Центр проблемного анализаи государственно-управленческого проектирования

МоскваНаучный эксперт

2013

ДОКЛАДЫ ЦЕНТРА

Выпуск № 6

Политическая ответственность.

Теоретические основы и избранные аспекты

современных политических практик

УДК 32.019.5:329.8(060.55)ББК 66.042я431

© Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, 2013

ISBN 978-5-91290-225-3

ISBN 978-5-91290-225-3

Политическая ответственность. Теоретические основы и избран-ные аспекты современных политических практик /Доклады Центра проблемного анализа и государственно-управлеческого проектирова-ния. Вып. 6. М.: Научный эксперт, 2013. 56 с.

УДК 32.019.5:329.8(060.55)ББК 66.042я431

К 18

К 18

Доклад подготовлен А.В. КаменскимОтветственный за выпуск О.А. Середкина

Редактор Ю.Е. МешковКомпьютерная верстка В.И. Карпова

Центр проблемного анализаи государственно-управленческого проектирования

Наш адрес:107078, Россия, г. Москва,

ул. Каланчевская, д. 15, подъезд 1, этаж 5Тел./факс: (495) 981-57-03, 981-57-04, 981-57-09

E-mail: frpc@cea.ruпроблемныйанализ.рф

3

Cодержание

Введение ........................................................................................... 4

Эволюция института политической ответственности ......... 7

Политическая ответственность как вид социальной ответственности .................................................... 22

Сложные вопросы политической ответственности ............ 36

Юридическое измерение политической ответственности ........................................................................... 44

Заключение .................................................................................... 51

Литература ..................................................................................... 53

4

Политическая ответственность. Теоретические основы и избранные аспекты

современных политических практик

«Ибо в конечном счете в сфере политикиесть лишь два рода смертных грехов:

уход от существа дела и … безответственность»

Макс Вебер

ВведениеВ начале мая 2013 г. в ходе президентского совещания

с министрами Правительства РФ Владимир Путин высказался о необходимости введения «публичной, политической, персо-нальной ответственности» каждого из министров. Сделанное Президентом заявление стало, пожалуй, единственным за последнее время, прозвучавшим из уст российского политика столь высокого ранга и затрагивавшим вопрос о политической ответственности.

Артикуляция проблематики политической ответственности вызывает у каждого из нас массу сложностей с определением природы рассматриваемого явления. Хаотическое использо-вание в средствах массовой информации, общественными ор-ганизациями, отдельными гражданами термина «политическая ответственность» привносит еще бóльшую неразбериху. Пре-жде всего возникают вопросы о том, что такое политическая ответственность? за какие действия, каким образом и перед кем несут ответственность политики? должен ли политик в той или иной ситуации нести политическую ответственность? яв-ляется ли она достаточной в контексте совершенного «наруше-ния»? необходим ли сам факт «нарушения» для ее наступления? Отвечает ли политик исключительно за свою политическую деятельность, либо его действия, как частного лица, выходя-

5

щие за пределы публично-политической сферы, также явля-ются основанием для политической ответственности? Иными словами, может ли политический деятель вообще действовать неполитически? Да и вправе ли мы рассуждать исключительно об ответственности профессиональных политиков или в со-временном обществе политически ответственным является каждый из нас, участвуя в выборах, политических митингах и другим образом вступая в сферу политики?

Еще больше сложностей возникает в случае, если мы об-ращаемся к событиям реальной российской и зарубежной политической жизни, в том числе последних лет. Какой субъ-ект призывает к ответственности лишенного мандата за осу-ществление предпринимательской деятельности по решению коллег депутата: его политическая партия, избиратели, про-голосовавшие в свое время за соответствующего депутата, Государственная Дума как орган государственной власти или противостоящая политическая партия? Кто является ключе-вым (доминирующим) «выгодоприобретателем» политической ответственности и каким образом последний реализует свои «полномочия»? Какой субъект обладает приоритетом в своей позиции? Или, например, вправе ли мы называть ответствен-ность глав регионов, неоднократно избиравшихся в результа-те народного голосования и освобожденных Президентом РФ от должностей в связи с «утратой доверия», политической? Вправе ли глава государства выступать «авторитетом» ответ-ственности? Является ли сам Президент в России политически ответственным?

Латентность отношений ответственности между различ-ными субъектами и их взаимное пересечение зачастую может приводить к замещению одних отношений ответственности иными отношениями. Так, необходимая ответственность перед обществом и судом может замещаться ответственностью перед руководящими политическими фигурами, ответствен-ность перед избирателями — ответственностью перед поли-тической партией и др. Соответствующие случаи приводят к «скандализации» политических отношений, существенно подрывая доверие к органам государственной власти, а также

6

ощущение легитимности власти. Хотя зачастую каждый из нас, обсуждая события общественно-политической жизни, не утруждает себя даже их более или менее серьезным анализом. Объявить политика ответственным за любую неудовлетво-рительную ситуацию становится при таких обстоятельствах делом весьма несложным. Эмоциональные решения являются неотъемлемой составляющей современной демократии, одна-ко всегда ли они правомерны?

Хотя в западных странах термин «политическая ответ ст-венность» весьма распространен, аналогичные сложности с осознанием этого феномена как комплексного и сложного явления общественно-политической жизни свойственны и для западной науки. Для России же вопрос о политической ответ-ственности имеет особую актуальность, поскольку именно в нем в дореволюционный период и в современной России ли-беральная часть российского общества видела и видит решение если не всех, то большинства проблем в сфере взаимоотноше-ний общества и власти. Однако даже имеющиеся разработки в области зарубежной юридической и политической науки вряд ли могут использоваться нами в качестве универсальных. Институт политической ответственности эволюциониро-вал в различных странах совершенно различным образом, обре тая в каждом случае свое самостоятельное и уникальное содержание. Отсутствие в России института политической от-ветственности, с содержательной точки зрения аналогичного институту, сформировавшемуся, к примеру, в Западной Евро-пе, нисколько не означает, что политической ответственности в России до революции или в советское время не существовало вообще. Да и в зарубежных странах вышеуказанный институт не является абсолютно однородным.

В настоящем докладе экспертами Центра проблемного ана лиза и государственно-управленческого проектирования предпринята попытка представить ключевые теоретические аспекты, без которых понимание политической ответствен-ности стало бы невозможным, а также отразить некоторые аспекты практического функционирования данного институ-та в России и зарубежных странах. Следует сразу оговориться,

7

что ответить на все поставленные выше вопросы нам не по-зволит формат доклада, однако авторы постараются наметить критерии и основные подходы к их успешному решению.

Эволюция института политической ответственностиЕсли под политической ответственностью понимать на-

ступление каких-либо неблагоприятных последствий для правителя в связи с его политическими действиями и реше-ниями, не соответствующими господствующим и определяю-щим его должное поведение нормам (не ограничиваясь лишь формальным рассмотрением политической ответственности), можно прийти к совершенно обоснованному выводу о том, что ее история весьма и весьма обширна. Само понимание ответственности правителя изменялось с течением време-ни и во многом предопределялось религиозной традицией, игравшей важнейшую роль в определении функций и образа политического лидера, а также понимании того, перед чем/кем и за что отвечает правитель. Хотя с формальной точки зрения о политической ответственности как особом виде от-ветственности стали вести речь не слишком давно (см. ниже), практику подобной ответственности можно обнаружить в весьма отдаленных временах.

Так, из истории церкви известно о конфликте императора Феодосия и епископа Амвросия Медиоланского (Миланского) (IV в.). Император Феодосий приказал избить восставшее на-селение в Салониках, не исключая женщин и детей. Епископ Амвросий обличил его и потребовал отмены указа, однако отмена пришла слишком поздно, и множество невинных жи-телей пострадали. Епископ Амвросий отправил императору письмо, в котором требовал публичного покаяния. Император долго колебался, однако ему пришлось сдаться перед автори-тетом епископа и явиться для принесения покаяния у входа в храм без императорских одежд [51].

Известны случаи изгнания князей из русских городов, од-ним из которых стало изгнание в 1136 г. Всеволода Мстисла-вича из Новгорода. Как пишет С.М. Соловьев, «вины Всеволода

8

так означены в летописи: 1) не блюдет смердов; 2) зачем хотел сесть в Переяславле; 3) в битве при Ждановой горе прежде всех побежал из полку; 4) вмешивает Новгород в усобицы…» [53, с. 507]. Изгнание князя стало его политической ответст-венностью перед новгородским вече. История Европы пе-риода Средних веков и раннего Нового времени также знает примеры попыток призвать политическую власть к ответ-ственности. На данном этапе соответствующие механизмы как и раньше не носили формализованный характер, однако сам принцип ответственности вполне явно выделялся. Он определялся идеей соответствия действий политической вла-сти неким фундаментальным принципам государственного устройства. Всевластию монархов средневековья имелось два важных ограничения. Во-первых, социальные и политиче-ские традиции; во-вторых — божественная санкция, которая не только освящала власть монарха, но и ограничивала ее. «Эталон» абсолютистского режима — монархия Бурбонов во Франции — на самом деле являлась сложной системой взаимо-связей между короной и сословиями, которые уже в сочинени-ях Ж. Бодена начинают отождествляться с понятием «нация». В том случае, если король шел против «органических зако-нов» государства, его политических традиций, «нация» призы-вала короля к политической ответственности за это. Попытка призвать к ответственности короля Генриха IV, нарушившего одну из основополагающих традиций французской монархии и отошедшего от католицизма, привела к витку религиозных войн во Франции в конце XVI в. В XVII–XVIII вв. наступление королей на права сословий приводило к попыткам парламен-тов призвать их к ответственности, что вылилось сначала в бунт Фронды, а в 1789 г. спровоцировало революцию. От-ветственность монарха являлась важной темой в политической жизни средневековой Германии. По всей видимости, первым заметным случаем привлечения германского императора к по-литической ответственности является конфликт Генриха IV с папой Григорием VII, в ходе которого немецкий монарх по-кусился на основополагающую для той эпохи идею примата духовной власти над светской. Впоследствии, его преемники

9

также неоднократно несли ответственность за свои попытки сломать основополагающий для Священной Римской империи принцип «первого среди равных» и подчинить своей власти немецких князей.

Вышеизложенные исторические факты позволяют убе-диться в совершеннейшей многогранности исследуемого явле-ния. Осознавая важность тщательного изучения, осмысления и систематизации соответствующих событий, нам, однако, ввиду формата доклада, хотелось бы сосредоточиться на истории возникновения в литературе самого понятия поли-тической ответственности и описании ее формирования как впервые признаваемого всеми субъектами конституционно-политического обычая (традиции). Произошло это в Англии, бывшей исключением, однако ставшей примером для мно-жества других стран на длительное время. Именно Англия подарила миру систему, в рамках которой политические дей-ствия и решения политика (министра) оценивались на основе исключительно прагматичных критериев, а смена носителей политической власти не рассматривалась как нечто экстра-ординарное и революционное. Речь о министерской ответ-ственности перед парламентом, о которой впервые и загово-рили как о политической.

Теоретические исследования вопроса об ответственности политических деятелей возникли, по историческим меркам, совсем недавно — около двух столетий назад. В фокусе вни-мания исследователей оказалась министерская ответствен-ность, сущность которой определялась и ее теоретическое обоснование давалось множеством французских, немецких, английских, а позднее и русских ученых с начала XIX в. вплоть до настоящего времени [3, с. 6–64; 5, с. 72–210]. Особенностью вышеуказанных исследований, с нашей точки зрения, стало первоначальное рассмотрение института политической ответ-ственности исключительно в контексте министерской (парла-ментской) ответственности. Однако сама практика министер-ской ответственности возникла существенно раньше, и связана она со становлением конституционно-монархического строя и возникновением представительного органа (парламента).

10

Механизм власти в конституционной монархии опреде-лялся наличием и постоянной борьбой трех основных сил, а именно — народного представительства (парламента), прави-тельственной бюрократии и монарха [2, с. 658–660; 29, с. 96–97]. В абсолютистских государствах советники монарха, исполняя или нарушая законы, исполняли или нарушали волю госуда-ря и являлись ответственными лишь перед ним. Подобный квазиправительственный орган представлял собою, по сути, закрытый коллегиальный совещательный (консультативный) совет под личным руководством всесильного монарха. Однако развитие двух других сил (бюрократии и народного предста-вительства) вело ко все более или менее формальному статусу монарха в системе государственной власти. Исходя из такой расстановки сил в обществе возможны несколько принципи-ально различных типов коалиций.

Первый из них представлен английским вариантом кон-ституционной монархии, являющем собой в своей сути за-вуалированную форму парламентской республики. Второй тип конституционной монархии определяется как дуалисти-ческая форма правления, при которой парламент и монарх имеют одинаковые прерогативы в области законодательной, а отчасти и исполнительной власти, осуществляют взаимный контроль и сдерживание. Данный режим возникал в ряде государств Западной и Центральной Европы как результат неустойчивого компромисса после крупных революционных потрясений и имел тенденцию эволюционизировать в на-правлении укрепления монархической власти. Третий тип конституционной монархии представлял собой так называе-мый монархический конституционализм. В нем в полной мере реализовывалась коалиция монарха и бюрократии против парламента. Историческая функция данного типа состояла фактически в сохранении монархической системы в новых усло-виях путем изменения структуры власти и формы правления без изменения ее существа. Вышеуказанный тип конституци-онной монархии, реализовавшийся преимущественно в стра-нах Центральной и Восточной Европы, в России и государствах Азии, в наибольшей степени соответствует представлениям

11

о «мнимом конституционализме» (выражение и приведенная классификация принадлежат А.Н. Медушевскому).

Именно механизм распределения власти в конституцион-ной монархии в рамках того или иного государства предо-пределял существование института министерской (парла-ментской) ответственности и его конкретное содержание. Как явление политической жизни вышеуказанный институт возник в Англии еще в XIII–XIV вв. [4, с. 7, 10]. История ста-новления и развития министерской ответственности в Англии [3, с. 165–217] предполагала в первоначальном виде ее уголов-но-правовой характер, в частности, через реализацию процеду-ры импичмента за совершение уголовных преступлений либо собственноручное парламентское «правосудие» с обратной силой (деяние не признавалось преступным до его соверше-ния) в отношении определенного «советника короны» (bill of attainder) [1, с. 15; 4, с. 11–14]. Таким образом, первона чальным основанием для применения ответственности к будущим чле-нам кабинета было именно нарушение ими законов, однако с течением времени возник вопрос о возможности реализации ответственности в случае «нецелесо образных», «вредных для государства» действий, формально не являющихся правона-рушением. Подобная ответственность, рассматривавшаяся именно в качестве политической, предполагала оценку пар-ламентом направленности деятельности правительства и от-дельных его членов.

Вопрос о политической ответственности правительства впервые возник в период английской революции середины XVII в. В ремонстрации, поданной королю Карлу I, так назы-ваемой великой ремонстрации 1641 г., парламент потребовал чтобы король управлял через советников, пользующихся дове-рием парламента, и удалял бы из своего совета тех лиц, которые подобным доверием не пользуются. Во второй ремонстрации 1642 г. парламент непосредственно жаловался на решение го-сударственных дел в советах кабинета лицами неизвестными и не обладающими общественным доверием. Вышеуказанные действия парламента можно воспринимать как первую реаль-ную попытку народного представительства в осуществлении

12

контроля за формированием и политическими действиями «кабинета». В 1678 г. в ходе процедуры импичмента в отноше-нии лорда-казначея Дэнби впервые получила свое выражение формулировка «honesty, justice and utility», предполагающая масштаб оценки действий советника английской короны как с точки зрения законодательства, так и их целесообразности [36, с. 662].

Дальнейшая политическая борьба привела к постепенному ослаблению статуса монарха и подчинению исполнительной власти парламенту. После различных конфигураций форми-рования правительства и последней, предпринятой в 1812 г., попытки сформировать кабинет из представителей различных партий (считается, что о «парламентаризации» исполнитель-ной власти можно вести речь примерно с 1760 г.) в английской конституционной практике сложилось и закрепилось ключе-вое правило, согласно которому король не может удержать министров, лишившихся доверия большинства нижней пала-ты, а в вопросе выбора новых министров стеснен тем, что по-следний должен быть из среды парламентского большинства. Англия стала образцом парламентарной формы правления с точки зрения доминирования представительного органа над исполнительной властью.

Существовавшая абсолютная связь между парламентским большинством и составом правительства дополнялась выра-ботанными в качестве конституционных обычаев основания-ми политической ответственности кабинета и его членов перед парламентом. Дореволюционный русский ученый А.А. Жилин выделял четыре вышеуказанных основания: недоверие со стороны палаты общин, порицание министерской деятель-ности, непринятие законопроекта, инициированного пра-вительством, либо принятие закона, в отношении которого существовало возражение со стороны исполнительной власти, а также неодобрение палатой важной меры кабинета либо отдельного его члена.

С теми или иными модификациями министерская ответ-ственность и особая «политическая» ее форма как воплощение определенного механизма власти под влиянием английского

13

образца распространились позже в иных странах в ходе ре-волюционных преобразований XVIII в. — начала XX в., хотя трактовка ответственности правительства приобрела раз-личное содержание в разных государствах, обусловленное уровнем общественного развития и сложившимися социаль-ными условиями и традициями.

Как отмечалось выше, сущность министерской ответст-венности стала предметом обсуждения множества европей-ских ученых. Однако в начальном виде в научной литературе дискутировался исключительно вопрос реализации юридиче-ской ответственности правительства либо отдельных его чле-нов. Возникновение вопроса о возможности ответственности ми нистра за целесообразность тех или иных его действий вызвало еще более серьезную научную дискуссию. Одним из первых представителей подобного взгляда, оказавшим большое влияние на дальнейшее развитие вопроса в соответствующем направлении благодаря своему высокому научному авторите-ту, стал знаменитый германский государствовед И. Блюнчли. Его воззрения стали развивать и другие ученые, также схо-дившиеся во мнении, что министерская ответственность не может ограничиваться исключительно нарушением законов, поскольку опасность для государства его «закономерных» действий может быть даже большей, нежели противоза-конных. Еще столетие назад обсуждался вопрос о том, какой вред может причинить министр торговли, заключивший не-выгодные для государства торговые соглашения, или военный министр, оставивший без внимания вопросы обороны и во-оружения [3, с. 85–86]. Ключевым выводом стало обоснование трансформации «инстанции» ответственности министров — единственный авторитет в лице монарха уступил место органу народного представительства, выражающему волю и интересы общества и призванному контролировать как соблюдение издаваемых им законов со стороны исполнительной власти, так и содержание ее деятельности [1, с. 13; 3, с. 62; 5, с. 184].

Формат доклада не позволяет нам останавливаться на мнениях ученых, но отметим, что само обоснование выше-указанного процесса было совершенно различным — от при-

14

знания непогрешимости монарха и невозможности соверше-ния им зла в отношении своих подданных и, соответственно, порочности его советников (английская формула «Король не может делать зла» — «King do not wrong») до необходимости фокусирования ответственности на ближайших сподвижни-ках монарха ввиду политической нецелесообразности при-влечения к ответственности его самого (германская «теория фикции» — «Fiktionstheorie»). Соответствующие теоретические объяснения феномена министерской ответственности варь-ировались от государства к государству, следуя во многом за развитием национальных политических практик.

В течение еще длительного времени дискурс о полити-ческой ответственности продолжал развиваться в Европе в контексте именно министерской ответственности. Однако происходившие общественно-политические изменения рас-ширили постановку соответствующего вопроса. Идентифика-ция монархического государства с властвовавшим субъектом предопределяла особый ореол «непогрешимости и святости» вокруг принимаемых им решений, ставила его во «вненорма-тивное» пространство, а также способствовала возложению ответственности на сподвижников главы государства — со-ветников-министров. Последующая демократизация общества привела в европейских государствах в большинстве случаев либо к отказу от монархической формы правления, либо к пре-образованию их в парламентские монархии. Однако даже в сохранившихся в настоящее время европейских монархиях произошла утрата собственного права монархов, сделавшая их в своей сути номинальными в большинстве европейских государств [37, с. 194]. Поскольку в большинстве современных государств народ провозглашается в качестве единственного источника власти (понятие «народного суверенитета»), предо-ставление народом субъекту определенной власти базируется на соответствующем акте и обуславливает возникновение весьма обширных обязанностей соответствующего лица по отношению к народу. К примеру, в немецком государственном праве сформировалась теория «персональной легитимации», заключающаяся в том, что власть каждого руководящего по-

15

литика основывается на цепочке «назначенческих» актов, восходящей к воле народа («Legitimationskette» — легитими-рующая цепочка). Исходя из этого, каждое решение снабжен-ного властью субъекта абсолютно свободно в его обществен-ной оценке и является основанием для соответствующей ответственности [5, с. 2, 37, с. 292]. Тем самым, завершился процесс формирования принципиальной безличности со-временной власти, в результате которого правители стали «слугами», «должностными лицами» (М. Дюверже). Ж. Бюрдо, называя правителей «агентами» государства, формулирует наиважнейшую мысль: отделение правителя от права коман-довать позволило подчинить процесс управления заранее оговоренным условиям [49, с. 120–121]. Назовем их нормами и, пользуясь выражением Г. Йонаса, скажем: власть «над» превратилась во власть «для», составляя существо ответст-венности [21, с. 177]. Смена «агентов» государства перестала иметь отпечаток революционности и приобрела характер не-отъемлемой составляющей нормальной политической жизни. Важнейшей категорией стало «отношение доверия», пред-ставляющее собой определенную связь между избирателями и избираемыми (или даже назначаемыми), а наряду с «ординар-ными» процедурами (к примеру, выборами либо реализаций представительным органом своих «контрольных» полномочий) именно общественное мнение, формируемое через средства массовой информации, стало каналом «обратной связи» с по-литиками. Политик, утративший доверие общества, обречен.

Примером совершенно другого сложившегося механиз-ма власти в рамках конституционной монархии стали об-щественно-политические преобразования в России, в которой монарх объединился с бюрократией для борьбы с народным представительством (парламентом). В России самодержавный строй сохранялся до начала XX в. Вопрос о том, можно ли Россию отнести к числу конституционных монархий, возник после опубликования манифеста 17 октября 1905 г., однако весьма сложно найти единство мнений относительно при-роды политического строя и формы правления в России до революции 1917 г. Российская конституционная монархия

16

занимает особое место в общей типологии современных политических режимов, претендуя на характер «мнимого конституционализма» ввиду использования политических и юридических форм западноевропейского монархического конституционализма для легитимации сугубо традициона-листского института — самодержавия [34].

Дореволюционная Государственная Дума изначально рас сматривалась в качестве исключительно совещательного учреждения, встроенного в административную вертикаль власти. Вышеуказанное воззрение на роль парламента со-хранялось в своей сути в каждом случае подготовки законо-дательных документов, определявших правовой статус предста-вительного органа в России, хотя некоторые из разработчиков считали его законосовещательный характер временным (пере-ходным). Речь об ответственности министров перед парламен-том даже не велась, хотя в своем ответном адресе на тронную речь государя императора (по образу и подобию западных парламентов) первая Государственная Дума выставила одним из первых условий «умиротворения страны» ответственность министров [29, с. 2; 33, с. 654]. Отметим, что соответствующие предложения (правда, в весьма ограниченном масштабе) со-держались, к примеру, в проекте Конституции, подготовленном Государственной канцелярией, но в ходе последующей консти-туционной работы их исключили. Николай II рассматривал министров как своих доверенных лиц, управлявших под его общим руководством центральными ведомствами. Они непо-средственно ему подчинялись и входили к монарху со всепод-даннейшими докладами [42, с. 39, 108].

Следует сказать лишь в общих словах об основаниях вы-шеуказанного конфликта. Так, развитие российского консти-туционализма имело совершенно другие социальные основа-ния в сравнении с его европейскими аналогами [29, с. 124]. В отличие от истории становления института парламента-ризма в Европе, в огромной крестьянской стране с многове-ковыми патримониальными традициями импульс народного представительства рос не столько как органичный обществу императив, вызревавший в его толще, сколько как результат

17

реакции интеллектуальной и политической элиты на внешние вызовы (прежде всего — либеральной). По мере углубления всех кризисных ситуаций другая — причем бóльшая — часть населения уповала, как правило, на правление твердой руки [32, с. 117]. С другой стороны, император Николай II искрен-не полагал «вредным для вверенного [ему] Богом народа» представительный образ правления, а под общественным мнением, полагавшим необходимым проведение преобразо-вательных политических действий, считал мнение горстки «интеллигентов», предлагая «вычеркнуть это иноземное слово из словаря русской речи». Опыт развития европейских пред-ставительных учреждений игнорировался оппозиционными кругами русского общества, считавшими воплощением своих политических идеалов парламентарный строй современных им Англии и Франции; демонстрируя стремление к немед-ленному разрыву с вековым прошлым России, они требовали безотлагательного введения парламентской ответственности министров и выборов на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. По замечанию А.Ф. Смирнова, оппо-зиции XX в. недоставало понимания того, что политическое устройство Англии и Франции начала XX в. явилось результа-том длительного и сложного процесса развития. Да и развитие в этих двух странах шло своими, далеко не тождественными путями и отнюдь не в порядке преобразования их государ-ственного строя [42, с. 30, 33, 159].

В результате, отношения в треугольнике «парламент — правительство — монарх» складывались так, что ослабления власти главы государства (как в Англии) вследствие борьбы с парламентом не произошло; объединение с правительством, ответственным лишь перед монархом, вело к последова-тельному усилению положения последнего, а существование парламента воспринималось исключительно в качестве неко-торой уступки со стороны административной власти.

Однако за происходившими трансформациями и внешни-ми объяснениями скрывалась ключевая причина отсутствия западных аналогов отношений ответственности в рамках складывавшейся политической системы. Дело в том, что

18

власть в России исконно понималась как самодостаточная ценность (по выражению С.Н. Сыромятникова, «Власть есть самое драгоценное, что вырабатывает государство»). Если в европейских государствах эволюция приводила к понятию «народного суверенитета», формуле «власть от народа (обще-ства)», в России власть брала свое начало от Власти (выра-жение Ю.С. Пивоварова). Именно верховная Власть рассма-тривалась в качестве защитника выраженной народной воли (В.С. Ключевский), опирающаяся на административный ап-парат, в рамках которого разделение властей имело исключи-тельно функциональное значение («посредствующие власти» — по выражению дореволюционного правоведа А.Д. Градовского). «Народное представительство возникло у нас не для ограниче-ния власти, а чтобы найти и укрепить власть — в этом его отли-чие от западноевропейского представительства» (В.С. Ключев-ский) [49, с. 13–15, 18–21, 84]. В результате, в России произошел переход к специфической четырехзвенной модели разделения властей, когда наряду с тремя традиционными ветвями власти (и над ними) предполагается четвертая — верховная власть, персонифицированная в фигуре главы государства [31, с. 67]. Подобная конструкция разделения властей послужила основой для последующей «авторитаризации» власти в руках правителя и создала условия для перехода к диктатуре вождистского типа [29, с. 45], сохранив свои черты и в российское время. При такой конструкции «сувереном» выступает (в отличие от западноев-ропейских обществ) глава государства (император, президент, генеральный секретарь и др.), определяющий «должное» и воз-лагающий ответственность в случае нарушения соответствую-щего порядка1. Власть носит ярко выраженный персонифици-рованный характер, обязательно предполагая определенного ее носителя [49, с. 17]. Поэтому в вопросах назначения своих со-

1 Достаточно вспомнить нашумевший опрос ВЦИОМ, в ходе которого гражданам задавали вопрос «Кто, согласно Конституции, является носите-лем суверенитета и источником власти в Российской Федерации?». Более половины носителем суверенитета и источником власти назвали Президен-та РФ (55,33%), граждан (народ) — лишь 19,32% опрошенных (см.: http://wciom.ru/zh/print_q.php?s_id=140&q_id=11818&date=07.12.2005).

19

ветников глава государства в России пользуется исключитель-но своими личными пристрастиями и вправе не считать ся с мнением представительного органа и общественного мнения («власть от Власти»). Аналогичным образом и ответственность советников базируется на нормах, обусловленных личностью правителя. Если в западноевропейских странах именно обще-ство формулирует «норму поведения», политический ориентир для политика, в России их источником являются воля суверена в лице главы государства и именно его представления о «на-родном благе». Соответственно, и народ рассматривает это право суверена как имманентно присущее ему.

Изменить существующее положение вещей стремились приверженцы возникших радикальных политических тече-ний. В отличие от европейских стран, в которых импульс по-литической ответственности реализовывался в основном через механизм народного представительства, а общественное мне-ние служило дополнительным каналом взаимодействия обще-ства и власти, в России он канализировался в деструктивных формах — прежде всего в форме политического (революцион-ного) терроризма (или террора). Во-первых, из-за отсутствия до XIX в. прослойки в виде интеллигенции; во-вторых, ввиду ее антагонизма по отношению к власти. Разумеется, политический террор имел место и в европейской истории, однако именно в России он превратился в единственно возможное средство влияния на правительственную власть со стороны появив-шихся политических партий. Во втором, дополнительном, томе словаря Брокгауза и Ефрона (1907 г.) в статье «Террор в России» под последним как раз понималась «система борьбы против правительства, состоявшая в организации убийства отдельных высокопоставленных лиц…». Как отмечает О.В. Будницкий, «терроризм должен был способствовать дезорганизации пра-вительства; в то же время он являлся своеобразной формой “диалога” с ним — угрозы новых покушений должны были заставить власть изменить политику». Хотя идеологическое обоснование индивидуального террора в дореволюционной России было различным, условия, приводившие к возрожде-нию террористических идей и к возобновлению террористиче-

20

ской борьбы, оставались в России неизменными на протяжении четырех десятилетий после начала реформ 1860-х гг.: разрыв между властью и обществом, незавершенность реформ, невоз-можность для образованных слоев реализовать свои полити-ческие притязания, жесткая репрессивная политика властей по отношению к радикалам при полном равнодушии и пассив-ности народа толкали последних на путь терроризма [47, с. 11, 45, 339]. Представители радикальных политических течений рассматривали себя в качестве представителей народа и вы-разителей его воли, однако, как хорошо известно, находились «в плену» многочисленных иллюзий в отношении народа.

Вновь возвращаясь к широкому пониманию политической ответственности, о котором шла речь в самом начале раздела, отметим, что индивидуальный террор в отношении представи-телей правительства (наряду с революционными событиями) можно рассматривать как крайнюю форму политической от-ветственности, претендовавшую на замещение традиционной конструкции политической ответственности, «замыкавшейся» на фигуре главы государства.

Сохранение авторитарных традиций делало невозмож ным становление и развитие института политической ответствен-ности в его западноевропейском понимании и в советскую эпоху. Хотя вопрос о политической ответственности в сис-теме социалистического народовластия в самом конце суще-ствования СССР поднимался в научном дискурсе [8, с. 10], без возможности сменяемости власти — а значит, свободных демократи ческих выборов, политического плюрализма и функ-ционирующей системы разделения властей, — политическая ответственность могла существовать лишь в совершенно иной (по сравнению с Западной Европой) вариации. Так и случи-лось. Сохраняя все свои неизменные черты, система власти в советском обществе обеспечила сохранение конструкции политической ответственности, лишь модернизировав ее фор-мальные механизмы.

Так, советский исследователь вопросов политической от-ветственности А.М. Черныш, цитируя слова В.И. Ленина об «ответственности перед партией каждого отдельного ее чле-

21

на», рассматривал именно марксистско-ленинскую партию в качестве центрального звена в механизме политической от-ветственности [8, с. 68, 73–74, 77–81]. Коммунист, совершивший проступок, отвечает за него прежде всего перед партийной организацией. Партия освобождается от лиц, нарушающих Программу, Устав КПСС и компрометирующих своим поведе-нием «высокое звание коммуниста». Однако еще более важ-ное значение имеют следующие слова. Решающим направле-нием деятельности КПСС является руководство институтами политической системы. И формулируется наиважнейший тезис: «Партийное руководство субъектами политической сис темы означает прерогативу партии на подбор руководящих кадров». И вновь ссылка на высказывание В.И. Ленина: «Если у ЦК отнимается право распоряжаться распределением людей, то он не сможет направлять политику». Таким образом, карьер-ное продвижение в аппарате управления непосредственно свя-зывалось с отношениями в рамках партийной иерархии [50].

Принцип номенклатурности определял существование набора правил (формальных и неформальных) политического поведения, внутренних моральных норм, образа жизни, пра-вил рекрутирования, сложившейся практики регулирования деятельности и др. Ключевой формой политической ответ-ственности являлась ответственность перед партией. Именно перед ней несли политическую ответственность функционеры советского государства, формальным выражением которой являлись исключение из коммунистической партии как выс-шая мера партийного наказания или, к примеру, выговор. Существовали и особые формы политической ответственно-сти, одним из выражений которых стало развенчание «культа личности» в 1956 г., происходившее именно перед партией. Аналогичным образом развивались события в 1964 г. с отстав-кой Н.С. Хрущева, также понесшего формальную ответствен-ность перед партийной организацией.

На сегодняшний день «партия власти» в лице «Единой России» выполняет во многом схожую функцию организации членов правящей элиты [49, с. 44] (претендентом на ее заме-щение является ОНФ). «ЕР» выполняет формализующую

22

функцию для политической ответственности, институциона-лизируя ее. Однако если в советские времена все же действо-вал ряд моральных и иных запретов, которые с определенны-ми оговорками можно характеризировать как некое подобие неписаного «кодекса морали», на смену ему пришел не более совершенный кодекс, а практически полный моральный вакуум [52, с. 139]. С точки зрения именно политической ответствен -ности как ограничителя власти, советская система представ-ляется даже более предпочтительной, нежели современная система отношений ответственности. Сохранив все свои исконные черты, российская власть стала демонстрировать лишь формальное движение к западноевропейским нормам, определяющим конструкцию политической ответственности, полностью отказавшись от преемственности их содержания.

Обрисовав в самых общих чертах историю становления института политической ответственности, попробуем проана-лизировать его теоретические аспекты в целях конструирова-ния абстрактной «матрицы» политической ответственности. Вместе с тем отметим, что такая задача сама по себе весьма нелегка, учитывая большую вариативность института поли-тической ответственности. Кроме того, нам придется большей частью опираться на западный политологический материал, ввиду отсутствия в российской политической науке соответ-ствующих исследований.

Политическая ответственность как вид социальной ответственности

Ключевым словом в термине «политическая ответствен-ность», от которого следует отталкиваться в понимании при-роды рассматриваемого феномена, является, разумеется, слово «ответственность». Действительное понимание политической ответственности без осознания природы социальной ответ-ственности в ее философско-социологическом понимании, взаимосвязи с отдельными ее видами невозможно.

В научной литературе не существует единого мнения о природе ответственности, разброс мнений весьма велик —

23

от ответственности как свойстве личности до объективного отношения зависимости. Само собой разумеется, в рамках настоящего доклада невозможно разрешить многолетние теоретические противоречия в понимании социальной от-ветственности. Следует обратиться лишь к наиболее важным для понимания именно политической ответственности аспек-там социальной ответственности и прежде всего к ее опреде-лению.

Наиболее близким нам определением социальной ответ-ственности, из которого следует исходить, в том числе, при конструировании понятия политической ответственности, является ее восприятие как обязанности субъекта общест-венных отношений осознанно выбирать варианты поведения в соответствии с требованиями социальных норм, а в случае совершения поступков, противоречащих требованиям обще-ства, претерпевать неблагоприятные последствия морального, физического, имущественного и иного характера [12, с. 16]. В представленном определении, как видно, акцентируется внимание как на ответственности за будущее поведение (позитивный аспект), так и на ответственности за прошлое поведение лица (негативный аспект). Достоинством выше-указанного определения является сочетание различного пони-мания «ответственности». Так, нельзя сводить ответственность лишь к неблагоприятным последствиям после неисполнения порученного дела («отвечать» перед соответствующим субъ-ектом). Быть «ответственным» означает относиться с самого начала должным образом к своим обязанностям и поручениям, а также быть открытым для соответствующей оценки своей деятельности. Таким образом, назначение ответственности состоит, с одной стороны, в разрешении уже возникшего кон-фликта, а с другой стороны — в недопущении его возникно-вения [13, с. 60; 15, с. 25 и др.]. Взяв за основу вышеуказанное определение, попробуем проанализировать сущность полити-ческой ответственности.

В современном общественно-политическом дискурсе тер-мин «политическая ответственность» традиционно применя-ется к отставкам министров, глав государств, парламентариев

24

и иных должностных лиц органов государственной власти. К политической ответственности обращаются также в связи с проведением выборов в государственные органы — в част-ности, на пост главы государства либо в представительные органы. Таким образом, выражение «политик несет полити-ческую ответственность», прежде всего означает его отставку с соответствующего поста либо неудачное выступление на очередных выборах. Однако исчерпывается ли подобным подходом содержательное наполнение политической ответ-ственности? Думается, нет. Прежде всего отметим, что вопрос о понятии политической ответственности возникал с самого начала длительных поисков ее теоретического обоснования [3, с. 67–68] и продолжает возникать до сих пор [6]. Термин « политическая ответственность» используется различными авторами в неодинаковом значении: политическая ответствен-ность разграничивается с моральной и правовой ответствен-ностью (хотя с оговорками об их неизбежном пересечении); некоторые авторы разделяют политическую ответственность (более узкое понятие) и ответственность политических дея-телей (более широкое). Именно ввиду вышеуказанных слож-ностей нам необходимо, в первую очередь, уделить внимание теоретическому осмыслению политической ответственности и ее соотношению с другими видами ответственности.

Как правило, во всех источниках подчеркивается, что кон-струкция социальной ответственности предполагает наличие нескольких обязательных элементов. Хотя перечень элемен-тов является предметом научного спора, на наш взгляд, клю-чевыми (и наиболее «бесспорными») являются следующие:

а) субъект как носитель ответственности (кто отвечает?);б) масштаб оценки ответственности (как должен посту-

пать?);в) объект ответственности (за что отвечает?);г) инстанция ответственности (перед кем отвечает?).Рассмотрим, хотя бы «бегло», каждый из элементов этой

конструкции.Общепризнанно, что субъектом ответственности могут

признаваться как индивид, так и «корпоративные» (коллек-

25

тивные) субъекты [13, с. 44, 46]. В первую очередь, у каждого из нас в ходе размышления о субъектах политической от-ветственности возникают фигуры главы государства, руково-дителей политических партий и депутатов представительных органов, министров. Однако, как кажется, условным субъ-ектом политической ответственности должен быть каждый участ вующий в политике субъект. Что же означает подобная трактовка? В своем известнейшем труде «Политика как при-звание и профессия» М. Вебер охарактеризовал политику как «стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение власти, будь то между государствами, будь то внутри государства, между группами людей, которые оно в себе заключает». Исходя из вышеуказанного понимания по-литики, германский социолог приходил к следующему выводу: можно заниматься «политикой» как в качестве политика «по случаю», так и в качестве политика, для которого это побочная или основная профессия. Политиком «по случаю» является каждый из нас, когда опускает свой избирательный бюллетень или совершает сходное волеизъявление — например, руко-плещет или протестует на «политическом» собрании, произ-носит «политическую» речь и др. У многих людей подобными действиями и ограничивается их отношение к политике. Политиками «по совместительству» являются все те лица, которые — по общему правилу — занимаются этой деятель-ностью лишь в случае необходимости, и она не становится для них первоочередным «делом жизни» ни в материальном, ни в идеальном отношении [2, с. 646, 652]. Аналогичную пози-цию можно обнаружить и в современной (в том числе запад-ной) литературе. Германский юрист К. Штайн в своей работе к субъектам ответственности причисляет «политических ак-торов», под которыми понимает индивидов (индивидуальные акторы), группы или организации (коллективные акторы), целенаправленно и с определенным шансом на успех прини-мающих участие в политических процессах. При вышеуказан-ном подходе сформулированным признакам удовлетворяют парламент, правительство, глава кабинета министров, депута-ты и отдельные политические чиновники, а также политиче-

26

ские партии, частные союзы, функционирующие, в том числе, с политическими целями, отдельные избиратели или участники политических демонстраций [5, с. 19]. В российской науке во многом схожие воззрения высказывал Ю.А. Нисневич, также причисляя к субъектам политической ответственности граж-дан и общественные объединения [26, с. 83–84].

Вышеуказанные подходы полностью соответствуют на-шим представлениям. Однако каждый из перечисленных субъектов (в особенности политики «по совместительству») является субъектом политических отношений, вступая в по-литические отношения в определенном объеме, в определен-ных случаях, с определенными целями. В связи с этим, оче видной становится необходимость в дифференциации ответственности в зависимости от идентификации субъекта, поскольку участие в политике каждого субъекта не является однородным.

Тем не менее, следует подчеркнуть, что политическая от-ветственность — это прежде всего ответственность опреде-ленных государственных деятелей. Вспоминая, однако, раз-деление на политическую власть и бюрократию (М. Вебер), отметим, что бюрократический аппарат субъектом политиче-ской ответственности не является. Немецкий социолог писал о необходимости разделения чиновников-специалистов и по-литиков. «Подлинной профессией настоящего чиновника … не должна быть политика», — пишет М. Вебер [2, с. 660–662, 666]. Именно для политиков — и прежде всего политического вождя — свойственна борьба, а их деятельность подчиняется совершенно иному принципу ответственности. «Честь поли-тического вождя, т. е. руководящего государственного деятеля, есть прямо-таки исключительная личная ответственность, отклонить которую или сбросить ее с себя он не может и не имеет права».

Знаменитое высказывание Ф. Искандера о том, что на-стоящая ответственность бывает исключительно личной, поскольку человек краснеет один, не утратило своей акту-альности. Однако для сферы политики весьма важен вопрос о том, ответственен ли определенный человек за деятельность

27

некоего коллективного субъекта (группы людей), к которой он принадлежит, даже если не совершает «виновных» дей-ствий? Или отвечает ли соответствующая группа за действия, совершаемые таким индивидом? Следует ответить положи-тельно на вышеуказанные вопросы.

Различные обоснования корпоративной (коллективной) ответственности известны в течение весьма длительного времени [38], получив свое теоретическое обоснование даже в сфере уголовного права [40]. Наиболее очевидным в поли-тической практике случаем является коллективная ответст-венность кабинета министров в Великобритании, предпо-лагающая, в том числе, обязанность активной поддержки всеми членами правительства решений, принятых кабинетом министров. Важное значение этого правила для Великобрита-нии подтверждается тем, что несоблюдение его как в публич-ных выступлениях, так и при голосовании в парламенте, как правило, приводит к отставке соответствующих министров [24; 3, с. 193]. Лежащим «на поверхности» примером служит также ответственность политической партии как целого за действия отдельных своих членов. Очевидным выводом яв-ляется необходимость подробнейшего рассмотрения в ходе будущих исследований критериев, делающих коллективную ответственность необходимой и возможной.

Масштаб оценки ответственности предполагает наличие определенного правила поведения (нормы), несоблюдение которого является основанием для наступления негативных последствий для субъекта. Социальные нормы могут, как из-вестно, воплощаться в юридических нормах, установленных или санкционированных государством и обеспечиваемых государственным принуждением, могут оставаться исключи-тельно в моральной плоскости, приобретать характер обычаев, традиций (неформальные нормы). Вышеуказанный подход исходит из универсальности соответствующих норм для всего общества и существования единой системы ценностей, их предопределяющих. Хотя в учебной литературе в сфере теории государства и права политические нормы выделяются как разновидность социальных норм в одной классификации

28

с правовыми нормами [17], представляется, что с формально-юридической точки зрения подобное вряд ли возможно. Справедливым, на наш взгляд, является следующий подход. Политика представляет собою совокупность общественных отношений, складывающихся в результате взаимодействия групп по поводу завоевания, удержания и использования го-сударственной власти в целях реализации своих общественно значимых интересов [18, с. 36]. Соответственно, определенная часть вышеуказанных отношений в современном обществе урегулирована правовыми нормами, в то время как иная часть находится в исключительной сфере действия иных со-циальных регуляторов. Таким образом, некоторые политиче-ские отношения являются одновременно правоотношениями, в результате чего политическая ответственность также может обретать форму юридической ответственности либо оставать-ся за пределами правового регулирования. Конституционная ответственность как вид юридической ответственности во всех случаях есть ответственность политическая, однако по-следняя не тождественна конституционной ответственности и может реализовываться через различные виды юридической ответственности, в том числе — уголовно-правовую как наи-более серьезную. Схожее восприятие соотношения полити-ческой и юридической ответственности можно обнаружить как в документах международных организаций [19, с. 4], так и в научной литературе [20, с. 22–23; 27, с. 72–73]. Юридическое выражение политической ответственности становится нагляд-ным ввиду особого форума — судебного органа (как правило, это суд, однако возможна реализация квази-судебных функций, к примеру, парламентом) [5, с. 23; 27, с. 78]. Однако не в каж-дом случае можно ставить знак равенства между юридиче-ской и политической ответственностью. Если конституционно-правовая ответственность является изначально политической, к примеру, уголовная ответственность (тем более, гражданско-правовая) таковой будет далеко не всегда.

Хотя термин «политическая норма» встречается лишь в некоторых источниках с весьма размытым определением, нам кажется, можно было бы выдвинуть в качестве гипотезы

29

с определенными оговорками (см. раздел о сложностях по-литической ответственности) наличие политических норм, определяющих правила взаимоотношений общества и вла-сти и в рамках самой власти. В том случае, если исходить из абстрактного понимания «политической нормы», они долж-ны складываться в ходе объективного развития общества и отражать уровень сложившейся политической культуры. Думается, абсолютно правильным также будет констатация максимально широкой трактовки политической ответственно-сти, включающей элементы публично-правовой и профессио-нальной этики политиков (парламентариев, министров, иных общественно значимых фигур), статус которых накладывает на них определенные обязательства и ограничения, не рас-пространяющиеся на другие категории населения. Эта сторона дела регулируется не законами, а этическими кодексами про-фессиональных групп [25, с. 96]. Иными словами, политические нормы подразделяются на два вида, среди которых выделя-ются нормы, предусматривающие обязанность соблюдения определенных профессиональных ограничений при реали-зации собственной политической функции, а также нормы, регулирующие поведение политического актора в рамках политических отношений. Вышеуказанная классификация основывается на выделении позитивного и негативного аспектов социальной (политической) ответственности. Если профессионально-ограничительные нормы направлены на предотвращение искажения обязанности надлежащей реали-зации теми или иными субъектами своих политических функ-ций (разумеется, подобные нормы относятся прежде всего к профессиональным политикам), вторые — ориентированы на апостериорную оценку деятельности политических акторов.

Современная категория «политической нормы» включает в себя также иные социальные регуляторы, в том числе мо-ральные и религиозные нормы, предопределяющие поведение субъекта в сфере политики. В связи с этим, возникает следую-щий вопрос. Нарушение ли любых моральных или юридических норм должно влечь за собою политическую ответственность? К примеру, министр может совершить нарушение правил

30

дорожного движения в свободное от своей профессиональной деятельности время, депутат — оскорбить своего соседа на дачном участке, глава государства может изменять своей жене. Является ли привлечение их к ответственности или моральное осуждение политически влиятельным действием? Должно ли оно влечь за собою отставку соответствующего лица? Как ка-жется, определяющими должны быть несколько моментов.

Во-первых, подобная постановка вопроса наталкивает нас на мысль о существовании определенного свода норм для деятельности политических акторов. Нарушение каждой из вышеуказанных норм должно влечь за собой обязательное и неотвратимое наказание, нарушение наиболее важных правил должно предопределять наступление политической ответст венности в виде утраты либо ограничения полити-ческой функции (см. ниже). Однако изучение эмпирических данных о реалиях политической жизни в различных странах свидетельствует прежде всего об абсолютной неоднородности норм, служащих основанием для наступления политической ответственности, и кроме того — о возможности совершенно различных последствий в случае нарушения одной и той же политической нормы различными субъектами в различных обстоятельствах. В абстрактном виде следует полагать, что на-рушенная норма соотносится с теми или иными ценностями в обществе, ранжирование которых имеет значение для на-ступления политической ответственности.

Любопытными в данном контексте являются результаты измерений ценностей в рамках проекта международного проекта World Values Survey [43]. Сопоставление показателей различных стран демонстрирует расхождение в важности для различных обществ тех или иных показателей. С нами согла-сен и А.В. Оболонский, отмечающий что жизнеспособность и легитимность политической системы страны во многом за-висит от того, насколько государственные институты и высшие должностные лица отвечают господствующим в обществе ценностям и идеалам, а их поведение соответствует нормам общественной морали [52, с. 15]. Один и тот же политический проступок, скажем, в США и на постсоветском пространстве

31

может иметь кардинально различные последствия и оценки. Заметим лишь, что политическая ответственность связана, на наш взгляд, не с легитимностью власти, а с доверием как кате-горией, отражающей более «подвижные» изменения в оценке конкретных политиков и предпринимаемых ими мер [54].

Во-вторых, как указывалось, идентичность нарушенной политической нормы не предопределяет идентичности послед-ствий, наступающих для политического актора (как кажется, вышесказанное справедливо даже в отношении политической ответственности, реализуемой в форме юридической ответ-ственности). К примеру, обвинения в плагиате при написании диссертации в отношении политика могут вести к различным последствиям в предвыборный цикл либо непосредственно после получения доступа к власти (после завершения выбор-ного периода). Как кажется, для наступления политической ответственности само нарушение должно ставить под угрозу функционирование всей политической системы либо опреде-ленное положение в ней политической группы, к которой при-надлежит политический деятель. Одно и то же политическое «нарушение» может иметь различные последствия для поли-тика в зависимости от констелляции политической системы в определенный период времени.

Таким образом, «политическая норма» может связываться как с реализацией политиком своих функциональных «полно-мочий», так и определять его поведение за рамками профес-сиональной сферы. Исходя из подобного понимания «поли-тической нормы», определение политической ответственности становится в некотором смысле «безбрежным».

В предыдущем вопросе мы постарались впервые обо-значить еще один критерий дифференциации политической ответственности. По нашему мнению, политической должна признаваться именно такая ответственность, которая влечет за собой определенные ограничения либо утрату политической функции (роли), выполняемой соответствующим субъектом. В качестве утраты политической функции, к примеру, можно рассматривать отставку соответствующего должностного лица (политика), а также отказ в его переизбрании для выполнения

32

той или иной политической роли. Именно такого рода по-следствия являются неблагоприятными, в противном слу чае можно вести речь о каком-либо другом виде ответственности (или безответственности). Неблагоприятные последствия, на-ступающие в результате наступления ответственности, могут обладать как формальным, так и неформальным характером. В зависимости от конкретной ситуации неформальное нака-зание может иметь даже более важное значение для субъекта ответственности в сравнении с формальными санкциями. Так, несмотря на сохранение политиком своей политической должности, его неформальные ограничения в рамках полити-ческой системы (наложенные за соответствующее «нарушение») могут сделать невозможным его дальнейшее продвижение и за-нятие более высоких должностей. И это тоже может считаться ответственностью, хотя «распознать» ее не всегда возможно.

Определение объекта политической ответственности как предмета сознательной деятельности субъекта ответст-венности, с одной стороны, не вызывает сложностей. В совре-менном правовом демократическом государстве компетенция каждого из министров, глав государства и иных лиц, а также их полномочия детализированы в многочисленных нормативных актах. У каждого из них существует свой функционал, эф-фективное выполнение которого является его основной целью. Однако оценка эффективности деятельности того или иного министра или иного «государственного деятеля» в глазах обще-ственности вряд ли всегда осуществляется с использованием рационального инструментария. Так, Г. Йонас в своем труде «Принцип ответственности» сравнивает ответственность по-литика с ответственностью родителя, находя общее в «тоталь-ности» их ответственности. Тем самым им подразумевается, что вышеуказанные виды ответственности охватывают собой все в целом бытие их объектов, все их стороны — от голого существования до высших интересов. «Государственный дея-тель» на время своего нахождения на посту или пребывания у власти в полном смысле слова обладает ответственностью за всю совокупность жизни общества, так называемое обще-ственное благо [21, с. 185, 186].

33

Мысль Г. Йонаса можно развивать дальше. Хотя он отме-чает общую тенденцию расширения государственного «патер-нализма», его степень основывается в том числе на историче-ских традициях отношения к государству и власти.

В разных типах общества набор функций государства несколько различен. Либеральное государство западного общества сокращает свои функции, стремится стать «малень-ким», как можно меньше участвовать в экономической жизни и решении социальных проблем. Патерналистское государст-во традиционных обществ берет на себя многие из этих функ-ций. В России государство воспринималось и воспринимается в высшей степени как патерналистское, и соответственно, уровень требований к власти находится фактически на выс-шей ступени, охватывая все сферы человеческого бытия.

С другой стороны, разнообразие субъектов политической ответственности вызывает необходимость в дифференциации объекта политической ответственности — объект определяет-ся субъектом. В вышеуказанном контексте как раз важнейшее значение приобретают юридические нормы, устанавливающие сферу компетенции и полномочия соответствующего субъекта, его права и обязанности.

«Инстанции» в зависимости от характера социальных отношений разделяют на два крупных класса: формальные и неформальные. Полномочия и деятельность формальных инстанций (к примеру, различные государственные учрежде-ния) базируются на правилах, имеющих правовую основу, а неформальные основываются на симпатиях и антипатиях, этических нормах, общественном мнении [13, с. 54; 15, с. 33]. Отметим также, что «инстанция» ответственности может иметь как внешний по отношению к субъекту ответственно-сти характер (органы государственной власти, общество и др.), так и внутренний (самосознание субъекта ответственности). Отсутствие «претензий» со стороны внешней инстанции либо ее неэффективность может компенсироваться внутрен-ними ощущениями субъекта, его собственной оценкой своей деятельности. Аналогичным образом существует и обратная связь.

34

Характер связанности адресата нормы ее требованиями зависит от инстанции ответственности, формирующей требо-вания [13, с. 60]. Иными словами, каждая инстанция вправе требовать от субъекта ответственности соблюдения вырабо-танных ею правил поведения. В разделе доклада, посвящен-ного эволюции института политической ответственности, нам удалось выяснить, что политическая ответственность в ее формальном смысле в Западной Европе развивалась прежде всего как институт министерской (парламентской) ответствен-ности в виде ответственности министров перед парламентом за свои политические действия и утраты своих должностей в случае отсутствия парламентской поддержки. Хотя первона-чальным основанием для применения ответственности к ми-нистрам было именно нарушение ими законов или конститу-ции, политическая ответственность касалась именно случаев «нецелесообразных», «вредных для государства» действий со стороны министров.

Концепция ответственности министров перед представи-тельным органом как органом народного представительства, выражающим волю и интересы народа, сохраняет свою силу и сегодня. Таким образом, реализация политической ответст-венности перед парламентом указывает нам на ключевого « выгодоприобретателя» политической ответственности — общество [5, с. 339]. В России же ключевым «выгодоприобре-тателем» политической ответственности является верховная власть, олицетворяемая главой государства. Именно он как защитник «народного блага» формирует требования и нормы поведения, а также призывает к ответственности за их не-соблюдение, «опираясь» в своем правлении на другие ветви власти. Это становится принципиальным отличием между конструкциями политической ответственности на Западе и в России.

В завершение отметим еще два весьма существенных момента.

Во-первых, ответственность не имеет смысла в случае, если субъект ответственности не обладает свободой выбора

35

вариантов поведения [5, с. 15; 16, с. 12]. В политике формаль-ная свобода — к примеру, министра — в своих действиях имеет совершенно другое реальное содержание. Во многих случаях, даже при формальном «авторстве» тех или иных ре-шений, установить истинного инициатора проекта зачастую стано вится невозможным. Еще ученые позапрошлого века «мучились» с объяснением и теоретическим обоснованием контрассигнации (скрепления подписью) министрами реше-ний монарха. Одни ученые полагали, что министр не должен нести ответственность за распоряжения главы государства в случае его возражений (например, А.А. Жилин); другие ви-дели возможность для освобождения министра лишь в случае его отставки (Х. фон Фриш); третьи возлагали на министров ответственность за все (Й. Буддеус). Как кажется, вышеука-занная дискуссия не утратила актуальности для современ-ной российской политической системы, унаследовавшей множество черт своих предшественников. Вопрос вменения определенных действий и их последствий соответствующему субъекту является не менее важным, нежели установление правовых процедур для реализации политической ответствен-ности [5, с. 564].

Во-вторых, как отмечал Г. Йонас, ответственность может быть свободна от всякой вины, а условием ответственности является сила каузальности. Субъект несет ответственность за последствия своих действий, даже если их последствия не предусматривались и не предвиделись [21, с. 169–170]. Выше-указанная формула отвечает современным вызовам, вызван-ным усложнением общественных отношений. «Вина» субъекта для наступления политической ответственности остается за рамками ее «состава», определяя лишь степень ответствен-ности.

Таким образом, даже «беглый» взгляд на политическую ответственность как явление, его природу и сущность, демон-стрирует нам его сложность. Политическая ответственность как разновидность социальной ответственности, безусловно, соотносится с последней как часть и целое. Невозможно тео-ретическое осмысление феномена политической ответствен-

36

ности без ее соотношения с социальной ответственностью и присущими социальной ответственности свойствами, функ-циями, признаками и др.

Сложные вопросы политической ответственностиОбщий конструкт политической ответственности лишь

«намечает» ключевые его элементы. Однако политические практики намного сложнее, в них политическая ответствен-ность приобретает зачастую неоднозначное содержание, а тео ретические конструкции далеко не в каждом случае могут объяснить реалии политической жизни.

Постараемся обозначить ряд сложных вопросов полити-ческой ответственности, даже не претендуя на их исчерпы-вающий перечень.

Как указывалось выше, социальная ответственность пре-дусматривает прежде всего обязанность субъекта обществен-ных отношений осознанно выбирать варианты поведения в со-ответствии с требованиями социальных норм, а проявлением вышеуказанной обязанности (позитивной ответственности) служат, в частности, сознательность, дисциплина, добросо-вестность, осознание своего долга [13, с. 41]. Однако, как верно отмечается, от способности осознавать свою ответственность до превращения ее в устойчивое качество личности весьма далеко. Очевидно, что основной задачей системы воспитания должно быть формирование ответственности как черты ха-рактера личности, способствующей принятию ответствен-ности сознательно и добровольно и ее реализации [13, с. 53; 14, с. 126–127; 26, с. 83–84]. Все вышесказанное абсолютно так же относится и к политической ответственности, пред-ставляющей собою лишь разновидность социальной ответ-ственности.

Примеры целенаправленного воспитания ответствен-ности как качества личности можно обнаружить в анализе зарубежного опыта, хотя и отечественные практики также, безусловно, существуют. Так, формирование субъективной установки гражданина действовать ответственно при реали-

37

зации своих прав, в том числе в политической сфере, играет большую роль в формировании политической культуры «гражданского общества» в западных государствах. Пони-мание того, что индивид как гражданин должен вести себя активно и ответственно независимо от того, занимает ли он какую-либо государственную или политическую должность или нет, принимая участия в различных сферах общественной жизни (экономика, социальная активность, вопросы местного значения и др.), формируется на основе так называемой фило-софии «активного гражданства» (active citizenship). Подобная установка может формироваться через воспитание и образо-вание. В зарубежных странах достаточно большое внимание уделяется образованию в сфере гражданственности (citizenship education). Соответствующая практика присутствует в евро-пейских странах и поддерживается на уровне Европейского союза. «Гражданство» как учебная дисциплина (в какой-то мере, вероятно, являющаяся аналогом отечественным школьным курсам по обществоведению и правоведению) является обя-зательной составляющей среднего образования в Великобри-тании (с различными региональными особенностями обучения в Англии, Шотландии и Уэльсе), Ирландии, Франции, Испании, Скандинавских странах. В содержание учебной дисциплины (в различных вариантах) включаются — положения полито-логии, социологии и права, общие положения о системе госу-дарственного управления, системе органов государственной власти и правах человека. Перед преподавателями ставится задача не только дать общее представление о современной политической системе и государственном устройстве, но и научить мыслить критически, действовать самостоятельно в различных формах социальной активности (неправитель-ственные организации, гражданские акции, добровольчество и др.). Таким образом, формируется личность, готовая к раз-личным формам политического участия, обладающая мини-мальной компетенцией для использования своих политических прав. Подобный подход можно оценить как весьма конструк-тивный с точки зрения формирования ответственного полити-ческого поведения. Однако у него встречаются и противники,

38

которые отмечают, что через внедрение соответствующего образовательного курса происходит внедрение определенной политической идеологии, что не всегда позитивно восприни-мается консервативно настроенной частью общества. При-мером подобного конфликта может послужить противодей-ствие католической церкви введению соответствующего курса в Испании.

Особенное значение воспитание ответственности имеет ввиду отсутствия в политической практике и культуре соот-ветствующих норм, сложившихся бы в течение определенного период времени. В результате, воспитание ответственности через интериоризацию соответствующего императива в про-цессе политической деятельности, через «впитывание» го-сподствующих политических норм и ценностей, политиче-ской культуры становится невозможным. Скорее речь идет о «безоветственности» как устоявшейся практике российской политической действительности.

Важность реализации политической ответственности для устойчивого существования государственной власти безусловна. Однако неизбежно возникает вопрос о возможных «ограничителях» политической ответственности. Является ли политическая ответственность во всех условиях неизменным благом? Нам кажется, что принцип политической ответствен-ности не безграничен и (как и все принципы) может вступать в конфликт с другим принципом — устойчивости власти. Нельзя забывать, что реализация политической ответствен-ности не является сама по себе самоцелью ее существования. Она лишь призвана обеспечивать максимально продуктив-ную деятельности всех участников политических отношений, в особенности находящихся во власти политических деятелей. Даже уголовная ответственность имеет свои ограничители в современном обществе, мигрируя от возмездия и принципа «талиона» к гибкому инструменту управления обществом. Выработка определенных критериев, позволяющих рассматри-вать безответственность политического деятеля в качестве дозволенной при соответствующих обстоятельствах, также должно стать предметом научного исследования.

39

Другим сложным вопросом политической ответствен-ности является вопрос о человеке (гражданине) как субъекте ответственности. Развитие представлений о народном суве-ренитете как источнике власти также обусловило возникно-вение вопроса — «несет ли сам народ и каждый конкретный индивид политическую ответственность, ответственность за свой политический выбор?» Карл Ясперс в своем труде «Во-прос вины. Политическая ответственность Германии» вел речь о политической ответственности народа за деятельность своего государства. Мысль его заключалась в том, что полити-ческая вина каждого состоит в действиях своих государствен-ных (политических) деятелей и гражданстве государства, вследствие чего каждый несет ответственность за послед-ствия действий государства (значит, своих государственных деятелей), чьей власти он подчинен и благодаря чьему по-рядку существует. Каждый человек несет ответственность за «управление им» [44]. Иными словами, К. Ясперс приходит к выводу о всеобъемлющей политической ответственности каждого, даже в реальности (фактически) не участвующего в политических отношениях. Ему вторит М. Вебер: «Ты должен насильственно противостоять злу, иначе за то, что зло возьмет верх, ответственен ты» [2, с. 696]. Ю. Нисневич в ходе одного из семинаров, проводимых Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, отме-тил, что политическая ответственность гражданина должна базироваться на ясном осознании определяющей роли поли-тики в его каждодневной жизни. В ходе выборов политически ответственный избиратель должен осмысленно принимать решение о своем участии или неучастии (как форме протеста) в тех или иных выборах, а также о том, за какую партию и кан-дидата он отдаст свой голос [26, с. 83].

Разумеется, вести речь о политической ответственности гражданина за свой выбор в полном смысле используемого нами понятия невозможно. Право избирать, выражающее-ся в праве самостоятельного и свободного выбора одной из нескольких кандидатур, является субъективным правом гражданина. Введение ответственности за «несознательное»

40

голосование абсолютно разрушает всю конструкцию избира-тельных прав. Однако политическая ответственность гражда-нина может выражаться в закреплении обязанности участия в голосовании. Так, в Конституции Итальянской Республики (ст. 48) говорится: «Голосование — личное и равное, свобод ное и тайное. Осуществление его считается гражданским долгом». В развитие этой конституционной формулы избирательный закон устанавливает: «Участие в голосовании — обязанность, от которой никто не может уклониться, не нарушая своего долга по отношению к Стране». Ряд стран предусматривают различные меры ответственности при уклонении от обязан-ности участия в голосовании. В качестве наказания возможно общественное порицание, объявление порицания с вызовом в суд, лишение судом на определенный срок избирательных прав, наложение штрафа за неявку, отказ в приеме на госу-дарственную службу [23, с. 242]. Вышеуказанные санкции, воплощенные в нормативных актах, можно вполне считать политической и юридической ответственностью граждан.

Другим интереснейшим вопросом является ответствен-ность политической оппозиции. В отличие от политических партий, имеющих институциональную структуру, действую-щих на специальной юридической основе, являясь формали-зованным игроком политической жизни, оппозиция такими качествами может не обладать. Примером может служить се-годняшнее оппозиционное движение в России (скажем, Коор-динационный совет оппозиции), сознательно устраняющееся от вхождения в имеющееся формализованное политическое поле. Оппозиция имеет своих лидеров, старается согласовать общую политическую программу, организует проведение массовых общественных мероприятий в целях давления на власть и, исходя из заявлений их лидеров, выражает свою го-товность даже заменить действующее политическое руковод-ство страны. Разумеется, вхождение во власть автоматически сделает соответствующих лиц политически ответственными (прежде всего в смысле ретроспективной ответственности за свою деятельность). Однако вопрос состоит в том, является ли оппозиция сама по себе (если она не институционализиро-

41

вана в форме политической партии) субъектом политической ответственности, ведь спекулятивная формальная оппозиция своими действиями может нанести не меньший вред, нежели спекулятивная элита [14, с. 127-128].

Выше в качестве одного из возможных «масштабов» полити-ческой ответственности определялись неформальные нормы, к числу которых относятся и моральные нормы. Как известно, последние предполагают наличие определенного исторически сложившегося неписанного правила поведения, являющегося тем не менее обязательным для каждого в рамках соответствую-щего общества. Таким образом, моральные нормы как опреде-ленный масштаб ответственности для политического деятеля возможны в случае общественного консенсуса относительно их содержания. Однако в настоящее время в России, в самом ее народе, а значит и культуре, произошел раскол, проходящий по самому ядру ценностей и разделяющий людей по их от-ношению к проблемам бытия, к главным проблемам. Иными словами, в России возникли две разные системы нравственных ценностей, каждая из которых обретает свое знамя и свой язык [10]. Политики являются неотъемлемой частью своего общества, принадлежа к одному или другому «ценностному лагерю». Их поведение и его оценка также предопределяются различным нравственным выбором. Одно и то же действие политического деятеля получает совершенно различную трактовку со стороны общества, к тому же она может быть единой для большинства граждан и не совпадать с трактовкой самого политика, отказывающегося, к примеру, следовать тре-бованиям о собственной отставке. Во многом, именно выше-указанная особенность предопределяет отличительную черту российского политического процесса — в России отсутствует консенсус в отношении узаконенных целей и средств полити-ческого действия [45, с. 359]. Вышеуказанные обстоятельства существенно осложняют возможность разработки каких-либо кодексов норм для политиков (см. след. раздел).

С другой стороны, формальный подход, предполагающий универсальность действующих в обществе формальных норм и ассоциирующий их исключительно с закрепленными в из-

42

данных государством нормативных правовых актах положе-ниями, также не должен вводить в заблуждение. Сущест-вующий социологический подход к трактовке социальных (правовых) норм отличается от формально-юридического, допуская возможность существования различных правовых (нормативных) систем в рамках одного общества. Поскольку индивид в обществе принадлежит к нескольким различным подгруппам, он является субъектом различных правовых систем всех тех групп, к членам которых относится. Право в обществе различается от одной группы к другой, результа-том чего становится перекрещивание прав различных типов и уровней, которыми может обладать один субъект в силу своего места в социаль ной стратификации. В результате инди-вид может находиться под управлением нескольких правовых систем, различающихся до противоположности [22]. Важным следствием вышеуказанного подхода является осознанное понимание того, что юридические нормы могут уступать в своей значимости для определенного субъекта в сравнении с иными нормами поведения, выработанными для него как члена какой-либо социальной группы. К примеру, для депутата представительного органа значимыми в поведении являются как юридические (формальные) нормы, так и корпоративные нормы, определяемые принадлежностью к политической партии, определенной политической группе (политической элите), а также принадлежностью к представительному органу как самостоятельному институту. Сложившаяся политиче ская система определяет свою иерархию соответствующих норма-тивов, а соблюдение главной, «первичной» нормы (находящей-ся, как правило, в сокрытой сфере) является условием сохране-ния своего политического статуса тем или иными субъектом.

Как и среди социальных норм, между инстанциями ответ-ственности также может существовать определенная конку-ренция в «праве призывать к ответственности» соответствую-щего субъекта. Вышесказанное также имеет принципиальное значение для анализа политической ответственности. По-скольку социологический подход предполагает возможность множественности конкурирующих нормативных систем,

43

а согласно теории социальной ответственности каждая инстан-ция вправе требовать от субъекта ответственности соблюдения выработанных ею правил поведения, ситуация становится менее однозначной. Общество как «выгодоприобретатель» института политической ответственности становится в один ряд с другими инстанциями, среди которых — президент, по-литическая партия или политический «клан». С «социологи-ческих» позиций подобная «скрытая» ответственность также может претендовать на характер политической.

Вышеуказанные особенности «пересекаются» с другой особенностью российской политической системы — неструк-турированность и высокая степень совмещения и взаимоза-меняемости политических ролей. Отсутствие дифференциации и специализации политических ролей и функций у субъектов и носителей власти обусловлено российской политической традицией, заключающейся в концентрации власти, господ-ства в одном центре [45, с. 359–360]. Тенденция концентрации власти ведет к тому, что на политическом уровне существует лишь единственная «инстанция» ответственности, устанав-ливающая свой «скрытый» масштаб оценки поведения и при-званный следить за его выполнением представителями всех ветвей власти.

В России глава государства на протяжении длительного времени ассоциировался с порядком и благополучием в госу-дарстве, негативное отношение перемещалось на его окруже-ние («Царь хороший — бояре плохие»), «вводящее в заблуж-дение» монарха или президента. Это является существенным отличием в сравнении с зарубежной практикой, поскольку выводит главу государства фактически во «вненормативное» пространство и позволяет ему конкуроровать с представитель-ным органом (в особенности с учетом выборности президента на непосредственных выборах).

Политическая ответственность всегда должна предпо-лагать нарушение определенной нормы со стороны субъекта ответственности — таково общее правило социальной от-ветственности. Чаще всего одной из наиболее очевидных форм реализации политической ответственности называют

44

выборы. Проиграв на очередных выборах, кандидат терпит «крушение». Однако сейчас сложно разрешить очевидное противоречие между постояно меняющимися технологиями манипулирования избирательным процессом и общим прави-лом о нарушении «нормы» (если под подобной подразумевать обязанность реализации политической программы и реализа-ции интересов избирателей). Избиратели все больше голосуют за определенных людей, руководствуясь их личностными ха-рактеристиками и своими эмоциями, зачастую предопределяе-мыми средствами массовой информации и внешними данными кандидатов [29, с. 53–54].

Юридическое измерение политической ответственностиЮридическое измерение политической ответственности

изначально «задает» определенный масштаб для рассмотре-ния вопроса. Однако прежде всего следует сказать вот о чем. В рамках раздела, посвященного эволюции института поли-тической ответственности и его становлению в Англии, нами подчеркивалось последовательное претворение в жизнь опре-деляющих его норм. Однако до настоящего времени институт политической ответственности кабинета остается в Велико-британии за рамками формального правового регулирования, претендуя на роль конституционного обычая. Конституци-онные обычаи не имеют какой-либо юридической силы, не применяются судами или другими государственными орга-нами, а служат лишь, по образному выражению П. Хогга, для «описания путей, с помощью которых должна осуществляться правовая и политическая власть» [40, с. 603–604]. Вместе с тем конституционные обычаи оказывают серьезное влияние на законодательство и судебную практику, занимая особое место в системе источников права Великобритании [41, с. 403–404].

В странах континентальной Европы вопросы политиче-ской и министерской ответственности находят свое отраже-ние в значительном числе законодательных актах, воплоща-ясь в многочисленных детализированных процедурах (хотя роль неформальных правил также очень велика). Для России

45

в отсутствие определенного консенсуса о политических пра-вилах поведения законодательное регулирование института политической ответственности является на настоящей стадии развития ключевым условием его эффективного функциони-рования.

В российской Конституции слово «ответственность» ис-пользуется лишь единственный раз в контексте позитивной ответственности2, какое-либо упоминание об ответственности органов государственной власти либо отдельных должност-ных лиц за свои политические действия вообще отсутствует. Конституции зарубежных стран демонстрируют большее внимание к ответственности политических деятелей и граж-дан за будущие политические действия. Так, французская Конституция непосредственно указывает на ответственность правительства перед Национальным собранием (ст. 49). Герман-ская Конституция также использует слово «ответственность», к примеру, для акцентирования внимания на самостоятель-ности органов местного самоуправления при реализации своих полномочий (ст. 28). Огромное значение с государствен-но-правовой точки зрения имеет упоминание в ст. 65 ответ-ственности федерального канцлера за основные направления политики, а федеральных министров — за ведение дел своей отрасли [46]. Конституция Швейцарии в ст. 41 обязывает как на федеральном, так и региональном уровнях содействовать развитию и воспитанию ответственности у детей и подрост-ков, служа неким дополнением к принципиальному положению об ответственности каждого за себя самого и содействии по своим силам решению задач в государстве и обществе (ст. 6). Об итальянской Конституции речь шла несколько выше.

Законодательное регулирование вопросов политиче-ской ответственности очень важно. Так, к примеру, в 2008 г.

2 В преамбуле Конституции Российской Федерации сказано о принятии конституции «… исходя из ответственности за свою Родину перед ны-нешним и будущими поколениями». Еще раз термин «ответственность» в значении позитивной ответственности используется в заключительных положениях в контексте изменения структуры федеральных органов ис-полнительной власти.

46

в Конституцию России были внесены изменения, направ-ленные на увеличение сроков полномочий Государственной Думы Российской Федерации до пяти лет, а Президента Рос-сийской Федерации — до шести лет. Основным аргументом за внесение этих поправок при обсуждении служил тезис о невозможности успеть реализовать свою программу в менее продолжительные сроки. С политической точки зрения уве-личение сроков полномочий депутатов и президента состоит в увеличении сроков, в течение которых последние не могут привлекаться к политической ответственности. Проводить выборы реже значит реже призывать выборные органы к ответ-ственности. В случае с президентом при четырехлетнем сроке полномочий избиратели получали возможность оценивать его деятельность в течение ближайших 11 лет (до 2024 г.) два раза: в 2016 и 2020 гг. При шестилетнем — один раз: в 2018 г. [27, с. 73; 25, с. 100].

Аналогичным образом и другие вопросы политической ответственности, в зависимости от их наличия и конкрет-ного воплощения в законодательных актах, вносят свой вклад в развитие ответственности или безответственности власти, становясь провозглашенным правилом поведения в обществе.

Исследование, проведенное в рамках предыдущих разде-лов, позволяет сделать вывод о том, что предметом юридиче-ского регулирования должны стать следующие вопросы:

а) закрепление обширных требований к профессиональ-ным политическим деятелям (к примеру, в исследовании не-мецкого правоведа К. Штайн предлагается создание кодекса поведения политика — das Verhaltenskodex);

б) закрепление процедуры реализации политической от-ветственности;

в) разработка критериев для соотнесения политических действий и их последствий с соответствующим политическим актором.

В предложенном экспертами Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования макет-проекте новой Конституции для России [28], основой раз-

47

работки которого стал ценностно-целевой подход, проблема реализации политической ответственности в нашем обществе заняла одно из центральных мест.

Приведем для иллюстрации сказанного один наглядный пример.

Суть политической ответственности на этапе исполь-зования публичной власти состоит в должной реализации политиками своих полномочий, в том числе в практической реализации избранными кандидатами своих политических (предвыборных) программ [26, с. 84]. Однако как обеспечить надлежащее выполнение политиками своих функций в отсут-ствие сложившейся политической культуры?

В макет-проекте Конституции России предусматривается ряд правовых механизмов для реализации ответственности выборных лиц:

а) отзыв избранного лица гражданами России, избравшими его, а также общественными объединениями (ст. 38, 226 макет-проекта);

б) общественное порицание в отношении государственных органов и должностных лиц (ст. 144 макет-проекта);

в) вынесение предупреждения в отношении государствен-ных органов и должностных лиц (ст. 152 макет-проекта);

г) отрешение от должности (ст. 159 макет-проекта);д) отставка государственного органа и должностного лица

(ст. 151, 152 макет-проекта) и др.Рассмотрим вышеуказанные механизмы в их основных

чертах.В действующей Конституции отсутствует институт отзы-

ва депутата избирателями. Впервые отзыв депутата в России был введен декретом ВЦИК от 21 ноября 1917 г. «О праве от-зыва депутата». В настоящее время отзыв депутатов на феде-раль ном уровне не предусмотрен, однако это не запрещает устанавливать его на уровне субъекта РФ. В ряде субъектов РФ предусмотрен отзыв депутатов законодательных органов государственной власти, должностных лиц местного само-управления. Так, например, в Краснодарском крае действует закон от 5 августа 1998 г. № 138-КЗ «О порядке отзыва депу-

48

тата Законодательного Собрания Краснодарского края». Для реализации института отзыва депутата (как ответственности депутата перед избирателями) в макет-проекте Конституции России урегулирован институт «наказа» избирателей депутату. Так, вышеуказанным проектом предусматривается следующее правило: группа граждан, численностью не менее 1000 чело-век, а также общественные объединения имеют право на дачу наказа избранному лицу в виде постановки проблемы, пред-ложения, требования, а избранное лицо обязано рассмотреть и отчитаться (сообщить) о рассмотрении наказа и работе по реализации наказа. Группы граждан, общественные объедине-ния имеют право публичной оценки деятельности избранного лица. Каждое избранное лицо один раз в год отчитывается перед избирателями путем публикации отчета о своей дея-тельности. Руководитель выборного государственного органа обеспечивает опубликование каждым избранным лицом, вхо-дящим в состав данного органа, отчетов об их деятельности. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения из-бранным представителем в выборном государственном органе наказов избирателей, своих обязанностей, группы граждан численностью не менее 1000 человек, а также общественные объединения, выдвинувшие указанное лицо, имеют право инициировать его досрочный отзыв в том же порядке, который установлен для их выдвижения и избрания.

Отзыв избранного лица как наиболее жесткая форма по-литической ответственности дополняется новым механиз мом ответственности в виде общественного порицания. Так, ста-тья 144 макет-проекта устанавливает, что государственные органы и их должностные лица реализуют свои полномочия в интересах Народа России. В случае неисполнения или не-надлежащего исполнения своих обязанностей государствен-ные органы и их должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством России. Общество по результатам оценки деятельности государственных органов и их должностных лиц вправе вынести им общественное по-рицание и, наряду с иными государственными органами и их должностными лицами, инициировать применение к ним

49

мер ответственности в соответствии с законодательством России.

Статья 152 макет-проекта Конституции непосредственно закрепляет правила об ответственности Президента России за надлежащее осуществление своих полномочий. Его ответ-ственность реализуется в форме вынесения предупреждения (со стороны представительного органа или Конституционного Суда) и отрешения от должности. Основанием для предупре-ждения может служить, в том числе, недостойное поведение и нарушение Конституции России.

В разработанном в развитие макет-проекта Конституции России проекте Федерального конституционного закона «О Президенте и Правительстве России» нашла свое законо-дательное отражение иная поставленная нами проблема — устойчивости власти. Так, в вышеуказанном законопроекте возможность привлечения к гражданской и административ-ной ответственности предусматривалась лишь в случае, если это не будет препятствовать нормальному исполнению Прези-дентом России своих полномочий. В иных случаях исполнение соответствующего решения суда должно откладываться до завершения срока его полномочий (однако сам факт привле-чения к гражданской или административной ответственности может служить основанием для вынесения предупреждения в отношении Президента России). К уголовной ответственно-сти (согласно общему правилу) Президент России привлекается лишь после оставления должности.

С другой стороны, в макет-проекте Конституции России уделяется большое внимание требованиям к кандидатам на занятие государственных должностей. Так, к примеру, статья 155 устанавливает, что Президентом России и Вице-президентом России может быть избран гражданин России не моложе 40 лет и не старше 65 лет, родившийся и проживав-ший в России в течение не менее чем 15 лет до выдвижения своей кандидатуры в Президенты России, прошедший (за ис-ключением кандидата-женщины) службу в Вооруженных силах России или приравненную к ней в соответствии с федеральным законом службу, имеющий высшее образование, полученное

50

в российском высшем учебном заведении, квалификацию, профессиональный опыт в области политической деятельно-сти и государственного управления, способный по состоянию физического и психического здоровья осуществлять полномо-чия Президента России, не имеющий недвижимого имущества на территории зарубежных государств и счетов в зарубежных банках. В свою очередь, федеральным министром может быть назначен гражданин России не моложе 35 лет и не старше 65 лет, родившийся и проживавший в России в течение не менее чем 10 лет до назначения на должность, прошедший (за ис-ключением кандидата-женщины) службу в Вооруженных силах России или приравненную к ней в соответствии с федеральным законом службу, имеющий высшее образование, полученное в российском высшем учебном заведении, квалификацию, профессиональный опыт в отраслевой области политической деятельности и государственного управления, способный по состоянию физического и психического здоровья осущест-влять полномочия федерального министра, не имеющий не-движимого имущества на территории зарубежных государств и счетов в зарубежных банках (ст. 173 макет-проекта).

Важнейшей новеллой, воплощенной в макет-проекте Кон ституции России, стало также разграничение сфер ответ-ственности между различными уровнями власти — именно ответственность заменила слово «ведение», используемое в действующем Основном законе.

Вышеуказанные предложения являются лишь определен-ной иллюстрацией для разработки будущих нормативных правовых решений. Главной причиной их представления в настоящем докладе является наше желание обратить внима-ние на то, что они служат попыткой воплощения в правовом пространстве свойственных для современного российского общества установок и правил поведения. Идеальные пред-ставления о тех или иных общественных отношениях, пред-ставляющие собой зачастую лишь заимствования зарубеж-ных практик ввиду непонимания своих собственных, должны уступить место отражению действительных отношений и их эффективному преобразованию. Разумеется, конституцион-

51

ные положения нуждаются в детализированном их воплоще-нии в федеральных законах, однако именно Основной закон закладывает основу (определенную «программу») для регули-рования общественных отношений.

ЗаключениеПредставленный доклад о политической ответственности

является лишь первым скромным шагом в исследовании это-го важнейшего феномена политической жизни современного общества. В текущем году экспертами Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования планируется выполнить значительную часть исследования и представить ее для научного обсуждения всеми заинтересо-ванными сторонами. В марте 2013 г. в Центре прошел семинар с участием представителей юридической и политической наук, давший обширную почву для размышлений и выявивший множество пробелов в понимании феномена политической ответственности.

Целью предстоящего исследования является разработка предложений о совершенствовании нормативно-правового регулирования института политической ответственности, первоочередным шагом в достижении которой является тео-ретическое осмысление сущности политической ответствен-ности в контексте социальной ответственности, а также выработка общих критериев, позволяющих разграничить по-литическую и иные виды ответственности политиков.

Хотя в настоящем докладе политическая ответственность рассматривалась в весьма узком формате, в ходе исследова-ния планируется уделить особое внимание политической от-ветственности без ее формального рассмотрения, изучив под углом зрения ответственности политика (правителя) за его политические и неполитические действия и решения, влеку-щие неблагоприятные последствия в виде утраты или ограни-чения политической функции (роли), в рамках исторической эволюции.

52

Анонсированные в представленном докладе тезисы яв-ляются лишь первоначальной попыткой нащупать существо политической ответственности, определить ее структуру и со-отношение с социальной ответственностью.

Авторы осознают, что доклад весьма сложен для пони-мания и, может быть, «загроможден» сложными терминами и конструкциями. Все неясности предстоит разъяснить в бу-дущей монографии.

Центр проблемного анализа и государственно-управ-ленческого проектирования приглашает всех желающих к со-трудничеству в проведении вышеуказанного исследования и надеется на благожелательное и заинтересованное отноше-ние к представленному докладу.

53

Литература

1. Гордеенко Я.Н. Ответственность министров. СПб.: Типография т-ва «Общественная польза», 1907. 32 с.

2. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения: Пер. с нем. / Сост., общ. ред. и послесл. Ю.Н. Да-выдова. Предисл. П.П. Гайденко. М.: Прогресс, 1990. 808 с.

3. Жилин А.А. Ответственность министров: Очерки из теории, истории и практики этого института в конституционных странах. Киев: Типография Императорского Университета св. Владимира, 1908 (обл. 1909). 356 с.

4. Львов Т.Н. Ответственность министров. М.: Типография торг. дома А. Печковский, П. Буланже и К°, 1906. 32 с.

5. Stein K. Die Verantwortlichkeit politischer Akteure. Tübingen: Mohr Siebek, 2009. 732 S.

6. Материалы правового семинара, состоявшегося в Центре проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования 29 марта 2013 г., опубликованные в журнале «Проблемный анализ и государственно-управленческое про-ектирование», 2013. № 3.

7. Евтихиев И.И. Ответственность должностных лиц. М.: Издание Д.Я. Маковского, 1917. 30 с.

8. Черныш А.М. Политическая ответственность в системе социа-листического народовластия. Харьков: Изд-во при Харьковском государственном университете издательского объединения «Вища школа», 1987. 192 с.

9. Буханов М.В. Позитивная ответственность политической вла-сти: поиск теоретического обоснования. М.: Б. м., 2010. 106 с.

10. Кара-Мурза С.Г. Манипуляция сознанием. М.: Эксмо, 2009. 864 с.

11. Хачатуров Р.Л., Липинский Д.А. Общая теория юридической ответственности. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридиче-ский центр Пресс», 2007. 950 с.

12. Носкова Е.Н. Позитивная юридическая ответственность. То-льятти: ВУиТ, 2003. 143 с.

13. Смирнов А.Е., Томашов В.В. Ответственность как регуля-тор общественной жизни: сущность, структура, функции

54

и основные социальные формы. Ярославль: ЯГТУ, 2012. 140 с.

14. Дроздова А.М. Легитимация и ответственность власти во взаимоотношениях государства и личности (социально-философские и правовые аспекты). СПб: Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург), 2011. 227 с.

15. Родионова Е.В. Юридическая ответственность как разновид-ность социальной ответственности: современные проблемы. М.: Юрлитинформ, 2011. 152 с.

16. Черменина А.П. Проблема ответственности в этике: Автореф. дисс. … канд. фил. наук. Л., 1965. 21 с.

17. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Дело, 2013.; Марченко М.Н. Теория государства и права. М.: Проспект, 2013.

18. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник для студентов вузов / А.И. Соловьев. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Аспект Пресс, 2008. 575 с.

19. European Commission for democracy through law (Venice Commission). Report on the relationship between political and criminal ministerial responsibility (adopted by the Venice Commission at its 94th Plenary Session (Venice, 8–9 March 2013).

20. Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М.: Б/и, 2000. 287 с.

21. Йонас Г. Принцип ответственности. Опыт этики для техноло-гической цивилизации. М.: Айрис-пресс, 2004. 480 с.

22. Медушевский А.Н. Социология права. М.: ТЕИС, 2006. 613 с.23. Партийная и политическая система России и государственное

управление. Актуальный анализ / Под ред. С.С. Сулакшина. М.: Научный эксперт, 2012. 320 с.

24. Политика. Толковый словарь / Д. Андерхилл, С. Барретт, П. Бернелл, П. Бернем [и др.]. М.: ИНФРА-М, 2001. 761 с.

25. Медушевский А.Н. О границах понятия политической ответ-ственности с юридической точки зрения // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2013, № 3.

26. Нисневич Ю.А. Об акторах политической ответственности // Проблемный анализ и государственно-управленческое про-ектирование. 2013, № 3.

55

27. Шаблинский И.Г. Некоторые аспекты политической ответствен-ности // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2013, № 3.

28. Научный макет новой Конституции России. М.: Научный экс-перт, 2011. 456 с.

29. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное пра во и политические институты. Курс лекций. М.: Изд-во ГУ–ВШЭ, 2002. 512 с.

30. Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М.: РОС-СПЭН, 1997. 650 с.

31. Гаман-Голутвина О.В. Российский парламентаризм в истори-ческой ретроспективе и сравнительной перспективе // Парла-ментаризм в России и Германии: История и современность / Отв. ред. Я.А. Пляйс, О.В. Гаман-Голутвина. М.: РОССПЭН, 2006.

32. Демократизация и парламентаризм в Восточной Европе / Ю.И. Игрицкий, Л.С. Светлорусова, Л.Н. Шаншиева [и др.].М.: ИНИОН РАН, 2003. 263 с.

33. Покровский С.П. Министерская власть в России. Ярославль: Типография Губернского Правления, 1906.

34. Медушевский А.Н. Конституционная монархия в России // Вопросы истории. 1994. №8.

35. Партийная и политическая система России и государственное управ-ление. Актуальный анализ: научная монография / Под общ. ред. С.С. Сулакши-на. М.: Научный эксперт, 2012. 320 с.

36. Mohl R. Die Verantwortlichkeit der Minister in Einherrschaft en mit Volksvertretung. Tübingen, 1837. 726 S.

37. Конституционное право государств Европы: Учеб. пособие для студентов юрид. вузов и фак. / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М.: Волтерс Клувер, 2005. 320 с.

38. Платонова А.В. Коллективная ответственность «чело века тех-нического»: необходимость или путь к безответ ственности? // Вестник Томского государственного университета. 2012, № 357.

39. Антонова Е.Ю. Концептуальные основы корпоративной (кол-лективной) уголовной ответственности: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Владивосток, 2011. 395 с.

56

40. Марченко М.Н. Источники права: учеб. пособие. М.: Проспект, 2011. 768 с.

41. Конституционное право зарубежных стран: учебник для ву-зов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. М.: Норма, 2004. 832 с.

42. Смирнов А.Ф. Государственная Дума Российской Империи 1906–1917 гг.: Историко-правовой очерк. М.: Книга и бизнес, 1998. 624 с.

43. http://www.worldvaluessurvey.org/index_html.44. Мамут Л.С. Проблема ответственности народа // Вопросы

философии. 1999. № 8.45. Мухаев Р.Т. Политология: учебник для студентов юридических

и гуманитарных факультетов. М.: Издательство «ПРИОР», 2000. 400 с.

46. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: учеб. пособие / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2007. 608 с.

47. Будницкий О.В. Терроризм в российском освободительном движении: идеология, этика, психология (вторая половина XIX в. — начало XX в.). М.: Рос-сийская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2000. 399 с.

48. Maier H. Verteidigung der Politik. Recht – Moral – Verantwortung. Zürich, 1990. 93 S.

49. Пивоваров Ю.С. Русская политика в ее историческом и куль-турном отношениях. М.: Российская политическая энциклопе-дия (РОССПЭН), 2006. 168 с.

50. Кордонский С. Рынки власти: Административные рынки СССР и России / 2-е изд., стер. М.: ОГИ, 2006. 240 с.

51. http://dvseminary.ru/entrants/training-manual/church-history/28267.

52. Оболонский А.В. Мораль и право в политике и управлении. М.: Изд. дом ГУ–ВШЭ, 2006. 262 с.

53. Соловьев С.М. История России с древнейших времен / Книга I. Русь изначальная. Т. 1–2. М.: АСТ, 2005. 943 с.

54. Доган М. Легитимность режимов и кризис доверия // СОЦИС. 1992. № 5.