1

Ivan Koprić, Tijana Vukojičić Tomić: LOKALNI POLITIČKI SUSTAV NAKON UVOĐENJA

NEPOSREDNOG IZBORA NAČELNIKA – STANJE I PRIJEPORI

Analiziraju se razvoj i institucije koje sačinjavaju lokalni politički sustav od osamostaljenja

Hrvatske. Najprije se analizira razvoj lokalnog političkog sustava koji se odvijao u nekoliko

faza: od osamostaljenja do početka funkcioniranja novog sustava 1993., do pretvaranja

župana u isključivo lokalnog izvršnog dužnosnika 2001., zatim do uvođenja neposrednog

izbora lokalnih načelnika 2009., te nakon toga. Posebno se analiziraju razlozi, očekivanja,

rezultati i učinci uvođenja sustava direktnog izbora načelnika. Sustav se analizira s gledišta

napora za demokratizacijom, pri čemu se izdvajaju nezavisni politički akteri, neposredna

demokracija, lokalno civilno društvo te osiguranje zastupljenosti manjina u lokalnom

političkom životu, koji se detaljnije obrađuju. Postoji značajni prostor za unapređenje

lokalnih demokratskih standarda, ali je jedna od pretpostavki za smisleniji angažman

građana šira decentralizacija i daljnje jačanje uloge lokalne i regionalne samouprave.

Ključne riječi: lokalna politika, lokalni politički sustav – Hrvatska, lokalna predstavnička

tijela, neposredni izbor načelnika, nezavisne liste, neposredna demokracija, lokalna

samouprava, mjesna samouprava

1. Uvod

Političko-upravni sustav u lokalnim samoupravnim jedinicama sastoji se od političkih institucija, te od

izvršnih i upravnih organa. U skupini političkih institucija po značenju se izdvaja predstavništvo

građana, budući da je suvremena demokracija predstavničkog tipa – građani biraju predstavnike,

članove lokalnih predstavničkih tijela, koji tijekom mandata koji su od građana dobili zastupaju ili

bolje rečeno predstavljaju njihove interese u glavnom lokalnom političkom tijelu koje se obično naziva

vijećem, skupštinom ili nekim sličnim nazivom.

Ipak, građani mogu utjecati na lokalno upravljanje i putem institucija neposredne demokracije i

sudjelovanja (participacije) u lokalnom upravljanju. Oblici neposredne demokracije ili neposrednog

odlučivanja su skupštine svih građana lokalne jedinice (na primjer u švicarskim općinama), lokalni

referendumi, građanske inicijative te zborovi građana. Građani mogu sudjelovati u procesima lokalnog

odlučivanja, ali i u obavljanju javnih poslova još i putem teritorijalno decentraliziranih tijela, najčešće

mjesnih ili susjedskih odbora, temeljem kooptiranja (imenovanja) u odbore i druga lokalna tijela te

kroz organizacije civilnog društva. Ranije su sličnoj svrsi služile i honoracije (npr. mirovni suci,

justices of piece, u engleskoj lokalnoj samoupravi), kojih u suvremeno doba više nema. Europska

povelja o lokalnoj samoupravi posebno ističe skupštine građana i referendum, ali otvara mogućnost i za

druge oblike neposrednog sudjelovanja građana u lokalnoj demokraciji.

U većini lokalnih političkih sustava u Europi težište je na lokalnom predstavničkom tijelu, vrlo često ne

samo prema propisima, nego i u stvarnom političkom životu. I prema Europskoj povelji o lokalnoj

samoupravi, pravo na lokalnu samoupravu provodi se preko vijeća ili skupština sastavljenih od članova

izabranih na slobodnim i neposrednim izborima, tajnim glasovanjem na temelju općeg i jednakog

biračkog prava, koja mogu imati izvršna tijela koja su njima odgovorna (čl. 3/2). Zato se i izbori za

2

članove predstavničkih tijela još uvijek smatraju ključnim za procjenu lokalne političke situacije.

Razlikuju se izborni modeli (proporcionalni, većinski, mješoviti), ključni akteri (političke stranke,

nezavisni akteri), istražuju se relevantne okolnosti i procesi, itd.

Izvršni organi imaju važnu ulogu u pripremanju lokalnih političkih odluka, vođenju lokalnih javnih

politika, izvršavanju odluka predstavničkog tijela, usmjeravanju, koordinaciji i nadzoru rada upravnih

organa, brizi za prihode i rashode i sveukupnu imovinu lokalne jedinice, razvoju lokalne ekonomije i

javnih službi, zastupanju lokalnih interesa prema centralnim državnim tijelima, integraciji lokalne

zajednice, itd. (Ivanišević, 2008: 10-13). U njima se nalazi stvarno političko vodstvo lokalnih jedinica.

Upravne organizacije na lokalnoj razini, s profesionalnim službenicima, mogu biti regulativne,

koordinativne i servisne (Ivanišević, 1987: 62-64; Koprić, 2009a).

Budući da je stvarna politička moć u suvremenim lokalnim političkim sustavima uglavnom na izvršnim

tijelima, pitanja njihovog izbora, položaja i ovlasti imaju središnje mjesto u nastojanjima da se

reformira lokalno upravljanje. Lokalna izvršna tijela su u čvorištu između lokalnog predstavničkog

tijela i lokalne administracije, ali i između središnje državne vlasti i zajednice lokalnih građana

obilježene zajedničkim interesima, tradicijama, kulturom itd. (šire u Ivanišević, 2008: 10-13): “ta

istodobna ovisnost lokalnog sistema o središnjim dijelovima teritorijalne uprave i lokalnoj sredini u

kojoj djeluje, daje poseban značaj procesima lokalnog upravljanja” (Pusić, 1998: 41). Ona u odnosu na

predstavničko tijelo generiraju, iniciraju i predlažu lokalne javne politike i donošenje odluka bitnih za

lokalnu zajednicu (prema predstavničkom tijelu), dok lokalnu upravu i lokalne javne službe

usmjeravaju i nadziru njihovo pružanje javnih usluga.

Izvršne zadaće mogu biti povjerene jednom ili više pojedinačnih nositelja, jednom ili više kolegijalnih

tijela, ili se za obavljanje izvršnih poslova može oformiti neka drugačija strukturna kombinacija. Sve u

svemu, moguće je identificirati 11 strukturnih varijanti izvršnog sloja lokalne samouprave (tako

Ivanišević, 1987; Ivanišević, 2008). Nakon relativno dugog perioda u kojem su u različitim dijelovima

Europe prevladavali određeni tradicionalni izvršni aranžmani, u zadnjih dvadesetak godina u nekim se

dijelovima Europe proširila jedna od tih varijanti, ranije iznimno rijetka – pojedinačni izvršni

funkcionar koji sam vrši izvršnu funkciju, a biran je direktno od strane građana (neposredno birani

načelnik, sustav nalik predsjedničkom modelu na središnjoj državnoj vlasti).

U doba ekonomske, socijalne, moralne i druge krize prioritet dobivaju pitanja efikasnosti, učinkovitosti

i smanjenja javnih troškova, ali i pitanja demokratskog deficita koji traži novo, što šire uključivanje

građana u kreiranje lokalnih javnih politika i programa. Zahtjevi za povećanom efikasnošću i jačom

ulogom građana u političkim procesima glavni su izazovi današnjih demokracija, uključujući i lokalne

političke sustave (Vetter, Kersting, 2003). Ta se dva izazova preklapaju kroz problem demokratskog

legitimiteta i efikasnosti lokalnog vodstva, pa je njegova reforma u žarištu suvremenih institucionalnih

reformi lokalne samouprave (Berg, Rao, 2005: 2). Stoga ne čudi uzlazni trend u prihvaćanju modela

neposrednog izbora lokalnih izvršnih čelnika, ali i jačanja položaja takvog čelnika kao izabranog

predstavnika građana.

Izravni izbor načelnika otvara novi kanal utjecaja građana na donošenje lokalnih odluka, ali pored toga

neposredno izabrani lokalni čelnici mogu poboljšati i lokalni menadžment, odnosno pridonijeti

efikasnosti lokalne vlasti. Ipak, ako se uzmu u obzir konkretne okolnosti, naročito tranzicijskih zemalja

jugoistočne Europe, postavlja se pitanje nije li ta reformska mjera shvaćena kao svojevrsna panaceja,

univerzalni lijek za sve bolesti prilično nezdravog političko-upravnog sustava (šire u Koprić, 2009b)?

U radu se analizira lokalni politički sustav u Hrvatskoj, naročito stanje nakon uvođenja neposrednog

izbora lokalnih čelnika 2009. Analiziraju se i razlozi uvođenja izravnog biranja lokalnih izvršnih

dužnosnika, kao i očekivani i stvarni učinci kako u fazi lokalnih izbora, tako i nakon njih. Analiziraju

3

se napori za demokratizacijom, pri čemu se izdvajaju nezavisni politički akteri, neposredna

demokracija, lokalno civilno društvo te osiguranje zastupljenosti manjina u lokalnom političkom

životu, koji se detaljnije obrađuju. Postoji značajni prostor za unapređenje lokalnih demokratskih

standarda, ali je jedna od pretpostavki za smisleniji angažman građana šira decentralizacija i daljnje

jačanje uloge lokalne i regionalne samouprave.

2. Razvoj lokalnog političkog sustava u Hrvatskoj

Prvi demokratski višestranački lokalni izbori održani su istodobno s prvim izborima za Sabor u proljeće

1990., u naslijeđenom institucionalnom okviru, tako da su se u svakoj tadašnjoj općini sustavom

apsolutne većine birali članovi triju vijeća, vijeća mjesnih zajednica, vijeća udruženog rada i društveno-

političkog vijeća. U novom teritorijalnom i organizacijskom okviru, oblikovanom krajem 1992., dakle,

nakon osamostaljenja Hrvatske, opći lokalni izbori za članove lokalnih predstavničkih tijela održani su

pet puta: 1993., 1997., 2001., 2005. i 2009. godine.

Lokalna predstavnička tijela su općinska odnosno gradska vijeća te županijske skupštine. U Zagrebu je

to Gradska skupština, budući da Zagreb ima dvostruki status, grada i županije. Broj članova tih tijela je

određen zakonskim rasponom unutar kojeg svaka jedinica može sama odrediti točan broj, s tim da

jedan vijećnik dolazi na znatno manje stanovnika i birača u općinama nego u gradovima.1 Time je

ruralno stanovništvo nadpredstavljeno u odnosu na stanovništvo gradova, napose onih najvećih.

Izbori za sva lokalna predstavnička tijela 1993. i 1997.,2 kao i oni u Gradu Zagrebu, Zagrebačkoj

županiji i nekim drugim jedinicama 1995. (radi teritorijalnih promjena), provedeni su po mješovitom

razmjerno-većinskom izbornom sustavu. Pritom je omjer izravnih mandata po većinskom izbornom

modelu i listovnih mandata po proporcionalnom izbornom modelu mijenjan za svake od tih izbora.

Tako je 1993. polovica vijećnika birana većinskim izborima, uz primjenu pravila relativne većine i

zatvorene liste,3 a druga polovica razmjernim izborima.

4 Udio vijećnika izabranih razmjernim načelom

je stalno rastao te je bio ⅔ u izborima 1995., a ¾ na općim lokalnim izborima 1997. U razmjernom

dijelu izbora bile su primijenjene visoke prohibitivne klauzule za koalicije dviju (8%) i više stranaka

(11%), što je destimuliralo koaliranje i olakšavalo posao tada najjačoj stranci, HDZ-u. Glasovi birača

dati za liste kandidata u mandate se preračunavaju po D'Hondtovoj metodi.

Izvršnu funkciju su od 1993. do 2009. obavljala poglavarstva kao kolegijalna tijela na čelu s

pojedinačnim izvršnim dužnosnikom (općinski načelnik, gradonačelnik i župan) kao predsjednikom

poglavarstva. Lokalna predstavnička tijela su apsolutnom većinom glasova iz reda svojih članova birala

izvršne dužnosnike, da bi zatim, na njihov prijedlog, istom većinom birala i ostale članove

poglavarstava. Uz mogućnost da sastavlja i vodi poglavarstvo, izvršni je čelnik imao i neke druge

1 Prema Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi predstavnička tijela bi trebala imati neparan broj

članova, s tim da općinsko vijeće može imati između 7 i 15 članova, gradsko vijeće između 13 i 35 članova, a županijska

skupština između 31 i 51 člana. Zakonom je određeno da Skupština Grada Zagreba ima 51 člana. U sustavu reguliranom

prvim Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi općinsko je vijeće imalo između 16 i 32 člana, gradsko vijeće između 20 i

50 članova, a županijska skupština između 30 i 50 članova. Gradska skupština Zagreba imala je 50 članova. 2 Izbori su provedeni 7. veljače 1993. i 13. travnja 1997. Više o lokalnom izbornom i političkom sustavu u 1990-

ima u Ivanišević et al., 2001: 192-200 te Omejec, 2003. 3 Izbor vijećnika po izbornim jedinicama u okviru svake lokalne jedinice, ali u jednom krugu, tako da pobjeđuje

kandidat koji dobije bar jedan glas više od ostalih. 4 Kod razmjernog (proporcionalnog) modela čitava lokalna jedinica je jedna izborna jedinica, a za mjesta se

natječu liste kandidata, s tim da se raspored mandata među listama određuje razmjerno (proporcionalno) postotku dobivenih

glasova birača.

4

samostalne ovlasti, a bio je i glavna komunikacijska točka u horizontalnim i vertikalnim odnosima u

sustavu, što je njegov položaj činilo snažnim, unatoč činjenici da nije bio biran izravno od strane

građana. Tako je u prevladavajuće kolegijalnom sustavu, u kojem izvršne funkcije obavlja više tijela,

bio prisutan jak element monokratizma, s naglašenim hijerarhijskim odnosima (Ivanišević, 2008: 21,

82).

Sve do 1999. postojao je specifičan sustav izbora župana, čije su karakteristike obilježile lokalni

politički sustav, imale reperkusije na čitavu organizaciju i funkcioniranje države, duboko zadirale u

demokratičnost i međustranačke odnose na hrvatskoj političkoj sceni te utjecale na međunarodni

položaj zemlje. Župana je birala županijska skupština, ali ga je potvrđivao predsjednik Republike na

prijedlog Vlade, jer je župan bio ne samo lokalni izvršni funkcionar, nego i predstavnik državne vlasti

na području županije. Predsjednik Republike je mogao i odbiti potvrditi izbor župana, što nije činio

često. Županije su i po svojim ovlastima, a naročito po takvoj poziciji župana bile glavni instrument

centralizacije države i kontrole središnje vlasti nad lokalnom samoupravom.

Predsjednik Republike je mogućnost odbijanja potvrde župana koristio u razdoblju tzv. Zagrebačke

krize 1995.-1997. te je odbio potvrditi čak četiri gradonačelnika Grada Zagreba izabrana od Skupštine,

koji nisu bili iz u čitavoj zemlji tada vladajućeg HDZ-a.5 To između ostalog govori o jakoj

podređenosti Grada Zagreba i drugih županija središnjoj vlasti, što je inače zastarjela odlika

nerazvijenih zemalja i nedemokratskih režima (Ivanišević, 2003: 27-28).

Uslijed decentralizacijskih mjera nove državne vlasti konstituirane nakon nacionalnih izbora 2000.

došlo je do ponovnog, ali ograničenog, jačanja lokalne samouprave. Promjenom Ustava 2000.

prihvaćeni su: a) koncepcija o lokalnoj samoupravi kao protuteži središnjoj vlasti, b) načelo

supsidijarnosti, prema kojem prednost u obavljanju javnih poslova imaju ona tijela koja su najbliža

građanima, dok je c) prethodna podređenost središnjim vlastima umanjena preciziranjem nadzornih

ovlasti tijela središnje državne uprave prema lokalnoj samoupravi, redefiniranjem županija kao

isključivo samoupravnih jedinica te svođenjem župana na isključivo lokalnog dužnosnika (šire u

Koprić, 2003).

Ovlast predsjednika Republike da utječe na izvršnu vlast u županijama i time narušava osnovni postulat

demokracije, a to je poštivanje volje građana iskazane na izborima, ukinuta je. Od 2001. županijska

skupština autonomno bira izvršnu vlast te je izbor izvršnih funkcionara i poglavarstava na svim

razinama teritorijalne samouprave postao u cjelosti ovisan o rezulatatima lokalnih izbora. Između

nositelja dviju funkcija na lokalnoj razini, predstavničke i izvršne, uspostavljena je ravnoteža

usporediva sa sustavom parlamentarne vlade na središnjoj državnoj razini (Ivanišević, 2007: 379).

U istom razdoblju je dotadašnji mješoviti izborni sustav zamijenjen čistim razmjernim sustavom sa

zatvorenim blokiranim listama, prema kojem se građani odlučuju za stranačke ili nezavisne liste

kandidata po načelu glasanja jednim glasom. Zakonski prag za ulazak u vijeće je 5% a mandati se i

dalje izračunavaju D'Hondtovom metodom. Po tom modelu održani su izbori za lokalna predstavnička

tijela 2001., 2005. i 2009. godine. Razmjerni izbori sa zatvorenim listama i primjenom zakonskog

5 Bili su to redom Goran Granić, Jozo Radoš, Ivo Škrabalo i Dražen Budiša, tada članovi HSLS-a. Nakon odbijanja

drugog od navedenih, predsjednik je iskoristio zakonsku mogućnost te imenovao Marinu Matulović-Dropulić

gradonačelnicom. Gradska joj je skupština, međutim, izglasala nepovjerenje te izabrala treće- pa onda i četvrto- navedenog.

Nakon toga došlo je do raspuštanja Gradske skupštine i imenovanja Vladina povjerenika (Stjepan Brolich), koje je

proglašeno nezakonitim od strane Ustavnog suda. Sukob oko vlasti u glavnom gradu prošio se na sve razine političkog

sustava i obuhvatio mnoštvo političkih aktera (Kasapović, 1998: 95), važan je pokazatelj političke kulture i ogledalo

političkog sustava u Hrvatskoj 1990-ih, ali nije značajnije odredio rezultate narednih općih lokalnih izbora 1997. u kojima je

HDZ osvojio apsolutnu većinu mjesta u 65 % županijskih skupština, 61 % općinskih te 43 % gradskih vijeća (Ivanišević et

al., 2001: 197).

5

praga od 5% ne pogoduju malim strankama ili nezavisnim listama (šire u Koprić, 2011), nego velikim

strankama uz poticanje koaliranja. Ipak, raspon aktera koji mogu računati na mjesta u predstavničkim

tijelima ovisi o veličini jedinice i broju birača, tako da u nekim jedinicama proporcionalni izborni

model omogućuje osvajanje mandata i srednje velikim te nešto manjim političkim akterima. To može

dovesti do nestabilnosti izvršnih tijela radi sukoba među političkim akterima i problema u

funkcioniranju izbornih i postizbornih koalicija. Dodatni prigovori upućeni razmjernom sustavu odnose

se na pritiske nacionalnih stranačkih politika na lokalno upravljanje koje potencira taj izborni model

(Ivanišević, 2007: 380).

Zbog zatvorenih blokiranih stranačkih lista građani ne mogu izraziti svoje preferencije prema

određenom kandidatu, što je posebno važno u malim lokalnim zajednicama. U njima su odnosi osobniji

pa se glasači mogu povezati s određenim kandidatom ili poistovjetiti s njegovim preferencijama, ali ih

glasači ne mogu birati neovisno o listi na kojoj se nalaze – moraju se opredijeliti za listu. Iz tog su se

razloga neke zemlje odlučile za primjenu otvorenih lista s preferencijskim glasovanjem, a modaliteti su

pritom različiti: od biranja više kandidata pa sve do mogućnosti dodavanja imena na liste.6 Hrvatska je

zemlja s pretežito malim jedinicama lokalne samouprave, pa bi personalizirani izbori uz primjenu

otvorenih lista s kandidatima za koje birači glasaju sukladno svojim preferencijama bili primjereniji od

zatvorenih stranačkih lista.

Naprotiv, glasajući za liste kandidata birači izražavaju svoj stav i podršku stranačkim politikama a

lokalni izbori često su samo preslika nacionalnih, dok je mogućnost traženja alternative uglavnom u

glasanju za često netransparentne nezavisne liste. Dodatno, i u odabiru izbornog obrasca lokalni izbori

prate nacionalne. Iako npr. Kasapović (2004: 70) navodi da lokalni izbori često služe kao laboratorij u

kojem se “eksperimentiralo s novim institucionalno-političkim rješenjima prije nego što su ona

primjenjena u nacionalnim izborima”, u Hrvatskoj je situacija obrnuta. Izbori su prema

proporcionalnom sustavu prvo provedeni na nacionalnoj a potom i na lokalnoj razini.

Nakon promjena u lokalnom političkom sustavu uvedenim Zakonom iz 2001. godine, naredne dvije

važnije izmjene lokalnog političkog sustava odnosile su se na obavezno ustrojavanje poglavarstva u

svim jedinicama lokalne samouprave neovisno o broju stanovnika, od 2005., te na neposredan izbor

lokalnih izvršnih dužnosnika, od 2009. Naime, u jedinicama lokalne samouprave s manje od 3.000

stanovnika predstavničko tijelo je do 2005. obavljalo i izvršne poslove, a predsjednik općinskog vijeća

imao položaj načelnika. Prvi direktni izbori načelnika (gradonačelnika i župana) održani su paralelno s

izborima za članove lokalnih predstavničkih tijela u svibnju 2009. godine.

Određeni utjecaj na razvoj lokalnog političkog sustava imalo je prihvaćanje Europske povelje o

lokalnoj samoupravi, no možda više u smislu kopiranja standarda još u reformi 1992/93. nego u

pravnom smislu usklađivanja s normama Povelje.7

6 Više o tome u Omejec, 2003; Kasapović, 2004: 77.

7 Hrvatska je prošla tri faze u prihvaćanju standarda iz Povelje. Prva je otpočela krajem 1992. kad je Zastupnički

dom Hrvatskog sabora, skupa s čitavim nizom novih zakona koji su omogućili novi sustav tzv. lokalne samouprave i

uprave, jednoglasno donio i Zaključak o prihvaćanju i poštivanju načela i instituta (odredbi) Europske povelje o lokalnoj

samoupravi, kao svojevrsnu političku deklaraciju. Naime, kako Hrvatska tada nije bila članicom Vijeća Europe, o čijem je

međunarodnom ugovoru riječ, Ustavni sud je u jednoj svojoj odluci da Povelja ipak nije međunarodni ugovor koji bi u

smislu odredbe čl. 134. Ustava obvezivao Republiku Hrvatsku koja tada još nije bila potpisnica (a nije ni mogla biti, jer je

članicom Vijeća Europe postala 6. studenoga 1996., gotovo četiri godine nakon usvajanja navedenog Zaključka), niti je

Povelja potvrđena (ratificirana) u skladu s ustavnim i zakonskim odredbama (Odluka i rješenje od 4. prosinca 1996.). U toj

fazi, Povelja je obvezivala Hrvatsku samo u političkom, ne i u pravnom smislu. Povelja je konačno ratificirana potkraj

1997. te je stupila na snagu 1. veljače 1998., ali samo u minimalnom odnosno nužnom dijelu odredbi. Treća faza započela je

ratifikacijom (svih) preostalih odredbi Povelje koje obvezuju Hrvatsku od 1. listopada 2008.

6

Povelja zahtijeva da lokalna predstavnička tijela budu sastavljena od članova izabranih na slobodnim i

neposrednim izborima, tajnim glasovanjem na temelju općeg i jednakog biračkog prava (čl. 3. st. 2.).

Povelja traži da status izabranih lokalnih predstavnika mora osigurati slobodno obavljanje njihove

funkcije. Također, treba im se omogućiti odgovarajuća financijska naknada troškova nastalih u

obavljanju njihove funkcije, i kada je to potrebno, naknada za izgubljenu zaradu ili naknada za

obavljen posao, uz odgovarajuće socijalno osiguranje. Funkcije i aktivnosti koje su nespojive s

mandatom izabranog lokalnog predstavnika mogu se utvrditi samo zakonom ili temeljnim pravnim

načelima (čl. 7.).

Povelja također sadrži odredbe o izvršnim tijelima i o načinima sudjelovanja građana. Predstavnička

tijela mogu imati izvršna tijela koja su im odgovorna. Odredbe o predstavništvu i izvršnim tijelima ne

mogu se smatrati da isključuju mogućnost zakonskog propisivanja primjene skupštine građana,

referenduma ili bilo kojeg drugog oblika izravne participacije građana (čl. 3. st. 2.).

Hrvatska nije ratificirala Konvenciju o sudjelovanju stranaca u javnom životu na lokalnoj razini iz

1992. (stupila na snagu 1. svibnja 1997.), ali je zato 2010. donijela Zakon o pravu državljana drugih

država članica Europske unije u izborima za predstavnička tijela lokalne i područne (regionalne)

samouprave. Time je tim državljanima omogućeno i aktivno i pasivno biračko pravo, ali samo u

izborima za predstavnička tijela, što znači da se ne mogu ni kandidirati a ni glasati na izborima za

lokalne izvršne čelnike.

3. Uvođenje izravnog izbora načelnika

Uz ovlasti koje ima, jedan od ključnih faktora koji uvjetuje položaj lokalnog izvršnog čelnika je način

njegova izbora. Uvođenjem izravnih izbora načelnika uspostavlja se politička institucija s vlastitom

legitimnošću i ovlastima (Kasapović, 2004: 78) i time se izjednačuje s lokalnim predstavničkim tijelom

a izvršni čelnik ujedno postaje i lider lokalne zajednice u kojoj je izabran. Iz takvog dualiteta vlasti i

ojačanog položaja izvršnih funkcionara proizlaze brojne prednosti ali i nedostatci, o čemu će više riječi

biti u daljnjem tekstu.

Prema Zakonu o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada

Zagreba iz 2007. izvršne čelnike i njihove zamjenike biraju građani neposredno na mandat od četiri

godine, dvokružnim izborima. Ako ni jedan kandidat za načelnika ne osvoji više od 50% glasova u

prvom krugu, u drugom krugu nadmeću se samo dva kandidata s najboljim rezultatom u prvom krugu;

u drugom krugu pobjeđuje kandidat koji je osvojio više glasova. Time se legitimitet izabranog

načelnika načelno izjednačava s legitimitetom čitavog predstavničkog tijela – on je kao pojedinac

dobio načelno jednaku većinsku podršku birača kao i lokalno vijeće.

Neposredno izabrani načelnik nije više politički odgovoran predstavničkom tijelu, ali se može opozvati.

Zakon propisuje razloge prestanka mandata, uglavnom jako otežavajući mogućnost pokretanja

postupka. Vijeće raspisuje tzv. referendum za razrješenje nositelja izvršne vlasti apsolutnom većinom

(većinom glasova svih članova). Prijedlog za raspisivanje referenduma predstavničkom tijelu može dati

jedna trećina članova vijeća, ali i građani, shodno odredbama Zakona o referendumu.

Uvođenjem neposrednog izbora načelnika ionako veliki faktični politički utjecaj izvršnih čelnika

dodatno je osnažen. Novi zakon, doduše, predviđa određene mehanizme kontrole rada načelnika: on

ima obvezu dvaput godišnje vijeću podnositi redovna izvješća, a predstavničko tijelo mu može

postavljati pitanja o radu i zahtijevati podnošenje posebnih izvješća o pitanjima iz njegova djelokruga.

No, on može jako utjecati na odluke i uopće tempo rada predstavničkog tijela te na relativno

7

jednostavan način dovesti do raspuštanja lokalnog vijeća a da sam ostane na svojoj poziciji, ako svojim

postupanjem onemogući donošenje proračuna. Pored toga, neposredno izabrani načelnik u stvarnosti

predstavlja glavnu točku utjecaja na lokalnu administraciju, komunalna poduzeća i lokalne javne

ustanove” (šire u Koprić, 2006).8

Paralelno s uvođenjem neposrednog izbora načelnika došlo je do ukidanja poglavarstva i bilo kojeg

drugog oblika kolegijalnih izvršnih tijela, s tim da je većinu ovlasti koje su prethodno bile u rukama

poglavarstava preuzeo načelnik. Model izvršne vlasti u kojem su prevladavali, barem strukturno,

elementi kolegijalnog tipa zamijenjen je populističkim oblikom monokratskog tipa lokalne izvršne

vlasti, po uzoru na dio europskih zemalja, uglavnom tranzicijskih.9

Prilikom uvođenja neposrednog biranja lokalnih izvršnih čelnika postavlja se više pitanja: može li od

građana izabran lokalni lider ispuniti brojna očekivanja javnosti? Je li i u kojoj mjeri uvođenje instituta

neposrednog izbora doprinijelo jačanju demokratskog političkog legitimiteta cjelokupnog sustava?

Nadopunjuju li se ili pak kose s tim usporedna očekivanja da će tako izabrano lokalno vodstvo

pridonijeti povećanju efikasnosti i stručnosti u obnašanju javnih dužnosti?

3.1. Razlozi za uvođenje neposrednog izbora i očekivanja od nove institucije

Obično se kod uvođenja neposrednog izbora načelnika kao ideološki temelj koristi doktrina diobe

vlasti. Prema njoj se između neposredno izabranog i samostalnog izvršnog čelnika i predstavničkog

tijela nastoji uspostaviti ravnoteža kako ne bi došlo do koncentracije političkog utjecaja na jednom

mjestu (Ivanišević, 2008: 42). Uvođenju neposrednog izbora lokalnih čelnika u Hrvatskoj prethodila je

javna rasprava koju su obilježili argumenti protiv prijašnjeg sustava načelnika i poglavarstva biranog

od vijeća.

Isticali su se prigovori poput neetičnih postizbornih koalicija, odnosno praktično „kupovanja“ podrške

u vijeću pozicijama u lokalnom sustavu, „ucjenjivanja“ od strane vrlo slabih političkih aktera u

pojedinim lokalnim jedinicama, razvrgavanja nestabilnih lokalnih koalicija zasnovanih na kupovanju i

ucjeni, ponekad uz raspuštanje lokalnih vijeća i nove (i skupe) prijevremene izbore, itd. Premda su

takvi oblici političkog ponašanja s jedne strane razumljivi u mladim demokracijama, a s druge nisu bili

zastupljeni u velikom broju lokalnih jedinica, ipak se javno mnijenje postupno u sve većoj mjeri

8 Odluka Ustavnog suda iz 2010. (br. U-II/38101/2009 od 17. ožujka 2010.) utvrđuje da je ovlast propisivanja tko

će biti ovlašten imenovati, birati i razrješivati članove upravnih vijeća ustanova, tvrtki i drugih pravnih osoba, odnosno

predstavnika u skupštinama trgovačkih društava kojih je jedinica lokalne samouprave suvlasnik ili osnivač u rukama

predstavničkog tijela. Time je predstavničkim tijelima omogućeno da sama odrede granice personalnih ovlasti načelnika pa

je u nekim jedinicama načelnik u tim ovlastima bio prikraćen, dok mu je u drugima vijeće te ovlasti povjerilo. Tako je

nastala razdioba koja pomalo podsjeća na razlikovanje jakih i slabih načelnika u SAD (o tom razlikovanju šire u Ivanišević,

2008: 44-48). No, hrvatskom načelniku su i dalje ostale zakonski utemeljene financijske ovlasti, kojih slabi načelnik u SAD

nema, a upravo one mu daju velik pravni i faktični utjecaj prema ustanovama, tvrtkama i drugim pravnim osobama kojima

je jedinica lokalne samouprave suvlasnik odnosno osnivač. 9 Unatoč nekim prednostima monokratskog vodstva (npr. jedinstvo upravljanja, brzo donošenje odluka i potrebnih

mjera, pojednostavljena komunikacija, točnost, preciznost i nedvosmislenost provedbe itd.), Ivanišević upozorava na ideju

demokratičnosti u upravljanju društvenim poslovima koja svakako ide u prilog kolegijalnom tipu vodstva (koje npr.

smanjuje mogućnost arbitrarnog postupanja, samovolje i uzurpacije vlasti, pronalaženje rješenja koje može zadovoljiti veći

broj različitih interesa, osiguravanje političke kontrole nad samostalnih nositeljem izvršnih ovlasti itd.). – Ivanišević, 1987;

Ivanišević, 2008.

8

opredjeljivalo za instituciju otvoreno nuđenu od strane određenih inozemnih donatora – načelnika

biranog neposredno od građana.10

Rezultati provedenih istraživanja prije uvođenja neposrednog izbora pokazala su velik interes građana

za njegovo uvođenje.11

Očekivanja političara bila su uopćena, od veće političke i moralne legitimnosti

lokalne vlasti, preko veće identifikacije građana s izabranom lokalnom izvršnom vlasti pa do veće

stabilnosti lokalne vlasti.12

Isticani su još i mogući veći odaziv birača na lokalne izbore te smanjenje

utjecaja nacionalnih političkih stranaka.

Nešto ozbiljnije razloge isticalo se u javnoj raspravi u nekim drugim zemljama,13

s tim da su rasprave i

širenje ove institucije u Europi započeli nakon 1990. Dotad je ona bila primijenjena samo u Bavarskoj i

Baden-Würtembergu, gdje je uvedena nakon II. svjetskog rata, u bivšoj američkoj okupacijskoj zoni.

Određene su zemlje nakon neuspješnih eksperimenata odustale od uvođenja te institucije (npr.

Norveška), a druge ju zakonski omogućile, s tim da se nije uspjela raširiti (npr. Velika Britanija), a

treće uvele pa od nje odustale (Srbija, Crna Gora). Ona se međutim proširila na sve zemlje Njemačke,

uvelo ju je šest od devet pokrajina u Austriji, zatim Irska, Italija, Mađarska, Slovačka, Slovenija,

Bugarska, Rumunjska, Grčka, Makedonija, Bosna i Hercegovina i Kosovo. Ostale europske zemlje

ostaju kod svojih tradicionalnih lokalnih političkih sustava, koji imaju raspon od francuskog i

španjolskog načelničkog sustava (načelnici birani od vijeća, ali kao glavne lokalne političke figure), do

različitih oblika odborskog (kolegijalnog) i pluralnog izvršnog sloja (Ivanišević, 2008; Loughlin et al.,

2011; Moreno, 2012).

Tijekom vremena početna relativno dobra izlaznost birača na lokalnim izborima se smanjivala; od

preko 70 % na lokalnim izborima tijekom 1990-ih na 46,85 % 2001. te 40,8 % 2005. godine. Isticalo se

da je stvoren dojam u javnosti da “na lokalne političke procese ... nije moguće utjecati …”14

(Kopajtich-Škrlec, 2008: 8). Nesumnjivo je da su i mala uloga lokalne samouprave, skučen djelokrug i

slab financijski kapacitet također odigrali ulogu u destimuliranju birača da se odazovu lokalnim

izborima. Da je upravo ta slaba važnost lokalne samouprave uzrok male izlaznosti birača potvrđuje i

relativno malo povećanje izlaznosti na prve direktne izbore načelnika 2009. godine – tek 47 % (u

prvom krugu, dok je u drugom iznosila svega 32 %) (usp. i Koprić et al., 2012; Koprić, 2012). Slično ni

norveški eksperiment s uvođenjem neposrednog izbora u nekim jedinicama nije potaknuo birače na

veći izlaznost, a nakon početne faze izlaznost se na lokalnim izborima lagano smanjuje i u Italiji

(Larsen, 2002: 20; Magnier, Navarro-Yanez, 2009: 86).

Također, postavlja se pitanje u kojoj će mjeri izvršni čelnici s mandatom dobivenim izravno od građana

smanjiti prevlast vodstava političkih stranaka? Stranke i stranački kandidati i dalje bolje prolaze na

10

Posebno se istaknuo USAID, koji je provodio posebni projekt putem the Urban Institute. 11

Kasapović (1998) navodi da je ispitivanje političkih stavova birača u Gradu Zagrebu uoči lokalnih izbora 1997.

pokazalo da se više od 80% ispitanika izjasnilo za izravne izbore gradonačelnika, što povezuje s negativnim uspomenama

na Zagrebačku krizu koja je u svijesti birača doživljavana kao “gradonačelnička kriza”. I mnoga kasnija istraživanja javnog

mnijenja pokazala su slično opredjeljenje birača (usp. Ravlić, 2011: 88). 12

Vladimir Šeks, tada potpredsjednik Hrvatskog Sabora na stručnom skupu Lokalna samouprava i izravni izbori –

neizvjesnosti prije i nakon izbora u organizaciji GONG-a i Pravnog fakulteta u Zagrebu, siječanj 2009. (prema: Toković,

2009). 13

Među njima se, primjerice, navode: a) davanje većeg nacionalnog značenja lokalnim vlastima, b) jačanje lokalne

demokracije i ohrabrivanje uključivanja građana naročito u izborni proces, c) osiguravanje čvrste točke lokalnom vodstvu,

d) jačanje lokalnog vodstva koje će osigurati učinkovitije usmjeravanje i koheziju, e) promjena-smanjenje utjecaja političkih

stranaka (Larsen, 2002), ali i drugi. 14

Prema rezultatima istraživanja o razlozima biračke apstinencije agencije Puls iz 2006. 18,5 % birača ne izlazi na

izbore zbog “osobne nezainteresiranosti za izbore i za politiku općenito”, 10,4 % navodi “nemogućnost biranja zbog općeg

nezadovoljstva političkim strankama”, a 8 % “nedostatak povjerenja u lokalne političare”.

9

lokalnim izborima nego li nezavisni kandidati, a stranačka vodstva i dalje u značajnoj mjeri utječu na

lokalne političke procese. No, kakvi su uopće rezultati prvih izravnih izbora načelnika?

3.2. Rezultati prvih izravnih izbora načelnika

Na lokalnim izborima 2009. birači su neposredno birali 429 općinskih načelnika i 435 njihovih

zamjenika, 127 gradonačelnika i 196 zamjenika, 21 župana i 42 zamjenika župana. U predstavnička su

tijela izabrali ukupno 866 članova županijskih skupština i 51 člana zagrebačke Gradske skupštine, te

2.206 članova gradskih i 5.343 općinska vijeća.15

Analiza rezultata izbora za 127 gradonačelnika

pokazala je da je čak 86 prijašnjih gradonačelnika ponovno osvojilo mandat (67 %).16

Gotovo jednak

omjer ostvaren je i u općinama: u 429 općina izabrano je tek 147 novih načelnika, dok su čak 282

prijašnja načelnika ponovno osvojila istu poziciju, ovaj put izravnim biranjem birača.

Nije rijetkost da nestranački politički akteri bolje prolaze na lokalnim izborima s takvim sustavom,

posebno u manjim lokalnim zajednicama u kojima su birači skloniji glasovati u skladu s vlastitim

kandidatskim preferencijama (Kasapović, 2004: 78). Prema novom pravnom uređenju u Hrvatskoj,

nezavisni kandidati mogli su se natjecati za mjesta načelnika (općinskog načelnika, gradonačelnika i

župana) ali istodobno i za mjesta u općinskom i gradskom vijeću i županijskoj skupštini. Bilo je zato za

očekivati da će se nezavisni kandidati natjecati ne samo za načelnička mjesta već sa svojim tzv.

nezavisnim listama i na izborima za predstavnička tijela – u slučaju uspjeha, to bi im osiguralo podršku

u predstavničkom tijelu, koja je važna jer ono i dalje zadržava značajne ovlasti, od donošenja statuta i

proračuna do odluka o stjecanju i otuđivanju te raspolaganju imovinom preko određenog iznosa.

Podaci s lokalnih izbora 2009. pokazuje da su se nezavisni kandidati natjecali u 304 od ukupno 576

lokalnih i regionalnih jedinica (52,8 %). Kad je riječ o broju kandidata, 435 ih se nezavisnih natjecalo u

74 grada (od 127), 227 općina (od 429) te u 3 (od 20) županije. Ukupno je 48 kandidata uspjelo osvojiti

načelnička mjesta, i to njih 41 u općinama, a 7 u gradovima, što je relativno slab uspjeh – samo 11 %

(48 uspješnih od 435 kandidata ukupno). Osvojivši ukupno 19,2 % glasova birača uspjeli su pobijediti

u svega 8,3 % jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Primjetna je razlika u uspješnosti

kandidata u različitim jedinicama. Nezavisni su kandidati bili relativno najuspješniji u općinama, jer je

od 318 kandidata njih 41 bilo uspješno, što čini 12,9 %. U gradovima je od ukupno 112 nezavisnih

kandidata njih tek 7 bilo uspješno, što je tek 6,3 %. U županijama ni jedan od pet kandidata nije osvojio

poziciju župana.

Drugim riječima, kandidati političkih stranaka osvojili su izvršne pozicije u 91,7 % jedinica

teritorijalne samouprave u Hrvatskoj na prvim neposrednim izborima. Pokazatelj je to da nije došlo do

smanjenja stranačke politizacije lokalne scene, da nezavisni kandidati općenito nisu uspješni, te da u

Hrvatskoj, za razliku od primjerice Italije kad je uvodila takav sustav početkom 1990-ih, uopće nije

bilo stvarnog anti-partijskog osjećaja građana. Svakako, uvođenje neposrednog biranja načelnika nije

dovelo do većeg uspjeha nestranačkih kandidata,17

pa je očekivanje o departizaciji i većoj

15

Podaci Državnog izbornog povjerenstva Republike Hrvatske. 16

Rezultati postizborne analize koju je provela Udruga gradova. 17

U Sloveniji su na izborima 2006. nezavisni kandidati za izvršne čelnike osvojili poziciju u 31,4 % jedinica

lokalne samouprave (Haček, 2009).

10

personalizaciji izbora ostalo iznevjereno. Još ozbiljnije, čini se da nije bilo ni povjerenja u lokalne

vlasti uopće, budući da ih građani percipiraju kao malo važne.18

3.3. Problemi lokalnog političkog sustava s neposredno biranim izvršnim dužnosnikom

Načelna izjednačenost po političkom legitimitetu neposredno izabranih lokalnih čelnika s lokalnim

predstavničkim tijelom, pored nekih pozitivnih učinaka, stvara i niz problema (Ivanišević, 2008: 15).

Neposredno birani načelnici time, upozorava Sokol (2006: 3), postaju organizacijski i funkcionalno

neovisni politički lideri svojih lokalnih zajednica čija se odgovornost utvrđuje samo na izborima ili

putem opoziva, a takva pozicija dodatno je ojačana nepostojanjem poglavarstva kao kolegijalnog tijela

koje može osigurati javnosti funkcioniranja lokalnog sustava ponajprije javnošću sjednica, objavom

izvještaja i na slične načine. Gube se i ostale prednosti kolektivnog odlučivanja. Odlučivanje načelnika

kao pojedinca po prirodi je stvari nejavno, odnosno netransparentno. U takvoj situaciji može doći do

pretjerane koncentracije moći u jednoj osobi i s tim povezanim pojavama kao što su korupcija,

uspostavljanje lokalnog sustava kreiranog sukladno političkim i osobnim preferencijama izvršne vlasti,

smanjene kvalitete lokalnih javnih usluga i u konačnici rezultirati nezadovoljstvom građana i

poljuljanog povjerenja u lokalnu vlast.

Ipak, treba istaknuti da dio zemalja19

bilježi pozitivna iskustva s neposredno izabranim, jakim lokalnim

čelnicima. Između ostaloga, može doći do slabljenja utjecaja vodstava nacionalnih političkih stranaka

na lokalnu politiku, jer status lokalnih lidera potvrđen na neposrednim lokalnim izborima osnažuje

njihov položaj unutar stranaka i osigurava širi prostor za zastupanje interesa lokalne zajednice kojoj su

na čelu. To daje veću važnost lokalnoj samoupravi u političkom sustavu zemlje.

Jedna od najosjetljivijih situacija u sustavu s neposredno izabranim izvršnim čelnicima je ona kad

izvršni funkcionar nema većinsku političku potporu u predstavničkom tijelu, s kojim ipak mora

surađivati da bi lokalna jedinica mogla funkcionirati. Treba upozoriti da okolnosti u lokalnim

jedinicama nisu ni približno iste kao na razini, primjerice, federalne vlasti u SAD s kojima se u

pokušajima argumentacije u praksi nerijetko barata.

U tom smislu ni izraz kohabitacija, koji se nerijetko koristi u hrvatskoj političkoj pa i stručnoj praksi,

nije primjeren: kohabitacija se uglavnom koristi za označavanje situacije u francuskom

polupredsjedničkom sustavu na nacionalnoj razini u kojoj je neposredno izabrani predsjednik

Republike suočen sa situacijom da su birači u Nacionalnu skupštinu izabrali većinu koja reprezentira

političku grupaciju s kojom se on ne slaže pa se on za vrijeme takve situacije samoograničava i ne

koristi sve svoje ustavne ovlasti nego prepušta većini u Skupštini da vlada. Očigledno to nije situacija

kakva nastaje u hrvatskim lokalnim jedinicama u kojima načelnik i vijeće ne dijele istu političku

orijentaciju, jer se u toj situaciji ni jedna strana ne odriče svojih ovlasti, nego ih dapače nastoji

maksimizirati.

Upravo iz prakse zemalja u kojima su već od ranije postojala dva tijela birana od građana, vijeće i

načelnik, zaključuje se da su politički, izvršni i upravni elementi u lokalnom upravljanju jako

isprepleteni i da “njihovo umjetno oštro razdvajanje može pod određenim uvjetima otežati odvijanje

18

Veliku izlaznost birača u Italiji može se pripisati velikom povjerenju građana u lokalnu samoupravu, za razliku

od vrlo niskog povjerenja u institucije središnje države, kao i značajnoj decentralizaciji, odnosno jačanju uloge lokalne

samouprave u državi (Magnier, Navarro-Yanez, 2009: 85-88). 19

Npr. Wollmann (2005: 13) za Njemačku ističe povećavanje kapaciteta lokalnog upravljanja, policy orijentacije i

koordinativne funkcije.

11

procesa lokalnog upravljanja” pri čemu nastali sukobi između šefa egzekutive i vijeća mogu izazvati

blokade u procesima odlučivanjima i funkcioniranju sustava uopće (Ivanišević, 2008: 42).

Nepremostivi i stalni politički sukobi koji nastaju u lokalnoj političkoj areni mogli bi tako izazvati

efekte suprotne očekivanjima – smanjiti učinkovitost u lokalnom upravljanju, usporiti proces

odlučivanja, pa onda i nanovo delegitimirati lokalnu samoupravu.

Premda nema cjelovitih podataka o broju jedinica u kojima je nakon izbora 2009. došlo do situacije da

su načelnik i vijeće na suprotstavljenim političkim pozicijama, posebno je ilustrativni slučaj političkog

sukobljavanja u Gradu Zagrebu. U Zagrebu je doduše za gradonačelnika pobijedio kandidat stranke

koja ima većinu u Gradskoj skupštini, ali je nakon izbora došlo do njihovog političkog razdvajanja.

Bilo je i suprotnih situacija, da je načelnik čija je stranačka ili nezavisna lista osvojila manje od

polovice mandata u vijeću, uspio oformiti koaliciju u vijeću koja ga politički podržava.

Posebno će biti interesantno vidjeti kakva je sudbina nezavisnih lokalnih čelnika s obzirom na njihov

specifičan položaj vođa koji ne uživaju potporu političkih stranka i mašinerija koje iza njih stoje. Na

izborima 2009. je od ukupno 435 nezavisnih kandidata za načelnika njih 217 (49,9 %) bilo nositeljima

nezavisnih lista za vijeća.20

Takve liste bile su prosječno uspješnije od onih koje nisu nosili nezavisni

kandidati za načelnika – čak 78,3 % njih bilo je uspješno te su osvojile u prosjeku gotovo tri mjesta u

vijeću – za razliku od nezavisnih lista koje su vodile druge osobe, od kojih je nešto manje od 65 % bilo

uspješno s prosječno osvojena nešto manje od dva mjesta u vijeću. I nezavisni kandidati koji su ujedno

vodili liste bili su uspješniji od onih koji nisu vodili liste kandidata za vijeće. Uspješnost te kategorije

nezavisnih kandidata je bila 15,2 %: onih koji su vodili i listu i osvojila mjesto načelnika bilo je 33. Za

razliku od njih, u kategoriji nezavisnih kandidata koji su osvojili poziciju a nisu ujedno vodili

nezavisnu listu uspješnost je bila manja od 7 % (15 od 218) (šire u Koprić, 2011).

Prema podršci u vijeću nezavisne načelnike može se podijeliti u nekoliko kategorija, što je prikazano u

Tablici 1.

Tablica 1. Nezavisni načelnici prema podršci u lokalnom predstavničkom tijelu

Usamljeni vukovi (bez vlastite nezavisne liste) 15

Uspješni vukovi predvodnici (vlastita „nezavisna“ većina u vijeću) 9

Jaki politički vođe (5 mjesta u vijeću, ali bez većine) 13

Vođe sa slabom podrškom u vijeću (2-4 mjesta) 11

Ukupno 48 Izvor: Koprić, 2011: 101

Pokazalo se da u situacijama kad načelnici nemaju podršku većine u vijeću dolazi do značajnijih

zastoja u lokalnom političkom odlučivanju21

pa se valja zapitati: ostvaruje li se tako predviđanje da će

davanje širokih ovlasti načelnicima i institucionalizacija dualizma vlasti u lokalnom političkom sustavu

doprinijeti većoj učinkovitosti u donošenju odluka kojima se zadovoljavaju interesi lokalne zajednice?

20

Budući da je nezavisnih lista bilo 548, ispada da je njih 39,6 % imalo za nositelja osobu koja se ujedno

kandidirala za nezavisnog načelnika. Ujedno, 331 nezavisnu listu vodila je osoba koja nije ujedno bila nezavisnim

kandidatom za načelničko mjesto, što je 60,4 % od svih nezavisnih lista (Koprić, 2011: 99). 21

Sukob između Gradske skupštine i gradonačelnika Grada Zagreba Milana Bandića (koji je u trenutku izbora bio

kandidat SDP-a i HSU-a ali je naknadno istupio iz matične stranke i time postao nezavisni načelnik) vodio se oko niza

pitanja. Jedno je bilo i pitanje cijene gradskih vrtića. Do kompromisa je došlo tek nakon nekoliko mjeseci konflikta, koji je

imao implikacije na cjelokupni lokalni upravljački sustav ali i na građane, pa i na javnu percepciju novog tipa lokalnog

političkog sustava.

12

Napose je to izraženo u onim lokalnim jedinicama u kojima izabrani kandidat nema prethodnih

administrativnih znanja i vještina ili pak iskustvo rada u privatnom sektoru22

, već su prilikom izbora

bile naglašene njegove političke kvalitete i orijentacija (Ivanišević, 2006: 309).

Nova konfiguracija u lokalnom političkom sustavu odražava se dvostruko negativno na poziciju

lokalnih službenika i upravnih tijela. S jedne strane, u jedinicama u kojima postoji politička podrška

većine vijećnika neposredno izabranom načelniku dolazi do snažne politizacije upravne službe koja je

u potpunosti upregnuta u ostvarenje interesa načelnika, kakvi god oni bili, od onih javnih i opravdanih,

do interesa njegove političke stranke ili grupacije ili čak i privatnih. S druge strane, u jedinicama u

kojima se vijeće i načelnik politički sukobljavaju, službenici i upravna tijela su u posebno nezavidnoj

situaciji, jer se sukobi neminovno odvijaju preko njihovih leđa, čime oni postaju “jedno od 'poprišta' u

situaciji konfliktinih odnosa između predstavničke i izvršne vlasti.” (Rajko, 2006: 3). Takve okolnosti

mogu se negativno odraziti i na osiguranje profesionalizma i menadžerskog pristupa u osiguranju

lokalnih javnih usluga, jer se direktno izabrani načelnici prvenstveno ponašaju kao politički lideri a ne

menadžeri koji nastoje osigurati najbolje javne usluge i lokalni razvoj.

4. Demokratizacija lokalnog političkog sustava

4.1. Načini osiguravanja demokratičnosti

Lokalna samouprava se sama po sebi smatra demokratskom institucijom jer u političkom sustavu neke

zemlje otvara niz kanala političkog utjecaja građana na odlučivanje o lokalnim poslovima. Pritom se u

većini europskih zemalja preferira, kao što to jasno izražava i Europska povelja o lokalnoj samoupravi,

predstavnički tip demokracije. Šire mogućnosti izražavanja mišljenja i sudjelovanja građana su ne

samo dopuštene nego i poželjne, kao korektiv predstavništva i kao unaprjeđenje mogućnosti utjecaja

građana na lokalne odluke i poslove. Zato se tijekom vremena razvio niz institucija koje služe jasnijoj i

jednostavnijoj vladavini građana na lokalnoj razini ili učvršćenju i sprečavanju zloupotreba već od

ranije postojećih institucija radi njihovog boljeg služenja lokalnoj demokraciji.

U nekim se lokalnim sustavima često koriste instrumenti neposredne demokracije, ponajprije skupštine

svih građana lokalne jedinice, referendum i građanska inicijativa. Također, rašireni su oblici

sudjelovanja građana njihovim kooptiranjem u odbore i slična radna tijela lokalnih vlasti, oblikovanjem

teritorijalno decentraliziranih tijela unutar jedinica lokalne samouprave te uključivanjem kroz nevladine

organizacije.

No, i sam način biranja predstavnika može se analizirati s gledišta osiguravanja jačeg utjecaja građana.

U tom se smislu važnim smatraju tip lokalnog izbornog sustava (većinski, mješoviti, proporcionalni),

krug birača (muškarci, žene, stariji maloljetnici, isključenje nekih kategorija od aktivnog ili pasivnog

biračkog prava, i slično), načini glasanja birača i načini preračunavanja glasova u mandate, tip lista

koje se natječu (zatvorene, otvorene, itd.), zapreke za pristup političkih aktera natjecanju, uključujući

mogućnost natjecanja malih i lokalnih stranaka te ne-stranačkih aktera (nezavisni kandidati i nezavisne

ili liste građana, civilne udruge i ostali akteri), financiranje i ostala pravila lokalnih izbornih kampanja,

osiguranje predstavljenosti nacionalnih i drugih manjina, tijela za provedbu izbora (komisije,

povjerenstva, odbori, njihov sastav, edukacija i način rada), financijska i druga potpora akterima koji su

22

Prethodni “angažman u privatnom sektoru može izoštriti osjećaj odgovornosti za rezultate i stanje stvari ” jer su

“... bili angažirani u drugačijoj kulturi jasne odgovornosti i uspjeha koji se uglavnom mjeri profitom” (Koprić, 2009b: 409).

13

se natjecali, uključujući pristup lokalnim medijima, način oglašavanja, i slično, upravna i sudska zaštita

biračkog prava i izbornog postupka, itd.

Premda su svi ti, a i neki drugi elementi važni za procjenu demokratičnosti lokalnog političkog sustava,

dalje se ukratko analizira situacija s nezavisnim političkim akterima, neposrednom demokracijom,

lokalnim civilnim društvom te osiguranjem zastupljenosti određenih manjina u lokalnom političkom

životu.

4.2. Nezavisni politički akteri

Pojava i sve naglašeniji interes za nezavisne političke aktere rezultat su krize stranačkih sustava

odnosno tendencije da se smanji stranački politički utjecaj, a i da se politički sustav – koliko je moguće

– u većoj mjeri personalizira; no, neki su sustavi trajnije obilježeni tim fenomenom (Kasapović, 2004:

90; Koprić, 2007; Reiser, Holtmann, 2008; Koprić, 2011).23

Holtmann smatra da su nezavisne liste u

europskim zemljama lokalno organizirane i orijentirane na probleme i zadaće koje se tiču dotične

lokalne jedinice – naziva ih “lokalistima” (Holtmann, 2008: 11). Pritom su svrhe uključivanja

nezavisnih aktera respektiranje što šireg spektra političkih interesa birača, raznovrsnost i diferencijacija

političke ponude, otvaranje kanala (ventila) za potencijalno izražavanje nezadovoljstva u biračkom

tijelu, stabilizacija političkog sustava kroz fragmentaciju aktera, povećanje privlačnosti izbora koji

postaju zabavniji zbog pojave niza živopisnih kandidata i nositelja nezavisnih listi itd.

Razbijanje stranačkog monopola na lokalnoj razini i interes lokalnog biračkog tijela za većim

uključivanjem u rješavanje pitanja specifičnih za određenu lokalnu zajednicu kroz izbor onih

predstavnika koji nude “lokalnu orijentiranost” dobra je za unapređenje participativne demokracije. No,

s druge strane, upućuje se na“zabrinjavajuću političku nedosljednost” te “pregovaračku i ucjenjivačku

moć” nezavisnih aktera u lokalnoj politici (Kasapović, 2004: 93). Također, isticanje kandidata

živopisne prošlosti, osebujnog ponašanja i kasnijeg jasnog priklanjanja određenim političkim opcijama

doprinose negativnoj javnoj percepciji ne samo takvih aktera, nego i lokalne samouprave uopće.

Istraživanja su pokazala da su šanse za uspjeh nezavisnih aktera veće u manjim lokalnim jedinicama te

u jedinicama ruralnog karaktera. U Hrvatskoj osim toga postoje regionalne razlike u uspješnosti tih

aktera, pri čemu povoljniji uvjeti postoje u priobalnom dijelu Hrvatske. Složenija nacionalna struktura

nekog područja stimulira pojavu i veći uspjeh nezavisnih političkih aktera. Šanse za uspjeh značajno su

veće ako se nezavisni kandidati za načelnička mjesta istodobno pojave i kao nositelji nezavisnih lista

kandidata za predstavnička tijela. Gledajući u širim europskim okvirima, potencijal za osvajanje

mandata nezavisnih aktera veći je u nekonsolidiranim demokracijama (Koprić, 2007; Koprić, 2011).

Tablica 2. Uspješnost nezavisnih lokalnih političkih aktera u nekim europskim zemljama

Zemlja Udio glasova birača za

nezavisne aktere, u %

Udio nezavisnih

vijećnika, u %

Napomene

Poljska 59 72 Izbori 2006.

23

Uspjeh nezavisnih aktera na nacionalnim izborima je značajno manji, u Hrvatskoj i u mnogim drugim zemljama.

Primjerice, nezavisni kandidati za zastupnička mjesta u Hrvatskom saboru osvojili su do sada mandat samo dva puta, 1990.

i 1992., dok su 1995. osvojili četiri mjesta glasovima dijaspore i nacionalnih manjina (Koprić, 2011: 88-89).

14

Grčka 50,324

Izbori 2006.

Njemačka 35,5 Zapadna 30,0 %

Istočna 45,7 %

Nizozemska 23,7 Izbori 2006.

Slovenija25

21,4 Izbori 2006. Iste godine nezavisni kandidati za

načelnike osvojili su 31,4 % načelničkih

mjesta

Hrvatska**

20,6 10 Izbori 2009. Za nezavisne kandidate za

načelnike glasalo je 19,2% birača.

Estonija 20 30 Izbori 2005.

Austrija 14,7 Prosjek u razdoblju 1985-2009.

Škotska 10,9 Izbori 2007.

Češka 9,5 58 Izbori 2006.

Španjolska 6,2 Izbori 2007. Nezavisni načelnici čine 8 % svih

načelnika u zemlji.

Švedska 5,5 Izbori 2006.

Engleska 2,4 7,5 Izbori 2006.

Norveška 17 Izbori 2003.

Portugal 1,8 Izbori 2001. Postoje i nezavisni kandidati na

stranačkim listama. Svi nezavisni osvojili su

ukupno 8,5 % mandata.

Izvor: izračun autora temeljem radova u Reiser, Holtmann, 2008, kao i radova izloženih na konferenciji u Halleu, 2009.

Preuzeto iz Koprić, 2011: 90.26

Hrvatska spada u skupinu zemalja s osrednjim uspjehom nezavisnih aktera, usprkos tome što su

očekivanja značajno porasla paralelno s uvođenjem institucije neposrednog izbora načelnika na

izborima 2009. Međutim, nezavisni kandidati za lokalne čelnike polučili su relativno slab uspjeh

(supra). Što se tiče podrške birača nezavisnim listama, ona prosječno iznosi 20,6 % što pokazuje trend

stabilizacije biračke potpore u odnosu na izbore 2005. godine.27

4.3. Neposredna demokracija i participacija građana u lokalnom upravljanju

Oblici neposrednog odlučivanja i participacije građana na lokalnoj razini pravno su regulirani na

manje-više zadovoljavajući način, osim mjesne samouprave, ali je upitna motivacija a ponekad i

mogućnost njihovog korištenja. Ustav spominje mjesnu samoupravu u naslovu glave VI., ali ju dalje ne

regulira, ako se izuzme odredba čl. 134/4. koja ostavlja zakonu da regulira osnivanje oblika mjesne

samouprave u naselju ili dijelu naselja. Preferirajući predstavništvo građana kao glavni mehanizam

donošenja lokalnih političkih odluka, građanima se garantira mogućnost neposrednog sudjelovanja u

24

Hlepas ističe da je riječ o formalno nezavisnim akterima. Prema procjenama, udio lokalnih političkih aktera

doista nezavisnih od političkih stranaka je svega 5 %. Za napomenuti je da u Grčkoj svaki kandidat za načelnika mora biti i

nositelj liste za vijeće (Hlepas, 2011: 81). 25

Brezovšek i Smerkolj (2011: 156) navode nešto drugačiji podatak o glasovima za nezavisne liste na izborima

2006. Prema njihovim izračunima taj je postotak nešto niži, 17,3 %. Na izborima 2010. nezavisne su liste, prema njihovim

podacima, osvojile 22 % glasova, s tim da nisu uzeli u obzir neke od najmanjih lokalnih jedinica u kojima nije primijenjen

proporcionalni izborni sustav. **

U prikupljanju i obradi podataka o lokalnim izborima u Hrvatskoj 2009. sudjelovala je i Darija Dubajić. 26

Konferencija Independent Local Lists and Local Parties – Challengers from Bottom-Up?, Martin Luther

University, Halle-Wittenberg, Halle (Saale), Njemačka, 27-28. studenoga 2009. 27

Na izborima 2001. nezavisne liste uspjele su osvojiti tek 9,6 % biračke potpore.

15

upravljanju lokalnim poslovima putem zborova, referenduma i drugih oblika neposrednog odlučivanja

u skladu sa zakonom i lokalnim statutom (čl. 133/3.).

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi regulira referendum, zborove građana,

građansku inicijativu te mjesnu samoupravu. U Hrvatskoj nema mogućnosti održavanja općih skupština

svih građana, kao primjerice u Švicarskoj, gdje je to glavni oblik donošenja odluka i akata od temeljnog

značenja u gotovo 90 % općina (Ladner, 2011; Ivanišević, 2008; Ladner, 2005). Mogućnost

uključivanja građana u odbore lokalnih tijela i druge oblike sudjelovanja temeljem kooptiranja

(odlukom odnosno imenovanjem od strane samih tih tijela) se relativno široko prakticira. Riječ je o

odborima lokalnih vijeća i skupština te drugim stalnim i povremenim odborima, povjerenstvima i

sličnim formama čije je formiranje regulirano lokalnim statutima, poslovnicima i drugim pravnim

aktima, radi osiguranja utjecaja pojedinih skupina građana (mladih, umirovljenika, studenata, itd.),

dobivanja specifične ekspertize, ili naprosto čvršćeg legitimiteta za lokalne odluke i politike. Na

lokalne odluke utječu i brojne organizacije civilnog društva: uglavnom su koncentrirane u gradovima,

manje na razini županija, a najmanje u općinama.

Posebnim zakonom iz 2007. regulirano je sudjelovanje mladih. Glavna institucija je savjet mladih koji

bi se kao savjetodavno tijelo lokalnih predstavničkih tijela trebao osnovati u svakoj jedinici. Savjeti

mladih imaju neparan broj, između pet i petnaest članova, ovisno o veličini i vrsti jedinice. Članove

savjeta imenuju i razrješavaju lokalna predstavnička tijela. Značajan broj lokalnih jedinica, naročito

općina, još nije utemeljio savjet mladih.28

Problemi u vezi tih savjeta su nedovoljna informiranost i

zainteresiranost mladih, nešto izraženija politizacija, relativno slaba podrška od strane lokalnih

predstavničkih tijela, problem diskriminacije i nejednakosti mladih ovisno o mjestu života, tipu jedinice

i uopće okolnostima na koje oni ne mogu utjecati, itd.

Oblici teritorijalno decentraliziranih tijela u Hrvatskoj su oblici mjesne samouprave. U njihovom je

osnivanju omogućenom Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi s kraja 1992. glavnu ulogu igrala

lokalna zajednica, s tim da ih nakon donošenja ZLRS iz 2001. osniva lokalno vijeće statutom. Osnivaju

se kao mjesni odbori, gradski kotarevi i gradske četvrti. Oni su određeni teritorijalno, a pravnu

osobnost imaju od 2001. Od tada se za njihova vijeća održavaju posebni izbori, po pravilima koja važe

za izbor članova lokalnih vijeća. Među svojim članovima vijeće oblika mjesne samouprave bira

predsjednika vijeća. Sredstva za njihov rad osiguravaju se u lokalnom proračunu, što znači da su u

potpunosti ovisni o volji većine u lokalnom predstavničkom tijelu. Imovina prethodnih mjesnih

zajednica, koje su funkcionirale još od doba socijalizma, a koja je po zakonu postala imovinom općina i

gradova formiranih 1993., nikad im nije vraćena. U nekim jedinicama mjesna samouprava još uvijek ne

postoji, a i tamo gdje postoji postoje mnogi prigovori, kako na ponašanje općinskih i gradskih tijela

prema mjesnim odborima, tako i prigovori građana na nedovoljnu aktivnost i smislenost mjesne

samouprave, s obzirom na mizerne ovlasti i ulogu u sustavu lokalne samouprave (usp. Klarić, 2010;

Hrženjak, 2011).

Osim općenitih ovlasti da se brinu o poslovima koji su građanima najbliži u najmanjim zajednicama,

može im se povjeriti obavljanje nekih poslova iz samoupravnog djelokruga grada ili općine. Budući da

kriteriji za njihovo osnivanje nisu propisani, jednako kao ni mnoga druga pitanja njihovog statusa, u

području mjesne samouprave postoji velika šarolikost rješenja i praksi.

28

U prikupljanju podataka 2010. odazvalo se 414 jedinica (72 % od ukupnog broja) koje su poslale ispunjene

obrasce ili barem dostavile podatke o stanju sa savjetima mladih. Savjeti mladih osnovani su uglavnom u većim urbanim

jedinicama te u županijama, s određenim regionalnim razlikama: konstituirani su u 83 % županija, 74 % gradova te 28 %

općina, od onih za koje postoje podaci. Za pretpostaviti je da je udio jedinica koje nemaju konstituiran savjet mladih u grupi

koja nije poslala podatke veći nego u grupi koja je dostavila podatke, kao i da je tada bilo oformljeno oko dvjestotinjak

savjeta mladih u čitavoj zemlji, s oko 2.000 uključenih članova (procjena; šire u: Koprić, 2011a).

16

U Gradu Zagrebu su tek 1997. osnovane gradske četvrti, njih 17, s prosječno 46.640 stanovnika, što je

daleko iznad minimalnog broja stanovnika tzv. velikih gradova (35.000). Pored toga, 2009. su osnovani

i mjesni odbori, njih 218, s prosječno 3.637 stanovnika. Za rad gradskih četvrti u za njih najboljoj

godini Grad je odvojio oko 5 % proračunskih sredstava, dok je i prije i kasnije taj iznos manji. Mjesni

odbori imaju velikih problema s realizacijom svoje pravne osobnosti, budući da im Grad onemogućava

otvaranje žiro-računa, korištenje pečata, i sl. Mjesnom se samoupravom u Zagrebu upravlja

centralistički, putem Službe za mjesnu samoupravu kao upravnog tijela Grada, pod kontrolom

gradonačelnika (Hrženjak, 2010). Prema podacima s web stranice, u vijeća gradskih četvrti izabrana su

283 vijećnika, a u vijeća mjesnih odbora još 1.419 vijećnika – svima im pripadaju naknade za te

funkcije.29

Premda ne postoje statistički podaci ni rezultati istraživanja, osim parcijalnih,30

može se zaključiti da je

danas oblika mjesne samouprave više nego što je bilo mjesnih zajednica. U prilog takvog zaključka

govori sljedeće: prije ukidanja bilo je oko 3.950 mjesnih zajednica s prosječno oko 1.150 stanovnika;

nakon toga došlo je do fragmentacije strukture lokalnih jedinica pri čemu su neke od ukinutih mjesnih

zajednica postale općine; osim mjesnih odbora osnivaju se gradske četvrti i gradski kotarevi pa to

povećava ukupni broj oblika mjesne samouprave. Ako se uzme da je veličina mjesnih odbora smanjena

za između četvrtine i trećine, bila bi riječ o prosječnoj veličini od kakvih 750-860 stanovnika. Ako je

tako, može se pretpostaviti da u Hrvatskoj ima možda oko 5.200-6.000 tih oblika, s tim da se

procjenjuje da je vijećnika mjesne samouprave između 45.000 i 50.000.31

Zahvaljujući institucionalnom oblikovanju koje uključuje pravnu osobnost, vlastiti politički legitimitet

stečen na posebnim mjesnim izborima, vlastita tijela, pa i određeno već stečeno institucionalno

iskustvo, oblike mjesne samouprave moglo bi se, uz određene intervencije (ponajprije u financije, ali i

veličinu tih oblika), iskoristiti kao potencijalno važne točke u reformi lokalne samouprave. Mjesna bi

samouprava mogla ponovno zadobiti ulogu koja joj i treba pripadati, ulogu vitalnog komunikacijskog

centra između građana i javnih vlasti, uz određene regulativne, institucionalne i financijske promjene

(usp. Kristinsson, 2005).

Zbor građana raspravlja o potrebama i interesima građana, daje prijedloge za rješavanje pitanja od

mjesnog značenja, a može dati i mišljenje lokalnom vijeću o prijedlogu općeg akta ili drugom pitanju iz

lokalnog samoupravnog djelokruga odnosno o pitanju od značenja za tu jedinicu. Može ga sazvati

vijeće mjesnog odbora ili lokalno predstavničko tijelo. Vodi ga predsjednik vijeća mjesnog odbora ili

član vijeća kojeg odredi vijeće. Saziva se za dio područja mjesnog odbora koji čini određenu cjelinu

(dio naselja, stambeni blok, i sl.). Odluka donesena na zboru građana obvezatna je za mjesnu

samoupravu, ali ne i za lokalno predstavničko tijelo. Prema dostupnim podacima taj se oblik

sudjelovanja građana iznimno rijetko koristi u praksi.

Građanska inicijativa omogućava da 10 % građana upisanih u popis birača podnese prijedlog

predstavničkom tijelu te jedinice za donošenje određenog akta ili rješavanje određenog pitanja iz

lokalnog samoupravnog djelokruga. Predstavničko tijelo ima obvezu raspraviti takav prijedlog i dati

odgovor podnositeljima najkasnije u roku od tri mjeseca od prijema prijedloga. Prijedloge koje bi

iznijelo manje od 10 % građana predstavničko tijelo može raspraviti ili na drugi način uzeti u obzir, ali

29

Njihov ukupni iznos se kreće između 1.590.000 i 1.987.650 kuna mjesečno, ovisno o tome jesu li u mirovini

(niži iznos) ili ne (viši iznos naknade; riječ je o bruto iznosima). 30

Jedan vrlo obuhvatan prijedlog za istraživanje (Rešetar, 2011) nikad nije realiziran. 31

Zanimljiva je procjena njihovih troškova. Ako u svakom od tih oblika postoji prosječno između 5 i 7 vijećnika,

to je sve zajedno oko 34.000 vijećnika. Ako svaki vijećnik mjesečno primi naknadu od kakvih 100 kuna, ukupni troškovi za

tu namjenu penju se godišnje na 3.400.000 kuna. U Zagrebu je taj iznos oko 20 milijuna kuna godišnje. Ukupno u Hrvatskoj

dakle riječ je o kakvih 25 milijuna kuna godišnje koje se troši na puko članstvo u vijećima oblika mjesne samouprave.

17

i ne mora, ovisno o vlastitoj političkoj prosudbi. Čak i kad je podnijeta valjana građanska inicijativa,

odluka predstavničkog tijela ne mora biti pozitivna – riječ je o svojevrsnom političkom pritisku

građana, ali predstavničko tijelo taj pritisak ne mora ni pravno, a ni politički prihvatiti. U

dvadesetgodišnjoj praksi hrvatske lokalne samouprave građani su inicijative prema čl. 25. ZLRS

podnosili vrlo rijetko, a još su rjeđi slučajevi da ih je predstavničko tijelo prihvatilo.

Od građanske inicijative valja razlikovati pravo na predstavke i pritužbe koje građani mogu podnositi

na rad lokalnih tijela te na nepravilni odnos lokalnih zaposlenika (čl. 26. ZLRS). Na takve predstavke i

pritužbe čelnik lokalnog tijela mora dati odgovor podnositelju u roku od 30 dana, a jedinica mora

osigurati ne samo mogućnost podnošenja predstavnika i pritužbi nego i potrebna tehnička i druga

sredstva (knjiga za pritužbe, i slično), kao i mogućnost njihovog usmenog izjavljivanja.

Referendum je možda najsnažnije sredstvo neposredne demokracije, koje se u Hrvatskoj također ne

koristi često. U usporedbi sa švicarskim općinama, naročito onima germanskog dijela, u kojima

građanin i desetak puta godišnje daje svoj stav o referendumskim pitanjima (Ladner, 2011: 205-206),

korištenje tog kanala je u hrvatskim jedinicama marginalno. Referendum je fakultativan te se može

raspisati o svakom pitanju iz lokalnog samoupravnog djelokruga odlukom lokalnog predstavničkog

tijela. Ovlašteni predlagatelji raspisivanja su jedna trećina članova tog tijela, lokalni načelnik (u

županijama župan), polovina mjesnih odbora (samo u općinama i gradovima), te 20 % građana, dok

inicijator može biti svaki građanin sam ili više njih. Ako je prijedlog podnio ovlašteni predlagatelj,

vijeće mora raspraviti o prijedlogu, ali ga nije dužno usvojiti. Nema unaprijed zakonom propisanih

slučajeva kad bi se referendum morao raspisati, ali je posebnim zakonom propisan oblik i postupak

referendumskog odlučivanja (Zakon o referendumu iz 1996.). Ako se lokalni referendum raspiše i

održi, odluka je obvezujuća za predstavničko tijelo te ono godinu dana ne može donijeti pravni akt ili

odluku koja je sadržajno suprotna odluci donesenoj na referendumu. O istom se pitanju referendum ne

može raspisati prije isteka roka od šest mjeseci od prethodnog referenduma.

Zakon o referendumu predviđa i savjetodavni referendum, kojeg može raspisati Vlada Republike

Hrvatske, za jednu ili više jedinica teritorijalne samouprave a radi pribavljanja mišljenja građana o

teritorijalnoj organizaciji područja za koje se referendum raspisuje. Najpoznatiji takav referendum

održan je 1996. na području Zagrebačke županije, gradova Ivanić-grada, Našica i Novske, kao i općina

Kloštar Ivanić, Križ, Pag, Novalja, Đurđenovac, Podgorač i Feričanci.

4.4. Lokalno civilno društvo

Civilno društvo obuhvaća ponajprije asocijacije (udruge) građana koji dijele neki zajednički interes,

kojeg nastoje unaprijediti stvarajući zajedničku organizaciju. Nazivaju ih i nevladinim organizacijama,

organizacijama trećeg sektora, i slično. Raspon interesa koje zastupaju je vrlo širok, od onih koji su

više vezani uz osobni život i privatne orijentacije članova (praćenje pjeva ptica ili planinarenje) do onih

koji su usko vezani uz funkcioniranje javne uprave i vlasti, kako na državnoj tako i na subnacionalnim

razinama (udruge za promicanje transparentnosti javne vlasti, ekoloških interesa, i slično). No, kako

god taj interes bio privatan, on vrlo često ima i vezu s javnim interesom. Udruge stoje u određenom

odnosu kako prema vlasti, odnosno tijelima koja donose političke odluke, tako i u određenom odnosu

naspram ustanova javnih službi. U odnosu na vlast, nastoje unaprijediti interes oko kojeg su nastale,

svim sredstvima i u svim modalitetima – od traženja financijske potpore do utjecaja na političke odluke

koje tijela političkog odlučivanja donose. U odnosu na ustanove funkcionalnog sustava nerijetko su u

odnosu konkurencije pa i kompeticije (npr. udruge za neke specifične vrste ili pitanja odgoja školske

djece).

18

Neki u civilno društvo uključuju i same građane i njihove manje formalizirane oblike suradnje, čak i

one ad hoc naravi – jedna od obuhvatnijih definicija civilno društvo shvaća kao “područje institucija,

organizacija, mreža i pojedinaca32

(i njihovih vrednota) smještenih između obitelji, države i tržišta,

povezanih nizom civilnih pravila koja zajedno dijele, a u koje se ljudi dobrovoljno udružuju radi

zagovaranja općih interesa.”33

Povećani interes za razvoj i učinke civilnog društva u demokratskim političkim procesima pripisuje se

krizi socijalne države, razvoja te stranačkog sustava i politike (Bežovan, 2003: 127). Organizacije

civilnog društva sve se češće doživljavaju kao oblik ljudske suradnje koji kroz zajedničko djelovanje s

tijelima javne vlasti može značajno doprinijeti općoj demokratizaciji političkog sustava. Neki autori idu

tako daleko da civilno društvo doživljavaju kao protutežu državi te tvrde da mu je uloga da neutralizira

“prejaku i intervencionističku” državu i njezin potencijal da dominira i fragmentira društvo (v. npr.

Pejanović, 2006: 215). Mogućnosti utjecaja civilnih inicijativa posebno su izražene u lokalnim

zajednicama koje su prema načelu supsidijarnosti razina na kojoj se artikulirani interesi građana mogu

najuspješnije zadovoljiti pa se prednost u obavljanju poslova bitnih za lokalnu zajednicu daje onim

tijelima koja u njoj djeluju.

Demokratski politički proces podrazumijeva suradnju zainteresiranih dionika u kreiranju javnih politika

i programa, a u tom smislu odnos građana i tijela upravljanja najviše dolazi do izražaja u lokalnoj

samoupravi u čijoj je osnovi “orijentacija na građane” (Đulabić, 2008: 138) i koja uz političku

dimenziju svog djelovanja ima naglašenu sociološku konotaciju jer u velikoj mjeri utječe na život

lokalne zajednice (Pejanović, 2006: 216). Organizacije civilnog društva pritom igraju važnu ulogu

posrednika između građana i lokalnih vlasti jer agregiraju i filtriraju različite interese ili potrebe

lokalnog stanovništva i tako omogućavaju tijelima lokalnog upravljanja da budu o njima obaviješteni.

Ovisno o stupnju uključenosti civilnog društva u pojedinoj zemlji, može se govoriti i o “socijalnoj

infrastrukturi” kada asocijacije ljudi “nadopunjuju programe javnih tijela na lokalnoj razini ili

popunjavaju praznine koju nastaju kad država ne može takve programe razviti”34

(Bežovan, 2003a:

223). Demokratizaciju lokalnog političkog sustava i djelotvornost političkih institucija uopće moguće

je pospješiti zajedničkom platformom lokalnih vlasti i takvog oblika suradnje i solidarnosti ljudi, a taj

se potencijal sve češće naziva socijalnim kapitalom društvene zajednice.35

Opsežno istraživanje s ciljem utvrđivanja stvarne uloge organizacija civilnog društva u Hrvatskoj

provedeno je tri puta, 2001., 2003. i 2008. godine. Općeniti je zaključak zadnjeg izvještaja da civilno

društvo ima tek ograničen utjecaj na jačanje socijalnog kapitala u društvu, a kao njegova naslabija

karika uočeni su razmjeri građanske participacije te razina volontiranja (samo je oko 17 % građana

članom neke organizacije civilnog društva; Bežovan, Matančević, 2011). U pogledu pripravnosti,

32

Pomoć u konkretnijem određenju subjekata koji čine civilno društvo nudi Bijela knjiga EU prema kojoj civilno

društvo uključuje sindikate i organizacije poslodavaca, nevladine organizacije, profesionalne udruge, dobrotvorne

organizacije, grass-root organizacije i organizacije koje uključuju građane u lokalni život i život u općinama posebnim

doprinosom crkvi i vjerskih zajednica (EU, 2005). 33

Ta je definicija prihvaćena u okviru međunarodnog projekta CIVICUS-ov Indeks civilnog društva koji za

Hrvatsku provodi udruga CERANEO od 2001. godine, a okviru kojeg su provedena tri ciklusa opsežnog istraživanja kojem

je cilj utvrditi stanje civilnog društva u zemlji (više u Bežovan, 2003; Bežovan, Zrinščak, 2007; Bežovan, Matančević,

2011). 34

U nekim zemljama postoji duga tradicija civilnog društva i razvijene socijalne infrastrukture, u kojima takve

organizacije nastupaju kao pružatelji javnih usluga i preuzimaju dobar dio poslova koji su u djelokrugu lokalne samouprave.

U novije vrijeme, takva angažiranost civilnog sektora u socijalnim programima sve je prisutnija i u hrvatskoj lokalnoj

samoupravi. 35

Razvoj koncepta socijalnog kapitala pripisuje se američkom politologu Robertu Putnamu smatra da se socijalni

kapital “odnosi na karakteristike društvene organizacije, kao što su povjerenje, norme i mreže koje mogu poboljšati

učinkovitost društva olakšavanjem koordiniranog djelovanja”, te da on proizlazi iz strukture odnosa (Šalaj, 2004).

19

društvenog utjecaja i utjecaja na javne politike, civilno društvo dobilo je relativno lošu ocjenu a

njihovom reaktivnom pristupu doprinosi i država donoseći odluke bez dijaloga i javnih rasprava. To su

samo neki od pokazatelja nedovoljne razvijenosti civilnog društva u Hrvatskoj, ali ono, unatoč brojnim

slabostima, pokazuje inicijativu u “osnaživanju marginalnih skupina i podmirivanju njihovih potreba”

kao kapacitet da senzibiliziraju javnost u nekim područjima (Bežovan, Zrinščak, 2007: 24).

4.5. Kvote i lokalna demokracija

Tradicionalno shvaćanje demokracije temelji se na načelu narodne suverenosti prema kojem vlast

dolazi odozdo, od naroda, koji to svoje pravo ostvaruje kroz predstavničku vladavinu izabirući svoje

zastupnike u predstavničko tijelo na temelju općeg i jednakog biračkog prava (Omejec, 2000: 665). Na

lokalnoj razini riječ je o “odnosu između građana lokalne zajednice i predstavničkog tijela koji treba

predstavljati tu lokalnu zajednicu” (Denters, Rose, 2005: 260). No, primjena načela jednakosti i načela

majoriteta u suvremenim multietničkim državama ne može biti jednostrana i dosljedna jer ne

omogućuje dovoljnu zaštitu manjinskih skupina i zanemaruje njihove posebne značajke i specifične

interese (Omejec, 2000: 666).

Heterogenost lokalnog stanovništva po nacionalnoj osnovi te po drugim dimenzijama veliki je izazov

suvremenih predstavničkih demokracija,36

posebno u tranzicijskim zemljama. Načelna politička

jednakost svih članova određenog društva pretpostavlja potvrdu društvene diferencijacije i traži

razmjernu zastupljenost svih u demokratskim procedurama odlučivanja. Uz manjinsku predstavljenost

u predstavničkim tijelima, traži se i njihova odgovarajuća zastupljenost u izvršnim i upravnim tijelima.

Vodeći računa o rastućoj etničkoj i kulturnoj raznolikosti suvremenih društava koncept reprezentativne

uprave37

zagovara pasivnu i aktivnu zastupljenost i promicanje interesa različitih etničkih skupina u

javnoj upravi u mjeri u kojoj će njihova mišljenja biti uvažena u donošenju odluka. Osiguranje

političke predstavljenosti manjina na svim razinama odlučivanja moguće je postići samo primjenom

različitih posebnih mjera ili pozitivne diskriminacije kojom se određenim skupinama dodjeljuju

posebna prava radi izjednačavanja mogućnosti i postizanja ravnopravnosti te sprječavanja

diskriminacije.

Provedba koncepcije političkog predstavljanja traži mehanizme posebne zaštite manjinskih interesa i

njihovog etnokulturološkog identiteta, posebno u onim lokalnim zajednicama u kojima te manjine čine

većinu ili sudjeluju u određenom postotku. Pritom je moguće usvojiti niz posebnih mjera radi

osiguranja učinkovitog sudjelovanja nacionalnih manjina u procesu odlučivanja. Jedna od njih su kvote

koje za cilj imaju “unaprijed rezervirati mjesta” za predstavnike nacionalnih manjina u predstavničkim,

izvršnim i upravnim tijelima (Omejec, 2000: 667).

U hrvatskoj lokalnoj samoupravi je Ustavnim zakonom iz 2002. predviđena posebna zastupljenost

nacionalnih manjina kroz utvrđene kvote, pri čemu se razlikuju pravila za manjine koje u stanovništvu

jedinice imaju od 5 do 15 % odnosno za manjine koje imaju više od 15 %. Ovisno o postotku, određen

je jedan manjinski predstavnik odnosno razmjerna zastupljenost u predstavničkim tijelima. U onim

36

Mnogi dovode u pitanje stvarno funkcioniranja predstavničke demokracije u uvjetima visoke heterogenosti

suvremenih društava i mogućnosti da u upravljanju državom budu zadovoljeni interesi različitih grupa stanovništva, pa su

još De Tocqueville (1835.) i Mill (1861.) govorili o tzv. tiraniji većine. Opsežni pregled izazova različitosti za demokraciju

u: Robotin, Salat, 2003. 37

Koncept reprezentativne uprave (representative bureaucracy) osmislio je Donald Kingsley 1944., a kasnije su ga

razradili i koristili brojni drugi autori. Prema tom konceptu demokratičnost i efikasnost u pružanju javnih usluga može se

postići samo razmjernom zastupljenošću različitih skupina u društvu u radu upravnih organizacija (v. npr. Selden, 1998).

20

jedinicama u kojima ostvaruju razmjernu zastupljenost, manjinama je osigurana zastupljenost u

izvršnim tijelima tako da zamjenik načelnika, gradonačelnika i župana mora biti iz redova pripadnika

nacionalnih manjina. U upravnim tijelima takvih lokalnih jedinica mora se planirati zapošljavanje

potrebnog broja pripadnika nacionalnih manjina radi ostvarivanja zastupljenosti tako da oni ostvaruju

prednost pri zapošljavanju. Uz to, osigurava im se konzultativna uloga u upravljanju lokalnim

poslovima putem vijeća i predstavnika nacionalnih manjina, za koje su izbori dosad održani dva puta,

2003/04. te 2007. godine (šire u: Omejec, 2003; Tatalović et al., 2011).

Općenito je prihvaćeno da postoji adekvatna pravna regulacija za zaštitu prava manjina (Tatalović, u:

Petričušić, 2005: 8). Time je ispunjeno očekivanje “pasivne reprezentativnosti” shvaćene kao

svojevrsne zamrznute slike društva u političkim ili upravnim tijelima, ali pravo je pitanje postiže li se

time njezina “aktivna” uloga zastupanja interesa pojedinaca ili skupina koji će od toga imati stvarne

koristi (Meier, O'Toole, 2006: 71).

Uočeni nedostaci tiču se primjerice slabog izlaska na izbore za vijeća i predstavnike nacionalnih

manjina, neiskorištena mogućnost izbora vijeća i predstavnika (npr. na prvim izborima samo 60 % od

mogućeg broja), problemi u njihovom funkcioniranju i financiranju, nedovoljna informiranost i

relativno niska razina edukacije o manjinskim pravima, itd. (Tatalović et al., 2011).

5. Zaključak

Političko-upravni sustav na lokalnoj razini sastoji se od političkih institucija, među kojima se ističe

predstavničko tijelo, izvršnih tijela i dužnosnika te upravnih organizacija sa službenicima. Nakon

donošenja Ustava krajem 1990. novi lokalni politički sustav počeo je funkcionirati u novoformiranim

jedinicama tek s izborima za članove predstavničkih tijela u veljači 1993. Prva naredna velika

promjena nastupila je kad je 2001. prekinuta linija subordinacije lokalnih vlasti državnoj putem

institucije župana. Nakon toga veća je promjena uslijedila s izborima 2009. kad su prvi put uz izbore za

članove lokalnih predstavničkih tijela građani neposredno birali i lokalne izvršne dužnosnike.

Tijekom čitavog tog perioda vodile su se rasprave o učincima lokalnih političkih procesa te o

elementima lokalnog političkog sustava. Od kraja 1990-ih ulažu se i određeni napori za unapređenje

njegove demokratičnosti, uz očuvanje a možda i unapređenje profesionalizma lokalnog upravnog

osoblja. Tim se ciljevima od sredine 2000-ih pridodaje i stvaranje efikasnog, stabilnog i demokratski

izabranog lokalnog vodstva.

Od izbora 2001. lokalni se izbori odvijaju po proporcionalnom izbornom modelu, s tim da se uz liste

političkih stranaka natječu i nezavisne liste. Uspjeh nezavisnih lista bio je najmanji 2001. (manji od 10

%), dok se na izborima 2005. i 2009. održao na razini od oko 20 % dobivenih glasova i oko 10 %

osvojenih mandata. Sve su liste zatvorene i blokirane: birači ne mogu izraziti svoje izborne preferencije

naspram pojedinih kandidata na njima. U predstavnička tijela biraju se i predstavnici nacionalnih

manjina, s tim da postoji i posebna manjinska samouprava, sukladno Ustavnom zakonu. Vijeća imaju

mogućnost u svoja radna tijela imenovati (kooptirati) i osobe koje nisu izabrane na izborima, s tim da

nakon 2007. sukladno posebnom zakonu dolazi do formiranja savjeta mladih kao posebnog

savjetodavnog tijela koje bi trebalo osigurati zaštitu interesa te posebno osjetljive kategorije lokalnog

stanovništva.

Utjecaj građana u lokalnim političkim procesima ostvaruje se kroz još neke institucije, ponajprije

putem mjesne samouprave, koja je uspostavljena u većini jedinica lokalne samouprave, zatim putem

referenduma, građanske inicijative i zborova građana. Sve više jača lokalno civilno društvo. Ipak, svi ti

21

oblici nisu dosegli razinu koju slične institucije imaju u zemljama konsolidirane demokracije i

stabiliziranih lokalnih političkih sustava, ponajprije zbog relativno male uloge lokalne samouprave u

obavljanju javnih službi, skučenog samoupravnog djelokruga te iz toga proizlazeće relativno slabe

zainteresiranosti građana za sudjelovanje u lokalnim političkim procesima.

Sve do 2009. lokalnu izvršnu funkciju vršila su poglavarstva kao kolegijalna tijela na čelu s

načelnicima, izabrana i odgovorna vijećima. Načelnici su imali određene samostalne ovlasti, a kao

predsjednici davali su ton i tempo radu poglavarstva. Budući da proporcionalni izborni sustav za vijeća

dovodi do ulaska u ta tijela većeg broja političkih aktera, čak i onih manjih, za izbor načelnika i

poglavarstva valjalo je u mnogim slučajevima formirati poslijeizborne koalicije. To je bila prilika

iskazati ucjenjivačku moć – mnogi su mali akteri uspjeli zadovoljiti svoje ambicije, dok je javni interes

zajednice bio u najmanju ruku u drugom planu. Lokalna su vodstva bila slaba, a šanse razbijanja

koalicija, sklopljenih ponekad među politički nespojivim akterima, velike. Zbog koalicija i ponašanja

koje su smatrali nepriličnima, birači su isticali zamjerke stranačkoj politizaciji lokalne scene, dijeljenju

lokalnog plijena i sličnim neetičnim oblicima ponašanja – premda takav obrazac nije bio apsolutno

dominantan, medijska pažnja bila je usmjerena na najgore slučajeve. U takvim uvjetima građani su lako

i brzo prihvatili nadu da će s uvođenjem neposrednih izbora načelnika moći više utjecati na lokalnu

politiku, a u najmanju ruku sami odrediti vodstvo koje neće biti promjenjivo tijekom mandata.

Na prvim neposrednim izborima izlaznost birača bila je veća za 7 % u odnosu na prethodne lokalne

izbore, što znači da se nije dramatično povećala, te je ostala ispod 50 %. Građani su odabrali kandidate

koje su željeli, među njima i nešto nezavisnih kandidata, ali su se pokazale i negativne strane toga

sustava. Ponajprije, izabrani načelnici su i dalje u velikoj većini stranački kandidati. U praksi su, radi

osiguravanja potpore svojim prijedlozima, morali formirati neku vrstu koalicije u predstavničkom tijelu

ili se pobrinuti da većina u predstavničkom tijelu u razumnoj mjeri podržava njihove prijedloge – tu se

ponavlja isti obrazac ucjenjivačkog ponašanja manjih aktera, kao i ranije. Pored toga, neki od izabranih

načelnika ostavljaju dojam slabo zainteresiranih i nedovoljno kompetentnih političara niske etičke

razine – i opet, medijsko praćenje pridonosi tome da se takva slika širi kao opći obrazac. Dodatno, i

empirijska su istraživanja pokazala da sam način izbora načelnika ne utječe značajnije na način na koji

oni konceptualiziraju i prakticiraju svoju lokalnu vodeću funkciju (Koprić, 2009c).

Tako su očekivanja smanjenja stranačke politizacije, jačanja etičkih standarda, te promjene ponašanja

načelnika sukladno menadžerskom modelu ostala manje-više neostvarena. Uz to, u dijelu lokalnih

jedinica pokazalo se da sustav lako dovede do sukoba vijeća i načelnika, pri čemu načelnik ima jaču

poziciju, jer može dovesti do raspuštanja lokalnog predstavničkog tijela, a da sam ostane na svojoj

funkciji. Pored toga, pokazalo se da neki načelnici imaju a drugi nemaju, već ovisno o postojanju

takvog sukoba, ovlasti imenovati predstavnike u upravnim vijećima lokalnih ustanova i skupštinama

lokalnih trgovačkih društava.

No, u lokalnom se političkom sustavu zadnjih godina mijenjaju i drugi elementi, od kojih neki imaju

demokratizacijskog potencijala: osnivaju se savjeti mladih, snažnije inzistira na standardima

transparentnosti kako političkih kampanja i izbornog procesa, tako i funkcioniranja lokalnih tijela i

dužnosnika, širi se utjecaj lokalnog civilnog društva, predstavnici i vijeća manjina osiguravaju njihovu

zaštitu, i slično. Prostor za unapređenje i poslije svih tih mjera još je uvijek velik.

Radi daljnje demokratizacije na lokalnoj razini valjalo bi razmisliti o uvođenju izbora s otvorenim

listama i preferencijalnim glasanjem, da se izbor članova predstavničkih tijela personalizira. Valjalo bi

osigurati mehanizme suradnje između vijeća i načelnika, kao i dobro izbalansirano rješenje za njihov

nepremostiv sukob, ako do njega dođe – u tom slučaju vjerojatno bi odluku trebalo prepustiti biračima.

Budući da se neposredni izbor načelnika odrazio i na razinu sigurnosti lokalnih službenika, njih bi

valjalo dodatno zaštititi od neopravdanih političkih smjena. Istodobno bi trebalo osigurati efikasne

22

mehanizme sankcioniranja onih službenika koji legitimno izabranim lokalnim dužnosnicima pružaju

politički otpor, rade loše i ne drže se standarda profesionalnog i efikasnog rada. Time bi se osigurala

ravnoteža zahtjeva za demokratičnošću lokalne politike i efikasnošću lokalnog vodstva. Birači ne bi

smjeli biti zanemareni: najveći potencijal njihove aktivnije uloge u lokalnoj politici leži u sada potpuno

neiskorištenoj i zato preskupoj mreži institucija mjesne samouprave.

Literatura

Berg, Rikke, Nirmala Rao (2005) Institutional Reforms in Local Governement: A Comparative Fremework. U:

Nirmala Rao and Rikke Berg (eds.) Transforming Local Political Leadership. Basingstoke: Palgrave-

Macmillan

Bežovan, Gojko (2003) Utjecaj organizacija civilnog društva u Hrvatskoj. Revija za sociologiju XXXIV (3-4):

127-142

Bežovan, Gojko (2003a) Forms of Co-operation between Private Non-profit Organisations and Local Self-

Government Units. U: Ivan Koprić (ed.) Legislative Fremeworks for Decentralisation in Croatia.

Zagreb: Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu.

Bežovan, Gojko, Siniša Zrinščak (2007) Postaje li civilno društvo u Hrvatskoj čimbenikom društvenih

promjena?. Revija za socijalnu politiku 14(1): 1-27

Bežovan, Gojko, Jelena Matančević (2011) CIVICUS-ov indeks civilnog društva u Hrvatskoj: Akcijske

preporuke za jačanje djelotvorne uloge civilnog društva. Zagreb: CERANEO.

Brezovšek, Marjan, Lea Smerkolj (2011) 2010 Local Elections – A Serious Warning to Parliamentary Political

Parties. Lex localis 9(2): 145-162

Denters, Bas, Lawrence E. Rose (2005) Towards Local Governance? U: Bas Denters, Lawrence E. Rose (eds.)

Comparing Local Governance: Trends and Developments. New York: Palgrave.

EU (2005) Europska vladavina. Bijela knjiga. Revija za socijalnu politiku 12(2): 189-213

Haček, Miro (2009) Independent Local Lists and Local Parties as Bottom-Up Challengers? An Analysis of 1994-

2006 Slovenian Local Elections. Rad izložen na konferenciji Independent Local Lists and Local Parties

– Challengers from Bottom-Up?, Martin Luther University, Halle-Wittenberg, Halle (Saale), Njemačka,

27-28. studenoga 2009.

Hlepas, Nikolaos-Komninos (2011) The Impact of Local Government Reforms in Greece: A Critical Overview.

U: Lucica Matei, Spyridon Flogaitis (eds.) Public Administration in the Balkans: From Weberian

Bureaucracy to New Public Management. South-Eastern European Administrative Studies, ASsee

Online Series, No. 1/2011.

Holtmann, Everhard (2008) Local Lists in Europe. U: Marion Reiser, Everhard Holtmann (eds.) Farewell to the

Party Model? Independent Local Lists in East and West European Countries. Wiesbaden: VS Verlag für

Sozialwissenschaften

Hrženjak, Juraj (2011) Ustrojstvo i funkcioniranje mjesne samouprave u Gradu Zagrebu. Hrvatska i

komparativna javna uprava 11(1): 43-69

Ivanišević, Stjepan (1987) Izvršni sloj u lokalnoj upravi. Zagreb: Pravni fakultet i RO Zagreb

Ivanišević, Stjepan (2003) The Territorial Basis of Local and Regional Self-Government with Special Reference

to the Position of the City of Zagreb and its Self-Government. U: Ivan Koprić (ed.) Legislative

Fremeworks for Decentralisation in Croatia. Zagreb: Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu.

Ivanišević, Stjepan (2007) Demokratizacija odlučivanja i stabilnost izvršne vlasti u Gradu Zagrebu – rezultati

istraživanja. Hrvatska javna uprava 7(2): 377-393.

Ivanišević, Stjepan (2008) Izvršne institucije u lokalnoj samoupravi. Zagreb: Institut za javnu upravu

23

Ivanišević, Stjepan, Ivan Koprić, Jasna Omejec, Jure Šimović (2001) Local Government in Croatia. In: Emilia

Kandeva (ed.) Stabilization of Local Governments. Budapest: LGI – Open Society Institute, pp. 179-

240.

Kasapović, Mirjana (1998) Zagrebačka politička kriza 1995.-1997.: sukob demokratskih i autoritarnih

vrijednosti. U: Mirjana Kasapović, Ivan Šiber, Nenad Zakošek: Birači i demokracija. Zagreb: Alineja

Kasapović, Mirjana (2004) Lokalno izborno pravo u Hrvatskoj u komparativnoj perspektivi. U: Zdravko Petak,

Mirjana Kasapović, Dražen Lalić, Lokalna politika u Hrvatskoj – tri studije. Zagreb: Fakultet političkih

znanosti Sveučilišta u Zagrebu.

Klarić, Mirko (2010) Nova uloga mjesne samouprave. U: Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava.

Zagreb: HAZU

Kopajtich-Škrlec, Nives (2008) Reforma lokalne i područne (regionalne) samouprave u kontekstu neposrednog

izbora izvršnih čelnika i njihov odnos s predstavničkim tijelom. Informator br. 5627, str. 8 i 13.

Koprić, Ivan (2003) Local Government Development in Croatia. Problems and Value Mix. In: Harald

Baldersheim, Michal Illner, Hellmut Wollmann (eds.) Local Democracy in Post-Communist Europe.

Opladen: Leske + Budrich, pp. 181-210.

Koprić, Ivan (2006) Neposredni izbor gradonačelnika i općinskog načelnika. U: Ivan Koprić (ur.) Javna uprava.

Zagreb: Pravni fakultet u Zagrebu i Društveno veleučilište u Zagrebu.

Koprić, Ivan (2007) Independent Local Lists in Croatia. Hrvatska javna uprava 7(2): 335-375

Koprić, Ivan (2009a) Prijedlog okvira za novi klasifikacijski i platni sustav lokalnih službenika. U: Vedran

Đulabić (ur.) Novo službeničko zakonodavstvo u lokalnoj samoupravi. Zagreb: Institut za javnu upravu

Koprić, Ivan (2009b) Neposredno birani načelnici: institucionalno oblikovanje, tradicija i kultura javnog sektora.

Anali Hrvatskog politološkog društva, vol. V: 399-416

Koprić, Ivan (2009c) Directly Elected Mayors on the Territory of the Former Yugoslavia: Between Authoritarian

Local Political Top Bosses and Citizen-Oriented Local Managers. U: Herwig Reynaert, Kristof Steyvers,

Pascal Delwit, Jean-Benoit Pilet (eds.) Local Political Leadership in Europe: Town Chiefs, City Boss or

Loco President? Brugge: Vanden Broele, str. 335-365.

Koprić, Ivan (2011) Nezavisni lokalni politički akteri u Hrvatskoj. U: Izbori zastupnika u Hrvatski sabor i

referendum. Zagreb: HAZU, 2011., str. 87-112.

Koprić, Ivan (2011a) Analiza podataka prikupljenih temeljem Obrasca o provedbi Zakona o savjetima mladih:

Zagreb: Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti

Koprić, Ivan (2012) Lokalna samouprava u Hrvatskoj: pokvarena igračka u rukama politike. U: Prvi forum za

javnu upravu. Zagreb: Friedrich Ebert Stiftung i Institut za javnu upravu

Koprić, Ivan, Tijana Vukojičić Tomić, Daria Dubajić (2012) Regional Elections in Croatia: From Third Order

County Elections to Genuine Regional Politics. Paper presented at the XXII IPSA World Congress,

Madrid

Kristinsson, Gunnar Helgi (2005) Local Democracy and the Public Services. Stjórnmál og Stjórnsýsla Veftímarit

1(1): 163-190

Ladner, Andreas (2005) Laymen and Executives in Swiss Local Government. U: Nirmala Rao and Rikke Berg

(eds.) Transforming Local Political Leadership. Basingstoke: Palgrave-Macmillan

Ladner, Andreas (2011) Switzerland: Subsidiarity, Power-Sharing, and Direct Democracy. U: John Loughlin,

Frank Hendriks, Anders Lidström (eds.) (2011) The Oxford Handbook of Local and Regional

Democracy in Europe. Oxford etc.: Oxford University Press

Larsen, Helge O. (2002) Directly Elected Mayors – Democratic Renewal or Constitutional Confusion? U: Janice

Caulfield, Helge O. Larsen (eds.) Local Government at the Millenium. Opladen: Leske + Budrich.

Loughlin, John, Frank Hendriks, Anders Lidström (eds.) (2011) The Oxford Handbook of Local and Regional

Democracy in Europe. Oxford etc.: Oxford University Press

Magnier, Annick, Clemente Navarro-Yanez (2009) Neither Notables nor Party Men but Established

Policymakers. The Intentional and Perverse Effects of the Direct Election of Italian Mayors. U: Herwig

Reynaert, Kristof Steyvers, Pascal Delwit, Jean-Benoit Pilet (eds.) Local Political Leadership in Europe:

Town Chief, City Boss or Loco President? Brugge: Vanden Broele and Nomos

Meier, Kenneth J., Laurence J. O'Toole (2006) Bureaucracy in a Democratic State: A Governance Perspective.

Baltimore: The Johns Hopkins University Press.

24

Moreno, Angel-Manuel (ed.) (2012) Local Government in the Member States of the European Union: A

Comparative Legal Perspective. Madrid: National Institute of Public Administration

Omejec, Jasna (2000) Uloga lokalne samouprave u multikulturalnim pitanjima i međuetničkim odnosima u

Republici Hrvatskoj. Hrvatska javna uprava 2(4): 639-695

Omejec, Jasna (2003) On Electoral Systems for Local Representative Bodies. In: Ivan Koprić (ed.) Legislative

Frameworks for Decentralisation in Croatia. Zagreb: Faculty of Law and Croatian Law Centre.

Pejanović, Mirko (2006) Local Self-Government: A Must for Democracy, Civil Society and EU Integration. U:

Martina Fischer (ed.) Peacebuilding and Civil Society in Bosnia-Herzegovina. Ten Years after Dayton.

Münster: Lit-Verlag

Pusić, Eugen (1998) Lokalno upravljanje – ciljevi i problemi. U: Pusić, Ivanišević, Pavić, Ramljak, Koprić,

Perko-Šeparović, Hrestomatija upravne znanosti. Zagreb: Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu.

Rajko, Alen (2006) Prijelazni lanac u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave. Informator 54

(5485): 1-3

Ravlić, Slaven (2011) Lokalna demokracija. U: Josip Kregar et al.: Decentralizacija. Zagreb: CDP Miko Tripalo

Reiser, Marion, Everhard Holtmann (eds.) (2008) Farewell to the Party Model? Independent Local Lists in East

and West European Countries. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften

Rešetar, Vojko (2011) Istraživanje mjesne samouprave i neposrednog sudjelovanja građana u javnim poslovima

na mjesnoj razini. Hrvatska i komparativna javna uprava 11(1): 71-98

Robotin, Monika, Levente Salat (2003) A New Balance: Democracy and Minorities in Post-Communist Europe.

Budimpešta: LGI/OSI.

Selden, Sally Coleman (1998) The Promise of Representative Bureaucracy: Diversity and Responsiveness in a

Government Agency. New York: M. E. Sharpe

Sokol, Smiljko (2006) O izborima za Hrvatski sabor i lokalna predstavnička tijela i njihove moguće promjene te

promjene izbora načelnika, gradonačelnika i župana. Informator 54 (5409): 1-3

Šalaj, Berto (2004) Koncept socijalnog kapitala u komparativnoj politici. Politička misao XL(4): 126-144

Tatalović, Siniša, Ružica Jakešević, Tomislav Lacović (2011) Izbori za vijeća i predstavnike nacionalnih

manjina. U: Izbori zastupnika u Hrvatski sabor i referendum. Zagreb: HAZU, 2011., str. 65-85.

Toković, Dragana (2009) Novi sustav neposrednih izbora općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i

gradonačelnika Grada Zagreba i politička kultura. Informator 57 (5745): 1-2

Vetter, Angelika, Norbert Kersting (2003) Democracy versus Efficiency? Comparing Local Government

Reforms across Europe. In: Norbert Kersting, Angelika Vetter (eds.) Reforming Local Government in

Europe. Opladen: Leske + Budrich

Wollmann, Hellmut (2005) The Directly-elected Executive Mayor in German Local Government. U: Rikke

Berg, Nirmila Rao (eds.) Transforming Local Political Leadership. New York: Palgrave.

Pravni izvori

Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine 85/10 – pročišćeni tekst

Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina, Narodne novine 155/02, 47/10, 80/10, 91/11

Europska povelja o lokalnoj samoupravi, Narodne novine – međunarodni ugovori 14/97, 4/08

Dodatni protokol uz Europsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu na sudjelovanje u poslovima lokalnih

vlasti (Additional Protocol on the Right to Participate in the Affairs of a Local Authority), 2009.,

www.coe.int

Konvencija o sudjelovanju stranaca u javnom životu na lokalnoj razini (Convention on the Participation of

Foreigners in Public Life at Local Level), 1992., www.conventions.coe.int

Zaključak o prihvaćanju i poštivanju načela i instituta (odredbi) Europske povelje o lokalnoj samoupravi,

Narodne novine – Međunarodni ugovori 1/93

Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba, Narodne novine

109/07, 125/08, 24/11, 150/11

Zakon o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Narodne

novine 33/01, 10/02, 155/02, 45/03, 43/04, 40/05, 109/07

25

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine 33/01, 60/01 – vjerodostojno

tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11

Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi (ZLSU; NN 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99, 128/99, 51/00, 105/00)

Zakon o pravu državljana drugih država članica Europske unije u izborima za predstavnička tijela lokalne i

područne (regionalne) samouprave, Narodne novine 92/10

Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne

(regionalne) samouprave, Narodne novine 33/96, 92/01, 44/06, 58/06, 69/07, 38/09

Zakon o savjetima mladih, Narodne novine 23/07

Odluka Ustavnog suda br. U-II/38101/2009 od 17. ožujka 2010., Narodne novine 36/10

Odluka i rješenje Ustavnog suda br. U-I-503/1993 od 4. prosinca 1996., Narodne novine 5/97

LOKALNI POLITIČKI SUSTAV NAKON UVOĐENJA NEPOSREDNOG IZBORA

NAČELNIKA – STANJE I PRIJEPORI

Analiziraju se razvoj i institucije koje sačinjavaju lokalni politički sustav od osamostaljenja Hrvatske.

Najprije se analizira razvoj lokalnog političkog sustava koji se odvijao u nekoliko faza: od

osamostaljenja do početka funkcioniranja novog sustava 1993., do pretvaranja župana u isključivo

lokalnog izvršnog dužnosnika 2001., zatim do uvođenja neposrednog izbora lokalnih načelnika 2009.,

te nakon toga. Posebno se analiziraju razlozi, očekivanja, rezultati i učinci uvođenja sustava direktnog

izbora načelnika. Sustav se analizira s gledišta napora za demokratizacijom, pri čemu se izdvajaju

nezavisni politički akteri, neposredna demokracija, lokalno civilno društvo te osiguranje zastupljenosti

manjina u lokalnom političkom životu, koji se detaljnije obrađuju. Postoji značajni prostor za

unapređenje lokalnih demokratskih standarda, ali je jedna od pretpostavki za smisleniji angažman

građana decentralizacija i jačanje uloge lokalne i regionalne samouprave. Ocjenjuje se prikladnost

novih lokalnih institucija s gledišta efikasnosti vodstva i demokratičnosti lokalne politike.

Ključne riječi: lokalna politika, lokalni politički sustav – Hrvatska, lokalna predstavnička tijela,

neposredni izbor načelnika, nezavisne liste, neposredna demokracija, lokalna samouprava, mjesna

samouprava