Proceso de construcción de la estrategia de gestión de la Oficina Municipal de la Mujer, Cantón...
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Universidad Nacional Facultad de Ciencias Sociales Escuela de Planificación y Promoción Social Trabajo final de graduación sometido a consideración del Tribunal Examinador, para optar por el título de Licenciatura en Planificación Económica y Social PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LA ESTRATEGIA DE GESTIÓN DE LA OFICINA MUNICIPALDE LA MUJER, CANTÓN CENTRAL DE HEREDIA, PERIODO 2004-2013. Sustentante: Meyling González Espinoza Tutor: M.Sc. Miguel Sobrado Chaves Ciudad Universitaria Omar Dengo Junio, 2014
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Universidad Nacional
Facultad de Ciencias Sociales
Escuela de Planificación y Promoción Social
Trabajo final de graduación sometido a consideración del Tribunal Examinador,
para optar por el título de Licenciatura en Planificación Económica y Social
PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LA ESTRATEGIA DE GESTIÓN DE LA
OFICINA MUNICIPALDE LA MUJER, CANTÓN CENTRAL DE HEREDIA,
PERIODO 2004-2013.
Sustentante:
Meyling González Espinoza
Tutor:
M.Sc. Miguel Sobrado Chaves
Ciudad Universitaria Omar Dengo
Junio, 2014
i
…Ganan los que saben cuándo luchar y cuándo no. Los que saben
discernir cuándo utilizar muchas o pocas tropas. Los que tienen tropas
cuyos rangos superiores e inferiores tienen el mismo deseo. Los que se
enfrentan con preparativos a enemigos desprevenidos. Los que tienen
generales competentes y no limitados por sus gobiernos…
Sun Tzu
ii
RESUMEN EJECUTIVO
El presente trabajo final de graduación analiza la estrategia de gestión y los
logros de la Oficina Municipal de la Mujer (OFIM) del Cantón Central de Heredia
en el periodo 2004-2013.
Que se desarrolló en acciones tácticas, aquí descritas y explicadas, en tres
fases; la primera se extiende del año 2004-2006 y se nombró como la fase de
diagnóstico y puesta en marcha de proyectos; la segunda fase comprende el
periodo 2007-2010 y se cataloga como la fase de crisis y reorganización; la tercera
fase es la de despliegue de fortalecimiento institucional y comunal que abarca el
periodo 2011-2013.
Las Oficinas Municipales de la Mujer, han sido objeto de estudio de varias
investigaciones, sin embargo, en materia de planificación y gestión pública no se
identifican estudios, por lo que, la presente es la primera en analizar la estrategia y
el proceso constructivo de la OFIM de Heredia.
De esta manera, por medio de un análisis exploratorio y descriptivo, en que se
utilizó el método estudio de caso, se presenta qué ha hecho la OFIM del Cantón
Central de Heredia y cómo lo ha hecho. Lo cual, no la convierte en una evaluación
de la experiencia, aunque presenta balances para cada fase.
El estudio identifica la estrategia de gestión de la OFIM de Heredia como una
práctica avanzada e innovadora de gran utilidad para trazar una ruta de
legitimación del trabajo de una unidad institucional municipal en el campo de la
iii
educación, la promoción y la defensa de los derechos de las mujeres, según fue
reconocida por el Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) por haber logrado
traspasar las barreras de entrabamiento institucional y haber contribuido a
transformar la situación de género en su municipio.
El proceso emprendido no solo logra consolidar a la OFIM de Heredia, abre
espacio y marca camino a otras instituciones semejantes en el país, al mostrar
que, a pesar de las difíciles condiciones prevalecientes del marco institucional
nacional y del municipio, tales como sobrenormatividad; inexistencia de sistemas
de control y seguimiento sobre resultados y un Estado garantista de derechos, así
como, limitaciones propias derivadas de su posición y condición, como carecer de
autonomía y de recursos propios; con resistencias institucionales debido a su
origen externo y campo de acción, es posible crear un nicho institucional operativo
para la consecución de metas en un territorio limitado y cercano a la población y
contribuir a la concreción de políticas nacionales en ese campo.
En un margen de acción local limitado, pero con capacidad de gestión y
habilidad táctica, la OFIM gestiona la construcción de un nicho institucional, a
través de aspectos dinamizadores como el involucramiento progresivo de la
sociedad civil, la neutralización de opositores internos y la suma de aliados para la
transversalización de las metas de género en instancias institucionales.
Aspectos estratégicos-tácticos que logran llevar a la OFIM de Heredia de una
situación inicial desfavorable caracterizada por ubicarse debajo de las gradas del
Palacio Municipal, no contar con presupuesto propio y ser una instancia
iv
asistencialista y reactiva, superar situaciones adversas en un segundo periodo
como conflictos internos con la Alcaldía, traslado de personal, traslado y cierre de
proyectos y reducción de presupuesto, para luego consolidarse en un tercer
momento como un órgano necesario dentro de la estructura municipal con
respaldo político, institucional y comunal, y reconocido por organizaciones
nacionales e internacionales.
Estrategia de gestión que conviene reconocer para la experiencia de
planificación en el seno de las instituciones públicas en el contexto socio-político
actual.
v
RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................. ii
LISTA DE SIGLAS Y ABREVIATURAS ...................................................................................... 1
PRESENTACIÓN ............................................................................................................................. 4
CAPÍTULO I: EL PROBLEMA Y SU IMPORTANCIA ............................................................... 7
1.1 TEMA DE INVESTIGACIÓN .......................................................................................... 8
1.2 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA .......................................................................... 8
1.3 OBJETO DE ESTUDIO ................................................................................................. 10
1.4 JUSTIFICACIÓN Y DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA ................................................ 10
1.5 ESTADO DE LA CUESTIÓN ........................................................................................ 13
1.6 OBJETIVOS .................................................................................................................. 20
1.7 MARCO LEGAL RELACIONADO ...................................................................................... 21
CAPÍTULO II: FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA Y CONCEPTUAL ....................................... 25
2.1 PLANIFICACIÓN ............................................................................................................... 27
2.1.1 ENFOQUE TRADICIONAL-NORMATIVO ............................................................... 29
2.1.2 ENFOQUE SITUACIONAL ..................................................................................... 30
2.1.3 ENFOQUE ESTRATÉGICO Y PROSPECTIVO ............................................................ 31
2.2. LA VARIABILIDAD DEL CAMBIO Y LA COMPLEJIDAD. ............................................. 34
2.3 CONDICIONAMIENTO DE LOS MODELOS DE CRECIMIENTO SOBRE LA
ELABORACIÓN DE PROYECTOS Y LA NORMATIVIDAD EN LAS INSTITUCIONES Y SU
RELACIÓN CON EL ESTILO DE DESARROLLO. ................................................................... 36
2.4 EXPERIENCIAS QUE MARCAN HITOS EN LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA
................................................................................................................................................... 44
2.4.1 EL HOSPITAL SIN PAREDES ........................................................................................ 46
2.4.2 EL INCOFER ................................................................................................................... 48
CAPÍTULO III: ASPECTOS METODOLÓGICOS ..................................................................... 49
3.1 ANÁLISIS DE LOS ACTORES .......................................................................................... 50
3.2 ENFOQUE DE LA INVESTIGACIÓN ................................................................................. 55
3.2.1 ENFOQUE CUALITATIVO ............................................................................................. 55
3.3 TIPO DE INVESTIGACIÓN ............................................................................................... 56
3.3.1 EXPLORATORIA ........................................................................................................... 57
3.3.2 DESCRIPTIVA ............................................................................................................... 57
3.4 LIMITACIONES Y ALCANCES DE LA INVESTIGACIÓN ................................................ 58
vi
3.4.1 LIMITACIONES ............................................................................................................. 58
3.4.2 ALCANCES .................................................................................................................... 58
3.5 FUENTES DE INFORMACIÓN .......................................................................................... 59
3.5.1 FUENTES PRIMARIAS DE INFORMACIÓN ................................................................... 59
3.5.2 FUENTES SECUNDARIAS DE INFORMACIÓN .............................................................. 60
3.6 TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN ...................................................................................... 62
3.6.1 OBSERVACIÓN............................................................................................................. 62
3.6.1.1OBSERVACIÓN DOCUMENTAL ................................................................................. 63
3.6.1.2 OBSERVACIÓN PARTICIPANTE ................................................................................ 63
3.6.2 ENTREVISTA ................................................................................................................ 64
3.7 DESCRIPCIÓN DE LAS CATEGORÍAS Y VARIABLES DE LA INVESTIGACIÓN .......... 66
CAPÍTULO IV: RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN ...................................................... 69
4.1 ESTRATEGIA SUPERIOR: LA POLÍTICA NACIONAL DE GÉNERO Y EL PLAN DE
ACCIÓN. .................................................................................................................................... 71
4.2 ESTRATEGIA INFERIOR: CONSTRUCCIÓN DE LA ESTRATEGIA DE GESTIÓN DE
LA OFIM DE HEREDIA, CASO AVANZADO. ......................................................................... 82
4.2.1 LA OFIM UNA BUENA PRÁCTICA DE GESTIÓN ..................................................... 83
4.2.2 LA ESTRATEGIA DE GESTIÓN UTILIZADA POR LA OFIM ....................................... 89
4.3 CRONOLOGÍA .............................................................................................................. 92
4.3.1 PRIMERAFASE: DIAGNÓSTICO Y PUESTA EN MARCHA DE PROYECTOS (2004-
2006) ………………………………………………………………………………………………………………………….92
4.3.2 SEGUNDA FASE: CRISIS Y REORGANIZACIÓN (2007-2010) ................................ 103
4.3.3 TERCERA FASE: DESPLIEGUE DEL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y COMUNAL
(2011-2013) ........................................................................................................................ 121
CONCLUSIONES ......................................................................................................................... 130
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................ 137
vii
Índice de Tablas
Tabla 1 Análisis de actores involucrados en la construcción de la estrategia
de gestión de la OFIM de Heredia……………………………………………………………………….52
Tabla 2 Actores internos y actores externos del proceso de construcción de
la política de género de la Municipalidad de Heredia......................................54
Tabla 3 Tabla de categorías y variables………………………………………………………………..66
Tabla 4 Instrumentos jurídicos sobre derechos de las mujeres 1968-2008….72
Tabla 5 Articulación de los objetivos nacionales de género y los locales...114
Índice de diagramas
Diagrama 1 Estado y situaciones de complejidad e indeterminación .............. 34
Diagrama 2 Modelos de crecimiento y enfoques de proyectos .......................... 37
Diagrama 3 Factores que estimulan la sobrenormatividad y el entrabamiento
institucional .........................................................................................……………………..39
Diagrama 4 Estrategia superior y estrategia inferior………………………………………....71
Diagrama 5 Objetivos PIEG 2007-2017…………………………………………….......................75
Diagrama 6 Línea del tiempo: Estrategia de gestión de la OFIM de Heredia. . 91
Índice Gráficos
Gráfico 1 Personas atendidas por año por la OFIM, 2004 al 2013 ..................... 86
Índice Cuadros
Cuadro 1 Presupuesto OFIM en colones corrientes y colones constantes..87
Cuadro 2 Resultados de la Primera Fase ................................................................ 102
Cuadro 3 Resultados de la Segunda Fase .............................................................. 119
Cuadro 4 Resultados de la Tercera Fase…………………………………………………………….129
1
LISTA DE SIGLAS Y ABREVIATURAS
ABC: Costo Basado en Actividades.
CCSS: Caja Costarricense del Seguro Social.
CEDAW: Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la Mujer.
CEDCAS: Centro de Capacitación para la Acción Social.
CGR: Contraloría General de la República.
CINDE: Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo.
CMCM: Comisión Municipal de la Comisión de la Mujer.
CMF: Centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la Familia.
CNREE: Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial.
COMEX: Ministerio de Comercio Exterior
CPM: Método de ruta crítica.
DINADECO: Dirección Nacional del Desarrollo de la Comunidad.
FOMUDE: Fortalecimiento Municipal y Descentralización.
ICAP: Instituto Centroamericano de Administración Pública.
IEM: Instituto de Estudios de la Mujer.
IFAM: Instituto de Fomento y Asesoría Municipal.
ILPES: Instituto Latinoamericano de Planificación y Promoción Social.
IMAS: Instituto Mixto de Ayuda Social.
INA: Instituto Nacional de Aprendizaje
INAMU: Instituto Nacional de la Mujer.
INCOFER: Instituto Costarricense de Ferrocarril.
IPC: Índice de Precios al Consumidor.
2
IPMA: Asociación Internacional para la Gestión de Proyectos.
MEIC: Ministerio de Economía, Industria y Comercio.
MELIEG: Mecanismos Locales para la Igualdad y Equidad de Género.
MEP: Ministerio de Educación Pública.
MTSS: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
OEA: Organización de los Estados Americanos.
OFIM: Oficina Municipal de la Mujer.
ONU: Organización de las Naciones Unidas.
ONU-HABITAT: Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos.
P2M: Gestión de Proyectos.
PANI: Patronato Nacional de la Infancia.
PEN: Programa Estado de la Nación.
PERT: Técnica de evaluación y revisión de programas.
PIEG: Política Nacional para la Igualdad y Equidad de Género.
PLANOVI: Plan Nacional de Prevención y Atención de la Violencia Intrafamiliar.
PM4R: Gestión de Proyectos por Resultados.
PMI: Instituto para la gestión de proyectos.
PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
POA: Programación Operativa Anual.
PRINCE2: Proyectos en Ambientes Controlados.
PROCOMER: Promotora del Comercio Exterior en Costa Rica.
UAEG: Unidad Administrativo que vela por Equidad de Género.
UCA: Universidad Centroamericana.
3
UNFPA: Fondo de Población de las Naciones Unidas
UN-INSTRAW: Instituto Internacional de Investigadores y Capacitación de las
Naciones Unidas para la Promoción de la Mujer.
VIF: Violencia Intrafamiliar.
WEM: Instituto Costarricense para la acción, educación e investigación de la
Masculinidad, pareja y sexualidad.
4
PRESENTACIÓN
Este informe de investigación analiza la estrategia de gestión construida por la
Oficina Municipal de la Mujer del Cantón Central de Heredia en el periodo 2004-
2013.
Como tal, es un primer documento sobre este tema, no solo directamente en la
OFIM de Heredia, sino también sobre el tema general de la planificación en las
oficinas municipales destinadas al trabajo para la equidad y la igualdad de género
emprendido desde el Instituto Nacional de las Mujeres. Asimismo, aspira a ser un
instrumento para el estudio de cómo un buen proceso táctico-estratégica, en el
nivel local, puede inferir en el desarrollo exitoso de acciones que concreten los
principios de una política nacional.
Con este análisis, se pretende brindar un instrumento de apoyo al aprendizaje
de la OFIM de Heredia misma, así como contribuir al avance nacional en materia
de igualdad y equidad de género, con el reconocimiento de la construcción de
nichos institucionales operativos como un factor clave para vencer el
entrabamiento en las instituciones públicas.
Las motivaciones de esta investigación, surgen de la necesidad de comprender
cómo en una estructura institucional entrabada y con resistencia hacia el tema de
género, la OFIM de Heredia ha logrado construir un espacio de operatividad, lo
que en el criterio de expertos constituye una experiencia de avanzada.
5
El análisis aborda el desarrollo de la OFIM desde 1999 hasta el 2013, pero, en
particular profundiza en la fase de 2004-2013, espacio temporal en que se
manifiestan avances y logros por parte de la Oficina y que corresponde al periodo
en que se traza e implementa la estrategia de gestión.
En el proceso de análisis, se llevó a cabo una revisión de material documental
y procesamiento de información de fuentes primarias a través de actividades de
consulta (entrevistas en profundidad), para determinar criterios y opiniones de
actores involucrados en el proceso, como funcionarios municipales, funcionarios
del INAMU y grupos de la sociedad civil.
El capítulo I, “El problema y su importancia”, presenta el problema de
investigación, que se concreta en la interrogante: ¿Cuál es la relación entre la
estrategia de gestión desarrollada por la Oficina Municipal de la Mujer del Cantón
Central de Heredia, y su legitimación dentro de la institución municipal y la
comunidad de ese cantón? Además se describe la situación actual con su
problemática a partir de la cual se establecen los objetivos de la investigación.
El Capítulo II expone la “Fundamentación teórica”, con la información que da
sustento y orienta el desarrollo de la investigación. Se realiza la descripción de
algunas de las principales corrientes de la Planificación; se describe los obstáculos
que enfrentan las instituciones para adaptarse ante la influencia de factores como
la variabilidad del cambio y la complejidad; se exponen opiniones críticas de
autores, acerca de la importancia de la capacidad política, de involucramiento
6
social, y técnica en las instituciones del Estado, y se presentan en calidad de
referentes las experiencias de gestión del Hospital sin Paredes y del INCOFER,
como expresiones que marcan senderos en la gestión y la planificación públicas
del país.
En el Capítulo III, “Aspectos metodológicos”, se definen los métodos y
procedimientos por los que se conduce la investigación, y se describen las
técnicas utilizadas. Se analiza también el papel de los diversos actores sociales
involucrados.
El capítulo IV, “Resultados de la investigación”, analiza el vínculo de la
estrategia inferior emprendida por la OFIM con la estrategia superior elaborada
desde el Estado, con el propósito de comprender el aporte y contribución por parte
de este organismo local para la concreción de metas nacionales en materia de
género. El capítulo analiza y sistematiza la estrategia de gestión desarrollada por
la Oficina Municipal de la Mujer de Heredia, a través de una cronología organizada
en tres fases; da cuenta de las principales acciones tácticas que influyeron en que
la OFIM lograra crear un nicho institucional operativo en la Municipalidad de
Heredia.
Por último en las Conclusiones, que inducen a la reflexión sobre la necesidad y
la importancia de expresiones locales de gestión para neutralizar la ineficiencia del
aparato estatal en la operativización de sus estrategias.
7
CAPÍTULO I
EL PROBLEMA Y SU IMPORTANCIA
8
1.1 TEMA DE INVESTIGACIÓN
La estrategia de gestión de la Oficina Municipal de la Mujer, del Cantón Central
de Heredia, construida durante el periodo 2004-2013.
1.2 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La Oficina Municipal de la Mujer de Heredia inició sus labores en 1999 en un
contexto de incomprensión institucional y sin respaldo político; esta situación llevó
a la OFIM a trabajar en un escenario de limitaciones y dificultades operativas. Así,
la OFIM de Heredia, al igual que los demás órganos de género de nivel local,
realizó en sus inicios labores sin presupuesto propio, en un espacio no adecuado,
sin reconocimiento en la estructura municipal, y sin una visión y unas funciones
claras. Consecuentemente, desarrolló su quehacer con carácter asistencial y
reactivo.
No obstante, a partir del 2004, esta oficina encarriló sus esfuerzos hacia la
conformación de un nicho institucional, por medio de una estrategia de gestión, lo
que en ese momento implicaba, no solo trascender las limitaciones institucionales
mencionadas, sino también posicionarse como un órgano local de promoción,
protección y defensa de los derechos de las mujeres, con recursos
presupuestarios asignados de manera creciente.
9
Con esa perspectiva, la OFIM se dio a la tarea de realizar acciones tácticas
orientadas a involucrar diversas instancias municipales de decisión y a un sector
beneficiario de su labor, del Cantón Central de Heredia, en la identificación de
necesidades y en la tarea de perfilar acciones y procesos, lo cual ha aportado a su
experiencia y le ha permitido avanzar en su legitimación institucional.
Como resultado general, la OFIM de Heredia ha logrado pasar de la situación
inicial desfavorable, a la actual, que se caracteriza por contar con presupuesto
operativo propio, con respaldo político y con líneas estratégicas de trabajo
definidas, todo lo cual le permite dirigir su accionar hacia la satisfacción de las
necesidades estratégicas de las mujeres.
Ante estos avances de la Oficina Municipal de la Mujer de Heredia, surge la
siguiente interrogante:
¿Cuál es la relación entre la estrategia de gestión desarrollada por la
Oficina Municipal de la Mujer del Cantón Central de Heredia, y su
legitimación dentro de la institución municipal y la comunidad de ese
cantón?
10
1.3 OBJETO DE ESTUDIO
El objeto de estudio es entonces los procesos de legitimación de la Oficina
Municipal de la Mujer de Heredia, dentro de la Municipalidad, y la incidencia de
estos en la población meta, en el periodo 2004-2013.
1.4 JUSTIFICACIÓN Y DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA
En 1996 en el marco del Plan Nacional de Prevención y Atención de la
Violencia Intrafamiliar (PLANOVI), surgió la iniciativa de la creación de las Oficinas
Municipales de la Mujer (OFIM), con el objetivo de establecer un espacio en la
estructura municipal para la promoción, la protección, la prevención y la defensa
de los derechos humanos de las mujeres. Sin embargo, no fue hasta 1998 que
estas oficinas se formalizaron mediante la Ley Nº 7801, Ley de creación del
Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU), del cual se plantea entre sus
atribuciones la de“…promover la creación de oficinas ministeriales, sectoriales y
municipales de la mujer; además garantizar y coordinar su funcionamiento”
(Artículo 4, inc. e).
Desde ese momento las Oficinas Municipales de la Mujer se agregaron a la
estructura administrativa y presupuestaria de la Municipalidad, como instancias
locales de promoción de los derechos de las mujeres, de la equidad y la igualdad
11
de género en el desarrollo local, sin que mediara una ampliación de los recursos
para tales efectos.
A pesar de este respaldo legal, fundamental para su creación, desde 1996
hasta la fecha, las OFIM han llevado a cabo sus funciones en medio de
inestabilidad institucional, lo que podría relacionarse con que su apertura se haya
dado para responder a una disposición política, pero sin contar con el presupuesto
correspondiente, ni con la infraestructura necesaria, ni con claridad respecto de
sus funciones (Cardoza y Castillo, 2003). Esto ha hecho que las oficinas hayan
concentrado su quehacer en los problemas urgentes de manera reactiva, que
afectan los derechos de las mujeres, sin una visión clara de su propio papel.
Así, se pone en evidencia las limitaciones del Estado costarricense para
financiar las promesas políticas, propias de los años noventa y este siglo, hacia
los diferentes sectores sociales, entre los que se ubican las mujeres, así como las
dificultades de la sociedad para superar las brechas en la igualdad y la equidad de
género. (Programa Estado de la Nación, 2005).
Para el 2007, el INAMU elaboró la Política Nacional de Igualdad y Equidad de
Género, con el propósito de orientar el accionar del Estado para promover la
igualdad y la equidad de género en el país, por lo que la PIEG funciona como
estrategia nacional. Pero, a pesar de los avances en la normativa, no se visualizan
los resultados esperados hacia el reconocimiento de los derechos de las mujeres,
12
ya que el Estado se ha limitado a aprobar leyes garantistas, al no designar
presupuesto para su implementación.
La situación mencionada genera incapacidad por parte de las instituciones para
satisfacer las demandas de la población y convierte al Estado en el principal
infractor de sus propias leyes. (Programa Estado de la Nación, 2012).
En medio de este contexto institucional en donde parece que se trazan
solamente promesas políticas, las normativas planteadas alrededor de la
estrategia nacional para la promoción de los derechos de las mujeres, resultan
insuficientes.
Pero, aunque a nivel nacional no se puedan generalizar avances en materia de
género, en lo que respecta a nivel local, por medio del programa OFIM, se
detectan tres experiencias que han sido catalogadas por el Instituto Nacional de
las Mujeres como expresiones avanzadas, ya que han logrado traspasar las
barreras de entrabamiento institucional y de género, y han contribuido a
transformar la situación de género en sus respectivos municipios: estas oficinas
que plasman los compromisos en hechos son: la de Escazú, la de Belén y la de
Heredia. (Vargas, 2013)
En la presente investigación se analiza la experiencia de la OFIM de Heredia,
debido a sus particularidades, pues, si bien, en los años inmediatos a su creación,
mostró limitaciones, ha abierto un sendero tanto, dentro de la Municipalidad como
13
en la comunidad y, lo que la convierte en una expresión local digna de
conocimiento y emulación.
Además, este análisis detallado de los procesos internos y externos llevados a
cabo por la OFIM de Heredia: es decir, de su estrategia de gestión, se propone
facilitar su comprensión, de manera que sirva de guía para las Oficinas
Municipales de la Mujer en general.
Asimismo, por medio de la investigación se pretende señalar la importancia de
expresiones locales para la concreción de metas nacionales, en medio de una
estructura institucional entrabada.
1.5 ESTADO DE LA CUESTIÓN
Para una mayor comprensión de la temática que se desea abordar, se
presentan algunas investigaciones previas.
Específicamente sobre la Oficina Municipal de la Mujer de Heredia, Calvo y
Delgado (2002) desarrollaron una investigación sobre su gestión y su producción
de servicios, con el propósito de aportar a su mejoramiento; más concretamente,
con el objetivo de que se convirtiera en un órgano Municipal de promoción del
desarrollo de la población femenina del Cantón. Para ofrecer un mejor servicio, se
plantearon como necesarias tres premisas: la participación ciudadana de las
mujeres, la atención de sus necesidades y la promoción de sus derechos
14
mediante políticas públicas con perspectiva de género. Esta investigación aporta
resultados que se incorporan como antecedentes al presente trabajo y constituye
una línea base pues describe la situación para un año cercano al de inicio.
Entre los aportes que, con su investigación, le proporcionaron Calvo y Delgado
(2002) a la OFIM de Heredia, se encuentra la elaboración de un diagnóstico
institucional, que contempló a varios actores; entre ellos resaltan personas
funcionarias de la Municipalidad y la Red Interinstitucional de Prevención y
Atención de la Violencia hacia las Mujeres, la cual está conformada por una serie
de instancias como el Poder Judicial, las Universidades Estatales, el INAMU y
otras.
Como producto final de este proceso de investigación, se obtuvo la Propuesta
de fortalecimiento de la Oficina Municipal de la Mujer de Heredia, que se elaboró
con el propósito de organizar su quehacer mediante cuatro subsistemas: el
subsistema de metas y valores, el psicosocial, el estructural, y el tecnológico y
administrativo.
Por otra parte, Cardoza y Castillo (2003) analizaron la situación de las Oficinas
Municipales de la Mujer, contemplando los casos de Vásquez de Coronado y de
Montes de Oca.
Entre los aspectos relevantes de esta investigación, se encuentran algunos
señalamientos, como el hecho de que las Oficinas iniciaron sus funciones en 1996
15
en medio de una inestabilidad institucional, debido a que su apertura se dio en
cumplimiento de la ley, pero sin sustento económico para cumplir con el mandato
establecido y, además, sin claridad en las funciones. Aunado a esto, se
mencionan como factores indispensables para impulsar el trabajo de la OFIM, el
apoyo técnico, la disponibilidad de recursos y la voluntad política. Por lo anterior,
los autores concluyen que la desvinculación que existe entre los gobiernos locales
y el trabajo de las Oficinas de la Mujer, se debe a la falta de claridad sobre las
funciones de estas, que fueron insertadas en el municipio por mandato, lo cual no
facilita a las autoridades municipales ver la utilidad de estos órganos de género,
pues no surgieron de necesidades sentidas o demandadas.
Entre otros aportes, dirigidos hacia la institucionalidad de género en lo local, el
INAMU realiza acciones para mejorar y fortalecer las instancias de género en los
municipios, por lo que para el 2007 el Instituto elaboró la Estrategia de trabajo
2007 para las municipalidades, las oficinas municipales de la mujer y las
comisiones de la condición de la mujer, la cual describe los aspectos relacionados
con su perfil, sus objetivos, su funcionamiento y su apertura.
Estela Paguagua (2010) sistematiza la construcción de la Política Municipal de
Género y el respectivo plan estratégico en la Municipalidad de Heredia, con el
propósito de recuperar como modelo su proceso de elaboración, que se
caracterizó por la participación de una serie de actores. En esta sistematización la
autora presenta una serie de aportes a la OFIM y al Municipio de Heredia; entre
ellos destacan el Diagnóstico hacia adentro del Municipio como promotor de la
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equidad de género, que consistió en un análisis de la respuesta institucional hacia
la atención de las necesidades de género de la comunidad, así como la
recopilación del proceso de construcción de la política local de género.
Paguagua (2010) concluye que la elaboración de políticas para la igualdad y la
equidad, son mecanismos para integrar el enfoque de género en el quehacer
municipal, pero que su sostenibilidad dependerá de varios factores como que la
política se acompañe de un plan estratégico, que el proceso sea colectivo y que
haya una apropiación de este por parte de la ciudadanía, así como de las
personas que laboran en el municipio.
Para el 2011, el Instituto Nacional de la Mujer, específicamente el Área de
Ciudadanía y Liderazgo, elaboró un perfil sobre los Mecanismos Locales para la
Igualdad y Equidad de Género (MELIEG)1.De esta investigación, se destaca que
a la fecha se encuentran abiertas 67 Oficinas, de las cuales 12 trabajan sin
presupuesto propio y no se les asigna ninguna partida del presupuesto municipal,
9 llevan a cabo su programación anual con un presupuesto de un millón de
colones o menos, y 27 trabajan con un presupuesto que se ubica entre un millón y
cinco millones de colones; 6 oficinas manejan un presupuesto de cinco a diez
millones, 3 realizan su quehacer con un presupuesto de diez a quince millones, y 2
de ellas cuentan con un presupuesto mayor a los quince millones; 3 operan con un
presupuesto mayor a veinte millones y únicamente la Oficina de San Carlos tiene
1Los organismos de género en las municipalidades, se concibieron bajo el nombre de OFIM; sin embargo,
debido a los cambios de nombre que se han dado en las diferentes municipalidades, y a la diversidad de sus quehaceres, actualmente se denominan MELIEG.
17
un presupuesto de treinta millones de colones, no obstante esta se encarga de
todos los temas del Área de Desarrollo Social de la Municipalidad. La Oficina
Municipal de la Mujer de Heredia, es una de las tres oficinas que cuenta con un
presupuesto mayor a veinte millones de colones, para el 2011 la Oficina de este
Cantón opero un presupuesto de ₡ 25.943.255,00.
Otro factor importante que se debe resaltar es el perfil profesional de las
encargadas de las Oficinas, ya que su profesión determina el quehacer de las
OFIM; en este sentido, se detecta que el 68% de las encargadas son psicólogas,
el 17% son trabajadoras sociales y el porcentaje restante, sociólogas, abogadas,
administradoras y planificadoras. Además se agrega el detalle de las jornadas
laborales de las oficinas: las que trabajan tiempo completo corresponden a un
87%, las de una jornada de medio tiempo, a un 11% y las de un cuarto tiempo, al
3%.En lo que respecta a la Oficina del Cantón Central de Heredia, su jornada
laboral es de tiempo completo y la encargada de la OFIM es una profesional en
Psicología.
Desde la Escuela de Planificación y Promoción Social, de la Universidad
Nacional se identifica al menos un aporte relevante hacia la gestión local en
materia de género, por medio de la elaboración de una propuesta de un Plan de
Acción de Igualdad y Equidad de Género, para la Municipalidad del Cantón de
Barva de Heredia, realizada como tesis de licenciatura por Paula Morales (2012).
18
En esta investigación, la autora incorpora un auto-diagnóstico institucional de
género, que se llevó a cabo de manera participativa reuniendo a actores
institucionales, entre los que destaco, la presencia de varias jefaturas del
municipio, funcionarios asistentes y de la Alcaldía.
Morales (2012), tomó como insumo los resultados que arrojó el auto-
diagnóstico, a los que sumo criterios del grupo Agenda Mujer con respecto a la
gestión Municipal y procedió a elaborar la propuesta de Plan de Acción, en el que
plantea cuatro objetivos estratégicos.
El primer objetivo propone elaborar una guía metodológica para diseñar un
presupuesto institucional sensible al tema de género, esto a través de la
contratación de una consultoría. El segundo propone promover una cultura
organizacional sensibilizada en temas de derechos humanos mediante la
confección de una campaña dirigida al personal administrativo y Concejo
Municipal. El tercer objetivo promueve un espacio de discusión en temas de
igualdad y equidad de género a través del diseño de un foro por parte de la unidad
ejecutora del Plan y por contratación de servicios externos. El cuarto y último
objetivo busca elaborar una Agenda Económica de Mujeres a través de la
contratación de grupo consultor que facilite la construcción del instrumento.
A pesar del esfuerzo técnico administrativo y de consulta realizado, el Plan de
Acción no fue acogido por las autoridades Municipales.
19
Finalmente, Sileny Mena (2013), desarrolla una investigación sobre el proceso
de conformación de los programas de las Oficinas Municipales de la Mujer,
tomando como casos de análisis la Oficina de Moravia, la de Goicoechea y la de
Heredia.
Mediante esta investigación, Mena estudia los procesos de estas tres Oficinas
en relación con el cumplimiento de los derechos humanos de las mujeres y los
compromisos adquiridos por el Estado costarricense.
Como resultado, la autora plantea que la apertura de las Oficinas se da en un
contexto de confusión en el municipio sobre sus funciones y sus objetivos, y que, a
raíz de ello, sus encargadas enfrentan situaciones de violencia que se evidencian
en los procesos de elaboración de los programas y se manifiestan de manera
concreta en el salario, en la infraestructura inadecuada, en situaciones de
hostigamiento laboral, bajo presupuesto operativo y otros problemas. La autora
concluye que el Estado y los gobiernos locales están incumpliendo con los
compromisos internacionales ratificados, al violentar los derechos de las
encargadas de los órganos de género que velan por los derechos de las mujeres.
20
1.6 OBJETIVOS
Objetivo General
Analizar la estrategia de gestión de la Oficina Municipal de la Mujer del Cantón
Central de Heredia en el periodo 2004-2013, como una experiencia que abre
espacios en la gestión pública mediante el involucramiento de actores de la
comunidad, y que confirma la razón de ser de la OFIM en esa municipalidad.
Objetivos Específicos
1. Describir la experiencia de gestión e integración a nivel institucional de
la Oficina Municipal de la Mujer, Cantón Central de Heredia, en el
periodo 2004-2013.
2. Analizar las relaciones de esta Oficina Municipal de la Mujer con los
sectores de población externos que han participado en los procesos
puestos en marcha en este último decenio.
3. Determinar de qué forma la participación de los grupos comunitarios ha
fortalecido la legitimidad interna de la Oficina Municipal de la Mujer de
Heredia, del 2004 al 2013.
4. Definir cómo la estrategia de gestión ha servido como instrumento para
el fortalecimiento de la Oficina Municipal de la Mujer de Heredia.
21
1.7 MARCO LEGAL RELACIONADO
El país adquirió una serie de compromisos internacionales y nacionales que lo
comprometen a promover la perspectiva de género en los ámbitos nacional,
regional y local. A continuación se describe, en orden cronológico, la adopción de
dichas responsabilidades.
Los avances en materia de derechos políticos hacia las mujeres se iniciaron en
el país con la adopción de la actual Constitución Política, el 7 de noviembre de
1949, en la que se reconoce el derecho al voto a las mujeres costarricenses y, con
ello, su calidad de ciudadanas. El Estado costarricense apostó a la construcción
de una sociedad democrática basada en los principios de igualdad y equidad entre
mujeres y hombres. A partir de ese momento, avanzó en la concreción de esos
principios y particularmente en la tutela y garantía de los incipientes y tardíos
derechos políticos de las mujeres, mediante la creación de mecanismos
institucionales.
En 1974, se creó la Oficina de Programas para la Mujer y la Familia del
Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, como la instancia encargada de
coordinar las acciones relativas a la celebración de la Primera Conferencia
Mundial de la Mujer en México (1975). Esta oficina fue creciendo y fortaleciéndose
hasta que en 1986 se convirtió en el Centro Nacional para el Desarrollo de la
Mujer y la Familia, ente rector de políticas nacionales a favor de las mujeres, con
personería jurídica y patrimonio propio, pero adscrito al Ministerio de Cultura.
22
En el plano internacional, en el año 1979 se lleva a cabo la Convención para
la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer (CEDAW),
que fue ratificada por Costa Rica en 1984; su respectivo protocolo facultativo se
ratificó en el 2001.
En 1994, fue aprobado por la Organización de los Estados Americanos (OEA)
un instrumento internacional de gran importancia: la Convención Interamericana
para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer o, como
popularmente se llama, la Convención de Belem do Pará, que fue ratificada por
nuestro país en 1995.
Al mismo tiempo en 1994, en el país, por Acuerdo del Consejo Social de
Gobierno, fueron creadas en Costa Rica, las Oficinas Ministeriales y Sectoriales
de la Mujer2, como instancias responsables de velar por el cumplimiento de las
políticas gubernamentales para la equidad de género en las instituciones de la
Administración Pública.
Entre los años 1993 y 1994, se llevó a cabo la Segunda conferencia de
Derechos Humanos en Viena, en la cual se reconocieron por primera vez los
derechos de las mujeres como derechos humanos. En 1994 se celebró la
Conferencia Internacional Sobre la Población y Desarrollo de El Cairo, dio un gran
viraje en la línea de acción de promoción de los derechos de las mujeres, ya que
2 Instituto Nacional de las Mujeres. www.INAMU.go.cr
23
se acordó incentivar a los gobiernos para replantear la visión de las políticas
públicas tomando en cuenta la perspectiva de los derechos humanos, y para
adoptar medidas que incorporaran en ellas los principios de igualdad y equidad de
género, así como para trazar lineamientos para el empoderamiento de las
mujeres.
La Cuarta Conferencia de la Mujer se realizó en 1995 en Beijing; en ella se
retomaron los planteamientos de la Conferencia del Cairo y se reforzaron las
intenciones de alcanzar los objetivos de equidad de género. De dicha conferencia
se desprendieron una serie de objetivos estratégicos, como lo es el objetivo
estratégico d.1 que establece medidas que debieron adoptar los Estados y los
gobiernos locales de manera específica. El objetivo estratégico d.1es el siguiente:
“(…)
g) Promover la integración activa y visible de una perspectiva basada en el
género en todas las políticas y programas en materia de violencia contra la
mujer;
(…)
p) Asignar recursos suficientes en el presupuesto del Estado y movilizar
recursos locales para actividades relacionadas con la eliminación de la
violencia contra la mujer, incluso recursos para la aplicación de planes de
acción a todos los niveles apropiados.
24
En abril de 1998, la Asamblea Legislativa aprobó la transformación del Centro
Nacional para el Desarrollo de la Mujer y Familia en el Instituto Nacional de las
Mujeres (INAMU) mediante la Ley 7801. El INAMU fue creado con el objetivo
fundamental de proteger los derechos de la mujer en el accionar de la
administración pública del país y formular e impulsar una política nacional para la
igualdad y equidad de género.
Para el año 2007 el INAMU presentó la Política Nacional para la Igualdad y
Equidad de Género (PIEG), la cual se emitió para el periodo del 2007 al 2017.
Sus planes de acción fueron trazados, el primero, para desarrollarse del 2008 al
2012 y, el segundo del 2012 al 2017. Con dicha política y sus planes de acción, se
pretendió avanzar en la materia, trabajando sobre áreas de acción estratégica.
25
CAPÍTULO II
FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA Y CONCEPTUAL
26
Este capítulo describe principalmente las teorías y los conceptos relacionados
con el estudio. Centralmente se refieren a la planificación, sus enfoques y
conceptos de táctica y estrategia; la complejidad y variabilidad del cambio y la
capacidad de adaptación de las instituciones; los condicionamientos del contexto
referidos al desarrollo nacional y algunas experiencias específicas que marcan
espacios de autonomía para el desarrollo institucional, en las que destacan los
conceptos de estrategia superior y estrategia inferior.
En primer lugar, se presenta brevemente las consideraciones sobre la
planificación, por medio de la descripción de los aportes y las limitaciones de los
principales enfoques en la materia, como lo son: el enfoque tradicional o
normativa, el situacional y el estratégico- prospectivo. En este última destacan los
conceptos de táctica y de estrategia, sobre los cuales se hace énfasis en la
investigación.
En segundo lugar, se analiza la capacidad de adaptación de las instituciones
públicas frente a un contexto de complejidad e indeterminación, que se deriva de
una época de cambios.
En tercer lugar, se expone un debate sobre la importancia de la capacidad
técnica y la capacidad política en la elaboración y desarrollo de proyectos, a través
de un recorrido por la evolución en los enfoques de proyectos ante los cambios en
los modelos de crecimiento y la descripción de factores que estimulan y participan
de diversas maneras en la sobrenormatividad y el entrabamiento institucional.
27
Por último, se describe brevemente dos experiencias en la gestión pública que
han sabido maniobrar en condiciones de entrabamiento institucional, como el
Hospital sin Paredes y el INCOFER, las cuales abren senderos dentro de lo
existente y, al mismo tiempo, estimulan y evidencian la necesidad de cambios
institucionales.
Estas experiencias revelan la importancia de articular la estrategia superior y la
estrategia inferior, por medio del desarrollo de tácticas que, por involucrar los
intereses políticos y los de la población beneficiaria, permitan potenciar proyectos.
Por lo tanto para sustentar y orientar la importancia del desarrollo de
estrategias desde el nivel local hacia la concreción de estrategias nacionales, en
Estados corporativos, se debe de contar con un marco referencial, que aborde
documentación teórica que proporcione sentido a la investigación y a la estrategia
local bajo análisis.
2.1 PLANIFICACIÓN
Debido a que el presente estudio enfoca el desarrollo de la Oficina Municipal de
Mujer del Cantón Central de Heredia con una perspectiva que corresponde a la
ciencia de la Planificación, se hace necesario aclarar este concepto.
La planificación es “…un proceso sistémico, integral, racional y continuo de
previsión, organización y uso de los recursos disponibles de un país, una región,
28
una empresa o una familia, como miras a lograr objetivos y metas en un tiempo y
espacio prefijados”(Hernández, 2004: pág.24). Por lo tanto, la planificación es un
proceso constituido con base en las necesidades de los actores que conforman la
sociedad; asimismo, tanto la planificación como su conducción, son condicionadas
por las ideas de estos.
Por otra parte, la planificación es concebida en un tiempo determinado, puesto
que se busca alcanzar un futuro deseado que se construye mediante acciones en
el presente, para así acceder a una situación favorable. (Ander-Egg, 1993)
Por medio de la planificación se busca optimizar el uso de los recursos escasos
y limitados, en una época de transformaciones en el entorno; estos recursos
deben ser utilizados de manera rápida, flexible y continua ante las exigencias de
las nuevas condiciones.
Sin embargo, la planificación se enfrenta a un contexto de cambios cada vez
más acelerados con altos niveles de complejidad y de incertidumbre que pueden
llevar a la gestión pública a estancarse ante la incapacidad de innovar como
sucede en Costa Rica y América Latina.
Lira, en Revalorización de la planificación, hace la siguiente afirmación,
…en esta época de cambios tan acelerados, que más bien es un cambio de
época, aumentan la complejidad y la indeterminación produciéndose no
29
sólo un aumento de la incertidumbre sino que se entra de lleno en el plano
de la ambigüedad, tipificada por incertidumbre no estructurada... (Lira,
2006: pág.41).
Podemos agregar que no se trata solo de la velocidad de los cambios
tecnológicos y económicos, sino también del retraso en el ajuste de las estructuras
y procedimientos institucionales que entraban y limitan el desarrollo de los
procesos.
Con base en esta necesidad de actualización, desde que la planificación se
implantó de manera general en América Latina, a partir de las resoluciones en
Punta del Este en 1961, ha buscado responder a los cambios desde una visión
técnica y de método, para brindar herramientas a las instituciones y
organizaciones ante las situaciones estructurales de cada momento. Con el pasar
del tiempo, la planificación ha ido evolucionando para dar respuesta a los cambios,
por lo cual resulta pertinente describir algunos de sus principales escuelas la
tradicional-normativo; la situacional y la estratégica y prospectiva.
2.1.1 ENFOQUE TRADICIONAL-NORMATIVO
Al desarrollar la planificación con este enfoque, se centra la atención en la
formulación del plan y se le resta importancia a la ejecución; en relación con esta,
se consideran una necesidad y una forma única de satisfacerla. Se parte del
criterio de que en el mismo plan se encuentran las normas y directrices para
30
cumplirlo a cabalidad sin que puedan existir desviaciones, lo cual lo hace parecer
“fácil” de cumplir, debido a que no se prevé incertidumbre.
Al planificar desde esta perspectiva, se parte del hecho de que el “sujeto
planifica al objeto” ,siendo el sujeto el Estado y el objeto, la realidad económica
social (Lira, 2006).La planificación normativa considera que los individuos todos
comparten las mismas necesidades e intereses, por lo que, al aplicarla en un
contexto específico, se genera una insatisfacción, debido a que este enfoque se
descompone en dos componentes únicos: la formulación del plan y la ejecución
del plan, lo que lleva a construir un escenario único de acción(Lira, 2006).
Además, pueden deducirse, como limitaciones suyas, el que este método se
restringe a los actores gubernamentales y es reduccionista al colocar como
principal recurso escaso los medios económicos.
2.1.2 ENFOQUE SITUACIONAL
La planificación situacional fue planteada por Carlos Matus a inicios de los años
ochenta y, contrariamente a la primera, plantea tanto la “…multiplicidad de los
actores del proceso como del entorno turbulento donde se toman las decisiones”
(Lira, 2006: pág.21).
Así, la planificación situacional se desarrolla en el plano de las situaciones,
donde estas determinan el problema y se plantea un abanico de opciones para
31
resolverlo. Otra diferencia, es que, mientras el enfoque normativo se desarrolla en
un imaginario entorno estático, la planificación situacional se ubica en una
dinámica de interacciones. Por lo anterior, los métodos e intervenciones deben ir
ajustándose a las inquietudes y necesidades de los diferentes actores; de tal
manera, con este enfoque, el sujeto no planifica al objeto, sino que también los
actores relacionados tienen incidencia en la toma de decisiones; por lo tanto, se
prevén situaciones posibles, se manejan niveles de indeterminación y las
estrategias surgen y se adaptan durante el proceso.
Sin embargo, la planificación situacional presenta limitaciones instrumentales;
por lo que, en su aplicación, se recomienda adoptar un “…sistema de
planificación pública que convine varios métodos según sean la jerarquía y la
complejidad de los problemas a abordar” y utilizar estos métodos de acuerdo con:
“…a) el nivel jerárquico que practica la planificación, b) la naturaleza del trabajo
que se realiza, c) la complejidad particular de los problemas abordados, d) la
trama de relaciones de la gestión, y e) la capacidad de gobierno.”(Lira,
2006:pág.28).
2.1.3 ENFOQUE ESTRATÉGICO Y PROSPECTIVO
Con este enfoque, las acciones propuestas que se ponen en práctica, logran
alcanzar crecimiento, equidad y competitividad de la sociedad, pues dichas
acciones se derivan de una planificación donde se formulan “…escenarios
32
alternativos, visiones de largo plazo y procesos de cambio mucho más
participativos, integrales, sistémicos y eficaces” (Medina y Ortegón, 2006: pág.13).
La planificación prospectiva, la cual a su vez es estratégica, es un enfoque de
la planificación que se ha utilizado reciente y exclusivamente en empresas, con el
fin de darles impulso y hacer ver que la empresa no es solo el producto final, sino
que su competitividad y su crecimiento dependen de una proyección de los
procesos a largo plazo.
Aunque la planeación estratégica, se ha utilizado en el sector empresarial de
manera reciente, tiene sus raíces en el arte militar, la estrategia es necesaria para
alcanzar el objetivo de la guerra. “…Por lo tanto debe dar un propósito a toda la
acción militar, propósito que debe estar de acuerdo con el objetivo (…general) de
la guerra” (Clausewitz, 1972: pág. 144). En Occidente, ante un entorno mercantil
agresivo, la estrategia adquiere nuevos matices en las empresas y las
organizaciones. Chandler Jr. la define como “…la determinación de metas y
objetivos básicos de largo plazo de la empresa, la adición de los cursos de acción
y la asignación de recursos necesarios para lograr dichas metas.”
Sin embargo, otros autores proponen una definición más amplia; entre ellos
figura Mintzberg, quien identifica cinco definiciones de estrategia: estrategia como
plan, estrategia como pauta de acción, como patrón, como posición y como
perspectiva.
33
La definición de estrategia como perspectiva representa una visión más
amplia, ya que la describe como una forma de percibir el mundo, la cual es
compartida por los actores, a través de sus intenciones y sus acciones.
La estrategia se conforma de acciones tácticas, y la táctica se define como las
distintas operaciones que deben ser ejecutadas a corto plazo y de acuerdo con la
estrategia general, lo que en el contexto actual se comprende como planeación
táctica u operativa. Si se recurre a la terminología militar, la estrategia es el arte de
conducir la guerra y la táctica el arte de combatir (Montgomery, 1969). La
estrategia y la táctica se componen de los mismos tres elementos: objetivos,
recursos y fuerzas, y la variable que define cuál es una acción estratégica y cuál,
una acción táctica, es el tiempo.
Luego de una somera descripción de los enfoques de la planificación, es la
aplicación de una visión estratégica, la que se perfila como el método acertado en
el contexto actual de las instituciones, el de una época de cambios acelerados,
debido a que es una
…herramienta de gestión que permite apoyar la toma de decisiones de las
organizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer
en el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone
el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia, calidad en los bienes y
servicios que se proveen(Armijo ,2009:pág.5).
34
2.2. LA VARIABILIDAD DEL CAMBIO Y LA COMPLEJIDAD.
Es necesario conocer el escenario según el nivel de complejidad e
indeterminación con el que se trabaja, y el contexto, a partir de la constante de
cambio que se maneja en la sociedad. En el siguiente diagrama se aprecia el
estado y las situaciones, que se pueden presentar tomando en cuenta las
variables mencionadas.
Diagrama 1. Estado y situaciones de complejidad e indeterminación
Fuente: Lira, 2006, con datos de Medina, Javier. Estudios de futuro. Estrategias para la planificación prospectiva tecnológica y territorial.
Según este diagrama de Medina, una menor complejidad y una menor
indeterminación obtienen como producto el cuadrante de certeza: el cuadrante de
riesgo se compone de una menor indeterminación pero una mayor complejidad; el
ESTADO Y SITUACIONES DE COMPLEJIDAD E INDETERMINACIÓN
C
O
M
P
L
E
J
I
D
A
D
INDETERMINACIÓN
Nivel 2
RIESGO
Nivel 1
CERTEZA
Nivel 3
INCERTIDUMBRE
+
-
- +
Nivel 4
AMBIGUEDAD
35
tercer cuadrante, incertidumbre, es el resultado de una mayor indeterminación y
menor complejidad, y el cuarto cuadrante, que es el de ambigüedad, se obtiene de
un mayor complejidad y mayor incertidumbre.
Por medio de este análisis y según los niveles de complejidad e
indeterminación, el contexto actual se ubica entre el tercer cuadrante,
incertidumbre, y en el cuarto, ambigüedad, debido a la complejidad creciente de la
época que, como se dijo, se caracteriza por la celeridad de los cambios.
Este panorama reta a la institucionalidad pública a innovar en su forma de
planificar para intervenir en los nuevos espacios de trabajo que surgen y que
serán posibles de abordar en la medida en que se “…desarrollen nuevas
capacidades, se producen cambios mentales y se adopta un nuevo estilo
decisorio.” (Lira, 2006: pág.41). No obstante, aunque la innovación en la formas de
planificar en las instituciones públicas se visualice como una necesidad para
disminuir los niveles de complejidad e indeterminación propios de la época, las
instituciones se han acostumbrado a formas de gestión que en otra época les
fueron útiles y efectivas.
Cada organización e institución configura sus modelos de trabajo y de
planificación, así como sus comportamientos operativos colectivos e individuales;
estos modelos o sistemas se perpetúan y son funcionales en la medida en que no
se produzcan cambios, pero el problema surge cuando factores como la
tecnología, los actores y el medio ambiente van dando una tónica de complejidad
36
a la realidad, lo que conlleva nuevas necesidades de organización (Sobrado,
2013). Sobrado afirma que las instituciones enfrentan una incapacidad de
adaptación al cambio, lo cual ha llevado a la estructura institucional hacia el
desfase; esto ha generado una falta de respuesta de ellas a las necesidades
sociales derivadas de cada cambio económico.
2.3 CONDICIONAMIENTO DE LOS MODELOS DE CRECIMIENTO SOBRE LA
ELABORACIÓN DE PROYECTOS Y LA NORMATIVIDAD EN LAS INSTITUCIONES Y
SU RELACIÓN CON EL ESTILO DE DESARROLLO.
En América Latina y por lo tanto en Costa Rica, el hecho de que las
instituciones públicas se encuentren paralizadas y desfasadas, por no ajustarse a
la celeridad de los cambios actuales, no quiere decir que en materia de
planificación y métodos no se busquen respuestas a los retos de la época, ya que
en lo que se refiere a la elaboración y gestión de proyectos, se han propuesto
cambios en los enfoques en torno a las variaciones de un modelo de crecimiento a
otro.
Con respecto a lo anterior, el Instituto Centroamericano de Administración
Pública (ICAP) rescata un recorrido de los Procesos de Desarrollo y la Teoría de la
Gestión de proyectos, donde se especifica cómo surge cada herramienta, técnica
y metodológica según el contexto y etapa de desarrollo social. A continuación, en
el Diagrama 2, se representa la relación entre los modelos de crecimiento, los
37
enfoques de los proyectos de inversión y la elaboración de herramientas y
métodos de planificación.
Diagrama 2
Modelos de Crecimiento y los enfoques de proyectos
Fuente: Imagen extraída del artículo de los Procesos de desarrollo y la Teoría de la gestión de proyectos, elaborado por Ramón Rosales Posas.
Como se expresa en el diagrama, los modelos de crecimiento y desarrollo han
determinado los enfoques asumidos. De la misma manera, han influenciado la
elaboración de herramientas para aplicar en los procesos de planificación y
gestión de proyectos en circunstancias de cambio y mayor incertidumbre.
Asimismo, estos modelos han sido determinantes en la creación de institutos
encargados de reducir la incertidumbre y la complejidad generados por los
cambios económicos, sociales, culturales y tecnológicos.
38
Las herramientas y métodos de planificación para la gestión pública se
producen para proyectos de inversión y de pre-inversión y, con el paso de las
épocas y los modelos de crecimiento, se desarrollan metodologías de evaluación
ex post, dirigidos a los proyectos en marcha, como una manera de garantizar
procesos de gestión de calidad que reduzcan los niveles de complejidad e
incertidumbre percibidas desde las instituciones públicas.
De esta manera, se observa que en Costa Rica y América Latina, existe
capacidad técnica básica de planificación, que se refleja en la elaboración de
planes y proyectos por las instituciones. Así, el problema de “entrabamiento”
institucional, no se deriva de inexistencia de capacidad técnica para responder a la
celeridad de los cambios actuales, sino que proviene “…de una visión difusa e
interferida por intereses particulares sobre el desarrollo nacional y de la voluntad
política de los jerarcas responsables de integrar estos proyectos en la gestión
pública” (Sobrado, 2012: pág.2), lo que sugiere articular la capacidad técnica y la
capacidad política para llevar a la ejecución los planes y los proyectos.
Esta lógica de operación institucional, debe ser analizada con una visión
sistémica; es decir, el entrabamiento de las instituciones y su incapacidad de
respuesta a las necesidades de la ciudadanía, podrían corresponder a una
dinámica mayor, en la cual intervienen una serie de factores como el estilo de
desarrollo, las prácticas clientelares desde el Estado, las influencias
corporativistas y la carencia de un sistema de evaluación y control sobre
39
resultados. La relación de estos factores se puede observar en el siguiente
diagrama.
Diagrama 3
Factores que estimulan la sobrenormatividad y el entrabamiento
institucional
Fuente: Elaboración propia.
Sobrenormatividad y entrabamiento
institucional .
Estilo de desarrollo.
Influencia corporativista .
Práctica clientelar.
Inexistencia de sistemas de
control y seguimiento .
40
Los factores expuestos en el diagrama anterior, deben entenderse como
elementos que influyen y participan de diversas formas en el entrabamiento de la
institucionalidad pública, pero no deben de ser vistos como determinantes
absolutos de la situación institucional actual. Lo que se busca con este diagrama,
es poner en evidencia sus relaciones.
Antes de señalar cuál es la influencia que ejerce el estilo de desarrollo sobre el
entrabamiento institucional público, es preciso conceptualizar el término. Se
entiende por estilo de desarrollo:
…un proceso dialéctico entre relaciones de poder y conflictos entre grupos
y clases sociales, que derivan de las formas dominantes de acumulación
de capital, de la estructura y tendencias de la distribución del ingreso, de la
coyuntura histórica y la dependencia externa, así como de los valores e
ideologías. (Gligo, 2006: pág.8 citando a Graciarena ,1976).
Es decir, estilo de desarrollo es la opción política, social y económica adoptada
por el país en el contexto del modelo económico predominante de la época.
Costa Rica, debido al estilo que adoptó, tiene entre sus problemas un Estado
con déficit fiscal y dificultades de gestión, por una estructura de gastos inflexible,
conformados por salarios, pensiones e intereses de la deuda, que corresponden a
un 50% de los gastos del Gobierno Central, mientras no existe una captación de
41
ingresos de una magnitud suficiente para equilibrar las finanzas públicas. Los
sectores que sufren las consecuencias de los desequilibrios de las finanzas
públicas son la inversión pública y la prestación de servicios (Programa Estado de
la Nación, 2012).
En materia económica, el país ha apuntado hacia el comercio exterior y la
inversión extranjera directa, lo cual genera avances en materia comercial. No
obstante, el capital que se genera por medio de estas actividades no contribuye al
desarrollo nacional sino que se dirige al exterior, ya que “…varios de los sectores
productivos y sociales más dinámicos tienen a su alcance amplios mecanismos de
evasión o elusión, o bien gozan de exenciones, las cuales equivalen a un 5,8% del
PIB.” (Programa Estado de la Nación, 2012: pág.39).
De esta manera, los intereses comerciales, afectan el desarrollo interno del
país, ya que se anteponen a los beneficios de la ciudadanía y se le resta
importancia a la inversión social.
Lo anteriormente señalado tiene relación con las influencias corporativas, que
derivan en que la toma de decisiones políticas del país sea bicéfala, es decir, con
una articulación entre actores políticos y privados (grupos corporativos), donde los
segundos elaboran los “…mecanismos necesarios para hacer prevalecer sus
intereses sectoriales como interés general.” (Blanco, 2010: pág.169).
42
Estas relaciones de poder en el país y América Latina no son recientes; la
primacía de estos intereses proviene del Estado colonial, en el cual, cuando el
ejercicio del poder no se ejercía por medio del ejército, operaba bajo el sistema
feudal patrón-cliente, en donde el primero ofrecía al segundo estabilidad
económica y seguridad a cambio de la subordinación política (Sobrado y Rojas
,2006). Las prácticas de dominación política han evolucionado a la forma
clientelar actual y separan a América Latina de desarrollarse como un conjunto de
repúblicas ciudadanas, en las que se reconozca el derecho de las personas como
ciudadanos y se practique la autoridad y no el autoritarismo. Así, Costa Rica ha
desarrollado un Estado que “tiene como función mantener los privilegios del
estamento rentista a costa de la “mayoría silenciosa” (Sobrado y Rojas, 2006).
El corporativismo, que se manifiesta como el “…surgimiento de un conjunto de
organizaciones de intereses privados” (Blanco, 2010: pág.166), en el contexto
actual se compone de agentes públicos y privados, entre los que figuran: el
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, el Ministerio de Comercio Exterior
(COMEX), la Promotora del Comercio Exterior en Costa Rica (PROCOMER) y la
Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE). (Programa Estado
de la Nación, 2013).
Por otra parte, una causa importante de la paralización operativa del aparato
institucional, es la aprobación por parte del Estado de leyes que son simplemente
garantistas, ya que carecen de contenido presupuestario para su debida
ejecución. Ejemplo muy claro de esto es la legislación del periodo 2011 -2012, con
43
respecto a leyes que reconocen derechos y amplían las obligaciones del Estado.
De un total de 50 leyes aprobadas, solo se asignó presupuesto a doce. (Programa
Estado de la Nación, 2012).
Dicha práctica se viene repitiendo desde las últimas dos décadas, en que se
genera
…una fuerte ampliación de la base de derechos y obligaciones reconocidas
y tuteladas por el Estado y el desarrollo de múltiples mecanismos de control
sobre la acción pública, sin el correlativo fortalecimiento de las finanzas
públicas ni una modernización de las instituciones a cargo de la política
sectorial. Esto ha generado una creciente incapacidad del Estado para
satisfacer mandatos constitucionales y legalmente establecidos. (Straface y
Vargas, 2008:pág.121).
Esta táctica que aplica el Estado, por una parte crea, en los ciudadanos, una
alta expectativa de cumplimiento de sus derechos y, por otra, desestimula la
organización social, mientras promueve la carencia de un sistema de evaluación,
control y seguimiento, que fiscalice el cumplimiento efectivo de las leyes y políticas
supuestamente garantizadoras de derechos. Cabe recalcar que, si bien no puede
señalarse una carencia total de mecanismos de control y evaluación, porque si los
hay, en lo que respecta a “…la evaluación de políticas públicas y servicios
estatales es prácticamente inexistente.” (Straface y Vargas, 2008: pág.123).
44
Cordovez y Jurado (2008) también insisten en que la rendición de cuentas se
ha fortalecido en materia constitucional, legal, administrativa e institucional, por
medio del “control horizontal”, que ejercen propiamente la Contraloría General de
la República, la Defensoría de los Habitantes y la Procuraduría General de la
República; pero que, en oposición, se promueve una gestión administrativa
ineficiente, por falta de sistemas de evaluación sobre resultados.
2.4 EXPERIENCIAS QUE MARCAN HITOS EN LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN
PÚBLICA
A pesar del entrabamiento institucional que experimenta el país desde hace
décadas, se registran experiencias en la gestión pública que abren senderos y al
mismo tiempo evidencian la necesidad de cambios institucionales.
Estas experiencias han logrado abrir espacios a pesar de las limitaciones y los
obstáculos en la institucionalidad pública, mediante la construcción de estrategias
basadas en el involucramiento y la construcción de capital social (que el sistema
clientelista se ha encargado de excluir por medio de políticas asistencialistas).
En este contexto, para el caso específico de Costa Rica, las políticas públicas
que se impulsan desde el Poder Ejecutivo, desde una visión de estrategia primaria
o superior, resultan ineficientes, por lo que el surgimiento de una estrategia
secundaria o inferior desde el nivel regional y local, resulta trascendental para la
concreción de metas nacionales.
45
El término estrategia, como se mencionó anteriormente, proviene del arte
militar. Para efectos de explicación de los casos que aquí se presentan, se
establece el siguiente paralelismo entre los términos generados y aplicados por el
arte militar y el desarrollo de estas experiencias en nuestro país:
La estrategia superior, en términos militares británicos se conoce como “la
coordinación y dirección de todos los recursos de una nación, o grupo de
naciones, para la consecución del objetivo político de la guerra; la meta definida
por la política fundamental.”(Montgomery, 1969: pág.14).En relación con el caso
en análisis, la estrategia superior es equivalente a las políticas públicas que se
trazan desde el Poder Ejecutivo; es decir las Políticas Nacionales.
Por otra parte y continuando con la terminología británica, la estrategia inferior
“…es el arte de distribuir y aplicar los medios militares, tales como pertrechos y
fuerzas armadas, al cumplimiento de los de la política.”(Montgomery ,1969: pág.
14).
La estrategia inferior, para este análisis, puede equipararse con acciones y
políticas regionales y locales.
Las experiencias que se presentan a continuación y que se categorizan como
avanzadas en la gestión pública del país, se han impulsado con estrategias
secundarias, por medio de una serie de acciones tácticas.
46
Estas experiencias son el programa del Hospital sin Paredes y el Instituto
Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER), que se orientan por estrategias que,
combinando intereses, neutralizan opositores e incorporan progresivamente
aliados al proyecto. A partir de su estudio, como mejores prácticas que abren
espacios en la planificación y la gestión pública, se pretende perfilar elementos de
estrategia de gestión para las condiciones actuales.
2.4.1 EL HOSPITAL SIN PAREDES
El programa del Hospital sin Paredes desarrolló una estrategia de gestión en la
coyuntura nacional de los años 50, en la cual el sistema nacional de salud operaba
con un enfoque curativo, un alto nivel de centralización del poder y una gran
concentración de recursos.
El quiebre de esta coyuntura se da cuando el doctor Juan Guillermo Ortiz Guier
detectó que las altas tasas de mortalidad materno-infantil se debían
específicamente al enfoque curativo con que se trabajaba, por lo que decidió
separarse de la estructura de salud tradicional e implementar un enfoque
preventivo basado en la organización y participación de las comunidades.
En la búsqueda de una mayor calidad de vida de los habitantes de San Ramón,
se instauró en la comunidad un sistema de organización y capacitación del cual
los propios ciudadanos fueron los gestores de su desarrollo, con lo que se creó un
47
sistema de salud integral, basado en la promoción de la salud y el desarrollo
social.
Lo anterior fue posible gracias al involucramiento de las personas que, al
apropiarse del proyecto, no solo identificaron y ubicaron los problemas, sino que
también querían resolverlos, y recibieron la formación y la capacitación
necesarias para asumir responsabilidades. (Mora, 2010).
La experiencia del Hospital sin Paredes logró salir victoriosa después de
neutralizar a los opositores de esta iniciativa, gracias a la contundencia de los
logros alcanzados y la formación de una masa de personas pensantes y
autogestoras organizadas. Se obtuvieron cambios en el sistema de administración
y la toma de decisiones mediante la descentralización y desconcentración de
recursos internos operativos. En este proceso la organización instruida, y un
sistema democrático, resultaron fundamentales, para abrir espacios de lucha y
transformación en el sector social y en el de salud. (Mora, 2010).
Con el desarrollo de esta experiencia se lograron avances en organización
comunal, al generar un grado de empoderamiento en las personas que las
condujo a organizarse en movimientos campesinos que, mediante la articulación
de alianzas e intereses, lograron impulsar reformas y transformaciones que
respondieron tanto a necesidades locales como nacionales.
48
2.4.2 EL INCOFER
El caso del INCOFER, presenta una forma de gestión operativa que diferencia
esta institución del resto del sector transporte que está paralizado por normativas
e intereses intersectoriales.
En el 2005, tras una década de cierre técnico, Miguel Carabaguíaz tomó el
timón de esta institución carente de recursos financieros, tecnológicos, humanos y
organizativos y decidió reactivarla con la implementación del tren interurbano
dirigido al servicio de transporte de pasajeros y no al servicio de transporte de
carga. (Revista Dominical, 2013)
El Instituto Costarricense de Ferrocarriles, se pudo haber quedado en una
esfera de confort, pero de manera contraria, emprendió una gestión para brindar
servicios a partir tanto de los recursos físicos como de los humanos y buscó
recursos externos, con lo que logró el respaldo político de la población, y el apoyo
no solamente económico, sino también político institucional. El INCOFER logró
reactivarse al apostar a un servicio dirigido al transporte de pasajeros que ha
logrado mejorar la movilización de las personas en la Gran Área Metropolitana,
debido a la capacidad gerencial y al compromiso de los colaboradores de
emprender la tarea.
49
CAPÍTULO III:
ASPECTOS METODOLÓGICOS
50
3.1 ANÁLISIS DE LOS ACTORES
Para identificar a los actores sociales que forman parte del proceso de
construcción de la estrategia de gestión de la OFIM de Heredia, se hace necesario
precisar el concepto de actores desde una visión sistémica. Aunque se suele caer
en el error de conceptualizar como actores sociales únicamente a los beneficiarios
del proceso, desde una visión integral se debe de entender como actores sociales
a todos los sujetos involucrados en los problemas.
Los actores sociales se comprenden como motores de cambio, como
productores de eventos sociales, y protagonistas del cambio situacional (Matus,
1987).
De esta manera, la identificación de actores sociales se lleva a cabo
“considerando que los actores involucrados son todos aquellos que tienen
responsabilidades y resultan beneficiados o perjudicados por la configuración
actual de la situación, o porque tendrán responsabilidades, beneficios o perjuicios
en las posibles configuraciones futuras” (Kullock, 1993: pág.76).
Alrededor del tema de investigación, se agrupan actores sociales que orientan
esfuerzos hacia la promoción de los derechos humanos de las mujeres, en el
Cantón de Heredia, en el proceso de construcción de una sociedad más
igualitaria y equitativa. Se trata de una participación multiactoral.
51
En el proceso de construcción de la estrategia de gestión de la OFIM,
participan cinco actores generales que se detallan de manera directa o indirecta,
en las diferentes fases del proceso. La determinación de las características de
cada actor, así como, la función en relación con el tema, los intereses, las
expectativas y el impacto potencial, se presenta en la siguiente tabla.
52
Tabla 1
Análisis de actores involucrados en la construcción de la estrategia de gestión de la OFIM de Heredia.
Actores Sociales
Características Relación con el tema Intereses y Expectativas Impacto Potencial
Instituto Nacional de las Mujeres
Instituto que tiene por ley la responsabilidad de impulsar,
coordinar y vigilar el cumplimiento de la Política Nacional para la
igualdad y la Equidad de Género (PIEG).
Negocia la apertura de la OFIM en el Municipio. Brinda respaldo,
capacitación, asesoría y monitoreo de las Oficinas.
Contar con la sistematización de una experiencia avanzada.
Contar con una herramienta en gestión
de procesos para fortalecer a las OFIM
en los municipios.
Municipalidad de Heredia
(actores políticos
y administrativos)
Gobierno local que cuenta con autonomía.
Espacio en que opera la OFIM y que mediante la integración de actores
institucionales en los proyectos legitima el quehacer de la OFIM.
Incidir en la institucionalidad y la
política, para estimular la integración y participación
de actores internos en proyectos.
Construir una visión compartida.
Oficina Municipal de
la Mujer
Órgano Municipal encargado de promover y alentar la participación activa de las mujeres. Atender la violencia hacia las mujeres en el
ámbito familiar.
Construye una estrategia de gestión que abre senderos en la gestión y la
planificación pública.
Sistematizar la experiencia que facilita el aprendizaje
de la OFIM.
Fortalecer la estrategia de gestión de la OFIM.
Población meta
Población del Cantón Central de Heredia que se beneficia con
proyectos e iniciativas de la OFIM.
Actores comunales que participan en proyectos promovidos por la OFIM y
que mediante su participación inciden en la legitimidad interna de la Oficina.
Posicionar la participación social como factor,
trascendental para la viabilidad social de los
proyectos.
Actores sociales empoderados, que
participan en la toma de decisiones.
ONGs e instituciones asociadas al
tema
Organizaciones e instituciones que trabajan en el área social y de
género.
Alianzas externas que colaboran en los proyectos y procesos que
emprende la OFIM y generan un respaldo interno y externo a la
Oficina.
Destacar la importancia de la acumulación de alianzas
para el avance de proyectos en la
institucionalidad pública.
Disminuir feudos institucionales.
53
Los actores involucrados en la construcción de la estrategia de gestión de la
OFIM de Heredia pertenecen a diferentes niveles del aparato público, por lo que,
para efectos de esta investigación su participación y relación se analiza por medio
del concepto de estrategia superior y estrategia inferior.
De esta manera el Instituto Nacional de la Mujeres (INAMU) se ubica en la
estrategia superior, al ser el ente estatal encargado de promover y proteger los
derechos de las mujeres a nivel nacional y ser el responsable de coordinar y dar
seguimiento a la Política Nacional para la Igualdad y Equidad de Género.
Por su parte, la Municipalidad, la Oficina Municipal de la Mujer, la población del
Cantón, así como las organizaciones e instituciones que convergen en el Cantón
Central de Heredia pertenecen a la estrategia inferior, por formar parte del proceso
estrategia-táctico desarrollado por la OFIM de este Cantón.
Al analizar en detalle el papel de los actores puede identificarse la importancia
de cada uno en la estrategia inferior construida por la OFIM en el periodo 2004-
2013. Los actores que se involucran en el proceso son diversos y surgen en
diferentes fases por las que pasa la Oficina Municipal de la Mujer. Estos actores
se dividen en actores internos y externos y se presentan en la siguiente tabla, en
la que se distingue los actores políticos y administrativos, las institucionales
nacionales e internacionales y grupos comunales.
54
Tabla2
Actores internos y actores externos del proceso de construcción de la
estrategia de gestión de OFIM del Cantón Central de Heredia
Internos Externos
Políticos Administrativos Instituciones del país Instituciones internacionales
Grupos Comunales
Alcaldía. Vicealcaldía. Concejo Municipal. Comisión Municipal de la Condición de la Mujer.
Departamento de Control Interno. Departamento de Planificación. Programa de Intermediación Laboral.
MEIC MTSS Red local de prevención y atención de violencia: PANI, CCSS, Hospital San Vicente de Paul, CREE, Ministerio Justicia y Paz, Ministerio de Cultura, INA, Oficina de atención a la víctima, Departamento de Psicología y Departamento de Trabajo Social del Poder Judicial, Ministerio de Salud, IMAS, Fuerza Pública, Ministerio de Educación Pública. Voluntarios Universitarios. INAMU. Maestría de Violencia Intrafamiliar y de Género. ,Pastoral social parroquia la Aurora, Instituto WEM y entes privados como: Clínica CEDCAS y Centro de Atención Psicológica .Como grupo comunal independiente: las Mujeres forjadoras de esperanza.
ONU-HABITAT(PNUD)
Guías y Scouts. Concejos Comunales. Red de Mujeres Heredianas.
Fuente: Elaboración propia.
55
3.2 ENFOQUE DE LA INVESTIGACIÓN
3.2.1 ENFOQUE CUALITATIVO
En la presente investigación, se realiza un enfoque interpretativo y naturalista
hacia el objeto de estudio; es decir, un, estudio de la realidad en su contexto
natural y cotidiano, tal como se dan los hechos (Sampieri, 2010). Se intenta;
analizar el desarrollo de los procesos de gestión que han permitido la legitimación
interna de la Oficina Municipal de la Mujer de Heredia, así como los procesos y
acciones sobre la comunidad que han fortalecido su quehacer como institución
pública.
Algunas de las características del enfoque interpretativo y naturalista, son:
Tiende a ser holístico, ya que se esfuerza por comprender la totalidad del
fenómeno de interés para facilitar una mejor comprensión de la realidad.
Se concentra en comprender el fenómeno o el entorno social. Tiene como
meta, describir, comprender e interpretar los fenómenos mediante las
percepciones y significados generados por las experiencias de los actores
relacionados.
Requiere de un análisis continuo de la información.
La muestra se suele componer de casos individuales, que son
representativos en el tema en estudio, y no desde el punto de vista
estadístico.
56
El enfoque es inductivo, ya que va de lo particular a lo general. Explora y
describe, para luego generar hipótesis y perspectivas teóricas.
Bajo el enfoque cualitativo se pretende abordar la estrategia de gestión que se
desarrolla desde la OFIM de Heredia como una experiencia que abre brecha en la
institucionalidad pública y su modo de gestionar procesos.
3.3 TIPO DE INVESTIGACIÓN
La investigación, se llevará a cabo mediante el método de investigación de
estudio de caso (Sampieri,2010); específicamente, estudio de caso de la
estrategia de gestión que se construye en la Oficina Municipal de la Mujer del
Cantón Central de Heredia, con la finalidad de “…conocer cómo funcionan todas
las partes del caso para crear hipótesis, atreviéndose a alcanzar niveles
explicativos de supuestas relaciones causales encontradas entre ellas, en un
contexto natural concreto y dentro de un proceso dado” (Barrio et all, 2010: pág.2).
Por lo anterior, se pretende desarrollar una descripción y una explicación de los
procesos de gestión de la Oficina Municipal de la Mujer de Heredia durante el
periodo 2004-2013.
Siguiendo a Barrantes Echeverría R. (2006), la investigación se clasificará
como exploratoria y descriptiva.
57
3.3.1 EXPLORATORIA
Se tipifica como exploratoria porque pretende abordar un tema poco estudiado
o que no se ha investigado aún. Específicamente, esta investigación pretende
identificar los procesos que han determinado la legitimación y el fortalecimiento del
quehacer de la Oficina de la Mujer en la Municipalidad de Heredia.
3.3.2 DESCRIPTIVA
Se describe la estrategia de gestión de la Oficina Municipal de la Mujer de
Heredia, la cual se presenta como avanzada en relación con sus similares del
programa OFIM y, además, en el área de la planificación, se cataloga como una
buena práctica que abre brecha y se diferencia de los procesos de planificación y
gestión pública viciados.
Este tipo de investigación busca especificar las propiedades importantes de
personas, grupos, o cualquier otro fenómeno que sea sometido a análisis,
midiendo de manera independiente las variables que ver con el objeto de estudio ;
aunque muchas veces se integran esas mediciones, su objetivo final no es indicar
cómo se relacionan.
58
3.4 LIMITACIONES Y ALCANCES DE LA INVESTIGACIÓN
3.4.1 LIMITACIONES
La investigación que se realizó, si bien analiza el proceso de construcción de la
OFIM de Heredia y las gestiones, que la llevaron de una situación inicial
desfavorable a la actual, no constituye una evaluación de la experiencia, sino un
análisis de la estrategia implementada; de manera que se destaca qué ha hecho
la OFIM de Heredia en el último decenio y se profundiza en cómo lo ha hecho.
3.4.2 ALCANCES
El análisis del proceso de construcción de la estrategia de gestión de la Oficina
Municipal de la Mujer del Cantón Central de Heredia, es el primero que aborda un
proceso de este tipo en un organismo local de trabajo en el tema de género, pues,
si bien, en el INAMU se han efectuado investigaciones sobre la situación de las
instituciones municipales de género, ninguna ha enfocado el tema de la estrategia
de gestión y sus procesos constructivos.
Por analizar un caso de avanzada, que puede servir de modelo para el
desarrollo del trabajo de las otras OFIM, este estudio tiene la posibilidad de
contribuir al desarrollo del trabajo de defensa, educación y promoción de los
derechos de las mujeres.
59
Además, el estudio de una práctica de gestión como esta, abre la perspectiva
de iniciar procesos de innovación en la gestión pública a través del trazo de una
estrategia que incluya, como uno de los factores fundamentales, el
involucramiento de grupos de base de la comunidad, rompiendo, de esta manera,
con el encierro de las instituciones dentro de sí mismas y abriendo paso a su
democratización.
Por otra parte, en el campo de la planificación, se pone en evidencia que, si a
través de la estrategia superior del Estado, no es posible alcanzar metas
nacionales, sí puede serlo si esto se intenta a través del correcto diseño de
estrategias locales que concreten las políticas de la nación.
3.5 FUENTES DE INFORMACIÓN
3.5.1 FUENTES PRIMARIAS DE INFORMACIÓN
Se categorizan como fuentes primarias, aquellas que no están elaboradas ni
han sido publicadas, sino que deben abordarse a través de encuestas (entrevista
o cuestionario); es decir, informantes directos aptos para brindar información
fundamental en la investigación realizada. En el caso de este estudio, se trata de
los siguientes informantes clave:
60
Estela Paguagua Espinoza, Encargada de la Oficina Municipal de la Mujer
de Heredia.
Marianela Vargas, Funcionaria del Instituto Nacional de la Mujer.
Personal de la Municipalidad, que han formado parte de los procesos
internos de la OFIM.
Unidades administrativas municipales: Departamento de Control Interno,
Bolsa de Empleo y Departamento de Planificación.
Una selección de beneficiarios del quehacer de la OFIM en la Municipalidad
de Heredia.
3.5.2 FUENTES SECUNDARIAS DE INFORMACIÓN
Para obtener la información de las fuentes secundarias se efectuó la revisión
de fuentes tanto físicas como electrónicas: libros, tesis de grado, artículos de
revistas, periódicos, documentales, fotografías, presupuestos e informes
municipales sobre el tema, informes del Programa Estado de la Nación y otras
investigaciones sobre la materia, tal y como se consigna en la bibliografía. Algunas
de estas fuentes se puntean a continuación:
De los compromisos a los hechos: el Proceso de conformación de los
programas de las Oficinas Municipales de la Mujer. El caso de Moravia,
Goicoechea y Heredia. Tesis de grado. Mena, S. (2013).
61
Gestión y Producción de Servicios Sociales desde la Oficina Municipal del
Cantón Central de Heredia: Una propuesta para su fortalecimiento. Tesis de
grado. Cardoza, M y Castillo, N. (2003)
Política de Igualdad y Equidad de Género Heredia: Oficina de la Mujer
2010.
Informe de labores 2007. Oficina Municipal de la Mujer del Cantón Central
de Heredia.
Informe de labores 2011. Oficina Municipal de la Mujer del Cantón Central
de Heredia.
Oficinas Municipales de la Mujer. Una respuesta municipal a las
necesidades de las mujeres.
Política Nacional para la Igualdad y Equidad de Género (PIEG) 2007-2017.
Seguimiento y avances de la PIEG (2007-2011).
Perfil de los Mecanismos locales para la Igualdad y Equidad de Género
(MELIEG).
Programa Estado de la Nación en Desarrollo Sostenible 2013.
62
3.6 TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN
Las técnicas de investigación constituyen un conjunto de reglas y
procedimientos que le permiten al investigador(a) establecer la relación con el
objeto o sujeto de la investigación. Los instrumentos son las guías, formularios,
lista cotejo y otros que facilitan el registro de la información. La investigación
implica el uso de diversos medios e instrumentos para captar y analizar la
información; de esta manera las técnicas de investigación operan como
“…herramientas, instrumentos o formas de proceder que le permiten a cualquier
sujeto indagador obtener información sobre el objeto de estudio que esté
interesado en conocer en un momento determinado” (Martínez, 2004: pág.16).
Para el presente estudio se usaron técnicas del enfoque cualitativo que se
presentan a continuación.
3.6.1 OBSERVACIÓN
La observación es un proceso en que, al principio, “…busca explorar para
precisar los aspectos a tener en cuenta en la observación estructurada y
sistemática, reunir los datos y describirlos.”(Ramírez, 2011: pág.104). Por medio
de la observación el objeto de estudio se somete a prueba, al confrontar la
información de las fuentes primarias con los datos observados. De los diversos
63
tipos de observación que existen, para este estudio se utilizaron la observación
documental y la participativa.
3.6.1.1OBSERVACIÓN DOCUMENTAL
Este tipo de observación enfoca escritos de diversos tipos como documentos
académicos, actas, informes, y documentos personales, que pueden ser de
utilidad para el investigador; por ejemplo, cartas y estudios de casos.
En esta investigación se consultaron documentos académicos como tesis;
estudios elaborados desde el INAMU; documentos públicos como leyes y actas
(Ley 7801); informes anuales de trabajo de la OFIM, presupuestos,
programaciones anuales, así como las respectivas evaluaciones de los procesos;
también, cartas y documentos de acciones personales llevadas a cabo desde la
Municipalidad.
3.6.1.2 OBSERVACIÓN PARTICIPANTE
La observación participante se deriva de la observación de campo; por medio
de este método el investigador llega a posicionarse como una figura familiar en el
grupo; es decir, se involucra de manera directa con el objeto observado.
De esta manera, en la observación participante el observador interactúa con los
sujetos observados (Sampieri, 2010).En este estudio, para recabar información, se
64
participó de manera directa en procesos emprendidos desde la OFIM por medio
de contratación externa, donde, a la vez que se entró en contacto directo con el
objeto de estudio, se pudo colaborar en los procesos de trabajo que la OFIM
llevaba a cabo.
3.6.2 ENTREVISTA
En la entrevista, el investigador entra en un diálogo con la persona entrevistada
para obtener información que solo esta puede brindar, pues siempre se aborda
con la entrevista, a una persona que se considera experta en el tema de estudio.
”…la entrevista ha de suministrar, en general, el total de la materia prima del
estudio” (Noelle, 1970: pág.41).
Con el propósito de recopilar la información necesaria se desarrollaron cinco
entrevistas dirigidas a personal administrativo de la Municipalidad de Heredia. De
estas, cuatro se catalogan como entrevistas exploratorias y una, como
estructurada de profundización.
La entrevista exploratoria, se caracteriza por ser implementada en la fase inicial
de la investigación, y mediante ella se busca “…conocer más sobre el objeto de
investigación desde el punto de vista de un experto.”(Ramírez, 2011:pág.105).
65
Por medio de estas entrevistas, aplicadas a actores internos municipales, así
como a la encargada de la OFIM de la Municipalidad de Alajuela, se logró
determinar la pertinencia del análisis de la estrategia de gestión construida desde
la OFIM de Heredia.
La entrevista a profundidad, en cambio, se realiza en una fase de mayor
avance de la investigación y sigue una estructura determinada preparada por el
investigador o investigadora, de acuerdo con la información oportuna que desea
obtener. Este instrumento es conocido también como entrevista focalizada porque
se centra en “…experiencias objetivas, actitudes o respuestas emocionales a
situaciones particulares” (Pardinas, 1977: pág.81).
Esta entrevista se aplicó directamente a la encargada de la OFIM de Heredia,
quien figura como una de las fuentes primarias de la investigación, para obtener
información detallada del proceso de construcción de la estrategia de gestión. (Ver
Anexo 3)
Luego de entrevistar a funcionarios de la Municipalidad de Heredia y a la
encargada de la OFIM de Alajuela, se procedió a consultar, como persona experta
en el campo, a una funcionaria del Instituto Nacional de las Mujeres, quien trabaja
directamente con el programa OFIM, para consolidar y respaldar la idea de la
Oficina de la Mujer de la Municipalidad de Heredia como una experiencia
avanzada. (Ver Anexo 2)
66
3.7 DESCRIPCIÓN DE LAS CATEGORÍAS Y VARIABLES DE LA INVESTIGACIÓN
Aunque las categorías, variables e indicadores fueron precisándose a lo largo
de la investigación, el esfuerzo inicial se organizó alrededor de los objetivos, para
conocer el proceso, su legitimación y como la participación lo hizo posible. Lo
anterior se detalla en la siguiente tabla.
Tabla 3
Tabla de categorías y variables
Categorías y variables
Objetivo Categoría Variable Indicador
1.Describir la experiencia de gestión e integración a nivel institucional de la Oficina Municipal de la Mujer del Cantón Central de Heredia, en el periodo 2004-2013.
1. Procesos de gestión e integración Interna de la OFIM.
1.1 Presupuesto
1.1.1 Presupuesto anual requerido. 1.1.2 Presupuesto anual asignado. 1.1.4 Presupuesto ejecutado. 1.1.3 Crecimiento anual del presupuesto.
1.2 Capacitación
Institucional.
1.2.1 Tipo de capacitación recibida. 1.2.2 Temáticas abordadas. 1.2.3 Nivel de incidencia de la capacitación.
1.3 Recursos Humanos
1.3.1 Número de personas que trabajan en la OFIM. 1.3.2 Calificación de plazas del personal de la OFIM.
1.3 Formulación y
Elaboración de proyectos
1.4.1 Estrategias elaboradas. 1.4.2 Acciones implementadas.
2.Analizar las
2.1 Estrategias de trabajo colectivo e individual.
2.1.1 Capacitación Colectiva.
67
relaciones de esta Oficina Municipal de la Mujer con los sectores de la población externos que han participado en los procesos puestos en marcha en este último decenio.
2. Procesos de planificación y gestión con sectores externos.
2.1.2 Atención Individual. 2.1.3 Temáticas abordadas.
2.2 Empresariedad
2.2.1 Procesos emprendidos. 2.2.2 Número de mujeres empresarias. 2.2.3 Generación de empleo.
2.3 Alianzas
2.3.1 Red de violencia. 2.3.2 Cooperación interinstitucional. 2.3.3 Alianzas no gubernamentales. 2.3.4 Organizaciones de base involucradas.
3. Determinar de qué forma la participación de los grupos comunitarios ha fortalecido la legitimidad interna de la Oficina Municipal de la Mujer de Heredia, del 2004 al 2013.
3.Fortalecimiento de la OFIM a partir de la participación y la autogestión comunal
3.1 Participación
3.1.1 Nivel de participación de las personas beneficiarias en los procesos. 3.1.2 Nivel de involucramiento de las personas beneficiarias.
3.2 Articulación de alianzas
3.2.1 Cooperación interinstitucional. 3.2.2 Alianzas no gubernamentales. 3.2.3 Organizaciones de base involucradas.
3.3 Articulación Social OFIM-Población Beneficiaria.
3.3.1 Procesos articulados entre la OFIM y la comunidad. 3.3.2 Proyección de la OFIM hacia la población beneficiaria.
4.1 Procesos de Gestión y
4.1.1 Alianzas internas 4.1.1.1 Respaldo administrativo.
68
4.Definir como la estrategia de gestión ha servido como instrumento para el fortalecimiento de la Oficina Municipal de la Mujer de Heredia.
planificación interna.
4.1.1.2 Respaldo político.
4.1.2 Tranversalización de género.
4.1.2.1 Nivel de empoderamiento de las personas. 4.1.2.3 Nivel de autogestión de procesos.
4. 2 Procesos de Gestión y planificación externa.
4.2.1 Alianzas externas.
4.2.1.1 Respaldo de grupos comunales. 4.2.1.2 Respaldo de instituciones nacionales e internacionales.
4.2.2 Transversalización de género.
4.2.2.1 Nivel de organización de las personas beneficiarias. 4.2.2.2 Nivel de empoderamiento de las personas beneficiarias. 4.2.3 Incidencia sobre instituciones nacionales e internacionales.
69
CAPÍTULO IV:
RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
70
En este capítulo se presenta la información recopilada sobre los diferentes
pasos de la estrategia de gestión de la Oficina Municipal de la Mujer del Cantón
Central de Heredia durante el periodo 2004-2013. Interesa destacar la
construcción de esta estrategia debido a que su aplicación ha resultado exitosa en
el ámbito local, en cuanto a la concreción de los principios de igualdad y equidad
con respecto al género y, específicamente, el cumplimiento de los derechos de las
mujeres y la atención de sus necesidades más urgentes en el Cantón.
Específicamente, a través de su estrategia, la OFIM de Heredia ha logrado
consolidarse y legitimarse dentro de la Municipalidad, así como marcar un camino
a instituciones semejantes para desarrollar airosamente sus funciones.
La presentación de los hallazgos sigue un orden que va de lo relativo a las
políticas sobre género del Estado costarricense, consideradas como estrategia
superior en esta investigación, a lo referente a las acciones con que se fue
construyendo la estrategia de esta OFIM y a los factores estimados como de
mayor peso en ese proceso.
El Diagrama 4 plantea la relación existente entre la estrategia superior,
derivada de las leyes y políticas del Estado, y la estrategia inferior, constituida por
las diferentes líneas tácticas desarrolladas en sus acciones por la OFIM de
Heredia.
71
Diagrama 4 Estrategia superior y estrategia inferior
Fuente: Elaboración propia.
4.1 ESTRATEGIA SUPERIOR: LA POLÍTICA NACIONAL DE GÉNERO Y EL
PLAN DE ACCIÓN.
El Estado costarricense ha promulgado una serie de leyes y mandatos y ha
ratificado declaraciones y convenios de organismos internacionales en el marco de
la promoción de los derechos humanos de las mujeres; dichos instrumentos
jurídicos componen la estrategia superior en materia de género en el país, por lo
que, en la siguiente tabla, se procede a presentar normativa aprobada del 1965 al
2008.
Estrategia superior
•Estado-Política Nacional para la Igualdad y Equidad de Género (PIEG).
Estrategia inferior •Estrategia de
gestión OFIM Heredia.
72
Tabla 4
Instrumentos Jurídicos sobre derechos de las mujeres. 1965-2008
Periodo Instrumento jurídico
1965 Ley 3504: Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y Registro Civil
1973 Ley 7456. Código de Familia
1984 Ratificación de la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW)
1990 Ley 7142: Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer
1994 Ley 7430: Ley de Fomento de la Lactancia Materna
1995 Ley 7476: Ley contra el Hostigamiento Sexual en el Empleo y la Docencia
1995 Ratificación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belem do Pará)
1996 Ley 7583: Ley contra la Violencia Doméstica
1996 Reformas al Código Electoral, sobre participación política de las mujeres (cuotas mínimas de participación)
1997 Ley 7735: Ley General de Protección a la Madre Adolescente
1998* Ley 7801: Ley de Creación del Instituto Nacional de las Mujeres
1998 Ley 7739: Código de la Niñez y la Adolescencia
2001 Aprobación del Protocolo Facultativo de la CEDAW
2001 Ley 8101: Ley de Paternidad Responsable
2002 Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños.
2007 Política Nacional para la Igualdad y Equidad de Género y su respectivo Plan de Acción 2008-2012.
2007 Ley 8589: Ley de Penalización de la violencia contra las mujeres.
2008 Ley 8679: Ley modificación de varios artículos del Código Municipal, Ley No.7794 (establece como deber de las Municipalidades establecer políticas para la equidad de género e incorporar criterios de género en las políticas que impulsen)
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por la Política Nacional de Igualdad y Equidad de
Género, 2007.
Como se muestra en la tabla anterior, desde la década de los sesenta, Costa
Rica, ha venido aprobando legislación que constituye el marco para la promoción
de los derechos de las mujeres. Forman parte de esta normativa, la Ley de
Promoción de la Igualdad Social de la Mujer (Ley 7142), la Ley contra el
73
Hostigamiento Sexual en el Empleo y la Docencia, así como la Ley contra la
Violencia Doméstica aprobada en 1996.
Además, como país miembro de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y
de la Organización de Estados Americanos (OEA), Costa Rica ha ratificado
convenciones y protocolos, entre los que se destacan la Convención para la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW),
ratificada en 1984, así como su respectivo protocolo facultativo aprobado en el
2001, y la Convención conocida como Belem do Pará; es decir, la Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer
cuya ratificación data de 1995 y su protocolo, ratificado en el 2002.
Ha sido de vital importancia para el fortalecimiento de la lucha por la igualdad y
la equidad en relación con el género, la aprobación de la Ley 7801, Ley de
creación del Instituto Nacional de las Mujeres en 1998. Con su aprobación, el
Centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la Familia (CMF) elevó su rango
al de Institución Autónoma y se creó el actual Instituto Nacional de la Mujer. Con la
elevación de su rango, el INAMU obtuvo personería jurídica y patrimonio propios.
Asimismo, se le asignaron una serie de atribuciones, como la formulación de la
Política Nacional de Igualdad y Equidad de Género (PIEG). Este mandato se
encuentra en el artículo 3 de la Ley que textualmente lo describe así: “Formular e
impulsar la política nacional para la igualdad y equidad de género, en coordinación
74
con las instituciones públicas, las instancias estatales que desarrollan programas
para las mujeres y las organizaciones sociales.”
Como se evidencia, Costa Rica registra una serie de avances en normativa en
materia de género; sin embargo, según el Programa Estado de la Nación, en el
año 2005 se presentaban escasos logros sustantivos en la reducción de las
brechas de género; problema que se atribuye a la falta de evaluaciones y control
de resultados. Este incumplimiento de las promesas democráticas hace de la
situación de discriminación una constante. (Programa Estado de la Nación, 2005)
En ese contexto y en el marco del artículo de la Ley 7801, en el 2007 el
INAMU, por medio de un proceso participativo, que tomó en cuenta la opinión de
los cuatro poderes de la República, y organizaciones de la sociedad civil, y con el
apoyo del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y la asistencia
técnica del Programa Estado de la Nación (PEN), elaboró la Política Nacional de
Igualdad y Equidad de Género (PIEG).
La PIEG se concibe en esta investigación como el instrumento que orienta los
esfuerzos hacia el cumplimiento de la estrategia superior, la del Estado, ya que,
aunque fue elaborada por el INAMU, involucró a los actores antes mencionados y,
además, con su ejecución se pretende permear todo el accionar del Estado y
corregir esa situación de escaso avance en logros sustantivos (PIEG, 2007).
75
Este instrumento nacional persigue seis objetivos estratégicos que surgieron a
partir de un proceso de consulta y consenso, los cuales se trazan el siguiente
diagrama:
Diagrama 5 Objetivos PIEG 2007-2017
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por la PIEG, 2007.
Para la concreción de estos objetivos, se planteó un plazo de diez años, con el
fin de que para el 2017 hubiera una reducción en las brechas de género; no
obstante, el Balance General de seguimiento y avances de la PIEG en el 2011,
PIEG 2007-2017
Cuido como responsabilidad
social.
Trabajo de calidad y
generación de ingresos.
Educación y salud de calidad
a favor de la Igualdad.
Participación Política y
democracia partidaria.
Protección efectiva de los
derechos y frente a todas las
formas de violencia.
Institucionalidad robusta a favor de la igualdad y
participación política.
76
elaborado por el INAMU, el Programa Estado de la Nación y el UNFPA, muestran
los primeros resultados de su ejecución, de esta manera:
Avances en normativa por objetivo estratégico:
1. Cuido como responsabilidad social:
Creación de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, por
medio del Decreto Ejecutivo 26020.
2. Trabajo de calidad y generación de ingresos:
Reforma del Capítulo Octavo del Código de Trabajo, que se refiere al
trabajo doméstico remunerado.
3. Educación y salud de calidad a favor de la igualdad:
Política Nacional de Sexualidad, elaborada por el Ministerio de
Salud.
4. Participación política y democracia paritaria:
Reforma del Código Electoral, para la aplicación del principio de
paridad en todas las nóminas de elección.
5. Protección efectiva de los derechos y frente a todas las formas de
violencia:
Ley de creación del Sistema Nacional de Atención y Prevención de la
Violencia Intrafamiliar, Ley 8688.
Modificación de los artículos 22 y 25 de Ley de Penalización de
Violencia contra las Mujeres.
77
6. Institucionalidad robusta a favor de la igualdad y la participación
política:
Aprobación del Decreto Ejecutivo 34729, donde se establece la
coordinación y ejecución de la PIEG en instituciones públicas.
Se aprueba la política de género en el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, en la Caja Costarricense del Seguro Social y en el
Tribunal Supremo de Elecciones.
Modificación de varios artículos del Código Municipal mediante la
Ley 8679.
Se incorpora la PIEG en el Plan Nacional de Desarrollo del periodo
2010-2014.
Como se muestra se han realizado avances en cuanto a aprobación de leyes,
reformas y elaboración de políticas institucionales; pero, aunque esta normativa no
deja de ser importante y suma logros en cuanto a la concreción de metas en la
lucha por la promoción de los derechos de las mujeres, con respecto a su
aplicación y cumplimiento a cabalidad, la situación no se estima siempre
positivamente. Según una valoración general del seguimiento de la PIEG “…hay
avances, pero son: selectivos, lentos e insuficientes.”(Román, 2011).
Lo anterior refleja cómo a pesar de las acciones marcadas desde la estrategia
superior, como lo es la PIEG se obtienen avances de índole normativa, en cuanto
a formulación y aprobación de leyes, pero no se genera un progreso sustancial
78
hacia la igualdad y equidad de género en la práctica, lo que además resalta la
sobrenormatividad del país.
Entre los avances que identifica Román (2011), destacan acciones concretas
como la Red Nacional de Cuido que se orienta a la población infantil y a los
adultos mayores, la cual es de suma importancia en un contexto demográfico
donde cada vez más mujeres se incorporan al mercado laboral.
Esta Red se encuentra en su fase inicial y pese a las limitaciones y a los
desafíos, registra avances: en construcción, equipamiento y operación, no
obstante su continuidad y sostenibilidad dependerán de las futuras
administraciones, así como, en superar problemas de organización institucional,
administrativa y financiera (Programa Estado de la Nación, 2013).
El cierre de brechas de género se muestra lento y difícil, en un contexto
nacional en el cual sobresalen problemas estructurales en materia de género,
como: agudización de la pobreza de las mujeres; falta de reconocimiento del
trabajo femenino; desfavorables condiciones de inserción y segmentación del
mercado de trabajo; segregación de la matrícula en formación profesional;
violencia contra las mujeres; falta de actualización de las instituciones; así como
escasez de recursos asignados hacia la ejecución de políticas públicas
específicas y los mecanismos en las instituciones y gobiernos locales. (PIEG,
2007).
79
Para efectos de esta investigación, se hace hincapié en los dos últimos
problemas, como factores que afectan y limitan directamente el accionar de las
instituciones regionales y locales de género.
Debido a las crecientes restricciones fiscales que experimenta el país, el
fortalecimiento institucional que se busca alcanzar por medio del objetivo sexto de
la PIEG (Institucionalidad robusta a favor de la igualdad y la participación política),
se torna difícil de alcanzar (PIEG,2007).
De esta manera la PIEG también destaca objetivos de fortalecimiento
institucional en el que, sin embargo, se identifican problemas básicos. Así las
instancias como Oficinas regionales de género y las OFIM, atienden las
necesidades de las mujeres con recursos limitados, algunas de ellas operan con
un presupuesto anual de 500 mil colones. Esta situación se agrava por la
inexistencia de mecanismos de control y seguimiento sobre los recursos que se
les giran, ya que sus presupuestos forman parte de partidas generales de las
municipalidades, como las de planificación y programación y, en lo que respecta a
la Contraloría General de la República (CGR), es un ente de control horizontal
para el cual no existen criterios establecidos de seguimiento del uso efectivo de
los recursos.
Además de las limitaciones financieras a que se enfrentan estas instancias, se
identifican otros problemas que impiden su funcionamiento, tales como:
“…disponibilidad y estabilidad de plazas para el personal de las oficinas;
80
posibilidades de acción sujetas a la voluntad de las autoridades políticas; falta de
reconocimiento en el presupuesto y los organigramas de las instituciones;
problemas de coordinación con el INAMU.”(PIEG, 2007: pág.74).
La anterior descripción del documento de la PIEG 2007, reafirma cómo las
deficiencias del aparato estatal interfieren en su accionar y permean la estrategia
superior e impiden que los beneficios lleguen a la población en general. En
realidad, la implementación de la PIEG se convierte en una utopía por llevarse a
cabo con una visión de arriba hacia abajo; de manera que, para cambiar esto,
haría falta restructuración total de las instituciones públicas.
En el 2008 mediante la Ley N° 8679, ley de modificación de varios artículos del
Código Municipal se buscó reducir las limitaciones que enfrentan los mecanismos
de género a nivel local y posicionar el tema de género como un tema de interés
social. Su aprobación marco un hito en materia de equidad de género en la
normativa municipal, y aunque, no logró alcanzar el objetivo inicial: crear por ley
las Oficinas Municipales de la Mujer, establece la obligatoriedad de que las
Municipalidades deben,
…emitir políticas para la equidad e igualdad de género, que se
operacionalicen a través de instrumentos de planificación municipal y ha
establecido a la vez el deber de explicitar criterios de género en las otras
políticas que se impulsan, incluyendo lo relativo al recurso humano, el
81
sistema de capacitación, la planificación y la asignación de los recursos.
(García, 2011: pág. 64)
Como señalan expertos en materia económica y social, el progreso del país se
“…ha concentrado en algunos sectores, pero es necesario que se amplíe a
mayores y mejores niveles para permear a la población más vulnerable.”(El
Financiero, 2013: pág. 4). Podría pensarse de esta manera con respecto a los
avances en el cumplimiento de los derechos de las mujeres. No obstante, se han
determinado experiencias locales en materia de género, que han sido catalogadas
por el INAMU como avanzadas, estas son las de las OFIM de los cantones de
Alajuela, Escazú y Heredia.
En esta investigación, se han considerado las líneas de acción de estas
oficinas, como estrategias secundarias en el trabajo institucional por los derechos
de las mujeres, y se procede a presentar los resultados de la estrategia
secundaria desarrollada por la OFIM de Heredia, que se abocó a legitimar y
posicionar su quehacer en la estructura Municipal, lo cual, efectivamente, le
permitió abrir un nicho operativo institucional.
En el contexto institucional, en donde ha abierto senderos en la gestión pública
y ha legitimado también una visión de abajo hacia arriba demostrando que los
logros locales pueden contribuir a la concreción de metas de la estrategia superior.
82
4.2 ESTRATEGIA INFERIOR: CONSTRUCCIÓN DE LA ESTRATEGIA DE
GESTIÓN DE LA OFIM DE HEREDIA, CASO AVANZADO.
Pese a las dificultades que enfrentan las instituciones de género, las cuales se
derivan de la aprobación de políticas carentes de un sistema de evaluación y
seguimiento y, además, sin recursos económicos (Programa Estado de la Nación,
2012), la estrategia desarrollada por la OFIM de Heredia, demuestra que en una
situación de entrabamiento del accionar, y de resistencia a las labores por la
promoción, la defensa y la puesta en práctica de los derechos para las mujeres, es
posible alcanzar metas, siempre que se cuente con una estrategia inteligente,
flexible y continua.
A diferencia de oficinas similares en donde se han dado estancamiento y
cierres técnicos, esta OFIM ha buscado espacios para operar y dar atención
institucional a las necesidades de la población, lo cual se debe a su capacidad de
gestión.
A continuación, se procede a explicar qué ha logrado la Oficina de la Mujer de
Heredia con su estrategia en el periodo 2004-2013, para luego describir
detalladamente cómo ha logrado pasar de una situación inicial desfavorable a la
actual, que la hace digna de análisis y emulación.
83
4.2.1 LA OFIM UNA BUENA PRÁCTICA DE GESTIÓN
La Oficina de la Mujer de Heredia inició formalmente sus actividades en 1999,
pero no fue hasta el 2004 cuando se incorporó a su dirección una profesional que
esbozó una estrategia inspirada en su formación como psicóloga y en su propia
intuición, así como en las necesidades expresadas por la población meta.
Instaurada en la estructura municipal por la Ley N° 7801 (Ley de creación del
INAMU), con recursos escasos, tanto humanos como financieros y de
infraestructura, a lo que se debe añadir una dosis de recelo por su origen externo
y funciones no bien comprendidas, la Oficina emprendió sus actividades.
En el 2004 la OFIM arrancó con un único programa, el de atención de Violencia
Intrafamiliar que, en el primer momento, trató de responder a las necesidades más
visibles; sin embargo, la atención a las mujeres en condiciones de violencia
mostró dimensiones de los problemas de las relaciones de género, que superaban
en mucho la atención asistencial. Por esta razón se amplió la búsqueda de
alternativas y aliados, por medio de innovación y mediante la detección de otros
aspectos, en los que se ha intervenido, de manera que los problemas se han ido
mitigando.
Es importante señalar que para el 2004 la OFIM de Heredia registró dos
programas, principalmente de atención individual, en los que participaron 356
84
personas, mientras que, en el 2013 operaron ya seis programas
predominantemente de atención grupal, que incluyeron capacitación en
empresariedad e intermediación laboral, para un total de 940 personas.
Estas cifras y avances se reflejan en el Gráfico 1 en el que se presenta la
cantidad de personas atendidas por año por la Oficina durante este decenio. En
este gráfico se muestran los aumentos y los decrecimientos de la población
atendida.
Vale la pena considerar los acontecimientos políticos e institucionales en medio
de los cuales se desarrolló la estrategia de gestión de la OFIM; por ejemplo, el
incremento y diversificación de programas a partir del 2005, año en donde se
observa el pico más alto, lo cual se debe en parte a la Bolsa de empleo, ya que
de 1509 personas que fueron atendidas en total, este programa atendió a 546.
Se destaca este hecho ya que el 2005 es un momento en que la OFIM se
muestra débil, no obstante al incluir iniciativas que no eran propias de la Política
de género y de las líneas de acción de la estrategia superior, como lo fue la Bolsa
de empleo, la Oficina logra expandir su campo de acción y atender una necesidad
real de la población del Cantón.
Reviste de gran importancia mencionar que el programa estuvo a cargo de la
OFIM durante los periodos 2005 y 2006, pero que, por efecto de la restructuración
que se llevó a cabo en el 2007 con la entrada de la administración municipal 2007-
85
2010, siguió operando en el Departamento de Recursos Humanos, pero ya no
como un proyecto de la Oficina de la Mujer.
El traslado de la coordinación del programa se da en el momento en que la
OFIM se muestra más débil, producto de la incomprensión y de la oposición por
parte de la nueva Alcaldía con respecto al quehacer de la Oficina de la Mujer en la
estructura municipal. El efecto de la reestructuración en la Municipalidad puede
verse también en los datos del 2008, año que presentan las cifras más bajas de
atención.
86
Gráfico 1 Personas atendidas por año por la OFIM, 2004 al 2013
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por la Oficina Municipal de la Mujer de Heredia,
2013.Se aclara que en este gráfico los datos solo se aproximan a las cifras reales de atención
anual, es decir, no son del todo precisos debido a que aún hay vacíos de información, sobre todo
para los años 2011 y 2012.
Debido a la demanda creciente y al éxito que han tenido los programas (por
una parte, el interés de la ciudadanía porque el servicio se ampliara, pero, por otra
y principalmente, por la capacidad de gestión demostrada, y ante la expansión de
los proyectos que cada día captaban más interesados), el presupuesto operativo
de la Oficina de la Mujer pasó de 12.000.000,00 de colones en el 2004, a
69.088.283,00 de colones en el 2013 y, en cuanto al presupuesto para el 2014, es
de un total de 100.000.000,00 de colones, tal y como puede verse a continuación
en el Cuadro 1, que muestra en detalle el presupuesto de operación de la OFIM de
estos últimos diez años.
356
2009
1082
409 237
457 311 286
492
940
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Total de personas atendidas por año por la OFIM, 2004 al 2013.
87
Cuadro 1 Presupuesto OFIM en colones corrientes y en colones constantes
Presupuesto OFIM en colones corrientes y en colones constantes
Periodo Presupuesto OFIM en colones
corrientes Presupuesto OFIM en colones
constantes del año 2012
2004 ₡ 12.000.000,00 ₡ 23.569.782,33
2005 ₡ 38.000.000,00 ₡ 65.570.303,71
2006 ₡ 41.000.000,00 ₡ 63.465.186,68
2007 ₡ 23.736.930,00 ₡ 33.621.838,06
2008 ₡ 14.330.680,00 ₡ 17.887.114,01
2009 ₡ 18.092.394,00 ₡ 20.946.213,13
2010 ₡ 16.387.080,00 ₡ 17.955.557,66
2011 ₡ 25.943.255,00 ₡ 27.109.641,12
2012 ₡ 40.921.389,00 ₡ 40.921.389,00
2013 ₡ 69.088.283,00 ₡ 67.833.365,73
2014 ₡ 100.000.000,00 ₡ 96.432.015,43
Fuente: Elaboración propia con datos y fórmula aportados por el Banco Central de Costa Rica en base al Índice de Precios al Consumidor, 2013.
El cuadro anterior refleja como el presupuesto anual de la OFIM ha presentado
un incremento en colones corrientes, y un crecimiento constante a partir del año
2010; este efecto es resultado de la aprobación de la Política Municipal de
Igualdad y Equidad de género elaborada desde la OFIM, así como de otras
acciones tácticas que se llevaron a cabo en este mismo periodo y se describirán
con mayor detalle más adelante.
Además del crecimiento en colones corrientes, se observa un crecimiento en
colones constantes al tomar como base el valor del colón al año 2012, el
presupuesto de la OFIM, experimentó grandes diferencias en los años 2005 y
88
2006, pues en el 2005 creció tanto en colones constantes como en colones
corrientes; mientras que, en el 2006, aumentó en colones corrientes y disminuyó
en colones constantes.
Este fenómeno se debió a la variación del Índice de Precios al Consumidor
(IPC), pues el Banco Central de Costa Rica para cada año registró una inflación
de 14,1% y 9,43%, respectivamente. No obstante, se muestran incrementos
considerables y constantes en el presupuesto de la OFIM a partir del 2010, así
como, una relación positiva entre presupuestos según las proyecciones
realizadas.
Además de la capacidad de gestión, destaca como uno de los pilares de éxito,
la acumulación de alianzas internas y externas que la OFIM ha construido en este
decenio.
Debido a su carácter y por su posición institucional, la Oficina de la Mujer ha
tenido que maniobrar hacia adentro y hacia afuera de la Municipalidad, sumando
continuamente aliados, al mismo tiempo, neutralizando y reduciendo con
información y resultados la obstaculización y la desconfianza de quienes pasiva o
activamente trataron de entorpecer su gestión en algunos momentos. Así, esta
OFIM logró ganar apoyo político y administrativo al neutralizar y reducir a los
opositores mediante la intervención y mediación de aliados externos en momentos
clave, así como por medio del respaldo obtenido de las organizaciones comunales
mediante los procesos que emprendió.
89
Ha habido un aprendizaje que se refleja en el fortalecimiento de la cantidad y
la calidad del trabajo con la población meta, en el viraje de una atención
asistencialista a una más integral que estimula y promueve el desarrollo de
capacidades; una atención que alienta a la población meta al ejercicio de la
ciudadanía.
Lo anterior denota la configuración progresiva de un método de trabajo que
debe ser analizado como una de las mejores prácticas en su campo. Este logro se
ha realizado gracias a una estrategia de gestión innovadora en las condiciones
institucionales prevalecientes.
4.2.2 LA ESTRATEGIA DE GESTIÓN UTILIZADA POR LA OFIM
La evolución de la posición de la OFIM de Heredia, se describe al presentar
los cambios en el presupuesto, el aumento o disminución de personal operativo,
los proyectos ejecutados, la suma de aliados, la neutralización y la reducción de
fuerzas opositoras.
Entre el momento inicial y el actual, se dio un periodo trascendental que definió
el futuro de la OFIM. Así, el desarrollo de la estrategia se presenta aquí dividida
en tres fases; la primera comprende el periodo del 2004 al 2006, que se describe
como la fase de diagnóstico y puesta en marcha de proyectos; la segunda abarca
el periodo de crisis y reorganización que se inició en el 2007 y finalizó en el 2010
90
y, por último, está la tercera fase, entre el 2011 al 2013, que se ha llamado aquí
fase de despliegue del fortalecimiento institucional y comunal de la OFIM.
Esta descripción del proceso por fases se representa con el siguiente
diagrama:
91
Diagrama 6 Línea del tiempo: Estrategia de gestión de la OFIM del Cantón Central de Heredia.
Fuente: Elaboración propia, con datos aportados por la OFIM.
92
4.3 CRONOLOGÍA
4.3.1 PRIMERAFASE: DIAGNÓSTICO Y PUESTA EN MARCHA DE PROYECTOS
(2004-2006)
La Oficina Municipal de la Mujer inició sus labores en 1999, tan solo a un año
de establecida la Política de género a nivel local, durante los primeros años no
contó con los recursos humanos apropiados, ni con recursos financieros ni
mobiliario suficientes. A lo largo de este periodo la oficina estuvo conformada por
una persona, cuyo nombramiento era el de Secretaria; no dispuso de
presupuesto propio y antes del 2003 se ubicó bajo las gradas del Palacio
Municipal. Asimismo se estableció que la Oficina dependería directamente de la
Dirección Administrativa Municipal.
Para el 2004 se abrió la plaza de jefatura y se incorporó a su dirección una
profesional en Psicología. Para la adjudicación se requería tener un Bachillerato
en Psicología o en Trabajo Social; con el avance de la gestión, este requisito se
convertiría en un punto de discordia entre la encargada de la OFIM y la Alcaldía.
Aunque el clima institucional no era el óptimo, había anuencia de la Alcaldía
para las labores de la OFIM, por lo que se le asignó un presupuesto anual de ₵
12.000.000,00 para sus gastos operativos de ese año, según las tareas
establecidas en el Manual de Funciones.
93
Debido al desconocimiento y a la falta de un perfil de funciones establecido
previamente, se le fijaron, entre el INAMU y la Municipalidad, una serie de tareas
sobre las que no había claridad. Según el Manual de funciones la Oficina debería
encargarse de: “Ejecutar labores profesionales de alguna dificultad relacionadas
con investigaciones, proyectos, estudios, servicios, asesorías y análisis, en
campos tales como: Administración, Psicología, Trabajo Social, Sociología,
Derecho, Economía, Estadística, investigaciones y otras áreas similares.”
Entre el cúmulo de funciones difusas y una serie de tareas que ameritaban un
grupo interdisciplinario para su ejecución, ya que debía de atender todos los
proyectos referentes al área social, la OFIM enrumbó su quehacer con base en el
conocimiento técnico y profesional en Psicología; de esta manera, arrancó con dos
proyectos, entre los que figura uno de Atención Psicoterapéutica.
Con la ejecución de este proyecto se identificó que las relaciones de género
requerían más que la atención asistencial que se brindaba a las mujeres por
violencia intrafamiliar (VIF). Con el antecedente de 356 mujeres reincidentemente
víctimas de violencia doméstica por carecer de autonomía económica, la OFIM
planteó para el 2005 dos nuevos proyectos; uno, en capacitación empresarial y
otro, de intermediación laboral; este último promovido por el Ministerio de Trabajo,
con quien se firmó el convenio para su puesta en marcha. El proyecto de
intermediación laboral con el establecimiento de una bolsa de empleo estaba
dirigido a toda la población del Cantón.
94
Además se puso en evidencia que la atención individual era un proceso
desgastante para la psicóloga encargada de la OFIM, debido a que el servicio
recaía sobre una persona y se brindaba durante todo el día los cinco días de la
semana. Por tanto, se decidió desconcentrar el trabajo de atención VIF,
manteniendo la atención individual para casos que la ameritaban y se crearon
grupos de atención colectiva. A partir de esta acción, surgieron dos proyectos para
el 2005: el proyecto de Atención Individual y el de Grupos de apoyo.
Con la implementación de estos dos nuevos proyectos en el 2005, se
pretendía, además de descongestionar la atención VIF, realizar un abordaje
integral y especializado en violencia intrafamiliar. En el caso de la atención
individual, se buscaba brindar intervención en crisis, orientación y referencia de
mujeres víctimas de violencia doméstica a los grupos de terapia. En estos últimos
se trataba de implementar como estrategia psicoterapéutica la terapia grupal en
sobrevivientes de VIF.
Además de los proyectos que surgían de los procesos de atención VIF, la
Alcaldía presentó propuestas para que la OFIM las asumiera como departamento
encargado de atender proyectos sociales.
Entre las ideas que planteó el Alcalde de la gestión 2003-2007, se encontraba
la de brindar simuladores de bebé a jóvenes, para trabajar el tema de embarazo
en adolescentes; crear un grupo interdisciplinario con voluntarios universitarios
para que atendieran consultas de los usuarios en diversos temas como salud,
95
educación, proyectos, Derecho, y otros; y la compra de un equipo de ultrasonido
para brindar un servicio alternativo a las mujeres de Heredia sin capacidad de
pago para acceder a uno privado; la finalidad de esta medida fue la de realizar los
estudios y reducir el periodo de espera de los hospitales.
Aunque las iniciativas fueron acogidas, su realización como proyectos de la
OFIM desató conflictos con la Alcaldía; en especial la última idea, pues, a la
encargada de la Oficina, el hecho de realizar análisis médicos le parecía una
acción fuera de su dominio (creía que era obvio que quien debe de realizar estos
estudios es un profesional en imágenes médicas). A pesar de las diferencias
entre la Alcaldía y la OFIM, se efectuó la compra del equipo.
En cuanto a las otras dos ideas presentadas por el Alcalde, la OFIM las tomó y
adaptó a sus recursos, conocimientos y objetivos; de esta manera surgieron como
dos nuevos proyectos impulsados por el Alcalde y con ajustes por parte de la
OFIM, el proyecto “Bebé, piénsalo bien” y la sala de juegos para niños y niñas
sobrevivientes de abuso e incesto.
Debido a la cantidad de proyectos que la OFIM pretendía desarrollar para el
2005, la Dirección Administrativa le solicitó elaborar la Programación Operativa
Anual, (POA), y presentar el presupuesto en función de la programación. Este
avance fue fundamental, puesto que le proporcionó presupuesto propio y le rindió
posicionamiento institucional.
96
Al finalizar el 2004, se formalizó el convenio del Instituto Nacional de las
Mujeres (INAMU) con la Municipalidad, lo cual respaldó y afianzó el compromiso
de atender las necesidades de las mujeres. Este hecho es de gran importancia si
se piensa que el fortalecimiento de esta oficina se inició, sin que aún existiera un
mandato jurídico, y a pesar de que había roces entre la Alcaldía y la OFIM por no
compartir opiniones sobre la ejecución y la puesta en marcha de proyectos como
la compra del equipo para realizar ultrasonidos.
Al reflexionar sobre los hechos anteriores, puede verificarse un avance durante
este primer año de gestión que concluyó, entre muchos logros, con el
reconocimiento y ubicación de la OFIM en el organigrama de la Municipalidad.
Para el 2005, la OFIM arrancó con una programación anual que contemplaba la
ejecución, ya no de dos proyectos, sino de seis proyectos; por lo que se dio un
incremento en el presupuesto, que pasó a ser de ₵ 38.000.000,00.
Además, se gestionó la apertura de una plaza de Técnico de Intermediación
Laboral, para que atendiera el proyecto de empleabilidad o Bolsa de Empleo,
solicitud que aceptó la Dirección Administrativa como jefe inmediato de la OFIM.
Asimismo, se presentó la solicitud de recalificación de la plaza de la encargada,
para que se le reconociera su grado de Licenciatura y se efectuara tanto la
readecuación del puesto como la del salario; sin embargo esta no fue acogida.
97
Incorporación de la OFIM a la red local para la atención y prevención de la
violencia.
En este año la OFIM se incorporó a la Red Local para la Atención y Prevención
de la Violencia, la cual se encuentra conformada por el PANI, la Caja
Costarricense de Seguro Social, el Hospital San Vicente de Paul, el Consejo
Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, el Ministerio de Justicia y Paz, el
Ministerio de Cultura, el INA, la Oficina de atención a la víctima, el Departamento
de Psicología y el Departamento de Trabajo Social del Poder Judicial, el Ministerio
de Salud, el IMAS, la Fuerza Pública, la Pastoral social Parroquia la Aurora, el
Instituto WEM y entes privados como: la Clínica CEDCAS y el Centro de
Atención Psicológica, así como el grupo comunal independiente Mujeres
forjadoras de esperanza.
El pasar a formar parte de la Red, así como la ejecución de las nuevas
iniciativas, son hechos fundamentales para la estrategia de la OFIM, pues
implicaron el inicio de la acumulación de aliados externos debido a que para
poner en marcha los proyectos, se debió contratar a organizaciones y personas
por servicios profesionales; esta acción respondió también a la falta de personal
operativo del departamento.
Para el proyecto de Atención VIF y de Abuso Sexual, en el que se da atención
individual, y se trabaja con un Grupo de apoyo a sobrevivientes se contrató como
coterapeuta a la Trabajadora Social de la Clínica Privada CEDCAS; para el Grupo
98
terapéutico de niñas sobrevivientes, se contó con la colaboración voluntaria de
estudiantes de la Universidad Fidélitas; para la capacitación en empresariedad, se
consiguió la ayuda del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y, para la ejecución
del proyecto Bebé, piénsalo bien, la participación de estudiantes de la Universidad
Nacional.
En el proceso de ejecución de los proyectos, surgió una nueva iniciativa, el
“Programa construyendo Nuevas Formas de vivir la Masculinidad en Heredia”,
esta acción nació como una propuesta de la Jueza del Juzgado de Violencia
Doméstica de Heredia, la M.Sc. María Ester Brenes Villalobos, y de la encargada
de la OFIM, al Alcalde, quien la acogió. Cabe resaltar que esta aprobación requirió
un desembolso adicional de los fondos de la Oficina, ya que se contrató al Instituto
WEM para la puesta en marcha del grupo de terapia.
En el año 2006 la OFIM arrancó con una programación anual respaldada por
los resultados obtenidos en el 2005. El avance y el crecimiento de los proyectos
como respuesta institucional hacia las necesidades de la población, le
proporcionaron posicionamiento y réditos políticos al Alcalde de turno, lo cual se
tradujo en un mejor clima institucional para la Oficina Municipal de la Mujer, y en
un avance hacia la consolidación y su legitimación en la Municipalidad. Se podría
decir que el 2006 fue un año de bonanza para la OFIM que contó con un
presupuesto anual operativo de ₵ 41.000.000,00, con un personal de tres
personas, con un cúmulo de alianzas externas y con siete proyectos consolidados
99
que venían rindiendo fruto, además se le sumaron como aliados internos el
Alcalde y el Concejo Municipal.
De esta manera la OFIM culminó esta primera fase con una estructura de
trabajo, trazada en dos áreas; 1) atención y prevención de la violencia de género
y 2) gestión local con perspectiva de género, la cual se subdivide en Organización
Comunitaria de Mujeres y Empoderamiento económico de las mujeres, que a su
vez contenía los proyectos: Bolsa de Empleo y Microempresariedad.
Este primer periodo de diagnóstico y puesta en marcha de proyectos cierra con
un total de 1.036 mujeres atendidas por violencia doméstica. Por medio del
proyecto Bebé, piénsalo bien, se capacitó a 500 jóvenes y, con el proyecto de la
Bolsa de empleo se logró ubicar a 146 personas en el mercado laboral.
Asimismo se tejió la red de alianzas, conformada por los actores externos que
colaboraron para poner en marcha los proyectos y los actores que se beneficiaban
de ellos, los cuales jugarían un papel trascendental en las fases venideras.
La situación de crecimiento y respaldo de la OFIM en este primer periodo, no
se repitió en los años siguientes; con el cambio de Alcalde, para el año 2007 se
avecinaba una coyuntura política diferente.
En la Municipalidad corrían rumores de que con el cambio de alcalde, que
difería en términos ideológicos y políticos del de ese momento, se vendrían
100
cambios drásticos en la administración, como recortes de personal y “limpieza
institucional”.
Debido al panorama político, la OFIM, como una acción táctica, se presentó
ante al Concejo Municipal en diciembre del 2006 con el fin de exponer su
quehacer , sus objetivos, las metas alcanzadas, los retos, así como el Plan
Operativo Anual y su contendido presupuestario de ₵ 39.850.000,00 aprobado
para ser ejecutado en el 2007. El objetivo de esto fue el de hacer del conocimiento
del Concejo el trabajo de la OFIM y obtener respaldo político para el siguiente año.
4.3.1.1 BALANCE DE RESULTADOS DE LA PRIMERA FASE
A manera de síntesis, se presenta el cuadro de resultados de la primera fase,
donde se expone el orden de los acontecimientos tomando en cuenta variables
como presupuesto operativo de la OFIM, personal, proyectos, colaboradores
voluntarios y por contratación externa para la ejecución de los proyectos, así como
los aliados internos y externos que, a su vez, se dividen en políticos y
administrativos, organizaciones, instituciones y grupos comunales,
específicamente, y las fuerzas opositoras presentes en este primer periodo.
Un hecho que debe resaltarse con respecto a los actores involucrados en el
proceso de construcción de la estrategia de la OFIM, es que en lo que se refiere a
la participación de grupos comunales, no se registra el involucramiento de un
grupo o asociación específicamente; no obstante, por medio de la participación
101
de las mujeres en las terapias, como ya se mencionó, se logró emprender
procesos institucionales para dar una respuesta a las necesidades estratégicas
de las mujeres.
De esta manera, aunque no se identifica un involucramiento directo, se detecta
el apoyo comunal y la participación de mujeres en este primer periodo, que logró
impactar el accionar de la OFIM.
102
Cuadro 2 Resultados de la primera fase.
Años Recursos Propios
Personal Operativo de la OFIM
Proyectos
Contratación externa y
voluntarios para la
ejecución de proyectos
Aliados Opositores activos y pasivos/
Neutralizados/ Apoyo pasivo
y activo
Internos Externos
Políticos/ administrativos
Instituciones/ organizaciones
Grupos comunales
2004 ₡12.000.000,00
1 Secretaria
1 Psicóloga
Atención psicoterapéutica-
capacitación y talleres.
x
Alcaldía y Concejo Municipal
MEIC-MTSS-INAMU x
Alcalde/apoyo pasivo.
Funcionarios/ apoyo pasivo.
2005 ₡38.000.000,00
1 Secretaria
1 Psicóloga
1 Interme- diador laboral
1. Programa de atención de Violencia Integral. 2. Creando empresarias. 3. Bolsa de empleo. 4. Construyendo Nuevas Masculinidades. 5. Bebé, piénsalo bien. 6. Sala de juegos para niños.
Coterapeutas del Hospital de Heredia y
Clínica. Contratación
de un abogado.
INA MTSS WEM
Estudiantes de psicología y orientación
de Universidades
públicas y privadas.
MEIC MTSS INA
Red local de prevención y atención de violencia
MEP WEM
Voluntarios universitarios.
x
2006 ₡41.000.000,00
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por la OFIM, 2013.
103
Con este panorama general del primer periodo de la estrategia de gestión de la
OFIM, se procede a describir la segunda fase que abarca los años del 2007 al
2010.
4.3.2 SEGUNDA FASE: CRISIS Y REORGANIZACIÓN (2007-2010)
En el año 2007 hubo una serie de acontecimientos que vendrían a cambiar la
situación de la OFIM ubicándola en una posición desfavorable.
En febrero de ese año se inició la nueva gestión política, 2007-2010, y con ella
se concretaron los cambios administrativos que se habían pronosticado. El nuevo
Alcalde ingresó a la Municipalidad de Heredia con una campaña de intolerancia
hacia la corrupción y con ella empezó la limpieza administrativa.
Entre los hechos que se presentaron, se dio el fallecimiento del Director
Administrativo, quien figuraba como jefe inmediato de la Oficina Municipal de la
Mujer; la Dirección Administrativa no contaba más que con el director y, ante su
muerte y con los cambios en la estructura administrativa que se venían
presentando, no había quién asumiera la Dirección del Departamento.
En febrero del 2007 la OFIM presenta un reclamo salarial, esta acción vendría
a arriesgar su fortalecimiento y posicionamiento institucional. Con el cambio de
Alcalde y ante los fallidos intentos en el 2005 y 2006 de que se le reconociera la
104
Licenciatura en Psicología, la encargada de la OFIM presentó una solicitud directa
al Alcalde, para que se reasignara su puesto a una condición de profesional II, con
las debidas modificaciones salariales. Sin embargo, no obtuvo esa recalificación.
La acción anterior disgustó al Alcalde y fue el factor detonante para el declive
progresivo de la Oficina; tuvo inicio con una reunión de directores administrativos
con el Alcalde, en donde se deslegitimó a la encargada de la OFIM como
profesional y su quehacer en la institución.
Entre las acciones que se llevaron a cabo por motivos políticos, sucedieron el
traslado de la Oficina bajo la dirección de Asuntos Jurídicos, la cual pasó a
fiscalizar y coordinar las labores y funciones de la OFIM, así como de su personal.
Hubo retrocesos en la situación de la Oficina en el año 2007: se trasladó el
programa de la Bolsa de Empleo; se removió de su puesto a la Técnica de
Intermediación Laboral, a quien se trasladó al departamento de Recursos
Humanos, se realizaron el despido de la Secretaria y la recalificación del puesto
con una categoría inferior, la de Oficinista, por lo que la OFIM quedó a cargo de
una sola persona.
En cuanto a los demás procesos, se congeló el presupuesto solicitado para la
ejecución de los proyectos planificados para el 2007, lo que específicamente
significó el rechazo de la ejecución del presupuesto para llevar a cabo las
sesiones de los grupos terapéuticos de hombres y de mujeres; se rechazó la
105
contratación por servicios profesionales para la ejecución de los proyectos de VIF,
se cerró la sala de juegos para niños y niñas y se rechazó la solicitud para la
compra de nuevos simuladores de Bebé para extender las capacitaciones a otros
colegios.
Paralelamente a estas acciones, la encargada de la OFIM antepuso una
denuncia por acoso laboral por parte del Alcalde, ante la Defensoría de Habitantes
y el INAMU. Sin embargo, no se produjeron cambios en el clima laboral. La
coyuntura institucional llevó a la encargada de la OFIM a retirarse de sus labores,
incapacitándose primeramente por motivos de salud y luego por maternidad
durante el año 2007.
Durante este proceso, figuraron aliados externos como apoyos activos, tales
como el INAMU, las instituciones que conforman la Red Local para la Atención y
Prevención de la Violencia, la Jueza del Juzgado de Violencia Doméstica y, entre
los grupos comunales, los Guías y Scouts.
Entre las acciones más significativas de esta coalición externa y que más
adelante contrarrestará la falta de voluntad política, resalta, la audiencia que le
diera el Concejo Municipal para exponer la situación de acoso laboral a que
estaba sometida la encargada de la OFIM en ese momento, el cual, a la vez
estaba obstaculizando el trabajo de la Oficina con la comunidad.
106
De esta manera los aliados externos presentaron el apoyo y el respaldo
interinstitucional para con la OFIM y expusieron las repercusiones de la situación,
para que el Concejo tomara las medidas del caso. Luego del proceso de
negociación, en el que participaron el INAMU, la Alcaldía, la Comisión de la Mujer
y la encargada de la Oficina Municipal de la Mujer, se inició la “reestructuración”
del POA 2007. Esta “reestructuración” llevó a un recorte presupuestario de 20
millones de colones, ya que el presupuesto inicial era de ₵43 millones y se redujo
a ₵23 millones para la ejecución de actividades. Se suprimieron las metas
vinculadas con la atención especializada en violencia doméstica y abuso sexual
(grupos de apoyo y terapéuticos) y se eliminaron los objetivos relacionados a la
contratación de una psicóloga y una abogada para la atención en violencia
doméstica.
Ese año el presupuesto del municipio se ejecutó con un superávit, por lo que la
Contraloría General de la República le solicitó a este una rendición de cuentas. La
Alcaldía respondió que la Municipalidad se encontraba en proceso de
reestructuración y que por esta razón no se había ejecutado el presupuesto.
Ante la llamada de atención de la Contraloría se desarrollaron cuatro proyectos:
Atención individual en Violencia Intrafamiliar, el proyecto con adolescentes, sin
extender las capacitaciones a otros centros educativos, Creando Empresarias y
Construyendo Nuevas Masculinidades.
107
En el 2008 la situación de la OFIM no mejoró; el presupuesto que se le asignó
fue de ₵14.330.680,00 para la ejecución del POA, lo cual redujo, a causa de la
“reestructuración”, cantidad de proyectos y actividades en comparación con años
anteriores.
Dadas las malas condiciones en que estaba trabajando, la encargada de la
OFIM ejecutó una retirada táctica: solicitó un permiso sin goce de salario y se
separó de sus funciones durante todo el año. Quedaron a cargo de la Oficina la
oficinista y una psicóloga.
En este periodo, la Oficina no obtuvo logros ni, mucho menos, avanzó. Por falta
de capacidad de gestión por parte de la psicóloga que se encargó de ella, no se
ejecutaron en su totalidad los proyectos que sobrevivieron al proceso de
reestructuración. Al finalizar el 2008 se desarrollaron parcialmente los proyectos
Atención individual por violencia doméstica, Construyendo nuevas masculinidades
y Creando empresarias, y no se lograron llevar a cabo las capacitaciones del
proyecto Bebé, piénsalo bien, por la imposibilidad de coordinar con las autoridades
del Liceo Manuel Benavides.
Al iniciar el 2009, en cuanto el clima político-institucional se tornó menos hostil,
la encargada de la OFIM regresó a su cargo, gracias a que las acciones llevadas
a cabo en el 2007, como la demanda por acoso laboral, lo logrado por aliados
externos en la audiencia que les diera el Concejo Municipal y una llamada de
108
atención de la Contraloría General de la República, surtieron efecto y neutralizaron
a las fuerzas que la adversaban dentro de la Municipalidad.
Para el Plan Operativo Anual del 2009 se presupuestaron ₵ 18.092.394,00.Los
proyectos programados eran cinco: Atención individual por Violencia Doméstica,
Grupos de apoyo, Construyendo nuevas Masculinidades, Creando empresarias,
Bebé, piénsalo bien; además, se planeó colaborar con la Bolsa de empleo que se
encontraba bajo la coordinación del departamento de Recursos Humanos.
La OFIM puso en marcha los proyectos apoyándose en aliados externos y,
recurriendo a la contratación de recursos humanos de fuera de la Municipalidad,
debido a que desde el 2007 contaba con un personal conformado solo por una
Psicóloga y una Oficinista. Lamentablemente, al finalizar el 2009 la Oficinista
renuncia al cargo.
Un aspecto relevante es que para este año la encargada de la OFIM inició sus
estudios en la Maestría de Violencia Intrafamiliar y de Género, la cual le brindó
conocimientos y herramientas. La suma de este conocimiento más la experticia
adquirida en los años de gestión, generaron en ella un proceso de aprendizaje
provechoso para la OFIM. Consecuentemente, se fortaleció la estrategia de
gestión de la OFIM, ya que dentro del Plan Operativo Anual 2010 se planteó el
objetivo de elaborar la Política Municipal de Igualdad y Equidad de Género, como
un mecanismo para incorporar la perspectiva de género al quehacer municipal.
109
El planteamiento de esta acción por parte de la OFIM, se llevó a cabo con el
respaldo jurídico que le confiere la Ley 8679 del 30 de octubre del 2008, ley de
modificación de varios artículos al Código Municipal, que indica la obligatoriedad
por parte de la Municipalidad de “impulsar políticas públicas locales para la
promoción de los derechos y la ciudadanía de las mujeres, en favor de la igualdad
y la equidad de género” (Artículo 4, inc. i). Esta disposición fue fundamental ya que
compromete al gobierno local a establecer políticas municipales de equidad de
género.
Con la aprobación del POA del 2010, se aprobó de hecho la elaboración de la
Política Municipal de Género. De esta manera la OFIM arrancó con nuevos
objetivos en la programación. En ese año, el presupuesto anual operativo de la
OFIM fue de ₵16.387.080,00.
En cuanto a la coyuntura político-institucional, ese año se trasladó la OFIM a la
jurisdicción de la Vicealcaldía Municipal, lo que resultó trascendental, pues el
pasar a depender directamente de esa instancia le dio legitimación institucional,
debido a que la Vicealcaldesa mostró verdadero interés por el tema de género y la
OFIM tuvo en ella una aliada interna de gran importancia política, puesto que, en
la jerarquía municipal, la Vicealcaldesa tiene un grado de liderazgo y poder
paralelo al del Alcalde.
Como se mencionó anteriormente, en el 2009 la Oficinista había renunciado;
para el 2010 se contrató a una nueva Oficinista recomendada por el Alcalde. Ella
110
prestó sus servicios a la OFIM hasta marzo del 2010 y luego fue trasladada con el
código de Oficinista al Departamento de Asuntos Jurídicos y a la vez se realizó el
traslado de la Secretaria de este Departamento a la OFIM.
La oficinista adquirió más funciones y responsabilidades en el Departamento de
Asuntos Jurídicos, por lo que le solicitó a la OFIM, a la que pertenecía el código de
su plaza, que se la recalificara. La ejecución del trámite estaba sometida a la
decisión de la encargada de la OFIM, de manera que el proceso se llevó a cabo y
de manera táctica se solicitó a la vez a Recursos Humanos, la recalificación del
puesto de la Oficinista y del de la encargada de la OFIM. De esta manera logró
que se le reconociera su Licenciatura.
En ese periodo, ya la encargada de la OFIM contaba con herramientas y
conocimientos técnicos muy considerables para el desarrollo del trabajo en el
tema de género, por lo que negoció con la Alcaldía que fuera en la Oficina donde
se elaborara la Política Municipal de Igualdad y Equidad de Género, (al inicio se
había planteado elaborar esta política por contratación externa). Considerando,
como se dijo, su capacitación en el Programa de Maestría en Violencia
Intrafamiliar y Género, la encargada de la Oficina le propuso a la Alcaldía la
elaboración de esta política como una labor institucional y como su trabajo final de
graduación para optar por el grado de Maestría en Género y Violencia. El Alcalde
adoptó la iniciativa y destinó, para llevarla a cabo, el presupuesto de
₵5.000.000,00 que se iba a utilizar para la contratación de la empresa consultora
en el área de infraestructura.
111
Un acontecimiento paralelo a esta acción, fue el hecho de que en este mismo
año la Municipalidad recibió un reconocimiento por parte del Instituto de Fomento
y Asesoría Municipal por haber implementado el Programa Presupuestos
Participativos. La Municipalidad obtuvo el tercer lugar a nivel nacional en el
concurso de Buenas Prácticas Municipales. El Instituto felicitó a la Municipalidad
por el esfuerzo y, al mismo tiempo, señaló la importancia de incorporar el enfoque
de género en el programa.
Por lo anterior, dentro del proyecto Fortalecimiento Municipal y
Descentralización (FOMUDE), el reconocimiento y la premiación consistieron en el
acompañamiento y la asesoría por parte de ONU-HABITAT -el cual es un
programa desarrollado por las Naciones Unidas para los asentamientos humanos-
con el propósito de incorporar del enfoque de género en el programa de
Presupuestos Participativos.
La asesoría técnica y el acompañamiento de ONU-HABITAT, fueron
estratégicamente muy positivos para la elaboración de la Política de igualdad y
equidad de género del Municipio, ya que, en el marco de integración del enfoque
de género en el programa de Presupuestos Participativos, la OFIM solicitó a esa
organización que también le brindara acompañamiento en el proceso de
elaboración de la Política. A esto, ONU-HABITAT respondió con asesoría técnica.
112
Previamente a la elaboración de la Política Municipal de Género, se formuló el
diagnóstico de género desde adentro, el cual consistió en evaluar el quehacer de
todo el municipio con respecto a la incorporación de la perspectiva de género en
sus proyectos y en la proyección comunal.
La evaluación del Municipio a partir de este diagnóstico se basó en 10
indicadores, los cuales fueron extraídos del documento “Auto-diagnóstico del
municipio promotor de la equidad de género”, herramienta que desarrolló el
Instituto Internacional de Investigadores y Capacitación de las Naciones Unidas
para la Promoción de la Mujer (UN-INSTRAW), y fue publicada en el 2009.
Dichos indicadores son los siguientes: 1. Marco normativo internacional de los
derechos de las mujeres, 2. Planificación del desarrollo municipal, 3. Presupuesto
sensible al género, 4. Promoción de la ciudadanía y participación de las mujeres,
5. Atención y prevención a las violencias de género, 6. Fomento del empleo
productivo y autoempleo de las mujeres, 7. Cultura, recreación y deporte, 8.
Atención a mujeres migrantes, 9. Institucionalidad de género, y 10. Relación y
articulación con entidades nacionales e internacionales.
A partir del diagnóstico y sus resultados, se dio la formulación de la Política,- la
cual se orientó por la Política Nacional de Igualdad y Equidad de Género-. La
elaboración de la Política en la Municipalidad jugó un papel fundamental en la
consolidación y la legitimación del trabajo que venía desarrollando la Oficina
desde el periodo anterior, debido a que en este proceso se involucró a todos los
113
departamentos y las comisiones municipales, las asociaciones de desarrollo y las
organizaciones comunales. Así, a partir de la participación de todos estos actores
en las sesiones de trabajo, se elaboró la Política con base en las necesidades y
recomendaciones expuestas por todas las personas involucradas en el proceso.
De esta manera se plasmó como objetivo general de la Política Municipal
…contribuir a generar condiciones de igualdad y equidad de género en el
Cantón de Heredia, con el fin de disminuir las brechas sociales y de género,
así como la promoción de la inclusión de la diversidad en la gestión local,
tanto a nivel interno de la municipalidad como en el municipio. (Política de
Igualdad y Equidad de Género y plan estratégico de implementación, 2010:
pág.40).
También los objetivos específicos se elaboraron en función de los objetivos
plateados en la PIEG como una acción táctica para articular y alinear la política
nacional con la local, por lo que se tomaron los seis objetivos nacionales y se
adaptaron a la realidad local, como se muestra a continuación.
114
Tabla 5
Articulación de los objetivos nacionales de género y los locales.
Objetivo Nacional Local
Cuido como responsabilidad social.
Que en el 2017 toda mujer que requiera
de servicios de cuido de niñas y niños
para desempeñarse en un trabajo
remunerado, cuente con al menos una
alternativa de cuido pública, privada o
mixta, de calidad, dando así pasos
concretos hacia la responsabilidad
social en el cuido y la valoración del
trabajo doméstico.
Contribuir para que en el 2020 toda mujer
que requiera de servicios de cuido de
niñas y niños para desempeñarse en un
trabajo remunerado, cuente con al menos
una alternativa de cuido pública, privada o
mixta, de calidad, dando así pasos
concretos hacia la responsabilidad social
en el cuido y la valoración del trabajo
doméstico.
Trabajo remunerado de calidad y generación de ingresos.
Que en el 2017 el país haya removido
las principales causas que provocan
brechas de ingreso entre mujeres y
hombres; el desempleo femenino se
haya reducido a la mitad y el subempleo
haya disminuido
al menos en cinco puntos porcentuales
con respecto a los niveles que tenía en
el 2007, en un marco de mejoramiento
general del empleo en el país.
Contribuir para que en el 2020 en el
cantón se hayan removido las principales
causas que provocan brechas de ingreso
entre mujeres y hombres en un marco de
mejoramiento general del empleo en el
cantón.
Educación y salud de calidad a favor de la igualdad.
Que en el 2017 la totalidad de niños,
niñas y adolescentes haya sido cubierta
por acciones formativas deliberadas,
desde edades tempranas, dirigidas a
Contribuir para que en el 2020 la totalidad
de niños, niñas y adolescentes haya sido
cubierta por acciones formativas
deliberadas, desde edades tempranas,
115
remover estereotipos en los patrones de
crianza, en la sexualidad y la salud
sexual y reproductiva, que obstaculizan
la igualdad entre mujeres y hombres.
dirigidas a erradicar estereotipos en los
patrones de crianza, en la sexualidad y la
salud sexual y reproductiva, que
obstaculizan la igualdad entre mujeres y
hombres.
Protección efectiva de los derechos y frente a todas las formas de violencia.
Que en el 2017 se hayan fortalecido y
ampliado los servicios de información y
asesoría jurídica públicos y privados,
gratuitos y de calidad en todo el país,
que les permitan a las mujeres ejercer y
exigir el cumplimiento de sus derechos
y garantizar el respeto a una vida sin
violencia.
Contribuir para que en el 2020 se hayan
fortalecido y ampliado los servicios de
información y asesoría jurídica públicos y
privados, gratuitos y de calidad en todo el
cantón, que les permitan a las mujeres
ejercer y exigir el cumplimiento de sus
derechos y garantizar el respeto a una
vida sin violencia.
Participación política y democrática partidaria.
Que en el 2017 el país cuente con una
participación política paritaria en
todos los espacios de toma de decisión
en el Estado, instituciones e
instancias gubernamentales y
municipales.
Contribuir a que el cantón cuente con una
participación política paritaria en todos los
espacios de toma de decisión en las
instancias municipales de índole técnica,
administrativa y política.
Institucionalidad robusta a favor de la igualdad y participación política.
Que en el 2017 el país cuente con un
INAMU y un conjunto de mecanismos
de promoción de la igualdad y equidad
de género fortalecidos en sus
competencias políticas, técnicas y
financieras, que le permitan desarrollar
una clara incidencia en la vida nacional.
Fortalecer la Unidad Administrativa que
vela por la Equidad de Género en la
municipalidad, así como, contar con un
conjunto de mecanismos de promoción de
la igualdad y equidad de género
fortalecidos en sus competencias
políticas, técnicas y financieras, que le
permitan desarrollar una clara incidencia
en la vida institucional – municipal y local.
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por la PIEG 2007 y la OFIM de Heredia, 2013.
116
Como se refleja en la tabla anterior, la Política Municipal de Igualdad y Equidad
de Género que elaboró la OFIM de Heredia con asistencia técnica de ONU-
HABITAT se alineó con la Política Nacional de Igualdad y Equidad de Género,
con el propósito de articular la estrategia superior y la inferior, para la concreción
de metas nacionales, así como obtener respaldo para la OFIM.
De la misma manera, en que se planteó y orientó la Política Municipal de
género, se elaboró el Plan estratégico para su cumplimiento. (Ver Anexo 10)
En este proceso, realizar una labor convencimiento de la Comisión Municipal
de la Condición de la Mujer, era clave para que el Concejo Municipal aprobara la
Política, ya que la Comisión figuró como la encargada de presentar y defender la
iniciativa; por esta razón, la OFIM y la Vicealcaldesa, se abocaron a realizar
sesiones de trabajo y discusión con la Comisión sobre la importancia de la
aprobación de la Política y el Plan Estratégico para el Municipio.
Durante el proceso de formulación y elaboración de la Política, se neutralizaron
adversarios como el Alcalde, quien actuó como un opositor activo de la OFIM;
además se canalizaron fuerzas opositoras de unidades administrativas
convirtiéndolas en apoyo pasivo y se ganaron aliados como el Departamento de
Control interno y el Departamento de Planificación, quienes se convencieron de la
importancia de construir un municipio en donde se promovieran prácticas de
igualdad y equidad con respecto al género.
117
El 25 de noviembre, en conmemoración del Día de la no violencia contra la
mujer, la OFIM, aprovechando la fecha para crear un impacto y en vista de que la
defensa de la Política estaba a las puertas, presentó ante el Concejo la
dramatización “La mujer aplastada”, dirigida a hacer conciencia de lo que significa
la violencia y provocar que la mirada del Concejo se volteara hacia la OFIM. (Ver
Anexo 11)
Esta dramatización plasmó la imagen de una mujer agredida y violada, al
colocar a una mujer desnuda, con un bloque de cemento sobre la cara y con
pétalos de flores rojas sobre su sexo que se prolongaban como un camino de
sangre, en medio de la sala de sesiones del Concejo Municipal. La acción generó
disgusto, indignación y descontento por la “osadía” de la encargada de la OFIM;
sin embargo, este movimiento táctico, aunque chocante para los miembros del
Concejo, cumplió con el objetivo de denuncia y de que el Concejo se enterara del
trabajo de esa Oficina.
Después de todo eso, en diciembre del 2010 la Comisión Municipal de la
Condición de la Mujer presentó la Política y el Plan Estratégico ante el Concejo. La
Política fue aprobada y se desprendió como una acción táctica que se ejecutó
para la aprobación, el no incluir los rubros presupuestarios del costo de cada
actividad.
La OFIM finalizó el 2010 con la aprobación de la Política y el Plan Estratégico;
sin embargo, la Política empezó a regir dentro del Plan Estratégico Municipal en el
118
2012, debido a que no se logró que entrara en el periodo de planificación del
2011.
A pesar de que la Política y el Plan Estratégico no lograron incorporarse a la
planificación y el presupuesto Municipal del 2011, la OFIM, como consecuencia de
ese proceso de involucramiento e incidencia, finalizó el 2010 con respaldo
institucional y con una coyuntura política favorable para la puesta en marcha de
acciones futuras.
4.3.2.1 BALANCE DE RESULTADOS DE LA SEGUNDA FASE
De la misma manera en que se presentó un análisis sintético de la primera fase
de la estrategia de gestión, en este apartado se exponen los resultados de la
segunda fase. En el Cuadro 3 puede apreciarse el resumen del decrecimiento y el
crecimiento de la OFIM en este periodo de crisis y reorganización.
Se consideran las variables de: presupuesto operativo de la OFIM, personal de
la OFIM, proyectos, colaboradores voluntarios y por contratación externa para la
ejecución de los proyectos; así como, los aliados internos y externos, que a su vez
se dividen en políticos y administrativos , organizaciones, instituciones y grupos
comunales específicamente, y las fuerzas opositoras que caracterizaron esta
segunda fase.
119
Cuadro 3 Resultados de la segunda fase
Años Recursos propios
Personal Operativo de
la OFIM Proyectos
Contrata-ción
externa y
voluntarios para
la ejecució
n de proyect
os
Aliados
Opositores activos y pasivos/
neutralizados/ apoyo pasivo y
activo
Internos Externos
Políticos/ administrativos
Instituciones/ Organizaciones
Grupos comunales
2007 ₡23.736.930,00
1 Psicóloga
1. Creando empresarias. 2.Constru-yendo nuevas Masculinidades. 3. Atención de violencia Integral.
INA WEM
Clima institucional
infértil.
Red de Violencia INAMU
IEM Jueza de la
Defensoría de los Habitantes.
Poder Judicial
Guías y Scouts
Alcalde/opositor Activo
Funcionarios /pasivos.
120
2008 ₡ 14.330.680,00 1 Secretaria 1 Psicóloga
1. Creando Empresarias. 2.Constru-yendo Nuevas Masculinidades. 3. Atención de Violencia Integral.
Clima institucional
infértil. Guías y Scouts
Alcalde/opositor Activo.
Funcionarios /pasivos.
2009 ₡ 18.092.394,00 1 Secretaria 1 Psicóloga 1.Programa
de Atención de Violencia Integral. 2. Creando empresarias. 3. Bolsa de empleo. 4. Construyendo Nuevas Masculinidades 5. Bebé, piénsalo bien.
Contratación de
Co terapeut
as. INA
MTSS WEM
Estudiantes de
Psicología y
Orientación y
Ciencias Sociales
de universid
ades públicas
y privada.
Apertura pasiva por parte de la
Alcaldía
Red de Violencia INAMU
IEM Jueza de la
Defensoría de los Habitantes.
Poder Judicial
Guías y Scouts
Alcalde/Neutralizado.
Funcionarios /apoyo pasivo.
2010 ₡16.387.080,00 1 Secretaria. 1 Psicóloga.
Vicealcaldesa. Comisión de la
Mujer. Jefa del
departamento de Asuntos Jurídicos.
Planificación.
Red de violencia INAMU
ONU HABITAD Maestría de
Violencia
Concejos comunales/
Mujeres emprendedoras
Alcalde/apoyo pasivo.
Funcionarios /pasivos.
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por la OFIM de Heredia, 2013
121
A partir de estos resultados, se procede a describir a continuación la tercera
fase de la estrategia de gestión de la OFIM.
4.3.3 TERCERA FASE: DESPLIEGUE DEL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y COMUNAL
(2011-2013)
La Oficina Municipal del Cantón Central de Heredia, obtuvo durante el año
2010 dos principales frutos: en primer lugar, la aprobación de la Política Municipal
de Igualdad y Equidad de Género y, en segundo lugar, haber puesto en evidencia
la importancia de su trabajo, tanto dentro de la Municipalidad como en la
comunidad. Con base en estas conquistas enrumbó su trabajo en el periodo
inmediato.
En el Plan Anual Operativo 2011 destacan metas como la de brindar
capacitación a funcionarios y funcionarias con los objetivos de generar un apoyo
activo y de involucrar a las personas en el cumplimiento de la Política y su Plan
Estratégico, y de reducir la resistencia a la lucha por los derechos de las mujeres.
En el plano externo, la OFIM se planteó desarrollar proyectos conjuntos con la
Red de Violencia y fortalecer la coordinación interinstitucional. Con la comunidad,
llevar a cabo los proyectos que se venían implementando y ampliar la capacidad
de ellos, para cubrir más población. Para la ejecución de la programación de ese
año, se elaboró un presupuesto de ₵ 25.943.255,00.
122
El 2011 se observa como un año de fortalecimiento de la OFIM. Factores que
contribuyeron a esto, fueron: el de contar con respaldo político, el de la
Vicealcaldía; con un apoyo pasivo de actores internos neutralizados en la fase
anterior; con el apoyo activo de instituciones, organizaciones y grupos comunales
como las asociaciones de desarrollo y los grupos de emprendedoras con quienes
se venía trabajando en las dos fases anteriores.
Así como se neutralizaron fuerzas opositoras internas y surgió apoyo pasivo, se
desarrolló el apoyo activo del Departamento de Control Interno, el Departamento
de Planificación y la Bolsa de Empleo, la que aunque había sido trasladada a otro
departamento, mantuvo la coordinación del trabajo con la OFIM debido a los
temas que abordan ambas unidades.
El Departamento de Planificación incorporó como un objetivo del Plan
Estratégico Municipal 2012-2016, el ejecutar la Política de Igualdad y Equidad de
Género, y asimismo, respaldó a la OFIM para que en los planes operativos
anuales se incluyeran acciones específicas derivadas de la Política de Igualdad y
Equidad de Género. El apoyo por parte de Control Interno fue el de incluir la
variable género dentro del cuestionario de autoevaluación de control interno.
Como parte del proceso de neutralización de opositores, construcción de apoyo
pasivo y generación de apoyos activos, en el 2011 se invitó al Alcalde a presenciar
una sesión del grupo terapéutico de hombres del proyecto “Construyendo nuevas
Masculinidades”, el que el Alcalde participará en la sesión le permitió conocer
123
algunas historias de vida de este grupo y visualizar como las terapias han
generado un impacto positivo en las relaciones de los hombres que conforman los
grupos. Este hecho sensibilizo al Alcalde y lo convenció de la importancia del
quehacer de la Oficina de la Mujer en el Municipio, convencimiento que se tradujo
en apoyo financiero para los proyectos del 2012 y respaldo político para la OFIM.
En el año 2012 entraron a regir la Política y su respectivo Plan estratégico y,
aunque en el 2011 se venían ejecutando algunas acciones con la línea de
objetivos de ese plan, no fue hasta el 2012 que la totalidad de la Planificación
Operativa Anual se llevó a cabo en función de él.
La puesta en práctica de la Política de Igualdad y Equidad de género, así
como el apoyo político institucional deparó a la OFIM un gran avance: su
presupuesto se incrementó en ₵ 40.921.389,00 en comparación del año anterior.
En cuanto al personal operativo, no se produjeron cambios; la Oficina continuó
llevando a cabo sus labores con la Psicóloga y la Secretaria y se realizaron
contrataciones por servicios profesionales para que colaboraran en la ejecución de
los proyectos.
La Oficina de la mujer ejecuta de manera paralela los proyectos que viene
ejecutando desde el 2009 y las acciones para el cumplimiento de la Política.
124
En el proceso de ejecución y monitoreo de las acciones dictadas por la Política,
la OFIM contó con la colaboración del Departamento de Planificación y Control
Interno, que se venía dando desde el 2010.
El Departamento de Planificación controló y monitoreó que los distintos
departamentos incorporaran actividades o acciones de igualdad y equidad de
género en su planificación anual. En cuanto a Control Interno, ya para ese año
puso a regir el cuestionario de autoevaluación con la variable de género. Mediante
este instrumento, se evaluó cuáles departamentos habían incorporado acciones
en ese sentido y cuáles no.
Estas medidas han llevado a los departamentos a solicitar a la OFIM asesoría
técnica y capacitación para planificar con perspectiva de género y poder plasmar
acciones en sus planes, programas, proyectos y actividades. El ejemplo más
concreto fue la elaboración del reglamento interno contra el hostigamiento sexual
desarrollado por varias unidades administrativas, como la OFIM, el Departamento
de Recursos Humanos, el de Intermediación Laboral y la Unidad de
Comunicación. Esta situación es importante, pues, si bien la OFIM había venido
capacitando y brindando talleres sobre el tema desde años anteriores, ante la
necesidad de planificar con enfoque de género, los departamentos voltearon
totalmente la mirada hacia esta Oficina y su trabajo.
No obstante lo logrado, en ese año continuó existiendo recelo hacia ella, por lo
que, con el objetivo de disminuir adversarios como el Departamento de Seguridad,
125
el de Cómputo, el de Presupuesto y otros, y sumar apoyos pasivos y activos, la
Oficina incorporó la elaboración de una serie de talleres para reducir la resistencia
y cambiar los modelos mentales de las personas.
Estos talleres se realizan por medio de contratación externa; en ellos se
incursionó en la fotografía y la comunicación. Se realizó el proyecto Somos como
Somos, que trabaja el tema de género desde la desmitificación del cuerpo del
hombre y el de la mujer; entre sus objetivos se encuentra: romper con los patrones
de belleza masificados que afectan a hombres y mujeres, concientizar sobre los
estereotipos y roles que venden los medios de comunicación, y devolverles al
cuerpo y a la persona su carácter natural.
Además con este método se pretende darle significado a la trasnversalidad del
trabajo de género en la institución municipal, en la que a pesar de que el control y
el monitoreo fueron medidas oportunas, era necesario implementar herramientas
que estimularan la participación, para que las personas aprendieran sobre lo que
se estaba trabajando y se apropiaran del proceso.
En cuanto al fortalecimiento comunal, se marcó con una acción estratégica, la
de formar una Red de Mujeres Heredianas. Para esto, la táctica de la OFIM
consistió en organizar en el 2012 el Primer encuentro de mujeres organizadas de
Heredia.
126
Este evento permitió hacer visibles a las mujeres y su diversidad, ya que en el
proceso participaron mujeres empresarias, artesanas, agricultoras, pertenecientes
a organizaciones o sociedades anónimas y a otras en proceso de constituirse.
Además el evento facilitó un compartir de experiencias y propició la conformación
de la Red de Mujeres Heredianas.
Entre algunos hechos importantes con el que culminó el 2012, se encuentra el
reconocimiento internacional, de ONU-HABITAT, que recibió la Municipalidad por
impulsar la igualdad y la equidad de género, tal y como se hizo con la Política de
Género. Este acontecimiento hizo que el Alcalde se disculpara públicamente con
la OFIM y su encargada por las situaciones presentadas en el 2007 y en el 2008.
Para el 2013 la Oficina Municipal de la Mujer continuó trabajando con la línea
de acción del 2012; es decir, desarrollando su planificación anual en concordancia
con el Plan Estratégico de la Política, en el que se plasman seis proyectos:
Atención individual por Violencia Doméstica, Grupos de apoyo dirigido a mujeres,
Construyendo nuevas masculinidades, Creando empresarias, Bebé, piénsalo bien,
y se colabora con el programa de intermediación laboral y actividades paralelas
para incorporar la perspectiva de género en la Municipalidad, así como acciones
afirmativas como conmemorar el Día a favor de los derechos de las Mujeres.
En cuanto al presupuesto, este tuvo un crecimiento constante en comparación
con periodos anteriores, al llegar a ₵69.088.283,00, con una proyección para el
2014 de ₵ 100.000.000,00.
127
A pesar de que la OFIM sigue realizando sus funciones con un personal
operativo de dos personas, continúa trazando su estrategia hacia la construcción y
fortalecimiento de alianzas externas e internas.
Hacia lo externo, ejecuta proyectos interinstitucionales asumiendo retos e
involucrando aliados en iniciativas de las que otras instituciones no se han querido
hacer cargo, como el caso del centro de cuido nocturno de niños y niñas en los
Lagos de Heredia. Este asunto le correspondía al PANI; sin embargo quienes
asumieron el proyecto fueron la OFIM y la Casa de la Cultura de Heredia, y en él
participaron de manera activa las madres interesadas en que se abriera el centro
para lograr ellas asistir al Colegio Nocturno.
En el plano interno, la táctica que se puso en práctica fue la de realizar talleres
y cursos de capacitación, mediante los cuales se ha formado a la mayoría de los y
las funcionarias. Estas actividades han servido a la vez como proceso de
diagnóstico, ya que por medio de ellos se han identificado necesidades que están
siendo tomadas como insumos para la elaboración de nuevos proyectos y para
mejorar los actuales.
En cuanto al trabajo con la comunidad y el fortalecimiento de las alianzas
externas con los grupos comunales y las empresarias, la estrategia ha estado
constituida por el fortaleciendo la Red de Mujeres Heredianas, por medio de la
celebración de encuentros de mujeres. En el 2013 se realizó el Segundo
encuentro. Allí se cumplió con el objetivo de reunir a la Red que se había
128
conformado en el 2012, a fin de que las mujeres expusieran ante las autoridades
municipales sus necesidades e intereses, entre las que destacan su necesidad de
contar con un espacio para comercializar sus productos.
Además, en este segundo encuentro se hizo perceptible el empoderamiento del
grupo, cuya consolidación a mediano plazo como una auditoria ciudadana, se
tiene como objetivo, para que controle y monitoree el cumplimiento de los
compromisos adquiridos por el Municipio con la población femenina del Cantón
Central de Heredia.
Para el 2014, la OFIM tiene como meta llevar a cabo la primera evaluación del
Plan Estratégico, como mecanismo de control y seguimiento del cumplimiento de
las acciones que en él se plasman.
4.3.3.1 BALANCE DE RESULTADOS DE LA TERCERA FASE.
Para seguir la línea de síntesis de resultados de las diferentes fases, que se
viene desarrollando, se presenta el Cuadro 4, con los resultados de la tercera
fase.
129
Cuadro 4 Resultados de la Tercera fase
Años Recursos
propios
Personal
operativo
de la
OFIM
Proyectos
Contratación
externa y
voluntarios
para la
ejecución de
proyectos
Aliados Opositores
activos y
pasivos/
neutralizados/
apoyo pasivo
y activo
Internos Externos
Políticos/
administrativos
Instituciones/
organizaciones
Grupos
comunales
2011
₡25.943.255,00
1
Secretaria.
1
Psicóloga.
1. Programa de
atención de
Violencia
Integral.
2. Creando
empresarias.
3. Bolsa de
empleo.
4. Constru-
yendo nuevas
masculinidades.
5. Bebé,
piénsalo bien.
Contratación
de Co-
terapeutas.
INA
MTSS
WEM
Estudiantes
de Psicología
y Orientación
y Ciencias
Sociales de
universidades
públicas y
privadas.
Contratación
de
compañías
de teatro y
de
Somos como
somos.
Vicealcaldesa.
Comisión de la
Mujer.
Planificación.
Control Interno.
Bolsa de
Empleo
INAMU
ONU Hábitat.
MEIC
MTSS
INA
Red local de prevención y
atención de violencia
MEP
WEM
Voluntarios universitarios.
Contratación externa.
Red de Mujeres
Heredianas.
Alcalde/apoyo
pasivo.
Funcionarios/
apoyo pasivo.
2012
₡40.921.389,00
Vicealcaldesa.
Planificación.
Control Interno.
Bolsa de
Empleo.
2013
₡69.088.283,00
Vicealcaldesa.
Regidoras.
Comisión de la
Mujer.
Planificación.
Control Interno.
Bolsa de
empleo.
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por la OFIM, 2013.
130
CONCLUSIONES
La presente investigación analizó una experiencia de gestión concreta, la de la
Oficina Municipal de la Mujer del Cantón Central de Heredia entre los años 2004 y
2013. Identificó factores que han limitado, distorsionado y dificultado, el accionar
de esta unidad local para llevar a efecto la Política Nacional de Igualdad y Equidad
de Género a nivel local. También se determinaron los factores que potenciaron el
proceso de gestión de la OFIM, y le permitieron legitimarse en los ámbitos
institucional y local y constituirse en un instrumento real de promoción de los
derechos de las mujeres en su comunidad y contribuir a la concreción de metas
nacionales en este campo.
Por lo tanto, las conclusiones de este estudio se organizan de la siguiente
manera.
Sobre los elementos que distorsionan el funcionamiento del aparato público.
La generación de leyes, políticas e instituciones que se tornan garantistas,
al carecer de contenido presupuestario para su debido cumplimiento.
La sobrenormatividad; es decir, el establecimiento de excesivos
procedimientos y mecanismos de control burocrático.
La inexistencia de sistemas de evaluación y control de resultados sobre
políticas públicas y leyes, lleva al incumplimiento de las mismas.
131
Estas referencias al funcionamiento macro del Estado, no se platean como
objeto de esta investigación, aunque obedecen en ella; y son importantes, para
hacer una aproximación al contexto en que opera la OFIM de Heredia.
Sobre la estrategia superior y sus limitaciones.
Las limitaciones para la ejecución de la PIEG se derivan de problemas de la
estructura institucional pública. Como se señala en el capítulo de resultados el
presupuesto con que cuenta el INAMU para la ejecución de esta política nacional y
otros procesos institucionales, se ha incrementado. No obstante se registra un
superávit de ese presupuesto durante los últimos años, lo cual sugiere una mejor
ejecución de los recursos, y una oferta de apoyo a gestiones locales.
En cuanto a los avances de la PIEG, como lo menciona el Balance General al
2011, han sido lentos e insuficientes, por ser eminentemente normativos. Se
observa la aprobación de normas como leyes, políticas institucionales y reformas a
ley, pero no se logra identificar un progreso sustancial hacia la igualdad y equidad
de género en la práctica, aunque resulta necesario afirmar logros muy importantes
a lo largo de más de dos décadas.
Con respecto a la evaluación y seguimiento de la política nacional, este
balance detectó estancamientos, avances y retrocesos en relación con los
objetivos de la estrategia superior. No obstante, determinó que persisten desfases
y desarticulación que no permiten evaluar y dar seguimiento real a las acciones
132
regionales y locales. Por ejemplo, se estipula que la ejecución de los recursos de
los diferentes organismos debe ser afín con sus objetivos de creación, pero no
existen lineamientos para que la Contraloría General de la República de
seguimiento al uso de recursos.
Sobre la estrategia inferior y su importancia como instrumento en lo local y
su contribución a la política nacional de género.
Con esta investigación se demuestra que, independientemente de las
limitaciones del aparato público, puede propiciarse un buen marco de acción, si se
cuenta con una estrategia que involucra los intereses locales y a actores
institucionales.
Por lo tanto, se verifica que es posible crear nichos institucionales operativos
como el que construyó la OFIM de Heredia por medio de su estrategia de gestión.
Con esto se reafirma también la importancia del objeto de estudio.
La OFIM de Heredia, con la construcción de su estrategia de gestión ha
logrado contribuir de manera efectiva a la concreción de metas de la estrategia
superior, al crear un nicho consolidado en el ámbito institucional municipal para el
cumplimiento de la Política Nacional de Igualdad y Equidad de Género.
133
Se logró ver durante la investigación que el éxito de la estrategia de la OFIM
responde a una serie de elementos que la han llevado a catapultarse, y que es de
suma importancia precisar.
Estos elementos transversales que destacan como aspectos dinamizadores de
la estrategia son: la capacidad de gestión, la sumatoria de aliados internos y de
aliados externos, neutralización y reducción de fuerzas opositoras y el
involucramiento de la sociedad civil; la presencia de estos en cada fase del
proceso de construcción de la estrategia, fue determinante para lograr la situación
actual de la OFIM de Heredia.
En lo que respecta a la capacidad de gestión, la OFIM logró sacar provecho de
los beneficios que le brinda el sistema, como los instrumentos legales y
administrativos, al utilizar estos con una visión política y social. Un ejemplo, es el
haber utilizado como un recurso la demanda contra la Alcaldía.
Como se mostró en el capítulo Resultados de la investigación, se destaca la
apertura de espacios para operar y dar respuesta institucional a las necesidades
de la población; por ejemplo, el innovar y diversificar los programas; entre los que
puede mencionarse el de Capacitación en Empresariedad, la Bolsa de empleo y
otros; lo cual corresponde a una visión estratégica, que va más allá de las
necesidades del momento inmediato.
134
En cuanto a la acumulación de aliados externos, que se dividen en
institucionales y comunales, los primeros contribuyeron a la puesta en marcha de
los diversos programas, compensando de esta manera las limitaciones de
personal operativo de la OFIM. Asimismo, estos actores operaron durante el
proceso como apoyo externo, en coyunturas político-institucionales difíciles para la
OFIM, como la crisis del periodo 2007-2009.
De la misma manera, el respaldo comunal adquirido, provino de los procesos
que la OFIM había desarrollado con los diversos grupos comunales, mediante el
abanico de programas que ofreció a la comunidad de Heredia.
Este respaldo se refleja en el incremento de población beneficiaria de los
programas que emprende la oficina, así como en el apoyo y participación de
grupos comunales en momentos de gran importancia para la OFIM. Los actores
comunales han posicionado a la Oficina como una respuesta a las necesidades
locales, al identificarla, frente a las autoridades municipales, como un recurso local
indispensable.
Los resultados que obtiene la OFIM por medio del trabajo con la población, han
sido esenciales para neutralizar y reducir los niveles de resistencia institucional,
que se derivaron de una época de incomprensión del quehacer de la Oficina en la
Municipalidad.
135
En el último decenio, la OFIM de Heredia ha venido acumulando aliados
internos, gracias a sus logros y avances con la población meta, al tiempo que ha
implementado tácticas hacia lo interno de la Municipalidad, como lo fue el haber
logrado participar en la elaboración de la Política Municipal de Igualdad y Equidad
de Género en el 2010. Mediante este proceso se logró neutralizar opositores,
disminuir apoyos pasivos y sumar apoyos activos, lo cual le aportó fuerzas para
respaldar y legitimar el accionar de la OFIM dentro de la Municipalidad.
En fin, como se mostró en el capítulo de resultados, estos tres elementos que
conforman la estrategia inferior han permitido crear un nicho institucional operativo
para la OFIM y a su vez un espacio para el desarrollo de la PIEG, al lograr la
transversalización de las metas de género dentro de la estructura municipal e
incorporar en el proceso a la sociedad civil.
La OFIM de Heredia al reconocer y responder a las necesidades e intereses de
la población meta y contemplar el factor político, logra aceptación interna y
externa, lo que le permite tener condiciones para ser un pilar en el desarrollo de la
estrategia superior (PIEG), seguir avanzando en la ubicación y cuantificación de
problemas de género y diseñar proyectos que respondan a las necesidades
existentes. En contraste con otras experiencias donde se llevan a cabo procesos
técnicos (el caso de Barva de Heredia, citado en el estado de la cuestión) que no
logran ponerse en marcha , por haber optado por la vía administrativa y de
consulta externo y no por la vía política activando los intereses institucionales y
comunales.
136
Por lo tanto, la estrategia de gestión de la Oficina Municipal de la Mujer del
Cantón Central de Heredia, abre un sendero en la institucionalidad pública, al
demostrar que la inoperatividad en el Estado puede ser superada por organismos
institucionales locales para echar a andar proyectos que hagan realidad las
políticas nacionales y permitan a su población meta hacer efectivos sus derechos.
137
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148
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Gaceta N° 233 del 2 de diciembre de 2008.
Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. Ley N° 7794. Código
Municipal. Publicada en la Gaceta N° 143 del 23 de julio de 2010.
149
ANEXOS
ANEXO 1.ENTREVISTA SEMI-ESTRUCTURADA.
ANEXO 2.GUÍA DE PREGUNTAS- ENTREVISTA ESTRUCTURADA.
ANEXO 3.TOTAL DE JÓVENES QUE HAN PARTICIPADO EN EL PROGRAMA “BEBÉ,
PIÉNSALO BIEN”, PERIODO 2004 AL 2013.
ANEXO 4. TOTAL DE SOLICITUDES RECIBIDAS POR LA BOLSA DE EMPLEO, 2004
AL 2013.
ANEXO 5. TOTAL DE MUJERES CAPACITADAS EN EMPRESARIEDAD POR LA OFIM,
2004 AL 2013.
ANEXO 6.TOTAL DE HOMBRES ATENDIDOS POR EL PROGRAMA “CONSTRUYENDO
NUEVAS MASCULINIDADES”, 2004 AL 2013.
ANEXO 7. TOTAL DE MUJERES ATENDIDAS POR VIOLENCIA DOMÉSTICA POR LA
OFIM, PERIODO 2004 AL 2013.
ANEXO 8.AGENDA DE TALLER IMPLEMENTADO CON JEFATURAS Y PERSONAL
MUNICIPAL PARA LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA MUNICIPAL DE GÉNERO Y EL
PLAN ESTRATÉGICO.
ANEXO 9. PROYECTOS PROPUESTOS EN EL PLAN DE ESTRATÉGICO, SEGÚN
OBJETIVO ESTRATÉGICO.
ANEXO 10. PLAN ESTRATÉGICO HACIA LA IGUALDAD Y EQUIDAD DE GÉNERO.
ANEXO 11. FOTOGRAFÍAS DE DRAMATIZACIÓN REALIZADO EN LA SALA DE
SESIONES, ANTE EL CONCEJO MUNICIPAL EN CONMEMORACIÓN AL 25 DE
NOVIEMBRE: DÍA INTERNACIONAL DE LA NO VIOLENCIA CONTRA LA MUJER.
150
ANEXO 1
ENTREVISTA SEMI-ESTRUCTURADA
Preguntas introductorias
1. ¿Cuánto tiempo lleva laborando para el INAMU?
2. ¿Hace cuánto tiempo trabaja en el área ciudadanía activa y liderazgo y con
el Proyecto OFIM?
Proceso de apertura y fortalecimiento de las OFIM.
1. ¿Cuántas Oficinas Municipales de la Mujer se encuentran operando
actualmente?
2. ¿Cómo se desarrolla el proceso de apertura?
3. ¿Cómo toman las OFIM la transición del área de acción de violencia a
ciudadanía activa y liderazgo?
4. ¿Qué herramientas brinda el INAMU a las Oficinas en el proceso de transición
y fortalecimiento?
5. ¿Cuáles son los principales obstáculos que enfrentan las Oficinas de la Mujer
en el proceso de apertura y fortalecimiento?
6. ¿Qué mecanismos ha implementado el INAMU para apoyar a las OFIM en esta
coyuntura?
Procesos que han favorecido el logro de metas de las oficinas de la Mujer
1. ¿Cuáles han sido los factores que han determinado el éxito o el fracaso del
programa Oficina Municipal de la Mujer?
2. ¿Se han identificado experiencias exitosas? ¿Cuáles?
3. ¿Qué factores han determinado este éxito?
4. ¿Qué relación ha tenido el INAMU y el área encargada con el éxito de estas
oficinas?
151
Papel del INAMU, PIEG y Ley en la incorporación de la perspectiva de género a
nivel local
1. ¿Qué papel ha jugado el INAMU, la PIEG y la Ley 7801 en el empoderamiento y
ejercicio de los derechos de las mujeres?
2. ¿Qué actores han participado en el proceso de construcción de la PIEG?
¿Participaron organizaciones de base, instituciones involucradas directamente?
3. ¿Son la política y la ley mecanismos efectivos para enfrentar la problemática de
desigualdad?
4. ¿Qué factores son trascendentales para eliminar las barreras de desigualdad?
5. ¿Son el compromiso y la participación activa de actores políticos y sociales la
clave para el desarrollo de procesos exitosos?
6. ¿Multiplicaría la experiencia de la OFIM en otras oficinas, o la compartiría como
una experiencia exitosa con las oficinas?
152
ANEXO 2
GUÍA DE PREGUNTAS-ENTREVISTA ESTRUCTURADA
Fase 1: 2004-2006
Alcalde y Concejo apoyaban a la OFIM con qué interés y expectativas apoyaban a la
OFIM
1. ¿Qué temas se abordaron en capacitación y talleres de género que se imparte,
que temáticas se abordan?
2. ¿Cuáles son los grupos externos comunales que participan en esta fase y
contribuyen de manera activa y pasiva? Y que organizaciones actúan como
alianzas externas.
3. Que aliados internos figuran en esta época para la OFIM.
4. ¿Cuándo entra a la OFIM entra como licenciada, participo directamente por
una plaza en propiedad o como interina?
5. ¿Con que programas arrancan?
6. ¿Presento plan de trabajo del 2004?
7. ¿Cómo le solicita la alcaldía plan de trabajo para el 2005?
8. Que evolución encuentra ella en esta primera fase
9. Que Modifica en el mapa, que oposiciones, que fuerzas.
Fase 2: 2007-2010
En el 2007 ingresa el nuevo Alcalde, por qué el Alcalde nuevo no apoya a la OFIM
cuando inicia su gestión en el Municipio.
1. ¿En qué fecha y momento el Alcalde inicia con resistencias hacia la OFIM?
2. ¿Cuándo y porque se da el traslado de la Bolsa de Empleo?
3. ¿Cuándo se despide a la Secretaria?
4. ¿En qué mes inicia el periodo de incapacidad?
5. ¿Cuándo impone la denuncia en el juzgado y el INAMU (FECHA)? Como fue el
proceso de denuncia, Obtuvo respuesta de las instituciones.
6. ¿Qué aliados de instituciones externas respaldaron a la OFIM?
7. ¿En lo interno de la municipalidad conto con aliados?
153
8. ¿Conto con el apoyo de grupos comunales organizados?
9. ¿Qué proyectos se ejecutaron en esta fecha y que proyectos no se ejecutaron?
10. Ante el acoso laboral se manifestó o menciono algún grupo comunal.
2008 Continúa incapacitada
En qué momento es que la contraloría le solicita a la Municipalidad rendición de
cuentas por recorte del presupuesto de la OFIM y el Alcalde sede presupuesto, ¿es
en 2008 o 2009?
1. ¿Qué proyectos se ejecutan?
2. ¿Tenía aliados internos y externos en este momento?
2008 – Lo describe como un momento de aprendizaje, de conocer nuevas
experiencias, está en la Maestría. Alejarse de la OFIM le permite conocer y aprender.
¿En este momento se clarifica la tarea?
1. ¿Es en este periodo en que madura la estrategia de desarrollar el diagnostico, la
política y de realizar un trabajo abocado hacia la comunidad y la institución?
2. ¿Cómo surgen estas iniciativas?
3. Dictamen de resultado de Juicio por Acoso Laboral.
2009 Retoma el cargo en ¿qué fecha exactamente? Hubo cambios en la actitud del
Alcalde.
1. ¿Cómo fue el panorama de ingreso a la Municipalidad cuando regresa?
2. Qué presupuesto encuentra.
3. ¿En qué condiciones regresa?
4. ¿Qué factores considera que mediaron para qué el Alcalde le permitiera trabajar
sin boicot?
5. ¿Al regresar habían aliados internos?
6. ¿Cuál es la relación de la Vicealcaldesa y el Alcalde?
7. ¿Por qué realizo trabajo de incidencia con la Vicealcaldesa?
8. ¿Qué programas desarrollo en este año?
9. ¿cuenta con aliados externos organizaciones/ grupos comunales.
154
2010
Negociación con el Alcalde de permitir desarrollar la Tesis como una acción de la
OFIM.
1. ¿Cómo fue la negociación con el Alcalde para aprobar las iniciativas de política y
diagnóstico, como neutraliza la oposición del Alcalde?
2. ¿El apoyo del PNUD en términos económicos de cuanto fue, fue algo significativo.
De cuanto fue ese aporte?
Cuando habla de realizar un trabajo más abocado hacia la comunidad y la
institución a que se refiere, que cambio se dio en la manera de ejecutar las acciones
a como venía ejecutándolas. ¿Cuál fue ese salto, en qué sentido?
Performance
1. Poco presupuesto, lo pago la oficina de la Mujer o fue un aporte de la compañía de
actores.
2. Con que intensión se llevó a cabo el performance.
3. Qué resultados obtuvo con la presentación. Lo implemento como una táctica a las
puertas de la aprobación de la política.
Como se llevó a cabo Incidencia y negociación con Vicealcaldesa y Comisión de la
mujer y planificación.
1. Que intereses mediaron en el convencimiento hacia el departamento de
planificación para que incluyeran la política en la planificación estratégica anual.
2. En qué contexto se suma el departamento de planificación y control interno.
3. ¿Qué programas se ejecutaron en el 2010?
4. ¿En qué modifico la elaboración de la política la relación con las organizaciones
sociales, a lo interno hubo un reconocimiento del que hacer de la OFIM y mejora
la situación, pero a lo externo?
5. ¿Cómo y de donde surge el apoyo de Control interno y planificación?
6. ¿Con que otro apoyo activo o pasivo cuenta en la municipalidad?
155
Fase 3: 2011-2013
Bajo qué términos se da ese crecimiento presupuestario y que se introduce desde
el 2010.
2011-2012-2013
Presupuesto:
1. ¿El incremento del 2012 y 2013 se deben a la política, que sucede en el 2011, ya
que la política entra a funcionar hasta el 2012?
2. ¿Qué acción realizo para que la asignación de presupuesto casi que se triplicara?
3. ¿Qué aliados internos figuran en esta evolución en la economía?
Aliados: internos, externos instituciones y grupos.
Los grupos con los que ha venido trabajando son grupos formados o han surgido
de procesos que ha emprendido la OFIM.
1. ¿Quiénes y cómo apoyan a la OFIM a lo interno y externo?
2. ¿Cuál fue el papel de las redes de violencia y las redes de organizaciones
comunales?
3. ¿Hacia dónde se está expandiendo la OFIM?
4. ¿Cómo se ha ido involucrando a la población externa e interna?
5. ¿Qué significo la elaboración de la política en términos de sumar aliados e
involucrar al sector externo para que la apoyen?
6. Divulgación de información de lo que realiza.
7. ¿Qué proyectos ejecuta la OFIM actualmente?
8. ¿Cómo es la Relación con el Alcalde y vicealcalde actual? ¿Cree que ha logrado
neutralizar al Alcalde y ya se está sumando como aliado?
9. ¿Qué estrategia está implementando para neutralizar fuerzas y sumar aliados
activos y pasivos a lo interno y externo de la Municipalidad? ¿Qué dificultades ha
encontrado?
10. ¿Qué condiciones favorables han estimulado el trabajo?
156
ANEXO 3
TOTAL DE JÓVENES QUE HAN PARTICIPADO EN EL PROGRAMA “BEBÉ,
PIÉNSALO BIEN”, PERIODO 2004 AL 2013.
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por la Encargada de la Oficina Municipal
de la mujer de Heredia, 2013.
200
300
150
261
44 49
151
400
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Total de jovénes que han participado en el programa "Bebé, piénsalo bien", 2004 al 2013.
157
ANEXO 4
TOTAL DE SOLICITUDES RECIBIDAS POR LA BOLSA DE EMPLEO, 2004 AL
2013.
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por la Encargada de la Oficina Municipal de la
mujer de Heredia, 2013.
1509
546
1414
1283
1487
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Total de solicitudes recibidas por la bolsa de empleo, 2004 al 2013.
158
ANEXO 5
TOTAL DE MUJERES CAPACITADAS EN EMPRESARIEDAD POR LA OFIM,
2004 AL 2013
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por la Encargada de la Oficina Municipal de la
Mujer de Heredia, 2013.
25
29
43
17
50
65
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Total de muejres capacitadas en empresariedad por la OFIM, 2004 al 2013.
159
ANEXO 6
TOTAL DE HOMBRES ATENDIDOS POR EL PROGRAMA “CONSTRUYENDO
NUEVAS MASCULINIDADES”, 2004 AL 2013
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por la Encargada de la Oficina Municipal de la
Mujer de Heredia, 2013.
160
ANEXO 7
TOTAL DE MUJERES ATENDIDAS POR VIOLENCIA DOMÉSTICA POR LA
OFIM, PERIODO 2004 AL 2013.
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por la Encargada de la Oficina Municipal de la
Mujer de Heredia, 2013.
356
300
211
182 194
179
217
172
345
400
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Total de mujeres atendidas por violencia doméstica por la OFIM,2004 al 2013.
161
ANEXO 8 AGENDA DE TALLER IMPLEMENTADO CON JEFATURAS Y PERSONAL MUNICIPAL PARA LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA MUNICIPAL DE GÉNERO Y EL PLAN ESTRATÉGICO.
Actividad Desarrollo
Introducción y Bienvenida: Dinámica de presentación de participantes
Encuadre del Taller. Dinámica: las personas participantes se presentan indicando su nombre y departamento en el que trabajan, expresan sus expectativas y comparten lo que para cada persona significa “género”.
¿Qué es género? Importancia de la incorporación de la perspectiva de género en el desarrollo local
Se retoman los aportes brindados y se articula con el concepto teórico. Por medio de la lluvia de ideas se solicita a las personas participantes establecer relación si la hay o no entre el desarrollo local de género. Dinámica “La zorra y la Cigüeña” para identificar y explicar para satisfacer las necesidades y especificidades entre hombres y mujeres se debe de dar a cada uno oportunidades diferentes. Al concluir se presentan datos desprendidos del diagnóstico de inequidades realizado tanto a nivel institucional como en el cantón.
Género y Planificación
Exposición sobre la integración transversal de género y planificación municipal. Presentación de la Política Nacional de Igualdad y Equidad de Género (PIEG) y la articulación que se propone realizar con la Política local en Construcción.
Trabajo Práctico grupal
En subgrupos, se propone identificar, desde la realidad de sus departamentos, acciones concretas para mejorar o resolver algunas problemáticas asociadas a la condición de género de la comunidad herediana. Se orienta el proceso hacia acciones externas e internas, utilizando como guía los seis ejes estratégicos que propone la PIEG nacional.
Presentación de trabajo en grupos
Se realiza presentación en plenaria de las propuestas de cada sub grupo.
Conclusiones y Recomendaciones
Cierre del Taller. Se solicita que el grupo designe un hombre y una mujer para integrar la Comisión Mixta de Seguimiento, mecanismo que dará cuentas sobre la implementación de la Política que eventualmente se apruebe, presentando informes periódicos sobre la ejecución, avances, limitaciones, entre otros.
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por Estela Paguagua en el Proceso de Sistematización de la construcción de la Política y el Plan estratégico hacia la igualdad y equidad de género en la Municipalidad de Heredia, 2010.
162
ANEXO 9 PROYECTOS PROPUESTOS EN EL PLAN DE ESTRATÉGICO, SEGÚN OBJETIVO ESTRATÉGICO.
Objetivo Estratégico Proyectos Propuestos
1. Cuido como responsabilidad social
Centro Infantil Municipal.
Apoyar la gestión de Centros Diurnos de atención Especializados para personas con Discapacidad.
Apoyar la gestión de Centros Diurnos para personas adultas mayores.
Espacios de cuido para personas menores de edad paralelos a las reuniones y capacitaciones que la municipalidad promueve y coordine.
2. Trabajo remunerado de calidad y la generación de ingresos.
Mercado Local de mujeres emprendedoras.
Creación de un “Fondo Rotatorio de Préstamos” para el financiamiento de microemprendimientos.
Programas con enfoque de género para la Atención Integral de personas Emprendedoras del cantón.
Integración de criterios de Igualdad y equidad en la gestión del recurso humano municipal.
Integración de la variable sexo en las bases de datos Municipales.
3. Educación y salud de calidad a favor de la igualdad.
Ferias de Salud en las Comunidades.
Capacitación sobre sexualidad integral dirigidas a personas adolescentes del cantón.
Mejorar las condiciones para la atención de la salud del personal municipal.
Programa de capacitación permanente dirigido al personal municipal y autoridades municipales en temas de igualdad, equidad, derechos humanos, masculinidades, feminidades, respeto a la diversidad, entre otros.
Programa de capacitación permanente dirigido a asociaciones de desarrollo, grupos organizados y fuerzas vivas de la comunidad en temas de igualdad, equidad, derechos humanos, masculinidades, feminidades, respeto a la diversidad, entre otros.
Utilizar un lenguaje inclusivo en todos los documentos oficiales, comunicados, campañas, sitios web, entre otros.
Campaña Municipal permanente dirigida a la ciudadanía para promover la igualdad y la equidad de género en el cantón.
Elaboración y desarrollo de un plan de trabajo que promueva juegos cooperativos dirigidos a toda la población.
163
4. Protección efectiva de los derechos de las mujeres y frente a todas las formas de violencia.
Campañas permanentes para la divulgación del reglamento interno contra el hostigamiento sexual y erradicar su prevalencia.
Programa de capacitación permanente dirigido al personal municipal sobre hostigamiento sexual en el empleo y normativa institucional vigente.
Campaña anual sobre hostigamiento sexual dirigido al sector empresarial y la ciudadanía.
Programa de atención integral con apoyo psicológico y asesoría legal dirigida a mujeres víctimas de violencia de género.
Protocolo de intervención de la policía municipal en casos de violencia doméstica y de género.
Campaña anual para la prevención del abuso sexual contra personas menores de edad.
Elaborar una estrategia de comunicación para la divulgación permanente de los derechos humanos de las mujeres.
Integrar la Red Local para la Atención y Prevención de la Violencia contra las Mujeres.
5. Fortalecimiento de la participación política de las mujeres y al logro de una democracia paritaria.
Capacitación anual de lideresas comunales en participación política ciudadana desde un enfoque de género.
Encuentro anual de líderes y lideresas del cantón en el que se desarrolle temas sobre igualdad, equidad y participación política.
6. Fortalecimiento de la institucionalidad a favor de la igualdad y equidad de género.
Aprobación de la Política de Igualdad y Equidad de Género y su Plan Estratégico.
Comisión Mixta de Seguimiento: Reuniones periódicas coordinación para la evaluación y seguimiento de la Política.
Capacitación sobre planificación de proyectos con enfoque de género dirigida a asociaciones de Desarrollo y Concejos de Distrito para fortalecer su incidencia en la prestación de propuestas de esta línea en el programa “Presupuestos Participativos.”
Fuente: Elaboración propia con datos aportados por Estela Paguagua en el Proceso de Sistematización de la construcción de la Política y el Plan estratégico hacia la igualdad y equidad de género en la Municipalidad de Heredia, 2010.
164
ANEXO 10
PLAN ESTRATÉGICO HACIA LA IGUALDAD Y EQUIDAD DE GÉNERO.
165
166
167
168
169
170
171
172
173
174
175
176
177
178
179
180
181
182
183
184
185
186
187
188
189
190
Fuente: Plan estratégico hacia la Igualdad y Equidad de Género, Política Municipal de Igualdad y Equidad de Género Municipalidad de Heredia,
2010.
191
ANEXO 11
FOTOGRAFÍAS DE DRAMATIZACIÓN REALIZADA EN LA SALA DE SESIONES, ANTE EL CONCEJO MUNICIPAL EN CONMEMORACIÓN AL 25 DE NOVIEMBRE: DÍA INTERNACIONAL DE LA NO VIOLENCIA CONTRA LA MUJER.
Dramatización: Mujer
aplastada. Fotografía
extraída del Informe de
Labores 2010 de la
OFIM.
Integrantes del Concejo
Municipal que presenciaron
la dramatización. Fotografía
extraída del Informe de
Labores 2010 de la OFIM.
