- -----

177

דיון

, שבה מחזיקים יושבת הראש, דעת הרוב. נחלקו הדעות בקרב ועדה זו בשאלה שבה עסקינןהיא כי הדין עם , יל'מר דורון דרוקמן ומר אשר אברג, והחברים, ד מיכל ברדנשטיין"עו

בתכנית והעוררים מפלגת הירוקים כגוף ציבורי שיש לו ענין ציבורי בלבד, לאמור, ף"הולחולהבדיל מייצוג עניין אישי שלהם הכרוך באישור (המייצגים אותה , כבעלי תפקידים בה 3-2

ף בפני המועצה "אינם זכאים להגיש ערר על החלטת הולחו, )דבר שלא נטען בענייננו -התכנית

היא כי יש להכיר, רחל אלתרמן' שבה מחזיקה החברה פרופ, ואילו דעת המיעוט. הארצית . בזכותה של העוררת להגיש את הערר דנן

------------ --- ------------------

)קטעים נבחרים( דעת הרוב

כי מפלגת הירוקים כגוף , כאמור, והגענו לכלל מסקנה, בחנו בכובד ראש את טענות הצדדים

צגים אותה המיי, כבעלי תפקידים בה 3-2ציבורי שיש לו ענין ציבורי בלבד בתכנית והעוררים אינם , )דבר שלא נטען בענייננו -להבדיל מייצוג עניין אישי שלהם הכרוך באישור התכנית (

. ף בפני המועצה הארצית"זכאים להגיש ערר על החלטת הולחו --------

----------- סיכום ביניים

" הרואה את עצמו נפגע"כי הפרשנות הנכונה של המילים , לסיכום הדברים עד כה יאמר

ף להצביע על פגיעה "לתוספת היא שעל המבקש לערור על החלטת הולחו 8שבהוראת סעיף

לגוף ציבורי הפועל למען מטרה ציבורית אין זכות לערור על החלטת . באינטרס אישי שלוהזכות לערור במקרה כזה נתונה . גע האינטרס הציבוריף במקרים שבהם לדעתו נפ"הולחו

. ף ובידו בלבד"בידי חבר הולחו

?אינטרס אישי של בוחריה שנפגע) ולו בעקיפין(מייצגת , בהיותה מפלגה, האם העוררת

, העוררת טוענת שבהיותה מפלגה שהתמודדה בבחירות לכנסת האחרונה, כפי שצויין לעיליש לראותה כמי , חרים בתחום אשקלון שוחרי סביבה וחופיםואשר בה בחרו כמה מאות בו

, ף"אינטרס אישי של בוחריה שנפגע עקב אישור התכנית על ידי הולחו) ולו בעקיפין(שמייצגת

. ומטעם זה היא זכאית לערור

וזו (ף לטענה זו "נתבקשה התייחסות של הולחו, 5.5.09בהחלטה של יושבת הראש מיום

. התייחסות כאמור 7.5.09ף אכן הוגשה ביום "וומטעם הולח, )בלבד

ף היא כי אין בטענה זו של העוררת כדי לשנות מהמסקנה כי לא מתקיים "עמדת הולחו

אין , ראשית: "ף את עמדתה"וכך מנמקת הולחו. בעניינה של העוררת מבחן הפגיעה האישית. בשם אינטרס ציבוריבכך כדי לשנות את העובדה שהעוררת היא גוף ציבורי המבקש לטעון

. העובדה כי היו לעוררת מצביעים באזור אשקלון אינה הופכת אותה לבעלת אינטרס אישי

העוררת אינה באת כוחם של בוחריה באזור אשקלון ואלה אף אינם טוענים לפגיעה , שניתבערר ובתגובת העוררת לא הוצגה כל פגיעה אישית הנגרמת לעוררת או לבוחריה . אישית בהם

, שלישית .שנטען הוא כי נגרמת פגיעה לאינטרסים ציבוריים אותם מבקשת העוררת לייצג וכל

178

היה עליו להצביע על הפגיעה , גם לו היה מי מתושבי אשקלון מבקש לערור על החלטת הולחוף. האישית הנגרמת לו מהחלטה זו ולא היה די בכך שאיכות הסביבה והחוף יקרים לליבו

העוררת מתיימרת לייצג אינם בהכרח בעלי זכות ערר על החלטות גם אותם אנשים ש, לפיכך. הולחוף וממילא היה עליהם להראות פגיעה אישית בהם לו היו הם מבקשים להגיש עררבהקשר זה יודגש כי עניינה של החלטת הולחוף בשאלות הנוגעות לסביבה החופית בלבד ולא

האישית להיות נובעת מהשפעת התכנית על הפגיעה , לפיכך. בשאלות אחרות הנוגעות לתכנית ".על הסביבה החופית ולא מסוגיות אחרות

הוא פעילות שיוחדה לעורכי " ייצוג"כי , נוסיף. ף מקובלת עלינו במלואה"עמדה זו של הולחו

את " מייצגת" מפלגה אינה. המייפה את כוחו מאת המיוצגהרשאה דין או למי שיש בידו מפלגת (יא עוברת את אחוז החסימה ויש לה מושבים בכנסת גם כאשר ה, במובן זה בוחריה

" שליחות"אם מבקשים לעשות שימוש בביטוי ). לא עברה את אחוז החסימה, הירוקים כידועבמובן הציבורי הערטילאי " שליחות"בהקשר של היחסים בין מפלגה לבוחריה הרי זאת

שאולי חרות על , רס הציבוריבין ייצוג מפלגה את האינטמשמעותי הבדל קיים, אכן. בלבד

שגדריה נקבעו או ערר דוגמת הגשת התנגדות , פעולה שמעוגנת בדיןייצוג לענין ובין , מצעהנוכח לש - שלמי מבוחריה של המפלגה דעתשאין כל דרך ל ,כמובן ,ברור, מעבר לכך. בחוק

מנם הם הא(אישית ערר יש זכות - דרך לאתרם באופן רציניכמובן הבחירות אין חשאיות

כך שניתן לראות במפלגת , )'משתמשים בו דרך קבע וכד, בסמוך לשטח התכניתים רמתגורהרואה את ", עובדה היא שאף לא אדם אחד מקרב הציבור .הירוקים כמייצגת אותם בעקיפין

הגיש ערר על ההחלטה ואף לא הונחה בפנינו בקשה כלשהי מצד אדם כזה , "עצמו נפגע

הוגשה בקשה מאת אדם טבע ודין להצטרך כמשיבה , ומת זאתלע(להצטרף כמשיב לערר כל אףמפלגה ואולי ו סיעה, כל חבר מועצהלמעשה שקבלת טענת העוררת תביא לכך ). לערר

תוצאה כזו עומדת בסתירה חזיתית .זכות להגיש עררבעל כ יוכרגוף ציבורי שיש לו תומכים

החקיקה ותכליתה לאזן בין האינטרס לנוכח לשון , כמפורט לעיל, לתוספת 8להוראת סעיף .שבשקיפות ובשיתוף הציבור בהליך התכנוני לבין באינטרס לקצר ולייעל הליכי תכנון

?האמנם –היקש זכות מפלגת הירוקים לערור מזכות העמידה

, ף"המסקנה היא כי העוררים אינם זכאים לערור על החלטת הולחו, על רקע הניתוח לעיל

8כמשמעו של ביטוי זה בהוראת סעיף , מההחלטה" הרואה עצמו נפגע" היות ואין הם בגדר . בהתאם לפרשנות המתבקשת של הוראה זו, לתוספת השניה

אין להסיקה , כמפורט לעיל, ומאחר וזכות ערר חייבת להיקבע במפורש בחוק, לנוכח האמור

יש להקיש אין צורך לדון בטענת העוררים כי את זכותם לערור, משכך. על דרך ההיקש . מההלכות העדכניות בדבר זכות העמידה בבתי המשפט המנהליים

נוסיף ונתייחס לטענת העוררים בענין היקש מזכות , ובבחינת מעבר לצורך, על אף האמור

.העמידה

מקורה של זכות העמידה הוא בהשקפה שעל העותר לקבלתו של סעד להראות כי יש לו הטעם העיקרי . מפעולת הרשות שעל חוקיותה הוא משיג אינטרס אשר עלול להיפגע כתוצאה

טעם נוסף עניינו באופיו של . המשפט בעתירות טורדניות-נעוץ בחשש מפני הצפת בתי לכךההליך השיפוטי הנתפס ככלי להכרעה בסכסוכים קונקרטיים ולא כמי שתפקידו ליתן

נו צד לסכסוך יתקשה ההנחה הרווחת הינה כי אדם שאי, לבסוף. הכרעות עקרוניות גרידא

: ראו(ובכך תמצא מטרת עשיית הצדק מסוכלת , לייצג נאמנה את עמדת הנפגעים האמיתייםשהעיקרי , קיימים שיקולים התומכים בהרחבתה של זכות העמידה, מהעבר האחר). ענין פז

ביניהם הוא אינטרס הציבור להבטיח את קיומו של שלטון החוק ברשויות המנהל שיסייע

179

באמצעות , בין היתר, והדבר נעשה, תקינות פעולות המינהל וחיזוק אמון הציבור בובהבטחת האיזון בין האינטרסים השונים הוא זה התוחם ). 161' ע, שם(הרחבת הפיקוח השיפוטי עליהן

).שם, שם(את גבולות זכות העמידה

של זכות המשפט הגבוה לצדק מעלה מגמה נמשכת של הרחבת גבולותיה -עיון בפסיקת בית

בכמה מקרים הורחבה זכות העמידה במשפט הישראלי אף , כך). 161' עמ, שם(העמידה לצדדים אשר נעדרו אינטרס אישי בעתירה גופה כל עוד אין בנמצא אדם או גוף המהווים

היועץ ' לירן נ 962/07ץ "כפי שסוכמו הדברים בבג. מושא ישיר סביבו נע נושא העתירה, מתפיסה צרה ודווקנית של דיני המעמד): "...2007( 5, 1)2(2007על -תק, המשפטי לממשלה

אשר חייבו בעבר קיום אינטרס ישיר לעותר ביחס לנושא העתירה כתנאי לפתיחת שערי בית הרחיבה ההלכה הפסוקה במהלך השנים את זכות העמידה של העותר , המשפט הגבוה לצדק

י אופי ציבורי הנוגעים לקידומו של שלטון הציבורי כדי לאפשר ביקורת שיפוטית בעניינים בעל. ולתיקון פגמים מהותיים בפעולת המנהל הציבורי, לאכיפת עקרונות חוקתיים, החוק

הוכרה זכות העמידה של העותר הציבורי גם מקום שאין לו נגיעה אישית , בנסיבות כגון אלה

...". ישירה לנושא העולה בעתירה

ועדת המשנה לעררים , פתחויות שחלו ביחס לזכות העמידהעל רקע ההת, כפי שכבר צוין לעיל

טעם בגזירת התשובה לשאלת פרשת שדות יםמצאה ב, בהרכב אחר, של המועצה הארציתף מהתפתחויות דלעיל שחלו בדיני "זכאותה של העוררים להגיש ערר על החלטת הולחו

: וכך קבעה הוועדה בהחלטתה. המעמד במשפט המנהלי

המקנה מעמד בדין רק למי –של דיני המעמד ' המחמירה'הגרסה , בשיטתנו"

של 'הצפתם'חרף החששות בדבר , הלכה ופחתה –שטוען שזכותו שלו נפגעה אשר אינה מצריכה 'מקלה'תחתה באה גישה . בתי המשפט בתביעות סרק

עררנו נסוב סביב שאלת ... כי בעל הזכות יהא בעל אינטרס אישי בסכסוךהינו משאב השייך , ידענו, החוף. ותה של פגיעת התכנית בתחום החוףמה

הינה בעלת - מהות הפגיעה בחוף הים -לכלל הציבור והסוגיה המתעוררת

מפלגתם . העוררים הם נציגי מפלגת הירוקים, כאמור. אופי ציבורי מובהקמפלגת , לגישתנו. מבקשת לפעול למען איכות החיים והסביבה בישראל

חשיבות המשאב העומד ...'עורר ציבורי'ם מהווה לצורך ערר זה הירוקי

מלמדים כי יש להכיר , אינטרס הציבור ואופיה של מפלגת העוררים, לדיון ).להחלטה 19-18פסקאות " (בזכות העמידה של מפלגת העוררים

ובכלל זה שאלת גזירת, ף"נציין כי שאלת זכותה של מפלגת הירוקים לערור על החלטת הולחועלתה גם בערר שנדון בפני , זכות הערר של מפלגת הירוקים מדיני המעמד במשפט המנהלי

מר דרור עזרא 3'א/מ/06ערר –ד אורית קוטב "בראשות עו, ועדת משנה לעררים בהרכב אחרהציגה הועדה , באותו ענין. ממפלגת הירוקים נגד הועדה המקומית לתכנון ובניה חוף השרון

לרבות תוך הידרשות לאפשרות להקיש , כרה בזכות העוררת להגיש עררשיקולים בעד ונגד ההועדה לא , בסופו של דבר. את היקף זכות הערר מתוך זכות העמידה בבתי המשפט המנהליים

, משמצאה שבאותו ענין היה לעורר דרור עזרא אינטרס אישי בענין, הצטרכה להכרעה בענין . הוא עצמו זכאי היה לערור, ועל כן

לנוכח הניתוח , כפי שכבר צוין לעיל. ענין שדות יםנו אינה כדעת ועדת המשנה לעררים בדעת

אנו סבורים כי , לתוספת 8בהוראת סעיף " הרואה עצמו נפגע"שערכנו ביחס לפרשנות התיבה .אין מקום להידרש לדיני המעמד בבתי המשפט המנהליים

180

, י המעמד מקורם בהלכה הפסוקהף כי דינ"מקובלת עלינו טענת הולחו, עוד בהקשר זה, בעוד שהכללים המסדירים הגשת ערר קבועים בחוק, "הפה שאסר הוא הפה שהתיר"בבחינת

. אין לך זכות ערר אלא אם היא קבועה במפורש בחוק, וכאמור

בשני " דיני המעמד"נראה כי קיימים שיקולים נוספים התומכים באי האחדת , מעבר לכך

. מזה והליך העתירה המנהלית מזה הליך הערר –ההליכים

ערכאת : יש לזכור כי ההליך העררי כרוך באופן פוטנציאלי בהפעלת סמכות רחבה ביותר

מוסמכת לקיים ביקורת מנהלית רחבה , שהיא מוסד תכנון, היא ועדת המשנה לעררים, העררראו ) (ף"הולחו - בענייננו (וליתן את כל ההוראות שמוסמכת הייתה ליתן הערכאה המקורית

במובחן מהביקורת השיפוטית על החלטת , זאת). התכנון והבניה לחוק) א(116הוראת סעיף

מוסד תכנון שהיא כידוע מוגבלת בהיקפה ומתוחמת לעילות התערבות מוגדרות שנקבעו כאשר הכלל הוא שברגיל אין , ב"שיקולים זרים וכיוצ, חוסר סבירות קיצוני, בפסיקה כגון

חיות והידע הייחודיים בתחום התכנון שלו המומ, בית המשפט נכנס לנעליו של מוסד התכנון

בין מסלול הביקורת המנהלית באפיק העררי לבין מסלול הביקורת , לנוכח הבדל זה. והבניהדומה כי שיקולי מדיניות מצדיקים להכיר גם , השיפוטית במסלול העתירה המנהלית

כאה ככל שהיקף הביקורת של הער: בהבדלים בין היקף זכות הערר להיקף זכות העמידה

לתקוף את ההחלטה נשוא " בעלי הזכות"ראוי להגביל את היקף וסוג , המבקרת רחב יותרכאשר הביקורת של , לעומת זאת. שאחרת ההליך התכנוני יסורבל ויתארך עד מאוד, הביקורת

הטעם , הערכאה המבקרת מתוחמת לעילות צרות והיקף ההתערבות הוא אפוא מוגבל

. פוחת - הרשאים לפתוח את שערי בית המשפט " הזכות בעלי"בקפדנות יתירה על סיווג

בניגוד להליך בבית , הבדל נוסף בין שני המסלולים טמון בעצם העובדה כי ההליך העררי

עיכובו בשלב זה פגיעתו קשה באינטרס של קיצור . מצוי על פני רצף ההליך התכנוני, המשפטעתירה המנהלית בא לאחר סיום ההליך הליך ה, בדרך כלל, לעומת זאת. וייעול הליכי תכנון

ופתיחת שערי הביקורת במצב זה באופן , )אף כי תוצאותיו יכולות להסיגו לאחור(התכנוני

. נרחב היא פחות מוקשית מבחינת האינטרס לקצר ולייעל הליכי תכנון

התוצאה היא אפוא שאין להקיש מדיני המעמד בבתי המשפט המנהלי לענין היקף זכות

. 1הערר

ספק רב אם מתאים היה לסווג את , מעבר לדרוש נציין כי אפילו היה מקום להיקש כזה

כפי . המקרה דנן לגדר אותם מקרים שבהם מוכרת זכות העמידה בבתי המשפט המנהלייםדי בכך שהעותר , לצורך ביסוס זכות העמידה, בהתאם להתפתחויות שחלו בפסיקה, שצוין

לאכיפת עקרונות חוקתיים , י הנוגע לקידומו של שלטון החוקיצביע על עניין בעל אופי ציבור

כפי שתמציתן , לנוכח הטענות בערר. ולתיקון פגמים מהותיים בפעולת המינהל הציבורידומה כי בענין זה חלה . ספק בעינינו אם המקרה דנן נופל לגדר מקרים שכאלה, נסקרה לעיל

עת ביקשו לסווג את המקרה , על הסףהפרזה רבה בטענות העוררים בתשובתם לבקשה לדחיה

לענין , רישא לחוק- 100בהוראת סעיף " הרואה את עצמו נפגע"יאמר כי הגם שהפרשנות שניתנה למילים 1

תוך שפסיקת בתי , הושפעה מהתפתחויות שחלו בענין זכות העמידה בבתי המשפט, היקף זכות ההתנגדותקיימת גישה שלפיה אין אף , המשפט נטתה לרוב לכרוך את הדיון בזכות להתנגד עם הדיון בזכות העמידה

גישה זו קיבלה . בשל השוני בין הזכויות, וזאת, עמידה לבין הזכות להתנגדמקום להשוואה בין זכות הבכל הנוגע , השופטת ביניש' לשיטתה של כב. פרשת פזהשופטת בייניש ב' ביטוי לאחרונה בדבריה של כב

יש לתת את הדעת כי אין בהכרח זהות בין זכות העמידה לזכות , לפרשנות ההגדרה של בעלי זכות הטיעון, ו"תשנ, )כרך ב( הסמכות המינהלית, זמיר' י: ראו גם. 171' בעמ, שם(על אף הקרבה בין הסוגיות ,הטיעון ).ענין פזהשופטת ביניש ב' מקור שאליו מפנה גם כב, 23ש "ה 801' בעמ

181

בעניינים בעלי אופי ציבורי הנוגעים "לאמור כי עניינו של הערר , דנן בגדר החריגים האמורים . ב"וכיוצ, "לאכיפת עקרונות חוקתיים, לקידומו של שלטון החוק

זכות של תהספרי תחום הרחבת בצד: "ץ נקבע כי"עוד אין זה למותר לציין כי בפסיקת בג

שברקע מקום ציבורית לעתירה כלל-בדרך המשפט- בית ייעתר לא לפיוש הכלל נשמר העמידה

מקום, וכך. פגיעתו על סעד בבקשת המשפט-לבית פונה אינו אשר פרטי נפגע מצוי יןיהענ נמנע אדם ואותו ,מסוים אדם של באינטרס או בזכות הפוגע מינהלי מעשה תוקפת שהעתירה גם הציבורי העותר של העמידה בזכות להכיר שלא המשפט-בית עשוי, המשפט- לבית מלעתור

הסייג. כללית ציבורית חשיבות בעל לנושא נוגע להכרעה להביא מבקש שהוא ןיהעני אם שבה מוגדרת מסגרת תוך אל הציבורית העתירה את לתחום נועד העמידה לזכות האמור נפגע שאין מקום חשובה ציבורית השלכה בעלת שלטונית פעולה שיפוטי במבחן להעמיד נדרש

ופנייתו, לו לא במחלוקת כמתערב הציבורי העותר ייחשב זה נפגע קיים שאם, לו נוגע ןישהעני ). ההדגשה הוספה; וראו האסמכתאות הנזכרות שם, 8בפסקה , פרשת פז" (תידחה

,ף"במקרה שלפנינו קיימים לכאורה נפגעים פוטנציאליים פרטיים עקב החלטת הולחווגם מתוך היקש , לפיכך. למצער מבין בוחריה, קיימים רבים כאלה, ולשיטת העוררת עצמה

.אין להכיר בזכותה של העוררת להגיש ערר, מדיני המעמד

ף היה תוצאה של עתירת העותרת והעובדה שטענה "האם העובדה שהדיון בתכנית בפני הולחו ?ה זכות לערורף מקנה בידיה מיניה ובי"טענותיה בדיון בפני הולחו

טענתם האחת היא כי מפלגת . נותרו להתייחסות שתי טענות נוספות שהועלו על ידי העורריםוהתכנית הועברה לטענתם , ף"הירוקים היא זו שעמדה על הבאת התכנית לדיון בפני הולחו

וכי גם מטעם זה היא , )התלויה ועומדת(ף רק הודות לעתירה שהיא הגישה "לדיון בולחוטענתם הנוספת היא שמאחר ומפלגת הירוקים נכחה בדיון בפני . לערור על ההחלטהזכאית ממילא מוקנית לה זכות לערור על ההחלטה בפני המועצה , ף והשמיעה טענות"הולחו

.הארצית

ץ על ידי העוררת וטענתה כי עקב כך הובאה "אין בין הגשת העתירה לבג. אין לקבל טענות אלו

. ולא כלום, ף"לבין שאלת זכאותה לערור על החלטת הולחו, ף"חוהתכנית לדיון בפני הולוכן עמדנו על ההבדל בין זכות העמידה , עמדנו על כך שהזכות לערור קיימת אך ורק מכוח חוק

. לבין הזכות לערור

ף אין בה כדי להצמיח בידה מיניה וביה "גם העובדה שהעוררת השתתפה בדיון בפני הולחו

התוספת השנייה . ף"לא הייתה זכות מוקנית להשתתף בדיון בפני הולחולעוררת . זכות ערר

לחוק אינה מקנה בידו של גורם כלשהו זכות מוקנית להשמיע בפניה את טענותיו כלפי תכנית ) ד(3סעיף : ראו - למעט נציג מנהל מקרקעי ישראל אשר מוזמן לדיוניה דרך קבע (פלונית

ף מגישי "לדיוני הולחומוזמנים , ככלל, בפרקטיקה, לפי הידוע לנו). לתוספת השנייה לחוק

. הרלבנטית לענין ונציגי הוועדה המחוזית הנוגעת לעניין נציגי הוועדה המקומית, התכניתרשות נוספת או נחיצות לכאורה גם בשמיעת עמדתם של בהם יש ש) נדירים יחסית(במקרים

פונים גורמים שונים המעוניינים לעתים .לדיון גם הם מוזמנים, נציגי משרד ממשלתי מסוים

ף בעניינה של אותה "ף ומבקשים להשתתף בישיבת הולחו"בתכנית מסויימת למזכירות הולחובמידה והם מבקשים . ואז ניתנת להם האפשרות להיות נוכחים בדיון הפומבי, התכנית לך כליושב הראש ועד היום הנוהג היה לאפשר להם בדר ל ידינשקלת בקשתם ע, להישמע

. ף וביקשה להשמע והיא נענתה"פנתה העוררת לולחו, במקרה דנן. להשמיע את דברם-והן בעל, ף"בטרם קיום הדיון בפני הולחו, הן בכתב, ף"העוררת הביאה טענותיה בפני הולחו

, בדרך שאינה מתחייבת על פי החוק, העובדה כי נתאפשר לה. במהלך הדיון בפני הוועדה, פה

182

אפילו הייתה לה זכות מעוגנת בדין , מעבר לכך. אינה מייצרת זכות ערר, להשמיע טענותאלא אם , ף לא היה בכך מיניה וביה כדי להצמיח בידה זכות ערר"להשמיע טענות בפני הולחו

. זו הייתה מעוגנת במפורש בחוק

)סיכום והערות(דעת הרוב

ף "מי שרשאי לערור על החלטת הולחו, לתוספת 8בהתאם להוראת סעיף , סיכומו של דברגוף ציבורי . במובן זה שנפגע אינטרס אישי שלו" רואה את עצמו נפגע"לאשר תכנית הוא מי ש

הגשת ערר . אינו רשאי ככזה להגיש ערר, הטוען כי נפגע ענין ציבורי שהוא אמון על הגנה עליו, ף"נתונה בידי חברי ועדת הולחו, ריקרי ערר שנימוקיו בהגנה על האינטרס הציבו, "ציבורי"

היות וזכות ערר אינה קיימת . מסקנה זו עולה מניתוח לשון החוק ותכליתה. ובידיהם בלבד

אין לגזור את היקף זכות הערר , אלא על פי הוראת חוק מפורשת ובתנאים שקבע החוק .מההלכות בדבר היקף זכות העמידה בתחום המשפט המנהלי

. העיר שלוש הערותנבקש ל, בטרם סיום

ההערה הראשונה מתייחסת לכך שהעוררים מדגישים את חשיבות עררם לנוכח אינטרס

בהקשר זה הם מפנים לחוק השמירה על הסביבה החופית . ההגנה על הסביבה החופית 2004בשנת הם מפנים לכך ש. ף לצורך שמירה על אינטרס זה"ולתכלית הקמתה של הולחו

כפי שהוגדרו , מטרותיו. כן הוא, כשמוו ,לתוקףהסביבה החופית חוק השמירה על נכנס

, להגן על הסביבה החופית ואוצרות הטבע והמורשת שבה )1(" :כדלקמןהן ,לחוק 1בסעיף לשקמם ולשמרם כמשאב בעל ערכים ייחודיים וכן למנוע ולצמצמם במידת האפשר פגיעה

;בהם

;ולדורות הבאים, ועלת ולהנאת הציבורלשמור את הסביבה החופית והחול החופי לת) 2( ".לפיתוח ולשימוש בני קיימא של הסביבה החופית, לקבוע עקרונות והגבלות לניהול) 3(

ף לא מילאה כראוי את תפקידה בכל הנוגע לאישור התכנית "העוררים טוענים כי הולחוורי להגן על ועקב כך כרוך אישור התכנית על ידה בפגיעה קשה באינטרס הציב, המוצעת

, שיקולי מדיניות מצדיקים להכיר בזכותם לערור, כך טענתם, מטעם זה. הסביבה החופית

. דבר שיאפשר הערכה נוספת של התכנית מול האינטרס הציבורי האמור

כל כובד ההגנה על האינטרס הציבורי האמור , לשיטתם, הרושם המתקבל מטענתם זו הוא כי

. זכותם לערור עלול זה שלא לקבל משקל ראויואם לא תוכר , מוטל על שכמם

. ספק רב אם יש יסוד לחשש זה, עם כל הכבוד לפעילות העוררת בתחום ההגנה על הסביבה

ף הינו הרכב המבטיח ייצוג נכבד לאינטרס ההגנה על הסביבה "הרכב הולחו, כפי שצוייןאת קשת הגורמים מדובר בהרכב מגוון המביא לידי ביטוי . ובכלל זה הסביבה החופית

ייצוג נכבד , בין היתר, שכן הרכב זה מבטיח, הרלוונטיים להליכי התכנון בסביבה החופית

והסביבה , לגורמים שעניינם בשמירה על האינטרס של שמירה והגנה על הסביבה בכללנציג בעל , בין נציגים אלה נמנים שני נציגים של המשרד להגנת הסביבה. החופית בפרטית בענייני שמירת טבע הממונה על ידי רשות הגנים הלאומיים ושמורות הכשרה מקצוע

נציג הגופים הציבוריים שעניינם שמירת איכות הסביבה ושני נציגים שהם בעלי , הטבעף קיימת אפוא הטיה "בהרכב הולחו . מומחיות בתחום השמירה על הסביבה החופית

והוועדה מהווה אפוא מוסד בעל , מובנית לטובת האינטרס של שמירה על איכות הסביבה

מכאן שכבר בעת הפעלת הסמכות . מומחיות מיוחדת בתחום ההגנה על הסביבה החופית

183

.הגנה לאינטרס ההגנה על הסביבה, באופן אינהרנטי, מובטחת, ף"על ידי הולחו, המקורית

מובנית קיימת הגנה, ף"גם בכל הנוגע להליך העררי בפני המועצה הארצית על החלטת הולחולתוספת השנייה לחוק מקנה כאמור זכות ערר על החלטות 8הוראת סעיף : על אינטרס זה

הקניית זכות הערר לכל אחד מחברי הוועדה האמונים על . ף"ף אף לחברי הוולחו"הולחו

שמירת הסביבה החופית מבטיחה הגנה ראויה ומספקת על האינטרס הציבורי בשמירה והגנה לא ניתן , באותם מקרים שבהם לדעת גורמים אלה, ם בשלב העררג, על הסביבה החופית

שבעוד שחבר ועדה , יושם לב, בהקשר זה. ף לאינטרס זה"משקל ראוי בהחלטת הולחו

על החלטת ועדה מחוזית לאשר או לדחות , לחוק) 1)(א(110מכוח סעיף , מחוזית יכול לערורשלושה חברי : "ובלשון הסעיף(ים רק אם חברו לעררו שני חברי ועדה מחוזית נוספ, תכנית

שחבר , די בכך כאמור, ף"הרי שלענין הגשת ערר על החלטת הולחו, ")ועדה מחוזית כאחד

. ף יפעיל את גלגלי הערר"אחד בלבד בולחו

שיש לו ענין , ניתן אפוא לומר בביטחה כי אין כל יסוד לחשש שאי הכרה בזכותו של גוף ציבורי

עלול חלילה להביא לדילדול , ף"לערור על החלטת הולחו, העוררתכדוגמת , ציבורי בתכניתמדובר באינטרס . במשקלו של האינטרס הציבורי בשמירה ובהגנה על הסביבה החופית

.ף והן בשלב הערר"המיוצג כאמור באופן מובנה הן בשלב הדיון בתכנית בולחו

שהמחוקק לא הסדיר , ךערים אנו לכ. ההערה השניה מתייחסת למקרה הספציפי שבו עסקינןכך שלמעשה הערר היחידי , לאחר שמיעת השגות, ל"אפשרות לערור על החלטה של הות

במקום (ף "שאותו ניתן להגיש בהקשר של תכנית תשתית לאומית הוא ביחס להחלטת הולחואין בעובדה זו כדי לשנות , עם זאת). כבמקרה דנן, ף"שהתכנית טעונה אישור הולחו

אשר , זהו דברו של המחוקק: ף"וררת אינה זכאית לערור על החלטת הולחוממסקנתנו כי הע

ף בין תכניות "לתוספת לא הבחין לענין הגשת ערר על החלטת הולחו 8בהוראת סעיף כללי ערר נפרדים עת עסקינן " לייצר"לא ניתן , משכך. לבין תכניות תשתית לאומית" רגילות"

. בתכנית תשתית לאומית

דווקא לגבי תכנית תשתית לאומית קיימים שיקולים חזקים , פי שכבר צויןוכ, מעבר לכך

ההסדרים בחוק הנוגעים לתכנית תשתית לאומית הם . התומכים בצמצום אפשרות הערר

אשר בהם הוסטה נקודת האיזון בין האינטרס של שיתוף , בכוונת מכוון, הסדרים מיוחדיםלקיצור במועדים . ות וקיצור להליכי תכנוןהציבור בהליך התכנוני לבין האינטרס של יעיל

היבט נוסף שבהם באה לידי . ל כבר התייחסנו לעיל"הנוגעים להליך הסטאטוטורי בפני הות

ל לאשר "הוא אי הקניית אפשרות לערור על החלטת הות, ביטוי הסטת נקודת האיזון כאמורשמדובר בתכניות הטעם להסטת נקודת האיזון הוא , כפי שכבר צויין. תכנית שבסמכותה

: ראו(ומכאן חשיבות קידומן במהירות הראויה , תשתית לאומית שלרוב נוגעות למשק כולו

אגודה ישראלית להגנת הסביבה נגד ראש ממשלת ישראל –אדם טבע ודין 4128/02ץ "בגפסק הדין דן בהסדרים הנוגעים בתכנית תשתית לאומית - ) 16.3.04ניתן ביום ; נבו(' ואח

). סקנה כי הם הסדרים חוקתייםומגיע למ

מ נתן אך "ההערה השלישית מתייחסת לטענת העוררים כי הרכב ועדת המשנה בראשות החערר (ף בענין אחר "לאחרונה החלטה בערר שהגישה מפלגת הירוקים על החלטת הולחו

של בלי להידרש לשאלת זכותה , וכי הועדה דנה בערר לעיצומן של הטענות שנטענו בו, )4/מ/08 . העוררת לערור על ההחלטה

ואפשר שכך היה גם (חשוב לציין כי באותו מקרה , עם זאת. אכן צודקים העוררים בטענתם זוויש , לא הועלתה כל טענה בדבר זכאותה של העוררת להגיש ערר שכזה, )במקרים אחרים

נושא , המטעם ז. לענין זה, מתוך אי שימת לב, להודות שגם חברי הוועדה לא נתנו דעתם

184

. ף לא חודדה ולא לובנה"זכאותה של העוררת כגוף ציבורי לערור על החלטת הולחוומשהגענו למסקנה כי , ולובנה בהרחבה, משהגיעה השאלה לפתחנו בגדרי הערר דנן

ברור אפוא שאין בעובדה שערריה של , ף"העוררת אינה זכאית לערור על החלטת הולחו .קנות בידי העוררת זכות שאינה ניתנת לה בחוקהעוררת נדונו בעבר לגופם כדי לה

אנו סבורים אפוא שיש לדחות את הערר על הסף משהעוררים אינם זכאים לערור על החלטת

. ף"הולחו

דעת המיעוט של רחל אלתרמן

דעתי שונה הן . עלי לחלוק על החלטתה של דעת הרוב כפי שנומקה היטב בידי יושבת הראשגם התוצאה אליה אגיע שונה . של הדין המצוי והן מבחינת הדין הרצוי מבחינת דרך הפרשנות

.מדעת הרוב

משמעות ההליך בו עסקינן

לגבי הליך . דעת הרוב אינה נותנת תשומת לב מספקת להליך המסויים בו עוסק העררמדובר בערר על החלטת . פסיקה בדבר הזכות לערור, ככל שידועה לי, ספציפי זה אין

הליך זה הוא יוצא דופן לעומת . ל"וכנית לתשתית לאומית שבדיון בותף לת"הולחו :מרבית הליכי התוכניות בשני מובנים

ז

עיתוי הערר

עיתוי –מפורטות ומחוזיות , תוכניות מקומיות –לגבי מרבית התוכניות המוגשות לאישור הערר מוגש רק אחרי שמוסד התיכנון שמע את ההתנגדות וקיבל . הערר שונה מהעיתוי הנוכחי

במקרה ). אך נושא זה אינו נוגע להליך הנדון –או שתוכנית שהוגשה נדחתה (החלטה אודותיה

הליך דומה חל גם לגבי . ל"ף מתבקש לפני שמיעת ההסתייגויות בות"אישור הולחו, הנוכחישעל , פ"הולקחש –הרבה יותר ממנה " ותיק"ף אך "יל במידה רבה לולחוגוף המקב

, 1995לחוק בשנת 43עד תיקון ). פ"המיוחדת לולקחש(החלטותיה ניתן לערור בפני ועדת ערר

ח מוסמכת לדון בתוכניות או בקשות להיתרים החלים על קרקע חקלאית רק "הייתה הולקלאחר שמוסד התיכנון שמע את , יינודה –לאחר אישורם במוסד התיכנון המוסמך

פ כבר עם ההחלטה "שיש להעביר את התוכניות לאישור הולקחש, קבע 43תיקון . ההתנגדויות

.על הפקדתן

מידרג הערר

היכן שקיימת זכות (הן בחוק התיכנון והבנייה והן במקביליו בארצות אחרות , בדרך כללבאה כתוספת לשימוע ) בין אם כזכות מוקנית או לאחר אישור(הזכות להגיש ערר , )ערר

מכונה שימוע , לגבי רוב הליכי אישור החלטות תיכנון. ולא במקומו של שימוע כזה, ראשוניהזכות להתנגד . לחוק התכנון והבניה 149 - ו 100על פי סעיפים " גדותהתנ"ראשוני כזה במונח

. ותוכנית מיתאר מחוזית, תוכניות מפורטת, חלה על תוכנית מיתאר מקומית 100לפי סעיף

אין עדיין פסיקה המפרשת את " (הסתייגות"ד לחוק זכות הקרוייה 6ל מעניק סעיף "לגבי הותרק לגבי תכניות מיתאר ארציות לא "). תנגדותה"לעומת " השגה"המשמעות של המילים

אף כי בפועל גם המועצה הארצית גיבשה לעצמה במשך השנים (העניק המחוקק זכות כזו

, לפיכך). נוהגי שימוע מסויימים המובחנים במידה מסויימת על פי מידת הפירוט של התוכנית. ות המתאשרות בישראלחלה על הרוב הגדול של תוכני) או השגה(זכות ראשונית להתנגדות

באה כהליך שני –בין אם בזכות או לאחר קבלת רשות לפי סעיף –הגשת ערר , לגבי כל אלה

185

לא –לערור " סיבוב שני"ל אין החוק מקנה זכות ל"לגבי תוכניות הות, לעומת זאת. במידרג . פ או ולחוף"אלא אם התוכניות טעונות אישור ולקחש –בזכות ולא ברשות

ני הבדלים אלה ניתן ללמוד שהמחוקק רואה את הזכות לערור כזכות חשובה במיוחד מתוך ש

למרות שלגבי ). לקרקע חקלאית, או בדומה(דוקא כאשר מדובר בנושאים הנוגעים לחופים

הרי לגבי , ל אין זכות כללית לערור"תוכניות מיתאר ארציות ותוכניות הבאות בפני הותאודות תוכניות המופקדות על ידי 110בניגוד לקבוע בסעיף .שימור החופים מוקנית זכות כזושם הגשת ערר על ידי מי שהתנגדותו נדחתה טעונה אישור , הועדות המקומיות או המחוזיות

ף טעונה אישור "אין זכות הערר אודות החלטות הולחו, לתוספת השנייה 8לפי סעיף , ר"היו .כלשהו

ההבחנה בין מתנגדים ציבוריים לפרטיים

–או עוררים –עיקר הנימוקים של דעת הרוב נשענים על ההבחנה בין זכותם של מתנגדים חלק מרכזי של החלטת הרוב מושתת על . ציבוריים לאלה המונעים מאינטרסים פרטיים

, לדעת הרוב). אף שהוא חל באופן ישיר על התנגדויות ולא על עררים( 100הפרשנות של סעיף

" גוף ציבורי או מקצועי"העוסק ב) 3( 100לשון החוק בסעיף הבחנה חדה מתחייבת מתוךאני ". אישי"על אינטרס , לדעתם, החל –" כל מעוניין בקרקע" - 100לעומם הרישא של סעיף שהזכות להתנגד או לערור אינה זהה עם זכות העמידה בפני בתי , תמימת דעים עם הטיעון

לכרוך את הדיון בזכות להתנגד עם הדיון פסיקת בתי המשפט נוטה לרוב , אומנם. המשפטיש לציין את , עם זאת. וזו האחרונה הורחבה מאוד, בזכות העמידה בפני בתי המשפט

מקס השופטת ביניש מההשוואה בין זכות העמידה לזכות הטיעון בעניין ' הסתייגותה של כבהות בין זכות יש לתת את הדעת כי אין בהכרח ז, לדבריה. 2מ"ראובן נגד פז חברת נפט בע

אולם דעתי שונה בדבר הפרשנות . על אף הקרבה הרבה בין הסוגיות, העמידה לזכות הטיעון .100המתאימה לסעיף

הדין הרצוי

). ולאחר מכן אנמק מדוע הוא גם הדין המצוי(אציג בראשית את דעתי בדבר הדין הרצוי

ה ואינה משקפת את החברה שבדעת הרוב חדה יתר על המיד" אישי"ל" ציבורי"ההבחנה בין בעת שחוקק חוק התיכנון . על סוגי המתנגדים והעוררים שבכוח ובפועל, הישראלית כיום

בנוסף לאירגון האינגינירים ". החברה האזרחית"לא היה קיים המושג 1965והבנייה בשנת ממלכתיים שהיו פעילים בשדה -והארכיטקטים היו מעט מאוד אירגונים ציבוריים לא

האירגונים שלהם נתן השר את ההכרה היו גופים בעלי טווח עיניין וטווח . ון המרחביהתיכנ

עמותות הפועלים רק בתחום 300 - פועלות כיום בישראל כ, לעומת זאת. ארצי- גיאוגרפי כלל, הכלכלה, ובנוסף לזה מספר גדול מאוד של עמותות הפעילות בתחום החברה, הסביבהן העמותות מתמחות או בנושאים מסויימים או באזור רבות מבי. והפוליטיקה, המשפט

יעדים , שכונה מסויימת, עיר מסויימת, עמותות למען אזור מסויים בארץ: גיאוגרפי מסוייםהקמת חומה בצורה בין . או מטרות כלכליות וחברתיות ספציפיות, סביבתיים מסויימת

של האינטרסים כפי שזו אינה הולמת את ההתפלגות" אישית"לזו ה" ציבורית"הקטגוריה ה

חומה כזו גם אינה ). כמו של חברות מערביות אחרות(באה לביטוי בחברה הישראלית כיום האם כל הפועלים בדרך החדשה המאפיינת . הולמת את יעדיו ומהותו של התיכנון הציבורי

צריכים להוכיח אינטרס אישי כדי להביע את דעתם וחששותיהם " החברה האזרחית"את

? וסדות התיכנוןבפני מ

.778) 4(2003על -תק, 8193/02מ "עע 2

186

הרשימה איננה . הנוהג של אישור השר אף הוא אינו מתאים כדי לשקף את החברה כיוםמספר עמותות מתוך (לא מבחינה כמותית , מייצגת באופן הולם את כלל הציבור בישראל

ולא מבחינה מהותית את מגוון האינטרסים הקיימים כיום בקרב הציבור ) מאות רבותשיטה שבה נדרש אישור שר הפנים לכל עמותה המבקשת להימנות עם כך גם ה. הישראלי

העמותות הכלולות בצו מקשה את תהליך ההכרה וייתכן שאף גורמת להטיה ביציגות של

האם רק . מכאן עולה בהכרח השאלה של אמות המידה להכללת גוף ברשימה. המתקבליםשרי , עמותות אינו שקוףהליך ההכרה ב? גופים בעלי והשפעה מצליחים להיכלל ברשימהשיתוף הציבור בתכנון צריך להיעשות באופן . הפנים לא פירסמו אמות מידה או קול קורא

ולכן יש לדאוג למתן זכות ביטוי גם , שוויוני והוגן שייתן ביטוי למגוון האינטרסים בחברה .ההסדר הנוכחי איננו עושה זאת. לגופים חלשים יותר ולשיתופם

ויחד איתה את הזכות להתנגד מספר , וב היא להסיג את הזכות לערורמשמעות החלטת הרכפי שעולה ממימצאי מחקר חדש (בכך ייפער פער גדול בין הדין לפרקטיקה . עשורים אחורה

הפרקטיקה הרחיבה מאוד את זכות ההתנגדות ). של דפנה כרמון ושלי העומד לצאת לאור

יאוריות התיכנון העדכניות המדגישות ובכך התאימה את עצמה לת, המוענקת הלכה למעשהבכך העמידה הפרקטיקה את זכות ההתנגדות . את החשיבות של תיכנון מתקשר ושיתופי

לפי מימצאי אותו (בהשוואה בין לאומית " טוב באמצע"בחוק התיכנון בישראל במקום

). מחקר

) ג( 100פרשנות חלופית לסעיף : הדין המצוי

לגבי זכות 100גם אם יש להקיש מסעיף . הדין המצוי אינו רחוק מהדין הרצוי, לעניות דעתי

אינה ) 3( 100הרי הפרשנות שגורסת דעת הרוב ללשון סעיף , )על כך ארחיב להלן(הערר : אומר) 3( 100סעיף . לא מבחינת כללי הפרשנות ולא מבחינת ההלכות שבפסיקה, הכרחית

קצועי שאושר לכך בדרך כלל על ידי שר הפנים בצו גוף ציבורי או מ" ".ברשומות ושיש לו עניין ציבורי בתוכנית

דגש זה הוביל לבניית ". עניין ציבורי בתוכנית"הפרשנות של דעת הרוב שמה דגש על המילים

ולא השאיר מקום לגופים ציבוריים שאינם טעונים אישור " אישי"ל" ציבורי"החומה בין המכך יש ללמוד ". בדרך כלל"לדעתי יש לשים דגש גם על המילים . יש התנגדויותהשר כדי להג

אין צורך שמוסד התיכנון יבדוק את מידת , שכאשר גופים שאישר השר מגישים התנגדותאגודת "או " התאחדות התעשיינים בישראל"אם , לדוגמה. זיקתם לתוכנית הנדונה

ירצו להגיש -הם גופים שהוכרו על ידי השר שני –) כשמה אז" (האינגינירים והארכיטקרטים

ובאופן . אין הן צריכות להוכיח זיקה דווקא לנושא תכנון מסויים או מקום מסויים, התנגדותאינה נזקקת לאישור השר בעת שהיא " עמותה למען תיכנון בר קיימא בחיפה"ה, מקביל

ג זיקה אישית לתוכנית פעיליה אינם חייבים להצי. מבקשת להגיש התנגדות על בנייה בחיפה

לה הם מתנגדים אף אם מקום מגוריהם או עבודתם אינו מביא אותם אישית למיקום . התוכנית

הציבורי לעומת האישי למעשה שמה " הרואה את עצמו נפגע"הפרשנות השמה חיץ עבה בין

, את מעמדם של התאגדויות שלא למטרות רווח ששמו לנגד עיניהן ערך קבוצתי מסוייםעל הנושא העיסקי (או של אירגון עיסקי ) פיסי(מד נחות מזה של אינטרסים של אדם במע

או של תכליתו של סעיף , האם זו תוצאה סבירה של כוונת המחוקק). ארחיב מאוחר יותר100 ?

187

?מה ניתן ללמוד מהפסיקה

התשובה על השאלה אם הרשימה המנויה בחוק היא סגורה או פתוחה לא קיבלה מענה חד מחוז , הוועדה המחוזית לתכנון ובניה' מ נ"הריאל בעץ "בג. שמעי בפסיקה של בתי המשפטמ

מבטא גישה , עת הייתה החברה הישראלית שונה במקצת, שניתן בשנות השבעים 3ירושליםמעמד הקונה להם גם זכות עמידה , לפיה רק גופים שאושרו על פי חוק זכאים להגיש התנגדות

, הסביבה, סק דין שניתן בשנות התשעים בבית המשפט במחוזי בחיפהפ, לעומת זאת. ץ"בבגמבטא גישה קצת יותר 4הוועדה המחוזית מחוז הצפון' אגודה ישראלית לשמירת הסביבה נ

בפרשה זו ). 3( 100אינו סוגר את הדלת בפני פרשנות רחבה יותר של סעיף , ליברלית ולדעתי

יצירת והגברת "נבחנה שאלת זכות העמידה של עמותת תושבים אשר אחת ממטרותיה הייתה כות בנושא אי, מודעות ציבורית וגיבוש דעה פוליטית לקידום וגיבוש סטנדרטים גבוהים יותר

העמותה התנגדה להקמת מכון לטיפול . באזור משגב וכרמיאל" הסביבה ומניעת זיהום אוויר

התנגדותם נדחתה וכן גם בקשת הרשות להגיש ערר . בשפכים של כרמיאל והאזור באתר שעבמועצת כרמיאל טענה כי לעמותה אין זכות עמידה שכן היא איננה בגדר . למועצה הארצית

בית המשפט קבע כי העמותה . הרשאי על פי החוק להגיש התנגדות" צועימק"או " גוף ציבורי"

חברי העמותה . 100זכאית להגיש התנגדות מכוח מבחן הפגיעה הכללי המופיע בסעיף על כן . והם רואים עצמם נפגעים, המיועד להקמת מכון הטיהור, מתגוררים סמוך לאזור שעב

ק הדין בפרשת הסביבה מרחיב את זכותם של פס. לצורך חוק זה" מעונין"יש לראות בעמותה

. כלומר לפי מבחן הפגיעה, 100עותרים ציבוריים להגיש התנגדות גם לפי הרישא לסעיף

העותר אינו גוף . אסמכתא כלל, לדעתי, המובא בדעת הרוב כאסמכתא אינו גולןפסק דין

שאלה אינם , בר אמרנווכ. צ"הוא טוען למעמד על פי דיני המעמד בבג. ציבורי אלא אדם פרטישפסק הדין מנתח את המצב , אני סבורה גם. חלים במישרין על הזכות להתנגד או לערור

המקרה הנדון מתאים באופן מובהק להחלה של הסעיף בדבר התנגדות . המשפטי באופן שגוי

ושאיננו עמותה המייצגת עניין ציבורי , ללא עניין אישי, האדם הפרטי)). ד( 106(טורדנית מן הראוי להתייחס לעובדה שהחוק תוקן : יתר על כן. מטריד רשות רחוקה ומרוחקת, לשהוכ

ולאחר מכן חוזק , האפשרות להסיר התנגדות טורדנית, לראשונה, והוספה לו 1988בשנת

יש לדעתי , מאז שקיימת סמכות מפורשת זו. עם הסמכות הנוספת להטיל הוצאות 1995בשנת שהרי ישנו אמצעי ייעודי להסיר התנגדויות מופרכות . חב יותרבאופן ר 100לפרש את סעיף

על טווח הזכות להתנגד על ידי גופים ואנשים , מבלי הצורך להקיש ממצבים אלה, בעליל

BAD CASES MAKE BAD:על עובדות ופסיקה כמו בפסק דין גולן כבר נאמר". אמיתיים"

LAW .

צ "לא ברמה של בית המשפט העליון או בגולבטח –מסקנתי היא שבפסיקה אין הלכה ברורה אך חבריהם מתעניינים ) 3( 100באשר למעמדם של גופים ציבוריים שאינם נכללים בסעיף -

המשמעות היא שגם גופים שאינם . בנושאים הכרוכים בתוכנית לה הם מבקשים להתנגד

מבחן הפגיעה היכולים להראות פגיעה לפי, )3(100מנויים ברשימה המפורטת בצו מכוח סעיף

ץ כנגד "לבג") המועצה"הלן ל(בפרשה זו עתרה המועצה לארץ ישראל יפה . 737) 1(ד ל"פ, 524/75ץ "בג 3

. המהווה שינוי לתוכנית המיתאר של ירושלים, תוכנית בניין עיר לבניית בתי מגורים בכיכר דניה בירושליםאשר לא הגישה התנגדות לתוכנית בשל כך שבמועד שבו היה , בית המשפט דן בזכות העמידה של המועצה

בית המשפט קבע כי . לחוק התכנון והבניה) 3(100אפשר להגיש התנגדות טרם אושר מעמדה לפי סעיף עם . ץ"המועצה לא יכלה מבחינה חוקית להגיש התנגדות אך זו אינה סיבה להקנות לה זכות עמידה בבג

יש לתת לה , אושר לאחר תום המועד להגשת התנגדות) 3(100מאחר שמעמדה של המועצה לפי סעיף , זאתהיא שרק גופים שאושרו לפי החוק רשאים להגיש , 1975משמעות פסיקה זו משנת . ץ"זכות עמידה בבג

.התנגדות .201מ א "פד, 30010/97) 'חי(מ "עת 4

188

במקרה של עמותות וולונטריות עולות . 5קונים זכות להגיש התנגדות, 100שברישא של סעיף האם מספיקה זיקה ישירה למטרות ההתאגדות של : שאלות נוספות בנוגע למשמעות הפגיעה

? הגוף הוולונטרי או שמא נדרשת גם זיקה גיאוגרפית כפי שהיו העובדות בפרשת הסביבה ? הגיאוגרפית הנדרשת ומהי הזיקה

טווח הנושאים המקנים זכות להתנגד או לערור

הפסיקה שסקרתי עד כה וגם זו שנסקרה בהחלטת הרוב עוסקת ברובה בגופים בעלי עניין אולם לסוגיה שלנו ניתן להקיש דווקא ממעמדם של אירגונים . באיכות הסביבה או האדריכות

?חברתיים- סביבתיים"ממעמדם של גופים ציבוריים האם מעמדם הציבורי עדיף . עיסקיים

אינטרס כלכלי זכה לא מכבר להכרה בפסיקה כאינטרס המקים את הזכות , בדין הישראלי

עתרה חברת הדלק פז כנגד תוכנית 6מ"פז חברת נפט בע' מקס ראובן נבפרשת . להתנגדהשאלה אם בדיון עלתה . להקמתה של תחנת דלק מתחרה ליד תחנת הדלק שלה באילת

לחברת פז זכות להגיש התנגדות מתוך חששה שתיפגע מבחינה כלכלית אם תקום תחנת דלק

בית המשפט פסק שבדומה להלכות של המשפט המנהלי הכללי בדבר זכות . מתחרה סמוכהכך יש להכיר באינטרס זה בתחום התכנון והבנייה כבסיס , המכירות באינטרס כלכלי, עמידה

.לזכות להתנגד

לעמותה ציבורית המגנה על אינטרסים פרטיים כלכליים מוקנית זכות ההתנגדות גם האםעמותת העצמאים 402/03ם "עעבעניין ? )3( 100אם לא זכתה להכרה על ידי השר לפי סעיף

המקבילה ללשכת המחסר – ועדת ערר מחוז דרום עתרה עמותת העצמאים' באילת נל האישור שנתנה עיריית אילת להיתר לשימוש נגד ועדת הערר שסמכה ידה ע –המקומית

המטרה הברורה של העמותה . לאזור המיועד למסחר, חורג שיסב אזור המיועד לתעשייה

בין , הטיעונים המשפטיים בערעור ובעתירה היו. הייתה למנוע תחרות למסחר הקיים באילתלשימוש חורג משום שיש להעדיף הליך של שינוי תוכנית על פני הליך של הוצאת היתר, השאר

בית המשפט פסק לטובת . שבהליך הכנת תוכנית מובטח תהליך רחב יותר של שימוע לציבור

. עמותת העצמאים

אני מניחה שעמותת העצמאים היא התארגנות ציבורית וולונטרית העוסקת בנושאים

ם לערור ולעתור למרות שלא לכל הסוחרי, העמותה קיבלה את הזכות להתנגד. כלכלייםאיש לא טען שלעמותה זו אין זכות להתנגד : יתר על כן. הייתה זיקה אישית ישירה לפרויקט

). 3( 100שהשר כבר הכיר בו לפי –התאחדות התעשיינים –ולערור משום שישנו גוף ארצי

סביר להניח שבין חברי לישכת המסחר באילת רק מיקצתם עוסקים דווקא בסוגי המיסחר יהיו גם כאלה שיהנו מהמיתחם ; ורק מיקצתם מושפעים לרעה, ששיתמקמו במיתחם החד

אך אני , שאלת הזכות להתנגד או לערור לא הועלתה באופן ישיר, אומנם. החדש בעסקיהם

".אישי"היה בית המשפט פוסק שמדובר כאן באינטרס , משערת שלו הועלה

' אדם טבע ודין נהקושי להבחין בין הזכות להתנגד לבין מעמד לעתור מקבל ביטוי בפסק הדין בפרשת 5

. 100ים לפי סעיף פסק דין זה מעניק פרשנות מרחיבה למעמדם של גופים ציבורי. הועדה המחוזית חיפהבה נדונה זכותם של עורכי דין אשר נושא איכות הסביבה קרוב ללבם להגיש עתירה לבית המשפט , שם

בפרשה זו הגישה עמותת אדם טבע ודין עתירה כנגד הבנייה של פרויקט מגדלי הכרמל . כעותרים ציבורייםלחוק ) 3(100אישור לפי סעיף עמותת אדם טבע ודין היא עמותה אשר קיבלה. סמוך לחוף הים בחיפה

אחת הטענות שהועלו כנגד העמותה הייתה שעורכי הדין מגישי העתירה . התכנון והבניה להגיש התנגדותבית המשפט פסק כי בית הדין לעניינים מנהליים אינו מוגבל רק . אינם מוסמכים לייצג את העמותה

אינם מהווים רשימה סגורה ואין הם באים שכן הגופים המנויים בסעיף , 100לגופים המנויים בסעיף עורכי הדין הם עותרים ציבוריים , גם אם קיימת בעיית ייצוג, לפיכך. להגביל את מבחן הפגיעה הכללי

וכעותרים ציבוריים הם טוענים לפגיעה בזכות הציבור לשמור את , המבקשים לשמור על איכות הסביבה . דלי חוף הכרמל ועל כן הם רשאים להגיש את העתירההים והחוף מפני נזקי הפרויקט המתוכנן במג

.778) 4(2003על -תק, 8193/02מ "עע 6

189

יהם וחיי ילדיהם אין לראות את האינטרס של חברי מפלגת הירוקים הדואגים לסביבת חי

שני הגופים מערבים . כאינטרס הנחות מזה של עמותות סוחרים, במכל מרחב הארץמאשר " ציבורי"אלא שנושא הסביבה נתפס כיותר , "ציבוריים"עם " אישיים"אינטרסים

יש להניח שחלק גדול ממאות . גם נושא הסביבה משקף אינטרסים אישיים. האינטרס הכלכלי

אינטרס , ציבור מסויים, אזרחית הם שילוב של דאגה לנושא מסוייםהאירגונים בחברה הציבורי לעומת : קשה לסווגם לאחת משתי הקטגוריות. וענין פוליטי, דעות, מסוגים שונים

מאות ההתארגנויות של החברה האזרחית בישראל ומחוצה לה אינם ממוקמים ". אישי"

לשלול , היא, משמעות דעת הרוב. חאלא במקום כלשהו בטוו" האישי"או " ציבורי"בקצה האיני (שהוכרו על ידי השר 10 - להוציא כ - מכל הגופים הללו את זכות ההתנגדות והערר

). כוללת את הגופים הממלכתיים

ההבחנה בין הזכות להתנגד לבין הזכות לערור

אני אף מרחיקת . שהזכות לערור אינה זהה לזכות להתנגד, אני מסכימה מאוד עם עמדת הרובשתכלית החוק במתן הזכות לערור היא שונה במהותה מתכלית החוק , ניתן לטעון. לכת יותר

. זה שמפקיד את התוכנית –האחרונות נשמעות על ידי הגוף המתכנן . בעניין התנגדויות

תפקידן העיקרי נעוץ . היא לא רק הזכות המינהלית לשימוע, התיכנון לפי תיאוריות, תפקידןבדרך - בישראל ובכל מדינה אחרת בה קיים תיכנון רגולטיבי –בהכרה שמוסדות התיכנון

ועל כן , של הצרכנים של התיכנון, השאיפות, הדיעות, כלל אינם יודעים מספיק על הצרכים

ל כן ההתנגדויות נשמעות על ידי אותו הגוף שמפקיד ע. תוצאות התיכנון לא יתממשו כמצופההוא נשמע על ידי ". פרק ב"ערר הוא , לעומת זאת). אף אם ועדת משנה שלו(את התוכנית

מגמת הניתוק גם משתקפת בדיני ניגוד . המנותק מהחלטות התיכנון המקוריות, גוף אחר

).כמו במקרה הנוכחי(העניינים החלים על הרכב ועדות הערר

, שונה מאוד ממטרתו בזכות ההתנגדות, אפוא, מטרת המחוקק בהענקת זכות הערר היא

על כך יש מעט מאוד ? מהי המטרה". הרואה את עצמו נפגע"למרות הנקיטה בתיבה הזהה ומצד , על זכות הערר מצד אחד) 3( 100דעת הרוב החילה את סעיף , אולם. אם בכלל, פסיקה

כך יצאו העוררים נפגעים בחרב . ת הערר לאור שיקולי יעילותשני העדיפה לצמצם את זכו

דרך פרשנות ). אך לא מערער(פיפיות ומעמדם של גופים ציבוריים באופן כללי יצא מעורער .והסקה זו אינה נראית לי נכונה

דעת הרוב מבחינה בין זכות ההתנגדות לבין זכות הערר בעיקר על פי הצורך לצמצם את מעגל גורסת דעת הרוב , לפיכך. ת לערור מתוך שיקולי יעילות ההחלטות וזירוזןבעלי הזכו

שונה בעת ההחלטה על הזכות לערור לעומת " נקודת איזון"שהמחוקק מורה שיש לשים

של מוסדות ) וחובתם(זו האחרונה אמורה להיות רחבה יותר משום שרצונם . הזכות להתנגדואילו בהענקת , )התנגדויות(השימוע הראשוני התיכנון לקבל תשומות רחבות מהציבור בשלב

אני מסכימה עם . הזכות לערור יש להחיל משקל נוסף על הצורך להחיש את ההליכים ולייעלם

. אולם לא עם אופן החלתו על המקרה הנדון, ניתוח זה באופן כללי

אה את דעת הרוב מבי. בנוסף לשיקול היעילות יש לשים דגש גם על תכני ההתנגדות, לדעתי

: הקובע פסק הדין עין כרם

נדרש שהעניין יהיה , כדי שתינתן רשות ערעור למועצה הארצית"

אם בשל היותו בעל , חשוב עד כדי הצדקה לערב את המועצהאם בשל היותו מלווה , אם בשל אופיו העקרוני, השלכה רחבה

190

ברגישות ציבורית מיוחדת ואם בשל היותו נתון למחלוקת ".ציבורית קשה

מתוך קביעה זו לומדת דעת הרוב על הצורך לצמצם את מעגל העוררים בפני המועצה

רגישות ציבורית : יש לתת את הדעת גם על אמות המידה שקובעת הלכת עין כרם. הארצית

היה מדובר בתוכנית מיתאר , בפרשת עין כרםש, אזכיר. מיוחדת או מחלוקת ציבורית קשהואילו כאן מדובר בתוכנית ; נטרסים פרטיים במקרקעיןמקומית ובעניין שעיקרו נוגע לאי

-כתוכנית בעלת חשיבות ארצית, מלכתחילה, לתשתיות לאומיות המוגדרת על ידי המחוקק

אין ספק שתחנת הכוח נשוא : יתר על כן". מלווה ברגישות ציבורית מיוחדת"לאומית ועל כן לו היה , הלכת עין כרםידה של לפי אמות המ, לפיכך". למחלוקת ציבורית קשה"הערר נתונה

על אחת כמה וכמה ; היה מקום להעניק לעוררים זכות זו, ר הולחוף לערור"צורך באישור יו

.כאשר אין צורך באישור כזה

סוף דבר -דעת המיעוט

כדי להחליט אם יש להעניק למפלגת הירוקים את זכות הערר אין , לפי הטיעונים לעיל

סעיף זה אינו חלה על , מחד גיסא: נימוקי כפולים. ציבורי או פרטילהזדקק להבחנה בין גוף שאין , כללי, מסויים- ההבחנה מיועדת רק לגופים בעלי עניין בלתי –מאידך גיסא , עררים

אין הוא נופל בגדר סעיף , אם גוף ציבורי מוכיח את הענייין בנושא המסויים. צורך להוכיחוטעמי היעילות אינם חלים על הנסיבות , ה בעתב. רישא 100אלא בגדר סעיף ) 3( 100

שלב של הרבה מתנגדים : אין כאן מצב שבו ישנם שני שלבים. המיוחדות של הערר הנוכחי

אינו –ל "הסתייגות בות –שהרי שלב ההתנגדות . והצורך לצמצם את מספרם בשלב העררגש על החלטת הערר הנוכחי מו. ל"מלווה במקרה זה כלל בזכות לערור על החלטת הות

שלבי - על כן שיקול היעילות במצב הדו. ובמקרה זה לא הייתה כלל הזכות להתנגד –הולחוף

.אינו חל כאן

מעידים , ל"ובמיוחד משולחנה של הות, עצם הנושאים העולים על שולחנה של הולחוף, מאידך

–מסויים ברוח זו גם נפסק בהקשר בעל דמיון. שמדובר בנושא בעל חשיבות ציבורית רחבהאם כוונת : יש לשאול. ר הועדה המחוזית להעניק זכות ערר למועצה הארצית"חובת יו

המחוקק היא שדווקא נושאים ציבוריים הם אלה שיעלו בפני ועדת המשנה לעררים של

לכך שדווקא אירגונים –לאיפכא מסתברה , האם התכוון המחוקק, המועצה הארציתלהוציא אחוז קטן מאוד של עמותות מבין המאות (רים כאלה ציבוריים יהיו מנועים להגיש ער

מוקנית הזכות לערור על החלטות , למי אם כן). הפעולות בתחומים השונים שבהן הכיר השר

?כלכלי- דווקא לבעלי עיניין אישי? ף בנושא לאומי כה חשוב כמו תחנת הכוח באשקלון"הולחו

העולה בקנה אחד גם עם תיאוריות , חוקשהפירוש הנכון של ה, מטעמים אלה מסקנתי היא

שיש להעניק את זכות הערר , הוא, תיכנון עדכניות ועם הפרקטיקה בחברה הישראלית .למפלגת הירוקים

סוף דבר

בהעדר , אנו דוחים את הערר על הסף, רחל אלתרמן' וכנגד דעתה החולקת של פרופ, בדעת רוב .זכאות לעוררת לערור על ההחלטה

שכן לא , ההחלטה בערר דנן אינה מכריעה במחלוקות לגוף הערר, כאמור בפתח הדבריםועניינה של ההחלטה אך ורק בשאלת זכאותם של העוררים לערור על , קיימנו דיון בערר לגופו

191

אין לראות בהחלטה זו משום קביעת עמדה ביחס לטענות בערר לגופן או , לפיכך. ההחלטה .. ל בשלב ההשגות לתכנית"שיידונו על ידי הות, כים בתכניתביחס לנושאים אחרים הכרו

לנוכח העובדה כי , לא נטל חלק בהחלטה, מר שחר סולר, יצוין חבר ועדת המשנה לעררים(

מר , גם חבר הועדה. ל שאישרה את התכנית"וכן השתתף בדיוני הות, ף"הוא כי חבר בולחו

).שאישרה את התכנית ל"לא נטל חלק בהחלטה בהיותו חבר בות, נחום פלד

7.6.09: ניתנה היום

--------------------- ד"עו, מיכל ברדנשטיין

ר ועדת המשנה "יו

לעררים

192

193

2נספח

חוות דעת לועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת אודות

של הליכי תכנון ב שיקולים של שיתוף הציבור תשתיות לאומית במבט בין לאומי השוואתי

194

195

ת במבט בין לאומי השוואתיומוסדות תיכנון לתשתיות לאומי

254פרופסור רחל אלתרמן

ת הפנים והגנת הסביבהיועצת לוועד8.11.10

הבעייתיות חוצת הגבולות

של ועדת המישנה לתשתיות על ההרכב הרצוי , כאשת אקדמיה וחוקרת, נתבקשתי לחוות דעתי

אין טעם להפריד בין ההרכב לבין . לאומי-כפי שמסתמן מתוך מחקר השוואתי בין, לאומיות

.התפקידים והליכי האישור משום שהללו כלים שלוביםמעורר מחלוקת לא רק , ובעיקר תשתיות לאומיות, מקומיות- הנושא של אישור תשתיות על

ך לא כולן חלות באותה מידה בכל מדינה בהתאם להסדרים א –נקודות המתח דומות . בישראל

: המתח עשוי להיות. יםנהשו

הרצון לקבלת החלטות מהירה יותר כדי למלא יעדים לאומיים :א :בין )1-הסמכת דרג על, דהיינו -)NIMBY(להמעיט אל סינדרום הדחייה המקומית :ב מקומי

הציבור להישמע ולערוררוחבן של זכויות : א: לבין )2 . הצורך בתיאום בין החלטות לגבי המקרקעין: ב

תיאום ובין התשתיות לבין עצמן מיגזרי -ביןתיאום : יש להבין בין שני סוגי תיאום .ייעודי קרקע המתוכננים במערכות אחרותכלל בין מרחבי

נוטה לצוץ ו המתח לא ניתן לביטול אך, במדינות השונות מנסים לפתור מתח זה בצורות שונותלעיתים –הביאו לשינויים במוסדות לאישור תשתיות חילופי שלטוןגם . לאחר זמן מה מחדש

לעומת , ביזור לרשויות המקומיותעשויים לתמוך בשמרנים תומכי שוק חופשי : שינויים קיצוניים

.לטון המרכזיבאמון רב יותר בשיעדים לאומיים והעשויים לתמוך ב סוציאליסטים

השוואתימערכת התיכנון בישראל במבט

.המשווה בין דיני תיכנון בהקשר של תשתיות ופרויקטים לאומייםאקדמית לא קיימת ספרות

10נכללו National Level Planning in Democratic Countries 2001שפורסם ב בספר שלי

, אנגליה, אירלנד, ב"ארה :קר כלל אתהמח. באותה העת OECDמהחברות ב 40% –מדינות זהו המחקר המקיף בעולם המשווה מערכות . ישראל ויפן, גרמניה, צרפת, הולנד, דנמרק, שבדיה

התעצמה בעייה זו אך , בעיית התמשכות ההליכיםכבר אז ניתן היה להצביע על . תיכנון לאומיותיית לוחות הזמנים באופן כללי המדינות דווחו על בע 10מתוך 6, כבר אז. בשנים האחרונות

חלק. חלקן הבליטו גם את בעיית התשתיות. לא רק בעניין תשתיות לאומיות, במדינתםמחקר לא ניכנס לפירוט בנושא האך " עוקפי החלטות מקומיות"על כבר אז דיווחו מהמדינות

.הנדון

: ראו רשימת פירסומים באנגלית ובעברית. פרופסור מן המניין בטכניון - מתכננת ערים ומשפטנית 254

alterman@technion.ac.ilemail: http://alterman.technion.ac.il

196

. יותר מהולנד ויפן, ריכוזית מאודישראל היא מערכת התיכנון בש םמימצאיראו הה זהפרי יבס

בולטת ישראל עוד יותר ,2008לאחר הביזור הנוסף שחל בהולנד בחוק התיכנון החדש משנת . במידת הריכוז של מערכת התיכנון

לתיכנון עם סמכויות המחייבות לא רק את ארצית היחידה במידגם שבה מועצה ישראל היא המועצה מכילה בהרכבה . ור המבקש היתרי בנייהמשרדי הממשלה האחרים אלא גם את הציב

, דהיינו. את מירב משרדי הממשלה המיגזריים שעימם יש לתאם תשתיות ופרויקטים לאומיים

המוסמך כבר היום להחליט על תשתיות ופרויקטים , ישנו פורום ארצי בעל כושר תיאום רב ). ם ארציים ומסילות ברזללהוציא כבישי(בכל מדינה " טבעית"סמכות כזו אינה . לאומיים

מעטות , כיום". ממשלה זוטא"המורכבות אף הן מ, בישראל קיימות ועדות מחוזיות: יתר על כןמקומיים של השלטון המרכזי שאישורם נדרשת - מאוד מדינות מערביות שבהן ישנם מוסדות על

יגים של הממשל מאחר שהוועדות המחוזיות בישראל מורכבות מנצ". רגיל"לתיכנון מקומי

הן בנויות היטב כדי למלא את תפקיד התיאום באופן , )ולא של מועצה אזורית נבחרת(המרכז . מלא

הבעייה בישראל אינה היעדר מוסדות לאומיים , בניגוד למדינות האחרות הנסקרות להלן, משמעפשר תיאום הבעייה גם אינה מערכת אירגונית שתא. המוסמכים להחליט על פרויקטים לאומיים

. אלה משכי הזמן, לא הסמכות וההרכב הם הבעייה. מיגזרי ומרחבי סביר-בין

ללא הבנה של . אינה מלאה, כל השוואה למדינות האחרות, לנוכח ההבדלים המוסדיים היסודייםעל כן אסתפק .על ההסדר לגבי תשתיות לאומיות ערכיתהמערכת כולה קשה מאוד לחוות דעה

.רים ולא אשפוט אותםבתיאור ההסד

והשערתי היא שהן –בחודש האחרון ערכתי עידכון מפורט יותר לנושא הנדון למספר מדיניות

:מצביעות על מגמה כללית

תשתיות לאומיות או פרויקטים לאומיים במדינות נבחרות

: בריטניה

על . Infrastructure Commissionשנים 3הנהיגה לפני כ 2010ממשלת הלייבור ששלטה עד מאי :את הבעיה על ידי" פתרה"המועצה הזו . אלפסי 'כך מדווחת גם דר

מעקף של הרשויות המקומיות )א תיאום על ידי מיקומה של המועצה ליד המשרדים הממשלתיים )ב

אך תהליכי , כן נערכו שימועים רחבים במועצה עצמה –נושא שיתוף הציבור זכה לפשרה )גרוב (לפיו פרויקטים נדונו בסמכות מקומית , שיתוף הציבור קצרים יותר לעומת המצב הקודם

.)עצמאי- החלטות התיכנון בבריטניה הן המישור המקומי הכמעט

ממשלת ). "קיפול"נמצאת עתה בשלבי (שמועצת התשתיות בבריטניה למעשה בוטלה , חשוב לצייןהכריזה על ביטולה כחלק ) עם שיתוף הלייבור אך במיעוט( 2010שנבחרה במאי השמרנים

סמכויות יתר לממשל , מירכוז יתר, הפגיעה בדמוקרטיה המקומית: הסוגייה. מההבטחות לבוחרעדיין לא . אולם בינתיים נערכת העברה הדרגתית של הסמכויות לתוך מישרד ממשלתי. המרכזי . מה יהיה ההסדר התחליפי ידוע

197

הנושאים שניתן היה להביא בפני מועצת התשתיות לא כללו אזורי מגורים או הרחבות עירוניות .אלא רק תשתיות בעלות אופי ציבורי

הולנד

רשויות . פרויקטים לאומיים, דווקא מדינה זו מפגינה קיצוניות בנושא התשתיות ובכלל .בחקיקה ובפרקטיקה ההולנדים" יתאהבו"התשתיות בישראל ממש

למשרד הממשלתי לתיכנון מעביר את הסמכויות לפרויקטים לאומיים 2008החוק החדש משנת החוק קובע שלכל פרויקט שהשרים הרלבנטיים החליטו על כך שהוא בעל חשיבות ! בעצמומשרד לאחרונה ממש אוחד . תעבור הסמכות למשרד הממשלתי לתיכנון) החלטה שלהם(לאומית

.אך הסמכויות זהות, זה עם משרד התשתיות

בתוך משרד התכנון ) בדקתי את זה(וגם ממש בפועל –שיתוף הציבור נערך לפי החוק : יתר על כן

:בשני שלבים אלה

. נערך ערב מידע לציבור!) כן(יחד עם היתר הבנייה שבועות מיום הפקדת התוכנית 6בתוך )א .הציבור יכול להביע דיעה. המציגים הם משרדי הממשלה

) אין צורך בזיקה מוכחת(יכול הציבור הרחב , )השבועות 6עד תום (ל "בהמשך התקופה הנ )ב

ומחליטיםאת החומר בודקים . להגיש מכתב או להתקשר בעל פה לכתובת של משרד התיכנון . אין הנחיות מעבר לכך בחוק. עובדי המשרד המקצועיים בעצמם

לא . עם תשתיות אחרות והתכנון המרחבי האחר סובל מהסדר זהמיגזרי -התיאום העל )גהתיאום בפועל נעשה על ידי עובדי ). אין בכלל מועצה לאומית לתיכנון(קיימת מועצה מתאמת

. המשרדים בינם לבין עצמם

כבישים . נושא הדיור איננו נכלל. גז ומים , הנושאים שעליהם חל הסדר זה בפועל הם אנרגיה

אין מוסד מתאם להוציא . שבחסות שר התשתיות, ברזל מנוהלים דרך חקיקה נפרדתומסילות . בין משרדי הממשלה לפי הצורך

בינתיים ההסדרים אינם נושא , דנה לאומית בהולינושא התיאום עשוי לצוץ בהמשך הדרך כבעי .אין ביקורת רבה. לביקורת ציבורית חריפה

: באנגלית(המשבר ויציאה ממנו חוק , על ידי הממשלה השמרנית החדשה, חוקק לאחרונה, בנוסף

Crisis And Recovery Act ( .לפי . הכוונה היא למשבר הכלכלי שלשמחתנו לא פגע בנו רבותאלא שחוק זה מיועד לסייע . סמכויות מסויימות גם בענייני תיכנון הכלכלהחוק זה יש לשר

ואינו חל על , לאשר פרויקטים שבהן הן מעוניינות ונתקלות בקשיים שונים ת המקומיותלרשויוהשר מוסמך להחליט שתוכנית מפורטת מסויימת , לבקשת רשות מקומיות. תשתיות לאומיות

בנוסף קובע החוק . מצמוצוהמשמעות היא שזכויות הערר י. תעבור הליכי אישור מקוצרים

.ות לעתור נגד פרויקטים של השלטון המרכזישרשויות מקומיות לא יכול ב"ארה

כך . אינן טעונות הליכי אישור תיכנון כלל) בלבד(ב תשתיות פדראליות המוסמכות בחוקה "בארה

ישנה Oregonל , לדוגמה. ישנם חוקים שונים לכל מדינה, במישור המדינות. מימים ימימה. מסילות ברזל, כבישים, כגון אנרגיה, יותמיגזרית לחלק מהתשתיות המדינת -חקיקה נושאית

לאנרגיה יש מועצה ציבורית המורכבת , לדוגמה. בכל חוק נקבעים מוסדות והליכים משל עצמם . והיא המחליטה על עדיפויות ותווייםמנציגי ציבור

,

198

,כמו בהולנד. נשאר בעייתיהבין מיגזרי ועם התיכנון המרחבי הכולל ברור שנושא התיאום בניגוד לרוב , באורגון. נשען בעיקר על התיאום בין אנשי המקצוע במשרדים השונים תיאוםה

ב יש מערכת מדינתית על שמירת שטחים פתוחים ועל כן התיאום המרחבי טוב יותר "מדינות ארה .ב האחרות"מאשר ברוב מדינות ארה

". עוקפות"מיסגרת של ועדות ב בו אזורי מגורים הועברו לדיון ב"אין תקדים בארה, ככל שידוע ליורק בחלק מהמדינות יש צורך –ב נושאים אלה הם כמעט באופן בלעדי בסמכות מקומית "בארה

.בתיאום עם תיכנון ברמת המדינה

סיכום השוואתי

בהגדרות רב אין דמיון ) ומוסדות ביטחון המוסדרים לחוד(זולת כבישים ומסילות ברזל ארציים ההגדרות אינן כוללות : המשותף הוא דווקא מה שאין בהן . של תשתיות או פרויקטים לאומיים

.אזורי מגורים והשירותים הנלווים אליהם

, לא רק אלה המוזכרות לעיל, במדינות רבות, בהיעדר מוסד של תוכניות ארציות סטטוטוריות

נושאים . ולא כחלק מתיכנון ארצי כוללמיגזרי בנושאים לאומיים נערכים באופן ההחקיק דברילאומיים כוללים בראש ובראשונה כבישים ומסילות ברזל וכן לקט משתנה של נושאים אחרים

ההסדרים ). חוות רוח לייצוג אנרגיה וכדומה, מערכת הולכת גז טבעי, אולי תחנות כוח גדולות(

). הוכמובן ממדינה למדינ(המוסדיים שונים מנושא לנושא

חלוקת התפקידים בין התיכנון הסקטוריאלי לתיכנון הכולל אינה זהה ממדינה למדינה ומתקופה

בהיעדר מערכת ). רב בדרך כלל" ותק"להוציא דרכים ומסילות ברזל להם יש (לתקופה במדינות רבות התיאום לוקה בחסר משום שחסרה ראייה , סטטוטורית של תיכנון כולל לאומי

. תיכנונית רחבה

וגם מדינות מזרח אירופה שפרשו מברית (בניגוד לרוב מדינות המערב האחרות , בישראל. הבעייה אינה היעדר מוסדות לאומיים המוסמכים להחליט על פרויקטים לאומיים, )המועצות

לא הסמכות . מיגזרי ומרחבי סביר-הבעייה גם אינה מערכת אירגונית שתאפשר תיאום בין . אלה משכי הזמן ,וההרכב הם הבעייה

במישור הארצי מסקנות לגבי ההרכב המוצע של ועדת המישנה לתשתיות

: והמחוזי

המעוניינים בזירוז הליכים מירבי חוששים שהרכב רחב יותר מדי של ועדת המישנה יבוא על מיגזרי - הרחבת התיאום הממשלתי הבין –יש שתי מטרות להרכב רחב . חשבון היעילות

. והכללה של נציגות של גופים מגוונים בחברה האזרחית, בה ביחד בפורום המחליטבאמצעות ישי

. המעוניינים בזירוז ההליכים ישאפו לצמצם את שלבי האישור ואת לוח הזמנים לכל שלב, בנוסף

. ישאפו לצמצם את מעורבות הציבור בהליכים ואת אפשרויות הערר, לפיכך

ישנם . ואין לקח ברור שניתן ללמוד מארצות אחרות בדוקה אין נוסחהבישראל לאיזון הראוי

אין דרך להכליל מהו . עת לעת בזהות הגופים המחליטיםבין הבדלים רבים בין מדינה למדינה וכפי שעשו מדינות –ועל כן אין מנוס מדיון וחשיבה על המתאים לישראל " בעולם"הסדר מקובל

). במובן החיובי של המילה(שא הוא ערכי ופוליטי הנו .אחרות ואף שינו הסדרים מעת לעת

199

הרכב ועדת המישנה לתשתיות , בראייה השוואתית : בין גורמי התיכנון הממלכתיים התיאום

ל הקיים "התיאום בותרמת . התיאום המיגזרישליד המועצה הארצית נותן תשובה הולמת לנושא

מועצת . 255הולנד ופינלנד, ב"ת המישנה המוצעת עדיפה על הסדרים דומים בארהדובווע . אף היא הבטיחה רמה גבוהה של תיאום בין מיגזרי, המתבטלת, התשתיות בבריטניה

עם התיכנון הארצי והמחוזי ייעשה טוב יותר התיאום המרחבי , כמובן שבהסדר המוצע בישראלר עדיפות ההסדר המוצע מציג סד. בפורום של מליאת המועצה הארצית או של הוועדה המחוזית

על פי הידע . לפיו יש הצדקה לפגוע במשהו מכושר התיאום המרחבי תמורת הליכים יותר מהירים

. לא אוכל לשפוט ולהמליץ מהו האיזון המתאים לישראל, ההשוואתי

ישנם הבדלים מאוד גדולים בנושא זה בין : של החברה האזרחית בוועדות המישנה הייצוג

נושאים מסויימים בחלק (יש מדינות עם ייצוג אזרחי רב יותר מהמוצע בישראל . המדינותיש מדינות , ומאידך). הנמצאת בשלבי ביטול, ב והמועצה לתשתיות בבריטניה"ממדינות בארה

לא קיימת ). נד ופינלנדהול( ללא כל ייצוג אזרחי בנושאים של תשתיות לאומיות מסויימות

. נוסחה בדבר המשקל הראוי של החברה האזרחית ואין מנוס אלא לגבשה באמצעות דיון ציבוריהנטייה להביא בפני בית המשפט נושאים ". מתדיינת"ישראל היא בשנים האחרונות חברה מאוד

. קעל כן הייצוג של עמותות אזרחיות אינו בהכרח סוף פסו. רבים הולכת ומתגברת

לא מצאתי דוגמה להסדר בו זירוז ההליכים : שבהם תעסוק ועדת המישנה רוחב הנושאים

מתחמים –משמע , מוחל גם על אזורי פיתוח עירוני או כפרי רגיל, המיועד לתשתיות לאומיות

. יהםשעיקרם מגורים ושימושי הקרקע הנלווים אל

הליכי היידוע והשימוע המוצעים לגבי החלטותיה של וועדת המישנה הם : הליכי שיתוף הציבור

. סבירים למדי בקנה מידה השוואתי

. לא דווחתי במפורט, בדקתי גם את פינלנד אך מאחר שההסדר לא מחדש הרבה 255

200

רשימת מקורות

ח עבור "טיוטה של דו, מסגרת מושגית, תיכנוןזכויות ) 2003. (ארנסט, אלכסנדר . עמותת במקום

, והבניה והדרכים לשפרן תיכנוןהתורפה במערכת הנקודות ) 1989. (רחל, אלתרמן . המרכז לחקר העיר והאזור, הטכניון: חיפה

הנחיות קשיחות או : והבניה ותוכניות מתאר תיכנוןחוק ה) "1981. (רחל, אלתרמן .220–197) 2(כא משפטים, "מסגרת גמישה

, תיכנוןיבור במדריך לשיתוף הצ, )1996. (מןארזה'רצ'לו יון יוברט וצ, רחל, אלתרמן .המרכז לחקר העיר והאזור, הטכניון: חיפה

ספר : בתוך, "מינהלישיתוף הציבור בהליך ה") 2005.(בנבנישתי איל ושגיא גיא: ירושלים, )אריאל בנדור ויואב דותן עורכים( וחברה על ממשל: יצחק זמיר

המכון למחקרי חקיקה ולמשפט , הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית . ש הרי ומיכאל סקר"ואתי עהשו

.נבו:ירושלים, )כרך ראשון( מינהלימשפט ) 1996. (ברכה ברוך

חיבור לשם מילוי חלקי , ארצי ואזורי תיכנוןשיתוף הציבור ב) 1998. (בר ניר לואיס . חיפה, הטכניון, ערים ואזורים תיכנוןשל הדרישות לקבלת תואר מגיסטר למדעים ב

.פפירוס:אביב-תל, , דעת שיפוטישיקול ) 1987. (ברק אהרון

.נבו: ירושלים, )כרך שני( פרשנות במשפט) 1994. (ברק אהרון

) ה"תשנ(כד משפטים " בטלות יחסית ושיקול דעת שיפוטי) "1995. (ברק ארז דפנה519.

כד עיוני משפט, "מינהליהאתגר הדמוקרטי של המשפט ה) "2000. (ברק ארז דפנה368 ,370.

המשפט" בעידן המדינה האלקטרונית מינהליהמשפט ה) "2007. (דפנה, ברק ארז24 ,57–65.

ההוצאה לאור של לשכת עורכי :אביב-תל, מינהליהמשפט ה) 2010. (ברק ארז דפנה .הדין

: אביב- תל, צדק ואיכות סביבה, דמוקרטיה, ירוק- אדום) 2004. (דה שליט אבנר מרכז השל

201

מחקרי " חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים) "2002. (דותן יואב .65–5יט משפט

פוטנציאל "זיהוי , מקונפליקט לשיתוף) 2010. (דרוקמן דורון ואלתרמן רחל היימן .+המרכז לחקר העיר והאזור: חיפה, הצפוי לתוכניות בנין עיר" ההתנגדויות

.שתיל: ירושלים, מדריך לציבור: הוהבני תיכנוןחוק ה) 2002. (בנימין

: בתוך, "היבטים משפטיים: תיכנוןשיתוף הציבור ב) "2003. (היימן בנימין .80–56' עמ, הוצאת הקיבוץ המאוחד: אביב- תל, הדרך שלך להשפיע –השתתפות

.בורסי: אביב-תל, סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק) 1991. (רענן, הר זהב

.שנהב: תל אביב, הישראלי מינהליהמשפט ה) 1996. (רענן, הר זהב

ניתוח , והבנייה תיכנוןדיני ה) 2002. (שמיר יחיאל וכץ ליאור, רענן, הר זהב .בורסי: אביב- תל, 2001התפתחויות ופסיקה בשנת

.סדן :אביב-תל, בדרך מקובלת ובתום לב) 2000. (וינבום ישראל

המכון : ירושלים, ף אזרחיםדגמים של שיתו) 2002. (וקסמן אפרת ובלאנדר דנה .26' נייר עמדה מס, הישראלי לדמוקרטיה

שיתוף הציבור במסגרת חוק , )1986. (מן ארזה'רצ'וצ, ורנסקי אריאלהאלתרמן רחל .המרכז לחקר העיר והאזור, הטכניון: חיפה, והבנייה הקיים והאפשרי תיכנוןה

הנוהג , החוק: תיכנוןשיתוף הציבור ב, )1992.(ורנסקי אריאלה ואלתרמן רחל .המרכז לחקר העיר והאזור, הטכניון: חיפה, ועמדות מקבלי ההחלטות

.נבו: ירושלים, )כרך ב( תמינהליהסמכות ה) 1996. (זמיר יצחק

שותפות בין המגזר הפרטי והמוניציפלי בפיתוח ) 1997(חסון שלמה וחזן אנה .סהיימר למחקרי מדיניותמכון פלור: ירושלים, סיכויים וסיכונים, דגמים: מקומי

האפקטיביות של ההודעות בנושא : תיכנוןשיתוף הציבור ב) 1999. (יוסטמן אהודחיבור לשם מילוי חלקי של הדרישות לקבלת תואר מגיסטר למדעים , ובניה תיכנון

.חיפה, הטכניון, ערים ואזורים תיכנוןב

: השתתפות: ךבתו, "דמוקרטיה משתפת; דמוקרטיה ייצוגית) "2003. (ישי יעל .39–25' עמ, הקיבוץ המאוחד: בני ברק, )מן וסדן עורכות'רצ'צ( הדרך שלך להשפיע

: בתוך, "תנאי הכרחי לשיתוף הציבור: חופש המידע) "2003. (מנוחין ישי, הקיבוץ המאוחד: בני ברק, )מן וסדן עורכות'רצ'צ( הדרך שלך להשפיע: השתתפות

.56-40' עמ

.507) ג(לט הפרקליט" מינהליהעדר היחסיות במשפט העילת ) "1990. (סגל זאב

202

ההוצאה לאור של : אביב-תל , הזכות לדעת באור חוק חופש המידע) 2000.(סגל זאב

.ד"לשכת עו

הקיבוץ , הדרך שלך להשפיע: השתתפות) 2003. (מן ארזה וסדן אלישבע'רצ'צ .המאוחד

).מהדורה מורחבת(סדן : אביב- תל ,והבנייה תיכנוןדיני ה) 1996. (רויטל שמואל

רונן בת-שבע. (2002) דרכים לידוע הציבור על תוכניות מתאר מקומיות לפני הפקדתן, חיבור לשם מילוי חלקי של הדרישות לקבלת תואר מגיסטר למדעים

. חיפה, הטכניון, ערים ואזורים תיכנוןב

.הוצאת דין :ירושלים, )מהדורה שנייה, 1995( דיני חוזים. שלו גבריאלה

Adams, D May, H. & Pawson, G. (1990). The Distribution of Influence at Local Plan Inquiries. The Planner, 4, 12-14.

Afilalo, A. (1999). Towards a “Common Law” of Europe: Effective Judicial Protection, National Procedural Autonomy, and Standing to Litigate Diffuse Interests in the European Union. Sufolk Transnat’l L. Rev, 22, 349. Alexander, E. R. (1984). After Rationality, What. Journal of the American Planning Association, 50(1), 27-62.

Alexander, E. R. (2002). The Public Interest in Planning from Legitimation to Substantive Plan Evaluation. Planning Theory, 1(3), 226-249.

Alfasi, N. (2003). Is public participation making urban planning more democratic? The Israeli experience. Planning Theory and Practice, 4(2), 185-202.

Allmendinger, P. (2002). Planning Theory. New York: Palgrave.

Alterman, R. (ed). (2001). National-Level Planning in Democratic Countries: An International Comparison of City and Regional Policy–making. Liverpool: Liverpool University Press.

Alterman, R. (1982). Planning for Public Participation: The Design of Implementable Strategies. Environment and Planning B, 9, 295-313.

Alterman, R., Harris, D. & Hill, M. (1984). The Impact of Public Participation on Planning: The Case of the Derbshire Structure Plan. Town Planning Review, 55(2), 177-196.

203

Armstrong, J. (1996). Good Practice Series number 4: Hearings. Planning Inspectorate Journal, 4.

Arnstein, S. R. (1969). A Ladder of Citizen Participation. Aip Journal, July, 216.

Barber, D. M. (1981). Citizen Participation in America communities: Strategies for success. Dubuque, IA: Kendall/Hunt.

Barlow, J. (1995). Public Participation in Urban Development: The European Experience. London: Policy Studies Institute.

Blundell, L. A. & Dorby G. (1990). Planning Appeals and Inquiries. London: Sweet and Maxwell.

Brown, N. & Bell, J. (1998). French Administrative Law. Oxford: Clarendon Press.

Bruton, M. J., Crispin, G., Fidler, P. & Hill, E. (1982). Local Plans PLIs in Practice. The Planner. 68(1&2), 16-18, 50-51.

Brouwer, J. G. & Schilder, A. E. (1998). A Survey of Dutch Administrative Law. Ars Aequi Libri, Nijmegen.

Buck, T. (2004). European methods of administrative law redress: Netherlands, Norway and Germany. Prepared for the Department for Constitutional Affairs in England.

Bush, R. A. & Folger, J. P. (1994). The Promise of Mediation. San Francisco: Jossey- Bass Publishers.

Callingworth, B. (1993). The Political Culture of Planning. New York: Routledge.

Campbell, H. & Marshall, R. (2000). Public Involvement and Planning: Looking beyond the One to the Many. International Planning Studies, 5:3, 321-344.

Campbell, H. & Marshal, R. (2002). Utilitarianism`s Bad Breath? A Re Evaluation of the Public Interest Justification for Planning. Planning Theory, 1(2), 163-187.

Cars, G., Healey, P., Madanipour, A. & de Magalhaes, C. D. (2002). Transforming Governance, Institutionalist Analysis and Institutional Capacity. in: Cars, G., Healey, P., Madanipour, A. & de Magalhaes, C. D

204

(eds). Urban Governance, Institutional Capacity & Social Millieux. Aldershot: Ashgate.

Carter, A. & Stokes, G. (eds). (2002). Democratic Theory Today: Challenges for the 21st Century. oxford : Blackwell Publishers Ltd.

Clark, J. (2001). Six Urban Regime Types: The Effect of State Laws and Citizen Participation on the Development of Alternative Regimes. Public Administration Quarterly, Spring, 3-48.

Cohen, N. (2001). Israeli Law as a Mixed System, Between Common Law and Continental Law. Global Jurist Topics, 1(3).

Corner, T. & Brown, P. (2002). Applying Alconbury: Article 6, Third Parties & Development Plans. Journal of Planning and Environment Law, June, 661-673.

Craig, P. P. (1999). Administrative Law (Fourth edition). London: sweet and Maxwell.

Crow, S. (2002). Catching Up with Europe? The European Charter of Human Rights and Planning Process in the United Kingdom, Paper given at the AESOP Conference, Volos, Greece.

Dahl, R. A. (1989). Democracy and its Critics. New Haven: Yale University.

Davidoff, P. (1965). Advocacy and Pluralism in Planning. AIP Journal, November 331-8.

Davidoff, P. & Reiner, T. A. (1962). A Choice Theory of Planning. J.A.I.P, 28(2), 103-115.

Day, D. (1997). Citizen participation in the planning process: An essentially contested concept? Journal of Planning Literature, 11(3), 421-434.

De Lange, F. (2003). Dutch Zoning and Planning Law. Paper presented at the NELN Workshop on Planning Law: Copenhagen.

De Lange, F. (2003). The End of Actio Popularis in Dutch Law? Paper presented at the NELN Workshop on Planning Law: Copenhagen.

De Lange, F. (2003). “Beyond Greenpeace, Courtesy of the Aarhus Convention”. in The Yearbook of European Environmental Law, 3, 239.

205

De Sadeleer, N., Roller, G. & Dross, M. (2005). Access to Justice in Environmental Matters and the Role of NGOs, Empirical Findings and Legal Appraisal. Groningen: Europa Law Publishing,.

Dyezek, J.S. (1990). Discursive democracy: politics, policy and political science Cambridge: Cambridge University Press

Ellis, G. (2002) Third Party Rights of Appeal in Planning: Reflecting on the Experience of the Republic of Ireland. Town Planning Review 73(4) 437-466

Etzioni, A. (1967). Mixed Scanning: A Third Approach to Decision-Making. Public Administration Review, 385-392.

European Compendium of Spatial Planning Systems and Policies (1997). Luxenburg: European Communities. 69-74, 88.

Fagence, M. (1977). Citizen Participation in Planning. Britain: Peragmon Press.

Fainstein, S. & Fainstein, N. (1997). City Planning and Political Values: An Updated View. in Fainstein & Campbell (eds). Reading in Planning Theory, Oxford: Blackwell Publishers, 265-287.

Fainstein, S. (2000). New Directions in Planning Theory. Urban Affairs Review, 35(4), 451-478.

Faludi, A. (1989). The Return of Rationality. in M. Breheny & A. Hooper (eds), Rationality in Planning Critical Essays On the Role of Rationality. New York: Pion.

Faludi, A. (1973). A Reader in Planning Theory. Oxford: Pergamon.

Fischer, F. (1993). Citizen Participation and the Democratization of Policy expertise: From theoretical inquiry to practical cases. Policy Sciences, 26, 165-187.

Fisher, R. & Ury, W.l.(1991). Getting to yes. New York: Penguin

Foerstel, H. N. (1999). Freedom of Information and The Right to Know, The Origins and Applications of the Freedom of Information Act. London: Greenwood press.

Forester, J. (1989). Planning in the Face of Power. California: University of California Press.

206

Forester, J. (1999). The Deliberative Practitioner. Massachusetts Institute of Technology.

Foulkes, D. (1990). Administrative Law. (Seventh edition). London: Butterworth.

Freidman, J. (1987). Planning in the Public Domain: From Knowledge to Action. New Jersey: Princeton University Press.

Freund, N. C. (1997). Hearings. Planning Inspectorate Journal, 9.

Galligan, D. J. (1996). Due Process and Fair Procedures: A study of Administrative Procedures. Oxford: Clarendon Press. Gastil, J., Smith, M. & Simmons, C. (2001). Part II: New Directions in Direct Democracy: There’s More than One Way to Legislate: An Integration of Representative, Direct, and Deliberative Approaches to Democratic Governance. The University of Colorado Law Review, 72, 1005. Gellhorn, E. & Levin, R. M. (1997). Administrative Law and Process in a Nutshell. St Paul: West Publishing co.

Geraint, E. (2002). Third Party Rights of Appeal in Planning: Reflecting on the Experience of the Republic of Ireland. TPR , 73, 437-465.

Glendon, M., Carozza, A. & Colin, B. P. (2007). Comparative Legal Traditions. St. Paul: Thomson/West

Gomien, D., Harris, D. & Zwaak, L. (1997). Law and Practice of the European Convention on Human Rights and the European Social Charter. Council of Europe Publishing.

Grantham, R. (2000). Good Practice Series No 18: The Giving and Testing of Evidence at Inquiries. Planning Inspectorate Journal, 19.

Griffiths, J. (1995). Public Inquiries: Time for Review? Inspectorate Journal, 2.

Habermas, J.(1987). The Philosophical Discourse of Modernity. Cambridge: Polity Press.

Haider D. (1992) Place Wars: new realities of the 1990ʼs, Economic Development Quarterly, 6, 127-134.

207

Hampton, W. (1977). Research into Public Participation in Structure Planning. In Public Participation in Planning, Derrik, Sewell W.R. & Coppock, J.T, eds. London:Wiley

Hanna, K. S. (2000). The Paradox of Participation and The Hidden Role of Information. APA Journal, Autumn, 398-410.

Healey, P. (1996). Planning Through Debate: The Communicative Turn in Planning Theory. in Fainstein and Campbell (eds). Reading in Planning Theory. Oxford: Blackwell Publishers, 234-258. Healey, P. (2002). Comments on the Green Paper: Planning: Delivering a Fundamental Change. DTLR 2001.

Held, D. (2006). Models of Democracy. (Third edition). Cambridge: Polity Press.

Hillier, J. (1998). Beyond Confused Noise: Ideas Toward Communicative Procedural Justice. Journal of Planning Education and Research, 18, 14-24.

Hening, J. R. (1982) Neighborhood Mobilization: Redevelopment and Response. New Brunswick, NJ: Rutgers University Press.

Hirst, P. (2000) Democracy and Governance. in Pierre, J. (ed.) Debating Governance – Authority, Steering and Democracy. Oxford: University Press, 13-35.

Innes, J. E. (1995). Planning Theory’s Emerging Paradigm: Communicative Action and Interactive Practice. Japa, 14, 183-189.

Innes, J. E. (1998). Information in Communicative Planning. APA Journal, Winter, 52-63.

Innes, J. E. & Booher, D. E. (2004). Public Participation in Planning: New Strategies for the 21st Century. Planning Theory and Practice, 5(4), 419-436.

Jacobini, H. B. (1991). An Introduction to Comparative Administrative Law. New York: Oceana Publications Inc.

Koch, C. H. (2000). A Community of Interest in the Due Process Calculus. Houston Law Review, 37, 635.

Kortmann, C. A. J. M. & Bovend̓Eert, P. P. T. (2000). Dutch Constitutional Law. The Hague: Kluwer Law.

208

Kravchenko, S., Skrylnikov, D. & Bonine, J. E. (2005). Access to Justice in Cases Involving Public Participation in Decision-making. in Kranenborg, H. & Voermans, W. Access to Information in the European Union: A Comparative Analysis of EC and Member State Legislation. Groningen: Europa Law Publishing.

Ladeur, K. H. (2002). The Europeanisation of Administrative Law. Surrey: Ashgate Darmouth Publishing.

Leyland, P. & Anthony, G. (2005). Textbook on Administrative Law. New York: Oxford University Press.

Lindblom, C. (1963). The Science of Muddling Through. in Faludi, A. A Reader in Planning Theory, 151-169.

Lindblom, C. (1979). Still Muddling, Not Yet Through Public. Administration Review, November/December, 521-526.

Logan & Molotch (1978) The Political Economy of Place, California: University Press.

Lowndes, V., Pratchett, L. & Stoker, G. (2001a). Trends in public participation: Part 1 – Local Government Perspectives. Public Administration, 79, (1) 205-222.

Lowndes, V., Pratchett, L. & Stoker, G. (2001b). Trends in public participation: Part 2 – citizens’ perspectives. Public Administration, 79, (2) 445-455.

Manns, S. & Wood, C. (2002). Public Speaking at the development Control Committee. Journal of Planning and Environment Law. April, 382.

Mashaw, J. L., Merrill, R. A. & Shane, P. M. (1998). Administrative Law. (Fourth Edition). St Paul: West Group.

Maurici, J. (2002). Human Rights Update. Planning Inspectorate Journal, 25.

Meyerson, M. & Banfield, E. (1955). Politics, Planning, and the Public Interest. New York: Free Press.

Moore, V. (2000). A practical approach to Planning Law. London: Blackstone Press.

209

Moynihan D. P. (2003), Normative and Instrumental Perspectives on Public Participation, American Review of Public Administration 33 (2), 164-188.

Needham, B. (2005). The New Dutch Spatial Planning Act: Continuity and Change in the Way in Which the Dutch Regulate the Practice of Spatial Planning. Nijmegen: Governance and Places (GAP) Working Papers Series.

Nehl, H. P. (1999). Principles of Administrative Procedure in EC Law. Oxford: Hart Publishing.

Newman, P. & Verpraet, G. (1999). The Impacts of Partnership on Urban Governance: Conclusions from Recent European Research. Regional Studies, July.

ODPM Review of the Publicity Requirements for Planning Applications (2004).

ODPM Formulation of Guidance on Access to Planning information and Charging for Copies of Documents (2004).

Oldfield, A. (1990). Citizenship and Community: Civic republicanism and the modern world. London: Routledge.

Pateman, C. (1970). Participation and Democratic Theory. Cambridge: Cambridge University Press.

Purdue, M. (2001). The Case for Third Party Planning Appeals. Environmental Law Review, 83(2).

Purdue M. (2005). An Overview of the Law on Public Participation in Planning Law and whether it complies with the Aarhus Convention. ELM 17, 107.

Robinson, A. (2002). Good Practice Series No 19: Inquiries. Planning Inspectorate Journal, 25.

Rose, D. (1997). Good Practice Series No 9: Public Inquiries – The Role of Persons. Planning Inspectorate Journal 9.

Rydin, Y. (1999). Public Participation in Planning. in Callingworth, B. (ed) British Planning: 50 Years of Urban and Regional Policy. (Ch 13). London: Athelone.

210

Schmidt-Eichstaedt, G. (ed). (1995). Land Use Planning and Building Permission in the European Union. Deutscher :Gemeindeverlag.

Schwarze, J. (1992). Administrative Law, (Third edition). London: Little Brown and Company.

Schwarze ,J. (1992). .European Administrative Law. London: Sweet & Maxwell.

Schwarze, J. (ed) (1996). Administrative Law under European Influence. London: Sweet & Maxwell.

Silvera, I. (2000). Engaging Local Communities through Planning Aid. Planning Inspectorate Journal, 21.

Simmie, J. M. (1974). Citizens in Conflict: The Sociology of Town Planning. London: Hutchinson.

Stec, S. & Casey-Lefkowitz, S. (2000). The Aarhus Convention: An Implementation Guide. New York and Geneva: UN.

Stec, S. (ed) (2003). Handbook on Access to Justice under the Aarhus convention. Hungary: Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe (REC).

Susskind, L. & Cruikchank, J. (1987). Breaking the Impasse: Consensual Approaches to Resolving Public Disputes. New York: Basic Books.

Susskind, L., Mckearmon, S. & Thomas-Larmer, J. (1999). The Consensus Building Handbook. California: Sage Publications.

Taylor, N. (1998). Urban Planning Theory since 1945. London: Sage Publications.

Telling, A. E. & Duxbury, R. M. C. (2002). Planning Law and Procedure. London: Buterworth.

The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies. (1999). The Netherlands: European Commission.

The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies (1999). Overview of planning systems and their context. European Commission.

Thomas, M. J. (1979). The Procedural Planning Theory of A. Faludi. Planning Outlook 22 (2).

211

Verschuuren, J. (2005). The Netherlands. in De Sadeleer, N., Roller, G. & Dross, M. Access to Justice in Environmental Matters and the Role of NGOs, Empirical Findings and Legal Appraisel. Groningen: Europa Law Publishing, 96-117.

Wade, W., Ragnemalm, H. & Strauss, P. L. Administrative Law the Problem of Justice, New York: Transnational Juris Publications.

Wade, H. W. R. & Forsyth, C. F. (2004). Administrative Law (Ninth Edition). New York: Oxford University Press.

Wadham, J. & Griffiths, J. (2005). Blacckstone̓s Guide to The Freedom of Information Act 2000. New York: Oxford University Press.

Weber, M.(1947), The Theory of Social and Economic Organization, Glencone: Free Press & the Falcon’s Wing Press.

Webster, B. & Lavers, A. (1991). The Effectiveness of Public Local Inquiries as a Vehicle for Public Participation in the Plan Making Process: A Case Study of the Barnet Unitary Development Plan Inquiry. Journal of Planning and Environmental Law, Sep, 803-813.

Williams, S. H. (1976). Citizen Participation in city and regional planning: An effective American methodology. Town Planning Review 47: 349-58.

Yiftachel, O. (1989). Towards a New Typology of Urban Planning Theories. Planning and Environment B: Planning and Design, 16(1), 23-39.

Yiftachel, O. (1998). Planning and Social Control: Exploring the Dark Side. Journal of Planning Literature, 12 (4), 395-406.