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SECRETARIA DE NEGÓCIOS JURÍDICOS

PARECER

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PROCESSO No 2766/2016

PARECER OPINATIVO. Processo Legislativo. Projeto de Decreto Legislativo nu 16/2016; Estabelece plebiscito para ouvir a população sobre · a proposta de negociações que envolve o Horto Florestal no Município de Limeira~

Inadmissibilidade. Dispositivo da Lei Orgânica · que autoriza o plebiscito constitui norma de eficácia limitada. Necessidade de nom1a regulamentadora instituindo conceitos básicos, modo de convocação e execução, dentre outras . disposições regulamentares essenctats . Ilegalidade. Conteúdo da propositura, por possuir natureza político-administrativa, encontra-se dentre as matérias reservadas pelo inciso I, do art. . 202, do Regimento Intemo da Câmara dos Vereadores de Limeira.

1. CONSULTA: Trata-se de solicitação emanada do Sr. Secretário de Negócios Jurídicos acerca de projeto de lei encaminhado a esta Secretaria pela Comissão Permanente de Constituição; Justiça e Redação, solicitando dessa Consultoria manifestação acerca da constitucionalidade e legalidade do Projeto de Decreto Legislativo n° 16/2016, em relação ao qual, passamos a nos manifestar nos termos que se seguem.

PALACIO TATU IBI - RUA PEDRO ZACCARIA. N° 70- JD. NOVA ITALIA- LIMEIRA- SÃO rJAULO - PABX: (19) 3404-7500:

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2. CONSIDERAÇÕES: No procedimento prévio de controle de constitucionalidade estruturado no âmbito da produção legislativa municipal, de um modo geral, aprecia-se a legalidade e constitucionalidade do projeto de lei sobre três perspectivas elementares: i) a matéria legislativa proposta deve se encontrar entre aquelas autorizadas pela CF/88 aos Municípios; ii) se foi respei tada a rígida observância das preferências quanto à iniciativa para proposiçcio prev ista . pela ordem jurídico-constitucional; iii) a possibilidade de violação por parte da matéria · legislativa proposta à direitos flmd amentais ou instituições tuteladas por regras ou p rincipias constitucionais.

2.1 Com relação ao projeto de lei que ora se aprecia (Proposta de emenda à Lei Orgânica N° 01 /2014), acrescenta-se o parágrafo único, ao artigo 50, da Lei Orgânica do Município de Limeira, estabelecendo a possibilidade de convocação de plebiscito ou referendo para questões relevantes ao destino do Município e dos bairros. ·

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Segundo a justificativa, a presente proposta de emenda à Lei Orgânica do Município de Limeira estabelece a poss ibilidade de o Poder Execut ivo, o Poder Legislativo ou o cidadão , propor plebiscito ou referendo para questões relevantes para o destino do município e dos .. bai rros . Ainda segundo a justificativa, entende-se por questões relevantes temas como obras .. ·• ou serviços de grande valor, concessões públicas e projetos que tenham grande impacto ambiental, dentre outras medidas. Alega-se, por fim, que tal proposta já está inserida em muitos municípios que já estabeleceram esta possibilidade, inclusive a Lei Orgânica de São Paulo, que a teria inserido no seu artigo 45.

2.2 Na opinião dessa Consultoria, não possui o Município (com fundamento no inciso I, do art. 30, da CF/88), autori zação para instituir em suas respectivas leis orgânicas, de modo genérico, os institutos do plebiscito e do ref erendo, previstos nos incisos I c li , elo art. 14, da CF/88-mas apenas a chamada iniciativa popular, prevista no inciso 1! 1, do supramencionado dispositivo constitucional.

Tal interpretação decorre do fato de a CF/88, não obstante ter previsto como instrumentos pelos quais se exerce a soberania popular (de modo semi direto), o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular, nos termos dos incisos I, li, e III, do art. 14:

Art. 14. A soberania popular será exercida p elo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante : I -plebiscito; H -referendo; III- iniciati va pojJular.

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Todavia, ao tratar especificamente das competências atribuídas aos municípios, :

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especialmente, das matérias que deveriam ser objeto de regramento por meio de sua Lei · · ·.· Orgânica, junto ao inciso XIIl, do art. 29, da CF/88, previu, especificamente para este ente _·· federado, dentre os instrumentos reconhecidos genericamente nos incisos do art. 14, apenas a ·. chamada iniciativa popular.

Art. 29. O Nfunicípio reger-se-á por lei orgamca, votada em dois fumos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois Lerços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta ConsLituiçcio; .- · .· . na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: ( ... ) XIII - iniciativa ·

PALACIO TATUIBI - RUA PEDRO ZACCAr~IA, N° 70- JD. NOVA ITALIA- LIMEIRA- SÃO PAULO- PABX: (19) 3404·7500.

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popular de projetos de lei de interesse específico do Município , da cidade ou de bairros, através de manifestaçcio de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado.

A exclusão dos institutos do plebiscito e do referendo no corpo do art. 29, da CF/88, constitui . aqui lo que a doutrina constitucionalista denomina por silêncio eloquente, quando fica patente que o constituinte poderia ter estendido tal instituto àquele ente federativo, mas se assim não o fez, é porque possuía motivos jurídicos e políticos para não fazê-lo.

Percebe-se, pois, que a previsão destes instn1mentos de democracia semidireta · foram admitidos pela ordem constitucional, de modo res trito, com vistas a ampliar os espaços de legitimação de nosso sistema democrático , mas, sem permitir que ele desfigure os elementos . predispostos do sistema representat ivo- buscando uma linha de harmonia e equilíbrio entre ambos (democracia representativa/democracia semidireta). ·· ·

Tal admissão restrita se prolongou nos termos da lei por meio da qual o Congresso regulamentou em âmbito fed eral os respectivos institutos, no caso a Lei n° 9709/98, como se

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depreende da manifestação de important es nomes de nossa doutrina constituciona li sta: · ·

"Nesse sentido, a lei foi duplamente restritiva, ao dispor que, nas questões de rele1 •ância nacional, de competência do Poder Legislativo 0 11 do Poder Executivo, o p lebiscito e o referendo seio convocados mediante decreto legis lativo, por proposta de um terço no · · mínimo, dos membros que compõem qualquer das Casas do Congresso Nacional. Restritiva em primeiro lugar, porque só previu referendo e plebiscito de iniciativa parlamentar, sequer admitiu o referendo de iniciativa do Presidente da República, e menos ainda o de inicia ti va popular. Restriti va, ainda, porque submete essa convocaçâo a uma condiçLio s u~jetiva : questões de re/evfrncia nacional. Além disso, a

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lei mudou um pouco a dicçclo do art. 49, . .--\'1/, da Constituição que dá co111pctência exclusiva do Congresso Nacional para autorizar o referendo e convocar o plebiscito, reduzindo tudo em convocar; com isso liquidou co111 a possibilidade de iniciativa presidencial ou popular do referendo, pois autorizar supõe ato de outrem, se bem que isso tenha pouca importância, desde que, em qualquer caso, fica tudo submetido ao alvedrio do Congresso nacional e à sua má vontade em relação a esses institutos."' ,

A não extensão aos municípios de uma competência legis lativa genérica para dispor sobre pleb iscito e rclcnclo, no âmbito elo seu interesse local (inciso I, do art. 30, da CF/88), fica ainda evidenciada pela form a como o consti tuinte regulou a apl icação de tal inst ituto qua!lclo da admissão de um procedimen to visando à incorporação, fusão , ou desmembramento de municípios entre si.

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos; . nos termos desta Constiluiçclo. ( .. . ) § 4° - A criação, a incorporação, a fifS(TO e O

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desm embramento de Municípios, far-se -ão por lei estadual, den tro do p eríodo · '· ·' determ inado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta pr~ vio,

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1 SILVA, .Jos6 Afonso. Comrnt úrio Contrxtu al à Constituição. São Paul o: Malhei ms Ed itores, 201 2, p, 226.

PAI.AC IO TATUIBI- HUA PEOHO ZACCARIA, N" 711 - JD NOVA ITALIA- LIME!HA- SÃO PAULO · Pt,BX: (19) 3-10-1 -7500. . . ' ~-

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mediante p lebiscito, às populações dos Municipios envolvidos, após divulgaçtio dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na form a da lei. .

Perceba-se que nesse caso, não obstante o processo envolva apenas . municípios, tc:ida a · competência legislat iva para a regência da matéri a scrú disposta por legislação oriunda do Estado no qual se situa o respectivo muni cípio e da União. Não se previu aí nenhum t;Spaço para o exercício de competência legislativa municipal.

"Outro aspecto que mostra que os Municípios continuam a ser divisões dos Estados acha-se no ato de sua criação, incorporação,fitsão e desmembramento seremfeitos por lei estadual, dentro de período determinado por lei complementar federal (art. 18, § 4), e dependerão de plebiscito das populações diretamente interessadas. O plebiscito · será convocado pela Assembleia Legislativa do Estado, após a divulgaçâo dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. A Constituiçtio aqui, dt/erentemente do que fez em relação aos Estados, usou 'populoçiies' no jJiurul, a querer dizer que será consultada a população da área a ser desmembrada f d.t área de que se desme111bra - ao contrário do que ocorreu se111pre, quando o plebiscito importava apenas a consulta da população da área cuja emancipação se pleiteava (Lei 9.709/ 1988)."2

Sendo assim, na opin ião dessa Consultoria, não dispondo os Municípios de uma competência legislativa genérica para introduzir em sua Lei Orgânica o plebi scito c o referendo no âmbi to do chamado interesse local, só lhes resta à possibilidade de instituir estes instrumentos com fundamento em sua co111petência suple111en tar, nos exatos termos di spostos pelo inc iso 11, do art. 30, da Cf/88 - ou seja, a competência legis lativa municipal na matéria está limitada pelas di sposições fixadas pela Lei federal no 9709/98 .

Foi o que fez, prel iminarmente, o Municíp io de Limeira, ao instituir em sua Lei Orgânica, . dispositivo prevendo a possibilidade ele realização de Plebiscito, inicialmente de fom1a equivocada, porque tentou-se regulamentar o assunto diretamente a partir do texto · constitucional (Proposta de Emenda da Lei Orgânica n° 01 / 14), c depois, de formà adequada, regu lando a matéria n partir das limitações especificadas pela Lei Federa l n° 9709/98 (Propost:t de Emenda da Lei Orgânica n" 03/ 14).

Todavia, não obstante possua o Município indiscutível competência legislativa para insti tuir o respectivo procedimento de consu lta nos termos acima referidos, ao tentar-se instituir a primeira convocação de um plebiscito municipal com fundam ento em tal di sposição abstratamente previsto na Lei Orgânica, ignorou-se alguns requi sitos que já haviam sido. apontados pelo Parecer emitido no processo legislati vo n° 3253/14, incidindo a proposi~1ra em vício formal de iniciativa e de ausência de regulamentação do di spositivo da Lei Orgânica que ·· adm ite a possibilidade de convocação el e plebiscito no Mun icípio de Limei ra , nos termos :1

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2 Op. Cit. p. 254.

P;\LACIO TATU IBI- RUA PEDRO ZACCARIA, W 70- JD NOVA 1T/1LIA- LIMEIRJ\- SÃO PAULO- PABX: (19) 340-! -7500.

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2.3 Não obstante a previsão do insti tuto do referendo , seja originári o de nossa ordem jurídica instituída pela CF/88, já havíamos incorporado à figura do plebi scito.

Da origem grega até o direito constitucional brasil ei ro, passaram-se mais de dois mil anos, até que o instituto jurídico foi incluído, primeiramente, na Constituição ele 1937, cuja aplicação se previa após a vigência do então diploma constitucional. O plebiscito em verdade, nüo aconteceu, mas, a inovação constitucional já havia ocorrido.

A Carta Constitucional de 1946, por seu tu rno, em seu art. 2", também previ u, a exemplo da . C F/37, a ocorrência de plebisc ito na s mesmas hi póteses elo art. 5" ela C. F. anterio r.

A Emenda Constitucional no 04, de 02 de setembro ele 1961, instituiu o Sistema Parlamentar de Govemo, já prevendo em seu art. 25 que a lei votada nos termos do art. 22 poderá di:,por sobre a realização p lebiscito que decida do mmwtençâo do sistema Jlarlamen tor ou \'olta ao sistenu presidencial, devendo, em tal hipótese, f azer-se a consulta p lebiscitária nove 111eses, an tes do termo do atual período presidencial. Ocorrido o plebisci to de janei ro ele 1963, rctonou-se ao sistema presidenc ial ista ele governo.

As Constituições de 1967 c 1969 silencia ram a respei to elo plebi sc ito , apenas retorna ndo na Constituição de 1988. Ressa lve-se, no entanto, que os arts. 14 elas Constituições de 1967 e de 1969 previam a ed ição ele lei complementar para a consulta prévia às populações locais para a criação de novos municípios. O plebiscito fo i escolh ido como forma para a consul ta prévi a da população, pela Lei Complementar n° O 1 de 09 de novembro de 1967.

A Const ituição el e 1988 fo i clara c expressa incluindo o pleb isci to como direito po lí tico e fom1a ele exercício do poder de sufrúgio (1\rt. 14). O sul'rágio na vis~o , si ntética, mas precisa de Palhares Moreira More ira Rei s é a técnica que p ermite emitir uma opinião, ou escolher lflll

representante. 3

No direi to brasi lei ro o pleb iscito semp re esteve ligado a alterações profundas na estrutura política. Há quem entenda que o plebiscito é uma ameaça para o Estado Democrático de Direito no Brasil.4

Diz o Autor que no Brasil a publicido de da propaganda política é dominada p ela mídia eletrônica em poder de autên ticos monopólios de f oto. Lembra o insígne rnestr~ que O plebiscito sem1Jre(oi uma armo p erigosa nas meios do Estado autoritário nas é1Jocas de Hitler e Jvfussolini, que conseguimm cerca de 90% de aprovaçclo eleitoral. Conclui seu pensamento afirma ndo que é 1/lenos perigoso á democracia que pode avançar de modo consciente, porém, · · uma ameaça mortal à liberdade do p ovo nas falsas democracias dos países de economia dominada.5

3 RE IS, Palharcs Moreira. Teo ria dos Regimes Políticos. Recife: Editora Uni vt.: rs it ;'1ria (WPE), 1982. 4 FERRE IRA, Pinto. O problema da revisão ·onstituciunal c seus limi tes. Brasíl ia: Estudos Constitucio n<l is (S illlpl>sio so bre Rc l'i siio c Pl ebisci to) do Co nse lho Federal da O A B , 1992. 5 Op. Cit. p. 19 1.

PALAC IO TATU IBI·- RUA Pl:DI'<O ZACCARIA. W 70 - JD. NOVA ITALIA - LIMEiRA- SÃO PAULO - PABX: (19) 3404-'1500.

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Postas estas rápidas digressões de ordem his tórica e pol ítica , mostra-se muito importante uma análi se acerca de eventu ais lim itações de ordem material em relação à introdução do plébisc ito e do referendo.

2.-1 Passamos à anál ise elas limitações de ordem materi al à introdução do plebiscit o c do rcf(. J-e,1dll com referênc ia ú situação jurídica veri fi cada antes e depois da edi ção da lei fe deral n" 97l)9/9t> .

No período anterior à sua edição, ao tempo da CF/67, fo i edi tada a Le i Complementar n° O 1/67 dispondo sobre os limit es materia is dos plebiscitos .

Dizia o art. 3" ela referida LC: As Assemhleias Legislativas, atendidas as exigências do artigo anterior, determinarão a reaLizaçâo de plebiscito para consulta à população da área · ten"itorial a ser elevada à categoria de /vfun icípio . Parágrafo único -A j or111a de consulta plebiscitária saá regulada mediante resoluções expedidas pelos Tribunais Regionois E lei !orais.

Vê-se, de saída, que o disciplinamen to da invocada Lei Complementar era bastante restrito c .·. circunscrevia-se à hipótese ele criação de Mun icípio. O pleb isci to 11ão constava, t:xpr..::ssamc nk , da Constituição Federa l de J 967/69, estando os seus limites submetidos à Lei Complementar n° 01/67 - até a vigência da Lei n° 9.709/98 .

Na opinião do TRE do Paraná, em resposta à consulta form ulada pela Câmara de Vere:Kiores de Curitiba, que pretendia realiznr plebiscito visando a oitiva da população a res peito de obu pública de vu lto, ass im dispôs:

Ementa: Consulta acerca da aplicabilidade do di.l"fJOsto no parágrafo único do art. 3o. · da Lei Comp Lementar 1/67 pom a fo rma de consulta plrbiscitária prel'ista no art. !09 da Lei Orgânica do .A,funicípio dr Curitiba. Inexistência de ]>revisão lega l f lOra tCII ILO .

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A Lei Compl ementar 1167 at ri bui ao TRE a competênc ia para designação de data para ·, real ização de plebiscito apenas nos casos de criação de novos municípi os .

Por sua vez, o caput du art. 14 da CF que criou novas formas de consulta popular (onck s.:: insere a alud ida no art. 109 da Lei Orgânica do Município de Curitiba) ainda depene!~ de Lei Federa l regulamentadora para sua eficácia.

Pelo que se observa o TRE (paranaense) entendeu que nem mesmo l egisl a ~·~o estadual ou municipal poderia regulamentar a Constitu ição Federal de 1988 para os tins de cl ar ap licabil idade ao dispositivo const ituc iona l, fora dos limi tes elo então vigente § 4o. do art igo 18 ela C.F.

Escla reça-se que o § 3° Jo Art. 18 da CF/88 inovou ao trazer a previsão expressa de plcbiscit,J nos casos de incorporação, subd ivisão, desmembramen to ou anexação de Es tados ou Territórios Federa is, cuja ef'icúcia, no enta nto, encon tra- se clcpcnckntc de edição de Le i Fcdcnd Con1plementm.

PAL AC IO TATU IBI - RUA PEDI'<O ZACCAF\11\, N' 70 - JD. NOVA IT!\LIA- LIMEI R;\- SÃO PAULO- f0 /,BX: (19) 340·1 -7500.

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ES1 AUO DE SA. O PAULO · ORASIL

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Com a Emenda n° 15/96 c a exigênci:~ de lei complemen tar federal para a criação ele Mun icípi os cessou a práti ca desmedida elo surgi me nto de Mun icíp ios que até então vinha acontecenclo, . · estando esse d ispositivo consti tucion :d, portanto, esvaz iado de efi cácia até a edi ç~o da invocada Lei.

A Constituição Federal, em seu art. 14, não impõe, contudo, li mites n1ateriais ao exercício da ·· soberania popular pelo plebiscito.

O legislador constituinte além de forn ecer status constitucional a essa alternativa de exercício da soberania pop ular, tnmbém abriu fecundo cam po a ser reg uLtmcntado pela legi sLJÇ<1o infraconstitucional, não se lim itando ús questões territoriais en tre Municípios.

Escla rece-se, por oportuno, que no :l mbito dos Estados c Munic íp ios tem-se cl ois modelos de plebiscito (ou referendo) : 1) o que trata de alterações territoriais de Estados c Municípios , regulados pelo Art. 18 da CF/88 §s 3° e 4°, os quais encontram-se, especia lmente, tratados pel os artigos 3", 4°, 5° , 7", da Lei n" 9. 709/98, e aquele 2) tratado no art. 2° e 6" da Lei n" 9.709/98, os quais se encontram com plena eficácia, e sobre os quais se passará a tecer cons iderações a part ir de agora.

Que matéria poderá ser tratada no pl ebisc ito? Até a ediç5o da Lei Ordiná ria Fedend n° 'J. 709, ,, de l S de novembro de 1998 o pleb isci to es tava limitado ús hipóteses prev istas na Constitui çfto, por dependerem da Lei que v i c~sc complemen tar o dispositivo constituc ional. Essa situnçiio se encerrou com a cd içüo da Lei n° 9.709/98.

2.5 A mencionada norma legal (Lei Federal n° 9709/98) foi ed itada com a finalidade de regulamentar o di sposto no Art. 14, I, l i e 1Il da CF/88 .

A primeira pergunta que pode ser fe ita é: Por que fo i editada pela ordi nári a ao invés de lei complementar como se Ü1zia na ordem consti tucion al anterio r?

i\ resposta é basw nte simples: a Constitui çilo em vi gor não exi ge a edição de lei comp!clJlCntar pm:1 tanto.

O Art. 14 da CF/88 apenas diz que o dispositivo constitucional será regulamentado por Lei, sem especificar qua l. Quando isto acontece o STF vem entendendo, em inúmeras oportunidades, que se trata ele le i ordi nária federal.

Exige-se lei ord inár ia fe dera l, afast an do-se a regulação po r lei estadu a l ou m nni ·ipal consi derando que se tra ta ele dire ito po lítico (direito elei toral ) a qual a competência par~1 k·g is lat· é privativa da União (art. 22, I, CF/8 8), sendo indelegá vel a compe tência , incl u s i ve , ~\ tc :)r el a ~

nlíncas elo art. 6 1 § 1°, H, CF/88.

Nada impede, no entanto, que com base na Lei n° 9709/98, os Estados c Mu nicípios possam regular seus próprios pleb iscitos,- logicamente que podem, desde que estej am submetidos às regras da legislação regente e à Consti tui ção Federal.

A l.c i n° 9.709/98, nascicb do subst itu tivo n° 3.589/93, elo Deputado Federal elo PSD B/S P Almi no Afonso, dispõe em seu nrt . 2", caput, qu e: Plebiscito e refe rendo sito col!w lw~·

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SECRE -ARi /\ l~ E f'I EGÓCIOS 0URÍDICOS

formu ladas au fJOVO para que delibere sobre matél'ia de acentuada relevânciu, de nalure?.tt constitucional, legislati va ou ad111inistrativa .

Nos &§ 1° e 2° desse art igo encontra-se a di ferença entre os institut os: § P O plehisciro c convocado com anterioridade a alo !egis!utivu ou administrativo, cabendo ao pm u pelo l'O/o,

uprovar ou denegar o que lhe tenhu sido submetido. E no§ 2° O referendo é convocado colll

pos/erioridade a ato legislativo ou adlll inis!rativo, cumprindo ao po vo a respectiva rat(ficaçâo ou rejeição.

A primeira observaçi'ío que merece ser fei ta di z respêit o ao rompimento com a tradicional distinção que se L1ziu entre pleb isc ito e referendo, como visto supra .

Pelo di spositivo legal a única diferença entre eles é que urn tem um caráter rati! .ictt óric., cktncelatório (referendo) , e o outro (p lehiscito), tem um caráter aut ori zat ivo, pcrmi ssiv( .

Nesse sentido é oportuno invocar-se Al mino Affonso, o au tor do proje to da Lei n° 9709/98: . Tendo em vista a controvérsia 120 âlllbito da doutrina e da história, sobre a conceituação de plebiscito e referendo, valho-me da liçrlo de Gládio Gemma ("os do is tem10s são, a rigor, sinônimos") e opto por defini-los de maneira direta e objetiva: plebiscito e referendo sr/o consultas ao povo paro que delibere sobre matéria de acentuada re!evânciu, de natuJ ·e::. 1

conslitucional, !eg islo tiva ou adn1 in istrotiva, cabendo diferenciá-los , tào-SOJ'ICtJ!c, (f ll .: ll ro ,t orde111 de con \'Ocaçrlo .6

Dcst:1que-se, :linda, que o nlenc ioJ Jado arti go, pe la prtmeira vez, tra ta m:1terialmenk elo plebiscito, ci rcunscrevendo seu objeto em matéria de acentuoda relevância, dt: noturc:::u constitucional. legis lativa ou od111inistra tiva .

A pri meira questão que salta aos olhos é o que vem a ser matéria ele acentuada relevância?

Numa primei ra vista pode-se indaga r se exi ste matéri a consti tucional qtte não seja ele ~ l C C i: t u a , l a

rekvância? Acred itamos que nüo. Por ser matéri :1 consti tucion:ll é matéri :t de :L: c ., t c~a-l. t

relc vància, ao menos sob n ót ica el o legislador constituin te, tan to assim que in1egra o corpo const itucional .

No enta nto, nem tocl:1 matéria constituc iona l podení ser levada à cons ulta pleb iscitári a (c ao referendo), mesmo que seja reconhec idamente de acentuada relevânci a.

A razão é bastzmte simples. Como o plebisc ito e o referendo são convocáveis pe lo legisla tivo nacional (art. 49, XV , cl:1 CF/88), por proposta ele um terço no míni mo, dos membros qu·~­

con1põem qualquer (bS Casas do Con gresso Nacional (art. 3° ela Lei n° 9709/93), c no c:lsu, dos Estados e Municípios na forma que dis puse r a Constituição Est<1dual e a Lei Ori:;--t t :c<l d' Município (an . 6° cl<l Lei n° 9709/9S) res pe itando por simetria às disposições l'ixadas na lei federal para à União, não nos pmcce lógico, que nas matéri<ls ele exclusiva ini ciati vd do Poder Jud iciúrio, ou do Presiden te ela Rcptib lica, ou mesmo, da competência privativa do CongreSSl) N<lc ional (quando não fo r poss ível a delegação de competência), tenha-se a convocação elo

6 1\ITONSO. /\ !mino. Dcmocr:lda parti cipat iva: plcb isd to, r eferend o l' ini cia ti va popular. Brasíli a: Revista de lnf'orma<;~o Legislativa (Scnadu f ede ra l - Subsecrc!<lr ia de Ed içiícs Téc nicas), I 9%. p. I 7.

f''.Li\C IO TATU il. -•'U ·\ F'h)F~ O ZACCt,: ,IA '.''1 ( - J[' 'J(•VA iT/I.Lii\- L!r,LR;\ •;ACi'f'' ,_(-' IX:( 19) 3,- l•.

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SECRETARíJ; L•E ~lEGÓCIOS JURÍDICOS

plebiscito ou referendo, que apr~scn ta nos moldes t1·açados pela Lei 9709,'9 í( como um:t abtk:ação de competência c!o l'oclcr Lcgisl<1 tivo.

Ou seja, não se pode abd icar d<l quil o que não se possui.

De outra parte poder-se-á argumentar que não se estará abdicando da competência, mas apenas criando os meios necessários pa ra que o legítimo titula r do poder de sufrágio possa exercê-lo, sem intermediúrios, qua l seja : o povo .

Ess:t in terpretaçüo nüo se ap resenta compatíve l com o Estado ele Direito, JlOis, trct nsfct·c a

apenas um p oder - o Leg isla tivo- a !"acuidade ele convoc<lr a oiliv<.t elo povo n:ls qucstõ:s que lhe pareçam mais relevantes - mesmo quando se lr<ttc de maté ria submetida ;\ ini L: iativa legisl ativa pr ivativa de um dos poderes.

Essa limitação não ocorreria caso houvesse a previsão legal de convocação do pleb isci to por ato comum dos cl1efes dos três Poderes estatais (Legislativo , Executivo, ou Judiciário). A Lei, no entanto, não t~1z qualquer previsüo nesse sentido.

O art. 3° da Lei n° 9 . 7 09/9 ~ , no enta nto, limitou, materialmen te, a convocação de plebi ,;cito ,; do re fe rendo :

Art. 3°- Nas questi)es de relevância uacioual. de cOIIIfJel t~n cia do Podcr Legi.,/ot i vu

ou do Poder Executivo, e no caso do § 3° do art. 18 da Constituiç:/io Fedem/, o plebiscito e o referendo sâo convocados mediante decreto legislativo, por proposta de um terço no mínimo, dos memb ros que compõem qualquer das Casas do Congresso Nacional, de conformidade com esta Lei.

Merece observ~1r- se que a Lei não inclui u as questões do Poder Judiciúrio corno susceth·eis de plebisci to e rel"c rcndo. Deve-se interpretar adequadamen te o di spos itivo. Quando a mctl i o nada Lei fala das questões de t·e levúncia nacional (melhor saia ter permanecido com o expressao ocen tuada relel•fin cia o CJ II C alude o ;Jrt . 2° do Lei, etn respeito oo di.1posto no (//f I !, fi, "o" da L. C. n° 95/98 que troto do J!rocesso legis lativo) dos Poderes Executivo ou L~.:gis lat ivo C' n:\;) fa la do Poder Judiciúrio ela excl ui, tüo-só, a atividade própria do Poder Judici úr io, qual sej a, sua atividade jud icante.

Nflo se poderú cogitar referendo em que se venha indagar a correção ou não de detcrminach deci são j udic i ~d, no caso concreto.

Nesse caso, e~ tar-se-ia atri buindo ao Legislativo, o papel ele superpoder contmlodoJ·, \1 qu:1: , na sua competênc ia p::1ra con vocar plebisc ito ou referendo, poderia, em tese, -excluindo-se u d!f/cu ldade de opera cionalizor a cullsl.tlta- submeter as dec isões judici ai s contrúrias aos seus interesses, mesmo aquelas ainda ni'io pro bt<tclas (em hi pótese de plebiscito) , ao contro le popu lar · (a exemplo do que acontecia, ele modo assemelhado, na CF/37).

Sem dúvida, nem oo menos uma emenda consti tuciona l poderia atr ibuir esse poder ao Legis lativo, por ofensa ao princípio da scparoção dos podcres (art. 60 ~ 4°, da CF/ii8).

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Sr:C F-~ET!\.~1 \ L'E 1 !EGÓ lOS. UPÍD.COS

N~o se exclu i, tod avia, do referendo ou plebiscito, aquelas matérias que , em tese. u Con c~rcsso Nacional tenh:t iniciat iva lcg i s lati v ~ 1, mesmo quando se re l'ira ;10 Poder Judic iá rio.

Ora, se o Congresso Naciona l pode i11 ic iar o processo legís l<ltívo, porque não poderia "abdicar" dessa competência em nome elo povo. Nesse caso, a nosso ver, não haveria qualquer ofensa . const itucional ou lega l.

Quan to à matéria legi slativa ou ad ministrativa, a qua l se liga com muito rna1s v 1 ·~c r J)

competências dos Estados, Distri to Federal e dos Muni cípios para convocação k pkbiscilll nu rcf.: rendo, de 1 ~11 0, o dis posi tivo se torna de dif1cil dclimit CI~~ ão.

' pei taS no ca;;o nmcreto ver-se-:'1 qual IlW téria se apresenta como de acenf li(((/a refe,•rlncia para fins plebicitúrios ou de referendo .

É até desejável que a legisl:1ção não tenha apresen tado "hipóteses legai s" em que o plebiscito ou referendo podcri.'ío ser exigi dos. O que atualmente apresenta-se ele elevada re levúneia poder;'t não ser no fu tu ro .

De qualquer forma, transfere-s-; a concei tuação do que seja el e e!el't{(/a relevâuóa p~m t o corpo legislativo federa l, Estadua l, Distr it al ou Mun icipal, que dcverú nprceiar, pol iti camente, caso­:.-c:tso, o que 0 ou não ck e!evodu rele vância (municipal , no nusso c:tso).

2.6 Com base nas digressões apontadas no tóp ico anterior, podemos agora passar a uma aná lise específica do projeto de decreto lcgi sla ti v o 11° 16/16 .

Nesse sentido, como já a!'i nnado em outro momento , gostaríamos ele salientar que proposta d-.: introdução de plebiscito ou referendo ju nto à Lei Orgúnica Munici pa l terá que levar em cont a lim itações de ordem formal - c não apenas de orde111 111ateria!, como as qu · élpOl !amos 11\l

tópico acima. Dentre estas , sal ien tamos as li mitações deco rrentes de ví cio de inicia ti va.

Ou seja, as mat0rias dispostas nas ai íneas do inciso 11, do§ 1°, do art. 61, da CF/~ 8 , bem como, aquelas fixadas pe los incisos do art. 202, do Regimento Interno da Câmara dos Vereadores d~ Limeira, não poderão ser objeto ele pleb iscito ou referendo.

De igual modo, aqu ilo que cstú previsto como de competência exclusiva do C 11 grcs s-J Nacional nos diversos incisos do art. !J9, da Cr/88, c que seja aplicúvel por .1imt!lnu élJ '>

Municípios, também Ili'i o poclerú se r apreciado por plebiscito ou referendo. por co tsti tcJir competência i n dcleg~tvd elo Poder Legislativo.

Sendo assim, concluímos que apena :-; aquelas matéri <ts reguladas por k i ordinúria c que podct: l ser obj eto de iniciativa popu la r (expressamente autorizada aos Munic ípios nos lermos do inciso XIII, do art. 29, da cr/8 8), poderão, eventualmente, ser objeto de apreciação pelo · eleitorado através de pleb isc ito ou referendo.

Desse modo, uma vez admitida a ut ili zação do plebiscito e do referendo por emenda ú Lei Orgil nica, dcvcr-se-ú respeitar as limitaç- es de ordem rormal c material , :tpontacbs II ..: ;; t.: Pa recer, não ;.penas no dispositi vo autor izativo reconhecido pela l,c i Orgânica, como t a it1J ~ I 11,

pelo projeto cie le i que cventu ~dme il ' C venha a regul ;tmentú-lo.

;\C IO TATU IL. i·· C:U.\ r'L Qí,.J Zh;,;r' IA'<',. - J [ l. liOVA IT/Il.lfl- L'~:l. R\- U\C. •'1\IJL ,·, >X: (19) .J,:

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Na opi nião dessa Consul toria, o VI CI O mais import :mte envolvendo o proj eto de dce<ct.J le ~· is l at ivo n" l Gil G é de lega lidade , vis to que, prcvc a realização de pleb iscito re l'cr.:1LC :1

assunto de natureza admi nistrati v:1 cuja ini ciativa legislat iva enco nt ra-se reservada pma o Che f'e do Poder Executivo nos term s do inciso f, elo art. 202 , do l~egimento Interno ela Cllllara .· dos Vereadores de Limeira .

Ora, o Poder Legislativo não pode se servir do plebisc ito para subtrair uma prerrogativa discricionária do Poder Execut ivo, de decidir, com base em um juízo de conven iência -c oportunidade, o momento e <l forma de apresentar ao Legis lati vo determinada matéria que a legis lação reservou para ele a inic iati va para propor.

Desse modo, o objeto proposto pZ~ra o pleb iscito pe lo proj eto ele ckcreto legi.;l ativo 1/ ' lu/1 (),

no caput do seu art. l ", rderen tc ú negociação que envolve a úrca do Horto /Florestal lo~a lizado n ~ssc munic ípio , n:lo pode ser obj eto de deli beração por esse Legislativo , nos termos defin idos pela Lei 1-'cderal n" 9.709/98, pela CF/8ô no seu artigo 61, § J '', ll , "b'', e pelo inciso I, do art. 202 , do Regimento ln terno da Câma ra dos Vereadores de Limeira, incorrendo­se , no caso, em vício de inic iativa.

Outra inconstituc iona lidade/ileg;di dade digna de nota diz respei to ú ausência de norma kgal regula mentadora ela previsão genérica in troduzida no texto de nossa Lei Orgünica pela propos ta de emenda ú Lei Orgânica 11° 03/1 4.

Como j á havía mos nos referido no Pa rece r em itido junto ao pmces,;o legislati vo n" 325 3/14 ,: simp les fixaç~ o da previsão do plcbi:-;cito j unto ao texto da Lei Org;\n ica Municip<d implica na instituição de norma de eficácia limitada, carente ele ed ição el e norma lega l de conteúdo regu lamentar para torna- la norma de efi cácia plena . Tal expediente, por exemplo, fo i seguido ' por outros Munic ípios de nosso Estado que introduzi r<lm o plebiscito em suas respec tivas legis lações, como roi o caso de Campinas, por meio da lei mun icipal nu 11.208/W, :. dç S ~,>

Pa ul o, por meio da le i mun icipal n° 14.004/05.

Sem a introdu<,.'ào dessa legislação, qt1c institui conceitos búsicos, modo ele convocaçüo c execução, dent re outras disposições regul amentares essenc ia is, o dispositivo da Lei Orgftnic a n<l u possui eíídcia no ·mativa , por n;\o ser o mesmo, alto ap licúvel.

Desse modo, na opinião dessa Consu lto ria, o projeto el e decreto legislativo no 16116 não possu i condições jurídicas para tramitar validamente perante o presente processo legislativo.

i ·• .!I CIO TATUIE, ;;u,\ F'i:: DPO Zf\ 0> : 1\í 11\. 'i' /C - J L· H0\11\ ;TJ,LII\- U:VF:éJ~., ··· 3 ÂC' Pf\!JLC - P;•.JX: ('19) 3, ' - :. h.

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SEc f:.>El-' Jl. ~ ' t-"' i -\ E t :E.GÓCIQ ~) vl'f~ÍD.CO~~

3. RES POSTA:

Em li1ce de todas ~ 1 s cons idcr<li(Ões ncima expostas, op in o pela il eg al idad ~ e pt h incurtslir u,: ionalidadc do projeto de ckcrero legis lativo n" 161!6, decorren te de víc io de illic iatiV<t,. por inobservância no disposto peln Le i 1-'cderal no 9.709/98, pe la CF/88 no seu artigo Gl , § 1'', 11, ·'u'', c pelo inciso I, do ar t. 202, elo Regimento Interno da Câmara dos Vereadores de Limeira . De igual modo, constatou-se que o dispositivo da Lei Orgâ nica Munic ipa l com fundame nto no qual se busca introd u;;.ir o presente decreto lcg isla ti ,·o niio possu i dcnsicla clc norma tiva suficie nte p<ml toma-lo a!LJ ap lic:'twl, const ituindo-se em norma de efiuí cia limitada c, desse modo, carente da ed iç;1o de 'lü n n~l

\cg,d regulamentador< que inst itua concei tos bcí sicos, modo de con vocação c cxecuçf.o , dcn\l'e .).ltL\3 dis pus ic;õ cs regulamcnt mcs essenciais . c desse modo, lhe proporcione a naturua juríd ica de nom~<t d.:

cf ic:í,·ia plen a.

Este 0 o meu Pa recer, s.n1.j.

Limeira, 15 de agosto de 2016.

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