Living to Ourselves: Localizing Global Hierarchies in State Socielist Hungary in the 1970s and 1980s

J o u r n a l o f M o d e r n E u r o p e a n H i s t o r yV o l . 9 | 2 0 1 1 / 2

E u r o p e a n S o c i e t i e s i n t h e 1 9 7 0 s a n d 1 9 8 0 s

Edited by xxxxxxxxxxx

Journal of Modern European History Z e i t s c h r i f t f ü r m o d e r n e e u r o p ä i s c h e G e s c h i c h t e

R e v u e d ’ h i s t o i r e e u r o p é e n n e c o n t e m p o r a i n e

Vol. 9 | 2 0 1 1 / 2

Co n t e n t s I n h a l t Ta b l e d e s m a t i è r e s

Editors 00

Editorial 00

Forum 00

Jörg BaberowskiCriticism as Crisis, or why the Soviet Union Still Collapsed 00

European Societies in the 1970s and 1980s

Andreas WirschingEuropean Responses to the Crisis of the 1970s and 1980s Introductory Remarks 00

Dominik GeppertDer Thatcher-Konsens. Der Einsturz der britischen Nachkriegsordnung in den 1970er und 1980er Jahren 00

Lars MagnussonDo the Nordic Lights Shine Bright Again? –

Sweden’s Response to the 1970s and 1980s Crisis 00

Winfried SüßUmbau am «Modell Deutschland». Sozialer Wandel, ökonomische Krise und wohlfahrtsstaatliche Reformpolitik in der Bundesrepublik «nach dem Boom» 00

Marc LazarLa gauche et le défi des changements dans les années 70–80. Les cas français et italien 00

Attila MeleghLiving to Ourselves: Localizing Global Hierarchies in State Socialist Hungary in the 1970s and 1980s 00

144 E d i t o r s

Jörg BaberowskiInstitut für GeschichtswissenschaftenHumboldt-Universität zu BerlinUnter den Linden 6D-10099 Berline-mail: baberowskij@geschichte. hu-berlin.de

Eugenio BiaginiUniversity of CambridgeRobinson College West RoadUK-Cambridge CB3 9EFe-mail: [email protected]

Gustavo CorniUniversità di Trento Facoltá di Sociologia Via Verdi, 26 I-38100 Trentoe-mail: [email protected]

Andreas EckertHumboldt-Universität zu BerlinPhilosophische Fakultät IIIInstitut für Asien- und Afrika wissenschaftenUnter den Linden 6D-10099 Berline-mail: [email protected]

Ulrich HerbertUniversität Freiburg Historisches SeminarLehrstuhl für Neuere und Neueste GeschichteWerthmannplatz, KG IVD-79085 Freiburg im Breisgau e-mail: [email protected]

Manfred HildermeierUniversität GöttingenSeminar für Mittlere und Neuere GeschichtePlatz der Göttinger Sieben 5 D-37073 Göttingen e-mail: [email protected]

Jörn LeonhardUniversität FreiburgHistorisches SeminarLehrstuhl für Westeuropäische GeschichteWerthmannplatz, KG IVD-79085 Freiburg im Breisgaue-mail: [email protected]

Norman M. NaimarkStanford UniversityHistory Department Bldg 200 Rm 113US-Stanford, Cal., 94305 – 2024 e-mail: [email protected]

Lutz RaphaelUniversität TrierFB III / Neuere und Neueste Geschichte Universitätsring 15, D-54286 Trier e-mail: [email protected]

Lucy RiallBirkbeck, University of LondonDepartment of History Classics and ArchaeologyMalet StreetUK-London WC1C 7HXe-mail: [email protected]

Paul-André RosentalSciences Po27 rue Saint-GuillaumeF-75337 Paris Cedex 07e-mail: [email protected]

Timothy D. SnyderYale University Department of History 320 York Street US-New Haven, CT 06511e-mail: [email protected]

Andreas WirschingUniversität Augsburg Lehrstuhl für Neuere und Neueste Geschichte Universitätsstraße 10D-86159 Augsburge-mail: [email protected]

145E d i t o r i a l

Dear readers,

since the launch of the Journal of Modern European History in 2003, our journal has become an important international forum for topics in European history. The reception, increasing demand and the diversity of exciting subjects, especially cur-rent issues, has led the editor and the publisher to a decision: Therefore, the fre-quency of publication has been increased from two to four editions per year. This change allows us to modify the format without abandoning established elements.

Key Topics will continue to be the heart of the JMEH. November's edition will focus on «Post-Catastrophic Cities». The Forum, where overarching problems and questions about European History are discussed in a critical manner, has proved its worth and will also be maintained, too. In the next three editions, Jörg Baberowski, Manfred Hildermeier, Aleksej Filitov and Mark Kramer will discuss the collapse of the Soviet Union in 1991. As a new element, we are introducing the single scientific article. Independent from the main topic, it will focus particularly on comparative topics of the European history. Finally, we will offer an information section which will, for example, notify readers of upcoming international events and conferences on European History.

With three editions of the Journal of Modern European History, 2011 will bridge the transition to the new publication frequency. The second edition will appear in August, the third one in November. The third Journal will be free of charge, so that nothing changes for subscribers.

We wish to call your attention to the reorganized website of the JMEH: http://www.chbeck.de/jmeh.

We also want to take this opportunity to express our sincere thanks to our read-ers. Their criticism and lively interest keep this Journal alive.

Jörn Leonhard

146 Editorial

Liebe Leserinnen und Leser,

seit dem Start des Journal of Modern European History 2003 hat sich unsere Zeit-schrift zu einem international wichtigen Forum für Themen der Europäischen Geschichte entwickelt. Auf den großen Zuspruch, die steigende Nachfrage und die Vielfalt spannender, gerade auch aktueller Themen reagieren Verlag und Heraus-geber nun und stellen die Erscheinungsweise von zwei auf vier Hefte pro Jahr um. Das gibt uns die Möglichkeit, das Format etwas zu modifizieren, ohne die bewähr-ten Elemente aufzugeben.

Die Themenschwerpunkte werden weiterhin den Kern des JMEH bilden. Die Novemberausgabe wird sich mit «Post-Catastrophic Cities» beschäftigen. Auch das Forum werden wir beibehalten, um übergreifende Probleme und Fragestellungen der europäischen Geschichte kontrovers zu diskutieren. In den kommenden drei Ausgaben werden Jörg Baberowski, Manfred Hildermeier, Aleksej Filitov und Mark Kramer über die Gründe für den Untergang der Sowjetunion 1991 diskutie-ren. Als neues Element werden wir in Zukunft auch den individuellen wissen-schaftlichen Fachaufsatz, insbesondere zu Themen aus der vergleichenden europä-ischen Geschichte aufnehmen. Schließlich werden wir einen Service-Teil mit Informationen zu wichtigen internationalen Konferenzen und Veranstaltungen zur Europäischen Geschichte anbieten.

2011 wird es als Übergang zur neuen Erscheinungsweise drei Hefte des Journal of Modern European History geben. Die zweite Ausgabe erscheint im August, die dritte im November. Das dritte Heft ist übrigens gratis, sodass sich für Sie als Abonnenten nichts ändert.

Schon jetzt möchten wir Sie auch auf den neuen übersichtlichen Onlineauftritt des JMEH hinweisen: http://www.chbeck.de/jmeh.

Wir möchten uns bei dieser Gelegenheit sehr herzlich für die Anregungen, die Kritik und den Zuspruch unserer Leser bedanken: Davon lebt eine Zeitschrift.

Jörn Leonhard

147Editorial

Chères lectrices, chers lecteurs

Depuis le lancement du Journal of Modern European History (JMEH) en 2003, notre revue est devenue un important forum international abordant des sujets ayant trait à l’histoire européenne. Le franc succès, la demande croissante et la diversité de thèmes captivants et particulièrement de sujets d’actualité ont conduit le rédacteur et l’éditeur à réagir et à augmenter la fréquence de publication, de deux à quatre éditions annuelles. Ce changement nous permet de modifier le format sans aban-donner les éléments ayant fait leurs preuves.

Les numéros thématiques sur des questions clés continueront d’être le cœur du JMEH. L’édition du mois de novembre portera sur les «Villes post-catastro-phiques». Le Forum consacré à la discussion controversée de problèmes transver-saux et de questions relatives à l’histoire européenne a également fait ses preuves et sera de ce fait maintenu. Dans les trois prochains numéros, Jörg Baberowski, Man-fred Hildermeier, Aleksej Filitov et Mark Kramer débateront l'effondrement de l'Union soviétique en 1991.

Comme élément nouveau de la revue, un article spécialisé et indépendant du thème du numéro sera consacré à l’histoire européenne comparée. Enfin, nous offrirons une rubrique Informations qui proposera, entre autres, des informations sur les principaux événements et congrès internationaux d’histoire européenne.

2011 assurera donc la transition vers la nouvelle fréquence de publication : Il y aura trois numéros du Journal of Modern European History. Le deuxième numéro apparaîtra en août, le troisième en novembre. Ce dernier sera d’ailleurs gratuit, de manière à ce que rien ne change pour les abonnés.

Nous souhaitons d’ores et déjà attirer votre attention sur la nouvelle présence, mieux organisée, du JMEH sur Internet : http://www.chbeck.de/jmeh.

Nous souhaitons également saisir la présente occasion pour remercier très sin-cèrement nos lecteurs pour leur vif intérêt et les critiques qui animent ce Journal.

Jörn Leonhard

148 F o r u m

As the Soviet Union collapsed, the world order of the Cold War vanished along with it. Who in 1985 would have dared to dream that Michail Gorbachev’s perestroika would destroy the Soviet Empire and bring freedom to Europe? In his Geschichte der Sowjetunion, Manfred Hildermeier calls Perestroika an event of «historic propor-tions», a «velvet revolution». But was it even a revolution? Historians who profess a belief in progress have given clear answers to this question. Soviet socialism prom-ised to eradicate all human suffering once and for all, to fulfil all material wishes and usher in the apogee of world history. This promise, however, had been refuted daily by the deficiencies of the Soviet economy of scarcity. Whereas the regime openly spoke of abundance, it was in fact administrating scarcity. Although this contradiction had been obvious, all Soviet governments had clung to undeliverable promises. No one had taken the claims of the regime seriously anymore. Due to these circumstances the Soviet regime had lost its legitimacy.1 Everybody knew, of course, that the ideological avowals which had to be recited in public were now only educible as jokes in the private sphere. The laughter of millions thus delegitimised the rule of the few.

Historians who discuss an ending require a beginning to show how far removed the end was from the beginning. A narrative of decline establishes a link between the end and the beginning, and precludes possible irritations caused by the nor-mality of everyday life under a dictatorship. In this history, the Soviet Union was a country in which promises were made but not kept and in which the educated and the capable were prevented from climbing the social ladder. It was also a country in which the communist gerontocracy stymied social change, in which the auton-omy of the national republics was proclaimed but not realised, in which intellectu-als were prohibited from speaking their minds and in which the dark Stalinist past

Jörg Baberowski

Criticism as Crisis, or why the Soviet Union Still Collapsed

1 M. Hildermeier, Geschichte der Sowjetunion 1917–1991. Entstehung und Niedergang des ersten soziali-stischen Staates (Munich, 1998), 1079–1092.

149Forum

2 R. Koselleck, «Einige Fragen an die Begriffsge-schichte von ‹Krise›», in Begriffsgeschichten, ed. Idem (Frankfurt am Main, 2006), 202–217, 208; see also R. Koselleck, «Some Questions Regard-

ing the Conceptual History of ‹Crisis›», in The Practice of Conceptual History. Timing History, Spacing Concepts, ed. Idem (Stanford, 2002), 236–247.

had not been properly processed. Above all, it was a country that squandered its resources beyond its means on costly weapons systems. It thus created a hopeless technological and civilisational gap between itself and western nations. Against this backdrop, it was no longer possible to keep a seal on the universe of lies. The regime would have had to isolate the Soviet Union internationally in order to defend the lie. Even the old men in the Politburo were unwilling and unable to pay such a price for the sake of retaining their power. The end was thus foreseeable: whoever promises paradise on earth while they are actually merely administering scarcity will eventually lose their legitimacy and the consensus will crumble. The Soviet Union was thus in the midst of a deep-seated crisis during its final days! In Western Europe, Perestroika and the disintegration of the Soviet empire are therefore perceived as the completion of an inevitable decline and a way out of a crisis. This perception, however, rests on a model of progress in which crises are resolved by means of emancipatory reforms or revolutions. According to this model, Perestroika signifies the end of a crisis and the beginning of a new era. Reinhart Koselleck spoke of an «iterative periodising concept» which historians use whenever they seek to describe change in terms of progress – for this, they need the crisis.2

But did contemporaries perceive what some historians considered to be an accumulation of unbearable grievances as a crisis and a dramatic transformation of their sense of space and time, an insecurity which would have forced them to alter the rhythm of their lives? Why did the Soviet Union collapse in 1991 and not in 1946, when it was at its economic and military nadir, and despotism destroyed all hope for internal détente? Why did subjects endure an economy of scarcity over the course of seven decades, only to overthrow it at a point in time where it started to enable modest livelihoods? And how is one to understand the paradox that many Russians despise Gorbachev the reformer while they celebrate Vladimir Putin’s «steered democracy»?

One can certainly live under a dictatorship without perceiving this life to be impertinent. The Russian publicist Kirill Gradov wrote that it was only after he had left the Soviet Union for the West in 1975 that he realised he had been living in an economy of scarcity. He then noticed that the people living in the Soviet Union aged more quickly and that one saw haggard and indifferent faces on the streets. Life had been grey and without consolation, nobody had been friendly or accommo-dating. But Gradov only saw his own life in light of the crisis after he had left the Soviet Union. As an émigré, he had become someone else, losing the certainty that the Soviet Union was a place worth living in. Lacking alternatives, those who

150 Jörg Baberowski

3 K. Gradov, Gute Reise, Genosse. Ein Bericht (Munich, 1984), 112–113, 127.

4 B. Groys, Über das Neue. Versuch einer Kulturöko-nomie (Munich, 1992), 121.

5 M. Pohlig, «Wandel und seine Repräsentatio-

nen», in Arbeit an der Geschichte. Wie viel Theorie braucht die Geschichtswissenschaft?, ed. J. Babe-rowski (Frankfurt am Main, 2009), 37–62.

6 See S. Kotkin’s essay Armageddon Averted. The Soviet Collapse 1970–2000 (Oxford, 2003).

remained there had no choice but to adapt to the life-world they had at their dis-posal. «The workers in Russia», he reminisced, «were much more content than the intellectuals. They possessed no such extravagant ideals. They worked so that they could afford a new place to live, a motorcycle or a pair of rubber boots for fishing. Only a very small number ever gave much thought to the Soviet system as such. Most of them simply waited for things to change and firmly believed that someday everything would be better. [...] All these people were simply optimistic and tended to see even the smallest of improvements as a sure sign of a more pleasant life. Many of the older workers still remembered the war and the devastating conditions prevalent during this period, and they compared the economic situation at the time with the present; according to their view, the current situation in the Soviet Union was really not so bad.»3 Why should they have complained about circumstances which they themselves, when remembering their past lives, felt to be an improve-ment?

If something is not perceived as a crisis in the hearts and minds of people, then it is not a crisis. Everyone knows that what is new is seen in relation to the old, and therefore a change in circumstances cannot be separated from the interpretation of those who experience this change. It is not the times that change, but the circum-stances and their perception that do.4 Unless we describe the context, we cannot understand whether what we consider to be a crisis was actually a crisis. Even events that appear similar at first can, in different contexts, be different events.5 The narrative of the inevitable decline of the Soviet Union is an attempt to endow events with a familiar meaning and fulfil the expectations of readers who cannot make do without models of progress: namely that dictatorships will invariably have to make way for democracies because people seek liberation and the opportunity to voice their opinions, that nation states are the rule and empires the exception, that fraudulent ideologies provoke resistance and that the consensus on which rule – even in a dictatorship – is based on is eroded when expectations of freedom and prosperity remain unfulfilled.

All this is utter nonsense. Perestroika was not the manifestation of a crisis – rather, it prompted the crisis.6 What is currently taking place in authoritarian-ruled Russia and in most of the Soviet Union’s successor states only becomes intel-ligible when understood as an answer to a crisis created by the end of the Soviet Union.

151Forum

7 V. A. Kozlov, Mass Uprisings in the USSR: Protest and Rebellion in the Post-Stalin Years (Armonk/N.Y., 2002); and R. G. Pikhoia, Sovetskii Soiuz: Istoriia vlasti 1945–1991 gg. (Moscow, 1998), 198–203.

8 D. Beyrau, Intelligenz und Dissens. Die russischen Bildungsschichten in der Sowjetunion 1917–1985 (Göttingen, 1993), 163–171; L. Fleischman, Boris Pasternak: The Poet and His Politics (Cambridge/Mass., 1990); W. Taubman, Khrushchev. The Man and His Era (New York, 2003); and A. Sakharov, Memoirs (New York, 1990), 354–413.

9 M. Dobson, Khrushchev’s Cold Summer. Gulag Returnees, Crime, and the Fate of Reform after Sta-lin (Ithaca/N.J., 2009), 5, 51. On events leading up to the secret speech and its consequences, see V. Naumov, «Zur Geschichte der Geheimrede N.S. Khrushchevs an dem XX. Parteitag der KPdSU», Forum für Osteuropäische Ideen- und Zeitgeschichte 1 (1997), 137–177.

10 See e.g. D. Kozlov, «Naming the Social Evil: The Readers of Novyi mir and Vladimir Dudintsev’s Not By Bread Alone, 1956–59 and Beyond»,

1. Power

Even after Stalin’s death, the Soviet Union remained under the rule of a dictator-ship that despised freedom of speech and the written word, censored deviant opin-ions and violently suppressed resistance. In June 1962 the regime used violence against workers striking in the South Russian city of Novocherkassk. The regime’s leaders were equally ruthless wherever and whenever they saw a threat to the order.7 To be sure, people no longer had to face being shot for espousing deviant opinions; the regime punished unruliness by putting deviants and dissidents on trial or locking them up in mental institutions. Occasionally the dictatorship would revert to old habits, such as when it placed harmless literati (who were of no threat to anyone) under surveillance and subjected them to harassment, or, as in the case of the poet Pasternak, persecuted their family members.8

The constant fear and terror, however, had disappeared from everyday life. Like all dictatorships that seek to retain their power, the regime punished disobedience and awarded compliance. But it refrained from creating fear and dread through the exercise of incalculable terror. The Stalinist dictatorship had been a reign of terror and fear. It took decades until the fear and mistrust escaped the bodies and minds of the people. But by the end of the 1950s, everyone already seemed to sense that the period of death and arbitrary persecution would not return. Nikita Khrushchev broke ground when he called Stalin’s crimes by their name and admitted that the leadership had made mistakes that should never be repeated. Words were fol-lowed by actions, indicating that the leadership was serious this time. Tens of thou-sands of Chechens who had been deported to Kazakhstan in 1944 returned home after the General Secretary’s secret speech in February 1956. Between April 1953 and January 1956 alone, 1.5 million prisoners were released from internment camps; the public prosecutor’s office set up rehabilitation commissions to process complaints from victims of terror, restoring the rights of over 715.000 persecuted individuals by 1960.9 Within years of his death, novels and stories began appearing that dealt critically with Stalin’s legacy: Ilya Ehrenburg’s The Thaw, Vladimir Dudintsev’s Not by Bread Alone, and later Alexander Solzhenitsyn’s One Day in the Life of Ivan Denisovich. All this indicated that the dictatorship was loosening the reins.10


in The Dilemmas of De-Stalinization. Negotiating Cultural and Social Change in the Khrushchev Era, ed. P. Jones (London, 2006), 80–98.

11 P. Jones, «From the Secret Speech to the Burial of Stalin. Real and Ideal Responses to De-Staliniza-tion», in Idem, The Dilemmas, 41–63. For the biography of a returnee, see F. Gorenstein’s novel Mesto [«The Square»] (Lausanne, 1991); there is no English translation, but there is a Ger-man one [Der Platz (Berlin, 1995)].

12 A. Weiner, «The Empires Pay a Visit: Gulag Returnees, East European Rebellions, and Soviet Frontier Politics», Journal of Modern History 78 (2006), 333–376.

13 G. Arbatov, Das System. Das Leben im Zentrum der Sowjetpolitik (Frankfurt am Main, 1993), 125–126. [English translation: The System: An Insider’s Life in Soviet Politics (New York, 1992).]

Not everyone considered the return of deportees and the release of convicts to be an act of kindness; in Georgia and Azerbaijan students took to the streets because they could not tolerate the fact that Khrushchev had called out the crimes committed by the dictator from the Caucasus.11 But when under Stalin’s rule had the Soviet Union ever witnessed an open debate or a public demonstration that did not end with the shooting of its organisers? People from party cells all over the country discussed the secret speech sent to them by Khrushchev, without the party leadership prescribing the manner in which to proceed with regard to its contents. The regime attempted to restore the inner peace, by breaking with the practice of stigmatising individuals along social and ethnic lines and then killing them as rep-resentatives of imagined collectives. Even the nationalistic Ukrainian partisans, who had fought against the Soviets in the Second World War, were allowed to return home in the 1950s and become part of the bigger whole.12 The regime ended the war against its own people when its leadership realised that it was possible to create compliance without coercion. De-Stalinisation under Khrushchev changed the conditions under which people encountered each other, creating trust and produc-ing a reliability of expectations. Georgii Arbatov, who belonged to the masterminds of perestroika, later recalled the spiritual liberation that resulted from these changes. He had gone to see a film in a Moscow cinema in 1964. A newsreel pre-ceding the screening showed Nikita Khrushchev inaugurating the commissioning of a canal in Central Asia. The portly party leader and head of government could be seen trotting down a slope to hold a speech with much gesticulation at the bottom of the canal, and struggling to climb back up the muddy slope after he had finished. The audience in the cinema broke out into laughter.13 Who would have dared to laugh over Stalin? The Russian writer Andrei Bitov, who had seen the same news-reel when he was a young man, found the right words to describe this scene: Khrushchev had given laughter back to the Soviet citizens. The fact that people could laugh openly at the party leader marked the death of Stalinism.

This new reliability of expectations did not only apply to the regime’s subjects; fear of detainment, denunciation and death also disappeared from within the lead-ership. Stalin had played the members of the Politburo off against each other, granting his favour to one while withdrawing it from another, letting one live while

153Forum

14 Ibid., 69. 15 S. Parfenov, «‹Zhelezny Lazar»: Konec kar’ery›»,

Rodina 2 (1990), 74. See also F. Chuev, Tak govo-ril Kaganovich. Ispoved‘ stalinskogo apostola (Mos-cow, 1992); F. Chuev, Sto sorok besed s Molotovym (Moscow, 1991); and V. A. Tiurchinov and A. M. Leontiuk, Vokrug Stalina. Istoriko-biograficheskii spravochnik (St. Petersburg, 2000), 237–239.

16 A. A. Fursenko, ed., Prezidium CK KPSS 1954–

1964, vol. 1: Chernovye protokol’nye zapisi zaseda-nii. Stenogrammy (Moscow, 2003), 872.

17 N. Khrushchev, 1964. Stenogrammy plenuma TsK KPSS i drugie dokumenty (Moscow, 2007); A. Mikoian, Tak bylo. Razmyshlenija o minuvshem (Moscow, 1999), 614–616; J. Aksiutin, Khrush-chevskaja «ottepel’» i obshchestvennye nastroeniia v SSSR v 1953.1964 gg. (Moscow, 2004), 459.

sending another to his death, expressing his suspicions and delighting in the justi-fications of the victims. In his world, questions of power were settled by the death of the losing party. Khrushchev had been humiliated by Stalin, and lived in fear of the despot’s cruelty. Arbatov recalls: «He too had experienced the destructive loss of human dignity resulting out of constant fear.»14 All this now disappeared from the everyday political life within the leadership’s inner circle, where election defeats or disagreements no longer had to be paid with one’s life or the loss of freedom. Followers who had previously signed death warrants, practised torture and denounced one another now kept the peace after they decided to put an end to their deadly game. When Lazar Kaganovich, one of Stalin’s most loyal and unscrupulous followers, lost the struggle for power in 1957, he still expected the worst. He begged Khrushchev to spare him his life, which he would have undoubtedly lost if he had opposed Stalin. «Comrade Khrushchev, I have known you for many years. I beg of you not to allow that I be dealt with in the manner of which accounts had been set-tled with people under Stalin.» The «iron Lazar» merely received a mild punish-ment. He was removed from the Politburo in 1957 and shunted off to become a director of an asbestos factory in the Urals.15 Khrushchev himself was a beneficiary of this de-Stalinisation of power. When he was deposed by members of the Polit-buro in 1964, he was neither publicly degraded nor punished. He went into retire-ment, just like all the other officials who had fallen out of favour or been deposed since the late 1950s. On 13 October 1964 the deposed General Secretary explained to the Steering Committee of the Politburo that he was glad that the party councils had matured as institutions and could «control any given person».16 On the eve-ning after his fall from power, Khrushchev discussed the significance of the event with Anastas Mikoian. «Could anyone have even dreamed», said Khrushchev, «that we would tell Stalin that he does not suit us and suggest that he should retire? There would be nothing left of us (‹Ot nas by mokrogo mesta ne ostalos›). Now everything is different. The fear has disappeared and we converse among equals. And that is my merit.»17

The de-Stalinisation of power also transformed the behaviour of Central Com-mittee members and provincial proconsuls who had been terrorised and bullied by Stalin into doing the dictator’s bidding. Stalin’s successors employed a system of


18 Y. Gorlizki, «Too Much Trust: Regional Party Leaders and Local Political Networks under Brezhnev», Slavic Review 69 (2010), 676–700; W. Clark, Soviet Regional Elite Mobility after Khrushchev (New York, 1989); T. H. Rigby, Politi-cal Elites in the USSR. Central Leaders and Local Cadres from Lenin to Gorbachev (Aldershot, 1990); J. Hough, The Soviet Prefects. The Local Party Organs in Industrial Decision-Making (Cam-

bridge/Mass., 1969); J. H. Miller, «Putting Cli-ents in Place: The Role of Patronage in Cooption into the Soviet Leadership», in Political Leader-ship in the Soviet Union, ed. A. Brown (London, 1989), 54–95; and J. P. Willerton, Patronage and Politics in the USSR (Cambridge, 1992). On the reform of the Party, see B. Chotiner, Khrushchev’s Party Reform. Coalition Building and Institutional Innovation (Westport/Conn., 1984).

bonuses and privileges that not only offered the local rulers protection from perse-cution and dismissal, but also enabled them to bring their friends and relatives to the levers of power. Changes in leading personnel became rare in the 1960s and 1970s; in the national republics, regions and districts, party secretaries and their entourages remained in office for fifteen years or more, particularly in Central Asia and the Caucasus, where party leaders were perceived by their subjects to rule «eternally». «Stability of the cadres» was the official term given to this form of per-sonalised rule.

The leadership in the Kremlin could rely on the loyalty of these apparatchiks, although it came at a price. The leadership was only told what the local rulers were willing to disclose, which precluded them from controlling these regional associa-tions. Then again, such control lost its meaning wherever loyalty ceased to depend on convictions and avowals; the members of the nomenklatura were part of an elab-orate system of privileges in which entitlements were tied to one’s status within the hierarchy. These privileges alone ensured loyalty and predictability.

The stability of the cadres was also advantageous for the subjects in ways not possible through elections: this is because someone who rules for a long time has already exhausted all sources of revenue and has no need to probe for new resources. Under such circumstances, it is wise to cling on to a form of rule whose representatives have eaten their share. Whoever wants to move up the ladder or attain privileges is well advised to connect themselves to those who sit at the levers of power and make decisions regarding the distribution of resources. Under the conditions of personalised, corporative power structures, a change in leadership can spell the end of reliable expectations. When Nikita Khrushchev began dividing the party into an agricultural and an industrial sector in the late 1950s and sug-gested the periodical replacement of half of all leading positions, he was met with heavy resistance from functionaries who feared the loss of their privileges and the livelihoods of their clients. Elections do not harmonise with the expectations of patrons and clients bound up in a personalised order of estates, nor do they bring those who vote the kind of advantages attainable through the pulling of strings. This is why Khrushchev’s downfall was also a result of his «democratic» reforms.18

It thus comes down to looking closely before hastily criticising democratic deficits and proclaiming participatory crises.

155Forum

19 O. Figes, The Whisperers: Private Life in Stalin’s Russia (London, 2007), 597–656.

20 L. Gudkov, «Die Fesseln des Sieges. Russlands Identität aus der Erinnerung an den Krieg», Ost-

europa 55 (2005) 4–6, 56–73; and N. Tumarkin, The Living and the Dead. The Rise and Fall of the Cult of World War II in Russia (New York, 1994).

2. Integration through Prescribed Silence

Why do the victims of Stalin’s violent rule remain silent? Why did no one lend them their voice, despite the terrible things that happened? One could keep things sim-ple and say: because the victims had to remain silent and it was only Perestroika that opened up the valve and finally allowed them to release the built-up pressure. If that was the case, one would have to describe the late Soviet Union as a cauldron of tormented souls. There is indeed no doubt that public memory insisted that all individual memories had to submit to the standards of the Stalinist nightmare. Every memory of the dictatorship’s past was a memory from within a dictatorship that produced silence: because the victims could not speak about their experiences, because they did not find the strength to recapitulate the terrible events without inflicting damage upon themselves, because they had to forget in order to avoid madness, because they were silenced and because no one knew whether or not the violence of the regime would once more return to everyday life or whether the new peace could be trusted. And so the victims were left with no other option but to adjust to the dictatorship and the society under its rule.19

No one can bear being completely excluded when there is no end in sight to the dictatorship in which they live. Above all, however, many people could identify with the officially ordained memory, which represented the «Great Patriotic War» as the second founding myth of the Soviet Union. It justified all the suffering of the pre-war years – seemingly pointless deaths were endowed with a higher purpose, and the collective suffering of millions allowed victims and perpetrators to see them-selves as members of the same community. For once in their lives, even peasants were allowed to be victors; why should they have declined the dictatorship’s offer, instead insisting on remaining the victims? The victims were given recognition and the rulers could operate within a system of identification that no longer had to extort consent with sheer force. One could lament over one’s own fate and admire Stalin at the same time. This was the reality of the post-Stalinist Soviet Union, and it was possible to live in this reality because the excesses of mass destruction had ceased.20

All the enactments of community staged in the post-Stalinist period were seen as opportunities to make peace and fall in line with the grand narrative of the survi-vors. The recently published memoirs of a former Red Army soldier, who was held as a prisoner of war by the Germans and then interned in the Stalinist camps, viv-idly convey the fatalism of the survivors. What for us appears to be a series of mis-fortunes – because we measure it by the yardstick of a democracy and life as it


21 Quoted in Figes, Whisperers, 607–608. 22 See e.g. A. McAuley, Economic Welfare in the

Soviet Union. Poverty, Living Standards, and Ine-quality (Madison, 1979); and S. Plaggenborg, «‹Entwickelter Sozialismus› und Supermacht

1964–1985», in Handbuch der Geschichte Rus-slands, vol. 5: 1945–1991. Vom Ende des Zweiten Weltkrieges bis zum Zusammenbruch der Sowjetu-nion, ed. Idem (Stuttgart, 2002), 419–429.

never existed in Russia – appears, from the vantage point of a person who coinci-dentally survived the Stalinist excesses of terror, to be a list of good fortune. «I have always been extremely fortunate, particularly in the difficult periods of my life. I am lucky that my father was not arrested; that the teachers at my school were good; that I did not fight in the Finnish War; that I was never hit by a bullet; that the hardest year of my captivity I spent in Estonia; that I did not die working in the mines in Germany; that I was not shot for desertion when I was arrested by the Soviet authorities; that I was not tortured when I was interrogated; that I did not die on the convoy to the labour camp, though I weighed only 48 kilograms and was 1.8 metres tall; that I was in a Soviet labour camp when the horrors of the Gulag were already in decline. I am not bitter from my experience and have learned to accept life as it really is.»21

3. Social Security and Consumption

To accept life as it really is – this becomes easier when the material circumstances appear to be improving. In any case, this is how most Soviet citizens felt during the 1960s and 1970s. To be sure, the Soviet Union’s command economy was ineffi-cient, failing to keep production aligned with demand and squandering valuable resources. But the Soviet citizens were not familiar with any other kind of economic model; they learned to come to terms with it, and by the late 1950s they experienced a real improvement in their living conditions. For the first time, Kolkhoz farmers received modest wages and were included in the pension scheme – they were no longer slaves devoid of rights who could be freely harassed and ransacked by the authorities. Millions of Soviet citizens spent their vacations in union hostels, sana-toriums and hotels along the Black Sea coast and in the Caucasus. Wages for work-ers and clerks began to increase, and the range of items available for purchase improved as the regime no longer exclusively fostered heavy industry. By the 1970s, foreign exchange revenue even allowed the government to import goods and tech-nologies from abroad.22

No reform, however, changed the Soviet Union as much as the massive housing programme that was launched by Khrushchev, and continued into the late 1970s. Several million people left their overcrowded communal apartments and derelict houses and moved into modern apartments fitted with toilets and running water. Only those familiar with the conditions from which these people came are able to fathom how happy they must have felt. But this is not all that the possession of one’s own apartment brings about. Whoever enters and closes the door behind

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23 Taubman, Khrushchev, 267; A. Martiny, Bauen und Wohnen in der Sowjetunion nach dem Zweiten Weltkrieg. Bauarbeiterschaft, Architektur und Wohnverhältnisse im sozialen Wandel (Berlin, 1983); and H.-H. Schröder, «‹Lebendige Verbin-dung mit den Massen›. Sowjetische Gesell-schaftspolitik in der Ära Chruscev», Vierteljahrs-

hefte für Zeitgeschichte 34 (1986), 523–560. On communal accommodation and its social conse-quences, see K. Schlögel, «Kommunalka – oder Kommunismus als Lebensform. Zu einer histo-rischen Topographie der Sowjetunion», Histori-sche Anthropologie 6 (1998), 329–346.

24 Kotkin, Armageddon Averted, 15–19.

them in their apartment, and is in it either alone or with their family, is no longer exposed to the gaze of strangers, snitches or informers, as was the case in the over-crowded communal apartments on a daily basis. The apartment became a place of retreat that made possible all things that were unthinkable beyond one’s own four walls. It allowed for a degree of privacy that most Soviet citizens had never experi-enced previously.23 Western standards of consumption are therefore unsuitable for measuring the way in which Soviet citizens perceived the circumstances in which they lived. While rising oil prices threatened freedom on the road for free citizens in the West, the Soviet Union was able to improve the prosperity of its citizens and secure their expectations. Never before had there been such broad availability of goods and privileges as in the 1970s, and never before had wages been so high. One could also say that the Soviet Union benefited from the crisis of the West. The export of oil from Siberia and Azerbaijan led to a significant increase in foreign exchange revenue. Moreover, the Soviet Union signed arms deals with those Arab countries that had benefited greatly from the rising oil prices, for which they paid in hard currency. This had far reaching consequences for the government’s eco-nomic policy: it could cling to an inefficient centralised plan economy, it could import technologies from the West while waiving domestic investments, it could finance an ambitious armaments programme and it could subsidise privileges, wages and prices.24 When had the population of the Soviet Union ever been as sat-isfied as during this period? When had the Red Army ever been so strong militarily and the Soviet Union ever been more influential on the world stage? Why should the regime have changed its strategy if prosperity was on the rise and loyalty could be attained through consumption instead of coercion?

The subsidisation of well-being from the state strengthened both elites and sub-jects in their belief that performance and privileges stood in no relation to each other. Nowhere was there a notion that the entitlement to goods or privileges was a reward for services rendered. The Soviet system of patronage was an expression of this reality in which personal ties were more important for the good life than performance. In a society of scarcity, resources can only be accessed via the system of giving and taking. Managers and factory directors left it up to the workers to con-trol themselves for the sake of meeting their targets, condoning the idleness, drunkenness and inefficiency which structured everyday life in the Soviet factories. In return, the workers remained loyal towards their superiors, because access to


25 On the relationship system and patronage, see A. Ledeneva, Russia’s Economy of Favours. Blat, Net-working and Informal Exchange (Cambridge, 1998); D. Lane, Soviet Economy and Society (Oxford, 1985), 64–67; and L. Shelley, «The Sec-ond Economy in the Soviet Union», in The Sec-

ond Economy in Marxist States, ed. M. Los (New York, 1990), 11–26.

26 On these political jokes, see A. Yurchak, Every-thing was Forever, Until it Was No More. The Last Soviet Generation (Princeton/N.J., 2005).

coveted goods and services – apartments, pharmaceuticals, medical treatments and products which could be purchased in the stores of the elite – was only possible through them. There were therefore no social antagonisms between workers and managers; their relationships were based on mutual trust. Since production fig-ures were falsified and inefficiency had to remain hidden, they resisted all outside meddling in a concerted effort, concealing the arrangements on which the relation-ship between patrons and clients was based. How could an appreciation for the responsibility of the individual under the rule of law have developed under such circumstances?25 Whatever was considered to be right in one’s own place could be denigrated outside of the network of relationships to which one belonged. In short: universal theories of virtue were unintelligible and useless in circumstances where the cultivation of personal relationships was a prerequisite for one’s income and advancement, because survival outside of this moral economy was impossible. The Soviet Union was supposed to become an egalitarian society steeped in abundance, but instead it became a hierarchical society of scarcity in which one could live more or less well during the 1970s.

Only talented people who refused to subjugate themselves to the social disci-pline of the hierarchical collectives suffered under this reality. This is also why dis-sent in the Soviet Union remained unsuccessful; because it was unable to over-come its isolation and distance from life, and because it criticised a reality that most people did not perceive to be an imposition. There was no rebellious student move-ment, no protest and no unrest in the Soviet Union. Nor were there any satiated and bored middle-class youths as in Western Europe, where people continued to admire societal models that had since become the stuff of jokes in the Soviet Union.26 Then why did the regime persecute dissidents anyway? Why did it place them under surveillance and lock them away in prisons and mental institutions if there was little interest for their cause? There are probably no clear answers to these questions. Indeed, dictatorships with aspirations of omnipotence constantly fear the consequences that arise when critics open up alternative sources of informa-tion and forge connections with foreign news media. The Kremlin elite knew what dissidents read and what they spoke about, not only because they placed them under surveillance, but also because they were connected to them in a variety of ways. Both here and there people read the same texts, listened to the same music and knew the same people. Those in power therefore had good reasons to be dis-trustful. Deviant opinions were pursued even though it was known that these opin-

159Forum

27 On the repression of dissidents, see e.g. P. Grig-orenko, The Grigorenko Papers (London, 1976); B. Lewytzkyj, Politische Opposition in der Sowjetun-ion 1960–1972 (Munich, 1972); Beyrau, Intelli-genz, 171–190; and J. Rubenstein and A. Griba-nov, eds., The KGB File of Andrei Sakharov (New Haven, 2005), 100–167. On the close connec-tions between elites and dissidents, see the memoirs of V. Erofeev, Good Stalin [in Russian] (Moscow, 2010) [German translation V. Jerofe-jew, Der gute Stalin (Berlin, 2004)].

28 G. Simon and N. Simon, Verfall und Untergang des sowjetischen Empires (Munich, 1993), 126–133; G. Simon, Nationalismus und Nationalitätenpoli-tik in der Sowjetunion. Von der totalitären Diktatur zur nachstalinschen Gesellschaft (Baden-Baden, 1986); and R. G. Suny, The Revenge of the Past. Nationalism, Revolution, and the Collapse of the Soviet Union (Stanford/Cal., 1993).

ions were shared only by a few people. One retains power in a dictatorship only by hiding any weaknesses that others can exploit to the detriment of the powerful. The powerful know that the levees could break once the first person is allowed to criti-cise what may not be criticised. The dictatorship cannot afford to lose face if it wants to enforce its power. The same applies today. Journalists are killed and pro-testers are arrested, even though everybody knows that very few people share their views and aims.27

4. Nation and Empire

A number of studies on the late Soviet Union claim that the multiethnic empire had crumbled because of the explosive power of the national question. According to this argument, the institutionalisation of national sentiment by the commu-nists had undermined the empire’s long term stability. The Bolsheviks trans-formed the Soviet Union into a Federation of nations, adapting education and administration to their respective national languages; not only social, but also national criteria determined the categorisation and positioning of people inside the hierarchy. Indeed, a person’s privileges also depended on their national affilia-tion, and only those belonging to a titular nation could claim citizenship of a sov-ereign nation. Each of the Union’s republics had its own president, government, Supreme Court and a National Academy of Sciences. Historians who proclaim a crisis argue that national identification was able to triumph over communism because communist ideology had ceased to exert cohesion.28 But had anyone actu-ally ever believed in the promises of an ideology that forced people to treat the future, the present and the past as artificial products that contradicted all events and experiences? Since everything that was happening and had happened tapered off to an unalterable future, the past and the present could no longer be altered either. The incantation of a utopia, which made predictions that would never come true, left no options but to deny everything that was actually going on. But does one finally believe what has to be professed in public? The answer is no. Being an enthusiast for more than two weeks becomes unbearable if one has to cope with everyday life. All that can still be described as ideology after the


29 V. Zubok, Zhivago’s Children. The Last Russian Intelligentsia (Cambridge/Mass., 2009), 298.

30 See comments on Heidar Aliev in the final chap-

ter of Willerton, Patronage and Politics, and E. Shevardnadze, The Future Belongs to Freedom (London, 1991), chapter 1.

first stimulus is mere ritual. It helps one to deal with reality and to demonstrate obedience, but it is not necessary to believe in its contents in order for this to happen.29

In the late Soviet Union, it was thus possible to simultaneously pay lip service to socialism and to be a member of a nation. No one saw this as a contradiction. It is beyond dispute that Estonians, Latvians and Lithuanians had other experiences with the Empire than their Georgian, Ukrainian or Kazakh counterparts. They had become Soviet citizens against their will and had experienced the eradication of their nations as a traumatic catastrophe. Yet most Soviet citizens did not perceive the Soviet Union as a prison of nations; the nationalisation of the Empire increased the scope of decision making for the republics. The indigenous functionaries were part of an imperial network of elites and a nomenklatura, and they profited from the communist party’s system of privileges, both within and beyond their Soviet Republics. In Central Asia and the Caucasus, the 1960s and 1970s are remem-bered as a phase of prosperity and national opportunities even today. The reforms of the Khrushchev and Brezhnev eras are perceived as quantum leaps in the techni-cal and material development of the Asiatic republics. In the 1980s the party lead-ers from the Caucasus republics of Azerbaijan and Georgia, Heidar Aliev and Edu-ard Shevardnadze, were even admitted into the Politburo. Their claims that they were national dissidents in that time should thus not be believed.30 For most repub-lics, the advantages of staying part of the Soviet Union outweighed the disadvan-tages. National minorities had seen worse periods in their lives, and for most peo-ple in most of the national republics, there was no sensible reason for their nation to secede from the Empire.

5. The Soviet Empire on the World Stage

No crisis? Not even in international relations? Everyone knows that the Soviet Union ultimately had to throw in the towel in the arms race. According to an anec-dote from the 1980s, Helmut Schmidt had once called the Soviet Union an «Upper Volta with nuclear weapons.» Michael Gorbachev and the reformers surrounding him were equally aware of this truth when they were given the opportunity to trans-form the Soviet Union in the mid-1980s. Indeed, they interpreted what they could deduce of the state of their country as a deep crisis. Foreign exchange reserves dwindled as a result of plummeting oil prices in 1983 and a downturn in orders for Soviet-made armaments. The political leadership of the Soviet Union had no choice but to limit arms expenditures, reduce the size of the army and end its expensive and unsuccessful military effort in Afghanistan if it wanted to avoid jeopardising

161Forum

31 A. Brown, The Gorbachev Factor (Oxford, 1997), 306.

32 See, among many other works, W. B. Lincoln, The Great Reforms. Autocracy, Bureaucracy, and the Politics of Change in Imperial Russia (DeKalb/Ill.,

1990), 36–60; and Idem, In the Vanguard of Reform. Russia’s Enlightened Bureaucrats 1825–1861 (DeKalb/Ill., 1982), 139–167.

33 A. Jakovlev, Offener Schluß. Ein Reformer zieht Bilanz (Leipzig, 1992), 22–23.

the living standards of its own population. Ultimately, this was what everything else depended on.31

But the realisation that the Soviet Union was no longer able to compete eco-nomically and militarily on the world stage was not the beginning of the end of the Soviet Empire. After all, the Soviet Union could have continued as a middle-sized military power; it could have used its remaining military potential to keep the East Central European states under its control, and even as a second-rate military power it could have used its massive arsenal of nuclear weapons to threaten terrible destruction. The powers of the police and the apparatus of repression inside the Soviet Union were never called into question; it could have monopolised all infor-mation and nipped any sign of opposition in the bud. In short: the Soviet Union could have gone the Chinese way, it could have continued as it was. But its political leaders decided to open up the Soviet Union and transform it both economically and politically. This triggered the crisis that would lead to the end of the red empire and whose aftershocks are still felt to this day. Why did they do something for which there was no compulsion, and why did they also perceive the economic decline of the Soviet Union as a political and social crisis?

6. Perestroika

Historical analogies can only be pushed so far. Nevertheless, it is striking how the reforms, which have gone down in history under the buzzword of «Perestroika», followed a similar dynamic as the great reforms by Alexander II in the mid-nine-teenth century. Alexander and Gorbachev were both men of action who had under-stood that problems were not solved by ignoring them.32 The functionaries of the old regime, however, wanted nothing of a reality that might have unsettled them. When in 1984 Aleksandr Yakovlev, director of the Institute of World Economy, was asked by the State Planning Commission to forecast the economic development of the Soviet Union up to the year 2000, he painted a merciless picture of reality. According to Yakovlev’s report, the Soviet Union would fall back to the same level as «the poorest nations of the third world» by the end of the century. The State Planning Commission was furious: it demanded that Yakovlev should alter his con-clusions and deliver a positive prognosis. There was no room for a reality that ran counter to the designs of the old elites.33

Mikhail Gorbachev was carved out of different wood. He had no qualms about openly calling out economic difficulties. Once he was endowed with the authority of a General Secretary, he encouraged all those critics who had previously been


34 Brown, The Gorbachev Factor, 53–129; Arbatov, Das System, 78–110; and N. Mitrokhin, «Strange People» in the Politburo: Institutional Problems and the Human Factor in the Economic Collapse

of the Soviet Union», Kritika 10 (2009), 869–896.

35 Kotkin, Armageddon Averted.

silent to speak out. Chief among these critics were members of the Institute of World Economy and the Institute for the USA, diplomats and the younger mem-bers of the central committee apparatus (Yakovlev, Shakhnazarov, Arbatov and oth-ers) who maintained a technocratic-pragmatic style and supported Gorbachev’s efforts of reforming the economic system. They had been overseas, and in the 1960s and 1970s had worked in the apparatus of the Central Committee Secretary and future head of the KGB Yuri Andropov, who allowed these young men to speak their minds in his vicinity and openly discuss every conceivable proposal. Although none of these proposals were allowed to seep outside the walls of the Central Com-mittee’s offices, Andropov’s entourage in the inner circle of power was able to hold theoretical debates over reforms and speak more or less freely. Like Gorbachev himself, these reformers had been socialised in the years of the thaw and Khrush-chev’s reforms, so they were not subjected to the atmosphere of fear and terror under Stalin. This experience set them apart from the older members of the party leadership around Brezhnev.34

Gorbachev and his followers in the Central Committee apparatus started off in the same manner as the reformers under Alexander II. They called problems by their name and brought them out into the open. Yet they made mistakes with con-sequences that were ultimately beyond their control. Immediately after Gorbachev took office in May 1985, the government launched a hysterical anti-alcohol cam-paign to counter the damaging effects of alcohol consumption on Soviet society. Drinking halls and kiosks were closed down and vineyards in the Caucasus were destroyed. In the end, a significant source of revenue for the treasury ran dry – the state’s monopoly on alcohol had been undercut by illegal vodka sales. Millions of drinkers who stood in long queues at shops were disgruntled, and the consump-tion of hooch reached menacing dimensions. Conservatives and women may have been pleased; men and tax officials were not.35

In 1987 the government attempted to improve the efficiency of the Soviet econ-omy. This encompassed greater freedoms for managers and entrepreneurs as well as the decentralisation of production sequences. It failed because the law now enabled entrepreneurs to demand higher prices for goods of lesser quality, and functionaries were able to take possession of state-owned enterprises with the help of networks and relatives. Thus, a decentralisation of the state economy without a simultaneous liberalisation of prices was doomed to failure. In the 1990s the radi-cal proponents of the free market were successful in removing price controls, yet this was precisely what paved the way for the crisis of legitimacy among the politi-cal leadership, which had not existed in the dictatorship. The majority of the popu-

163Forum

36 Brown, The Gorbachev Factor, 130–154. 37 See e.g. J. Dawson, Eco-Nationalism. Anti-Nuclear

Activism and National Identity in Russia, Lithua-nia and Ukraine (London, 1996); S. Gladkov, Macht und Ohnmacht der ‹Vierten Gewalt›: Die Rolle der Massenmedien im russischen Transitions-prozess (Hamburg, 2002); U. Halbach, «Nationa-litätenfrage und Nationalitätenpolitik», in: Plag-genborg, Handbuch der Geschichte Russlands, vol. 5, 559–786; J. Hough, Democratization and Revo-lution in the USSR 1985–1991 (Washington,

1997); B. Knabe, «Die Reaktorkatastrophe von Tschernobyl. Krisenmanagement und Informati-onspolitik auf dem Prüfstand», in Gorbatschows Revolution von oben. Dynamik und Widerstände im Reformprozeß der UdSSR, ed. H. Mommsen and H. H. Schröder (Frankfurt am Main, 1987), 239–262; and B. Osadczuk-Korab, «Die Auswirkun-gen der Tschernobyl-Katastrophe», in Ukraine: Geschichte und Gegenwart eines neuen Staates, ed. G. Hausmann and A. Kappeler (Baden-Baden, 1993), 336–349.

lation could no longer afford the things that were now ubiquitously on sale. Under these circumstances, there was no alternative to the system of patronage and the collective joint liability in the factories. Former managers became capitalists, yet they appealed to the state for subsidies or attempted to strengthen ties with the workforce through informal bartering and systems of privileges.36

For Gorbachev and his advisors, the economy was an aspect of political reform. They understood the pluralisation and public expression of opinions as part and parcel of decentralisation and the increase in economic efficiency. Already at the Plenum of the Central Committee in January 1987, before the proposals for eco-nomic reform were even up for debate, Gorbachev told an astonished public that no reform would win the people’s trust without «openness» and «publicity» (glas-nost’). As the leader of the party and head of state spoke of «socialist pluralism» and a «pluralism of opinions», he gave critics within the apparatus, the press and the academic world a green light to put this pluralism into practice and suspend the reality of socialism. Now newspapers and television could say things that could never have been said previously. Every catastrophic event that would previously have been concealed now became a matter of public debate: the nuclear reactor disaster in Chernobyl, the earthquake in Armenia, the interethnic disputes in the South Caucasus and the catastrophic state of the economy. It seemed as though the number of catastrophes, the extent of poverty and the government’s incompetence had surpassed all boundaries. Newspapers and magazines opened up a new world in which the Soviet Union was presented as an antiquated and outlived model. Above all else, the media provided a platform for nationalist intellectuals from the republics, from which they could disseminate their version of a brave new world and win over nationalist governments. Hence it was publicity (glasnost’) that mobil-ised national sentiments, because secession from the Union suddenly became attractive under the circumstances of the crisis. This crisis created interethnic con-flict – even bloody pogroms in the Caucasus – which the central government no longer kept in check due to its loss of legitimacy and a lack of will to power.37

Gorbachev had responded to the pressure, created by a self-precipitated crisis, by making political concessions. Already in 1985 he surprised the political leaders


38 Brown, The Gorbachev Factor, 279–285. 39 Jakovlev, Offener Schluß, 65.

of East Central Europe by announcing that the Soviet Union would no longer become involved in the affairs of its neighbouring countries as it had in the past, and he agreed to German reunification and free elections in East Central Europe. This signalled to the national republics of the Soviet Union that what had been unthinkable only a few years earlier was now possible. And it was the Baltic repub-lics which seized the opportunity and demanded the same independence that the Soviet Union had granted Poland and Hungary.38

When Gorbachev finally dismantled the rule of the Communist Party by intro-ducing free elections, there was no remaining institution that could have braced the empire or carried the will of the centre into the provinces. In the end, even republics that never explicitly wished to secede parted with the Union. Gorbachev was a General Secretary without a power base, because the introduction of elec-tions threatened the system of privileges and thus caused the elites – who had noth-ing to gain from the elections – to turn on him. From the 1990s onwards he was also a President without a power base, because the elections had created new cen-tres of power in the republics which were no longer controlled from the centre. In the end, he was a reformer without power or influence who, in a sincere belief that the circumstances were workable, had unleashed a dynamism that he could no lon-ger control.39

Democracy has since been discredited as an idea, the West has fallen into disre-pute as a model and inspiring example, the state and the economy have been dis-tributed among the elites of the fallen empire and the dictatorship of the intelli-gence services has re-entered life in Russia and many of the former Soviet republics. When in 1998 Viktor Chernomyrdin announced to the Duma that he was resign-ing from his post as Prime Minister, he succinctly summed up what he saw as the essence of Perestroika: «We meant to do better, but it came out as always (khoteli kak luchshe, a poluchilos kak vsegda).»

Translated from German into English by Ivo Komljen.

165Forum

Criticism as Crisis or why the collapse of the Soviet Union was unavoidable

Mikhail Gorbachev’s perestroika has been the response to a crisis? Historians who

believe in progress gave clear answers to this question: The Soviet socialism had

been a promise aiming at eliminating all human sufferings, fulfilling all material

desires and accomplishing world history. However, because of the deficits of Soviet

shortage economy this promise of salvation has been neglected every day. The one

who promises paradise on earth but only administrate deficits loses its legitimacy

and consensus disintegrates. In the end, the Soviet Union experienced a deep cri-

sis! But the contemporaries did not feel that way. And if people do not experience

any crisis in their hearts and minds, there is no crisis. Not so much times are chang-

ing but rather the circumstances and their perception. The perestroika has not been

an expression of crisis. It rather triggered the crisis. What is currently taking place

in authoritarian Russia and in most of the successor states of the former Soviet

Union is only understandable if one considers it as a response to a crisis which was

actually generated by the end of the Soviet Union.

Kritik als Krise, oder warum die Sowjetunion trotzdem unterging

War die Perestroika Michail Gorbatschows die Antwort auf eine Krise? Darauf haben

Historiker, die an den Fortschritt glauben, klare Antworten gegeben: Der sowjeti-

sche Sozialismus sei ein Versprechen gewesen, alle menschlichen Leiden für immer

zu beseitigen, alle materiellen Wünsche zu erfüllen und die Weltgeschichte zu voll-

enden. Dieses Heilsversprechen aber sei von den Defiziten der sowjetischen

Mangelwirtschaft täglich widerlegt worden. Wer das Paradies auf Erden verspricht,

aber nur den Mangel verwaltet, verliert seine Legitimation, der Konsens zerfällt. Die

Sowjetunion befand sich am Ende also in einer tiefen Krise! Die Zeitgenossen haben

das allerdings so nicht empfunden. Und was in den Köpfen und Herzen von Men-

schen nicht als Krise wahrgenommen wird, das ist auch keine Krise. Nicht die Zeiten

ändern sich, sondern die Umstände und ihre Wahrnehmung. Die Perestrojka war

nicht Ausdruck einer Krise, sie löste die Krise vielmehr aus. Was derzeit im autoritär

regierten Russland und in den meisten Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetu-

nion geschieht, wird nur verständlich, wenn man es als Antwort auf eine Krise ver-

steht, die vom Ende der Sowjetunion überhaupt erst erzeugt worden ist.

La critique comme crise ou pourquoi l’effondrement de l’Union soviétique était inévitable

La Perestroika de Mikhaïl Gorbatchev fut-elle la réponse à une crise ? Les historiens

croyant au progrès apportèrent des réponses claires à cette question: le socialisme

soviétique fut une promesse visant à éliminer toutes les souffrances humaines, à

satisfaire tous les désirs matériels, à accomplir l’histoire universelle. Cependant,

en raison des déficits de l’économie de pénurie soviétique, cette promesse de salut

fut négligée quotidiennement. Celui qui promet le paradis sur terre et qui ne fait

qu’administrer les déficits perd sa légitimité. Le consensus se délite. Finalement,

l’Union soviétique connut une crise profonde! Toutefois, les contemporains n’éprou-

AbSTrACTS


vèrent pas ce sentiment et, lorsque les gens ne ressentent pas de crise dans leurs

cœurs et dans leurs esprits, la crise n’existe pas. Ce ne sont pas tellement les temps

qui changent mais plutôt les circonstances et leur perception. La Perestroika ne fut

pas une expression de crise. Elle la déclenchait plutôt. Ce qui se produit dans l’ac-

tuelle Russie, autoritairement gouvernée, et dans la plupart des États successeurs

de l'Union soviétique, n’est compréhensible qu’en le considérant comme une

réponse à une crise qui a été générée par la fin même de l’Union soviétique.

Jörg BaberowskiInstitut für GeschichtswissenschaftenHumboldt-Universität zu BerlinUnter den Linden 6D-10099 Berline-mail : [email protected]

AbSTrACTS

167E u r o p e a n S o c i e t i e s i n t h e 1 9 7 0 s a n d 1 9 8 0 s

In its last issue, the Journal of Modern European History has opened a debate on the significance of the 1970s and their crisis for European history in general. This the-matic issue is pursuing this debate by individual case studies dealing with specific countries. The common object of study will be the question of how European democracies reacted politically to the crisis of the 1970s. The Western European state that represented the crisis in an almost paradigmatic way was, of course, Great Britain. On the one hand, the socio-political history of the United Kingdom was shaped by a synthesis of Keynesian consensus and Beveridge policy as it had been initially implemented by the first post-war Labour government. On the other hand, since the mid-1970s more and more people expressed their concern that the «English Disease» was beginning to encroach from the economic to the social and political sphere. Accordingly, it was one of the great concerns of the time that the economic crisis would become a crisis of the whole social and constitutional frame-work. It was against this background that Thatcherism started its triumphant advance. In his article, Dominik Geppert deals first with some aspects of the public discourse that were symptomatic for the ideas of «decline» and «disease» in Britain during the 1970s. Secondly, he discusses the relationship between the language of crisis and the material changes in Britain during this period. Thirdly, Geppert anal-yses Thatcherism as a strategy to gain political power. He considers it a strategy that was based on the very discourse of crisis against which it was supposed to be directed. At the same time, Thatcherism pushed a significant change: Political problems were to be solved not by consensus any more but by confrontation.

On the other side of the spectrum, there was Sweden. Many questioned whether the Swedish model of a «middle way» between corporatist and welfare state would be able to survive in the future. Especially during the 1980s, Sweden experienced a crisis that exploded in a depression-like economic backlash after 1992 with not only high unemployment rates, but also important political repercussions that were felt for most of the 1990s. Since then, however, Sweden seems to have adapted fairly well to the challenge of globalisation and has been able to reform its welfare

Andreas Wirsching

European Responses to the Crisis of the 1970s and 1980s.

Introductory Remarks

168 Andreas Wirsching

system. Lars Magnusson contributes an article that, first, provides a short outline of the dramatic 1980s and the subsequent crisis of the early 1990s. Secondly, he anal-yses in more detail which factors can explain the Swedish revival. It seems clear that Sweden had learned some lessons both with regard to economic policy and to party politics. Thirdly, the article argues that the revival of Sweden has occurred without any major systemic change, for example, with regard to the welfare system.

Consensus has equally been an important Leitmotiv in West Germany’s devel-opment. Concentrating on welfare policy, Winfried Süß in his paper, stresses the overarching continuity that connected Helmut Schmidt’s social-liberal govern-ment and Helmut Kohl’s Christian-liberal coalition. These persistent similarities were remarkable given the pressure on social security systems that resulted from the sheer dynamics of economic, social and cultural change. Both continuity and relative stability, however, were achieved at the cost of slowing down the adaptation of the German welfare state to the new conditions of an increasingly globalised economy and to new forms of privacy. Therefore, some peculiarities of the German system, as for example the strong imposition of labour, were even accentuated dur-ing the reform process.

In the UK, Sweden and West Germany, the Left continued to be a strong politi-cal factor; in other countries, however, its very existence was jeopardised. While the 1970s were still a period of political, social and cultural mobilisation for commu-nists and socialists, the 1980s were a decade of disappointment and retreat. No other political force depended more fervently on the existence of stable industrial workplaces; and the end of Fordism and Keynesianism confronted the Left with a host of problems. The crisis of the 1980s meant a complete change for the Left: the erosion of traditional sectors of the working class and new values such as accentu-ated individualism, but also the fear for everyday security, the decline of the image of the Soviet Union and the progression of economic liberalism. All these factors tended to destabilize the Left.

Against this background, Marc Lazar analyses the question of how the leftist parties in France and Italy interpreted the economic and cultural change and what their respective responses were. What was the role of interest, strategy and ideol-ogy? How did the Left study the changes; what was the role of the experts, the intel-lectuals, the think tanks, and of the leadership of the parties? Were the leaders of those parties conscious that the period of the 1970s and 1980s introduced a real and profound change – a passage from one world to another? The comparison between both countries is justified by the proximate features of the Left (a long domination of the two main communist parties of Western countries, the weak-ness of the socialist parties and their great revival which occurred exactly during the period personified by Craxi’s and Mitterrand’s leadership) and many conver-gent elements of societal transformation. At the same time, the comparison points out the very peculiarities of the elements that are studied.

169European Responses to the Crisis of the 1970s and 1980s

Finally, focusing on Hungary, this issue includes a case study of the former Eastern European bloc. Some of the features and developments that Attila Melegh analyses in his paper may sound surprisingly familiar to scholars working on the transformation of Western societies. Concentrating on the history of «local» sym-bolic and discursive practices, Melegh shows how the economic crisis of the 1970s transformed state socialism and its perspectives in Hungary. Without assuming any determinant relationship, he demonstrates how key economic and social prob-lems in the 1970s were translated into political and discursive developments, mainly where population policy and related welfare measures were concerned. Thus, partially autonomous national and local discourses were linked to global social and economic relations, interacting dynamically.

170

1 B. Weisbrod, «Der englische ‹Sonderweg› in der neueren Geschichte», in: Geschichte und Gesell-schaft 16 (1990), 233–252; siehe auch den zeitlich wie thematisch viel weiter gefassten Überblick von J. Black, Convergence or Divergence? Britain and the Continent, Basingstoke 1995.

2 In diesem Sinne etwa H. James, Geschichte Euro-pas im 20. Jahrhundert. Fall und Aufstieg 1914–2001, München 2004, 17–39.

3 So etwa James, Geschichte Europas, 355–405.

Anders als die These vom deutschen Sonderweg hat die Frage nach einer briti-schen Sonderentwicklung in der Moderne wenig von ihrem heuristischen Poten-zial eingebüßt. Ob sich die Geschichte Großbritanniens in den zurückliegenden hundert Jahren von der Entwicklung anderer europäischer Länder unterschied oder ob in der historischen Rückschau die Ähnlichkeiten überwiegen, wird immer noch fruchtbringend diskutiert.1 Im Zentrum stehen dabei mit Blick auf die erste Hälfte des 20. Jahrhunderts die Stabilität der Westminsterdemokratie und die Widerstandsfähigkeit der britischen Gesellschaft angesichts der Herausforderun-gen durch Krieg, Kommunismus und Faschismus bzw. Nationalsozialismus. Für die Jahre nach 1945 verschiebt sich der Fokus auf den relativen Niedergang der britischen Wirtschaft und auf die radikale Neuausrichtung der politischen, ökono-mischen und gesellschaftlichen Koordinaten in den 1970er und 1980er Jahren.

Wer die Gleichläufigkeit britischer und kontinentaleuropäischer Entwicklun-gen betont, kann auf die Prozesse von Modernisierung und Rationalisierung ver-weisen, auf die Zunahme von Wohlstand trotz politischer Katastrophen, auf paral-lel verlaufende demografische Verschiebungen, zunehmende Mobilität und wachsende Freizeit breiter Bevölkerungsschichten, zudem auf die Tendenz hin zu einer stärker individualistisch geprägten Gesellschaft, den Niedergang des Landle-bens und die fortschreitende Urbanisierung.2 Auch zeitlich stärker begrenzte Phä-nomene lassen sich diesseits wie jenseits von Nordsee und Ärmelkanal beobach-ten: Die 1980er Jahre erscheinen in einer solchen Sichtweise entweder als Dekade eines erfolgreichen politischen Rechtsrucks nach dem Scheitern sozialdemokra-tisch inspirierter Lenkungsideen und Planungsvorstellungen im Jahrzehnt zuvor.3

Dominik Geppert

Der Thatcher-Konsens. Der Einsturz der britischen Nachkriegsordnung in den 1970er und 1980er Jahren

171Der Einsturz der britischen Nachkriegsordnung in den 1970er und 1980er Jahren

4 R. Vinen, A History in Fragments. Europe in the Twentieth Century, London 2000, 541–548.

5 In diesem Sinne M. Conway, «Democracy in Postwar Western Europe. The Triumph of a Polit-ical Model», European History Quarterly 32 (2002), 59–84.

6 B. Harrison, «The Rise, Fall and Rise of Political Consensus in Britain since 1940», in: History 84 (1999), 301–324.

Oder man deutet sie als ideologisch motivierten Versuch, die Grenzen des Staates zurückzudrängen, der in Großbritannien mit seiner laisser faire-Tradition ebenso scheiterte wie im etatistischen Frankreich oder im stärker korporatistisch gepräg-ten Deutschland.4 Man kann sie schließlich auch als Fortsetzung bereits im Gange befindlicher Bürokratisierungs- und Vereinheitlichungsprozesse in einer durch-herrschten Demokratie (governed democracy) interpretieren, welche die gesamte westeuropäische Nachkriegsordnung seit 1945 kennzeichneten und in denen der Verweis auf Freiheit und Markt lediglich den weiteren Machtzuwachs staatlicher Zentralgewalt bemäntelte.5

Wer hingegen einen Akzent auf die Unterschiede setzt, der kann auf zwei historiografische Leitbegriffe zurückgreifen, die in der britischen Geschichts-schreibung des 20. Jahrhunderts eine besonders große Rolle gespielt haben: «Kon-sens» (consensus) und «Niedergang» (decline). Der Terminus «Konsens» wirft die Frage nach Kontinuität bzw. Diskontinuität von Regierungspolitik über den Wech-sel der Parteien hinweg auf. Er ist unter anderem dazu verwandt worden, die Dau-erhaftigkeit der britischen Arrangements in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft während der Zwischenkriegszeit zu erklären, als sich auf dem europäischen Fest-land die Auseinandersetzungen konfrontativ, vielfach auch gewaltsam zuspitzten und eine demokratische Ordnung nach der anderen autoritären Herrschaftsfor-men Platz machen musste. Das konsensuale Politikverständnis ist, folgt man Brian Harrison, nicht nur auf kulturelle Besonderheiten zurückzuführen, etwa die Achtung vor dem Fair Play, die breite Akzeptanz etablierter Spielregeln und nicht schriftlich fixierter Verhaltenskodizes oder auch die Bedeutung von Institu-tionen und Personen, die als Schiedsrichter und Streitschlichter fungieren (Rich-ter, königliche Untersuchungskommissionen, der Sprecher des Unterhauses, der Monarch). Vielmehr sei es paradoxerweise in einem politischen System verankert, in dem der Gegensatz zwischen Regierungs- und Oppositionspartei eine beson-ders große Rolle spielt. Laut Harrison wirkt gerade die Polarisierung mäßigend auf die Parteien, weil keine Seite jemals die Hoffnung verliere, mittelfristig selbst wie-der an die Macht zu gelangen. Dies stärke die gemäßigten Kräfte und führe dazu, dass die politische Mitte von beiden Seiten umworben werde.6 Was die politischen Inhalte des «Konsenses» anbetrifft, so hat Paul Addison eine Zweiteilung in den «Baldwin-Konsens» und den «Attlee-Konsens» vorgeschlagen. Beide Begriffe ver-weisen auf einen spezifischen Bestand von Konventionen über Natur und Reich-weite politischen Handelns. Während der Konsens Stanley Baldwins (zwischen

172 Dominik Geppert

7 P. Addison, The Road to 1945. British Politics and the Second World War, London 1975, 275.

8 Einen guten Überblick über die Forschungslite-ratur zum Niedergangsparadigma geben R. Eng-lish und M. Kenny (Hg.), Rethinking British Decline, Houndmills, Basingstoke 1999, sowie B. Collins und K. Robbins (Hg.), British Culture and Economic Decline, London 1990.

9 Vgl. W. Krieger, «Die britische Krise in histori-scher Perspektive», in: Historische Zeitschrift 247 (1988), 585–602; zur Diskussion um die Auflö-sung des Weltreiches siehe G. Altmann, Abschied

vom Empire. Die innere Dekolonisation Großbritan-niens 1945–1985, Göttingen 2005. Wegmarken der Debatte waren zuerst E. E. Williams, Made in Germany, hg. und eingeleitet von A. Albu, Brighton 1973 (Originalausgabe: London 1896), zuletzt C. Barnett, The Collapse of British Power, London 1972, und M. J. Wiener, English Culture and the Decline of the Industrial Spirit 1850–1980, New York 1981.

10 A. Beckett, When the Lights Went out. Britain in the Seventies, London 2009.

1923 und 1937 drei Mal konservativer Premierminister) durch weitgehende Nicht-einmischung des Staates in Wirtschaft und Gesellschaft geprägt war, stand der Name Clement Attlees (Labourpremier von 1945 bis 1951) für eine stärker interven-tionistische Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik. Der Zweite Weltkrieg, so Addi-sons These, brachte die Ablösung des einen Konsenses durch den anderen.7 Die 1970er und 1980er Jahre stellen für den Historiker eine doppelte Herausforde-rung dar: zum einen, weil die von Harrison beschriebenen Mechanismen in dieser Zeit an Wirkungskraft verloren; zum anderen, weil damals der Attlee-Konsens ero-dierte, ohne dass zunächst klar, was an seine Stelle treten würde.

Der Begriff des «Niedergangs» als zweites historiografisches Leitmotiv des britischen 20. Jahrhunderts ist ebenfalls eng mit der Vorstellung einer britischen Sonderentwicklung verbunden, genauer gesagt: mit der Auffassung, dass Groß- britanniens Aufstieg zur ersten Industrienation und führenden Weltmacht im 19. Jahrhundert ein ebenso tiefer Fall während des 20. Jahrhunderts folgte, der seine wichtigsten Ausprägungen in der Auflösung des Empires und dem Verlust der Führungsrolle als Industrienation fand.8 Während der Verlust des Weltreiches von der britischen Öffentlichkeit mit einem gewissen Gleichmut hingenommen wurde, lösten die ökonomischen Schwierigkeiten – beginnend mit der Debatte über national efficiency vor dem Ersten Weltkrieg – heftige Selbstzweifel aus.9

Mein Aufsatz, der sich als Beitrag zur Debatte um eine britische Sonderent-wicklung im 20. Jahrhundert versteht, ordnet die politischen Antworten auf die wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Wandlungsprozesse im Groß-britannien der 1970er und 1980er Jahre in einen weiteren westeuropäischen Kon-text ein, indem er sie durch das Prisma der historiografischen Leitbegriffe «Kon-sens» und «Niedergang» betrachtet. Der erste Teil beleuchtet öffentliche Debatten, die symptomatisch für die Niedergangsdiskurse im Großbritannien der 1970er Jahre waren. Er beschränkt sich auf Politik und Wirtschaftsordnung im engeren Sinne und bezieht die zeitgleich stattfindenden kulturellen Diskussionen um Wer-tewandel, nationale Identität und Generationenverhältnisse nur am Rande ein, obwohl diese mit den politischen und wirtschaftlichen Krisenwahrnehmungen parallel liefen und sie verstärkten.10 Der zweite Teil geht der Frage nach, in wel-


11 Vgl. A. Sampson, The New Anatomy of Britain, London 1971, 669.

12 Siehe etwa R. E. Tyrrell (Hg.), The Future that Doesn’t Work. Social Democracy’s Failures in Brit-ain, Garden City/NY 1977, 1–2.

13 Vgl. P. Hutber (Hg.), What’s Wrong with Britain?, London 1978.

14 Zur Begriffsgeschichte vgl. A. Bullock und O. Stallybrass (Hg.), The Fontana Dictionary of Mod-ern Thought, London 1977, 131.

chem Zusammenhang die skizzierten Niedergangsdiskurse mit den politischen, gesellschaftlichen und ökonomischen Veränderungen im Großbritannien der 1970er Jahre standen.

Der politischen Strategie, die Margaret Thatcher seit 1975 als konservative Op-positionsführerin und seit 1979 als britische Regierungschefin in Reaktion auf den wahrgenommenen Niedergang entwickelte, widmet sich der dritte Teil des Bei-trags. Der Thatcherismus wird als radikale Strategie zur Bewältigung der perzi-pierten Krise verstanden, die auf grundlegende gesellschaftliche und ökonomische Veränderungen zielte, um die politische Ordnung Großbritanniens zu bewahren. Gleichzeitig, so die These, war der Thatcherismus eine erfolgreiche Strategie der politischen Machtgewinnung und des Erhalts dieser Macht. Sie verdankte ihren Erfolg gerade jenen Niedergangsdiskursen, auf die sie antwortete.

1. Niedergangsdiskurse

Das Bewusstsein einer tief greifenden politischen, gesellschaftlichen, kulturellen und wirtschaftlichen Krise war in Großbritannien während der 1970er Jahre so stark ausgeprägt wie in kaum einem anderen westeuropäischen Land. Wenn damals vom «kranken Mann Europas» die Rede war, ging es in der Regel um das Vereinigte Königreich. Dabei bezog sich das Schlagwort von der «englischen» oder «britischen Krankheit» zunächst auf das schlechte Verhältnis von Arbeitnehmern und Arbeitgebern, auf wilde Streiks, Bummelei und häufiges Krankfeiern.11 Später waren auch niedriges Wachstum, geringe Produktivität, veraltete Produktionsanla-gen, hohe Inflation und steigende Arbeitslosigkeit gemeint.12 Seit Mitte des Jahr-zehnts hörte man schließlich immer häufiger die Sorge, die English disease oder British sickness habe vom ökonomischen auf den politischen und sozialen Sektor übergegriffen, man habe es nicht mehr nur mit einer Wirtschaftskrise zu tun, son-dern mit einer Krise der Verfassungsordnung und des gesamten Sozialgefüges.13

Die derart kritisierte wirtschaftliche und soziale Ordnung wurde von Zeitge-nossen oft als eine Ordnung bezeichnet, die auf «Konsens» gegründet sei.14 Sie ruhte auf vier Pfeilern: erstens einer antizyklischen Stabilisierungspolitik mit dem Ziel der Vollbeschäftigung, bei der im Falle eines Konjunkturabschwungs staatli-che Initiativen die Nachfrage stützen sollten; zweitens der staatlichen Produktion jener Güter und Dienstleistungen, die der Markt nach Ansicht der Regierungen entweder gar nicht oder nur mangelhaft bereitstellen konnte (die sogenannte mixed economy); drittens der staatlichen Organisation und rechtlichen Absiche-rung von Hilfsmaßnahmen für Arme, Kranke, Alte und Schwache – also das, was

174 Dominik Geppert

15 Vgl. D. Kavanagh und P. Morris, Consensus Poli-tics from Attlee to Major, Oxford 1994; D. Dutton, British Politics Since 1945. The Rise and Fall of Con-sensus, Oxford 21997.

16 Siehe etwa J. K. Galbraith, «The Conservative Onslaught», in: New York Review of Books, 22. Januar 1981, 30–36 (30).

17 Zu den wichtigsten Texten gehören A. Shonfield, British Economic Policy Since the War, Harmond-

sworth 1958; M. Shanks, The Stagnant Society, Harmondsworth 1961; T. Nairn, «The British Political Elite», in: New Left Review 23 (1964) 1, 19–25; P. Anderson, «Origins of the Present Cri-sis», ebd., 26–53.

18 Immer noch grundlegend K. Burk und A. Cairn-cross, Goodbye Great Britain: The 1976 IMF Crisis, London 1992.

man gemeinhin als Sozial- oder Wohlfahrtsstaat bezeichnet; und viertens die kor-porative Einbindung der Arbeitnehmerorganisationen in die gesamtwirtschaftli-che Verantwortung, was auf eine mehr oder weniger institutionalisierte Koopera-tion der Regierung mit den Gewerkschaften hinauslief.15

Dieser wirtschafts- und sozialpolitische Konsens war nicht auf Großbritannien beschränkt, sondern umschrieb eine Vorstellung vom wünschenswerten Zusam-menhang zwischen Staat und Wirtschaft, Individuum und Gesellschaft, die sich in den Jahrzehnten nach 1945 mit unterschiedlicher Geschwindigkeit fast überall in Nordamerika und Westeuropa durchsetzte. Vielen Zeitgenossen waren diese Über-einstimmungen kaum bewusst. Erst als seit den 1970er Jahren die Fundamente des Konsenses sich auflösten und auf der linken wie auf der rechten Seite des poli-tischen Spektrums konkurrierende Leitbilder auftauchten, wurde der Blick für die gemeinsamen Strukturmerkmale der westlichen Nachkriegsordnung geschärft.16

Im Vereinigten Königreich wurde der Nachkriegskonsens jedoch früher und heftiger als in anderen westeuropäischen Ländern infrage gestellt. Die Wurzeln der Niedergangsdiskurse lassen sich bis in die späten 1950er und frühen 1960er Jahre zurückverfolgen, als vor allem Intellektuelle und Politiker links der Mitte nach Ursachen für das im internationalen Vergleich langsame Wirtschaftswachs-tum des Landes und die niedrigen Produktivitätsziffern suchten.17

Im Zentrum der britischen Niedergangsdiskussionen standen während der 1970er Jahre die sich bis Mitte des Jahrzehnts rasch beschleunigende Inflation, die Macht der Gewerkschaften und die Entwicklung des Staatshaushalts. Diese Pro-bleme waren in der öffentlichen Wahrnehmung eng miteinander verwoben: Über-zogene Lohnforderungen der Gewerkschaften galten als wichtigste Ursache der Preisexplosion, die 1975 im Jahresdurchschnitt beinahe 25 Prozent erreichte. Da sich große Teile der britischen Industrie in Staatsbesitz befanden, hatte die Loh-nentwicklung zugleich direkte Auswirkungen auf die ohnehin prekäre Haushalts-lage. Als 1975 Berechnungen publik wurden, denen zufolge die Ausgaben der öffentlichen Hand 60 Prozent des Bruttosozialprodukts verschlangen, schien die Kreditwürdigkeit des britischen Staates auf den internationalen Finanzmärkten ernsthaft gefährdet. Der Schatzkanzler sah sich im Herbst 1976 sogar gezwungen, beim Internationalen Währungsfonds um einen Kredit nachzusuchen – eine für ein europäisches Industrieland bislang unbekannte Schmach.18


19 Zur Heath-Regierung siehe S. Ball und A. Seldon (Hg.), The Heath Government: A Reappraisal, Lon-don 1996; zu Labours Wirtschaftspolitik vgl. M. W. Jones, Economic Strategy and the Labour Party: Politics and Policy-Making, 1970–1983, Basing-stoke 1996.

20 Vgl. R. King, «The Middle Class in Revolt?», in: Respectable Rebels. Hg. R. King und N. Nugent, Sevenoaks 1979, 2–3.

Weder den Konservativen noch Labour gelang es in dieser Zwangslage, die Beziehungen zu den Gewerkschaften dauerhaft zu regeln. Der konfrontative Kurs von Premierminister Edward Heath (1970–1974), der im Februar 1974 angesichts eines Streiks der Bergarbeitergewerkschaft vorgezogene Neuwahlen ausrief und unter dem Slogan «Wer regiert Großbritannien?» den Kampf suchte, scheiterte ebenso wie die auf Ausgleich und Interessenabstimmung bedachte Politik der nachfolgenden Labourregierung unter Harold Wilson (1974–1976), die den Gewerkschaften zunächst freie Hand bei der Aushandlung der Lohnabschlüsse ließ und später auf deren freiwillige Selbstbeschränkung setzte. In beiden Fällen läuteten Großstreiks das Ende der Regierung ein: So hilflos sich das Kabinett Heath in der Auseinandersetzung mit den Bergarbeitern präsentiert hatte, so rat-los reagierte Premierminister James Callaghan (1976–1979) von der Labourpartei auf die massenhaften Arbeitsniederlegungen im öffentlichen Dienst während des Winters 1978/79.19

Besonders verbreitet war der Unmut über die politischen und ökonomischen Verhältnisse in den zunehmend verunsicherten und um ihren Status besorgten Mittelschichten. Angestellte und kleine Selbstständige litten unter der Inflation, die ihre Ersparnisse dezimierte. Manager und leitende Angestellte ärgerten sich über die wachsende Macht der Gewerkschaften, die in ihren Augen eine Nivellie-rung der Einkommensunterschiede zwischen Hand- und Kopfarbeit bedeutete. Hausbesitzer stöhnten über gewaltige Erhöhungen der an den Grundbesitz gekop-pelten Gemeindesteuer (der sogenannten rates), mit denen die Kommunen auf ihre wachsenden Ausgaben reagierten. Seit Mitte der 1970er Jahre schossen Pro-test- und Selbsthilfegruppen der frustrierten Mittelschichten wie Pilze aus dem Boden: beispielsweise die im November 1974 gegründete Middle Class Associa-tion des pensionierten Offiziers John Gorst oder die im Dezember 1975 ins Leben gerufene National Association for Freedom (NAFF) von Ross McWhirter, dem Her-ausgeber des Guinness Buchs der Rekorde.20

Ein Indikator für die tiefe Beunruhigung, die weite Teile der bürgerlichen Gesellschaftsmitte, aber auch des politischen Establishments ergriffen hatte, war der rapide Bedeutungswandel, den der Begriff «Konsens» in diesen Jahren erfuhr. Traditionell positiv besetzt büßte die Vorstellung einer parteiübergreifenden Über-einstimmung in wirtschaftspolitischen Grundfragen ihre alte Strahlkraft ein. Die auf friedlichem Interessenausgleich und Kompromiss beruhenden Arrangements in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft, die angeblich für Großbritanniens außer-

176 Dominik Geppert

21 K. Middlemas, Politics in Industrial Society. The Experience of the British System since 1911, London 1979.

22 Sunday Times vom 27. März 1973; The Times vom 29. April 1975.

23 Abgedruckt in K. Joseph, Stranded on the Middle Ground?, London 1976, 19–34 (20–21, 25).

24 Vgl. etwa New Statesman vom 13. November 1970, 625.

25 Zitiert nach J. Haslam, The Vices of Integrity. E. H. Carr, 1892–1982, London-New York 1999, 289.

26 The Times vom 15. Dezember 1970.

gewöhnliche Stabilität während weiter Strecken des 20. Jahrhunderts verantwort-lich waren, seien gegen Ende der 1960er, spätestens aber im Verlauf der 1970er Jahre zusammengebrochen, lautete die verbreitete Diagnose, die manche nicht ungern hörten.21 Man erlebe den Zusammenbruch des Kriegs- und Nachkriegs-konsenses der vorangegangenen Generation, jubelte Tony Benn, die Galionsfigur der Labourlinken. Ein sozialistischer Unterhausabgeordneter sekundierte, eine Labourregierung sei nicht im Amt, um auf der Suche nach einem trügerischen Konsens endlose Kompromisse einzugehen, die Aufgabe jeder Regierung und ins-besondere einer von Labour gestellten bestehe vielmehr darin, die Gesellschaft nach ihrer Vision zu formen.22

Auf der anderen Seite des politischen Spektrums distanzierten sich ebenfalls immer mehr Politiker von einer «Politik der Mitte», in der sie – wie Keith Joseph, Sozialminister unter Heath – einen faulen Kompromiss zwischen Politikern erblickten, der nichts mit den wirklichen Wünschen der Bürger zu tun habe. Die-ser Kompromiss habe aus Sicht der Konservati ven nur Nachteile, weil er zu Labours Konditionen festgelegt und im Laufe der Zeit immer weiter nach links verschoben worden sei.23

Immer öfter wurden bei Debatten im Unterhaus, in den Leitartikeln und Leser-briefspalten der führenden Zeitungen dramatische historische Analogien heran-gezogen, um den Ernst der Lage zu unterstreichen. Das Schicksal der Weima- rer Republik und die aktuelle Entwicklung in den Schwellenländern Südamerikas, vor allem in Chile, dienten häufig als abschreckende Beispiele.24 Der Historiker E. H. Carr verglich zum Beispiel Callaghan mit Heinrich Brüning und seine kon-servative Gegenspielerin Margaret Thatcher mit Adolf Hitler.25

Andere Kommentatoren verwiesen nicht auf das Ende, sondern auf die An-fangsphase der ersten deutschen Republik, genauer gesagt: auf die Hyperinflation der Jahre 1920 bis 1923, welche die Stabilität einer Gesellschaft gefährde. Weimar lehre, schrieb der langjährige Deutschlandkorrespondent des Manchester Guar-dian, Terence F. Prittie, dass nicht in erster Linie die Reichen unter der Inflation litten, sondern die Armen und Alten, deren Löhne und Ersparnisse aufgefressen würden. Der Unterschied zu Deutschland sei allerdings, dass die britische Infla-tion hausgemacht sei – nicht zuletzt von den Gewerkschaften.26 Peter Jay, einer der einflussreichsten britischen Wirtschaftskommentatoren und ein führender Ver-fechter des aufkommenden Monetarismus, trieb die Parallelen weiter: Damals in


27 The Times vom 27. Februar 1975. 28 Vgl. J. Haslam, The Nixon Administration and the

Death of Allende’s Chile. A Case of Assisted Suicide, London-New York 2005; eine publizistisch-pole-mische, aber sorgfältig recherchierte Darstel-lung der britischen Reaktionen findet man bei A. Beckett, Pinochet in Piccadilly. Britain and Chile’s Hidden History, London 2002, 112–202.

29 The Times vom 13. September 1973. 30 Zitiert nach Beckett, Pinochet, 184. 31 New Statesman vom 21. September 1973, S. 385. 32 The Times vom 6. August 1973. 33 Siehe etwa The Economist vom 31. März 1973,

vom 3. Mai 1975, vom 17. Mai 1975.

Deutschland wie heute in Großbritannien habe die Regierung fatalistisch auf ein rapide wachsendes Haushaltsdefizit gestarrt und die Schuld an der Geldentwertung auf externe Faktoren geschoben – im deutschen Fall die Reparationszahlungen, im britischen die internationale Ölkrise. Das Weimarer Beispiel zeige zweierlei: zum einen, dass es kein System kommunizierender Röhren zwischen Arbeitslosigkeit und Inflation gebe, sondern vielmehr eine Beendigung der Geldentwertung Vor-aussetzung für jede langfristige Erholung des Arbeitsmarktes sei, und zum ande-ren, dass eine Schocktherapie, wie Reichbankpräsident Hjalmar Schacht sie im Herbst 1923 ins Werk gesetzt habe, durchaus erfolgreich sein könne.27

Dass Teile des Mittelstandes sowie der politischen, intellektuellen und militäri-schen Eliten eine diktatorische Lösung der politisch-ökonomischen Krise ihres Lan-des toleriert, ja vielleicht sogar begrüßt hätten, wird deutlich, wenn man die briti-schen Reaktionen auf den Putsch in Chile betrachtet, durch den im Spät_ sommer 1973 revoltierende Militärs unter General Pinochet den sozialistischen Prä-sidenten Allende stürzten.28 Die Times kommentierte die Ereignisse mit der Bemerkung: «There is a limit to the ruin a country can be expected to tolerate. [...] The circumstances were such that a reasonable military man could in good faith have thought it his constitutional duty to intervene.»29 Peregrine Worsthorne, einer der bekanntesten konservativen Publizisten, der im Frühjahr 1974 als Gast der Mil-itärjunta durch Chile gereist war, erklärte im Sunday Telegraph: «What is happening in Chile today unquestionably deserves a more open-minded, possibly even a more sympathetic, effort at understanding from this country [Großbritannien, DG].»30

Der innenpolitische Subtext, der derartigen Bemerkungen zugrunde lag, war jedem politisch interessierten Briten verständlich. Die harte Linke der Labourpar-tei sympathisierte offen mit der Politik Allendes und befürwortete ähnlich weitrei-chende Verstaatlichungs- und Sozialprogramme für Großbritannien.31 Manche auf der bürgerlichen Rechten befürchteten, Großbritannien könne einen ähnli-chen Weg einschlagen wie Chile unter Allende.32

Je mehr sich die Inflation verschärfte und je größer das Haushaltsdefizit wurde, desto einleuchtender erschien vielen der Vergleich mit Chile. Selbst in der seriösen Wirtschaftspresse konnte man immer häufiger lesen, England nähere sich der aus Lateinamerika bekannten Kombination von galoppierender Geldentwertung und gesellschaftlicher Zerrüttung.33 Der außenpolitische Redakteur des Economist, Robert Moss, eine der führenden Figuren in McWhirters NAFF, prophezeite in

178 Dominik Geppert

34 R. Moss, The Collapse of Democracy, London 1975, 35.

35 B. Crozier, The Minimum State. Beyond Party Poli-tics, London 1979, 52.

36 Vgl. Beckett, Pinochet, 196. 37 Vgl. ebd., 195–202. 38 Vgl. zuletzt B. Harrison, Finding a Role? The

United Kingdom 1970–1990, Oxford 2010. 39 G. Owen, From Empire to Europe. The Decline and

Revival of British Industry since the Second World War, London 1999.

40 N. Crafts, «The Golden Age and Economic Growth in Western Europe, 1950–73», in: Eco-nomic History Review 48 (1995), 429–447.

41 J. Tomlinson, «Inventing ‹Decline›: The Falling behind of the British Economy in the Postwar Years», in: Economic History Review 49 (1996), 4, 731–757.

42 J. Tomlinson, The Politics of Decline, Harrow 2001, 91.

seiner 1975 veröffentlichten Schrift The Collapse of Democracy, ohne entschiedene – notfalls auch gewalttätige – Gegenmaßnahmen werde Großbritannien dem «nächsten Allende» zum Opfer fallen.34 Tatsächlich wurden immer wieder Stim-men laut, die ein «autoritäres Zwischenspiel» in Großbritannien forderten.35 Manche wie General Sir Walter Walker, ehemaliger Oberkommandierender der NATO-Streitkräfte in Nordeuropa, riefen nach einem starken Mann, der sich nicht um Parteiengezänk scheren und das Land mit einer patriotischen Kraftanstren-gung aus seiner gegenwärtigen Malaise befreien sollte.36 Walker gelang es, für einige Monate Ende 1974, Anfang 1975, sich an die Spitze einer Organisation zu stellen, die zunächst Unison Committee for Action hieß und später in Civil Assistance umbenannt wurde. Ihre Mitgliedschaft, von der die Gruppe selbst behauptete, sie habe zwischenzeitlich bei mindestens 100 000 gelegen, setzte sich aus Bankiers, Anwälten, Geschäftsleuten, pensionierten Soldaten, ehemaligen Geheimdienstof-fizieren und einem konservativen Unterhauskandidaten zusammen.37

2. Politischer, gesellschaftlicher und ökonomischer Wandel

Die britische Zeitgeschichtsforschung hat in den vergangenen fünfzehn Jahren nachgewiesen, dass zeitgenössische Debatten ein verzerrtes Bild zeichneten.38 Neuere Studien zur britischen Wirtschaftsgeschichte im 20. Jahrhundert haben gezeigt, dass es einen kontinuierlichen Niedergang seit dem späten 19. Jahrhun-dert ebenso wenig gab wie eine alle Wirtschaftsbereiche umfassende Verfallsge-schichte nach 1945.39 Vieles spricht dafür, die 1950er und 1960er Jahre auch mit Blick auf Großbritannien als «Goldenes Zeitalter» mit beträchtlichen Wachstums-raten, steigenden Lebensstandards und weitgehend erreichter Vollbeschäftigung zu charakterisieren.40

Der Wirtschaftshistoriker Jim Tomlinson hat gar von der «Erfindung des Nie-dergangs» gesprochen und die Krisendiskurse als Ideologie bzw. Wahrnehmungs-raster mit weitreichenden politischen Folgen beschrieben.41 Mit Blick auf die 1970er Jahre hat er die These vertreten, dass die panikartigen Reaktionen des Mit-telstandes wie des politischen und wirtschaftlichen Establishments vielfach unbe-gründet und maßlos überzogen gewesen seien, wenn man die britischen Wirt-schaftsdaten mit den Zahlen aus anderen Ländern vergleiche (Tabelle 1).42 Die


Tabelle 1:Inflation in Frankreich, Italien, Bundesrepublik Deutschland, Großbritannien(Veränderung in Prozent gegenüber dem Vorjahr)

Frankreich Italien Bundesrepublik Großbritannien

1972 6,3 6,4 5,7 6,5

1973 7,4 13,8 6,3 8,5

1974 14,8 21,3 7,0 16,9

1975 11,8 16,6 6,2 23,2

1976 9,9 17,7 4,2 15,8

1977 9,4 17,5 3,6 14,8

1978 9,1 13,2 2,7 9,0

1979 10,7 14,5 3,9 13,6

Quelle: OECD, Economic Outlook 47, 1990, Tabelle R 11.

Tabelle 2: Staatsausgaben in Frankreich, Italien, Bundesrepublik Deutschland, Großbritannien (Gesamtausgaben in Prozent des BSP)

Frankreich Italien Bundesrepublik Großbritannien

1972 38,3 38,6 40,8 39,3

1973 38,3 37,8 41,5 40,4

1974 39,3 37,9 44,6 44,9

1975 43,4 43,2 48,9 46,6

1976 43,9 42,2 47,9 46,3

1977 43,7 42,5 48,0 43,8

1978 44,6 46,1 47,8 43,3

1979 45,0 45,5 47,7 42,7

Quelle: OECD, Economic Outlook 47, 1990, Tabelle R 15.

180 Dominik Geppert

43 Ebd., 92. 44 Ebd., 88–94 (Zitat 90).

Gefahr, die von den Gewerkschaften ausgegangen sein soll, hält Tomlinson eben-falls für übertrieben. Zwar habe Großbritannien während der 1970er Jahre mit 12,8 Millionen Tagen soviel Arbeitszeit durch Streiks verloren wie kein anderes europäisches Land außer Italien (17,6 Millionen). Doch seien im Vereinigten Königreich viel weniger Arbeiter an den Streiks beteiligt gewesen als in Italien (1,5 Millionen im Vergleich zu 9,5 Millionen). In der volkswirtschaftlichen Ge- samtbilanz nähmen sich die durch Streiks verursachten Einbußen ohnehin ver-schwindend gering aus, wenn man berücksichtige, dass in demselben Zeitraum dreißig Mal soviel Arbeitstage durch Krankheit verloren gegangen seien. Auch die britische Haushaltslage sei besser gewesen als ihr Ruf. Die Staatsquote von angeb-lich 60 Prozent beruhe auf einer statistischen Eigentümlichkeit der britischen Berechnungen; die international üblichen Methoden hätten weniger dramatische 46 Prozent ergeben und gezeigt, dass die britische Staatsquote in fast jedem ein-zelnen Jahr zwischen 1972 und 1979 unterhalb etwa der westdeutschen gelegen habe (Tabelle 2). Außerdem habe die Labourregierung nach dem Ausgaben-boom des Jahres 1974/75 das Budget rasch wieder in den Griff bekommen und die Ausgaben bis zu ihrem letzten Amtsjahr 1978/79 um beinahe 5 Prozent zurück-gefahren.43

Wie kann man vor diesem Hintergrund das außergewöhnlich intensive Krisenbe-wusstsein und den abrupten Richtungswechsel der britischen Politik am Ende der 1970er Jahre erklären? Tomlinson argumentiert, es sei vor allen Dingen die frühe Etablierung eines Verfallsdiskurses in den 1960er Jahren gewesen, die Großbri-tannien von anderen westeuropäischen Staaten unterschieden und für «unge-rechtfertigte Panikattacken» anfällig gemacht habe.44 Zweifellos trugen solche Verfallsszenarien dazu bei, dass die internationale Dimension der Krise in den öffentlichen Debatten unterbelichtet blieb. Dennoch genügt dieser Erklärungsan-satz nicht, um die dramatischen Verwerfungen in der britischen Politik, Gesell-schaft und Wirtschaft der 1980er Jahre zu begreifen, die kaum irgendwo sonst in Europa eine Entsprechung fanden. Allzu viele Fragen bleiben ungeklärt: Wieso wurden im Vereinigten Königreich bereits mehr als zehn Jahre früher als anderswo Untergangsbilder gezeichnet? Warum fiel der Tonfall der Klagen so viel schriller aus? Und wieso verhallten die Krisendiskurse nicht weitgehend folgenlos, wie es andernorts geschah, sondern mündeten in eine tief greifende Umgestaltung der politischen, ökonomischen und sozialen Nachkriegsordnung im Großbritannien der 1980er Jahre?

Einen Teil der Antwort liefert die spezifische Ausbildung der britischen Nach-kriegsordnung. Sie sorgte dafür, dass die alten Erklärungsmodelle dort früher Ver-schleißerscheinungen zeigten als anderswo in Westeuropa. Die Prinzipien einer


45 Vgl. P. Hall (Hg.), The Political Power of Economic Ideas: Keynesianism across Nations, Princeton/NJ 1989, 361–391.

46 Vgl. Owen, Empire, passim. 47 Vgl. R. McIntosh, Challenge to Democracy: Politics,

Trade Union Power and Economic Failure in the 1970s, London 2006.

48 H. A. Pelling, A History of British Trade Unionism, Basingstoke 51992, 299.

an Keynes orientierten antizyklischen Stabilisierungspolitik waren im Vereinigten Königreich nach dem Zweiten Weltkrieg rascher übernommen worden und tiefer ins Bewusstsein der Regierungs- und Verwaltungseliten eingedrungen als etwa in Deutschland oder Italien, wo es starke unabhängige Zentralbanken gab und die Aufbauphase der 1950er Jahre unter «konservativen Auspizien» (Christoph Kleß-mann) stattfand, nicht unter einer Labourregierung wie in Großbritannien. Ent-sprechend beunruhigendere Folgen hatte die zunehmend deutlicher werdende Wirkungslosigkeit keynesianischer Steuerungsmechanismen.45

Zudem wies das Mischungsverhältnis der mixed economy aus privatwirtschaft-lich organisierten und staatlich gelenkten Unternehmen in Großbritannien einen größeren Anteil an Staatsbetrieben auf als in den meisten anderen Staaten West- europas. Ende der 1960er Jahre befanden sich beträchtliche Teile der Schwer- industrie, der Transport- und Energiewirtschaft in staatlicher Hand, vor allem die Kohleförderung, die Gas- und Elektrizitätsversorgung, die Luftfahrt und das Eisen-bahnnetz, von 1949 bis 1953 und seit 1968 auch die Eisen- und Stahlproduktion. Im Verlauf der 1970er Jahre wurden darüber hinaus Teile der Schiffbau- und Auto-mobilindustrie (etwa Harland & Wolff, Rolls Royce und British Leyland) verstaat-licht. Viele dieser Betriebe arbeiteten zunehmend unrentabel und verschlangen ständig mehr Subventionen.46 Insbesondere die Wachstums-, Produktivitäts- und Exportraten Großbritanniens wiesen eine ungünstigere Entwicklung auf als die entsprechenden Daten Frankreichs oder der Bundesrepublik; das wird besonders deutlich, wenn man sich nicht auf die 1970er Jahre beschränkt, sondern auch die beiden Jahrzehnte davor in den Vergleich einbezieht (Tabellen 3–5).

Einen besonders großen Anteil am Zusammenbruch der Nachkriegsordnung hat-ten die britischen Gewerkschaften.47 In der zweiten Hälfte der 1970er Jahre wuchs ihre Mitgliederzahl von 11,5 auf mehr als 13 Millionen, den höchsten Stand in der Geschichte des Landes.48 Trotz ihrer personellen Stärke und zentralen Stellung innerhalb der britischen Nachkriegsordnung waren die britischen Gewerkschaften in gewisser Hinsicht jedoch weniger mächtig als etwa ihre westdeutschen Partner-organisationen. Denn die britische Gewerkschaftsbewegung war nicht wie die westdeutsche nach Wirtschaftszweigen organisiert, sondern zerfiel in viele hun-dert, mitunter winzig kleine Einzelgewerkschaften, die untereinander um Ver-handlungsmacht konkurrierten und sich gegenseitig Mitglieder abwarben. So waren 1960 rund 10 Millionen Briten in 664 verschiedenen Gewerkschaften orga-nisiert, von denen lediglich 183 dem Trades Union Congress (TUC) angehörten.

182 Dominik Geppert

Tabelle 3: Wachstum des BSP in Frankreich, Bundesrepublik Deutschland, Großbritannien (basierend auf US-Dollar-Preisen und Wechselkursraten von 1970)

Frankreich BRD Großbritannien

1954 100 100 100

1960 133 164 117

1977 297 310 175

Quelle: The Economist, 2. Juni 1979, S. 29.

Tabelle 4: Produktivitätswachstum in Frankreich, Bundesrepublik Deutschland, Großbritannien


1954 100 100 100

1960 131 140 116

1977 266 277 168


Tabelle 5: Anteil an von OECD-Ländern exportierten Fertigprodukten in Frankreich, Bundesrepublik Deutschland, Großbritannien (in Prozent)


1954 7,2 12,2 18,9

1960 8,7 17,4 15,0

1977 8,9 18,8 8,5



49 Siehe R. Taylor, The Trade Union Question in Brit-ish Politics. Governments and the Unions since 1945, London 1994, 99–125.

50 Zur Geschichte des Bergarbeiterstreiks siehe J. Campbell, Edward Heath, London 1993, 574–597; Pelling, History, 288–290; Taylor, Question, 208–220; M. Holmes, The Failure of the Heath Government, Basingstoke 21997, 102–124.

51 Siehe das Symposium «The Winter of Discon-tent», in: Contemporary Record, Herbst 1987, 34–43.

52 Zur Rezeptionsgeschichte siehe T. James, «Bound in by History». The Winter of Discontent in British Politics, 1979–2004, London 2007.

Der gewerkschaftliche Dachverband hatte in Großbritannien größere Schwierig-keiten als in der Bundesrepublik, eine für alle Einzelgewerkschaften verbindliche Politik durchzusetzen.49

Tomlinsons Hinweis auf die im Vergleich zu Italien geringe Zahl der an den Arbeitsniederlegungen Beteiligten ist insofern wichtig, als er verdeutlicht, dass es nicht zu einem flächendeckenden Zusammenbruch der Beziehungen zwischen Arbeit und Kapital kam. Vielmehr war eine relativ geringe Anzahl großer Streiks für die hohe Zahl der Streiktage verantwortlich. Mochte der volkswirtschaftliche Schaden dieser Massenstreiks rückblickend betrachtet zwar geringer gewesen sein als von vielen Zeitgenossen vermutet, so kann man die psychologischen Folgewir-kungen jedoch kaum überschätzen. Der Ausstand der Bergarbeiter im Winter 1973/74 brachte das öffentliche Leben Großbritanniens an den Rand des Zusam-menbruchs und veranlasste die Heath-Regierung, eine Kampagne mit dem Titel S.O.S – Switch Off Something zu starten. Industriebetriebe wurden nur noch an drei Tagen in der Woche mit Elektrizität versorgt. Öffentliche Gebäude und Büro-räume durften nur eingeschränkt beheizt werden. Flutlicht und Leuchtreklame wurden verboten, Straßenlaternen früher abgeschaltet als gewohnt. Autofahrern war es nicht erlaubt, schneller als fünfzig Meilen pro Stunde zu fahren; und die Rundfunkanstalten wurden angewiesen, das Fernsehprogramm jeden Abend schon um 22.30 Uhr zu beenden.50

Als Ende 1978 die Beschäftigten der Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes streikten, fiel in manchen Gemeinden der Schulunterricht aus, weil Hausmeister die Schulgebäude nicht heizten. Da die Arbeiter in den Wasserwerken in den Aus-stand traten, setzte vielerorts die Abwasserentsorgung aus. Weil Pförtner und Krankenschwestern die Arbeit niederlegten, wurden in einigen Krankenhäusern Patienten abgewiesen, und in Liverpool weigerten sich die Totengräber, Bestattun-gen vorzunehmen.51 Ökonomisch war der Streikwinter 1978/79 weniger gefähr-lich als die Auseinandersetzung der Bergleute mit der Heath-Regierung fünf Jahre zuvor. Zu keinem Zeitpunkt drohte die Volkswirtschaft zusammenzubrechen, die Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln und anderen lebenswichtigen Gütern war gewährleistet. Psychologisch wirkten die Ereignisse jedoch verhee-rend.52 Fast jeder spürte die Folgen des Streiks am eigenen Leib, was umso ver-drießlicher stimmte, als der Winter für britische Verhältnisse extrem kalt war.

184 Dominik Geppert

53 Memorandum Alfred Shermans (ohne Datum), zitiert nach D. Geppert, Thatchers konservative Revolution. Der Richtungswandel der britischen Tories 1975 bis 1979, München 2002, 401.

54 E. H. H. Green, «Thatcherism. A Historical Per-spective», in: ders., Ideologies of Conservatism, Oxford 2002, 214–239.

Darüber hinaus sorgte die Fernseh- und Presseberichterstattung dafür, dass allen Briten die schlimmsten Streikfolgen tagtäglich vor Augen geführt wurden. «[T]he public mood vis à vis the Unions has changed», stellte ein Berater der konservati-ven Oppositionsführerin Margaret Thatcher damals fest. «The Unions’ moral ascendancy has been eroded, they are no longer seen as valiant fighters for the underdog but as selfish and often ruthless operators.»53

3. Thatcherismus

Die wichtigste strategische Entscheidung der als Nachfolgerin von Heath an die Spitze der Tories gerückten Margaret Thatcher bestand darin, sich an die Spitze des wachsenden Unmuts zu setzen, der sich vor allem gegen die Gewerkschaften richtete, aber auch gegen die Politik der Labourregierung, ja gegen die überkom-menen wirtschafts- und sozialpolitischen Modelle insgesamt. Als erste Führungs-figur der britischen Politik versuchte sie nicht, den Einsturz der alten Ordnung abzuwenden, sondern plädierte dafür, etwas Neues zu errichten. Thatcher war dabei nicht unbedingt die willensstarke Außenseiterin, als die sie sich selbst gern stilisierte. Wie der Oxforder Historiker Ewen Green zu Recht betont hat, repräsen-tierte sie vielmehr Strömungen, die an der Basis ihrer Partei seit Langem virulent waren und lediglich in deren Establishment auf Ablehnung stießen, weil man dort befürchtete, sie könnten die Strahlkraft der Konservativen auf die strategisch ent-scheidende Bevölkerungsgruppe der Wechselwähler verringern.54

Insofern war Thatcher eine Politikerin, die sich nicht geschmeidig den Zeitum-ständen anpasste, sondern davon profitierte, dass sich die politisch-kulturellen wie die sozio-ökonomischen Koordinaten in Großbritannien zu ihren Gunsten ver-schoben und ein tief greifendes marktradikales Umgestaltungsprogramm möglich machten. Die harten Schnitte, die sie den Briten zumutete, waren nur vor dem Hintergrund der verbreiteten Wahrnehmung verständlich, dass die Nachkriegs-ordnung gescheitert sei. Thatchers Rosskur beruhte auf der Grundannahme, diese Ordnung sei derart brüchig geworden, dass nur eine völlige Neuausrichtung der Wirtschafts- und Sozialpolitik Aussichten auf Erfolg habe.

Gezielt baute Thatcher Versatzstücke der verschiedenen Idiome des Nieder-gangsdiskurses in ihre öffentlichen Stellungnahmen ein. Sie denunzierte die bequemen Gewissheiten der Nachkriegswelt und propagierte strikte Haushaltsdis-ziplin anstelle einer antizyklischen Stabilisierungspolitik à la Keynes. Sie schärfte ihr politisches Profil, indem sie nicht den Tugenden des Kompromisses und der Konsenssuche huldigte, sondern sie zurückwies. Bewusst suchte sie die Nähe zu


55 Am 22. September 1975 in Chicago, zitiert nach Geppert, Thatchers konservative Revolution, 304.

56 M. Thatcher, Die Erinnerungen, 1925–1979, Düs-seldorf u. a. 1995, 468.

57 Siehe R. Vinen, Thatcher’s Britain. The Politics and Social Upheaval of the 1980s, London u.a. 2009, 92.

den Protestgruppen der Mittelschichten, deren Sorgen vor den destabilisierenden Wirkungen der Inflation sie teilte. Wenn man dem Kampf gegen die Geldentwer-tung nicht absolute Priorität einräume, erklärte sie im September 1975, seien moralische Werte, soziale und politische Institutionen, ja der Zusammenhalt der ganzen Gesellschaft gefährdet. Keine Demokratie, fügte sie mit Blick auf die Wei-marer Republik hinzu, habe bislang über einen längeren Zeitraum eine Inflations-rate von zwanzig Prozent oder mehr überlebt.55

Thatcher beließ es nicht bei rhetorischen Sympathiebekundungen. Im Januar 1977 nahm sie als Ehrengast an einer Festveranstaltung der NAFF teil und berief sowohl Brian Crozier als auch Robert Moss während der Oppositionsjahre in den Kreis ihrer außenpolitischen Berater.56 Die Parteichefin sammelte die verspreng-ten Individuen und Grüppchen um sich und eröffnete ihnen damit eine Perspek-tive, die Macht im Lande zu gewinnen. Die bislang nur lose vernetzten Zirkel erhielten auf diese Weise ein Kraftzentrum, eine politische Dynamik und Durch-schlagskraft, die für den Erfolg entscheidend waren. Thatcher wurde, aus eigenem Entschluss und durch die Projektion der Erwartungen ihrer Anhänger, zur Perso-nifizierung all dessen, was sich die enttäuschten Mittelschichten von der Politik erhofften: Mut, Entschlossenheit, Führungsstärke, Überzeugungskraft gepaart mit dem Willen, den Niedergang des Landes nicht nur aufzuhalten, sondern umzuwenden.

Gleichzeitig wäre es falsch, die revolutionären Aspekte des Thatcherismus allzu sehr hervorzuheben. Zum einen stand sein Sieg bis in die 1980er Jahre hin-ein keineswegs fest. Eine deterministische Sichtweise sitzt der von Thatchers Anhängern verbreiteten Legende auf, es habe keine praktikable Alternative zum Kurs der Parteichefin gegeben. TINA – There Is No Alternative, lautete die werbe-wirksame Formel, auf die man diese Behauptung brachte. In Wirklichkeit wurden sehr wohl konkurrierende Lösungsstrategien diskutiert – nicht nur innerhalb der Torypartei, sondern bis in das Toryschattenkabinett und Thatchers Beraterkreis hinein. Dabei spielte die Orientierung am «Modell Deutschland» eine zentrale Rolle. Schattenaußenminister Reginald Maudling, Anfang der 1960er Jahre selbst Schatzkanzler unter den Premierministern Macmillan und Douglas-Home, suchte nach einer englischen Übersetzung für Ludwig Erhards Lieblingsterminus «Kon-junkturpolitik». Geoffrey Howe, als Schattenschatzkanzler für die Wirtschafts- und Finanzpolitik zuständig, bedauerte, dass es in seiner Sprache keinen adäqua-ten Ausdruck für den deutschen Begriff der «Konzertierten Aktion» gebe.57 Noch im Herbst 1977 schlug Howe ein ähnliches Bündnis in Großbritannien vor, das

186 Dominik Geppert

58 Siehe M. Thatcher, The Path to Power, London 1995, 404.

59 Siehe dazu ausführlicher Geppert, Thatchers kon-servative Revolution, 327–341.

60 Vgl. G. Gardiner, Margaret Thatcher. From Child-hood to Leadership, London 1975, 207–216 (Zitat 215).

61 So auch Vernon Bogdanor, The Fall of the Heath Government and the End of the Postwar Settle-ment, in: Ball, Seldon (Hg.), Heath Government, 371–89, 373.

Regierung, Gewerkschafter und Unternehmer zur Lösung wirtschaftspolitischer Streitfragen an einen Tisch zusammenführen sollte.58

Ein Gedanke, der in anderen Teilen der Konservativen Partei im Verlauf der 1970er Jahre immer größeren Anklang fand, war die Idee einer grundlegenden Reform des Wahlrechts.59 Thatcher hingegen war, was die Verfassungsordnung anging, extrem konservativ. Sie wehrte sich nicht nur gegen jede Veränderung des Wahlrechts, sondern auch gegen Koalitionsregierungen, eine geschriebene Verfas-sung, eine Reform des Oberhauses, eine Länderkammer und all die anderen Vor-schläge, die gerade in ihrer eigenen Partei vorgebracht wurden. Schon 1968 hatte sie festgestellt, die Stärke des polarisierenden politischen Systems in Großbritan-nien bestehe darin, dass mit der Oppositionspartei immer ein alternativer Poli-tikentwurf und eine alternative Regierung bereitstünden.60 Bei dieser Einstellung blieb sie. Man kann sogar die These vertreten, dass Thatchers politischer Bruch mit Heath im Frühjahr 1974 nicht so sehr durch wirtschaftspolitische Meinungs-verschiedenheiten verursacht wurde, sondern durch dessen Bereit schaft, Gedan-kenspiele über Wahlrechtsänderungen und Koaliti onsregierungen anzustellen.61 Als Gegnerin jeder Form von Konsenspolitik bevorzugte Thatcher handlungsfä-hige und durchsetzungsstarke Regierungen. Seit 1975 traten zu den prinzipiellen Erwägungen strategische Überlegungen hinzu: Denn nur das Mehrheitswahlrecht und ein Zweiparteiensystem würden es ihr nach einem Wahlsieg erlauben, ein radikales Reformprogramm ohne Verwässerung durch mögliche Koalitionspart-ner zu realisieren.

Zugespitzt könnte man somit sagen: Thatcher propagierte die sozio-ökonomi-sche Revolution, um die politische Ordnung zu bewahren, und sie wollte die politi-sche Ordnung bewahren, um eine grundlegende Umwälzung von Wirtschaft und Gesellschaft zu ermöglichen. Hierin unterschied sie sich nicht nur von den Anhän-gern einer Verfassungsreform unter ihren innerparteilichen Gegnern. Auch die radikaleren ihrer Anhänger – wie der Ökonom Friedrich August von Hayek – plädierten für einen verfassungspolitischen Bruch, allerdings mit komplett ande-rer Stoßrichtung. Hayek forderte Thatcher auf, dem Vorbild Pinochets in Chile zu folgen und marktwirtschaftliche Reformen mit diktatorischen Mitteln durchzuset-zen. Sie wisse, wie erfolgreich in Chile im Verlauf der 1970er Jahre die Staatsaus-gaben gesenkt worden seien, schrieb die Politikerin in ihrem Antwortbrief an Hayek. Der Übergang von Allendes Sozialismus zur freien Marktwirtschaft der


62 Thatcher an Hayek, 17. Februar 1982, NL Hayek 102–T, Hoover Institution Archives, Stanford, Kalifornien. Den Hinweis auf dieses Zitat ver-danke ich Hayeks Biografen Hans-Jörg Hen-necke.

63 Siehe dazu den Forschungsüberblick von D.

Geppert, «Großbritannien seit 1979: Politik, Wirtschaft und Gesellschaft», in: Neue Politische Literatur 54 (2009), 61–86.

64 Siehe beispielsweise E. H. H. Green, Thatcher, London 2006, 55–82.

1980er Jahre sei ein bewundernswertes Beispiel wirtschaftlicher Reformen, von dem ihr Land viel lernen könne: «However, I am sure you will agree that, in Britain with our democratic institutions and the need for a high degree of consent, some of the measures adapted in Chile are quite unacceptable. Our reforms must be in line with our tradition and our Constitution. At times the process may seem painfully slow. But I am certain we shall achieve our reforms in our own way and in our own time.»62

Die Frage, auf welche Weise, mit welcher Geschwindigkeit und Stoßrichtung Thatchers Kabinette nach 1979 Veränderungen in Staat, Wirtschaft und Gesell-schaft durchsetzten, gelangt mit Ablauf der dreißigjährigen Sperrfrist für Regie-rungsakten erst allmählich ins Blickfeld der historischen Forschung. Schon deswe-gen kann hier keine detaillierte, auf quellengestützten Spezialstudien basierende Gesamtschau konservativer Regierungspolitik in den 1980er Jahren angeboten werden.63 Stattdessen werden im Folgenden einige skizzenhafte Vermutungen angestellt, wie sich eine genuin zeitgeschichtliche Sichtweise auf die Regierungs-praxis des Thatcherismus künftig von den bis dahin immer noch vorherrschenden Interpretationen zeitgenössischer Beobachter und Kommentatoren aus Journalis-mus, Politikwissenschaft und Soziologie unterscheiden könnte.

So wird von Historikern vermutlich die Kontextabhängigkeit und Kontingenz, das Opportunistische und Zufällige des Thatcherismus in Zukunft stärker betont werden. Sozialwissenschaftliche Versuche der Typisierung und Kategorisierung werden demgegenüber in den Hintergrund treten. Es fällt immer stärker auf, wie sehr sich das, was die Zeitgenossen unter «Thatcherismus» verstanden, im Ver- lauf der eineinhalb Jahrzehnte wandelte, in denen Thatcher an der Spitze der Kon-servativen Partei stand. Fast ist man versucht, von verschiedenen thatcheristischen Projekten zu sprechen, die sich nur teilweise überlappten. Themen wie die Krimi-nalitätsbekämpfung und die Begrenzung der Zuwanderung, die in der Oppositi-onszeit das öffentliche Bild der Konservativen stark mitbestimmt hatten, traten nach 1979 in den Hintergrund. Stattdessen rückten Inflationsbekämpfung und Haushaltskonsolidierung derart ins Zentrum, dass der Terminus «Monetarismus» zwischenzeitlich fast zum Synonym für «Thatcherismus» geworden ist.64 Jedoch ließ die Faszination Milton Friedmans und seiner Theorie der Geldmengenbegren-zung nach dem zweiten Wahlsieg 1983 in dem Maße nach, in dem sich die Tories von einer rigiden Sparpolitik verabschiedeten und die Chancen entdeckten, die ihnen die Privatisierung von Staatsbetrieben und der Boom des Finanzkapitalis-

188 Dominik Geppert

65 Eine Langzeitperspektive eröffnet der Sammel-band von R. C. Mitchie und P. Williamson (Hg.), The British Government and the City of London in the Twentieth Century, Cambridge 2004.

66 Siehe etwa E. A. Reitan, The Thatcher Revolution. Margaret Thatcher, John Major, Tony Blair, and the Transformation of Modern Britain, 1979–2001, Lanham et al. 2003, 61–66.

67 Vgl. Vinen, Thatcher’s Britain, 197. 68 Vgl. für die Bundesrepublik A. Wirsching,

Abschied vom Provisorium. Geschichte der Bundes-republik Deutschland 1982–1990, München 2006, 223–288. Zum Aufstieg des Finanzplatzes Lon-don siehe D. Kynaston, The City of London, Bd. 4: Club No More, 1945–2000, London 2001.

mus nach der schlagartigen Deregulierung der City of London im Big Bang von 1986 eröffneten.65

Dabei hatten weder die Privatisierung noch die Finanzwirtschaft vor 1983 eine herausgehobene Rolle in der Programmatik und Regierungspraxis der Konservati-ven gespielt. Zunächst hatten die Tories viel stärker auf die Wiederbelebung einer international wettbewerbsfähigen britischen Industrie gesetzt und einen Konflikt mit den Gewerkschaften ins Visier genommen, den sie 1984/85 im großen Bergar-beiterstreik schließlich auch siegreich ausfochten.66 An die Umsetzung einer lang-fristig erfolgreichen Privatisierungsstrategie war schon deshalb nicht zu denken, weil man damit rechnen musste, bei der nächsten Wahl von einer Labourpartei aus dem Amt gedrängt zu werden, die sich weitgehende Verstaatlichungsvorhaben auf die Fahnen geschrieben hatte, wodurch die Aktien privatisierter Staatsbetriebe äußerst schwer verkäuflich gewesen wären.67 Somit gingen die Etablierung der Konservativen an der Macht, der beginnende innere Wandel von Labour und die Transformation des marktwirtschaftlichen Reformprogramms in einer Weise mit-einander einher, die vor 1983 kaum absehbar gewesen waren.

Zugleich leitete die tektonische Verschiebung der britischen Volkswirtschaft weg von den klassischen Industrien der ersten und zweiten Moderne (Kohle, Stahl, Chemie, Elektro und Automobil) hin zu Finanzdienstleistungen mittelfristig ein konservatives Umdenken in der Europapolitik ein. Denn die Begeisterung der Tories für Europa allgemein und für das «Modell Deutschland» im Besonderen hatte immer auch in der Überzeugung gewurzelt, dass die britische Marktwirt-schaft vom «rheinischen Kapitalismus» der Bundesrepublik und Frankreichs viel lernen könne. Bewunderung wie Lernbereitschaft wurden jedoch geringer, je erfolgreicher sich die Londoner City in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre als internationales Finanzzentrum vor Paris und Frankfurt durchsetzte und je deutlicher die Schwierigkeiten einer sozialen Marktwirtschaft nach kontinentaleuro- päischem Vorbild zutage traten.68 Spätestens seit Ende der 1980er Jahre schien es vielen britischen Konservativen zunehmend so, als könnte der Rest der Europä-ischen Gemeinschaft mehr von Großbritannien lernen als umgekehrt. Dieses neu gewonnene Selbstbewusstsein lag dem letztlich gescheiterten Versuch einer «Thatcherisierung» der EG über den Europäischen Binnenmarkt ebenso zugrunde wie der anti-europäischen Wendung Thatchers in ihrer dritten Amtszeit nach


69 Vgl. D. Geppert, «Die Rolle Deutschlands und Europas in Margaret Thatchers politischem Weltbild», in: Preußen, Deutschland und Europa 1701–2001. Hg. J. Luh et al., Groningen 2003, 234–250.

70 J. Redwood, Singing the Blues. Thirty Years of Tory Civil War, London 2004.

71 Siehe S. Jenkins, Thatcher & Sons. A Revolution in Three Acts, London 2006.

1987.69 Es ist in diesem Kontext kaum als Zufall zu betrachten, dass führende Exponenten des euroskeptischen Flügels der Konservativen Partei wie John Red-wood und Peter Lilley ihr beträchtliches Vermögen in der City of London gemacht hatten.70

Trotz der Anpassungsfähigkeit an sich wandelnde Umstände und der beträcht-lichen Akzentverschiebungen bei der konservativen Regierungspraxis lassen sich jedoch bestimmte Leitmotive ausmachen, die von 1979 bis 1990 die Politik der Thatcher-Kabinette durchzogen. Dazu gehörte die Betonung marktwirtschaftli-cher Lösungen und der Selbstverantwortung des Individuums ebenso wie die Ver-ringerung der Staatsausgaben oder zumindest die Verlangsamung ihres Anwach-sens – die Metapher der sparsamen Hausfrau findet sich in Thatchers Reden seit den 1950er Jahren – und der Vorrang der Inflationskontrolle vor dem Kampf gegen die Arbeitslosigkeit. Auf allen diesen Feldern markierten die Thatcher-Regierun-gen einen deutlichen Bruch zur Praxis ihrer – konservativen wie sozialistisch-sozi-aldemokratischen – Vorgängerinnen seit 1945. Zugleich gelang es der Regierungs-chefin, ein scharf profiliertes persönliches Image zu entwickeln, das die Kernaspekte des Thatcherismus umfasste und auch dann glaubwürdig blieb, wenn es nicht in allen Einzelfällen vom tatsächlichen Regierungshandeln gedeckt war oder sogar dem vorsichtig abwägenden Taktieren der Premierministerin diametral entgegenstand – etwa vor der Abschaffung der Devisenkontrollen im Oktober 1979, im Vorfeld des radikalen Sparhaushaltes vom März 1981 oder bei der Aus-einandersetzung um den britischen Beitritt zum Europäischen Währungssystem Ende der 1980er Jahre.71

In der Verbindung von radikaler Rhetorik und pragmatisch-vorsichtiger Umsetzung lag eines der wichtigsten Erfolgsgeheimnisse Thatchers als Machtpoli-tikerin. Ihr Bild in der Öffentlichkeit war ein wichtiger Bestandteil der Durch-schlagskraft ihrer Regierung, weil sie Anziehung auf einen wichtigen Ausschnitt der Wählerschaft ausübte, der ohne sie kaum jemals für die Konservative Partei gestimmt hätte. Sie war die ideale Galionsfigur einer Partei, die für erfolgreiche Facharbeiter und aufstrebende Angehörige der unteren Mittelschicht wählbar wer-den wollte. Auch Thatchers immer wieder zur Schau gestellte Distanz zur eigenen Partei ist vor diesem Hintergrund zu erklären. Angesichts der abnehmenden Kohäsionskraft der politischen Parteien und der Erosion traditioneller Sozialmi-lieus war seit den 1960er Jahren eine politische Bindungslosigkeit entstanden, die es für beide großen Parteien notwendig erscheinen ließ, gezielter um Wechsel-

190 Dominik Geppert

72 Vgl. D. Butler und D. Kavanagh, The General Elec-tion of 1979, London 1979; dies., The General Elec-tion of 1983, London 1984, dies., The General Elec-tion of 1987, New York 1988.

73 J. Campbell, Margaret Thatcher. Bd. 1: The Grocer’s Daughter, London 2000, 141–159.

74 Ebd., 94–96. 75 Zur «deindustriellen Revolution» vgl. Green,

Thatcher, 72. 76 Campbell, Thatcher, Bd. 1, 30. 77 Vinen, Thatcher’s Britain, 186.

wähler zu werben und auch jenseits der etablierten politischen Fronten in den Kernwählergruppen des anderen Lagers zu wildern.72

In dieser Hinsicht – und hierin dürfte eine weitere Verschiebung der zeithisto-rischen Perspektive auf den Thatcherismus deutlich werden – erscheint Thatcher nicht mehr so sehr als Initiatorin denn als Produkt bzw. Profiteurin des wirtschaft-lichen und gesellschaftlichen Umschwungs im Großbritannien der 1970er und 1980er Jahre. Dabei stand sie keineswegs allen Aspekten der Veränderung, denen sie ihren Erfolg verdankte, uneingeschränkt positiv gegenüber. So profitierte sie gerade am Anfang ihrer Karriere durchaus davon, dass ihr als Quotenfrau viele Türen geöffnet wurden, obwohl sie von Feminismus und Frauenbewegung wenig hielt.73 Ihr Weg an die Spitze der Tories wäre undenkbar gewesen ohne die zuneh-mende Dominanz kleinbürgerlicher Aufsteiger in einer traditionell aristokratisch und großbürgerlich geprägten Partei. Thatcher verstand es, auf dieser Klaviatur zu spielen, auch wenn ihre eigene steile Karriere seit Ende der 1950er Jahre nicht ohne die Heirat mit dem äußerst wohlhabenden Geschäftsmann Denis Thatcher möglich gewesen wäre. Erst dessen Vermögen verschaffte ihr den gehobenen Lebensstil und die Spielräume, die sie als Mutter zweier kleiner Kinder benötigte, um im politischen Geschäft voranzukommen.74

Zugleich waren nicht alle Facetten des Wandels, dem Thatcher zum Durchbruch verhalf, von ihr und ihren Regierungen beabsichtigt. Das galt insbesondere für die brachiale Entindustrialisierung in den 1980er Jahren, die man als «deindustrielle Revolution» bezeichnen kann und die von einer Regierung vorangetrieben wurde, die angetreten war, dem Industriestandort Großbritannien wieder auf die Beine zu helfen.75 Auch die zunehmende Dominanz des Finanzkapitalismus innerhalb der britischen Volkswirtschaft ist kaum als frühzeitig anvisierte Herzensangelegenheit der Thatcher-Regierungen zu betrachten. Die Premierministerin weigerte sich lange Zeit, eine Kreditkarte zu benutzen, weil sie Leben auf Pump verabscheute. Gern zitierte sie ihren Vater, der Börsenspekulation als Zockerei abgelehnt hatte.76 Die betont laxe Haltung mancher Investmentbanken gegenüber gesetzlichen Regelungen missbilligte sie als strikte Verfechterin des Rechtstaatsprinzips ohne-hin.77 Dass die thatcheristische Vision einer moralisch erneuerten Nation hart arbeitender Sparer und eigenständiger Familien mithalf, eine kommerzialisierte und zur sozialen Atomisierung neigende Gesellschaft herbeizuführen, in der Glücksspiel an der Börse prämiert wurde und private Haushalte Rekordschulden aufhäuften, ist eine zentrale Paradoxie der britischen Geschichte der 1980er Jahre.


4. resümee

Zu den bemerkenswerten Aspekten des Thatcherismus gehört, dass die Umwäl-zungen in Ökonomie und Gesellschaft, die er mit sich brachte, innerhalb der eta-blierten Institutionen und Spielregeln der unkodifizierten Verfassung stattfanden. Wenn es richtig ist, Thatchers selbst gestellte Aufgabe als Revolutionierung der britischen Wirtschafts- und Sozialordnung zu verstehen, um die Verfassungsord-nung zu erhalten, so hat die Politikerin dieses Ziel weitgehend erreicht – wenn auch mitunter auf anderen Wegen, als sie und ihre Berater sich das vorgestellt hat-ten. Zugleich hat der Thatcherismus innerhalb der bestehenden Verfassungsord-nung einen Wandel des Politikstils – von der konsensualen zur konfrontativen Problemlösung – durchgesetzt, der von vielen als Wechsel des politischen Regimes empfunden wurde. In Großbritannien erschöpfte sich die europaweite Struktur-krise der 1970er und 1980er Jahre nicht wie andernorts in kleineren oder größeren wirtschafts-, sozial- und verfassungspolitischen Anpassungen, sondern führte zu einer radikalen Umformung des politischen Koordinatensystems. Die Gründe hierfür sind auf vier Ebenen zu suchen:

Erstens war während der 1970er Jahre das Krisenbewusstsein in der politi-schen Elite und in weiten Kreisen der Mittelschichten Großbritanniens stärker ausgeprägt als in der Bundesrepublik, Frankreich oder anderen westeuropäischen Ländern. Während beispielsweise in Westdeutschland in diesem Jahrzehnt zu kei-ner Zeit eine Grundsatzdebatte über die Zukunftsfähigkeit des Grundgesetzes oder der Sozialen Marktwirtschaft geführt wurde, erodierten in Großbritannien die Legitimitätsreserven der Wirtschafts- und Verfassungsordnung. Die Diskussionen um das Ende des Konsenses, über die Lehren Weimars oder das Vorbild Chiles sind Indikatoren eines tief greifenden Verlustes von Vertrauen in den politischen, ökonomischen und sozialen Status quo.

Zweitens war die Statik der Nachkriegsordnung in Großbritannien während der 1970er Jahre tatsächlich stärker bedroht als etwa in der Bundesrepublik oder in Frankreich, wo die vorangegangenen beiden Boomjahrzehnte für einen stärkeren Wirtschaftsaufschwung und ein tragfähigeres Fundament des Sozialstaates gesorgt hatten. Die britische Volkswirtschaft war demgegenüber zurückgefallen. Auch wenn die apokalyptischen Zukunftsprognosen der größten Pessimisten nicht von den europäischen Vergleichsdaten über die Inflations-, Streik- und Schuldenent-wicklung gedeckt waren, warfen die meisten ökonomischen Parameter – von den Wachstums- über die Produktivitäts- bis zu den Exportraten – kein günstiges Licht auf die britische Wirtschaftsleistung.

Drittens ließ das politische System Großbritanniens radikalere Kurswechsel zu als die Institutionen- und Verfahrensgefüge anderer Länder. Ein politischer Regi-mewechsel und eine sozio-ökonomische Revolution à la Thatcher waren nur inner-halb eines flexiblen und zugleich belastungsfesten politischen Rahmens möglich, wie die unkodifizierte britische Verfassung ihn bot. Zweiparteiensystem, Mehr-

192 Dominik Geppert

78 M, Mazower, Der dunkle Kontinent, 477–479. 79 T. Judt, Die Geschichte Europas seit dem Zweiten

Weltkrieg, München–Wien 2006, 625.

heitswahlrecht und Zentralstaat waren unabdingbare Voraussetzungen der Kri-senbewältigungsstrategie des Thatcherismus. Zugleich wäre es aber allzu determi-nistisch anzunehmen, das politische System Großbritanniens hätte während der 1970er Jahre keinen anderen Lösungsweg angeboten als die polarisierende, kon-frontative Politik Margaret Thatchers. Der marktradikale Populismus des Thatche-rismus war ein möglicher Pfad der Entwicklung, aber nicht der einzige.

Viertens schließlich blieben Thatchers Tories lange genug an der Macht, um radikale Veränderungen nicht nur anzustoßen, sondern auch dauerhaft zu verfe-stigen. Sie legten dabei eine Mischung aus geschmeidiger Anpassungsfähigkeit und brachialer Durchsetzungskraft an den Tag, die nirgendwo sonst in West- europa eine Entsprechung fand. Thatcherismus als Regierungspraxis war eine idiosynkratische Mischung aus polarisierender Rhetorik und kompromissberei-tem Taktieren, bei der die Regierungschefin mit Erfolg ein scharf profiliertes öffentliches Image pflegte, um über mancherlei Halbheiten und Widersprüche im Regierungsalltag hinwegzutäuschen. Insofern folgte – in Anknüpfung an Addisons These – auf den Baldwin-Konsens der 1920er und 1930er Jahre sowie den Attlee-Konsens der 1950er und 1960er Jahre der Thatcher-Konsens der 1980er und 1990er Jahre, der womöglich erst in unseren Tagen seinem Ende entgegengeht und durch eine Mischung aus Populismus, Marktradikalismus und Konfliktbereit-schaft charakterisiert war.

Die ausgeprägte Bereitschaft zum Konflikt ist dabei unter anderem darauf zurückzuführen, dass die konfrontative Politik des Thatcherismus in einem Land praktiziert wurde, das im 20. Jahrhundert so geringe Erfahrungen mit ideo- logischem Aufruhr und politischer Gewalt gemacht hatte wie kein anderer eu- ropäischer Staat, während beispielsweise in Deutschland oder Frankreich die Erinnerung an die Folgen weltanschaulicher und sozialer Polarisierung aggressi-onshemmend auf die politischen Eliten wirkte.78 Insofern kumulierte im Thatche-rismus eine spezifische Sonderentwicklung Großbritanniens im 20. Jahrhundert. Jedem, urteilte der jüngst verstorbene Tony Judt, der im England des Jahres 1978 eingeschlafen und zwanzig Jahre später erwacht wäre, müsste das Land fremd erscheinen: «völlig anders, als es einst war – und deutlich verschieden vom Rest Europas».79


Thatcher’s consensus. The Collapse of british Post-war Order in the 1970s and 1980s

This article examines the political, economic and social transformations in Great

Britain during the 1970s and 1980s with the question whether its development was

unique in the twentieth century. The article argues that in Great Britain the Europe-

wide structural crisis during these two decades was not limited to smaller or larger

adaptations in economic, social and constitutional policies as elsewhere, but led to

a radical rearrangement of the political coordinate system in the form of Thatcher-

ism. The fact that the upheavals it induced in the economic system and society took

place within the established institutions and rules of the uncodified constitution

belongs to the most remarkable aspects of Thatcherism. During her tenure as Prime

Minister, Margaret Thatcher largely succeeded in her goal to revolutionise the Brit-

ish economic and social order – even if at times in ways other than she and her advi-

sors intended. Concurrently, Thatcherism has brought about the change from a con-

sensual to a confrontational mode of problem-solving within the existing

constitutional framework. Many contemporaries perceived this as nothing less than

a change of the political system.

Der Thatcher-Konsens. Der Einsturz der britischen Nachkriegsordnung in den 1970er und 1980er Jahren

Der Beitrag betrachtet die politischen, ökonomischen und gesellschaftlichen

Umwälzungen in Großbritannien während der 1970er und 1980er Jahre vor dem Hinter-

grund der Frage nach einer britischen Sonderentwicklung im 20. Jahrhundert. In

Großbritannien, so die These, erschöpfte sich die europaweite Strukturkrise dieser

beiden Jahrzehnte nicht wie andernorts in kleineren oder größeren wirtschafts-,

sozial- und verfassungspolitischen Anpassungen, sondern führte in Form des That-

cherismus zu einer radikalen Umformung des politischen Koordinatensystems. Zu

den bemerkenswerten Aspekten des Thatcherismus gehört, dass die Umwälzungen

in Ökonomie und Gesellschaft innerhalb der etablierten Institutionen und Spielre-

geln der unkodifizierten Verfassung stattfanden. Margaret Thatcher hat als Premier-

ministerin das selbst gesteckte Ziel, die britische Wirtschafts- und Sozialordnung

zu revolutionieren, um die Verfassungsordnung zu erhalten, weitgehend erreicht,

wenn auch mitunter auf anderen Wegen, als sie und ihre Berater sich das vorgestellt

hatten. Zugleich hat der Thatcherismus innerhalb der bestehenden Verfassungsord-

nung einen Wandel des Politikstils von der konsensualen zur konfrontativen Pro-

blemlösung durchgesetzt, der von vielen als Wechsel des politischen Regimes emp-

funden wurde.

Le consensus Thatcher. L’écroulement de l’ordre britannique de l’après-guerre dans les années 1970 et 1980

Cet article examine les transformations politiques, économiques et sociales qui ont

bouleversées la Grande-Bretagne dans les années 1970 et 1980. Ce faisant, cette

analyse s’interroge pour savoir si l’on peut parler, dans la Grande-Bretagne du XXe

siècle, d’un développement spécifique. L’hypothèse de l’auteur avance l’idée que

la crise structurelle qui a eu lieu dans toute l’Europe ne s’est pas limitée, en Grande-

AbSTrACTS

194 Dominik Geppert

Bretagne, à des petits ou moyens ajustements économiques, sociaux ou constituti-

onnels. Elle a au contraire provoqué une transformation radicale de tous les repères

politiques qui s’est incarnée dans le thatchérisme. Parmi les plus remarquables

aspects du thatchérisme: la transformation de l’économie et – en conséquence – de

la société a eu lieu à l’intérieur des institutions établies. A quelques détails près, et

même si elle et ses conseillers devaient ici et là emprunter d’autres chemins,

Madame le Premier ministre Margaret Thatcher a néanmoins su réaliser l’objectif

qu’elle s’était fixé elle-même: révolutionner l’ordre économique et social de la

Grande-Bretagne afin de con-server l’ordre constitutionnel. Parallèlement, le that-

chérisme désigne la transformation – à l’intérieur de l’ordre constitutionnel exis-

tant – d’un style politique basé sur le consensus vers un style qui favorise la con-

frontation. Cette nouvelle manière employée de résoudre les problèmes a été

ressentie par beaucoup comme un changement du régime politique.

Dominik GeppertInstitut für GeschichtswissenschaftRheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn Konviktstraße 11D-53113 Bonne-mail: [email protected]

AbSTrACTS

195

1 M. Olsson, How Bright are the Nordic Lights? Some Questions about Sweden (Lund, 1990).

2 For an overview, see L. Magnusson, An Economic History of Sweden (London-New York, 2000); L. Calmfors, «Lessons from the Macroeconomic Experience of Sweden», European Journal of Polit-ical Economy 9 (1993); L. Jonung, «Med backspe-geln som kompass. Om stabiliseringspolitiken som läroprocess. Stockholm; Finansdepartemen-tet», ESO rapport 9 (1999); A. Lindbäck, The Swedish Experiment (Stockholm, 1997); L. Mag-

nusson, Håller den svenska modellen (Stockholm, 2005).

3 For a discussion that emphasises the similiari-ties (but also some important differences) with the other Nordic countries, see L. Magnusson, H. Jörgensen and J.-E. Dölvik, The Nordic Approach to Growth and Welfare. European Lessons to be Learned? (Brussels, 2009).

Some twenty years ago the late Mancur Olson questioned whether the kind of «middle-way», corporatist and welfare states – of which Sweden was one of the most famous examples – would be able to survive in the long run.1 At this time, his doubts seemed to be verified by historical conjectures. Hence during the 1980s, Sweden’s attempt to preserve its model by means of the so-called «bridging policy» led to high inflation and propelled overheated property, estate and financial mar-kets stimulated by a negative real rate of interest.2 This in turn eventuated in a depression-like economic crisis after 1991 with high unemployment and social and political consequences, which were felt during most of the 1990s. However, since around 1996 the trend seems to have gone very much in the opposite direction. In comparison with other European countries, unemployment in Sweden has been quite low, economic growth high, inflation low, the budget has been in balance and the balance of payments has been positive. So far the Swedish economy and polity seems to have adapted well to the challenges and forces of recent globalisation. There is no evidence of industrial outsourcing, and re-localisation has implied a net outflow of jobs that has not been matched by job increase elsewhere. At the same time, no radical changes seem to have occurred with regard to the fundamen-tals of what has been called the «Swedish model».3 Hence Sweden is still looked upon as a country with a generous and publically financed welfare regime that is

Lars Magnusson

Do the Nordic Lights Shine Bright Again? – Sweden’s Response

to the 1970s and 1980s Crisis

196 Lars Magnusson

4 G. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism (Princeton, 1990); and idem, Politics against Markets. The Social Democratic Road to Power (Princeton, 1985).

5 P. J. Katzenstein, Small States in World Markets. Industrial Policy in Europe (Ithaca-London, 1985), 32–33, 88.

built upon the principle of universalism and security of income during periods of sickness and unemployment.4

The aim of this article is, first, to provide an overview of the crisis of the 1970s and 1980s. Secondly, we will discuss how this crisis was overcome and how Swe-den caught up with the other economically sound European countries after 1996. To a large extent, what has happened in Sweden since the 1970s must be seen against the backdrop of the general economic crisis of the 1970s and 1980s, charac-terised by low growth and monetary turbulence («stagflation»), and a structural and permanent decrease in traditional industrial employment. Yet Sweden, in a number of ways – as we shall see – is a much different country now than it was in the 1970s. Hence the twenty-year period from the 1970s onward not only carried with it economic and social change but also political, cultural and demographic changes of great importance.

According to contemporary social theory, there seems to be two main ways of explaining why Sweden was able to recover without having to introduce the shock therapy that many – including Mancur Olson – believed was necessary some dec-ades ago. According to the first view, it is stated that globalisation and regionalisa-tion (the development of an integrated market in Europe) imply a strong tendency towards conformity. The reason why a small and open country like Sweden has been able to succeed is that it has adopted strategies of flexible response of a kind depicted by Peter Katzenstein. According to him, small, open and export-orientated countries are characterised by an awareness that economic change is inescapable. Small countries see no alternative to a regime of free trade. Most of all, they fear retaliation from bigger countries. Their ability to adapt to changes is grounded on a form of governance that includes «democratic corporatism», «social partnership» and a «culture of compromise».5 In a flexible society change occurs in a step-wise and incremental fashion rather than in the form of a radical break with past models and cherished fundamentals.

A second way to explain the relative success of Sweden without any dramatic change of its welfare and labour market regimes is to start from the assumption that the forces towards convergence have not been as strong as many were ready to believe one or two decades ago. Instead, strong path dependence has protected the different socioeconomic models and forms of governance that developed in Europe after World War II. Consequently, there are no deterministic forces that inevitably lead processes such as globalisation and regionalisation to specific outcomes. Against this background, a small (or for that matter also a large) country can

197Sweden’s Response to the 1970s and 1980s Crisis

6 P. A. Hall and D. Soskice, eds., Varieties of Capita-lism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage (Oxford, 2001). The concept of «path dependence» is of course older than that and car-ries other interpretations as well, see L. Magnus-son and J. Ottosson, eds., The Evolution of Path Dependency (Cheltenham, 2009).

7 Hall/ Soskice, Varieties, 45–46. 8 B. Hancké, M. Rhodes and M. Thatcher, eds.,

Beyond Varieties of Capitalism (Oxford, 2007). 9 A. L. Johansson, Tillväxt och klassamarbete. En

studie av den svenska modellens uppkomst (Stock-

holm, 1989); S. Nycander, Makten över arbets-marknaden (Stockholm, 2002); Magnusson, Hål-ler den svenska modellen?; idem, Economic History, ch. 9.

10 The «myth» of a particular Swedish mentality goes back at least to Marquis Childs’ third way interpretation of Swedish society in the 1930’s (Sweden: The Middle Way). Today a number of Swedish and foreign interpreters tend to repeat the shallow generalisations on the Swedish model presented by Hans Magnus Enzenberger in his Ach Europa (Frankfurt, 1987).

achieve high rates of growth, less unemployment, etc., without having to converge with some European norm. The role of such path dependencies is very much emphasised in the «varieties of capitalism» approach introduced by Peter Hall and David Soskice almost a decade ago.6 According to them, convergence is not neces-sary in creating a common market model that eliminates the differences between the two existing models of political economy in Europe after World War II: the lib-eral market economy model (LME) and the coordinated market economy (CME). The main reason for that is that the corporate, polity and social (welfare) sectors are embedded within a specific political economy of institutions that provide incite-ments for actors, define their relative roles and reinforce their capacities.7 Hence, many countries have been able to utilise their comparative advantages and develop strategies of market specialisation that are highly competitive. Thus globalisation so far seems to have led to increased specialisation rather than to convergence. Recently, Hall and others have argued that external shocks can be successfully accommodated both in the LME and the CME type of model, which makes conver-gence unlikely, even in the long run.8

So the question is: What has Sweden actually learned from the past and from its reaction to the 1990s crisis? To what extent did its politicians and social partners react in a flexible way to a changing environment by introducing new policies or incremental reforms?

1. The Swedish Model

The «Swedish model» is most commonly recognised as a particular socioeconomic formation with roots that extend far back into history.9 While the aim here is not to examine this history, it must be said that there is no agreement concerning what this «model» is or has been. It is a historical construction that is often caricatured in a teleological fashion in order to represent political standpoints hold both by Swedish and foreign interpreters. At worst, the proposition that the «Swedish model» is rooted in a specific «collectivist» and perhaps even «antipluralistic» Swedish mentality turns into a stereotype that we should avoid.10 Instead of using such an essentialist definition, I would rather stress the ambiguity of the Swedish

198 Lars Magnusson

11 For this and the following paragraph, see the references in note 9, but also H. Milner and E. Wadensjö, eds., Gösta Rehn, the Swedish Model and Labour Market Policies (Aldershot, 2001) and B. Rothstein, Den socialdemokratiska staten. Refor-mer och förvaltning inom svensk arbetsmarknads- och skolpolitik, (Lund, 1986).

12 A. Ferner and R. Hyman, eds., Industrial Rela-

tions in the New Europe (Oxford, 1993); B. Ebbing-haus and J. Visser, «A Comparative Profile», in Trade Unions in Western Europe Since 1945, ed. idem (London, 2000); F. Traxler, S. Blaschke and B. Kittel, National Industrial Relations in Internationalized Markets. A Comparative Study of Institutions, Change, and Performance (Oxford, 2001).

development path. Without a doubt, the «Swedish model» is open for different interpretations. I use the concept here in a more restricted fashion and begin my study at the end of the nineteenth century, when the problems of rapid industriali-sation led to the introduction of social and political institutions that aimed to embed the new industrial order within a regime of social protection and welfare.

Hence, according to my interpretation, this model was based upon an organ-ised collaboration between employers, trade unions and the state. In a wide sense, it can be used to characterise the «historical compromise» between these parties, which has been developing since the end of the nineteenth century, but experi-enced its breakthrough in the 1930s with the rise of Social Democracy and its appli-cation of the so-called «cow-trading policy» (named after the compromise in Parlia-ment between the Social Democrats and the Peasant Party in 1933). This most certainly laid the ground work for the long period of Social Democratic governance in Sweden (1932–1976, 1982–1991 and 1994–2006) as well as the establishment of a particular Swedish welfare state.11

Alternatively, the «Swedish model» can be used to define the particular rela-tions that evolved in the labour market after the middle of the 1930s. Trade unions, for example, were successful – especially during the middle-war-years – in reach-ing agreements with employers and their organisations, not only on questions of pay and general work conditions but also with regard to highly sensitive issues such as work control and rationalisation of production. The general agreements of the 1930s and 1940s between the Swedish Confederations of Trade Unions ( LO) – which controlled a majority of Swedish workers during this period and the mighty Swedish Employers Association (SAF) have been seen as especially important in this sense. This building up of an organisational structure through voluntary and binding collective agreements has of course not always been a smooth process. The peculiarity of the Swedish model has been that such disagree ments have been solved within a general commitment to industrial peace and stabili ty, growth and rationalisa tion among the three members of the constel lation. In contrast to many other European countries, the state has perhaps been the weakest partner within the three-partite structure.12

This does not mean that the state has been completely absent. On the contrary, the bulk of the negotiations between LO and SAF (at least until the 1980s) were car-


13 Magnusson, Economic History, ch 9.

ried out independently by the social partners in a «responsible» manner, i.e., they were adjusted to the macro economic policies pursued by the government in order to achieve stability and growth. Moreover, the state played an important role in the building up of a welfare system closely linked to the industrial relations model. For example, when coming to power in 1932, the Social Democratic Party (SAP) had already launched a redistribution and welfare program under the heading «peo-ple’s home». «In the good home, equality, consideration, cooperation and helpful-ness prevail», the prime minister Per Albin Hansson asserted in 1928. Why he used this metaphor has often been discussed, but its intent seems clear: to encour-age a social policy offensive and the building of a society that eliminated social need, even eugenics. During the 1930s, his social affairs minister, Gustav Möller, stood behind many of the reforms, which in the long run implied the establish-ment of a welfare state. Möller’s idea was that social reforms – unemployment insurance, prenatal care clinics, state employment offices, housing for large fami-lies, etc. – should have a general appearance. This «universalist line» would also prove the base for the Swedish welfare model up until the 1970s, when distribution of welfare in relation to income became more prevalent. This design was by no means unchallenged. In the 1930s, for example, Gunnar and Alva Myrdal argued for a more selective social benefit policy, whereby those on society’s lowest rungs would receive the most benefits.13 On the other hand, most of the new reforms were introduced with support from at least one or two of the so-called «bourgeois» parties in the parliament. Hence the Swedish welfare state was not only a construct of the Social Democrats, but was a compromise to which the social partners and other parties contributed.

2. The Golden Years

When the Second World War came to an end, Sweden as an industrial power remained intact. It could begin to export its iron ore, steel, wood and mechanical engineering products almost immediately to a world economy with immense and (it seemed at the time) endless needs. What happened between 1945 and the 1960s has been described as the golden years of Swedish industrial expansion. The high growth rate during this period (approximately 4 per cent per year) was built upon an export miracle that gave rise to higher incomes, which in turn propelled domes-tic demand. In the 1960s, as much as 45 per cent of the total labour force worked in industry. In the 1950s and 1960s, officially administered welfare reaped its greatest benefits. Following the Second World War, a rapidly increasing share of society’s income was invested in public sector consumption. Between 1950 and 1980, this share more than tripled from 11 to 34 per cent. In 1946, all of the political parties supported a new, generally-designed national pension law. The following year

200 Lars Magnusson

14 or an overview, see G. Esping-Andersen and W. Korpi, «From Poor Relief to Institutional Welfare States», in Welfare Research and Welfare Society, ed. R. Eriksson et. al. (New York, 1984) 43–45; O. Kangas and J. Palme, eds., Social Policy and Eco-nomic Development in the Nordic countries (Bas-ingstoke, 2005; S. E. Olsson, Social Policy and

Welfare State in Sweden (Lund, 1990); and K. Åmark, Hundra år av välfärdspolitik. Välfärdssta-tens framväxt i Norge och Sverige (Umeå, 2005).

15 For this see Lindbäck, The Swedish Experiment; Jonung, Med backspegeln som kompass; and Mag-nusson, Economic History, 257–258.

(1947), general tax deductions for children were introduced. The first vacation law was inaugurated in 1938, instituting a one-week long annual vacation; in 1945, this was increased to two weeks, and starting in 1951, the vacation law was expanded to three weeks. Later, it was expanded to four and then five weeks. In 1955, compul-sory health care insurance was established, and an expanded workman’s compen-sation insurance was similarly introduced. In 1957, a social assistance law was adopted to replace the old poor relief legislation. In succession, a complex system of housing subsidies was built up. Then, in the early 1970s there were reforms con-cerning part-time pensions, expanded health insurance and an extension of the time parents could be home with their young children after birth (all 1974). At the same time, these reforms signalled the end of the expansion of the Swedish welfare state.14 In the beginning of the 1970s Sweden was hit by the world economic crisis of the same decade. The country found itself in a totally different situation and had to try to adapt.

3. Crisis Years and «bridging» Policies

It is clear that Sweden was hit hard by the economic crisis that shook the world economy in the early years of the 1970s.15

Against this background, the Social Democratic government up to 1976, the «bourgeois» coalition between 1976 and 1982, and once again the Social Demo-crats when they returned to power in 1982 carried out an economic policy that has been called the «bridging policy». Both its content and the fact that it was carried out in political consensus vividly demonstrate that macroeconomic policy in Swe-den since the Second World War has to a great extent been designed to prioritise a high level of employment. In contrast to what occurred in many other countries, the different Swedish governments during this time did not accept unemployment as a means of establishing new equilibrium following monetary instability and lower growth (stagflation), oil shocks and industrial and structural change. Instead, they used devaluation of the Swedish currency (krona) from the mid-1970s until 1982 as a means of avoiding high unemployment and to keep employment rates elevated, especially in the industrial sector. To some extent this policy was success-ful, but of course it had a price. Through the bridging policy, Sweden could ward off the worst effects of the industrial restructuring crisis, which in Western Europe and the US had a devastating effect on the «old» basic industries. It is also clear that


16 K.-O. Feldt, Alla Dessa Dagar: I Regeringen 1982–1990 (Stockholm, 1991); B. Elmbrandt, Så föll den svenska modellen (Stockholm, 1993).

17 S. Malm, 13 år (Stockholm, 1994). See also L. Magnusson and A. L. Johansson., LO: Det andra halvseklet (Stockholm, 1998).

it helped to maintain employment levels. On the other hand, the downward adjust-ment of the exchange rates led, first, to inflationary pressure as importing became much more expensive; secondly, it led to a rapid decline of the per capita economy for most Swedes; and thirdly, it had clear effects on income distribution, to the extent that the share of profits in the national income grew considerably, while the share of wages slumped. Moreover, as many have argued, drastic devaluation of the currency led to lowered productivity and less structural change in the economy, simply for the reason that there was too little pressure to restructure in industry in a situation where Swedish exports became considerably cheaper.

The «crisis policy», introduced by the Social Democratic government when it came back to power in 1982, with finance minister Kjell-Olof Feldt at its helm, only served to reinforce this process. Launched as the «third way policy» – between Mitterand´s Keynesian «socialism» and neo-liberalism à la Thatcher – Feldt kicked it off with a huge devaluation of the Swedish krona (16 per cent). While it stimu-lated the Swedish export industry and kept unemployment down, it without a doubt caused a number of problems. In order for it to work, it was necessary that the trade unions played along and did not ask for compensation for the relative income fall caused by this policy, or because of the escalating profits in the export sector. While this «solidarity» seemed to work for a while (given the close connec-tion between the centralised trade unions and the Social Democratic government, and the argument that this was done in order to avoid unemployment on a scale that was common in many European countries) it could not expect to hold in the long run. Hence, after 1985, a spiral of high inflation and negotiated wages was set in motion. This implied increasing tensions within the traditionally centralistic and collectivist-minded trade union movement, as well as centralised wage bar-gaining.16 From the point of view of individual employees, the pay-off of this wage and price spiral was meagre. Afterwards, Stig Malm, chairman of the Swedish Trade Union Confederacy (LO) at the time, stated despondently that real pay levels in practise had remained unchanged since the early 1970s.17 Towards the end of the 1980s, then, Sweden was in the unenviable position of having stagnating growth, rampant inflation, a highly overvalued property and finance market char-acterised by overgenerous loans from the banking sector (something encouraged by a high marginal tax rate, which led to negative real interest rates), and an extreme shortage of labour in many areas of the economy. Against this back-ground, it was not surprising that the bottom fell out of the economy at the begin-ning of the 1990s, with a subsequent financial crisis, unemployment and an enor-mous budget deficit.

202 Lars Magnusson

18 For this and next paragraph on the 1990 crash see T. Andersson, Den långa vägen – den ekono-miska politikerns begränsningar och möjligheter att föra Sverige ur 1990–talets kris (Stockholm, 1993); H. Lindgren, «Att lära av historien», Bankkris-kommittéen, Finansdepartementet (Stockholm,

1994); Lindbäck, The Swedish Experiment; and «Nya villkor för ekonomik och politik», SOU (Swedish Government Official Report) 16 (1993), part I–II.

19 T. Hagberg and L. Jonung, «Hur svår var 90–tals-krisen?», Ekonomisk Debatt 8 (2005).

The bridging policy was without a doubt the main cause of the troubles that mounted at the end of the 1980s and eventually led to the crash in 1990 and 1991. However, many have argued that other factors were at work as well. Thus, the «third way» policy of the 1980s included a number of reforms that were designed to meet the challenges presented by the expanding international economy. According to finance minister Feldt, it was necessary to lift parts of the old regulatory frame-work, which since 1945 had served to maintain macroeconomic stability and con-trol over the national economy. According to Feldt, such deregulation was neces-sary and could be viewed as an alignment with the steps most other countries had already taken. However, as has been noted before, the timing of these reforms was not at all optimal since they were introduced while inflation was rising rapidly and the real interest rate was negative. Also, worsening the situation was the fact that the old tax system was still in place, with very high marginal taxes and unrestricted possibilities to deduct rent payments. It became extremely easy to borrow money, and so many ordinary people invested in a new house or a new (and presumably more spacious) apartment. The result was almost inevitable: gigantic bubbles in the financial and housing sectors.18

4. recession or Depression

Sweden started the 1990s with an overheated economy, which everybody at the time seemed to agree would burst; it was only a question of when. Fully aware of the situation, the Social Democratic government, in the spring of 1990, launched a number of measures that were supposed to cool the economy, including a wage freeze. The negative political reaction to this was overwhelming – not the least, the trade unions were furious – and the finance minister, Feldt, resigned after a number of his propositions were turned down. However, the steps he took to pre-vent a crisis, as radical as they were, must be seen as too little and, above all else, too late. In 1990, there was already a sharp slow down in economic activity and GDP began to drop. Measured in terms of GDP losses, it was by far the most costly crisis Sweden had experienced since the nineteenth century.19 At the same time, unem-ployment started to rise. In 1989, unemployment was at a (still unchallenged) all-time high – 1,5 per cent – and the year thereafter the level of employment was at 84 per cent. But rapidly things turned for the worst. In 1992, the unemployment rate was already reaching 7 per cent, and in the following years, it peaked at around 10 per cent. As a result, the Swedish economy experienced a dramatic shift from


20 For these figures, see Magnusson, Håller den svenska modellen?, ch 1.

21 Magnusson, Håller den svenska modellen?, ch 1.

inflation to deflation, the like Sweden had not seen since 1921. In 1990 and 1991, the inflation rate was 10,5 and 9,3 per cent but fell drastically to 2,3 per cent in 1992.20 Without a doubt the Social Democratic government also became a victim of the crisis. In 1992 it resigned, and in the subsequent election, a new coalition of parties from the centre and right were able to form a new government with Carl Bildt as the prime minister. Aside from the fact that the worst economic crisis since 1921 had hit Sweden with full force, the Bildt government also had another acute problem on its hands: since 1991, Sweden had pegged its krona to the European ecu within the ERM cooperation (Exchange rate mechanism). At first, the new gov-ernment stubbornly protected the relative value of the krona but after financial speculators had helped to skyrocket the Swedish central bank’s rate of interest up to 500 per cent in September 1991, Sweden had to let its currency float freely and like Britain (for the same reason) abandon ERM. The result in practise was another huge devaluation: in only a few months time, the relative value of the krona shrank approximately 25 per cent. Against this background, it has been asked whether Sweden experienced not only a recession in the early 1990s but in fact a real depression.

From the point of view of Sweden’s historical commitment to the goal of full employment, the dramatic rise of unemployment was probably the most severe blow of all. When the Social Democrats regained power in 1982 with Olof Palme as prime minister, this was largely triggered by what at that time was regarded as an extremely high level of unemployment – 3,8 per cent in 1983. During the following years when the «third way» strategy was in effect, unemployment sank slowly to 3,2 per cent in 1985 and 2,0 in 1988 (and then to 1,5 in 1989 and 1,6 in 1990). After 1992, however, unemployment rose to 10,4 per cent and then levelled out around that point. Recovery was also very slow. In 1997, unemployment was still as high as 8,6 per cent, and in 1999, 6,7 per cent. This was still historically very high, and something that Sweden had not experienced since the 1930’s. Slowly, however, starting in 1997, things began to improve, but in the middle of the first decade of the new millennium, the unemployment rate was stuck around 5 per cent. Corre-spondingly, the employment level was at that time nowhere near the level where it had been in 1990 (around 75 per cent).21

During the period from 1992 to 1996, Sweden lost more than half a million jobs. The worst hit sector was industry, which immediately felt the impact of the bank and financial crisis, and the subsequent loss of private demand for its prod-ucts. After some years, however, the public sector was also hit. As in any country that relies on taxation as its main source of income both for public sector employ-

204 Lars Magnusson

22 Ibid., ch. 1 and 2.

ment and to finance its relief systems (unemployment, health and education), a drastic fall in employment results in significant budget problems. Hence rising unemployment hit the public sector hard. As a consequence the public sector’s share of GDP and employment began to sink for the first time since the 1950s. However, the obligation to pay out unemployment relief for an ever increasing number of people – and to finance an even more expensive active labour market policy – led to deep budget deficits. In only a few year’s time, Sweden’s once small budget deficit ballooned. In 1993 it amounted to more than 250 billion krona, or 4,4 per cent of the GDP for that year. Besides increasing unemployment, the cuts in the welfare sector – which became a necessity around the middle of the 1990s – were another blow to Swedes’ self-identification and their belief in the «old Swed-ish model».

As already noted, things began to improve after 1996 – but at a slow rate. What is clear in retrospect, however, is that a number of the jobs lost were never retained. This was especially true in the industrial sector. The crisis, therefore, most likely accelerated structural change that was anyhow underway. Many western coun-tries have experienced a radical decline of employment in the industrial sector during the last decades. In Sweden, in 1981, the relative share of industrial employment was 31,3 per cent, and in 1991 it was 28,3 per cent. As a consequence of the crisis, this long-term tendency was hastened: in 1995, 25,9 per cent were employed in the industrial sector, and in 2001 the percentage was 23,8. At the same time, the share of services and other «white-collar» employment has risen considerably; this tendency has continued during the first decade of the twentieth century. While it is difficult to draw proper borderlines between categories like «industry» and «services» – many jobs that are now classified as «services» are still very much a part of the manufacturing of goods – we should be careful about drawing definite conclusions from such figures. However, it is clear that some-thing has happened that is of historical importance. Although Sweden might still be dependent upon its industries, the economy is much more varied than before. That most people receive their income from sources other than traditional indus-try suggests that many of the institutions established after 1945 related to an old industrial order – including industrial relations and the relations between the social partners – had to adapt and change.22 This is a point that we will return to later.


23 See for example T. Boeri, A. Brugiavini and L. Calmfors, The Role of Unions in the 21st Century? (Oxford, 2001); J. Due, J. S. Madsen and N. Lubanski, «Nordic Labour Relations: Between National Autonomy and EU Integration», in Transnational Industrial Relations in Europe, ed. R. Hoffman et al. (Düsseldorf, 2000); A. Kjell-

berg, «Sweden: Restoring the Model?», in Chang-ing Industrial Relations in Europe, ed. R. Hyman and F. Ferner (Oxford, 1998); J. Visser, «Beneath the Surface of Stability: New and Old Modes of Governance in European Industrial Relations», European Journal of Industrial Relations 11 (2005) 3, 287–307.

5. The Swedish Model re-negotiated

As argued, the «Swedish model» has never been a static entity with a well defined content. It has always been in flux and its meanings contested. So, it is misguided to regard it as one consistent «model» from, let’s say, the 1950s up to the crisis in the 1970s or, even less so, from the 1950s up to now. It is more helpful to empha-sise how it is in a state of constant transformation. Today’s model, for ex-ample, differs in vital respects from the model of twenty or thirty years ago. First, it is clear that the Swedish model, when regarded as a set of relationships between the social partners on the labour market, has changed considerably since the early 1970s.23 As a (unforeseen) consequence of the «third way» strategy launched in 1982, centralised wage bargaining on the national level between the central organ-isations has been abandoned in favour of branch-level negotiations and agree-ments. Even before that, the relationship between SAF and the LO, in particular, had began to sour. When the state introduced new labour law regulations during the 1970s, such as co-termination law (MBL) and the law of protection of employ-ment (LAS), this was looked upon by SAF as an unjust interference in the old rules of the game, according to which the state in principle should keep it hands away from the labour market. Through its actions LO had upset the Swedish model, according to employers. Even more profoundly, the suggestion from LO to intro-duce a wage-earners’ fund, which, according to its critics, would eventually lead to a «socialisation» (where the owners would be the trade unions) of the bulk of Swedish private enterprises, created a more hostile climate on the labour market than had been seen since the 1920s. Against this backdrop, much of what had been viewed as a cornerstone of the Swedish model was called into question in the late 1980s. When SAF officially withdrew from all central negotiations with LO in 1992, and at the same time stepped out of all public and state boards, which they now scorned as «corporatist» arrangements, this seemed to signal the death of the Swedish model. Indeed, since then all negotiations and agreements made by the partners have been carried out on the branch level. However, this has not hin-dered more informal discussions between the central organisations or even attempts to formulate new rules for a renovated Swedish model. Most observers also agree that although there is minimal cooperation on the central level, the old model is still alive and well on the branch level. Hence, on this level the importance of having independent social partners who negotiate freely with the state

206 Lars Magnusson

24 J. Johansson, SAF och den svenska modellen (Upp-sala, 2000) and B. Rothstein and S. Bergström, Korporatismens fall och den svenska modellens kris (Stockholm, 1999).

25 For a recent comparative overview, see N. Adnett and S. Hardy, The European Social Model – Mod-ernisation or Evolution? (Cheltenham, 2005).

26 Cf. Lindbäck, The Swedish Experiment.

left out is still in tact. Moreover the old climate of compromise still seems to live on here.24

Secondly, as we have seen, the Swedish model can also be defined in terms of its obligatory and universalistic welfare system, with a strong emphasis on income insurance. In contrast to the Anglo-Saxon liberal model (according to Gösta Esping-Andersen), benefits during sickness or unemployment are distributed as a proportion of the last received wage income. Most certainly, exceptions to this gen-eral rule have always existed.

Many also argue that over time the Swedish welfare system has become less universal and increasingly serves as a safety net for the least privileged. For exam-ple, social security (distributed by the municipalities) has always been of a particu-laristic kind, providing for people without other forms of income. While the degree of welfare was perhaps highest during the 1980s there was some cutting of unem-ployment and sick-relief benefits as a consequence of the economic crisis in the 1990s. On the whole, however, the Swedish system is still one of the most gener-ous in Western Europe, both in terms of coverage (the principle of universalism) and the level of income replacement.25

Thirdly, however, if we consider full employment most important cornerstone of the Swedish model, much has of course changed since the 1970s and 1980s. In practise, no government since the early 1990s has been able to keep up a macr-oeconomic policy that can fulfil this goal. As a matter of fact, price stability was established as the main goal of the Riksbank by the Bildt government fifteen years ago, at the same time that the bank was released from interference from govern-ment or parliament. While some criticised this measure, it is telling that when the Social Democrats came back to power in 1996, they did nothing to change this new «macroeconomic regime».26 In fact, an independent central bank with one main goal – to tame inflation – is not challenged by any of the major parties today. On the other hand, the decision to stay out of the EMU and let the krona float freely has certainly been influenced by the employment argument. In formal terms, there is nobody today who would argue for a «third way» strategy as people did during the 1980s.

However, a new macroeconomic regime based on stable prices signals that some important changes have taken place with regard to the Swedish model. There are also other elements of this new and reformed model that should be mentioned. As most of these changes have taken place without much political opposition and with consent between the social partners, it is fair to say that this model has to


27 N. Elvander, «The Labour Market Regimes in the Nordic Countries: A Comparative Analysis», Scandinavian Political Studies 25 (2002) 2, 117–137; idem, Industriavtalets tillämpning: en beskriv-ning och analys (Sandviken, 2000).

28 T. Svensson, Marknadsanpassningens politik. Den svenske modellens förändring 1980–2000 (Uppsala, 2001); B. Rothstein and S. Steinmo, eds., Restruc-turing the Welfare State – Political Institutions and Policy Change (Cambridge, 2001); J.-E. Lane, ed., Public Sector Reform: Rationale, Trends and Prob-lems (London, 1997). For more general discus-sion on European changes see F. Scharpf and V.

Schmidt, eds., Welfare and Work in the Open Econ-omy, vol. I–II (Oxford, 2000); A. S. Pascual and L. Magnusson, eds., Reshaping Welfare States and Activation Regimes in Europe (Brussels, 2007); P. Pierson, ed., The New Politics of the Welfare State (Oxford, 2001); and idem, Dismantling the Wel-fare State. Reagan, Thatcher and the Politics of Retrenchment (Cambridge/Mass., 1994).

29 For this, see U. Lundberg, Juvelen i kronan. Soci-aldemokraterna och den allmänna pensionen (Stockholm, 2003); and Magnusson/ Jörgensen/ Dölvik, The Nordic Approach, ch 2.

some extent been renegotiated during the last fifteen years, and that the crisis in the 1990s played a pivotal role here.

With respect to the labour market, perhaps the most important change was the establishment (in 1997) of something called «the industrial agreement». Negoti-ated by the major industrial trade unions and their counterparts among the employ-ers, an agreement was put into place that basically said that wage developments in Sweden should not exceed the «European norm», and that industrial wage increases should serve as the norm for the rest of the labour market. To some extent, this agreement was a step back to what had been working practise in Swe-den up to the 1970s, when central parties bargained for wages concerning the labour market as a whole. According to most observers, on account of this move, nominal wage increases in Sweden have been low, and inflation rates have been lower still. And so, in contrast to the 1980s, the real wage has increased slowly but steadily in Sweden over the last decade.27

I have already argued that in spite of some cuts in the welfare sector, the old sys-tem is still very much intact, with its basis on universalism and tax financing. On the other hand, it is fair to say that within this sector, and the public sector at large, new instruments of cost containment and organisational reforms have been imple-mented. For example, contracting out services, the privatisation of responsibilities, user fees and the other policy related to effectiveness and efficiency have been introduced. An important driving force here has been the more restricted budget, a consequence of the crisis of the 1990s and the rise of unemployment.28 Also, (semi-) privatisation of some of the old state monopolies in telecommunications, transport, energy and so on – in accordance with the EU’s Cardiff strategy and the Lisbon program – has been carried out or is in the planning stage. It is important to note that this has been decided without any significant political opposition, even though it seems clear that differences remain between the left and right parties regarding how far such privatisation schemes should be carried out.

Within the welfare sector, the pension system has undergone perhaps the most radical changes.29 To some extent, a less solidaristic pension scheme has been

208 Lars Magnusson

30 Jonung, Med backspegeln som kompass, 37.

introduced modifying the universalistic principle of the old pay-as-you-go-system. Up to the end of the 1990s, Swedish pensions were a combination of universalism (folkpension) and quite generous earnings-related supplementary pensions (ATP). Hence, in 1998/1999, an agreement was made by the major political parties (including the Social Democrats) to introduce a less generous and also more indi-vidualistic scheme. The main aim of the new system was to meet the challenge of an ageing population in the future, but also to link more closely individual instal-ments to the pension payments of tomorrow.

So, what we can see is that at least some elements in what used to be recognised as the Swedish model have been renegotiated (although in the case of pensions, the social partners were not asked for their opinions) during the last decade or so – very much as a consequence of the economic crisis of the 1990s. Certainly there has been different political ways with regard too such reforms and changes. However, it is clear that most of the changes have been carried out without to much political controversy. There seems to have been a clear consensus around introducing a new macroeconomic regime with price stability as the primer instead of employment, where wage increases do not exceed the European norm, where welfare cannot be based on a less strict budgetary discipline, with pensions that are more individual, etc. Moreover, almost without exception, such reforms have been introduced by governments and supported by political parties, which, in words at least, suggest, that they are faithful to the Swedish model.

The main trigger for the changes in the model that have been outlined here, and the extent to which it has been renegotiated during the last fifteen years, is without a doubt the 1990s crisis.30 Among the responsible politicians a consensus developed during the 1990s that the kind of «bridging policy» that had been a key element earlier was impossible to maintain and indeed had been one of the main causes of the macroeconomic disturbances and problems that haunted much of the 1970s and 1980s. Sweden was much too small a country to have an economic pol-icy that, in several ways, was very different from the policies in the rest of Europe. Instead, some kind of «norm policy» that favoured price stability and budgetary discipline had to be followed. This approach of «learning by doing» was without a doubt shared by both the «bourgeois» coalition government under Carl Bildt, as well as the Social Democratic government, with Göran Persson as prime minister (from 1996). It is revealing that the decision to create an independent Swedish Central Bank (Riksbanken) in 1999 in accordance with the EU’s ERM and Stability Pact requirements was carried out by the Social Democratic government, but with overwhelming support in parliament. However, it is clear that other actors also learned from the 1980-crisis, especially the social partners. On the one hand, the trade unions learned that inflation caused by devaluation of the currency and a


financial policy that was too loose implied that, although nominal wage increases seemed quite high, the real wage stagnated or even fell. Also, both the trade unions and employers learned that a climate of collaboration and less conflict was more beneficial than one of turbulence. The «industrial agreement» signalled departure from this turbulence, which was endemic during the 1980s. That the social part-ners did not seriously question the creation (in 2000) of a new state institute for monitoring wage development in Sweden is highly indicative of the changing cli-mate, especially since the institute was in a position to pressure labour market par-ties to establish collective agreements (Medlingsinstitutet). Had the institute been proposed earlier, it would have in all likelihood been viewed by the social partners as too interventional and as an instrument of an unwelcomed form of state income policy. To be sure, there was a lot of discussion at the time about the institute’s level of influence, but its existence was never called into question.

6. Sweden is Changing

Everybody seems to be committed to the Swedish model. But there are important differences with respect to how this model is interpreted. During the 1990s there was still a block of political parties that together with SAF which, in 2001, was renamed Swedish Industry in order to signal its break with the former corporatist model – argued for radical changes, both with regard to the labour market and the welfare system. In order to create a more flexible labour market, they opted for deregulation, as well as labour law reforms, especially with regard to LAS (the law for the protection of employees). As for welfare they argued for cuts and said that the individual should take more responsibility. On the whole, they considered the public sector oversized and thought that taxes should be lowered. During the last decade however, this coalition has slowly withered away. Today even the Moderates, the second biggest party in Sweden and the leader of the party coalition that won the election in 1996 after ten years of a social democratic government, seem less prone to introducing radical changes when it comes to labour market regulations (including labour law), or cuts in the welfare budget. With the group calling itself the «new Moderates» (or even the new «Labour party») it is legitimate to ask to what extent this has only been for show (in order to win elections) or whether it reflects a real change in perspective. But on the whole, the Moderates seem ready to defend the core of the system while allowing for some gradual change. Much of this incremental change is perhaps naturally regarded by the left parties as a means of undermining the model in the long run. The main point here, however, is that it seems impossible to win a general election in Sweden with a platform that includes abandoning the Swedish for another model.

At the same time Sweden is a very different country than it was some decades ago. What is most apparent is its increased openness to the world. In a sense, Swe-den has always been an open country, committed to free trade and international

210 Lars Magnusson

31 E. Magnusson, Den egna vägen. Sverige och den europeiska integrationen 1961–1971 (Uppsala, 2009); See also U. Dinkelspiel, Den motvillige eu-ropén. Sveriges väg till Europa (Stockholm, 2009);

and B. Stråth, Folkhemmet mot Europa: ett histo-riskt perspektiv på 90–talet (Stockholm, 1992).

32 Magnusson, Den egna vägen.

cooperation (along the lines of what one would expect from a small country, accord-ing to Katzenstein). Indeed, in the 1970s Olof Palme spoke out in favour of the Third World having a say in world politics. Since 1995, Sweden has been a member of the European Union. Given its history as a promoter of international coopera-tion, one might have thought that Sweden would take an active role in the develop-ment of the EU. Sweden thus far, however, has largely been a «reluctant European». One reason for this is surely the commitment to its own peculiar model. To hand over more power and jurisdiction to the European institutions seems imprudent in this context.31 During the 1960s up to the 1980s, the argument that Sweden should stay away from both NATO and the Warsaw Pact served as an official argument for not joining the EEC, and later on the EU. However, it can be asked to what extent this was driven by other motives that had to do with the control of economic policy, the development of a third way or the prioritisation of a policy of full employment. It is clear that the launching of the Werner Plan in the early 1970s – with its far-reaching goals concerning economic policy coordination and the establishment of a common currency – was the main reason why the negotiations to join EEC (which started in the late 1960s) broke down.32 This can also help to explain why Sweden then quickly joined the club in 1995, after a round of negotiations that ran rather smoothly. Certainly, the referendum to join was a close call – even though all the leading political parties were in favour of a «yes» vote. Nevertheless, the main rea-son why it worked this time is twofold. Perhaps most important was that, with the passing of the Cold War, the neutrality argument became much weaker than before. Secondly, the 1990ss crisis rendered the argument for a third way policy much less convincing than before. At the same time, it was clear that Sweden had been one of the most sceptical countries in Europe. So far, it has been open to increasing the number of EU members rather than deepening the process of integration. This reluctance was clearly illustrated through the unequivocal «no» in the 2005 refer-endum, concerning whether to join the EMU. However, at the same time, it is clear that a majority of Swedes today would like Sweden to remain a part of the union, and I would venture to guess that, in the future, Sweden will be more willing to take part in the construction of a more integrated Europe.

When it comes to immigration, however, Sweden has not shown much restraint. On the contrary, it has opened up its doors. Emigration to this large but rather thinly populated country has always benefited its growth and development. It is a commonly held view that labour immigrants from Finland, the former Yugo-slav republic, etc., played no small part in putting the «gold» in the 1950s and


33 For a general presentation, see H. M. Hernes, Welfare State and Woman Power (Oslo, 1987). See also L. Gonäs, På gränsen till genombrott. Om det könsuppdelade arbetslivet (Stockholm, 2005) and L. Magnusson, L. Mosesdottir and A. S. Pascual, eds., Equal Pay and Gender Mainstreaming in the European Employment Strategy (Brussels, 2004).

34 For a discussion of present problems on this issue, see Långtidsutredningen (LU) 2003/4, bil.13 «Tid och pengar – dela lika» (Stockholm, 2004).

35 See Långtidsutredningen (LU) 2003/4, SOU (Swedish Government Official Report) 19 (2004).

36 Ibid.

1960s. Labour emigration, however, came to a halt as a consequence of the 1970s economic crisis and the subsequent rise of unemployment. Since the 1980s, though, Sweden has been a big receiver of immigrants of another type, mainly ref-ugees and victims of the wars in the Balkans and elsewhere. More than ten per cent of Sweden’s current residents were born in another country. To a great extent, this has provided Sweden with a new face. The integration of the «new Swedes» has not always been a smooth process, and unemployment is much higher among this group than among the «old» Swedes. In order to avoid an outsider and insider problematic, both the labour market and the welfare system will have to introduce more flexibility in the future. This, together with the gradual downsizing of the industrial sector and the subsequent rise in the service sector, will present a chal-lenge not in the least to the trade unions.

Another obvious «revolution» that has taken place concerns gender relations.33

It is without a doubt the rapid increase of female employees in the workforce dur-ing the late 1960s and 1970s that explains the rapid rise of the Swedish public sec-tor during the same period, as well as the increase of welfare services. At the same time that industry was growing, females could be utilised in the public sector. Demand rose and growth increased in the economy, while welfare became more widespread than before. Today, there is only a miniscule difference in labour mar-ket participation between men and women. Inequalities between the sexes, how-ever, still exist elsewhere. On the whole, for instance, men earn more than women, and they often occupy better positions. Women, meanwhile, still tend to take responsibility for childcare.34

Overall, though, Sweden is changing and there are a number of challenges ahead that will put pressure on the Swedish model (however we want to define it). Besides the challenges posed by globalisation, climate change and other environ-mental problems – which Sweden shares with the rest of the world – it is clear that demographic change will have a direct impact on this model in the near future, as well as on Swedish society as a whole. By 2015, Sweden’s ageing population will begin to put pressure on the existing welfare schemes, as well as on the labour mar-ket: there will be fewer people to support a growing share of elderly.35 It has been calculated that the number of non-workers that each employed must support is increasing – from around 2,3 today to 2,6 in the year 2030.36 In light of this pro-jected increase, many people argue that public welfare must become less generous,

212 Lars Magnusson

and that the retirement age must be raised. Most would also agree that, in order to finance future welfare, the political choice must be between higher taxes or more individual instalments. Some still act as if such a choice could be avoided. But this is unrealistic and the outcome of this choice will determine to a large extent the kind of Swedish model that will be around in two or three decades.

7. Conclusions

During the decade that has passed since the launching of the Lisbon process in 2000, Sweden has done fairly well in a number of respects. It has kept a handle on its budget and can today (at least before the latest finance crunch and the present economic downturn) be characterised as a country with stable finances and macro-economic stability. Furthermore it has been able to keep up employment rates; its rates are among the highest in the EU. Its rate of inflation has been low and all of this has been achieved without any great shifts in policy or cuts in welfare. In other words, the Swedish model seems to be alive and kicking!

One question I asked initially was to what extent its preservation has been for real. Does Sweden represent a case of successful adaption to changing circum-stances and market conditions in a way that has altered the basics of the model quite fundamentally but where most of this change can still be accommodated and conceptualised as continuation rather than change? To a large degree this depends on the definitions we use. In one way, it seems clear that social scientists in the past have often been too prone to believing that conformity and convergence are neces-sary outcomes of globalisation and regionalisation. Without a doubt, Sweden’s experience indicates that there is an important path dependency with regard to the different socioeconomic models that were built up in Europe after the Second World War. Hence, the commitment to a specific Swedish model is not only lip ser-vice; it is possible to say that, so far, it has survived both external shocks and the influence from globalisation. But this is not the whole story, of course. At the same time, Sweden has changed considerably, not in the least as a consequence of the two crises, one in the 1970s and the other in the 1990s. The commitment to full employment is not the highest priority anymore (at least in the short term). The central social partners have stepped down in favour of their branch organisations. There are also gradual changes affecting the welfare sector, making it less universal than before. Yet, many of the old foundations are still standing. And it is still the case that the Swedish model serves as a form of self-identification for Swedes in their relation to the rest of the world. But for how long?


Do the Nordic Lights Shine bright Again? – Sweden’s response to the 1970s and 1980s Crisis

Twenty years ago, social scientists questioned whether the kind of «middle-way»

Sweden exemplified as a corporatist and welfare state would be able to survive.

Without doubt, there were reasons for such pessimism. During the 1980s, Sweden

attempted to preserve its model with the so-called «bridging policy» which entailed

unintended consequences: High inflation, plus overheated real estate and financial

markets stimulated by a negative real rate of interest. These triggered an economic

depression after 1991 with high unemployment which had important social and

political repercussions for most of the 1990s. However, since around 1996 the trend

seems to have been reversed: In comparison with other European countries, unem-

ployment in Sweden has been quite low, economic growth high, inflation low, the

budget has been in balance, and the balance of payments has been positive. This

article discusses the reasons behind this recovery and explains why the Swedish

economy and polity seems to be quite well prepared at the moment for coming chal-

lenges in the form of economic crisis and globalisation. Sweden is still looked upon

as a country with a public financed generous welfare regime building upon the prin-

ciple of universalism and security of income during periods of sickness and unem-

ployment. It is a country where the social partners still have an important voice and

regulate the labour market cooperatively to a large extent. Without regard to Swe-

den, important path-dependent forces seem to be at work which still admit flexibil-

ity and the ability to change.

Erstrahlt das Nordlicht erneut? Schwedens Antwort auf die Krise der 1970er und 1980er Jahre

Vor zwanzig Jahren zweifelten Sozialwissenschaftler an der Überlebensfähigkeit

des «Dritten Weges», den Schweden als korporatistischer Wohlfahrtsstaat verkör-

perte. Es gab ohne Zweifel Gründe für einen solchen Pessimismus. Während der

1980er Jahre versuchte Schweden sein Modell mit der sogenannten «Brücken bil-

denden Politik» zu erhalten, die allerdings ungewünschte Folgen nach sich zog:

eine hohe Inflation, verbunden mit überhitzten Immobilien- und Finanzmärkten,

die von negativen Realzinsen stimuliert wurden. Diese lösten nach 1991 eine

wirtschaftliche Depression mit hoher Arbeitslosigkeit aus, deren enorme soziale

und politische Rückwirkungen für die meiste Zeit der 1990er Jahre anhielten.

Jedoch scheint sich dieser Trend seit ungefähr 1996 umgekehrt zu haben: Im Ver-

gleich zu anderen europäischen Ländern ist die Arbeitslosigkeit recht niedrig, das

Wirtschaftswachstum groß, die Inflation gering, der Haushalt ausgeglichen und

die Zahlungsbilanz positiv geblieben. Dieser Aufsatz erörtert die Ursachen die-

ser Erholung und erläutert, warum die schwedische Wirtschaft und Politik momen-

tan recht gut gerüstet für die kommenden Herausforderungen in Form der Wirt-

schaftskrise und Globalisierung erscheinen. Schweden wird noch immer als ein

Land mit einem öffentlich finanzierten Sozialsystem angesehen, das auf den Prin-

zipien eines allgemeinen Anspruchs auf Einkommenssicherheit in Phasen von

Krankheit und Arbeitslosigkeit basiert. Es ist ein Land, in dem die Sozialpartner

noch immer großes Gewicht besitzen und den Arbeitsmarkt in einem großen Maße

AbSTrACTS

214 Lars Magnusson

gemeinsam regulieren. Über das schwedische Beispiel hinaus scheinen pfadab-

hängige Kräfte zu wirken, die Flexibilität und Veränderungsmöglichkeiten zu-

lassen.

Est-ce que les lumières nordiques brillent de nouveau de tout leur éclat? – La réponse suédoise à sa crise durant les années 1970 et 1980.Vingt ans auparavant, les chercheurs en sciences sociales se demandaient si le

genre de «voie du milieu» que la Suède exemplifiait en tant qu’Etat-providence et

Etat corporatiste serait capable de survivre. Sans doute, il y avait des raisons pour

un tel pessimisme. Pendant les années 1980, la Suède a tenté de préserver son mo-

dèle avec l’ainsi nommée «bridging policy» (politique des passerelles) qui entraîna

des conséquences inattendues: inflation élevée, des marchés de l’immobilier et de

la finance surchauffés stimulés par un taux réel d’intérêt négatif. Après 1991, ceci

déclencha une dépression économique avec un chômage élevé qui eut d’importantes

répercussions sociales et politiques sur une grande partie des années 1990. Quoi

qu’il en soit, depuis les alentours de 1996 la tendance semble avoir été inversée:

en comparaison avec les autres pays européens, le chômage en Suède a été assez

bas, la croissance économique élevée, l’inflation basse, le budget équilibré, et la

balance des paiements positive. Cet article discute les raisons derrière cette

récupération et explique pourquoi l’économie et le régime suédois semblent avoir

été plutôt bien préparé au moment de l’arrivée des défis sous forme de crise écono-

mique et de globalisation. La Suède est toujours regardée comme un pays avec un

généreux régime social publiquement financé fondé sur le principe de l’universa-

lisme et de la sécurité du revenu durant les périodes de maladie et de chômage.

C’est un pays où les partenaires sociaux ont encore une voix importante et régulent

le marché du travail d’une façon coopérative au sens large. Sans vouloir surestimer

la Suède, d’importantes forces qui dépendent du chemin engagé semblent être au

travail qui admettent encore de la flexibilité et la capacité au changement.

Lars MagnussonDepartment of Economic HistoryBox 513S-751 20 [email protected]

AbSTrACTS

215

1 K. Bölling, Die letzten dreißig Tage des Kanzlers Helmut Schmidt. Ein Tagebuch, Reinbek 1982, 57. Das von Beamten des Bundeswirtschaftsmini-steriums unter Federführung von Hans Tiet-meyer vorbereitete Memorandum findet sich ebenda, 121–141.

2 D. Kehl, «Ein Manifest der Sezession», in: Die Zeit, 10.9.1982; H. Apel, Der Abstieg. Politisches Tagebuch 1978–1988, Stuttgart 1990, 214.

3 Konzept für eine Politik zur Überwindung der Wachstumsschwäche und zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, Bölling, Tage, 121–122.

Am Abend des 9. September 1982 ließ Otto Graf Lambsdorff dem Bundeskanzler-amt sein «Konzept für eine Politik zur Überwindung der Wachstumsschwäche und zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit» überbringen. In den Augen seiner sozi-aldemokratischen Koalitionspartner stellte der liberale Bundeswirtschaftsminister damit dem seit zwölf Jahren regierenden Bündnis aus SPD und FDP das «Schei-dungsdokument» aus.1 Wenige Tage später entschied sich Helmut Schmidt end-gültig dafür, die Koalition zu beenden, und am 1. Oktober wählte der Bundestag mit Stimmen liberaler Abgeordneter den christdemokratischen Oppositionsführer Helmut Kohl zum neuen Kanzler der Bundesrepublik. Zerbrach hier – nicht zum ersten Mal in der deutschen Geschichte – eine Koalition aus Sozialdemokraten und einer bürgerlichen Partei an der Frage, wie das System der sozialen Sicherung in einer tief greifenden Wirtschaftskrise bewahrt werden konnte? Fast hat es den Anschein, denn das Lambsdorffpapier ließ sich durchaus als «Manifest der Sezes-sion»2 und zuspitzender Gegenentwurf zur Wirtschafts- und Sozialpolitik der Bundesregierung verstehen.

Für die ökonomische Krise machte das Lambsdorffpapier nicht die weltwirt-schaftliche Lage und den ökonomischen Strukturwandel verantwortlich, sondern «einzelstaatliche Fehlentwicklungen» wie die zunehmende Staatsverschuldung, steigende Steuern und Sozialabgaben, die Ausweitung der Staatsquote, sinkende Kapitalrenditen im produzierenden Gewerbe und einen tief greifenden Wandel der Einstellung zu Werten wie Leistung und Eigenverantwortung.3

In den Augen vieler legten Lambsdorffs Rezepte die Axt an das sozialstaatliche Gefüge der Bundesrepublik. Erfolg versprechend, so Lambsdorffs Papier, sei nur

Winfried Süß

Umbau am «Modell Deutschland». Sozialer Wandel, ökonomische Krise und wohlfahrtsstaatliche Reformpolitik in der

Bundesrepublik «nach dem Boom»

216 Winfried Süß

4 So etwa Kurt Biedenkopf, M. H. Geyer, «Rahmen-bedingungen: Unsicherheit als Normalität», in: Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, Bd. 6: Bundesrepublik Deutschland 1974–1982. Neue Herausforderungen, wachsende Unsicherhei-ten. Hg. ders., Baden-Baden 2008, 1–109, 107.

5 H. Soell, Helmut Schmidt. 1969 bis heute. Macht und Verantwortung, München 2008, 819–901.

6 A. Doering-Manteuffel/L. Raphael, Nach dem Boom. Perspektiven auf die Zeitgeschichte seit 1970, Göttingen 2008.

eine radikale Wende hin zu einer angebotsorientierten Politik, die die sozialen Sicherungssysteme an das rückläufige Wirtschaftswachstum anpasse, die Staatstä-tigkeit zurückdränge und die Investitionsbedingungen für Unternehmen nachhal-tig verbessere.

Viele der konkreten Forderungen Lambsdorffs sind heute längst Normalität. Anfang der 1980er Jahre indes verfügten sie über ein beträchtliches Konfliktpoten-zial. Für die Sozialdemokraten berührten Lambsdorffs Vorschläge den Kern ihres Selbstverständnisses als Sozialstaatspartei. Selbst führende christdemokratische Politiker stellten klar, dass ihre Partei zwar manche Forderungen Lambsdorffs begrüße, andere aber für sozial unausgewogen halte.4 Freilich: Genauso wenig wie die sozialliberale Koalition als wohlfahrtsstaatliche Reformkoalition gegründet worden war, endete sie aufgrund unüberbrückbarer Differenzen in der Sozialpoli-tik. Es wäre daher zu einfach, dem sozialpolitischen Richtungsstreit die Hauptver-antwortung für den Koalitionswechsel der Liberalen zuzuschreiben.5

Gleichwohl eignet sich das Lambsdorffpapier als Ausgangspunkt historischen Fragens, denn es berührte Grundprobleme der sozialpolitischen Entwicklung seit den 1970er Jahren: Es akzentuierte die profunde Veränderung der Wirtschaftsver-hältnisse «nach dem Boom»6 als Handlungsbedingung von Sozialpolitik und war in seiner auf wirtschaftliche Zusammenhänge konzentrierten Wahrnehmung der vielfältigen Wandlungsprozesse seit den 1970er Jahren charakteristisch für die bundesdeutsche Diskussion. Indem es gezielt Tabubereiche der sozialpolitischen Gestaltung verletzte, verwies es auf die impliziten Konsenszonen und die damit verbundenen Normalitätsvorstellungen bundesdeutscher Sozialpolitik. Und es stellte durch die überschießende Reichweite seiner Forderungen Fragen nach Ver-änderungsmöglichkeiten des sozialpolitischen Richtungspfads in der «Bonner Republik» und der Zäsurbedeutung des politischen Wechsels von 1982.

Diesen Fragen soll im Folgenden nachgegangen werden. Nach einem Blick auf die Entwicklung keynesianisch modellierter Sozialstaatlichkeit in den Jahren des Nachkriegsbooms skizziert der Beitrag einige grundlegende strukturelle ökonomi-sche und soziale Veränderungen in ihrer Bedeutung für die Sozialpolitik in den 1970er und 1980er Jahren (1). Er untersucht die Muster der Wahrnehmung und diskursiven Verarbeitung dieser Veränderungen (2) und diskutiert das Verhältnis von Kontinuität und Wandel im Sozialstaat der «Bonner Republik» in den zwei Dekaden vor der deutschen Wiedervereinigung (3). Hier wird zu erklären sein, warum die diskursive Rahmung der Sozialpolitik sich vergleichsweise stark verän-

217Umbau am «Modell Deutschland»

7 Zum Ausbau der Wohlfahrtsstaatlichkeit als Signatur europäischer Nachkriegsgeschichte vgl. L. Raphael, «Europäische Sozialstaaten in der Boomphase (1948–1973). Versuch einer histori-schen Distanzierung einer ‹klassischen Phase› des europäischen Wohlfahrtsstaats», in: Das eu-ropäische Sozialmodell. Auf dem Weg zum transna-tionalen Sozialstaat. Hg. H. Kaelble/G. Schmid, Berlin 2004, 51–73.

8 Als Synthese der wohlfahrtsstaatlichen Entwick-lung: H. G. Hockerts/W. Süß, «Gesamtbetrach-

tung: Die sozialpolitische Bilanz der Reformära», in: Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, Bd. 5: Bundesrepublik Deutschland 1966–1974. Eine Zeit vielfältigen Aufbruchs. Hg. H. G. Hockerts, Baden-Baden 2006, 943–962.

9 W. Glatzer et al., Recent Social Trends in West Ger-many 1960–1990, Frankfurt am Main 1992, 273; H. Andreß/M. Kronauer, «Arm – Reich», in: Deutschland – eine gespaltene Gesellschaft. Hg. S. Lessenich/F. Nullmeier, Frankfurt am Main 2006, 28–52, 40.

derte, während der institutionelle Wandel eher moderat ausfiel und im Bereich der sozialpolitischen Problemlösungskulturen eine bemerkenswert hohe Stabilität vorherrschte.

1. Glanz und Krise der keynesianischen Industriemoderne in der bonner republik

Zwei weltweite Wellen der Rezession in den 1970er und 1980er Jahren trafen den westdeutschen Wohlfahrtsstaat auf dem Höhepunkt seiner Entfaltung. Nach mehr als zwei Dekaden kontinuierlicher Expansion im Zeichen des Nachkriegsbooms war der Ausbau des Sozialstaats in den Jahren der Großen Koalition und den ersten Jahren der sozialliberalen Koalition noch einmal mit neuer Energie vorangetrieben worden.7 Der Sozialstaat wuchs in diesen Jahren im Kern und an seinen Rändern, indem er neue Personengruppen mit dem Netz der sozialen Sicherung verknüpfte, Sozialleistungen mit der prosperierenden Wirtschaftsentwicklung synchronisierte und sie teilweise kräftig erhöhte, während Leistungsbegren zungen abgebaut wur-den.8 Bestritten 1960 rund 21 Prozent der Bevölkerung ihren Lebensunterhalt überwiegend aus Sozialeinkommen, waren es 1975 bereits 28 Prozent. Auch der rasch wachsende Anteil sozialer Transferleistungen am verfügbaren Einkommen zeigt, wie sehr die Bedeutung des Sozialstaats für die Lebensverhältnisse der Men-schen zunahm: Er stieg von 20,3 Prozent 1960 auf 26,2 Prozent 1980, während der Anteil der Löhne und Gehälter stagnierte und seit den 1970er Jahren rückläu-fig war.9

Neue Instrumente hatten den Werkzeugkasten sozialpolitischer Intervention erweitert: Neben die bislang dominierenden Geldleistungen traten zunehmend soziale Dienste und soziale Infrastrukturen im öffentlichen Raum, die vor allem im Bereich der Bildung, des Gesundheitswesens sowie in der Kinder- und Altenbe-treuung einen Aufschwung erlebten. Auch der Modus sozialpolitischen Handelns war einem Wandel unterworfen: Nicht mehr die kompensierende Absicherung der industriegesellschaftlichen Grundrisiken Unfall, Krankheit und Armut infolge von Arbeitslosigkeit oder Einkommensverlust im Alter sollte das Gesicht des west-deutschen Wohlfahrtsstaats in der Zukunft bestimmen, sondern vorausschauende

218 Winfried Süß

10 M. G. Schmidt, Wohlfahrtsstaatliche Politik unter bürgerlichen und sozialdemokratischen Regierun-gen. Ein internationaler Vergleich, Frankfurt am Main 1982, 145. Zum Stilwandel der Sozialpoli-tik: W. Süß, «Sozialpolitische Denk- und Hand-lungsfelder in der Reformära», in: Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, Bd. 5: Bun-desrepublik Deutschland 1966–1974. Eine Zeit viel-fältigen Aufbruchs. Hg. H. G. Hockerts, Baden-Baden 2006, 157–221, 205–211.

11 Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung (Hg.), Sozialbericht 1971, Stuttgart 1971, 14.

12 W. Süß, «‹Wer aber denkt für das Ganze?› Auf-stieg und Fall der ressortübergreifenden Pla-nung im Bundeskanzleramt», in: Demokratisie-rung und gesellschaftlicher Aufbruch. Die sechziger Jahre als Wendezeit der Bundesrepublik. Hg. M. Frese/J. Paulus/K. Teppe, Paderborn 2003, 349–377.

Risikoprävention, in der der Staat eine aktive Rolle für die Daseinsvorsorge seiner Bürger übernehmen und mithilfe der Sozialpolitik steuernd in den gesell-schaftlichen Wandel eingreifen wollte. Hierdurch wuchs er immer mehr in «die historisch neue Rolle eines Generalverantwortlichen für gesellschaftliche Miss-stände» hinein.10

Während der Ausbau des Sozialstaats in den Nachkriegsjahren oft dem Zwang zur Bewältigung der Kriegsfolgen geschuldet war und sich mit speziellen Pro-grammen an besonders benachteiligte Gruppen gerichtet hatte, standen jetzt an-dere Ziele im Vordergrund. Zum einen ging es vor dem Hintergrund einer prospe-rierenden Wirtschaft und wachsenden Wohlstands um die Verwirklichung bislang zurückgestellter sozialer Teilhabeerwartungen, zum anderen um die Verwandlung einer nachsorgenden Sozialpolitik in eine «vorausschauende Sozial- und Gesell-schaftspolitik»,11 die nicht mehr auf einzelne Teilgruppen, sondern auf die gesamte Bevölkerung ausgerichtet war und sich die Universalisierung und Rationalisie-rung sozialpolitischer Interventionen auf ihre Fahnen geschrieben hatte. Diese Expansion des Sozialstaats war politisch gewollt und konnte sich auf die Zustim-mung eines Großteils der gesellschaftlichen Gruppen, die Empfehlungen wissen-schaftlicher Experten und eine breite Mehrheit der im Bundestag vertretenen Par-teien stützen.

Möglich wurde dieser breite Konsens zum einen, weil Wähler aller politischen Lager vom Ausbau des Sozialstaats profitierten. Entscheidend war allerdings, dass sich die Sichtweise des Beziehungsverhältnisses von Sozial- und Wirtschaftspolitik in den 1960er Jahren grundlegend verändert hatte: Im Zeichen einer überschie-ßenden Konjunktur des Planungsdenkens, die weite Teile der wirtschafts-, politik- und sozialwissenschaftlichen Theoriebildung erfasste, standen Ökonomie und Sozialstaat einander nicht mehr als Konkurrenten gegenüber, sondern wurden aufeinander bezogen, ja sie bedingten einander geradezu. Ein entfalteter Sozial-staat galt daher nicht als ökonomischer Standortnachteil, sondern als Basis einer langfristig erfolgreichen Wirtschaft.12 Charakteristisch für diese zukunftsoptimis-tische, vom Glauben an die Gestaltbarkeit von Wirtschaft und Gesellschaft getra-gene Sicht waren die bildungspolitischen Initiativen der 1960er Jahre und das 1969 verabschiedete Arbeitsförderungsgesetz. Das Gesetz enthielt bildungs- und


13 G. Altmann, Aktive Arbeitsmarktpolitik. Entste-hung und Wirkung eines Reformkonzepts in der Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart 2004.

14 A. Doering-Manteuffel, Wie westlich sind die Deutschen? Amerikanisierung und Westernisierung im 20. Jahrhundert, Göttingen 1999, 90–93.

15 C. Offe, «Competitive Party Democracy and the Keynesian Welfare State. Factors of Stabili ty and

Disorganization», in: Policy Sciences 15 (1983), 225–246, 237.

16 C. Offe, Strukturprobleme des kapitalistischen Staates. Aufsätze zur politischen Soziologie, Frank-furt am Main 1972.

17 Zu diesem Wahlkampfslogan, der rasch den Status eines sozialwissenschaftlichen Typenbegriffs er-hielt, vgl. Geyer, «Rahmenbedingungen», 42–47.

arbeitsmarktpolitische Instrumente, die Arbeitnehmern helfen sollten, ihre Quali-fikationen an die durch den technischen Wandel veränderten Anforderungen der Arbeitswelt anzupassen, um so auf lange Sicht das für eine positive Konjunktur-entwicklung notwendige Arbeitskräfteangebot sicherzustellen.13 Hier wurde ein gesellschaftliches Steuerungsmodell auf die Spitze getrieben, das sich nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs in unterschiedlichen Variationen in den meisten Län-dern West- und Nordeuropas durchgesetzt hatte und das Anselm Doering-Man-teuffel als den «Konsensliberalismus» der westlichen Demokratien beschrieben hat.14 Dessen staatlich moderierte «growth-security alliance»15 unter korporatisti-scher Einbindung der Tarifparteien versprach fast allen etwas: den Unternehmen stabile Investitionsbedingungen und eine expandierende Nachfrage nach Kon-sumgütern, Arbeitnehmern Vollbeschäftigung, steigende Konsumchancen und den Ausbau der sozialen Sicherung sowie den nationalstaatlichen Regierungen ein erhebliches Potenzial politischer Integration und Legitimation. Vor dem Hinter-grund einer nachhaltigen Stabilitätserwartung schien hier geradezu eine Zauber-formel gefunden, die einige der grundlegenden Spannungslinien kapitalistischer Gesellschaften miteinander vermitteln oder ihnen zumindest viel von ihrer Kon-flikthaltigkeit nehmen konnte.

Doch der Erfolg der Formel war unauflöslich mit einer langfristig günstigen Wirtschaftsentwicklung verbunden. Die Expansion des Sozialstaats und die Aus-weitung der Staatsaufgaben wurden in erster Linie aus Arbeitseinkommen finan-ziert, deren kontinuierlichen Anstieg eine optimistische Zukunftserwartung vor-aussetze. Je stärker Sozialstaaten expandierten, so Claus Offe bereits 1972 in einer hellsichtigen Analyse, desto größer werde ihre Abhängigkeit von der ökonomi-schen Prosperität und der Druck, sich bei der Feinsteuerung der Wirtschaft zu engagieren. Daraus ergebe sich ein Trend zu immer kleinteiligeren keynesiani-schen Regulierungszyklen, der den Staat rasch an das Ende seiner Interventionsfä-higkeit bringen und ihn auf lange Sicht überlasten würde.16

In gewissem Umfang wurde dieses Problem dadurch abgemildert, dass die Tarifparteien auf vielfältige Weise in die Steuerung der Sozial- und Wirtschaftspoli-tik eingebunden waren. Die sozialpartnerschaftliche Kooperation der Tarifparteien in vielen Arenen und der hohe Grad an institutioneller Einbindung von Arbeitneh-merinteressen in das politische System zählten zu den Kennzeichen des «Modell Deutschland».17 Aus der geringen Konfliktintensität seiner Arbeitsbeziehungen er-

220 Winfried Süß

18 D. Süß, Kumpel und Genossen. Arbeiterschaft, Betrieb und Sozialdemokratie in der bayerischen Montanindustrie 1945 bis 1976, München 2003.

19 Zum fordistischen Lebenslauf vgl. A. Wirsching, «Erwerbsbiographien und Privatheitsformen. Die Entstandardisierung von Lebensläufen», in: Auf dem Weg in eine neue Moderne? Die Bundesre-

publik in den siebziger und achtziger Jahren. Hg. Th. Raithel/A. Rödder/A. Wirsching, München 2009, 83–97.

20 N. A. Siegel, Baustelle Sozialpolitik. Konsolidie-rung und Rückbau im internationalen Vergleich, Frankfurt am Main 2002, 332.

gaben sich für die Exportindustrie erhebliche komparative Vorteile. Zudem stellte es beträchtliche Ressourcen der politischen Integration und Konfliktvermittlung bereit, wie die Bewältigung der Montankrisen der 1950er und 1960er Jahre zeigte.18 Allerdings barg die starke institutionelle Stellung der Tarifpartner auch die Gefahr, dass diese gemeinsam Kosten auf die Allgemeinheit abwälzten.

Der keynesianische Wohlfahrtskapitalismus basierte auf einer Reihe von histo-risch vorbildlosen Stabilitätserwartungen für Wirtschaft und Gesellschaft. Seine Steuerungspolitik setzte an der Binnenwirtschaft von Nationalstaaten an und stellte die außenwirtschaftliche Ebene gleichsam still, indem sie mit dauerhaft niedrigen Importpreisen für den Hauptenergieträger Öl und stabilen Wechselkur-sen im Rahmen des für die bundesdeutsche Exportwirtschaft günstigen Währungs-systems von Bretton Woods kalkulierte. Ihr lag ein Wachstumsmodell zugrunde, das auf die produzierende Industrie ausgerichtet war. Es setzte auf beständige Pro-duktivitätszuwächse einer rationalisierten, standardisierten und arbeitsteilig orga-nisierten Massenfertigung, wie sie besonders in den Industriesektoren der ersten und zweiten Industrialisierungswelle, also Betrieben der Metallindustrie, der Che-mie- und Elektroindustrie sowie in der wachstumsstarken Autoindustrie vor-herrschten.

Eng mit dem fordistischen Produktionsmuster verbunden war ein Normal- modell kontinuierlicher Beschäftigungsverhältnisse und standardisierter Lebens-läufe.19 Deren sozialstaatliche Formung basierte im westdeutschen Wohlfahrts-staat auf dem Leitprinzip der Status erhaltenden Äquivalenz von Beitrag und Leistung. Arbeitsbeziehungen und Sozialleistungen waren zudem in hohem Grad verrechtlicht. Im europäischen Vergleich ermöglichte dies einen stark entwickel-ten Sozialschutz. Allerdings war damit die Tendenz verbunden, die Sozialstaatskli-enten aufzuspalten. Während die Kernbelegschaften der industriellen Produktion durch ihre dauerhaften Arbeitsverhältnisse vergleichsweise gut gesichert waren, blieben prekär und geringfügig Beschäftigte sowie nicht in den Arbeitsmarkt inte-grierte Personen deutlich schlechter gesichert.

Finanziert wurde dieses wohlfahrtsstaatliche Arrangement überwiegend aus Arbeitseinkommen (1975 zu etwa 57 Prozent). In den Jahren der Prosperität hatte es dieser Finanzierungsmodus erlaubt, den Sozialstaat weitgehend ohne Vertei-lungskonflikte auszubauen. Allerdings bewirkte er auch eine im internationalen Vergleich geringe «Kostensensibilität»20 und führte dazu, dass öffentliche Aufga-


21 M. G. Schmidt, «Zwischen Ausbaureformen und Sanierungsbedarf: Die Sozialpolitik der siebzi-ger und achtziger Jahre», in: Auf dem Weg in eine neue Moderne? Die Bundesrepublik Deutschland in den siebziger und achtziger Jahren. Hg. Th. Raithel/ A. Rödder/A. Wirsching, München 2009, 131–139, 133.

22 C. von Oertzen, Teilzeitarbeit und die Lust am Zuverdienen. Geschlechterpolitik und gesellschaftli-cher Wandel in Westdeutschland 1948–1969, Göt-tingen 1999; C. Kuller, «Soziale Sicherung von

Frauen – ein ungelöstes Strukturproblem im männlichen Wohlfahrtsstaat. Die Bundesrepu-blik im europäischen Vergleich», in: Archiv für Sozialgeschichte 47 (2007), 199–236.

23 H. G. Hockerts, «Vom Problemlöser zum Pro-blemerzeuger? Der Sozialstaat im 20. Jahrhun-dert», in: Archiv für Sozialgeschichte 47 (2007), 3–29, 16–29; W. Süß, «Der bedrängte Wohl-fahrtsstaat. Deutsche und europäische Perspekti-ven auf die Sozialpolitik der 1970er-Jahre», in: Archiv für Sozialgeschichte 47 (2007), 103–136.

ben – etwa für Familienleistungen – nicht aus dem Bundeshaushalt finanziert, sondern auf die Versicherten abgewälzt wurden. Zudem machte dieser Finanzie-rungsmodus die Sozialleistungssysteme empfindlich gegen steigende Arbeitslo-sigkeit, denn die Sozialbeiträge wirken in einem krisenhaften ökonomischen Umfeld wie eine konjunkturbremsende «hohe direkte Zusatzsteuer auf den Faktor Arbeit».21

Schließlich gingen die politischen Akteure von langfristig stabilen Sozialstruk-turen, Geschlechterrollen und Reproduktionsmustern im Rahmen einer ethnisch homogenen Nationalgesellschaft aus. Eng damit verbunden war die Erwartung eines beständigen und ausgewogenen Verhältnisses zwischen den heranwachsen-den, berufstätigen und im Ruhestand befindlichen Generationen.

Fordistisches Produktionsregime und Wohlfahrtsstaat konzipierten Arbeit vor allem als männliche Arbeit. Im besonders stark auf die Erwerbsarbeit zentrierten bundesdeutschen Sozialstaat waren Steuersystem und soziale Sicherung ganz auf diesen strong male breadwinner ausgerichtet. Sie privilegierten den Status des Man-nes als Haupternährer der Familie, während weibliche Arbeit primär als Zuver-dienst vorgesehen war und die Familienarbeit von Frauen sozialrechtlich schlech-tergestellt blieb.22 So war für Hausfrauen keine eigenständige, sondern eine vom Ehemann abgeleitete soziale Sicherung vorgesehen. Der bundesdeutsche Sozial-staat konservierte die gesellschaftlich vorherrschenden Rollenleitbilder und die darauf basierende Arbeitsverteilung zwischen den Geschlechtern zudem dadurch, dass er den Frauen die Hauptlast unbezahlter familiärer Reproduktionsarbeit zuwies und – anders als etwa Frankreich oder Schweden – bis in die 1960er Jahre nur wenig Initiative entwickelte, um die Vereinbarkeit von Familie und Berufs-arbeit durch öffentlich bereitgestellte soziale Dienste und Infrastrukturen zu er-leichtern.

Seit der Mitte der 1970er Jahre bestimmten indes nicht Stabilität und Wachs-tum den Handlungsrahmen der Sozialpolitik, sondern mehrere in ihrem Verursa-chungszusammenhang distinkte, allerdings in ihrer Wirkung miteinander ver-schränkte Krisenphänomene.23 Alle stehen im engen Zusammenhang mit nicht erfüllten Stabilitätserwartungen keynesianischer Sozialstaatlichkeit und lassen

222 Winfried Süß

24 P. Pierson, «Post-industrial Pressures on the Mature Welfare States», in: The New Politics of the Welfare State. Hg. ders., Baltimore/MD 1995, 80–104, 81–84.

25 W. Abelshauser, Deutsche Wirtschaftsgeschichte seit 1945, München 2004, 307; Altmann, Arbeits-marktpolitik, 209; Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, Lebenslagen in Deutschland: Der erste Armuts- und Reichtumsbericht der Bun-desregierung, Materialband, Bonn 2001, 41; Glat-zer et al., Trends, 160–161, 270. Die Zahlen für

die Langzeitarbeitslosigkeit beziehen sich auf den Zeitraum 1973 bis 1985.

26 W. Bonß, «Erosion des Normalarbeitsverhältnis-ses. Tendenzen und Konsequenzen», in: Arbeits-gesellschaft im Umbruch. Ursachen, Tendenzen, Konsequenzen. Hg. A. Rauscher, Berlin 2002, 69–86.

27 Zu den strukturellen sozialen Veränderungen zusammenfassend Alber, «Modernisierung», 8–14, zu ihren sozialpolitischen Folgen Pierson, «Pressures», 95–98.

sich großenteils als Altern wohlfahrtsstaatlicher Institutionen vor dem Hinter-grund postindustrieller Wandlungsprozesse beschreiben.24 Seit den Ölpreiskrisen der 1970er Jahre traten drei ökonomische Faktoren besonders prägend hervor: sin-kende Wachstumsraten, das Ende der Vollbeschäftigung und eine steigende Staats-verschuldung. Auch wenn diese Entwicklungen die Bundesrepublik weniger hart trafen als andere Industriegesellschaften des Westens, waren ihre Folgen spürbar. Der Niedergang der industriellen Beschäftigung und die Entwertung der unge-lernten Arbeit im produzierenden Gewerbe bewirkten einen Anstieg der Arbeits- losigkeit, dessen Ausmaß und Charakter neu waren für die prosperitätsverwöhnte Nachkriegsgesellschaft. Denn auch in Zeiten konjunktureller Erholung ließ sich Vollbeschäftigung nicht mehr erreichen. Ein stetig wachsender Sockel an dauer-haft nicht mehr in den Arbeitsmarkt integrierbaren Arbeitslosen erzeugte einen bis heute fortdauernden sozialpolitischen Problemdruck. Dieser wurde zudem dadurch verschärft, dass neue Arbeitsplätze entweder in technologieintensiven Branchen oder im dritten Sektor entstanden (also in Bereichen mit spezifischen Qualifikations- und Flexibilisierungsanforderungen, die selbst über beträchtliches Rationalisierungspotenzial verfügten), oder in niedrig entlohnten, oftmals durch prekäre Arbeitsverhältnisse geprägten Dienstleistungsberufen. Gleichzeitig ging der Anteil der unbefristet vollzeitbeschäftigten Arbeitnehmer bis zur Mitte der 1980er Jahre von 83 auf 77 Prozent zurück. Dies hing nur zum Teil mit der Zu-nahme weiblicher (Teilzeit-)Arbeit zusammen, sondern resultierte ebenfalls aus dem wachsenden Anteil befristeter Arbeitsverhältnisse vor allem bei Berufseinstei-gern.25 Das fordistische Normalarbeitsverhältnis, auf das die sozialen Sicherungs-systeme ausgerichtet waren, verlor dadurch zunehmend an Verbindlichkeit.26

Angesichts der weitreichenden und unmittelbar zu greifenden ökonomischen Umbrüche wird leicht übersehen, dass der Wandel der Lebensmodelle und daraus resultierende Veränderungen der Sozialstruktur die wohlfahrtsstaatlichen Institu-tionen mindestens ebenso sehr unter Stress setzten wie der wirtschaftliche Wan-del.27 Veränderungen der Sozialstruktur waren aufgrund ihres gestreckten Ver-laufs zunächst weniger sichtbar als die krisenhafte Wirtschaftsentwicklung, in ihren langfristigen Folgen waren sie indes kaum weniger gravierend. Die «demo-


28 H. Birg, Die demographische Zeitenwende, Mün-chen, 4. Aufl. 2005.

29 Glatzer et al., Trends, 57. 30 Bericht der Bundesregierung zu Fragen der Pfle-

gebedürftigkeit, 5.9.1984, Bundestagsdrucksa-che 10/1934.

31 A. Wirsching, Abschied vom Provisorium 1982–

1990. Geschichte der Bundesrepublik Deutschland 1982–1990, München 2006, 314.

32 Zur Bedeutung der familialen Wohlfahrtspro-duktion vgl. F.-X. Kaufmann, Herausforderungen des Sozialstaates, Frankfurt am Main 1997, 99–106.

grafische Zeitenwende»28 unterspülte die Arrangements des Wohlfahrtsstaats von zwei Seiten her: Zum einen förderte die Expansion des Wohlfahrtsstaats die Plura-lisierung und Individualisierung von Lebensentwürfen und trug so zum weiteren Absinken der Geburtenrate bei. Bereits Mitte der 1960er Jahre waren die Indikato-ren der Geburtenentwicklung rückläufig, seit 1972 übertraf die Zahl der Gestorbe-nen die der Geborenen. Auf lange Sicht reduzierte dieser Schrumpfungsprozess die Zahl künftiger Beitragszahler zur Sozialversicherung. Ganz unmittelbar wirkte sich die steigende Lebenserwartung aus, von der vor allem Frauen profitierten. Hierdurch, und auch durch den Eintritt geburtenstarker Jahrgänge aus der Zeit vor dem Ersten Weltkrieg in das Rentenalter, wuchs zunächst einmal die Zahl der Per-sonen, deren Lebensunter halt aus Sozialleistungen zu finanzieren war. Die Zahl der Bundesbürger, die 60 Jahre und älter waren, nahm zwischen 1961 und 1986 von 9,4 auf 12,5 Millionen zu, während das Ruhestandsalter kontinuierlich zurück-ging.29 Die Zahl der Hochbetagten (80 Jahre und älter) hatte sich im gleichen Zeit-raum mehr als verdoppelt, sie wuchs von 0,9 auf 2,1 Millionen. Hier entstand durch die Pflege und medizinische Betreuung neuer Bedarf an wohlfahrtsstaatli-chen Leistungen. Eine vom Deutschen Bundestag in Auftrag gegebene Studie schätzte Ende der 1970er Jahre die Anzahl Schwer- oder Schwerstpflegebedürfti-ger auf rund 630 000 Personen mit steigender Tendenz. Die meisten davon wur-den zu Hause betreut, da nur etwa 260 000 geeignete Heimplätze zur Verfügung standen.30

Neuer Bedarf entstand ebenfalls durch die «Entstandardisierung»31 der Famili-enmodelle (unter anderem durch die Verdoppelung der Scheidungsrate zwischen 1965 und 1985), insbesondere im Hinblick auf die soziale Sicherung einer wach-senden Zahl besonders armutsgefährdeter Einelternfamilien. Gleichzeitig musste der Wohlfahrtsstaat angesichts veränderter Geschlechterrollen und der Zunahme weiblicher Erwerbsarbeit immer mehr Betreuungsleistungen im Bereich der Kin-der- und Altenpflege übernehmen, die bisher im Rahmen der Familie erbracht worden waren.32 Insgesamt, so lässt sich bilanzieren, veränderte die Trias von sozi-alem, ökonomischem und Wertewandel das sozialpolitische Bedingungsgefüge tief greifend.

224 Winfried Süß

33 P. Flora, «Krisenbewältigung oder Krisenerzeu-gung? Der Wohlfahrtsstaat in historischer Per-spektive», in: Sozialer Wandel in Westeuropa. Ver-handlungen des 19. Deutschen Soziologentages. Hg. J. Matthes, Frankfurt am Main 1979, 82–136, 121.

34 J. Rosa, The World Crisis in Social Security, Paris 1982.

35 Eine Zusammenfassung der deutschen Debat-ten bei M. H. Geyer, «Sozialpolitische Denk- und Handlungsfelder: Der Umgang mit Sicherheit und Unsicherheit», in: Geschichte der Sozialpoli-tik in Deutschland seit 1945, Bd. 6: Bundesrepublik

Deutschland 1974–1982. Neue Herausforderungen, wachsende Unsicherheiten. Hg. ders., Baden-Baden 2008, 111–231, 196–209.

36 C. Offe, Strukturprobleme, 112–113. W. Narr/C. Offe (Hg.), Wohlfahrtsstaat und Massenloyalität, Köln 1975; J. Habermas, «Was heißt heute Krise? Legitimationsprobleme im Spätkapitalismus», in: Merkur 27 (1973), 345–364.

37 J. M. Buchanan, The Limits of Liberty. Between Anarchy and Leviathan, Chicago/IL 1975.

38 Geyer, «Sozialpolitische Denk- und Handlungs-felder», 198, mit Bezug auf C. Offe, «‹Unregier-barkeit›. Zur Renaissance konservativer Krisen-

2. Das «Modell Deutschland» unter Druck

Vor dem Hintergrund solcher «Herausforderungen des Sozialstaats» stellte sich immer dringlicher die Frage, ob und wie lange ein an den Normalitätsannahmen des keynesianischen Wohlfahrtskapitalismus’ orientierter Sozialstaat noch in der Lage sein würde, seine Bevölkerung gegen die industriegesellschaftlichen Grund-risiken abzusichern. Der Anstieg der Sozialhilfequote von 0,9 Prozent 1970 auf 2,3 Prozent 1985 verweist jedenfalls auf eine wachsende Spannung zwischen ver-änderten sozialen Problemlagen und dem Leistungsprofil der primären wohl-fahrtsstaatlichen Sicherungssysteme. Selbst Anhängern schien inzwischen die Vermutung plausibel, «dass der Wohlfahrtsstaat durch seine Expansion» selbst «zu einem ‹krisenerzeugenden› Strukturelement geworden ist».33 Die anschwel-lende Kritik war keine bundesdeutsche Besonderheit, sondern Teil eines westeuro-päisch-transatlantischen Diskussionszusammenhangs. Sie griff Denkfiguren der angelsächsischen Demokratietheorie und des Poststrukturalismus auf, um die «world crisis in social security»34 zu deuten, und zielte dabei in fünf Stoßrich-tungen:35 Ein neomarxistisch inspirierter Diskussionsstrang hob in unterschied-lichen Variationen den in Marktgesellschaften unauflöslichen und durch die Wirt-schaftskrisen der 1970er Jahre neu akzentuierten Kapital-Arbeit-Konflikt hervor und prognostizierte zunehmende Schwierigkeiten des keynesianischen Interven-tionsstaats, die inhärenten «Sinndefizite» der kapitalistischen Produktion durch «distributive Pazifizierung» zu überwinden. Daher sei ein Schwinden der «Mas-senloyalität» zu erwarten, das letztendlich zur «Legitimationskrise des Spätkapita-lismus» führen müsse (1).36 In wirtschaftsliberaler Lesart bestand das Hauptproblem gerade im Gegenteil: der Beschränkung der für eine Marktgesellschaft konstituti-ven Eigentumsrechte durch den wohlfahrtsstaatlichen «Leviathan» (2).37 Kritiker, die den Neuen Sozialen Bewegungen nahestanden, beschworen ebenfalls die Gefahr von Freiheitsverlusten, machten hierfür aber die normierenden und Lebenswel-ten «kolonialisierenden» Effekte wohlfahrtsstaatlicher Arrangements verantwort-lich. Teilweise geschah dies unter Rückgriff auf Arbeiten des damals noch wenig bekannten Philosophen Michel Foucault (3).38 Ebenfalls auf Steuerungsdefizite


theorien», in: Stichworte zur Geistigen Situation der Zeit, Bd. 1: Nation und Republik. Hg. J. Haber-mas, Frankfurt am Main 1979, 294–318, 478 und: J. Habermas, «Einleitung», in: ders. (Hg.), Stichworte, 7–35, 28.

39 M. J. Crozier/S. P. Huntington/J. Watanuki, The Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission, New York 1975; zusammenfassend: A. Schäfer, «Kri-sentheorien der Demokratie: Unregierbarkeit, Spätkapitalismus und Postdemokratie», in: der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management (2009) 1, 159–183, 160–166.

40 Bundesbankpräsident Karl Klasen, zit. nach «Arbeitslose: Stürzt knappes Geld die SPD?», in: Der Spiegel, 17.2.1975, 32–44, 41.

41 Für die systemtheoretische Formulierung dieses Arguments vgl. N. Luhmann, Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat, München 1981.

42 H. Geißler, Die Neue soziale Frage: Analysen und Dokumente, Freiburg i. Br. 1976.

43 Vgl. F. Bösch, «Krise als Chance. Die Neuformie-rung der Christdemokraten in den siebziger Jah-ren», in: Das Ende der Zuversicht? Die siebziger Jahre als Geschichte. Hg. K. Jarausch, Göttingen 2008, 296–309.

stellte ein verbreiteter Diskussionsstrang ab, der unter dem Stichwort «Unregier-barkeit» kritische, zumeist liberal-konservative Stimmen versammelte, die den Ein-fluss der wohlfahrtsstaatlichen Expansion auf das politische System als Problem identifizierten.39 In den Blick gerieten dabei Blockaden des föderalistischen Sys-tems und Beschränkungen des staatlichen Entscheidungshandelns durch die Vetomacht von Interessenverbänden ebenso wie die Verengung des politischen Optionsraums durch die «Anspruchsinflation»40 von Sozialstaatsklienten, die ihre Interessen an der Wahlurne verteidigen und so die Dynamik der Sozialstaatsex-pansion über die Grenzen ihrer Finanzierbarkeit hinaustreiben würden (4).41 Im Unterschied zu den angelsächsischen Demokratien waren solche Debatten in der Bundesrepublik bis in die 1980er Jahre allerdings kaum mit ökonomischen Per-formancedebatten verknüpft, sodass zwar bestimmte Auswirkungen der Sozial-staatsexpansion umstritten waren, nicht jedoch, dass eine entwickelte Sozialstaat-lichkeit zum Kernbestand des weiterhin als erfolgreich eingeschätzten «Modell Deutschland» zählte.

Die fünfte Stoßrichtung war ein entstehendes Problembewusstsein für neue Formen von Armut. Geweckt wurde es mit der 1975 von Heiner Geißler angestoße-nen Debatte über die «Neue Soziale Frage».42 Der spätere CDU-Generalsekretär versuchte, der christdemokratischen Sozialpolitik ein modernes Profil zu geben und so die Initiative für die in die Opposition gedrängten Unionsparteien zurück-zugewinnen.43 Dazu griff er gängige Topoi liberal-konservativer Wohlfahrtsstaats-kritik auf, etwa hohe Verwaltungskosten und unkontrollierte Kostensteigerungen der sozialen Sicherung. Zugleich ließ sich seine Streitschrift als Grundsatzkritik an einem von den Gewerkschaften dominierten Wohlfahrtsstaat verstehen, in dem Interessen, die nicht durch den Konflikt zwischen Ka pi tal und Arbeit organisiert waren, keine Lobby hätten.

Geißlers Thesen stießen auf breite öffentliche Resonanz. Dazu trug bei, dass der rheinland-pfälzische Sozialminister mit einer spektakulären These aufwarten konnte, indem er ein verdrängtes Armutsproblem behauptete: Trotz Sozialstaats-expansion und Kostenexplosion gebe es in der Bundesrepublik rund sechs Millio-

226 Winfried Süß

44 Geißler, Neue Soziale Frage, 26; «Sechs Millionen Arme in der Bundesrepublik», in: Süddeutsche Zeitung, 14.11.1975.

45 Vgl. Christmann, Aktenvermerk für die Staatsse-kretäre des BMA, betr. Neue Soziale Frage, 5.12.1975, Bundesarchiv Koblenz (BAK), B 136/14954.

46 Bundespresseamt, Referat II/4, Mitschrift der ZDF-Diskussionssendung Kontrovers, 8.1.1976, Archiv für Christlich-Demokratische Politik (ACDP), Dokumentation, 2/204/1–6–4.

47 Geißler, Neue Soziale Frage, 24. Als Landessozial-minister gehörte Geißler zu den Vorreitern des Ausbaus sozialer Dienste. Vgl. Sozialstationen in Rheinland-Pfalz. Broschüre des Ministeriums für Soziales, Gesundheit und Sport, 1974, abgedruckt in Geißler, Neue Soziale Frage, 120–125 sowie die Ausarbeitung Soziale Dienste für den Arbeitskreis Sozialpolitik der CDU/CSU-Bun-destagsfraktion, 25.1.1974, ACDP, IV-563/1.

nen Bedürftige.44 Zwar waren seine Zahlen angreifbar.45 Offenbar enthielt sein zuspitzender Hinweis auf die Brüchigkeit der westdeutschen Wohlstandserfah-rung jedoch einiges Verstörungspotenzial. Darauf deutet jedenfalls die Entgeg-nung seines nordrhein-westfälischen Amtskollegen Friedhelm Fahrtmann hin, den Anspruch auf Sozialhilfe – wie Geißler – als Armutsmaßstab anzuerkennen, bedeute aufgrund des geringen Abstands zu den unteren Lohngruppen, «dass ein großer Teil der Tariflöhne nur einen Armutslohn brächte, das wird man aber in der Bundesrepublik wirklich nicht sagen können, wo wir an der vierten Stelle [der Tariflöhne, W.S.] in der Welt liegen».46

Irritierend wirkte Geißlers Streitschrift auch, weil sie ihr Argument mit Denk-figuren anreicherte, die sonst eher im Spektrum der Neuen Sozialen Bewegungen zu finden waren. Geißler verband den Angriff auf den so zialdemokratischen Arbeitnehmersozialstaat und seine impliziten Privilegie run gen mit einer hellsich-tigen Dia gno se der Veränderungen im gesellschaftlichen Bedingungsgefüge von Sozialpolitik, die auch der feministischen Sozialstaatskritik nicht fremd war. Die «alte», auf Arbeitnehmer bezogene Soziale Frage erklärte er kurzerhand für gelöst und stellte ihr eine «Neue Soziale Frage» der nicht in den Arbeitsmarkt Integrier-ten gegenüber. Im Zentrum stand dabei die Frage, wie soziale Sicherung im Zei-chen sich wandelnder Geschlechterrollen, veränderter Haushaltsstrukturen und zunehmender Alterung der Bevölkerung zu organisieren sei. Eine Antwort auf die «oft unerträgliche Doppelbelastung» von Frauen durch Familie und Beruf konnte für ihn nur in mehr Subsidiarität, der sozialrechtlichen Anerkennung von Famili-enarbeit und einer Stärkung der Familien durch materielle Hilfen und soziale Diens te be stehen.47 Damit war eine noch viel weiter reichende Überlegung ver-bunden: In einer Welt, die immer weniger durch das industrielle System geprägt war, schien den Protagonisten der Neuen Soziale Frage ein «obrigkeitsstaatliche[s] Verständnis der Sozialpolitik» überholt, in dem allein der Staat für die Erfüllung sozialer Bedürfnisse zuständig war und Sozialpolitik primär aus Transferleistun-gen bestand. Daher setzten sie auf eine Abkehr «von der Fixierung auf den ‹durch-schnittlichen›» Sozialleistungsempfänger und seine materielle Sicherung und empfahlen eine Hinwendung zu einer stärker am Individuum orientierten Dienst-


48 W. Dettling, Die Neue Soziale Frage als Analyse verdeckter Defizite in der Gesellschaft. Thesen für das Sozialethische Kolloquium des Studien-kreises Kirche/Wirtschaft Nordrhein-Westfalens in Walberberg, 5.5.1977, ACDP, VII-001/1143.

49 «Kein Geld, kein Spaß. Wozu noch leben. SPIE-GEL-Report über Neue Armut in der Bundesre-publik», in: Der Spiegel, 24.12.1984, 52–69.

50 Glatzer et al., Trends, 65, 68, 515; E. Roller, Einstel-lungen der Bürger zum Wohlfahrtsstaat der Bundes-republik Deutschland, Opladen 1992, 125, 173–176.

51 Für die Position der Gewerkschaften: vgl. W. Adamy/J. Steffen, «Sozialer Abstieg durch Ar-

beitslosigkeit – Vom Arbeitnehmer zum Sozial-hilfeempfänger», in: Die neue Gesellschaft 31 (1984), 151–156. Zu weniger eindeutigen Befun-den kamen Mitarbeiter des Bundesinstituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung. Vgl. C. F. Büchtemann, «Soziale Sicherung bei Arbeitslo-sigkeit und Sozialhilfebedürftigkeit. Datenlage und neue Befunde», in: Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung 18 (1985), 450–466.

52 «Die neue Armut in Deutschland», in: Metall, 13.4.1984.

leistungsstrategie, die subsidiär zu organisieren war und in deren Rahmen soziale Sicherheit als gemeinsame Leistung aller Beteiligten erbracht werden sollte.48

Im Bundestagswahlkampf 1976 stellte die SPD der Offensive der Union erfolg-reich ihren Slogan vom «Modell Deutschland» entgegen. Mit seiner Verbindung von politischer Stabilität, sozialem Ausgleich und breiter Wohlstandsteilhabe enthielt er gleichsam die Quintessenz keynesianisch modellierter Wohlfahrtsstaat-lichkeit. Hatte sich Geißlers Kritik gerade gegen diesen Wohlfahrtsstaatstyp und seine Normalitätsvorstellungen gerichtet, stand nur wenige Jahre später deren Ver-teidigung im Zentrum, als die bundesdeutsche Öffentlichkeit Mitte der 1980er Jahre in ungewohnter Schärfe über das Problem der «Neuen Armut»49 debattierte. Es ist bezeichnend, dass zwei zentrale Sozialstaatsdebatten der Jahre «nach dem Boom» um das Armutsthema kreisten. Verhandelt wurde hier, wie sich eine durch die jahrzehntelange Erfahrung ver mehr ten Wohlstands geprägte Gesellschaft zu den stark veränderten ökonomischen Rahmenbedingungen verhielt. Die hohe Sensibilität der Bevölkerung für die Problematik der sozialen Ungleichheit in Mei-nungsumfragen verweist darauf, dass hier Verlustängste, ein diffuses Unsicher-heitsempfinden und Besorgnisse über die Erosion sozialer Homogenität eine weit stärkere Rolle spielten als konkrete Abstiegserfahrungen.50

Mitte der 1980er Jahre hatte sich nicht nur die Tonlage verändert, sondern auch das Leitmotiv der Auseinandersetzung. War es in sozialpolitischen Konflikten bis-her um die ungenügende Integration einzelner Bevölkerungsgruppen in die sozi-ale Sicherung gegangen, wurde hier erstmals eine wohlfahrtsstaatliche Exklusi-onsdebatte geführt. Den Begriff der «Neuen Armut» hatte der DGB-Vize Gerhard Muhr geprägt, um auf die soziale Deklassierung von Langzeitarbeitslosen hinzu-weisen, die zunehmend durch die sozialen Sicherungsnetze fielen.51 Für die Ge-werkschaften ging es bei dieser Debatte zunächst darum, eine Abwehrfront gegen den befürchteten «sozialen Kahlschlag der Wende-Regierung»52 zu organisieren. Dabei griffen sie auch zu historisch gewagten Vergleichen mit der Zerschlagung des Sozialstaats in der Endphase der Weimarer Republik. Der empirische Gehalt ihrer These war bei schwieriger Datenlage nicht eindeutig zu belegen und blieb

228 Winfried Süß

53 «Einseitige, tendenziöse Behauptungen, die agi-tatorische Absichten verfolgen», in: Handelsblatt, 27.12.1984; «Arbeitslosigkeit und ‚Neue Armut‘ führen in eine neue proletarische Situation», in: Vorwärts, 13.4.1985.

54 «Das traditionelle System der Sozialpolitik in Fra-ge gestellt», in: Frankfurter Rundschau, 7.8.1984.

55 N. A. Siegel, «Jenseits der Expansion? Sozialpoli-tik in westlichen Demokratien 1975–1995», in: Wohlfahrtsstaatliche Politik. Institutionen, Prozess und Leistungsprofil. Hg. M. G. Schmidt, Opladen 2000, 54–89, 63.

politisch umkämpft. Während sozialdemokratische Leitartikler bereits «eine neue proletarische Situation» vermuteten, wies die Bundesregierung die Aussagen des DGB als agitatorische Behauptungen zurück.53 Die Diskussion über die DGB-The-sen in der publizistischen Öffentlichkeit war indes weit mehr als nur ein Streit um die soziale Balancierung des ökonomischen Strukturwandels. Der soziale Friede im «Modell Deutschland» gründete eben auch darauf, dass das erreichte Wohl-standsniveau Bestand hatte und sein hoher Sozialschutz unantastbar war. Und mit dem Prinzip der Lebensstandardsicherung, das durch die Verweisung von Lang-zeitarbeitslosen in die Sozialhilfe eingeschränkt wurde, standen – so jedenfalls die Kritiker der Bundesregierung – erstmals konstitutive Elemente der sozialpoliti-schen Nachkriegsordnung zur Dis po si tion.54

3. Intendierte und erzwungene reformen – die veränderte Logik sozialstaatlichen Wandels

Wichtige Makroindikatoren legen den Eindruck nahe, dass der westdeutsche Wohlfahrtsstaat sich besser auf den Wandel der wirtschaftlichen Rahmenbedin-gungen einstellte, als dies die Trägheitsmomente seiner sozialpolitischen Instituti-onenordnung erwarten ließen. Bis 1975 hatte der Anteil der Sozialausgaben am Bruttoinlandsprodukt beinahe jährlich zugelegt. Seither stagnierte er trotz des geringeren Wirtschaftswachstums. In den Jahren 1983 bis 1989 zeigte die Sozial-leistungsquote – zeitweise begünstigt durch die anziehende Konjunktur – eine sinkende Tendenz, sodass sie im Jahr der deutschen Einheit mit 30,2 Prozent sig-nifikant unter dem Höchstwert des Jahres 1975 lag. Die Entwicklung der Staats-quote weist in die gleiche Richtung. Sie erreichte nach erheblichen Zuwächsen in der ersten Hälfte der 1970er Jahre ebenfalls 1975 ihren Höchststand (48,8 Pro-zent), danach sank sie in mehreren Schüben bis auf 43,1 Prozent (1989). Aus der Perspektive der politischen Akteure stellte dies einen bemerkenswerten Konsoli-dierungserfolg dar – gerade im Vergleich zu den expandierenden Staats- und Sozi-alhaushalten anderer OECD-Staaten, von denen nur wenige, wie etwa die Nieder-lande, eine ähnliche Konsolidierung erreichten.55

Die Konsolidierung gelang allerdings je nach Politikfeld sehr unterschiedlich: Deutlich rückläufig war nur der verhältnismäßig kleine Anteil der Kosten für Kriegsfolgen und Wiedergutmachung. Die Aufwendungen für familienpolitische Leistungen stagnierten, seit1981 ging ihr Anteil am Bruttoinlandsprodukt zurück.


56 Bundesministerium für Arbeit und Sozialord-nung (Hg.), Statistische Übersichten zur Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945. Bearb. v. H. Berié, Bonn 1998, Tabelle 0.2.3.

57 H. Geißler, «Die Ära Kohl im Gespräch – Diskus-

sionsbeitrag», in: Historisch-Politische Mitteilun-gen 15 (2008), 284–287, 284.

58 J. Alber, Der Sozialstaat in der Bundesrepublik 1950–1983, Frankfurt am Main 1989, 286 (Zitat), zum Folgenden ders., «Wohlfahrtsstaat», 31–35.

In der gesetzlichen Krankenversicherung – dem zweitgrößten Posten des Soziale-tats – wuchsen die Ausgaben trotz zahlreicher Interventionen bis 1988 nahezu ungebremst und erreichten 1989 einen Wert, der deutlich über dem bereits sehr hohen Ausgabenvolumen des Jahres 1974 lag.56 In der Alterssicherung – dem größten Einzelposten des Sozialbudgets – konnte der Ausgabenanstieg seit 1977 eingedämmt werden. Ihr Anteil am Bruttoinlandsprodukt ging zwischen 1974 und 1989 allerdings auch deshalb zurück, weil nun die schwach besetzten Jahrgänge der im Ersten Weltkrieg Geborenen in den Ruhestand traten. Weitgehend unge-bremst entwickelten sich die Aufwendungen für beschäftigungspolitische Maß-nahmen. Ihr Anteil verdoppelte sich zwischen 1974 und 1989 beinahe (von 1,4 auf 2,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts).

Anders als in den angelsächsischen Demokratien kam die Konsolidierung des Sozialbudgets insgesamt ohne grundlegende Systemwechsel und tiefe Schnitte in das soziale Leistungsgefüge zustande. Auf einigen wichtigen Feldern ging die intendierte Sozialstaatsexpansion sogar weiter. Besonders die Universalisierung der sozialen Sicherung wurde fortgesetzt. 1975 wurden Behinderte in den Schutz-bereich der Sozialversicherung einbezogen. Als eines ihrer letzten Reformprojekte verabschiedete die sozialliberale Koalition 1981 die Einführung einer hoch subven-tionierten Sozialversicherung für Künstler. Begrenzt blieb dagegen der Einbau von Elementen in die soziale Sicherung, die Frauen und Familien stärkten. Aber auch hier gab es Fortschritte, zum Beispiel durch die Einführung eines Erziehungsur-laubs und eines Erziehungsgeldes (1986), vor allem aber durch die Einführung Renten begründender Erziehungszeiten in der Alterssicherung (1986), mit denen die Familienarbeit als eine der Erwerbsarbeit sozialrechtlich gleichgestellte Form der Arbeit anerkannt werden sollte.57 Durch staatlich finanzierte Investitions- und Beschäftigungsprogramme versuchte die Bundesregierung, den Folgen des wirt-schaftlichen Strukturwandels auf besonders betroffene Regionen und Problem-gruppen entgegenzuwirken. Seit 1984 wurden diese Maßnahmen zudem von einer komfortablen Vorruhestandsregelung flankiert, die auf eine Verknappung des Arbeitskräfteangebots zielte.

Gleichwohl war die «Wendemarke»58 der Sozialstaatsexpansion in der Mitte der 1970er Jahre erreicht. Seither bestimmten leistungsbegrenzende und leistungsre-duzierende Gesetze die Agenda der Sozialpolitik, wobei indirekte und weniger sichtbare Ein schnitte durch die verzögerte Anpassung von Sozialleistungen an die Preis entwicklung, die Verschärfung von Anspruchsgrundlagen und die Begren-zung zukünftiger Leistungen häufiger vorkamen als direkte Kürzungen. Die Ver-

230 Winfried Süß

59 Als konzise Zusammenfassungen der komple-xen Gesetzgebung: Geyer, «Denk- und Hand-lungsfelder», 125–130, 168–174; M. G. Schmidt, «Sozialpolitische Denk- und Handlungsfelder», in: Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, Bd. 7: 1982–1989. Finanzielle Konsolidierung und institutionelle Reform. Hg. ders., Baden-Baden 2005, 61–154, 67–70.

60 M. G. Schmidt, «Gesamtbetrachtung», in: Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, Bd. 7: 1982–1989. Finanzielle Konsolidierung und institutionelle Reform. Hg. ders., Baden-Baden 2005, 749–811, 788.

61 F. W. Scharpf, «Entwicklungslinien des bundes-deutschen Föderalismus», in: Die alte Bundesre-publik. Kontinuität und Wandel. Hg. B. Blanke/H. Wollmann, Opladen 1991, 146–159; M. G. Schmidt, «Vetospielertheorem und Politik des mittleren Weges», in: Der Sozialstaat: Reform, Umbau, Abbau. Hg. S. Frech/J. Schmid, Schwal-bach 2004, S. 99–113.

62 «Krankheitskosten: Die Bombe tickt», in: Der Spiegel, 19.5.1975, 54–66, 58.

änderung der gesetzgeberischen Semantiken verdeutlicht den engen Zusammen-hang zwischen Sozialstaatsreform und Budgetsanierung: An die Stelle expansiver Reformgesetze traten zunehmend sogenannte Haushaltsstruktur-, Haushaltsbe-gleit- oder Konsolidierungsgesetze. Ein Haushaltsstrukturgesetz verschärfte im Dezember 1975 die Zumutbarkeitsregeln für Arbeitslose und stellte die Studien-förderung teilweise auf Darlehensbasis um. Seit 1977 erfolgten mehrfach Ein-schnitte in die Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung. Im selben Jahr wurde die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes auf zwölf Monate beschränkt. Das Einfrieren der Sozialhilfesätze in einer Zeit anhaltender Inflation traf sozial Schwache, darunter eine wachsende Zahl von Einelternfamilien, empfindlich. Die Haushaltsstruktur- und -begleitgesetze zwischen 1981 und 1984 brachten Kürzun-gen in nahezu allen Bereichen:59 Familien waren von Einschnitten beim Kin-dergeld betroffen. Rentner wurden durch einen eigenen Krankenversicherungs-beitrag belastet, Mitglieder der Gesetzlichen Krankenversicherung durch den Ausbau der Selbstbeteiligung an den Krankheitskosten. Mehrmals verschärfte An-spruchsgrundlagen sollten den Bezug von Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe erschweren, zudem wurden deren Leistungen abgesenkt. Durch die vollständige Umstellung der Studienbeihilfen auf Darlehen und Einschränkungen bei der Anrechnung von Ausbildungszeiten in der Rentenversicherung wurde schließlich ein markanter sozialpolitischer Gegentrend zum Bildungsboom der 1960er und 1970er Jahre gesetzt, der «wenig Zukunftsfähigkeit»60 verhieß.

Mit dem Schwenk von der Expansion zur Konsolidierung fuhr die bundesdeut-sche Sozialpolitik ihren gesellschaftsgestaltenden Anspruch deutlich zurück. Wenn seit der ersten Ölpreiskrise von Reform die Rede war, ging es meistens darum, kurzfristige Defizite in den Sozialkassen zu beseitigen und Löcher im Bundes-haushalt zu stopfen. Gerade im Gesundheitswesen wird das deutlich. Das Beispiel zeigt zugleich, wie sehr eine Akteurskonstellation, die durch Mitwirkungsrechte der Bundesländer im Rahmen föderaler Politikverflechtung und die korporative Einbindung politisch handlungsfähiger Interessenverbände geprägt war, den re-formpolitischen Gestaltungsspielraum limitieren konnte.61 Mitte der 1970er Jahre


63 H. Schmidt, «Zur Konsolidierung der Kosten im Gesundheitswesen. Rede auf dem Ortskranken-kassentag 1977, 20.7.1977», in: Zeitschrift für Sozialreform 23 (1977), 670–678, 743–747, 671, die folgenden Zitate ebenda.

64 D. Webber, «Krankheit, Geld und Politik. Zur Ge-schichte der Gesundheitsreformen in Deutsch-land», in: Leviathan 16 (1988), 156–203, 195 (Zi-tat); hierzu und zum Folgenden: U. Lindner, «Die Krise des Wohlfahrtsstaats im Gesund-

kulminierten vier Entwicklungen in sprunghaften Ausgabensteigerungen der Ge-setzlichen Krankenkassen, die öffentlich geradezu als «Kostenexplosionen»62 wahr-genommen wurden: Eine Reform der Krankenhausfinanzierung Anfang der 1970er Jahre hatte die Unterfinanzierung des stationären Sektors beendet. Aller-dings teilte der neue Finanzierungsmodus die Investitionskosten für Krankenhäu-ser zwischen dem Bund und den Ländern auf und finanzierte deren Betrieb durch Pflegesätze, für die die Krankenkassen aufkommen mussten, sodass bei den Kran-kenhausträgern kaum Anreize zur wirtschaftlichen Betriebsführung bestan- den. Im ambulanten Bereich ermöglichte es die sukzessive Durchsetzung der Ein-zelleistungsvergütung niedergelassenen Ärzten, den medizinischen Bedarf, und damit ihr Einkommen, weitgehend eigenständig festzulegen. Hinzu kamen Kos-tensteigerungen durch die Technisierung der Medizin und den wachsenden Rent-neranteil unter den Krankenversicherten. Dieses Problem wurde zusätzlich dadurch verschärft, dass die Zahlungen der Rentenversicherung an die Kranken-versicherung politisch bewusst niedrig kalkuliert und daher nicht kostendeckend waren, sodass eine zunehmend größere Finanzierungslücke entstand. Das Haupt-ziel der nicht zuletzt auf Betreiben der Tarifparteien eingeleiteten Reformversuche bestand darin, die Entwicklung der Gesundheitskosten wieder mit der Lohnent-wicklung in Übereinstimmung zu bringen, um Beitragsanhebungen zu vermei-den. Denn, so der Bundeskanzler, es gebe kein «Bruttosozialprodukt, aus dem man 105 Prozent verteilen oder verwenden könne».63 Steigende Sozialversicherungs-beiträge gingen nicht nur «zulasten der in den privaten Haushalten verfügbaren Nettoeinkommen», sondern schmälerten darüber hinaus auch «die Wettbewerbs-fähigkeit der deutschen Wirtschaft in der Weltwirtschaftskrise».

Mit dem Krankenversicherungs-Kostendämpfungsgesetz 1977 etablierte die sozialliberale Koalition eine Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen. In ihr soll-ten analog zur Konzertierten Aktion der Tarifparteien Vertreter der Gesundheits-berufe und der Krankenkassen unter dem Vorsitz der Bundesregierung über die Höhe der Gesamtvergütung für ambulante Leistungen und Arzneimittel verhan-deln. Dies war zwar ein Schritt in Richtung auf die Budgetierung der Gesundheits-ausgaben, der sich auf breite Zustimmung in der Öffentlichkeit stützen konnte. Allerdings hatten die ärztlichen Verbandsvertreter durchsetzen können, dass das jährlich zu erneuernde Verhandlungsergebnis nur Empfehlungscharakter besaß. Die Umsetzung im Wege der moral persuasion und freiwilliger Honorarbegrenzun-gen erreichte daher nur bedingt einen kostendämpfenden Effekt, sodass die Kon-zertierte Aktion bereits Mitte der 1980er Jahre «zunehmend als gescheitert» galt.64

232 Winfried Süß

heitssektor. Bundesrepublik Deutschland, Groß-britannien und Schweden im Vergleich», in: Archiv für Sozialgeschichte 47 (2007), 297–324, 311–314, 321–323.

65 Lindner, «Krise», 313. 66 J. Alber, «Der deutsche Sozialstaat in der Ära

Kohl. Diagnosen und Daten», in: Der deutsche Sozialstaat: Bilanzen – Reformen – Perspektiven. Hg. S. Leibfried/U. Wagschal, Frankfurt am Main 2000, 235–275, 256–258; M. Schölkopf, Alten-pflegepolitik in der Bundesrepublik Deutschland.

Die Entwicklung der Pflegedienste zwischen Par-teien, Verbänden und Ministerialbürokratie im Bun-desländervergleich, Konstanz 2002; J. Wasem et al., «Gesundheitswesen und Sicherung bei Krank-heit und im Pflegefall», in: Geschichte der Sozial-politik in Deutschland seit 1945, Bd. 7: Bundesrepublik Deutschland 1982–1989: Finanzielle Konsolidie-rung und institutionelle Reform. Hg. M. G. Schmidt, Baden-Baden 2005, 392–440, 428–440.

67 Ende der 1980er Jahre waren rund 50 Prozent der Bewohner von Altenpflegeheimen sozialhilf-

Erschwerend kam hinzu, dass die unionsregierten Bundesländer mithilfe ihrer Bundesratsmehrheit durchsetzten, dass alle den Krankenhaussektor betreffenden Regelungen aus dem Gesetz herausgenommen wurden. Damit blieben grundle-gende Strukturprobleme des Gesundheitswesens, wie regionale Überkapazitäten von Krankenhäusern und die schlechte Verzahnung zwischen ambulantem und stationärem Sektor, weitgehend ungelöst. Ein neuer Anlauf des inzwischen christ-demokratisch geführten Bundesarbeitsministeriums zielte vor dem Hintergrund erneut steigender Gesundheitsausgaben daher auf Strukturreformen, die das ärzt-liche Handeln im ambulanten Bereich stärkeren Wirtschaftlichkeitskontrollen unterworfen und die Möglichkeiten zur Kapazitätsplanung im Krankenhaussektor verbessert hätten. Auch er scheiterte indes 1988 am Widerstand der Landespoliti-ker und ärztlichen Interessenvertreter, die ihre Vetopositionen über die Liberalen in die Koalitionsgespräche einbrachten und so die Vorlage des Ministeriums torpe-dierten. Umgesetzt wurden neben einer Festbetragsregelung für Arzneimittel daher vor allem Einschnitte zulasten der Patienten.65

Während die Bundesländer bei der Reform des Krankenhaussektors als Blocka-defaktor wirkten, erwiesen sie sich an der Schnittstelle von Gesundheits- und Alterssicherung als dynamisierendes Element. Im Rahmen der föderalen Aufga-benverteilung zählte die Altenhilfe traditionell zu den Kompetenzbereichen der Bundesländer. Der Ausbau sozialer Dienstleistungen für alte Menschen seit den 1970er Jahren geschah weitgehend in ihrer Verantwortung. Noch bevor entspre-chende bundesgesetzliche Regelungen wirksam wurden, führten Länderinitiati-ven zu einer erheblichen Verbesserung der Versorgungsdichte und nicht zuletzt zur Ausbildung eines neuen wohlfahrtsstaatlichen Arbeitsmarkts. Im Jahr 1970 gab es in der Bundesrepublik rund 62 000 Altenpflegekräfte, 1996 hatte sich diese Zahl bereits mehr als vervierfacht, sodass sich die Versorgungsqualität Hoch-betagter spürbar verbesserte.66 Auch die Debatte über die finanzielle Absicherung des Pflegerisikos seit dem Ende der 1970er Jahre wurde zunächst von Vorstößen einzelner Bundesländer geprägt. Eine wichtige Rolle spielte dabei das Problem hoher Sozialhilfeaufwendungen, die entstanden, weil die Pflegekosten die finanzi-ellen Möglichkeiten vieler Rentner überstiegen und Landkreise und Kommunen als Ausfallbürgen einspringen mussten.67 Dies dürfte ein wesentlicher Grund


ebedürftig. J. Frerich/M. Frey, Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland, Bd. 3: Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland bis zur Herstellung der Deutschen Einheit, München 1993, 301.

68 Diese Position findet sich etwa bei A. Windhoff-

Héritier, «Sozialpolitik der mageren Jahre. Poli-tik- und verwaltungswissenschaftliche Aspekte des Sparprozesses», in: Sparpolitik: ökonomische Zwänge und politische Spielräume. Hg. H. Mä-ding, Opladen 1983, 77–99, 83–87.

69 Alber, «Ära Kohl», 261.

dafür gewesen sein, dass das Pflegerisiko in mehreren Teilschritten in die Sozial-versicherung integriert wurde, obwohl die Bundesregierung wegen der damit ver-bundenen Kosten diesem Vorhaben zunächst zurückhaltend gegenüberstand. Im Jahr 1989 wurden Hilfen für Schwerpflegebedürftige in den Leistungskatalog der Gesetzlichen Krankenversicherung aufgenommen, bevor 1995 mit der Einfüh-rung einer beitragsfinanzierten Pflegeversicherung eine umfassende Regelung er-reicht wurde.

Systematisch ist die Absicherung des Pflegerisikos schwer zu verorten. Der Aufschwung altersbezogener Sozialdienste und die sozialpolitische Regulierung des Pflegerisikos widerlegen in gewisser Hinsicht die Annahme, dass der Erfolg bei wohlfahrtsstaatlichen Verteilungskonflikten von der Organisations- und Artikula-tionsfähigkeit der jeweiligen Gruppe abhängig ist. Dies stellt eine Ausgangsver-mutung der These von der «Neuen Sozialen Frage» infrage.68 Die Ausdifferenzie-rung eines neuen Zweigs der Sozialversicherung stärkte einerseits den etablierten sozialpolitischen Institutionenpfad und unterstrich die fortwährende Dominanz der Alterssicherung im Bonner Sozialstaat. Andererseits bewirkte das Gesetz eine deutliche Akzentverschiebung der Alterspolitik von Transferzahlungen hin zu sozialen Diensten und Infrastrukturen. Auch in ihren sozialen Auswirkungen war die Einführung der Pflegeversicherung ambivalent. Obwohl deren Leistungen nur einen Teil der Kosten abdeckten, bewahrte die Neuregelung einen Großteil der Hilfsbedürftigen vor dem Gang zum Sozialamt. Das bislang privatisierte Pflegeri-siko wurde so in erheblichem Umfang vergesellschaftet, die Versorgung pflegebe-dürftiger Angehöriger professionalisiert und dem neu entstehenden Pflegemarkt übertragen. Dies entlastete vor allem Frauen, die innerhalb der Familien die Hauptlast der Pflegearbeit trugen. Man kann darin ein «graduelles Abrücken vom patriarchalischen Sozialstaatsmodell»69 und eine Aufwertung der Familienarbeit sehen. Allerdings bot das Gesetz auch eine Reihe von Anreizen (wie ein Pflegegeld und den Erwerb von Rentenansprüchen für pflegende Angehörige), die Pflege wei-terhin innerhalb der Familien zu organisieren.

In der Rentenversicherung kulminierten langfristige demografische Entwick-lungen, politische Erblasten und die Konjunkturkrise im Sommer 1976 zu einer brisanten Gemengelage, als der Sozialbeirat des Bundesarbeitsministeriums an-stelle von Beitragsüberschüssen ein Defizit der Gesetzlichen Rentenversicherung prognostizierte, das bei unverändertem Rentenniveau nur durch milliarden-schwere Bundeszuschüsse oder Beitragserhöhungen um ein Drittel auszugleichen

234 Winfried Süß

70 F. Nullmeier/F. W. Rüb, Die Transformation der Sozialpolitik. Vom Sozialstaat zum Sicherungs-staat, Frankfurt am Main 1993, 116–220.

71 C. Kuller, «Sicherung», 217–219.

war. Da keine dieser Optionen politisch mehrheitsfähig war, veränderte die sozial-liberale Bundesregierung erstmals die Formel der Rentenberechnung zum Nach-teil der Leistungsempfänger und beschloss eine Verschiebung der anstehenden Rentenerhöhung, der in den folgenden Jahren weitere Manipulationen an der Ren-tenformel folgten.70 Auch die unionsgeführte Bundesregierung beschritt mehr-fach diesen Weg. Sie konnte allerdings die konjunkturelle Erholung nutzen, um mit der stufenweisen Anrechnung von Kindererziehungszeiten einen Schritt zur Aufwertung der Familienarbeit in der Sozialversicherung zu unternehmen.71

Die hier skizzierten Entwicklungen lassen mehrere Grundzüge der sozialpoli-tischen Ent scheidungsbildung seit den 1970er Jahren hervortreten: erstens eine zunehmende und teilweise sehr konflikthafte Politisierung (was bei allem Streit im Einzelnen parteiübergreifende Einigungen bei sozialpolitischen Grundsatzent-scheidungen keineswegs ausschloss, wie die mit breiten Parlamentsmehrheiten verabschiedeten Rentenreformen von 1972 und 1989 zeigen). Zweitens machte die öffentliche Reaktion auf das Vorgehen der sozialliberalen Koalition in der Ren-tenfrage sehr deutlich, mit welchen politischen Kosten Kürzungsoperationen in den Kernbereichen der sozialen Sicherung verbunden waren. Die Regierung Schmidt, die vor der Bundestagswahl erklärt hatte, die Renten seien sicher, büßte dadurch viel politischen Kredit ein. Drittens dominierte das Leitkriterium der Bud-getsicherung. Damit wurde die Sozialpolitik immer mehr von einer Angelegenheit der Experten in Ministerien und Fraktionen zu einer Sache der Haushaltspolitiker und Koalitionsausschüsse – der Trend ging in Richtung Entparlamentarisierung und Parteipolitisierung der Sozialpolitik. Viertens behandelte die Bundesregie-rung die verschiedenen Zweige der Sozialversicherung zunehmend als Finanzver-bund. In den 1980er Jahren entstand der Kostendruck in der Rentenversicherung auch deshalb, weil sich der Fiskus von Zahlungen (zum Beispiel für Arbeitslosen-geld und Arbeitslosenhilfe) entlasten wollte und so die Beiträge der Bundesanstalt für Arbeit an die Rentenversicherung reduzierte.

Wie eng Arbeitsmarktpolitik und Alterssicherung im bundesdeutschen Sozial-staat miteinander verflochten waren, zeigt die Entwicklung der Lebensarbeitszeit. Frühverrentungen waren zunächst auf der Basis einer Regelung möglich, die älte-ren Langzeitarbeitslosen mit Vollendung des 60. Lebensjahres den Übertritt in den Ruhestand erlaubte. Eine erweiterte Vorruhestandsregelung wurde 1984 par-allel zu ersten Ansätzen zur Flexibilisierung des Arbeitsmarkts eingeführt. Sie ermöglichte es Arbeitnehmern, bereits mit 58 Jahren ohne Einkommenseinbußen in den Vorruhestand zu wechseln, und offerierte Arbeitgebern staatliche Lohnzu-schüsse, sofern sie die durch das Ausscheiden älterer Arbeitnehmer freiwerdenden


72 B. Ebbinghaus/I. Schulze, «Krise und Reform der Alterssicherung in Europa», in: Archiv für Sozialgeschichte 47 (2007), 269–296, 282–284; Frerich/Frey, Geschichte der Sozialpolitik, 187–189.

73 Zum Begriff vgl. M. R. Lepsius, «Soziale Ungleich-heit und Klassenstrukturen in der Bundesrepu-blik Deutschland. Lebenslagen, Interessenver-mittlung und Wertorientierungen», in: Klassen in der europäischen Sozialgeschichte. Hg. H.-U. Wehler, Göttingen 1979, 166–209.

74 R. Hauser/I. Becker, «Wird unsere Einkom-mensverteilung immer ungleicher? Einige For-schungsergebnisse», in: Sozialstaat in der Globa-lisierung. Hg. D. Döring, Frankfurt am Main 1999, 89–116; C. Birkel, Zur langfristigen Entwicklung von Einkommensungleichheit, Armut und Umver-teilungseffizienz in Westdeutschland, dem Vereinig-ten Königreich und Schweden, Halle (Saale) 2004, 56.

75 Alber, «Wohlfahrtsstaat», 44–48; ders., «Ära Kohl», 255.

Stellen neu besetzten. Von dieser zunächst bis 1988 befristeten, später modifiziert fortgeführten Regelung machte rund ein Zehntel der berechtigten Arbeitnehmer Gebrauch. Im europäischen Vergleich wies die Bundesrepublik damit einen der höchsten Anteile von Frühverrentungen auf. Diese Umschichtung von Kosten für die Arbeitsmarktpolitik auf die Alterssicherung half zwar, die Arbeitslosenquote zu senken und den wirtschaftlichen Strukturwandel sozial verträglich abzufedern. Jedoch verminderte sie die Beitragsdauer zur Sozialversicherung, während sich die durchschnittliche Bezugsdauer der Renten erhöhte. Auf mittlere Sicht belas-tete dies die Sozialkassen und erhöhte so den Druck auf den Produktionsfaktor Arbeit.72

Die Gewinne und Verluste einzelner wohlfahrtsstaatlicher «Versorgungsklas-sen»73 in den Jahren «nach dem Boom» sind oft nur schwer zueinander in Bezie-hung zu setzen, sodass es nicht einfach ist, hier eine Bilanz der sozialen Folgen sozialstaatlicher Reformpolitik zu ziehen. Betrachtet man die Verteilung der Haus-haltseinkommen, wird die Zäsur in der Mitte der 1970er Jahre deutlich. Bis dahin war die Ungleichheit in der Verteilung der Haus haltsnettoeinkommen kontinuier-lich zurückgegangen. Aufgrund der steigenden Arbeitslosigkeit nahm sie seither wie der zu, und die Einkommensposition ärmerer Bevölkerungsschichten ver-schlechterte sich erneut. Vor der Wiedervereinigung blieb die Reichweite dieser Entwicklung allerdings begrenzt. Dass die Ungleichheit in der Verteilung der ver-steuerten und durch Sozialtransfers ergänzten Haushaltseinkommen deut lich später zunahm als die der Markteinkommen, kann als Hinweis auf die anhaltende Schutzwirkung des bundesdeutschen Systems sozialer Transferleistungen auch in öko no mi schen Krisenzeiten gewertet werden. Erst im Verlauf der 1980er Jahre ging die Ausgleichswirkung des Steuer- und Trans fer sys tems zurück.74

Nimmt man die Kaufkraft der Sozialtransfers zum Maßstab, kamen Rentner besser durch die ökonomi schen Krisen der 1970er und 1980er Jahre als Arbeits-lose und Sozialhilfeempfänger, de ren relative (und zeitweise auch reale) Einkom-mensposition sich seit 1975 verschlechterte.75 In eine ähnliche Richtung deutet auch die Entwicklung der relativen Armutsquote, die das Ausmaß der durch wohl-fahrtsstaatliche Interventionen nicht bekämpften materiellen Ungleichheit am

236 Winfried Süß

76 Büchtemann, «Sicherung», 455.

unteren Rand der gesellschaftlichen Einkommensverteilung anzeigt: Während die Armutsquote von Rentnern zwischen 1973 und 1988 von gut 13 auf 8,3 Prozent unter den Bevölkerungsdurchschnitt sank, nahm die Armutsquote von Alleiner-ziehenden und ihren Kindern rasant zu. Sie stieg (bei Alleinerziehenden mit einem Kind) im gleichen Zeitraum von 10,7 auf 27,9 Prozent. Nicht Sozialabbau, wie mancher Kritiker der Bundesregierung aus dem Gewerkschaftslager glauben machen wollte, war das Problem des westdeutschen Wohlfahrtsstaats in den 1980er Jahren, sondern seine begrenzte Anpassungsfähigkeit an den sozialen Wandel. Seit den 1980er Jahren bestimmte aus langfristiger Arbeitslosigkeit resultierende Verarmung ebenfalls den wohlfahrtsstaatlichen Problem ho rizont. Neben alleiner-ziehenden Frauen und ungelernten Arbeitern mit geringen Versicherungsansprü-chen waren es vor allem Arbeitslose unter 35 Jahren, die Sozialhilfe beantragen mussten.76 Dies verweist auf eine Spaltungslinie des deutschen Sozialstaats, die in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre immer schärfer akzentuiert wurde: Während der Sozialschutz älterer Arbeitnehmer in der Krise sogar noch ausgebaut wurde, waren jüngere Arbeitnehmer mit kurzen oder diskontinuierlichen Erwerbsbiogra-fien besonders von der Liberalisierung der Arbeitsmarktpolitik und den Einschnit-ten in das soziale Sicherungsnetz betroffen.

4. Schluss

Resümiert man die Entwicklung des westdeutschen Wohlfahrtsstaats zwischen der ersten Ölpreiskrise und der Wiedervereinigung, ergibt sich ein vielschichtiges Bild, das weniger durch einen einheitlichen Trend geprägt war, als durch ein kom-plexes Mischungsverhältnis gebremster Sozialstaatsexpansion, finanzieller Konso-lidierung und partiellen Umbaus. Aus der Perspektive dieses Beitrags, die auf die soziale Sicherung zentriert ist, überwogen prozedurale, institutionelle und kon-zeptionelle Kontinuitäten zwischen sozialliberaler und christlich-liberaler Sozial-politik die unterschiedlichen Akzentsetzungen beider Regierungskoalitionen deutlich. Würden andere Handlungsfelder betrachtet, etwa das Arbeitsrecht, wären die Diskontinuitäten und auch die zunehmende Konflikthaltigkeit der Sozi-alpolitik stärker zu konturieren. Für die Kernbereiche der sozialen Sicherung erweist sich die Kontinuitätsthese indes als tragfähig.

Vor dem Hintergrund der Gestaltungsspielräume durch die bürgerliche Bun-destags- und Bundesratsmehrheit bis 1989 ist sie erklärungsbedürftig. Erklärun-gen könnten daran ansetzen, dass gerade angesichts der Konkurrenz zweier so- zialstaatsfreundlicher Parteien gescheiterte oder in ihrer politischen Wirkung problematische Reformversuche der Vergangenheit die Reformkorridore limitier-ten, indem sie den etablierten sozialpolitischen Entwicklungspfad stärkten. Ein weiterer Grund bestand in der vergleichsweise frühen Abflachung der sozialstaatli-


77 Schmidt, «Gesamtbetrachtung», 789–798. Zur Bedeutung konfessioneller Faktoren als Präge-faktor der Sozialpolitik vgl. P. Manow, Religion und Sozialstaat. Die konfessionellen Grundlagen europäischer Wohlfahrtsstaatsregime, Frankfurt am Main 2008.

78 F.-X. Kaufmann, Sozialpolitik und Sozialstaat. So-

ziologische Analysen, 2. Aufl.. Wiesbaden 2005, 132–142, nennt dies «Sozialpolitik zweiter Ord-nung».

79 F. Nullmeier, «Der Zugriff des Bundes auf die Haushalte der Gemeinden und Parafisci», in: Finanz- und wirtschaftspolitische Bestimmungs- faktoren des Regierens im Bundesstaat – unter

chen Expansionskurve. Bereits seit 1975 gelang es, das Wachstum des Sozialstaates wieder enger an die Wirtschaftsentwicklung zurückzubinden. Diese Eindämmung der Wachstumsdynamik ließ sich sowohl aus der Sicht der sozialdemokratisch geführten Koalition als auch aus der Sicht des christdemokratisch-liberalen Bünd-nisses als Erfolg werten, denn beide Regierungen betrachteten die Konsolidierung der Sozialhaushalte als vorrangiges Politikziel, um so die öffentliche Hand von ihren Zuschussverpflichtungen zu den Sozialkassen zu entlasten. Dies gelang weit besser in der Gesetzlichen Rentenversicherung, weniger hingegen im Gesund-heitssektor und in der chronisch defizitären Arbeitsmarktpolitik.

Der Kernbestand der sozialen Sicherungssysteme wurde dabei nicht infrage gestellt und der redistributive Gehalt des Sozialleistungssystems nicht substanziell verringert, anders als etwa in Großbritannien. Dessen konservative Partei unter-schied sich in der Ära Thatcher deutlich von der Union, die eben nicht nur aus einem Wirtschaftsflügel bestand, sondern auch aus einem starken, durch die katholische Soziallehre geprägten Arbeitnehmerflügel, der mit Rita Süßmuth, Heiner Geißler und Norbert Blüm prominente Sozialpolitiker der Regierung Kohl stellte. Hier waren die Schnittmengen zur Sozialdemokratie groß, während es wenig Anknüpfungspunkte für einen Wirtschaftsliberalismus angelsächsischer Prägung gab, wie ihn das eingangs vorgestellte Lambsdorffpapier vertrat.77

Auf lange Sicht war der Preis für die moderate Form des Umsteuerns im west-deutschen Wohlfahrtsstaat allerdings nicht unerheblich. Um ihr Konsolidierungs-ziel rasch zu erreichen, kombinierten beide Regierungskoalitionen punktuelle Ein-schnitte in das Leistungsrecht mit kurzatmigen Interventionen, die vor dem Hintergrund klaffender Budgetdefizite Milliardensummen zwischen den einzel-nen Zweigen der Sozialversicherung hin und her verschoben, um deren Bilanzen auszugleichen. Die konsolidierungsfixierte Pragmatik der sozialpolitischen Entschei-dungen orientierte sich vorrangig am Leitprinzip der politischen Durchsetzbarkeit, nicht immer hingegen am Ziel einer strategischen Anpassung der wohlfahrtsstaat-lichen Arrangements an die veränderten sozioökonomischen Rahmenbedingun-gen, die auf die langfristige Funktionsfähigkeit der sozialen Sicherungssysteme abzielt.78 Dies erklärt auch, warum beide Regierungen die Finanzierungsbasis wohlfahrtsstaatlicher Institutionen nur selten durch Steuern verbreiterten, son-dern im Gegenteil den Weg einer «Zugriffspolitik»79 des Bundes auf die Sozialkas-sen beschritten, die zu steigenden Sozialbeiträgen führte.

238 Winfried Süß

Auf mittlere Sicht konzentrierte diese Politik der «asymmetrischen Konsolidie-rung»80 die Kosten des Konsolidierungskurses bei den Beitragszahlern der Sozial-versicherung. Dies stärkte mit dem Versicherungsprinzip einen Grundpfeiler des deutschen Sozialstaats und half, den politischen Konsens zum Erhalt des bun-desdeutschen Sozialstaats zu stabilisieren. Es unterminierte aber einen bereits erodierenden Pfeiler der Sozialstaatsarchitektur, indem es deren Abhängigkeit von der Entwicklung der Arbeitseinkommen verstärkte und den Faktor Arbeit ver- teuerte.

Insofern lässt sich sagen, dass die Bonner Antwort auf die veränderten Verhält-nisse «nach dem Boom» anders als etwa in Großbritannien keinen sozialpoliti-schen Strukturbruch auslöste, sondern im Gegenteil dazu beitrug, zentrale Struk-tureigentümlichkeiten des «Modells Deutschland» noch stärker zu profilieren. Dazu zählen zum einen das Versicherungsprinzip mit seiner Leitidee der Äquiva-lenz von Beitrag und Leistung und der hohen Erwartungssicherheit von Sozialleis-tungen sowie zum anderen die zentrale Bedeutung der Rentenpolitik. Mit einer Antwort auf das Altern und Veralten sozialpolitischer Arrangements in einem «gereiften Wohlfahrtsstaat»81 tat sich der bundesdeutsche Sozialstaat indes schwer. Daher blieben viele Aufgaben ungelöst, bevor die deutsche Wiedervereinigung und die Folgen der Globalisierung den sozialpolitischen Problembestand erneut tief greifend veränderten.82

besonderer Berücksichtigung des deutschen Vereini-gungsprozesses. Hg. H.-H. Wewer/H. Göttrik, Op-laden 992, 147–180, 155.

80 Siegel, Baustelle, 312.

81 Pierson, «Pressures», 82. 82 Dazu grundlegend: G. A. Ritter, Der Preis der

deutschen Einheit. Die Wiedervereinigung und die Krise des Sozialstaats, München 2006.


reforming the «German Model»: Social Change, Economic Crisis, and the Politics of the Welfare State

in the Federal republic «after the boom»The triad of changes in values and in socio- as well as economic structure altered

the possible reach for social policies profoundly. In this context, this article exam-

ines perception of, discursive processing of and political reaction to post-industrial

transformations through social policy in the 1970s and 1980s. While its discursive

framework had changed significantly through the intensified addressing of social

inequality, the problem solving patterns of social policy remained remarkably sta-

ble. Thus elements of continuity between socialist-liberal and christian-liberal

social policy outweighed differing accentuations. A policy of fiscal consolidation

started already in the mid-1970s, which was successful in European comparison.

Both governments, however, preferred interventions effective only for a short term.

These were mostly motivated by budgetary policy. This emphasised problematic

peculiarities within the framework of the German welfare state model, for instance

the high burdening of labour costs. It also delayed the adaptation of welfare state

institutions to changed socio-structural circumstances, which result for example

through the pluralisation of occupational biographies and family structures.

Umbau am «Modell Deutschland». Sozialer Wandel, ökonomische Krise und wohlfahrtsstaatliche

reformpolitik in der bundesrepublik Deutschland «nach dem boom»

Die Trias von ökonomischem Strukturwandel, sozialstrukturellen Veränderungen

und Wertewandel veränderte den sozialpolitischen Handlungsrahmen tief greifend.

Vor diesem Hintergrund fragt der Beitrag nach der Wahrnehmung, diskursiven

Verarbeitung und politischen Bearbeitung postindustrieller Wandlungsprozesse

durch Sozialpolitik in den 1970er und 1980er Jahren. Während sich deren diskursive

Rahmung durch die verstärkte Thematisierung sozialer Ungleichheit markant verän-

derte, blieb die sozialpolitische Problemlösungskultur bemerkenswert stabil,

sodass Elemente der Kontinuität zwischen sozialliberaler und christlich-libera-

ler Sozialpolitik unterschiedliche Akzentsetzungen überwogen. Bereits Mitte der

1970er Jahre setzte ein im europäischen Vergleich erfolgreicher finanzieller Konsoli-

dierungskurs ein. Allerdings bevorzugten beide Regierungen kurzfristig wirkende,

zumeist fiskalpolitisch motivierte Interventionen. Dies akzentuierte problemati-

sche Struktureigentümlichkeiten des deutschen Sozialstaatsmodells, etwa die

hohe Belastung des Faktors Arbeit, und verzögerte die Anpassung wohlfahrtsstaat-

licher Institutionen an veränderte sozialstrukturelle Verhältnisse, wie sie sich

zum Beispiel aus der Pluralisierung der Erwerbsbiografien und Familienformen

ergaben.

AbSTrACTS

240 Winfried Süß

réforme du «modèle allemand». Changement social, crise économique et transformation de l'État pro-vidence en république Féderale d'Allemagne depuis la fin des «Trente Glorieuses» Le triptyque fait de transformations structurelles, modifications socio-structurelles

et changements de valeurs modifia profondément le cadre d’action sociopolitique.

Sur cette trame, cet article s’interroge sur la perception, l’élaboration discursive

ainsi que le traitement politique des processus de changements postindustriels par

les politiques sociales dans les années 1970 et 1980. Alors que le discours fut modi-

fié par la problématisation toujours plus accrue de l’inégalité sociale, les solutions

sociopolitiques continuaient à se ressembler remarquablement. Ainsi, ce sont des

éléments de continuité entre les politiques sociales des socio-libéraux et des libé-

ral-démocrates qui priment. Dès le milieu des années 1970, l’orientation politique

visant à consolider les finances fut – dans une comparaison européenne – couron-

née de succès. Toutefois, les deux gouvernements donnèrent leur préférence à des

interventions à court terme qui – le plus souvent – prenaient la forme de mesures

politico-fiscales. Cela accentuait les problématiques particularités structurelles du

modèle allemand de l’Etat-providence, notamment l’importante charge du travail,

et retardait la capacité d’adaptation des institutions dudit Etat-providence aux rap-

ports socioculturels en perpétuel changement – ce qui peut être illustré par

l’exemple de la multiplication des biographies professionnelles et des formes fami-

liales.

Winfried SüßZentrum für Zeithistorische Forschung Am Neuen Markt 1 D- 14467 [email protected]

AbSTrACTS

241

1 E. Hobsbawm, L’âge des extrêmes: le court XXe siècle, 1914–1991, Bruxelles, 1999; T. Judt, Après-guerre. Une histoire de l’Europe depuis 1945, Paris,2007.

2 D. Sassoon, One Hundred Years of Socialism. The West European left in the Twentieth Century, Lon-don, 1997, 443, 445 and 446.

3 Ibid., 449.

Il est fréquemment admis que les années 70–80 représentent pour les sociétés occidentales, et de façon plus spécifique pour celles de l’Europe de l’Ouest, un moment intense de changements, de mutations et de déstabilisation économiques, sociales, culturelles et politiques.1 Donald Sassoon, auteur d’un livre important à propos d’un siècle d’histoire du socialisme, considère que «the end of the Great Capitalist Boom» a provoqué une profonde crise du «concomitant model of social-democratic politics».2 En effet, selon lui, «[...] the end of the golden age of capita-lism, far from making socialism more likely, paradoxally made it more problema-tic. It signalled the end not only of high growth rates, but also of the general consensus that full employment was one of society’s central objectives: the implicit contract between socialists and conservatives».3

Nous entendons pour notre part nuancer le caractère assez général et quelque peu mécaniste de la relation de cause à effet généralement établie entre, d’une part, crise du capitalisme régulé et du Welfare et, de l’autre, crise de la gauche. Nous cherchons à comprendre les positionnements des principaux partis de gauche, par rapport aux mutations sociétales, dans deux pays, la France et l’Italie. Cela suppose de prendre la mesure de l’ampleur des changements qui se produisent à cette période et qui sont loin de se réduire aux seules dimensions économiques et sociales. Et de comprendre les conditions dans lesquelles les partis appréhendent ces transformations, la lecture qu’ils en font et les réponses qu’ils formulent. En l’occurrence, ces mutations sont perçues comme étant extrêmement complexes et contradictoires, et, en tout cas, nullement réductibles à la seule remise en cause d’un modèle social-démocrate, au demeurant critiqué par la plupart des gauches françaises et italiennes. De plus, celles-ci appréhendent les modifications de leur environnement en fonction de multiples paramètres, idéologiques, politiques, ins-

Marc Lazar

La gauche et le défi des changements dans les années 70–80.

Les cas français et italien

242 Marc Lazar

4 A. Kriegel, Le système communiste mondial, Paris, 1984.

titutionnels, historiques, culturels. Notre article ne consiste point en une recherche empirique sur cette même période: il livre plutôt une réflexion sur la manière dont les gauches en France et en Italie ont tenté ou non de relever les multiples défis des années 70, soulevant ainsi la question du changement des partis politiques.

Dans un premier temps, nous proposerons un cadre général d’analyse afin de saisir la manière dont les partis de gauche appréhendent les réalités qui les entou-rent puis nous justifierons nos deux cas d’étude et indiquerons les principales caractéristiques des années 70–80 dans ces deux pays. Dans un second et troi-sième moment, nous étudierons les réponses des gauches françaises et italiennes aux multiples défis de ces années-là. Enfin, notre conclusion proposera une courte comparaison entre les gauches de ces deux pays.

1. Penser les changements des années 70–80 pour les gauches en France et en ItalieUn cadre d’analyse généralCinq principaux éléments imbriqués entre eux conditionnent l’élaboration politique des partis.

Le premier est le système politique. Les partis y occupent une certaine place (domi-nante, dominée, centrale ou relativement secondaire voire marginale), ils sont dans l’opposition ou au pouvoir, seuls ou en coalition. Ils remplissent des fonctions pro-testataires ou sont des partis de gestion, ou s’efforcent de combiner ces deux pos-tures en étant parfois dans l’impossibilité de participer au pouvoir national tout en exerçant des responsabilités à d’autres échelons, local et régional, par exemple. Ils adoptent des stratégies qui évoluent dans le temps en fonction, notamment, des modes de scrutin. Les systèmes politiques et les partis relèvent des Etats nations mais ne sont pas insensibles aux événements internationaux. En outre, les partis communistes forment un cas très particulier puisqu’ils sont membres de leurs sys-tèmes politiques nationaux mais aussi du système communiste mondial, fût-ce selon des modalités différentes d’un parti communiste à l’autre.4

Le deuxième élément est composé par l’électorat. Les partis sont en compéti-tion pour en contrôler une part et pour accroître celle-ci, à l’exception de ceux qui, délibérément, choisissent de se contenter du contrôle d’une fraction précise de l’électorat qui leur assure une rente de situation (c’est le cas fréquemment avec le mode de scrutin proportionnel). S’instaure de la sorte entre le parti et l’électorat captif ou celui que le parti cherche à conquérir un échange d’intérêts mais aussi de valeurs plus ou moins bien consolidé. Cet électorat a des caractéristiques sociolo-giques et culturelles singulières qui conditionnent les choix des partis; mais égale-ment des attentes et des aspirations que les partis s’efforcent de satisfaire.

243La gauche et le défi des changements dans les années 70–80

5 J.-F. Sirinelli et E. Vigne, «Des cultures poli-tiques», in Histoire des droites en France, éd. J.-F. Sirinelli, Paris, vol. 2, 1992, III–IV. Voir aussi sur ce sujet, M. Lazar, «Cultures politiques et partis politiques en France» et F. Sawicki, «Les partis politiques comme entreprises culturelles» in Cultures politiques, éd. D. Cefaï, Paris, 2001, 169–189 et 191–211.

6 R. Boudon, L’idéologie, Paris, 1986.

7 P. Ansart, Les idéologies politiques, Paris, 1974, 10. 8 E. Schein, Organizational Culture and Leadership,

Londres, 1986. 9 Voir à ce propos, M. Offerlé, Les partis politiques,

Paris, 2006. 10 Nous nous inspirons des fameuses «confining

conditions» de O. Kirchheimer, «Confining Conditions and Revolutionary Breakthroughs», American Political Science Review, 1, LIX, 1965.

Le troisième élément est formé par la culture politique partisane. Dans le cadre de cette contribution, nous la concevons comme «une sorte de code et [...] un ensemble de référents, formalisés au sein de [ce] parti ou plus largement diffus au sein d’une famille ou d’une tradition politique».5 Si, selon les partis, l’idéologie y occupe une place plus ou moins importante, elle s’avère essentielle pour ceux de gauche, surtout dans les deux décennies étudiées. Chez eux, l’idéologie n’est pas simplement une doctrine à prétention scientifique6: elle forme aussi un «schème collectif d’interprétation» construisant de manière cohérente et ordonnée les représentations du passé, du présent et de l’avenir.7 La culture partisane est por-teuse de valeurs plus ou moins enracinées chez les adhérents voire les sympathi-sants, au point de devenir pour certains de ces derniers inconscientes à force d’être intériorisées.8

La vie intérieure du parti constitue le quatrième élément. Continûment, le parti cherche à donner une représentation de son unité et de son homogénéité. En vérité, il est travaillé en permanence par de vives rivalités politiques et idéologiques, collectives et personnelles, pour le contrôle de la direction du parti, de son appareil et de sa stratégie.9 Dans certains partis, les PS, cette compétition est autorisée et se structure en factions; dans d’autres, les PC, elle ne l’est pas et cela se traduit par des affrontements feutrés ou, à l’inverse, explosifs entre diverses sensibilités.

Enfin, l’ultime élément est celui fourni par le leader, supposé être l’expression du parti, voire son symbole et même son incarnation. Il doit assurer l’unité du parti et mettre en cohérence ses différentes composantes. Il est aussi en charge de parler au nom du parti vers l’extérieur, mais également de repérer ce qui se passe à l’exté-rieur pour éventuellement réorienter la politique de son parti. Il définit plus qu’au-cun autre la stratégie du parti qui s’inscrit dans sa propre personne. Classique-ment, à gauche du moins, le leader était l’instrument du parti plus que son déterminant, un exécutant plus que son génie créateur. Or là encore, les années 70–80 marquent un renversement fondamental: la personnalisation du parti, avec François Mitterrand, Bettino Craxi, Georges Marchais et Enrico Berlinguer.

Ces cinq données mises ensemble forment les cadres partisans d’interpréta- tion des réalités extérieures: ces cadres peuvent constituer des conditions limita-tives du changement ou, à l’inverse, favoriser le changement de ces mêmes organi-sations.10

244 Marc Lazar

11 Dans une littérature abondante, voir, par ex-emple, S. Berman, The Primacy of Politics. Social Democracy and the Making of Europe’s Twentieth Century, Cambridge, 2006, et J. T. Callaghan et I. Favretto éds., Transition in Social Democracy: Cultural and Ideological problems of the Golden Age, Manchester-New York, 2006.

12 Cf. notamment P. D. Culpepper, «Le système politico-économique français depuis 1985» in La France en mutation 1980–2005, P. D. Culpepper, P. A. Hall et B. Palier, éds., Paris, Sciences Po Les presses, 2006, 43–48; R. F. Kuisel, Le capitalisme

et l’Etat en France. Modernisation et dirigisme au XXe siècle, Paris, 1984; H. Mendras et L. Duboys Fresney, Français comme vous avez changé, Paris, 2004, 185–198; P. Rosanvallon, L’Etat en France de 1789 à nos jours, Paris, 1990.

13 Voir notamment F. Barca, éd., Storia del capitali-smo italiano dal dopoguerra a oggi, Rome, 1997; G. Crainz, Il paese mancato: dal miracolo econo-mico agli anni Ottanta, Rome, 2003; P. Ginsborg, Storia d’Italia dal dopoguerra a oggi, Turin, 1989 et L’Italia del tempo presente, Turin, 1998.

Gauches en France et en Italie Pourquoi choisir la France et l’Italie ? Pour deux raisons principales.

D’une part, à la différence d’autres pays européens, notamment scandinaves, la France et l’Italie, chacune avec ses propres traits, ne relèvent pas du «modèle social-démocrate» marqué par la prédominance d’un fort parti social-démocrate associé à des syndicats et ayant instauré des modalités de régulation du capitalisme.11 En France, par exemple, les politiques sociales sont le fruit d’un long cheminement historique, d’une multitude d’acteurs sous la IVème République puis du gaullisme et, en général, de l’action modernisatrice et programmée déployée par un Etat fort.12 En Italie, les responsables politiques n’ont pas vraiment guidé la modernisa-tion, et les politiques sociales, souvent improvisées, sont attribuables à la Démocra-tie chrétienne et à ses alliés, en fonction de la pression exercée par la gauche, les puissants syndicats et les mobilisations collectives: elles participent cependant d’un renforcement de l’Etat mais qui demeure au final relativement faible.13

D’autre part, les gauches dans ces deux pays présentent des particularités natio-nales mais elles ont aussi des aspects assez semblables qui les distinguent du reste de la social-démocratie européenne; d’abord, à cause de la présence des deux plus puissants partis communistes occidentaux. Le PCF, qui a commencé sa véritable ascension dès les années Trente et après la Deuxième Guerre mondiale, domine largement la SFIO (Section Française de l’Internationale Ouvrière). Il est le pre-mier parti politique français jusqu’en 1958, où le retour de De Gaulle au pouvoir, l’instauration de la Vème République et la nouvelle loi électorale majoritaire à deux tours provoquent un début de déclin qu’il comble en partie dans les années 60–70, synonymes pour lui d’une réelle embellie. Le PCF exerce une influence con-sidérable sur toute la gauche, comme dans la société et la vie intellectuelle. Le PCI devient quant à lui un véritable parti de masse après la Deuxième Guerre mondiale. Rapidement, il dépasse le parti socialiste, affaibli en outre par une scission d’oppo-sants au choix de la majorité de s’allier aux communistes durant la guerre froide (ce qui fait du PSI, jusqu’à la fin des années 50, une exception dans le panorama socialiste ouest-européen). Il connaît ensuite une progression continue. Les deux PC ont à la fois de nombreux traits communs et de fortes différences, notamment


dans leurs rapports à l’URSS, qui n’interdisent pas de fugaces rapprochements, notamment dans les années 70 avec l’eurocommunisme. Ce terme désignait l’ambition de certains PC, dont l’italien et le français, d’obtenir une autonomie (mais point d’indépendance) par rapport à Moscou et de tenir compte des réalités de l’Europe de l’Ouest. Les deux PC ont du pouvoir au niveau local (puis régional en Italie à partir des années 70), mais sont tenus à l’écart du pouvoir central. De leur côté, les partis socialistes, en dépit de leur choix divergents des années 50-l’anti-communisme de la SFIO et le philo-communisme du PSI-, sont marqués par la faiblesse de leur organisation, la fragmentation de leurs liens avec les syndicats, une forte radicalisation politico-idéologique et un complexe d’infériorité à l’égard des PC.

La situation bascule dans les années 70. Depuis les années 60, les PC subissent la contestation des forces de l’extrême gauche, dont une partie en Italie choisira la lutte armée qui prendra également pour cible les communistes. Ils sont confrontés par ailleurs à la refondation des partis socialistes. En France, le nouveau PS d’Alain Savary à partir de 1969 et surtout l’arrivée de François Mitterrand à la tête du PS en 1971 ouvrent une nouvelle ère politique. Ce dernier gauchit son discours, scelle l’union de la gauche avec le PCF et cherche à lui prendre ses électeurs. Dès 1973, le PS est presque à égalité avec le PCF, puis le dépasse par la suite: la défaite de Georges Marchais, candidat du PCF à l’élection présidentielle, qui n’obtient que 15,5 pour cent des voix, est une humiliation. Pour sa part, le PSI en 1976 est à l’ago-nie. Bettino Craxi, qui en prend les rênes cette année-là, lance une offensive qui passe par un accord avec la Démocratie chrétienne, une confrontation idéologique contre le PCI et une démarxisation de son parti. Le PSI ne dépassera jamais le PCI malgré de petits progrès électoraux, mais il entame l’hégémonie du PCI et le place sur la défensive.

Les années 70–80 représentent un moment clef dans l’évolution des rapports internes aux gauches françaises et italiennes. Il s’agit donc maintenant de repérer les interactions entre, d’une part, les mutations économiques, sociales et cultu-relles des deux pays et, de l’autre, les recompositions politiques en cours à gauche.

Variété des mutations de la France et de l’Italie Il ne saurait être question de livrer une présentation exhaustive et comparée de ces mutations, mais bien de mettre en exergue, de manière très synthétique, quelques-uns de leurs principaux aspects qui ont pu avoir des répercussions directes sur les gauches françaises et italiennes. Six d’entre eux méritent d’être retenus.

Chronologiquement, la première partie de la période est caractérisée par l’im-portance des grandes luttes collectives, étudiantes et ouvrières, dans la lignée des années 60. Ces mouvements collectifs sont encore, pour une large part, liés aux sociétés industrielles. Leurs modes d’action, les formulations idéologiques qu’ils

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14 Pour la France, voir J.-F. Sirinelli, Les Vingt déci-sives. Le passé proche de notre avenir 1965–1985, Paris, 2007, et, pour l’Italie, G. Crainz, Autobio-grafia di una Repubblica. Le radici dell’Italia attuale, Rome, 1989, 71–182.

15 J. Fourastié, Les Trente glorieuses, Paris, 1979. 16 SOFRES, L’état de l’opinion. Clés pour 1988, Paris,

1988, 208. 17 P. Sylos Labini, ibid., 207.

empruntent et les mots qu’ils utilisent sont familiers à la gauche. Cependant, d’autres caractéristiques de ces mouvements sont totalement inédites. Elles démontrent qu’un bouleversement social et culturel est en marche: il se poursuivra sur la longue durée avec l’apparition d’aspirations plus individuelles, libertaires et permissives, de nouvelles revendications, féministes, écologiques et en faveur de droits pour divers groupes ou minorités, et de formes d’action inédites.14

Dès 1973–1974, le choc pétrolier plonge la France et l’Italie dans une crise éco-nomique d’une gravité extrême avec la stagnation et l’inflation (bien plus forte en Italie qu’en France). Les Trente glorieuses chères à Jean Fourastié s’achèvent.15 Cette crise durable se double d’une importante mutation du capitalisme et d’une remise en cause des fondements des politiques sociales. Le chômage et les gigan-tesques restructurations industrielles provoquent une réduction impressionnante du nombre des ouvriers travaillant dans les industries traditionnelles. Elles susci-tent aussitôt de fortes crispations, envers l’immigration par exemple, et nourris-sent des tendances au repli sur soi. Le sentiment d’appartenance collective à la classe ouvrière s’affaiblit: alors qu’en 1976, 74 pour cent des ouvriers français partageaient ce sentiment, ils ne sont plus que 50 pour cent en 1987.16 La comba-tivité ouvrière décline dans les deux pays. Cela ne signifie pas que les ouvriers disparaissent, mais que leur travail évolue (souvent dans le cadre de petites entre-prises où les rapports sociaux n’ont rien de comparable à ceux des grandes entre-prises fordistes qui connaissent elles-mêmes des changements fondamentaux) comme leur statut, leur mode de vie, leur habitat, leurs comportements, leurs modes de consommation, leur sociabilité, leurs références, leurs valeurs etc. Si, d’un côté, une forme d’uniformisation de la société se met en place, de l’autre, la condition ouvrière se complexifie encore: aux classiques divisions entre tra-vailleurs dotés d’un emploi et chômeurs, ouvriers qualifiés et non qualifiés, natio-naux et immigrés, hommes et femmes, s’ajoutent d’autres clivages entre généra-tions, entre travailleurs à statut et précaires de plus en plus marginalisés et appauvris. Parallèlement, le déclin des paysans s’accélère de part et d’autre des Alpes. Et les classes moyennes très hétérogènes ne cessent de monter en puis-sance: pour la France se produit une «expansion de la constellation centrale» (H. Mendras) composée des cadres, des ingénieurs et des enseignants, cependant qu’en Italie les classes moyennes urbaines représentent 46,4 pour cent de la population active en 1983 contre 38,5 pour cent en 1971.17 Ces catégories tissent des nouveaux rapports au travail, à la culture, à la vie, à la politique, avec des revendications post-matérialistes, qui tendent parfois à se disséminer dans des


18 R. Inglehart, The Silent Revolution: Changing Val-ues and Political Styles among Western Publics, Princeton, 1977.

19 A. Hirshman, Bonheur privé, action publique, Paris, 1983. Des ouvrages analysent immédiate-ment ce phénomène aussi bien en Italie qu’en France. Dans deux genres différents, voir E. Galli della Loggia, éd., Il trionfo del privato; Bari-Rome,

1980, et G. Lipovetsky, L’ère du vide: essais sur l’in-dividualisme contemporain, Paris, 1983.

20 D. Sassoon, One Hundred, 655. 21 G. Crainz, «Les transformations de la société ita-

lienne», Vingtième siècle, Revue d’histoire, 100, oc-tobre-décembre 2008, 103–113, 111. Voir aussi G. De Luna, Le ragioni di un decennio. 1969–1979. Mi-litanza, violenza, sconfitta, memoria, Milan, 2009.

sociétés de plus en ouvertes au monde grâce au pouvoir sans cesse croissant des médias.18

Par ailleurs, à partir de la fin des années 70 et le début des années 80, l’indivi-dualisme s’affirme avec force. Ce retournement est d’autant plus spectaculaire en France et en Italie (et traumatisant pour les gauches) qu’il tranche net avec la phase précédente marquée par les puissantes mobilisations collectives. La quête du bon-heur privé semble l’emporter sur l’action collective.19 Le recul du syndicalisme en administre une preuve. Alors qu’en 1980 49,3 pour cent des Italiens salariés et 17,5 pour cent des Français étaient syndiqués, ils ne sont plus respectivement que 38,8 pour cent et 9,8 pour cent en 1990.20 Triomphent une véritable frénésie de consommation, une recherche encore plus prononcée qu’auparavant du bien-être, une fascination croissante pour les médias de masse, dont la télévision, le culte de l’apparence, l’éclosion du narcissisme, l’épanouissement de l’hédonisme. En Italie, «la ville de Milan symbolise cette nouvelle décennie et symbolisera d’ailleurs aussi la fin de cette période. C’est la ville de la mode, de la publicité, de l’euphorie bour-sière, de la consommation tape à l’œil et des télévisions privées», note l’historien Guido Crainz.21

Les penseurs, les publicistes, des acteurs politiques dénoncent non seulement la social-démocratie mais aussi le totalitarisme communiste.

D’autant que celui-ci apparaît comme très dangereux et en pleine expansion, du moins dans la première partie de la période qui nous occupe, avec l’échec améri-cain au Vietnam et au Cambodge en 1975. La progression soviétique en Afrique, l’invasion par l’Armée rouge de l’Afghanistan en décembre 1979, la crise des euro-missiles de 1977 à 1987, le coup d’Etat du général Jaruzelski à Varsovie en 1981 pour mettre un terme à l’action de Solidarité participent du regain de guerre froide qui secoue l’Europe. En revanche, dans un deuxième temps, les crises des pays de l’Est, dont la plus forte est la polonaise, montrent les fragilités et les premières fis-sures dans le bloc communiste, qui aboutira à la chute du mur en 1989. Les pays du «socialisme réel» perdent ce qui leur restait de leur capacité d’attraction, ainsi que le résuma lors d’un entretien télévisé, d’une formule frappante, Enrico Berlin-guer après le coup d’Etat du général Jaruzelski de décembre 1981: «Ce qui est arrivé en Pologne nous amène à considérer qu’en effet la force propulsive de rénovation

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22 Conversazioni con Berlinguer, Rome, 1984, 271. 23 Voir, par exemple, à ce propos, l’ouvrage très

polémique et discutable de M.S. Christofferson, Les intellectuels contre la gauche. L’idéologie antito-talitaire en France 1968–1981, Marseille, 2009.

24 Voir le classique R. Inglehart, The Silent Revolu-tion.

des sociétés qui se sont créées dans l’Est européen, ou du moins de certaines d’entre elles, s’est épuisée».22 En France surtout (avec un bien moindre intensité en Italie), à partir des années 70, s’amorce une critique du totalitarisme commu-niste en provenance cette fois, à la différence du passé, de la gauche intellectuelle, qui se heurte à de vives résistances mais participe d’un dévissement du paradigme marxiste jusqu’alors dominant.23

Enfin, dans le domaine politique et lié aux changements mentionnés, se pro-duisent là encore d’importantes transformations. Le clivage entre la gauche et la droite, sans disparaître, se modifie, surtout dans les années 80 avec les infléchis-sements de la gauche lors de ces expériences de pouvoir. La façon de faire de la politique change, avec les prolégomènes de la démocratie de l’opinion, l’impor-tance croissante de la télévision, la personnalisation de la vie publique. Les partis politiques, par tradition faibles en France mais puissants au point de former une véritable partitocratie en Italie, perdent leurs adhérents, stabilisent moins facile-ment leurs électeurs et voient leurs hégémonies sur les territoires qu’ils contrô-laient se fissurer. Ils sont en déclin et sans cesse plus rejetés par une société qui leur reproche leurs pratiques mais aussi d’être déphasés par rapport à ses préoccu-pations et au processus de modernisation. Dans le même temps, à l’opposé de l’indifférence qui gagne du terrain, des fractions entières des populations sont for-tement politisées, exigent d’être associées aux décisions, entendent contrôler les pouvoirs, réclament plus de transparence, dénoncent la confiscation de la démo-cratie par les partis, s’élèvent en Italie, par exemple, contre le clientélisme et la corruption.24

2. Les réponses des gauches françaises et italiennes

Les années 70–80 sont lourdes de véritables défis pour les gauches. Quelques remarques générales s’imposent avant d’examiner comment celles-ci ont tenté ou non de les relever.

En premier lieu, nous limitant à l’étude des partis politiques, nous ne prenons pas en considération toute l’ébullition du milieu intellectuel et d’experts liés à la gauche qui s’efforcent, à chaud, de décrypter l’époque. A titre d’exemple, on pour-rait mentionner les travaux visant à penser ces transformations ou à les cerner de manière très empirique, en France d’Alain Touraine, d’André Gorz, de François Furet ou de Pierre Rosanvallon, en Italie de Norberto Bobbio, Giorgio Ruffolo, Luciano Gallino ou Paolo Sylos Labini, qui ont parfois alimenté la réflexion de cer-tains responsables politiques de la gauche.


25 Voir le dossier «Crises et conscience de crise», Vingtième Siècle, Revue d’histoire, 84, octobre-décembre 2004.

26 Voir S. Courtois et M. Lazar, Histoire du Parti communiste français, Paris, 2002; A. Kriegel, Les Communistes français dans leur premier demi-

siècle, Paris, 1985; R. Martelli, Le rouge et le bleu. Essai sur le communisme dans l’historie française, Paris, 1995; F. Matonti, Intellectuels communistes. Essai sur l’obéissance politique. La Nouvelle Critique (1967–1980), Paris, 2005; B. Pudal, prendre parti. Pour une sociologie historique du PCF, Paris, 1989.

En second lieu, les gauches, sur l’instant, ont été tentées de relativiser ces muta-tions voire de les occulter: la conscience des changements a une temporalité diffé-renciée par rapport au réel.25 D’abord, parce qu’elles sont alors sur une dynamique électorale ascendante et qu’elles pensent bénéficier d’une forme d’hégémonie culturelle. En outre, ces gauches sont tentées de ne retenir de toutes ces mutations que celles qui leur conviennent parce qu’elles leur paraissent compatibles avec leurs cultures politiques. Par exemple, les gauches peuvent voir plus aisément la dynamique des luttes des années 70–80 que l’essor de l’individualisme des années 80, la critique du capitalisme plus que la conversion aux avantages supposés de l’économie de marché. En d’autres termes, l’ombre des années 60 entrave la com-préhension des changements accélérés et contradictoires des années 70–80. Enfin, parce que les directions des partis de gauche ont une mémoire et qu’elles savent que l’histoire de la gauche alterne des phases fastes et défavorables. Les années 50 et le début de la décennie suivante ont été difficiles pour la gauche avec la guerre froide, la grande croissance économique qui a démenti leur vision catastrophique du capitalisme et les premiers pas de la société de consommation. Or, en dépit de ces transformations et des oiseaux de mauvais augure qui annonçaient la fin de la gauche en Europe occidentale, celle-ci connut un long printemps par la suite. Toute la question alors pour la gauche dans la période des années 70–80 consiste à déter-miner s’il s’agit d’une de ces crises coutumières pour elle ou si elle comporte vrai-ment des traits inédits.

PCF, tentative d’aggiornamento et retour à l’orthodoxieLe PCF passe par deux phases.26 Jusqu’au milieu des années 70, après avoir sur-monté la crise de mai 1968 qui l’a ébranlé à cause de l’ampleur de la contestation gauchiste et de son mauvais résultat aux élections de juin (20 pour cent des suf-frages contre 22,5 pour cent en 1967), il tente de prolonger sa politique d’aggiorna-mento commencée dans les années 60 tout en démontrant l’efficacité de son orga-nisation. D’un côté, le PCF pratique une certaine ouverture à la modernité tant dans les formes de son activité que sur le fond: il tente de s’adresser à ce qu’il appelle les «couches intermédiaires salariées en mouvement», soit les employés, les ingénieurs, les techniciens et les cadres, et d’intégrer, avec plus ou moins d’ar-deur, certaines des nouvelles thématiques (le féminisme, le régionalisme, l’écolo-gie). Par ailleurs, dans le cadre de l’eurocommunisme, il critique quelque peu Mos-cou, en dépit des fortes pressions que l’URSS exerce sur lui, renonce en 1976 à la

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dictature du prolétariat et renouvelle son engagement démocratique pour «un socialisme aux couleurs de la France». Mais cette ouverture s’avère limitée. Refu-sant les voix discordantes, comme celle, par exemple, de Roger Garaudy expulsé en 1970, ou les initiatives novatrices de sa fédération de Paris, l’écrasante majorité de sa direction maintient les schémas marxistes les plus classiques. Ainsi, réaffirme-t-elle comme un leitmotiv le rôle central de la classe ouvrière et le clivage fondamen-tal opposant celle-ci à la bourgeoisie, ce qui induit que les autres catégories choisis-sent leur camp. Le PCF se méfie des actions d’étudiants, de femmes, de paysans, d’immigrés, de certains secteurs du monde ouvrier, qu’il ne maîtrise pas complète-ment. Il prend des initiatives communes avec le PC italien et espagnol, mais défend toujours l’URSS et fustige l’antisoviétisme. Son secrétaire général, Georges Mar-chais, excelle alors à la télévision à incarner cette double personnalité, d’un côté, celle de la nouveauté, pour accroître l’audience de son parti, de l’autre, celle de la tradition qui rassure ses militants plus anciens et ses électeurs habituels. Il tente ainsi de faire coexister différentes sensibilités à l’intérieur du parti et même de la direction, au prix d’oscillations incessantes. Un jour, il s’adresse aux classes moyennes sur le «cadre de vie», expression qu’il préfère à celle d’environnement, l’autre il parle aux ouvriers et aux «pauvres» comme il le fit en 1976–1977. Après avoir dénoncé dans les années 50 le «birth control», il se rallie aux campagnes en faveur de la contraception et de l’avortement mais mène, toujours en 1976, une vaste campagne contre la crise morale et la pornographie, signes de la «pourriture d’un système» et d’une «décadence du monde», celui du capitalisme bien sûr, opposé aux vertus du monde communiste. Comme chacun de ces actes suscite des controverses dans ses rangs, et pas seulement chez les intellectuels, le PCF choisit de ne modifier que partiellement sa culture politique afin de maintenir son unité. Celle-ci constitue un impératif: car il a signé un programme avec le PS et que cette union est, selon ses propres termes, «un combat» qui tourne à partir de 1974 à l’avantage de son allié et rival. Continuer cette politique de l’entre-deux ambiguë ne semble pas payante et aiguise les affrontements dans ses propres rangs.

S’ouvre alors la seconde phase avec la rupture du programme commun en 1977, qui a sans doute convenu aux Soviétiques, extrêmement méfiants à l’égard de François Mitterrand. Le PCF accuse le PS de tous les maux et en revient à une orthodoxie presque absolue. Il réaffirme son identité révolutionnaire et anticapita-liste. La crise du capitalisme, décrite en termes apocalyptiques, atteste selon lui la profonde justesse de ses analyses sur le capitalisme monopoliste d’Etat. Mais elle est aussi porteuse de révolutions. Tout en continuant à demander la démocratisa-tion du camp socialiste, il se réaligne sur l’URSS qui présente, selon ses textes de 1979, un «bilan globalement positif» et met de la sorte un terme à l’eurocommu-nisme. Il relance son ouvriérisme le plus usagé parfois teinté de nationalisme chauvin, y compris à l’encontre des immigrés. Il dénonce ce qu’il appelle «l’anti-communisme généralisé» dans les médias comme dans l’intelligentsia qu’il assi-


27 A. Bergounioux et G. Grunberg, L’ambition et le pouvoir. Les socialistes français et le pouvoir, Paris, 2005; «Le PS, nouvelles approches», Vingtième siècle. Revue d’histoire, 96, octobre-décembre 2006.

28 F. Mitterrand, Politiques, t. 1, 1938–1981, Paris 1984, 326–327.

29 M. Lazar, La Gauche en Europe depuis 1945. Inva-riants et mutations du socialisme européen, Paris, 1996.

mile à un complot de la bourgeoisie contre lui. Militant toujours en faveur d’un «socialisme démocratique», le PCF se replie sur ses valeurs fondamentales et ses bastions ouvriers au moment précis où ceux-ci sont en train de s’effondrer. Il semble sourd désormais à toutes les nouvelles aspirations qu’il avait cherché à assi-miler malgré ses proclamations «autogestionnaire ». Seul contre tous, il divorce de la société, apparaissant comme un parti archaïque. Il perd les électeurs et les adhé-rents les plus récents (en 1984, il compte 380 000 adhérents contre 520 000 en 1978). L’organisation est reprise en mains, les débats internes sont étouffés, les opposants étant contraints à se taire, à partir ou à s’exprimer avec des trésors de prudence. Marchais apparaît soudainement déphasé avec l’opinion, et ses presta-tions télévisées qui battaient des records d’audience ne font plus recette. Le PCF fait ce qu’il a toujours fait dans le passé lorsque la conjoncture était considérée comme difficile: préserver la pureté de sa doctrine, l’essentiel de sa culture, son appareil, ses bases électorales et sa position dans le système politique et le système communiste mondial. Mais cette fois ses soutiens se réduisent comme peau de chagrin. Cette politique est sanctionnée par les électeurs en 1981. Le déclin du PCF s’amorce et sera extrêmement rapide dans les années qui suivent.

Les ambivalences du nouveau PS Le PS, pour sa part, présente d’autres caractéristiques.27 A l’instigation de son nou-veau secrétaire désigné au Congrès d’Epinay en 1971, François Mitterrand, il adopte une stratégie d’union de la gauche pour conquérir le pouvoir par le biais de l’élec-tion présidentielle: de ce fait, le parti devient un instrument au service de la conquête du pouvoir par le leader, ce qui nourrira des tensions internes. Cette rup-ture considérable par rapport à la SFIO s’accompagne d’une ambivalence idéolo-gique et culturelle mêlant tradition et nouveauté.

Le PS se réclame plus que jamais du marxisme. Mitterrand construit sa toute nouvelle stature de socialiste avec des envolées oratoires enflammées et des écrits épiques contre le capitalisme.28 Le PS livre une analyse politique, économique et sociale marquée du sceau d’un marxisme revigoré qui le singularise dans le socia-lisme européen29. Il évoque «un front de classe des exploités» face à la bourgeoisie, prône l’extension du secteur public avec des nationalisations et toute une série de réformes de structure dans l’économie comme dans d’autres domaines, dont l’école, qui sont exposées en des termes propres à l’époque mais assez habituels pour les socialistes français. Cette posture s’explique par la volonté du PS de cher-cher à siphonner les électeurs communistes en empruntant au PC ses propres

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30 J. Moreau, Les socialistes français et le mythe révolu-tionnaire, Paris, 1998 et L’espérance réformiste. Histoire des courants et des idées réformistes dans le socialisme français, Paris, 2007.

31 C. Flandre, Socialisme ou social-démocratie? Re-gards croisés français allemands, 1971–1981, Paris, 2006.

32 H. Hatzfeld, Faire de la politique autrement. Les expériences inachevées des années 70, Rennes,

2005; «Une révolution culturelle du PS dans les années 70», Vingtième siècle. Revue d’histoire, 96, octobre-décembre 2006, 77–90; G. Morin, «Les socialistes et le société française: réseaux et milieux (1905–1981 », Vingtième siècle. Revue d’histoire, 96, octobre-décembre 2006, 47–62; F. Sawicki, Les réseaux du Parti socialiste. Sociologie d’un milieu partisan, Paris, 1997.

thèmes, par la continuité culturelle du socialisme français dans lequel le radica-lisme révolutionnaire l’emporte sur le réformisme, par les luttes d’influence des courants et les alliances internes qui amènent F. Mitterrand à combattre «la deu-xième gauche», moderne et social-démocrate.30 Ce faisant, le PS cherche aussi à capter la charge protestataire qui travaille la société française dans les années 70.

Mais sa grande force est que parallèlement, le PS perce dans les classes moyennes salariées urbaines qui constituent sa principale cible électorale et le socle essentiel de ses adhérents: le PCF n’y est pas arrivé et le giscardisme échoue lui aussi à partir de 1976 à cause de son virage conservateur et de la crise écono-mique. Le PS s’ouvre à toutes les nouvelles revendications autour de son pro-gramme de 1972 inspiré d’un slogan du mouvement de 68, changer la vie. Il intègre le féminisme, l’écologie, le régionalisme, les revendications pour les droits des minorités, le désir d’épanouissement personnel, la libération des mœurs, le libéralisme culturel et l’anti-autoritarisme typiques de l’époque. Il fait de l’autoges-tion son cheval de bataille et se propose de rénover la démocratie, d’élargir les liber-tés dans tous les domaines. Il présente un socialisme qu’il veut différent de celui de l’URSS (qu’il critique avec une certaine modération pour maintenir son union avec le PCF) et de la social-démocratie scandinave ou allemande qu’il considère trop molle.31 Il tisse des liens avec des syndicats, notamment la CFDT qui explore des nouvelles voies, et avec une grande quantité d’associations. Il ne se contente plus de ses relations traditionnelles avec les milieux et les réseaux laïcs mais attire des chrétiens.

Toutefois, cette politique d’ouverture très réussie en termes électoraux est conditionnée par sa stratégie de conquête du pouvoir, par la défense du rôle spéci-fique du parti et par son marxisme schématique.32

Ce mélange ambigu de marxisme traditionnel, de référence aux valeurs répu-blicaines et laïques et de nouvelles propositions modernes et permissives lui permet de devenir la première force politique. Mais il explique aussi les difficultés du PS à prendre en compte les réalités de la grande crise économique des années 70 et des mutations du capitalisme. Obsédé par sa volonté de gagner l’élection pré-sidentielle en rassemblant la gauche et d’asseoir son autorité dans le parti, Mit-terrand est resté fidèle à une orientation étatique et interventionniste, avec les nationalisations comme pierre angulaire pour construire le socialisme en France.


33 Voir G. Candar et J.-J. Becker, éds., Histoire des gauches en France, Paris, 2005, vol. 2.

34 A. Bergounioux et G. Grunberg, L’Ambition et le pouvoir, 383.

Il repousse les suggestions de Michel Rocard et de ses amis, ou encore de nom-breux, jeunes et brillants experts qui produisent une quantité impressionnante d’ouvrages sur les mutations de l’époque. Bien que souvent exprimés en termes marxistes, certains de leurs travaux tiraient les leçons de l’expérience de la social-démocratie, entendaient donner plus de place au marché, et s’intéressaient aux mouvements sociaux.33

Ce n’est qu’au pouvoir et après le tournant de la rigueur en 1983–1984 et la renonciation en 1984 au projet de former un service public unifié et laïque de l’Education nationale qui avait provoqué d’énormes manifestations des défenseurs de l’école privée, que le PS change sa politique et renonce, mais sans le dire, à son projet socialiste: Lionel Jospin, premier secrétaire du PS depuis 1981 (et jusqu’en 1995) parle alors de «parenthèse». Quant aux gouvernements, ils promeuvent des politiques publiques intégrant une partie de la critique néolibérale, certains ministres n’hésitant pas à faire l’éloge du marché, voire de l’argent à condition qu’il serve l’économie, ouvrant ainsi une brèche dans le corpus des valeurs socialistes traditionnelles. Les déchirements internes s’accentuent et entravent une révision doctrinale que le PS n’arrive guère à assumer, tout comme il a du mal à assimiler une «culture de gouvernement». Le vernis de cohérence qu’affichait le PS avant 1981 craquèle et laisse voir le bricolage qu’il avait habilement confectionné. Si nombre de revendications et d’aspirations nouvelles ont été transformées en lois (abolition de la peine de mort, libéralisation des radios, décentralisation), l’échec de la politique économique a montré que l’Etat, contrairement à ce que disait la majo-rité de la direction du PS, ne pouvait pas tout faire. L’attitude de Mitterrand, de plus en plus pro-européen, plus prompt à parler de modernisation que de socialisme, soutenant le déploiement des fusées Pershing lors de la crise des euromissiles, amène le PCF à sortir du gouvernement où il était entré avec quatre ministres trois ans auparavant. Néanmoins, le PS a le plus grand mal à entériner dans ses textes sa réorientation. Le débat oppose, par exemple, les rocardiens qui proposent de prendre en considération le marché, les nouveaux rapports des citoyens avec l’Etat, le travail, la solidarité, l’individualisation des comportements, la nécessité de moderniser les services publics, la vitalité de la société civile et le courant du CERES qui plaide pour une réactivation du rôle de l’Etat et une redéfinition du socialisme autour de la nation et de la République. Le PS, non sans tergiversations et après la réélection de F. Mitterrand en 1988 sur un programme très consensuel, se dote finalement d’un texte d’orientation en 1991 qui vise à la fois «à retrouver les thèmes de l’humanisme républicain et à adopter les pratiques de la social-démocratie»: il reconnaît, par exemple, les mérites de l’économie mixte, du compromis et du conflit en démocratie.34 Mais ce document dit du Congrès de l’Arche adopté par

254 Marc Lazar

35 F. Georgi, «‹Le monde change, changeons notre syndicalisme›. La crise vue par la CFDT», Ving-tième Siècle, Revue d’histoire, 84, octobre-décembre 2004, 93–105.

36 L. Paggi et M. D’Angelillo, I comunisti italiani e il riformismo. Un confronto con le socialdemocrazie europee, Turin, 1986.

plus de 81 pour cent des votants, bien qu’il marque un tournant par rapport à l’avant 1981, n’eut que peu d’impact dans le parti.

Contraint et forcé, le PS s’adapte à la crise économique et aux mutations fonda-mentales de la société mais, à la différence par exemple de la CFDT, il ne le recon-naît pas officiellement, et par conséquent ne modifie pas substantiellement sa culture alors qu’il a changé ses pratiques au pouvoir.35

Le PCI, entre le nouveau et l’ancienLe PCI enchaîne les succès dans la première partie des années 70, que cela soit au niveau local, régional ou national: ainsi, de 26,9 pour cent des suffrages aux élec-tions politiques en 1968, il atteint son apogée en 1976 avec 34,4 pour cent des voix, la Démocratie chrétienne le devançant de plus de 4 points. Ses adhérents passent de plus d’1 500 000 adhérents en 1968 à plus d’1 800 000 en 1976, son point maximal de la décennie. Aucun autre parti communiste occidental ne connaît une telle progression. Il s’engage dans une politique de compromis historique avec la DC et ses alliés, entrant dans la majorité parlementaire à partir de 1976 (mais point au gouvernement), ce qui suscitera des incompréhensions mais aussi de vives cri-tiques à la fois dans ses rangs et à l’extérieur du parti. Mais ses succès confortent la plus grande partie de la direction du PCI, elle-même divisée, dans son idée qu’elle développe une orientation en phase avec les attentes de la société. Tel est le para-doxe du PCI: il est en phase ascendante au moment même où la société italienne connaît des phases de modernisation, notamment entre 1974 et 1976, qui vont avoir rapidement un effet délétère puisqu’elles vont amoindrir les processus d’identification collective.36

Le PCI, lié à la grande confédération syndicale de la CGIL, cherche à canaliser les mouvements de lutte dans les usines qui parfois lui échappent et même le contestent. Il contribue avec d’autres forces politiques dans ces années-là à construire un système d’Etat social jusque là quasiment inexistant en Italie. Il com-bat le terrorisme de l’extrême droite, puis, après un moment d’hésitation, à partir de 1974, celui de l’ultra gauche. Il défend avec fermeté les institutions de la Répu-blique refusant énergiquement, par exemple, en 1978, d’ouvrir des négociations avec les Brigades rouges qui ont enlevé le dirigeant démocrate-chrétien Aldo Moro et le tueront. Le PCI s’oppose à la déferlante contestataire de l’année 1977, dont une partie basculera dans la lutte armée. Dans le même temps, le PCI tente de saisir les nouveautés qui se font jour dans ces mouvements lors des années 70. Mais il le fait avec retard et les plus grandes difficultés car il a tendance à perpétuer son modèle


37 F. Barbagallo, Enrico Berlinguer, Rome, 2006; S. Pons, Berlinguer e la fine del comunismo, Turin, 2006.

38 Cité par S. Colarizi et M. Gervasoni, La cruna dell’ago. Craxi, il partito socialista e la crisi della Repubblica, Bari-Rome, 2005, 41.

classique qui lui avait été profitable dans les décennies précédentes et qui est mar-qué du sceau de la plus infinie prudence. Ainsi en est-il à propos des revendica-tions féministes. De peur de se confronter avec l’Eglise catholique, selon un vieux précepte introduit par son chef historique Palmiro Togliatti à son retour d’URSS en 1944, ce n’est qu’en traînant les pieds qu’il s’engage dans la bataille sur le divorce: celle-ci s’achève par la défaite, au référendum de 1974, des partisans de l’abroga-tion de la loi de 1970, à savoir l’Eglise, une partie de la DC et d’autres forces conser-vatrices. Plus tard, avec les écologistes, le PCI s’efforce d’intégrer leurs revendica-tions tout en les conciliant avec celles de sa base traditionnelle, intéressée avant tout à préserver son poste de travail, fût-ce dans une entreprise polluante. De même, sa condamnation de l’ultra gauche terroriste et du mouvement de 1977 lui interdit de saisir ce qu’il y avait d’aspiration au changement dans le mouvement de révolte de l’année 1977 en dépit des interventions de certains dirigeants, dont le secrétaire de la FGCI de l’époque Massimo D’Alema. Le PCI pense ainsi consolider sa position, dans le système politique, de principal parti d’opposition, tout en s’ef-forçant de sortir de son ghetto. Il s’évertue aussi à redéfinir sa place dans le système communiste mondial en critiquant sévèrement l’URSS, surtout avec Enrico Berlin-guer, ce qui provoque de sérieux remous entre Moscou et le PCI mais aussi à l’inté-rieur de ce dernier avec les militants pro-soviétiques. Néanmoins, Berlinguer est un homme de la frontière, décidé à ne pas briser définitivement les rapports avec l’URSS.37 Ainsi prend-il position plutôt en sa faveur lors de la crise des euromis-siles et refuse-t-il d’aider les dissidents. Le PCI appuiera à partir de 1985 l’entre-prise de Gorbatchev, y voyant une possibilité de réformer l’URSS et l’ensemble des pays communistes.

D’autant que celle-ci a valeur d’exemple à ses yeux par rapport au monde capita-liste. La crise économique du début des années 70 est interprétée par le PCI comme une nouvelle preuve de la justesse de ses analyses marxistes et gramsciennes du capitalisme. Il tend d’ailleurs à son tour à avoir une perception apocalyptique de la crise du capitalisme dont il ne retient souvent que la dimension économique. Ber-linguer, en dépit des avis divergents qui s’expriment dans le parti, n’a de cesse de démontrer la supériorité économique et morale de l’URSS et des pays satellites. A leur propos, il déclare par exemple, en mars 1975, lors du XIVème Congrès de son parti: «Il existe un climat moral supérieur, tandis que les sociétés capitalistes sont toujours plus touchées par une décadence d’idéaux et de valeurs éthiques et par des processus toujours plus amples de corruption et de désagrégation».38 Bonne illustration de la personnalité austère du dirigeant du PCI, hostile à l’indivi-

256 Marc Lazar

39 P. Ginsborg, L’Italia del tempo presente. Famiglia, società civile e Stato 1980–1996, Turin, 1998, 295. Voir aussi M. D’Alema et P. Ginsborg, Dialogo su Berlinguer, Forence, 1994; E. Taviani, «Il PCI nella società dei consumi», éd. R. Gualtieri, Il PCI nell’Italia repubblicana 1943–1991, Rome, 2001, 285–326.

40 Une bonne illustration en est fournie dans Caro Berlinguer. Note e appunti riservati di Antonio Tatò a Enrico Berlinguer 1969–1984, Turin, 2003.

41 L’Unità, 5 février 1987.

dualisation, détestant, à l’instar de Pier Paolo Pasolini, la société de consomma-tion.39 Avec cet éloge du camp communiste et cette hostilité au monde occidental, le PCI, qui met fin à la politique de solidarité nationale en 1979, redéfinit sa place dans l’opposition. En fait, il est isolé et affaibli. «L’alternative démocratique» qu’il propose s’avère une formule creuse.

Le PCI, qui ne pouvait accéder aux gouvernements, a obtenu en compensation une part des postes du système étatique et paraétatique. Mais sa base a mal compris ses positions d’autant que la crise économique et sociale s’est aggravée. Revenu à l’opposition, il paye vite le prix de sa politique passée. Ses effectifs recommencent à diminuer régulièrement: de 1977 à 1991, il perd près de 500 000 adhérents. Aux législatives de 1979, il retombe à 30,4 pour cent des suffrages et toutes les élections successives marqueront son déclin à l’exception du scrutin européen de juin 1984 qui survient juste après le décès de Berlinguer, un homme très populaire. En 1987, le PCI recueille 26,6 pour cent des voix. Le syndrome du déclin atteint le PCI qui, en outre, est concurrencé par le PSI de Craxi envers lequel il développe un antiso-cialisme virulent.40 Il a de plus en plus du mal à cerner les mutations de la société, en particulier dans le nord de la péninsule et dans les milieux industriels qui enre-gistrent de profondes restructurations. Il subit des revers notables et traumati-sants: en 1980, on l’a dit, les grèves ouvrières de la Fiat qu’il a soutenues sont bri-sées et en 1985, il est battu au référendum qu’il avait demandé pour maintenir l’échelle mobile des salaires. En fait, le PCI est pris dans un sérieux dilemme. Si, à la différence du PCF, il ne nie pas la substance des mutations qui affectent la pénin-sule depuis les années 70, et en livre après le décès de Berlinguer des analyses assez subtiles, il ne réussit pas toujours à en tirer des conséquences précises, de peur de froisser son socle électoral traditionnel sans pouvoir espérer attirer d’autres catégories sociales que se disputent la Démocratie chrétienne et le PSI. En attes-tent ses hésitations sur la question ouvrière. A la fin des années 70, le PCI avait di-versifié quelque peu son électorat et percé dans des territoires où il était tradition-nellement faible, le Sud par exemple. Mais sa sortie de la majorité parlementaire l’incite, sous la houlette de Berlinguer qui ne tient pas compte d’avis divergents, à négocier un tournant quasiment ouvriériste. Son fiasco le pousse à engager un débat sur la «centralité de la classe ouvrière». Alessandro Natta, le secrétaire qui a succédé à Berlinguer, explique au début de l’année 1987 que se dire «parti de la classe ouvrière», c’est se condamner «à la défaite politique».41 Une affirmation


42 Fondazione Cespe, «Il nuovo PCI: due congressi a confronto», Politia ed economia, supplément spécial au n°6, 1989, 12–13.

43 R. Gualtieri, «L’ultimo decennio del PCI»; P.

Borioni, Revionismo socialista e rinnovamento libe-rale. Il riformismo nell’Europa degli anni Ottanta, Rome, 2001, 195.

assez largement partagée, cependant que le PCI se divise sur le contenu du nou-veau «bloc historique et social», selon la terminologie empruntée à Gramsci, qu’il doit construire. Le PCI se propose d’être désormais le parti du travail et ne convoque plus à partir de 1988 des conférences ouvrières mais des travailleurs et des travailleuses. Au XVIIIème Congrès du PCI en 1989, seul un peu plus du quart des délégués croit encore que le concept de «centralité ouvrière» est «sans doute» ou «en bonne partie» valable, contre 34,2 pour cent au précédent congrès deux ans auparavant: 30 pour cent estiment qu’il n’est plus valable, soit deux fois plus qu’en 1987.42 Au cours de ce même Congrès, Achille Occhetto, qui a succédé à Natta démissionnaire après l’échec du PCI aux élections de juin 1987, où il n’a obtenu que 26,6 pour cent des voix, introduit de fortes discontinuités. Le PCI reconnaît la valeur du marché et met une sourdine sur la crise du capitalisme. Certains de ses dirigeants envisagent de lui donner pour mission la modernisation de l’économie et de la société dans un sens postfordiste afin de faire naître une «nouvelle civilisa-tion».43 Le PCI est désormais plongé dans une profonde crise de stratégie, d’orga-nisation, de projet et d’identité dont il s’efforcera de sortir quelques mois plus tard en changeant de nom et d’identité.

Les voies nouvelles du PSILe PSI aborde la décennie des années 70 en position d’extrême faiblesse. Il est sanctionné pour sa participation aux gouvernements de centre gauche amorcée au début des années 60 et interrompue en 1974, qui sont l’une des cibles de la contes-tation. Avec 9,6 pour cent des voix en 1972 comme en 1976, des effectifs en perte de vitesse, il subit de plein fouet la concurrence du PCI et n’est plus assuré de sa survie. En outre, le parti est profondément divisé quant à la stratégie à adopter. Devenu secrétaire du parti en 1976, Bettino Craxi impulse un changement d’orien-tation en trois volets liés entre eux, ceux de la stratégie, de l’organisation et de la culture du parti.

Craxi cherche rapidement à trouver une place autonome pour son parti entre la DC et le PCI. Après avoir critiqué vivement la politique de «consociativisme» entre les deux, à partir de 1980, il retourne au gouvernement avec la DC et d’autres petits partis avec la volonté d’isoler le PCI, mais aussi de harceler la Démocratie chré-tienne. Alors que le socialiste Sandro Pertini a été élu président de la République en 1978, Craxi réussit, en 1983, à obtenir la présidence du Conseil qu’il con- serve pendant quatre ans: c’est la première fois dans l’histoire de la République qu’un socialiste occupe un tel poste. Avec lui, le PSI est devenu une pièce essen-

258 Marc Lazar

tielle de la coalition des partis de gouvernement (Démocratie chrétienne, Parti socialiste, Parti républicain, Parti libéral, Parti social-démocrate) et, plus générale-ment, du système politique italien. Parallèlement, après avoir joué un courant contre un autre, Craxi élimine progressivement ses rivaux, impose l’unanimisme dans le parti à partir du début des années 80 et joue à fond la carte de la personnali-sation autour de sa propre personne, ce qui déchaîne critiques et sarcasmes, notamment à gauche.

Enfin, en ce qui concerne la culture du parti, le PSI commence dans un premier temps par réaffirmer ses valeurs socialistes, son ancrage à gauche et sa fidélité au marxisme. Pour se démarquer de la DC avec laquelle il vient de rompre provisoire-ment, pour donner des gages aux contestataires de gauche qui critiquent la modé-ration du PCI (ce que fait aussi le PSI), enfin parce que Craxi est allié avec la gauche du parti (Claudio Signorile). Le PSI fustige le communisme au pouvoir mais aussi la social-démocratie nordique. Il plaide pour des nationalisations et un renforce-ment du rôle de l’Etat tout en reconnaissant cependant la nécessité du marché. Cette politique de réponse à la crise n’a aucun effet électoral et le parti continue de stagner. Craxi décide à partir du début des années 80 de modifier la culture du parti en prenant en compte les transformations de la société d’autant plus libre-ment qu’il n’a pas grand chose à perdre et tout à gagner, à la différence du PCI. Il renverse les alliances internes pour s’allier à la droite du parti et s’appuie, dans un premier temps au moins, sur un groupe de brillants intellectuels et d’experts compétents rassemblés autour de la revue Mondooperaio, qui a engagé depuis quelques années un travail d’analyse des mutations présentes de l’Italie et de vaste révision idéologique. Craxi, lors du Congrès de Palerme en 1981, de la Conférence programmatique de Rimini en 1982 et du Congrès de Vérone en 1984, définit un projet réformiste, rompt avec le marxisme et engage de violentes polémiques doctrinales et politiques avec le PCI, l’accusant d’être demeuré stalinien et trop philosoviétique alors que lui-même, par exemple, soutient le déploiement des fusées Pershing dans la péninsule. Il se présente comme le parti de la modernisa-tion. Modernisation du système politique (avec une grande réforme des institu-tions inspiré de la Vème République française, une loi électorale majoritaire à la place de la proportionnelle) rendue nécessaire, selon Craxi, précisément par les mutations de la société et l’exigence d’efficacité. Modernisation de l’économie et de la société avec une volonté de réduire le rôle de l’Etat tout puissant, de privatiser, de favoriser le développement des petites entreprises et de flexibiliser le marché du travail. Le PSI entend promouvoir la concertation avec les syndicats, mettre en place l’autogestion, réduire la dette publique, lutter contre l’inflation, faire des politiques sociales mais sans tomber dans l’assistentialisme. En d’autres termes, le PSI, à la différence du PCI mais aussi de son homologue français, considère que le présent n’est pas synonyme de catastrophe mais qu’il offre de multiples opportu-nités de développement et d’épanouissement. Il aura d’ailleurs tendance à jouer de


44 L. Cafagna, La grande slavina. L’Italia verso la crisi della democrazia, Venise, 1993: S. Colarizi et M. Gervasoni, La cruna dell’ago; M. Degli Inocenti, Storia del PSI. III. Dal dopoguerra a oggi, Bari-Rome, 1993; M. Degli Inocenti, «Sul paradigma socialista o del ‹terzo› partit», éd. G. Nicolosi, I partiti politici nell’Italia repubblicana, Soveria

Mannelli, Rubbettino, 2006, 195–210; L. Mu-sella, Craxi, Rome, 2007.

45 A. Parisi et G. Pasquino éds., Continuità e muta-mento elettorale in Italia, Bologne, 1977.

46 A. Cazzullo, «Ci salverà un milione di imprendi-tori», Corriere della sera, 15 août 2009.

manière ostentatoire la carte de l’optimisme à tout crin et non point du pessi-misme social.44

La théorie n’est pas le fort de Craxi et d’ailleurs cela ne fait pas partie de son métier : il entretient des relations extrêmement tendues avec les intellectuels, ryth-mées par des moments d’échanges, de confrontations et de terribles ruptures. En revanche, son pragmatisme est exacerbé. Par conséquent, il décide d’instrumenta-liser ces changements de la société. Son électorat est composé d’électeurs d’opi-nion, représentant les couches sociales modernes et instruites, et d’électeurs clien-télaires qui croissent considérablement, notamment dans le sud du pays et les petites communes: un même processus est en cours chez les inscrits au parti.45 Craxi entend s’adresser aux uns et aux autres. Le secrétaire général du Censis (Centre d’Etudes des Investissements Sociaux, Centro Studi Investimenti Sociali), Giuseppe De Rita, se rappelle que Craxi le convoqua «à l’automne 1978, en plein compromis historique [...]: il m’interrogea sur les petites entreprises, le localisme, le travail au noir: ‹Etes-vous sûr que cette chose fonctionne? Parce que, si cela fonc-tionne, moi je surfe sur cette longue vague›».46

Toutefois, et c’est là que le bât blesse, les politiques mises en œuvre par les gou-vernements de Bettino Craxi sont loin de correspondre à ce qui était annoncé. Des réformes sont faites, mais bien peu au total. La politique économique, influencée par le néo-libéralisme, entraîne une réduction de l’inflation, l’abrogation de l’échelle mobile des salaires, un ralentissement de l’augmentation des salaires et surtout une forte croissance, ce qui peut expliquer les quelques succès rencontrés par le PSI en Lombardie. Mais les mesures sociales sont rares et les gouvernements socialistes reviendront mêmes sur leur libéralisme culturel. En revanche, loin de réduire le poids de l’Etat, les socialistes ont pleinement profité du pouvoir pour développer des politiques clientélaires en direction des populations du Sud (où le parti s’implante notablement) et pour participer à leur tour, et massivement, à la corruption, ce qu’ils paieront très cher au début des années 90. Sans doute cette occupation du pouvoir est-elle pour une large part dans la progression électorale que le PSI enregistre dans les années 80 (il atteint 14,3 pour cent des voix en 1987).

Le PSI est sans doute celui des quatre partis qui a le plus pris la mesure des importantes transformations de l’époque tant dans le domaine économique que social et politique. Mais il n’a pas pu ni su mettre en pratique ses propositions une fois arrivé au pouvoir et est apparu comme un parti conservateur et archaïque.

260 Marc Lazar

47 P. Borioni éd., Revionismo socialista e rinnova-mento liberale.

48 Voir F. Haegel et G. Grunberg, La France, vers le

bipartisme? La présidentialisation du PS et de l’UMP, Paris, 2007.

3. Conclusion

La gauche a incontestablement été métamorphosée à l’issue des années 70–80.47 Alors qu’elle avait abordé la période en étant convaincue d’être portée par la dyna-mique des actions collectives engendrée dans la décennie précédente, elle subit de plein fouet le spectaculaire retournement de conjoncture économique, politique et culturelle. En son sein, la famille communiste, qui, à l’aube des années 70, domi-nait la composante socialiste, se retrouve quelques années plus tard affaiblie: le PCF est largement dépassé par le PS et plonge dans un déclin qui ne fera que s’ac-centuer par la suite, tandis que la puissance du PCI s’érode dès la fin des années 80 sans que cela ne profite mécaniquement aux frères ennemis socialistes.

Plus précisément, la configuration des partis qui se dégage, au début des années 90, de nos quatre exemples est assez étrange. Trois partis ont quasiment disparu alors qu’ils ont adopté des stratégies complètement diverses: le PSI a été emporté par l’opération Mains propres des juges milanais (il n’en restera plus que des petites fractions qui se disputent entre elles), la majorité du PCI a décidé de se transformer en un parti réformiste cependant que le PCF est agonisant. L’aspect exceptionnel du cas italien doit cependant être souligné et rapporté, entre autres, au véritable tremblement de terre qui ébranle les partis (avec, en plus de la dispari-tion du PSI, l’effondrement de la DC et des autres partis de gouvernement, les changements d’identité du PCI mais aussi des ex-fascistes du Mouvement Social Italien, et la montée en puissance de nouveaux acteurs, d’abord la Ligue Nord puis le parti fondé en 1994 par Silvio Berlusconi, Forza Italia) et tout le système poli-tique. Des principaux pays ouest-européens, seule l’Italie est désormais quasiment privée d’un parti socialiste. Quant au PCI, la majorité de ses membres a considéré qu’il valait mieux renoncer à son identité communiste, bien qu’elle ait toujours été présentée comme spécifique dans le cadre du Mouvement communiste mondial. Le PS est donc le seul survivant d’importance. Mais il affronte, après les deux sep-tennats de François Mitterrand, une profonde crise dont les prémices se situent précisément dans les années 70–80, alors même qu’il conquiert le pouvoir. La pérennité de ce parti s’explique sans doute par deux facteurs. D’une part, l’évolu-tion lente mais assez nette du système politique français vers une présidentialisa-tion accrue et un bipartisme imparfait. De l’autre, par son enracinement réussi au niveau local (dans les municipalités comme dans les régions) et dans certains sec-teurs de la population, notamment les classes moyennes du secteur public vivant dans de grandes agglomérations.48

Cette période riche de grandes et complexes mutations a fait vaciller les certi-tudes de ces partis. En fonction de leurs contraintes politiques, de leurs cultures et


des capacités de leurs leaders, ils ont tenté soit de les apprivoiser en s’efforçant de les faire rentrer dans leurs cadres habituels d’appréhension du réel et leurs réper-toires classiques d’action (le PCF jusqu’aux années 90 et le PS jusqu’au début des années 80), soit de s’adapter plus ou moins facilement en trouvant dans les chan-gements extérieurs de nouvelles ressources politiques qui modifient leur logiciel identitaire (le PSI dès la fin des années 70, le PCI difficilement, plus tard, tout comme le PS à partir des années 80).

Les années 70–80 soulèvent les questions de l’identité de la gauche, mais aussi de son projet, donc de l’avenir dont elle pense pouvoir être porteuse. Des questions qui ne sont toujours pas résolues de nos jours. En ce sens, cette période marque bien une césure historique fondamentale.

The French and Italian Left and the challenge of change in the 1970s and the 1980s

All over Europe, the crisis of the seventies and eighties fundamentally reshaped the

framework conditions of the political Left. Especially the French and Italian left-

wing parties experienced identity crises. Particularly accustomed to achieve con-

crete objectives by collective actions, the communist parties in France and in Italy

found themselves confronted with the severe economic downturn as well as pro-

found socio-cultural changes. This paper examines the left-wing parties’ concep-

tions, designed to respond to this. In Italy, the adaptation to the new circumstances

did not succeed: The Partito Comunista Italiano PCI and the Partito Socialista Ital-

iano PSI were both dragged down, disorganizing the whole Italian party system. In

France, the Parti Communiste Français PCF was also condemned to a shadowy exis-

tence and only the Parti socialiste survived the crisis. On the one hand, it benefitted

from the presidentialization tendency of the French political system – in the person

of François Mitterrand –, on the other from the party’s strong local roots in towns

and regions.

AbSTrACTS

262 Marc Lazar

Die Linke und die Herausforderung des Wandels in den 1970ern und 1980er Jahren in Frankreich und Italien In ganz Westeuropa veränderte die Krise der 1970er und 1980er Jahre die Rahmen-

bedingungen für die politische Linke grundlegend. Insbesondere die französischen

und italienischen Linksparteien gerieten teilweise geradezu in eine Identitätskrise.

Vor allem die kommunistischen Parteien Frankreichs und Italiens waren es gewohnt,

durch kollektive Aktionen konkrete Ziele zu erreichen, und sahen sich nun mit dem

massiven Konjunkturabschwung, aber auch den tiefgreifenden sozio-kulturellen

Veränderungen konfrontiert. Der Artikel untersucht die Konzeptionen, mit denen

die Linksparteien hierauf reagierten. In Italien gelang die Anpassung an die neue

Situation nicht, vielmehr gerieten PCI und PSI gleichermaßen in den Abwärtssog,

der das italienische Parteiensystem insgesamt durcheinanderwirbelte. Während in

Frankreich der PCF ebenfalls auf ein Schattendasein zurückgeworfen wurde, hat

allein die Parti Socialiste die Krise überlebt. Zugute kamen ihm dabei zum einen –

in der Person François Mitterrands – der Trend zur Präsidentialisierung des franzö-

sischen politischen Systems und zum anderen die starke lokale Verankerung der

Partei in den Städten und Regionen.

La gauche et le défi des changements dans les années 1970 et 1980. Les cas français et italienDans toute l’Europe, la crise des années 1970 et 1980 a fondamentalement remanié

les principes de la gauche politique. Les partis de gauche français et italiens sur-

tout connurent des crises d’identités. Particulièrement habitués à atteindre des

objectifs concrets par l’action collective, les partis communistes en France et en Ita-

lie se trouvèrent confrontés à une récession économique grave ainsi qu’à de pro-

fonds changements socioculturels. Cet article analyse les conceptions des partis de

gauche, mobilisés afin d’y faire face. En Italie, l’adaptation à la nouvelle situation

échoua: Le PCI et le PSI furent tous deux entraînés dans une spirale descendante ce

qui désorganisa l’ensemble du système des partis. Alors que le PCF, lui aussi,

n’exista plus que dans l’ombre, seul le PS surmonta la crise. Il bénéficia d’une part

de la tendance présidentialiste du système politique français – incarnée par Fran-

çois Mitterrand –, d’autre part des solides racines locales du parti dans les villes et

les régions.

Marc [email protected]

AbSTrACTS

263

1 Cited S. Balogh et al., Magyarország a XX. század-ban.( Hungary in the 20th Century) (Budapest, 1986), 466.

The economic crisis of the 1970s was deep not only in the sense that it caused an economic fallback in most of the European countries and that it was accompanied by a global restructuring process leading to globalization; it was also understood as a period posing serious questions with regard to the future of «national» and regional economies and the fate of humankind. The political elites in socialist Hungary shared this gloomy vision, although with a particular twist. In Hungary, the official approach to the crisis was emphasizing a need to shift the country’s development from an extensive to an intensive pattern. Consider, for instance, the following excerpt from a speech at the twelfth congress of the ruling Hungarian Socialist Workers Party, held in March 1980:

«The external economic conditions, the international price and market relations have changed during the last years in a more negative way than we expected. Most of our economic problems are rooted in this. At the same time, the internal pro-cesses – in accordance with the external conditions and the requirements of the intensive economic development – are not developing properly either. The eco-nomic management is not consistent enough in harmonizing economic policy goals, economic conditions and tools and implementation. The modernization of production and product structure is slower than what is required and possible, and neither efficiency nor quality is increasing in a satisfactory manner. Due to these factors, the national income rate of growth and, consequently, the living standard rate of improvement are lower than planned.»1

Regardless of the global economic linkages mentioned in the party document, the crisis and the economic slowdown was understood in the wider social public and among intellectuals as the failure of the socialist system in the «East» as compared

Attila Melegh

Living to Ourselves: Localizing Global Hierarchies

in State Socialist Hungary in the 1970s and 1980s

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2 A. Melegh, On the East/West Slope. Globalization, Nationalism, Racism and Discourses on Eastern Europe (Budapest, 2006), 40–42; E. Csizmadia, Diskurzus és diktatúra. A magyar értelmiség vitái

Nyugat-Európáról a késő Kádár-rendszerben (Dis-course and Dictatorship. The Debates of Hungar-ian Intellectuals on Western Europe under the Late Kádár Regime) (Budapest 2001), 23–132.

to the «West» and to capitalism. A popular joke about the crisis in the 1970s shows this type of hierarchical understanding. «Have you heard that capitalism is at the brink of an abyss? Socialism is one step ahead.»

This article describes a dichotomised East-West, that is a Western capitalist ver-sus Eastern socialist comparison on a symbolical level, an interpretative framework that came to dominate Hungarian public discourse by the 1980s.2 The centrality of this East-West contrast is important but, in understanding how social and political change happened and how the clash between financial austerity and individualisa-tion took place in a state socialist country, we need to place the Hungarian economy and society into a global context. It is also important to see how social changes were intertwined with the history of «local» symbolic processes. This is certainly a very complex history with a very complex set of institutional and social actors. Here we focus on a few major economic and demographic changes and the related political and discursive developments, and we also relate them to major changes in Hunga-ry’s position within the world economy.

Methodologically it is important to note that we assume a historical interdepen-dency between these different factors. We do not hold that discursive structures simply follow economic changes, although such structures always have economic and social preconditions and they would not be able to operate without them. With-out assuming any determinant relationship, a key point of the analysis is that prob-lems emerging from long-term unequal global social and economic relations and the economic crisis in the 1970s were, in the midst of local economic difficulties, translated into, or – with the expression to be used in this article – localized (fixed and adapted) to, internal hierarchies and class projects by the working out of his-torically crystallized and partially autonomous local discourses, which themselves were in part linked to global social and economic relations, thus forming a dynamic and historic interplay.

1. Hungary and the Hierarchical World Economy

The main historical development of East European societies in the twentieth century up to the 1970s was a transformation from agrarian to industrialized state-socialist economies, a transformation that challenged capitalist core countries in a world-scale competition of modernities. Some key elements of the so-called socialist modernisation can be explained by the major insights of dependency and world-system theory on forms of unequal exchange that characterise semi-peri-pheric economies and societies as they manoeuvre in a hierarchical world econ-

265Localizing Global Hierarchies in State Socialist Hungary in the 1970s and 1980s

3 J. Böröcz, «Dual Dependency and Property Vac-uum: Social Change on the State Socialist Semi-periphery», Theory and Society 21 (1992), 77–104; A. G. Frank: «Global Crisis and Transformation», Development and Change 14 (1983), 323–346; A. G. Frank, «Development of Underdevelopment (1969)», in: From Modernization to Globalization. Perspectives on Development and Social Change, ed. T. Roberts and A. Hite (Oxford 2000), 159–169; P. McMichael, «Globalization: Myths and Real-

ity», in ibid., 274–291; I. M. Wallerstein, «The Rise and the Future Demise of the World Capital-ist System: Concepts for Comparative Analysis», in ibid., 190–209; I. M. Wallerstein, The Capital-ist World-economy. Essays (Cambridge, 1979), 89–97.

4 A. G. Frank, «The Soviet Union and Me» in The European’s Burden. Global Imperialism in EU Expansion, ed. S. Engel-Di Mauro (New York, 2006).

omy.3 These insights include the hierarchical structuring of the world economy, the unequal relationship between labour-intensive and capital-intensive econo-mies, the exploitative integration of small-scale agrarian producers into the world market and the tendency to opt for overcoming some of the problems emerging out of these unequal relationships by national or local industrialisation programs understood as import substitutions.

The socialist transformation included a drastic change in which a society, based on an agrarian economy and suffering huge capital losses due to its unequal rela-tionship to industrialised core countries, was replaced by a rather autarchic indus-trial economy managed by a modernising bureaucratic party that organised the society in a centralised manner. These economies experienced a very rapid growth, based on the utilisation and exploitation of a low-cost, previously agrarian labour force and whatever industrial working classes had already been in existence. This growth slowed down somewhat during the 1970s and 1980s when the previously rather autarchic Hungarian economy opened up toward the West. This integration process is the single most important historical development in the crisis period.

If we look at economic growth from a comparative perspective to show how Hungary performed in comparison to the core countries analysed in this special issue, we can see that in the period between 1960 and 1989 the GDP per capita in Hungary increased rather gradually by more than three times (331 per cent), while in Sweden and the United Kingdom only doubled it. (see figure 1)

We may see this as a local accumulation process that aimed at compensating for «backwardness» and establish bases for an egalitarian industrial society. It was an attempt to build Hungary’s own industrial basis, not unlike what happened in some Latin American and Asian economies such as Argentina or Korea. At the same time, East European state socialist countries, especially Hungary, gradually gave up the idea of firmly controlling the otherwise unequal links to core econo-mies. Fascinatingly enough, they never considered the idea of looking at peripheral countries as potential places to exploit. The aim was less and less to build a separate «socialist world economy» but rather a system or economy that would correspond to the requirements of the «capitalist» world economy.4 (see figure 2)

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Fig. 3: Absolute Difference of GDP/Capita Between Selected Countries, 1960–1995

Fig. 1: Growth of GDP/Capita in Selected Countries, 1960–1995

Fig. 2: Change of GDP/Capita in Selected Countries, 1960–1995 as Compared to 1960

HungarySwedenUnited Kingdom

HungarySwedenUnited Kingdom

Sweden – HungaryUnited Kingdom – Hungary


5 I. Romsics, Magyarország története a XX. század-ban (Budapest, 2005), 449.

6 Böröcz, «Dual Dependency», 77–104.

7 Romsics, Magyarország története, 453. 8 Böröcz, Dual Dependency, 77–104.

It is important to see that the actual absolute gap (not the relative gap) between the core countries and Hungary did not decrease during the last thirty years of state socialism, and the gain in rates of economic growth was insufficient to reduce the actual absolute difference in economic wealth. Thus, regardless of the relative successes (for instance, Hungary actually reached 34 per cent of the GDP level of the United States in 1980, as compared to 21 per cent in 19605) the gap could be very well perceived as a failure to «catch-up» in the competition with modern capi-talist societies regardless of the fact that, during the crisis in the 1970s, even this nominal gap somewhat stagnated, especially with regard to «ailing» Britain. (see figure 3)

From the very beginning of the 1970s, there were clear signs of problems in the integration of the Hungarian economy into the world economy. One can demon-strate a degree of emerging dependency on the West, which had been far less the case before the crisis in the 1970s.6 The two biggest problems causing this develop-ment had to do with the declining terms of trade after 1974 and the parallel rise of international debt from a net 0.8 billion USD in 1970 to 7.7 billion USD in 1980. Hungary’s indebtedness skyrocketed after 1985, reaching levels almost unprece-dented even in those parts of the Third World that are famous for their endemic indebtedness.7

The figures on the terms of trade and the resulting major losses of capital vis-à-vis Hungary’s major foreign trade partners, as well as the devaluation of the Hun-garian economy indicate a decline in the whole period. There is a consensus in contemporary and later reflections that this decline in the terms of trade was mainly due to the inefficient use of energy in the Hungarian industry and the paral-lel (although, due to the intervention of the socialist economic block, somewhat delayed) rises in energy prices. This fact can be very well demonstrated by figures showing a dramatic (25 per cent) decline in the terms of trade in relation to the (socialist) Rouble and not to (Western) Dollar of the Hungarian economy between 1975 and 1985. Energy prices increased dramatically. These facts together certainly meant the emergence of dependency or, as Böröcz put it, dual dependency: a mili-tary and political one on the Soviet Union and a financial one on the West.8 This latter element became very clear when, in 1982, Hungary as the first country among East European state socialist countries and against the will of the Soviet Union joined the IMF and the World Bank in order to secure the refinancing of Hungarian international debt. The debt crisis and the declining terms of trade put considerable stress on the Hungarian fiscal system, which was a major problem

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9 Csizmadia, Diskurzus és diktatúra. 10 Romsics, Magyarország története a XX. században,

451; K.-N. Heller et al., «Népesedési viták Mag-yarországon» in Népesedési viták Magyarországon 1960 – 1986. (Population Debates in Hungary 1960 – 1986), ed. I. Monigl, (Budapest, 1990),

63–73; T. Valluch, Magyarország társadalomtörténete a XX. sz. második felében (The Social His-tory of Hungary in the Second Half of the 20th Century) (Budapest, 2005), 263–268; G. Fekete, Éljünk magunknak? Szépirodalmi Könyvkiadó (Budapest, 1972).

due to the fact that the state continued to extend social security benefits to the citi-zens of the country. This led to financial austerity, the first phase of restructuring in the context of state socialism, and legitimized a new discourse of backwardness and the demand, surfacing a few years later, for replacing the outdated system.9

2. The Language of the Crisis. Localising Global relations

As already referred to above, party documents and economists following the «offi-cial» line mainly saw the crisis as a problem emerging from a delay in shifting to «intensive» development after a period of extensive development of the socialist economy. They realised that there were problems in getting Hungary (re)integrated into the world economy and there were unfavourable tendencies which devalued the performance of the Hungarian economy. A major reaction to this was a cam-paign to legitimise higher inflation and a drop in living standards, while the more-and-more individualised consumption patterns and the need to satisfy local needs to pacify them politically was not questioned at all.

Meanwhile, two major discussions emerged to address some of the world econ-omy’s problems in conjunction with Hungary’s woes. In public discourses, the world outside Hungary was portrayed as some kind of unchangeable reality. The dynamics of the world economy were described as «external conditions» and/or «requirements». It was claimed that, with better planning and experimenting with new forms of combining private and collective economic activities, socialism could prevail and would be able to continue challenging capitalist modernities. Thus, decisions were made to increase the number of fixed contracts with private domes-tic farms or members of the collective farms, to lease small-scale service companies like restaurants to private «entrepreneurs», and to allow private «economic work communities» to use collective assets of the companies which employed their members otherwise.

These decisions regarding otherwise very problematic issues of the symbiosis between private and public economic interests preoccupied journalists and other people, shaping public discourses through the claim that in all the various fields there was a need to accept more inequality and more private interest in an other-wise collectivist economy. In fact, discourses on «greed» (for example, the «refrig-erator socialism» and the «goulash socialism» debates, which included a consider-able portion of population issues) emerged even before the crisis in the 1970s, so it was easy to activate this pattern during the crisis and later in the early 1980s.10


11 Wallerstein, The Capitalist World-economy, 89–97.

Crucially, in the public discourse it was not reflected upon that there was a need for further integrating the Hungarian society and economy into the world econ-omy, regardless of the problems this would pose. Also, it was not questioned that there was a need to get accommodated to the perceived requirements with pushing for further exports, mainly by buying new technology and finding new reservoirs of cheap and exploitable labour even at the expense of weakening the «socialist» char-acter of the system and endangering the autonomy of the then still dominant state economy. We may regard this reaction on behalf of the «officially» expressed line as an attempt to discipline the public to the requirements of a semi-peripheral posi-tion.11 In other words, public discourse urged society to compensate for the losses that the Hungarian economy suffered in a hierarchical world economy sinking into a crisis in the 1970s. As we will see when population discourses are analysed, the maintenance and even the extension of public services to the public in health care and the material support of families was offered in compensation for disciplining the Hungarian society for a better performance. This way the Hungarian party organs and their institutional background trapped Hungarian society fully in the new requirements of global capitalism in external market relations while refusing to follow through with the austere fiscal implications, so as not to counter the «car-ing» socialist principles so carefully followed after the revolution in 1956.

The naïveté of this strategy was underscored by several factors, with perceived hierarchies among state socialist countries providing a prime motive. The image of «Eastern» socialist countries like Romania and the Soviet Union itself gave legitimacy to this consumer- and welfare-oriented socialism of Hungary. Tough it was due to different reasons (Romania for instance was paying back its interna-tional debt without refinancing it), these countries had major difficulties satisfying even some of the most elementary consumer needs of their population. Romania was a major reference point in public and semi-public discourses, with its sizeable Magyar minority «left over» after those territories had been taken away from Hun-gary following the First and Second World Wars. These discourses were easily maintained, as a large number of visitors from Hungary could observe the every-day hardship and the far more autarchic and self sufficient rural life in Romania. Thus, they found a way in which to praise the achievements of the Kádár regime and Hungarian «goulash communism». Even the opposition of the regime main-tained this hierarchical imaginary. In 1983, the Hungarian samizdat, Beszélő, for instance, discussed a case when a member of the dissident movement was forced to leave Romania. He recalls an experience all too common among Hungarian visi-tors:

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12 Beszélő, Összkiadás I. köt. 1–10. szám, 1981–1984, ed. F. Havas, notes by R. M. János, C. Mária, H. B. András, (Budapest, 1992), 342.

13 Melegh, On the East/West Slope. Globalization, Nationalism, Racism and Discourses on Eastern Europe (Budapest, 2006), 29–47. See also the texts in G. Schopflin, N. Wood, eds., In Search of Central Europe (Totowa, N. J., 1989); M. Todor-ova, «East Central Europe versus the Balkans»,

Balkan Review 11 (1997), 27–32; M. Todorova, «Isn’t Central Europe Dead? A Reply to Iver B. Newmann», in Central Europe: Core or Periphery, ed. C. Lord (Copenhagen, 2000), 219–234.

14 Frank, «The Soviet Union and Me», 109. 15 J. Fekete, Vissza a realitásokhoz! Egy magyar

bankár reflexiói (Back to Reality. The Reflections of a Hungarian Banker) (Budapest, 1983).

«Nonetheless, there was a very funny episode. He [a Romanian policeman] asked what gifts we brought for our Hungarian friends. I answered, ‹food, butter›. One angrily attacked me: ‹Why? Is there no butter in Romania?› Of course I did not ans-wer, but it was difficult not to laugh. A Romanian customs officer appeared in front of me, from whom I asked – entering the country – when he looked into the boot of the car, if he smoked, and then immediately a packet of Kent prepared for this occa-sion was offered to him. Nonetheless, he looked into the boots and silently get clearly said ‹Rama [a Hungarian brand] margarine› instead and he immediately took it, even before we could agree.»12

This negative image manipulated by the party newspapers also with regard to the petty trade of consumer goods by Polish tourists after the crushing of the Solidarity movement was a major factor in legitimising full accommodation to the require-ments of the world economy on the part of Hungarian society. Another element related to these hierarchical images was the rise of a debate on Central Europe, con-ducted mainly by dissident writers and critical historians from the late 1970s, which gave further legitimacy to a full compliance with the West.13

As it is well known, the debate itself did not originate in Hungary, but the mes-sage that Central Europe was basically a kidnapped offspring of the «West» and that on historical and «civilisational» grounds Hungary could be taken out of the «Eastern» bloc further enhanced a certain naïve expectation that opening up to the West would automatically and without any trouble serve the historical interest of the Hungarian nation. According to this discussion, the major problem was not the global crisis; the trouble was actually coming from the «East», from which Hunga-ry’s distance was to be enhanced. The irony was that, from this point of view, «East-ern» and Third World markets were not so important any more, regardless of the fact that comparative gains could have actually been achieved via these markets in a semi-peripheral country like Hungary.14

But besides the workings of hierarchies and hierarchical images there were some direct interest groups that pushed very hard for «getting back to reality», as exemplified by the title of a 1983 book on the speeches of János Fekete, at that time president of the Hungarian National Bank.15 In the early 1980s, the National Bank of Hungary was not only a classical national bank but, together with some other state-owned banks, the main corporate creditor in the Hungarian economy, and it


16 I. Szelényi et al., Socialist Entrepreneurs: Embour-geoisement in Rural Hungary (Cambridge, 1988).

17 J. Fekete, Vissza a realitásokhoz, 12. 18 Ibid., 13.

19 Frank, «The Soviet Union and Me»; L. Sklair, Globalization. Capitalism and its Alternatives (Oxford-New York, 2002), 208–240.

had a complete monopoly over international monetary relations. János Fekete and many other economists well integrated into the party nomenclature and the state bureaucracy were aiming at a state-controlled economy that nonetheless worked out or imitated market relations in order to increase the efficiency of the economy. This ideological construct was utilized by a «technocratic» intelligentsia whose members, after considerable oppression in the early phase of state socialism, found a way (back) to class power after twenty to thirty years in social «parking orbits».16

This normative market element and the need to get more fully integrated into world capitalism was seen (very tellingly) as a move «back to reality» which could not be questioned:

«To exclude the socialist world representing one tenth of the global population, one fifth of world production and one tenth of world commerce is not only a political but also a grave economic decision. The socialist countries, including Hungary, have an interest that the recent chaos in international finances should be replaced by a new monetary order based on international principles. We should work out an economic policy and economic practice that will be able to enhance the economic develop-ment of the whole world. This is why I am stressing: Back to realities!»17

Or:

«In Hungary during the last 25 years (i.e., since 1958) we have taken realities into account and have, cautiously, gradually reached the point where our prices are getting closer and closer to the price ratios in the world market. They cover expen-ditures and provide proper information to the management of the company – in some major issues to the leadership of the national economy – to make appropriate decisions.»18

This naïveté was then seen then as a normative approach by economists, claiming a definite move back to the market and then in some way foretelling the collapse of socialist economies. In a global context it was also a promotion of those conserva-tive liberal discourses which gained momentum in the late 1970s. This school of thought was quick to provide recipes for transforming economies in countries like Chile and Argentina and later in Africa (Tanzania, Mozambique), and then in East-ern Europe.19 In this sense the Hungarian developments in the 1980s can only be seen as a story that, although carrying some local flavour, basically followed the global rhythm of a new era of crumbling economic and social experiments. In some ways Hungary had always been integrated into global capitalism with an egal-itarian and modernisationist aim.

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20 Századvég 6–7 (1988), 170.

The same can be said of those oppositional intellectual discourses which were politically marginalised under state socialism. The movements centred around these discourses had, once again, a clear tendency to stress the need to get more fully integrated into world capitalism due to the crisis of socialism, which they por-trayed as unsuitable for any kind of development. Interestingly enough, in these cases not even an attempt was made to look closely at the economic crisis evolving outside Hungary, and everything was seen as a completely «local» crisis of the «sys-tem». This approach becomes very clear in a 1988 reflection by a then oppositional sociologist, András Hegedűs. This is how he saw the development of the crisis in the 1970s and early 1980s:

«Our society is unable to secure simple reproduction in the economic sphere, which sad fact in the 1970s (that is when it emerged) could be counterbalanced by the ‹quasi development› of industry, but this is not the case any more. The naked fact remains that our conditions are worsening in many sectors of the economy; our backwardness in relation to the developed industrial nations (and many third world countries as well) is increasing. As a conclusion, we can state that there is a very deep economic crisis in our country, in which different types of crises are intertwined, most importantly:

crisis of reproduction crisis of structural change civilizational crisis.»20

Clearly, the problems are seen as basically local problems extending to the level of culture, and the global context is completely lost. Only the inabilities of the local society and economy are stressed.

A somewhat similar line emerged in the samizdat Beszélő, cited above, giving voice to a semi-legal, partly tolerated opposition. The Beszélő’s authors also ignored the global economic context by stressing that support for the increase of individual-ist consumerism was the way to defeat the Communist Party and at the same time never actually discussing what economic problems that consumerism might raise in Hungary’s structural position. They saw this change as a «Trojan horse» serving the cause of the development, as they put it, of «the small circles of liberty». This is how in 1983 János Kis, a leading ideologue of the «liberal» opposition, argued con-cerning the crisis in a longer analysis:

«During most of the period, they [the Communist authorities] in the majority of the countries ignored, without any warning, the consumer aspirations of the people ... This was one source of the revisionist movements in the middle of the 1950s. It enhanced the reform experiments of the 1960s. It quickened up the process of


21 Beszélő 1, 116. 22 M. Foucault, «Right of Death and Power over

Life» in The Foucault Reader, ed P. Rabinow (Lon-don, 1991), 258–273; M. Foucault, Életben hagyni és halálra ítélni [Allowing to Live and Sentencing to Death], ed. P. Rabinow (Világossag, 1992), 45–52.

23 M. S. Quine, Population Politics in Twentieth Cen-tury Europe (New York, 1996); A. Melegh, «East/West Exclusions and Discourses on Population in the 20th Century», Working Papers on Popula-tion, Family and Welfare, no. 3, Demographic

Research Institute, Hungarian Central Statistical Office (Budapest, 2002), Melegh, On the East/West Slope, 76–88; C. Ipsen, «The Organization of Demographic Totalitarianism: Early Popula-tion Policy», Fascist Italy Social Science History 17 (1993) 1, 71–108; A. Lyttelton (ed.), Liberal and Fascist Italy: 1900–1945 (Oxford, 2002); S. Sas-sen, Guests and Aliens (New York, 1999), 51–75.

24 Melegh, On the East/West Slope, 50–71; A. Melegh, «Population Control and Global Inequality», Manuscript, 2008.

détente, and was a major reason why the member states of the Comecon opened up their economies to the goods and credit supply of the advanced Western countries. It was able to become active in the middle of the 1970s ...»21

This direct support for consumerism and pro-market reforms as a way of challeng-ing the local communist political system was very curiously enough counterbal-anced by another debate on population policy, which approached the issue of indi-vidualism in another – although also localized – way, ignoring the global economic context. It was a pro-natalist criticism of the rapidly rising individualism and con-sumerism and the possible «death» of the Hungarian nation. This gave further impetus to a local, symbolic debate between «urbanists» (that is liberals) and «pop-ulists» on individualism and nationalism. That dispute demonstrates very clearly how global social change was localised in a semi-peripheral setting seen as hierar-chically positioned below the «developed» countries. We may also recognise the fact that such localisation and the unwillingness to reflect on the global context and its economic consequences can lead to the rise of suppressed discourses on bio-political exclusion.22

3. Consumerism and the rise of Exclusion in State Socialist Hungary

The decline of fertility, the large-scale emigration and the subsequent population loss had always been a major concern in agrarian semi-peripheral territories like Eastern and Southern Europe.23 Consequently, a powerful discursive pattern emerged well before the 1970s in an effort to overcome the «negative» consequences of modernity, that is the historically unfavourable integration of an agrarian economy into world capitalism. This «anti-modernist», pro-birth and pro-control approach clearly represented a type of positioning characteristic of the world hierarchy before the Second World War, when nationalists strived to increase the status of the rele-vant countries by increasing their population. Thus, there was an attempt to oppose traditional hierarchies of power as well as the anti-natalist Malthusianism coming from Britain and the rising dominance of the United States.24

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25 I. Kovács, A néma forradalom (The Silent Revolu-tion) (Budapest, 1989); Melegh, On the East/West Slope, 76–82.

26 D. van de Kaa, «Europe’s Second Demographic Transistion. Population Bulletin», 42 (1987) 1.1, 1–57; D. van de Kaa, «The second demographic transition revisited: theories and expectations», Symposium on Population Change and Euro-

pean Society (Florence, 7 – 10 December 1988); D. van de Kaa, «Anchored Narratives. The Story and Findings of half a Century of Research into the Determinants of Fertility», Population Studies (1996), 289–432; D. van de Kaa, «Europe and its Population: the Long View», in European Popula-tions. Unity in Diversity, ed. idem et al., (Dordre-cht-Boston-London 1999), 1–50; D. van de Kaa,

According to early, pre-Second-World-War Hungarian demographic national-ism, the most relevant symptom of the agrarian crisis was the falling fertility rate among the peasantry, especially in what was called the «cursed» «single-child» areas. Authors in this populist writers’ movement morally rejected this phenome-non as decadent, Malthusian and anti-natalist, as a collective «suicide» or «silent revolution» against the «aristocratic», «lordly» Hungarian agrarian system.25 This background did not only introduce a strong pro-natalist discourse aiming to stop the demographic decline of otherwise not so powerful countries in a hierarchical global capitalism, but also paved the way localising global, unequal social relations of a globally induced agrarian crisis literally in the womb of local peasant women.

The communist discourses in the 1950s clearly suppressed nationalist over-tones but, referring to socialism as a way of overcoming the problems of restrictive social and economic structures, they aimed for and expected a large increase of fer-tility in state socialist Hungary, among other things for the purpose of supplying enough cheap labour for the unprecedented industrial growth. Populist writers remained silent not only because the early communist dictatorship was extremely repressive toward any dissent, but also because, discursively, the communist pro-paganda fit into the pre-war anti-individualist and anti-Western discourses, which they found reasonable in a semi-peripheral position.

The discourse changed substantially when, during the 1960s and especially the 1970s, the expectations of higher fertility were not met and, at the same time, the gradual opening-up of Hungary to the capitalist world economy continued. «Pro-market» reforms were introduced from the mid 1960s in agriculture and later throughout the economy.

In the early 1960s, the Hungarian fertility rate dropped below replacement level and fluctuated around 1.9 to 2 in the remaining thirty years of state socialism. Compared to some other countries, Hungarian fertility reached rather low levels, something that other countries experienced only 10–15 years later. The change was immediately understood as a second demographic transition and as being related to rising consumption aspirations, as evident in the following excerpt from a report by the Ministry of Health. Crucially, as opposed to ideas of demographic transition in the West, the expectation in Hungary was that fertility should increase with eco-nomic development in a socialist society.26 We may call this an anti-Malthusian expectation, following the pre-war discourses:


«Without Maps and Compass? Towards a New European Transition Project», European Journal of Population 15 (1999), 309–316; R. Lesthaeghe, «The Second Demographic Transition in West-ern Countries: An Interpretation, Interuniversity Programme in Demography», Working Paper, 1991–2 (Bruxelles 1991).

27 I. Monigl, ed., Népesedéspolitika és fontosabb doku-mentumai az 1960–as évtizedben Magyarországon. Dokumentumgyűjtemény (Hungarian Population Policy and its Major Documents in the 1960s. Documents) (Budapest, 1992), 34.

«Strangely, the rising living standards had a negative impact on the number of births. This is proved by the fact that since the counter-revolution [the then official term for the 1956 revolution] the number of births has declined, although since the counter-revolution the standard of living, the working conditions and the quality of housing of the people has improved. According to the views of doctors and abortion committees, this is due to the fact that families do not embark on having children since they are seen as an obstacle to the raising of individual living standards» (e.g. furniture, a television, a motorcycle).27

This «contradiction» set the tone for interpreting a global decline in fertility and the related social and economic changes. The «contradiction» itself does not only highlight very important mechanisms which determined the structure – that is, how the greater and greater opening up to Western economies and consumption aspirations was related to ideas of social and economic crisis – but it also clearly demonstrates that even such a universal relationship between demographic and economic processes could be assumed completely different locally. In other words,

Fig. 4: Total Fertility in Selected Countries, 1960–1995.

Hungary

United Kingdom

Sweden

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28 M. Heller / D. Némedi/ Á. Rényi, «Népesedési viták Magyarországon», in: Népesedési viták Mag-yarországon 1960–1986 (Population Debates in Hungary. 1960–1986), ed. I. Monigl (Budapest, 1990), 35.

29 Ibid., 34–35. 30 Ibid., 39–40.

there was a constant claim that on the basis of previous pro-natalist discourses, such global change would manifest itself in various ways, and therefore principally local factors should be investigated. Once again, the global context could be ignored or global relationships could be localised.

The above anxiety over the negative impact of rising consumption levels led to a panic not only among those who were afraid that the labour force would be insuffi-cient for the very high economic growth in the 1960s and early 1970s. There was also a beating of drums among those who wanted to smuggle back pre-war anxiet-ies over the «death of the nation» and even the ideas concerning the geopolitical losses of Hungary to neighbouring nations in the Carpathian Basin. And this took place as early as in 1963 when, only a few years after the 1956 revolution, control over public discourses was still very strong. This is how the writer Ambrus Bor explicated the above «contradiction»:

«Where the material conditions of life improve, the society is optimistic, and this society is characterized by a fertility index that we call optimal. The optimal fertility index approves life. The desire for this is not racist superiority, not superfluous nationalism, but humanity in internationalism. Our fertility index is almost absurdly low.»28

The negative reference groups of this discursive strategy are even more telling, as they very clearly reveal the anti-individualism reformulated for the controlled socialist media. These writers, and among them most prominently Gyula Fekete (unrelated to the President of the National Bank), made enormous efforts to draw attention to the «deviant» individualist groups interested in consumption. They wrote about the «adventurers of socialism», people with «petit bourgeois» mental-ity, who organise «fashion shows» in the schools.29 Only a few people opposed them by raising their voice in support of «youngsters diligently organising their private lives».30 Thus, there was very little open support for individualist strategies, although such voices, and even feminist arguments, were to be heard in favour of free control concerning reproduction, including abortion, which was actually liber-alised in 1955. It is also to be noted that the «official line» rejected both «extremes», and those in power were looking for some kind of a controlled collectivism in the name of socialist progress.

By the early 1970s, with the continuation of the process of opening up and due to the reforms about incorporating market elements, the new wave of the popula-tion debate involved some remarkable shifts in spite of the fact that it maintained


31 Ibid., 52. 32 L. A. Haney, Inventing the Needy: Gender and the

Politics of Welfare in Hungary (Berkeley, 2002). 33 G. Fekete, Éljünk magunknak?, 227–228.

the basic split between collectivist populists claiming a hegemonic position and those approving the greater importance of individual aspirations and control.

This was a period when, with a bio-political shift toward internalising some social relations, the issue of «quality reproduction» entered the discursive arena. Thus a new negative group was shaped in the intellectual and public discourse on population, consisting of people who «for subjective reasons» were not good moth-ers and produced their offspring under unsatisfactory conditions. As Domokos Varga, another writer, put it when promoting the idea of «paid» motherhood: «Only those mothers can get the increased public support well above the level of family allowances whose environment, family and personality guarantees a successful upbringing (of children).»31

This idea was not only supported with eugenic arguments popularised by Endre Czeizel, a Hungarian geneticist with a significant media presence, it also appeared in the everyday practice of Hungarian social welfare interventions into the lives of «problematic» families.32 This round of the debate on population in public organs was followed by a huge number of letters written by «ordinary» readers. A book publishing these letters, entitled Living to Ourselves, contains very clear references to eugenic and racist arguments. Under the hegemony of a pro-natalist approach, some of the letters deals with a break from the universalist, egalitarian consensus and specify who should and who should not be supported. According to an argu-ment rhyming with Malthusian views, some «lazy» mothers are so lazy that they cannot stop having more children:

«True, why should we glorify mothers with a lot of children? It is an old saying: only lazy women have a lot of children . . . It is very true, it is irresponsible and careless to have many children, I think the country is provided with enough children. Espe-cially with children in orphanages.»33

Only 20 per cent of the population is supposed to be worth support on the basis of quality:

«We should globally resolve that only they should have children. We want peace and well-being and, for this, we need only the offspring of the 20 per cent.»34

Some readers made it blatantly clear who the «bad mothers for subjective reasons» were, which «fact» was hidden in the public discourse. According to them, gypsies were caused for grave concern.

278 Attila Melegh

34 Ibid., 228 35 Ibid., 232.

«I am a mother with three children ... Here we have to talk about something, a very serious issue; not everything is statistics. When my elder son went to school, there were two gypsy children out of 42. Today in the class of my younger son 26 out of 36 children are gypsy. This is not a racial issue, but a social one. Gypsy children – due to their circumstances – leave school in great numbers, and there are a lot of child-ren under the age of ten who can complete three or four grades. I do not understand these anti-mothers. While they are living a good life, these children pick usable things from the garbage. When they grow up, it will be their last concern to take care of anti-mothers. We should grant support only there, where conditions are appropriate for bringing up the children.»35

Several historical factors can be seen behind this shift. The first and most impor-tant one is naturally that the Hungarian state socialist system, following the first debate and relying on the advice of demographers, introduced a rather advanced set of social and population policy measures to counterbalance the rising costs of children’s upbringing. Thus, among other things, family allowances were in-creased and made universal during the 1960s; a paid one-year and later (from 1973) three-year leave for mothers was introduced, providing a fixed monthly allowance. In addition, families having or planning to have children were also given extra priv-ileges in public housing in a rather unbalanced housing market. These measures and the labour market was characterised by a continuous over-demand for labour force together endured that Hungarian fertility was actually just slightly declining in the period when Hungary opened up to the West in the crisis period, and was caught between a rise of consumerism and the increasing difficulties of the Hun-garian economy. This could have been seen as a success, but due to the weight of local perceptions and symbolic interplays it remained to be received as a crisis aris-ing from local factors including the mentality of the people. Nonetheless, the key point is that based on previously discussed discursive patterns, this «extra pay-ment» to families with more children in itself managed to raise the concern of those who thought the money went into wrong hands.

At the same time, the limited pro-market reforms and the gradual opening up toward the West increased social inequality, or at least created a possibility for that. There were thus ways more and more to «localise» failure into those groups them-selves for various reasons bevame marginalised during these processes, or who could at least be seen as a burden on the efforts to reach better conditions in rela-tion to the West. (see figure 5)

This latter element of an increase in inequality and its consequences can be dem-onstrated by the fact that the crisis in the second half of the 1970s actually added to


36 Heller et al., Népesedési viták Magyarországon, 67–68.

37 The superfluousness of this is revealed when to compared to similar debates in the Soviet Union, which had the outcome that the Politburo rejected differential payments based on the cultural-geo-graphical location of women. Thus families

around Leningrad were not preferred to Muslim families living in Central Asia, regardless of arguments to doing so. M. Teitelbaum and J. Winter, eds., «Population and Resources in West-ern Intellectual Traditions», Population and De-velopment Review, Supplement 14 (1988).

the inequalities and that this discursive shift toward exclusion was so strong that the exclusion pattern seeped into national level social and population policy deci-sions.

As the above graph shows, during the global economic crisis in the late 1970s and early 1980s, the gap between the mortality rate of those with lower and those with higher education levels began to widen. Thus, the groups with a lower level of education experienced conditions that could make their relative position much worse as compared to some other groups. This inequality could, then, be localised in certain groups, and this was the basis for asking for their exclusion even within an otherwise discursively egalitarian socialist society. Thus, even in a pro-natalist consensus, which was only partially broken by the early 1970s, there was a rather dramatic shift toward the exclusion of «lumpens», «gypsies» and even the «men-tally retarded» as it was publicly put in the early 1980s.36

This otherwise suppressed exclusion of the lower classes was so strong that when in the early 1980s the economic and the «population» crisis had to be faced simultaneously, policy makers plainly opted for giving less to the lower classes and favouring those in a better position, clearly contradicting socialist egalitarian prin-ciples.37 This is how the government argued, in 1984, that the fixed monthly allow-ance should not be increased but a new form of payment (percentage of salary paid

Fig. 5: Standardized mortality rates according to schooling (European standard age composition), Hungarian males

Sou

rce

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nger

, 200

1

280 Attila Melegh

38 Monigl, Népesedési viták Magyarországon, 72.

as an extension of an immediate income related support for women right after giv-ing birth) should be given to those who volunteer for raising children:

«There are great differences between the two versions in their substance. The version based on average individual salaries is principally aiming at substituting the lost income of the mother, while the other would cover some of the costs of bringing up children with the help of the state assets. The individual and stratum-specific allocation impact of the two versions are different in a lot of ways. The first brings advantages to women with higher income: skilled workers, administra-tors, production managers and manager above the age of twenty-five. The other would prefer the younger, less educated, unskilled or semi-skilled workers and administrative personnel. On the basis of its population effects in the period between 1986 and 1990, it seems better to extend the [salary-based support], because this would motivate the older cohorts to give birth to a second or third child.»38

With this move toward «quality», the egalitarian principles of the state socialist regime were undeniably broken. Hungary did not only adopt some economic requirements but, maintaining the ideals of social care as a mere last resort of socialist principles, it even opted for institutionalising the exclusion of certain lower-class groups. Thus, unable to reflect on global relations and their impact on the Hungarian economy and society, the country voluntarily surrendered to the hierarchies. Without solving the problems related to the specific position and cir-cumstances of the Hungarian economy and society in the world, «goulash» com-munism gave way to a system that rather aggressively divided up the Hungarian society according to the ability to cope with a globalised economy.

4. Conclusion

The Hungarian story of the break-down of a «welfare» system due to dramatic changes in the global economy from the late 1970s provides some valuable lessons in understanding global social change. The key lesson is that regardless of its (rather formal) ideological resistance, state socialism gradually gave in to the need to get integrated into a capitalist world economy and the hierarchical imaginaries related to it. The principal problem was that due to internal social and discursive developments the Hungarian public sphere was unable to reconfigure, or even reflect on, the global content in which Hungary found itself, marked by the co-occurrence of international debt, deteriorating terms of trade and sharply rising energy prices. This scenario was not unprecedented, and in most such experiments (with some notable but different exceptions like Cuba, China and Vietnam) a some-what similar story of a socialist collapse can be told, in which the «interiorisation»


39 Sklair, Globalization.

of liberal-conservative discourses and solutions was a primary factor.39 Over much of the state socialist bloc, and especially in Eastern Europe, the socialist experiment only partially managed to overwrite the pre-war global positioning and the related discourses, and it gave way, rather quickly, to an accommodation of the global hier-archies of world capitalism from the 1960s.

In the Hungarian story of the collapse of a socialist type welfarism (based on a planned and nationalised economy) the key discursive factor was that the techno-cratic elite utilised very efficiently the increasing number of connections to the «West» — seen as normatively superior -and it was able to lay claim to special forms of knowledge. Thus, it was able to secure a superior position for itself within the newly emerging post-state-socialist order. On the basis of this status, from the mid-1980s onward, it rather consciously set out to realise a market society as a class project where it could secure for itself key managerial, and later investor, positions. Interestingly enough, much of the Hungarian public supported the technocrats in the fulfilment of this project, as rather large portions of society at large entered into ambiguous, symbiotic relations with state property via the growing second econ-omy (different forms of private initiatives utilising state assets). The illusions of the Hungarian public were shattered in the 1990s, when it turned out that the new economic elite was closing the gates before other groups trying to hold on this sym-biosis. The new domestic elites rejected the idea of mass shareholding by the pub-lic at large; reduced employment radically in conjunction with the privatisation and subsequent sales or closings of companies (thus there was no secure job the earn-ings of which could be supplemented through the second economy). Most cru-cially, the new economic elites claimed, very arrogantly, that there was no money for an outdated socialist «welfarism» and that a huge proportion of the Hungarian society had been a «free rider» in these systems anyway.

The opposition of the late state socialist regime was divided into collectivist populists and liberal individualists, and, as evident from the population debates, these groups had occupied most of the symbolic fields from the 1970s. During the 1980s the so-called urbanist-liberal opposition was more and more vocal in demanding freedom to the Hungarian public in terms of human rights and other terrains of social and political life. Meanwhile, capitalising on the inability of the socialist state to solve some of the contradictions between consumer aspirations and the problems of the Hungarian economy, they professed to be the ones who can fully accommodate the Hungarian society and economy to «normal» «West-ern» standards. This way they appeared as radical modernisers, while linked in political alliance with the technocratic elite described above.

As we have seen, populists tried to combine socialist collectivism with their «traditionalist» ideals, and by the early 1980s they failed in this experiment. But

282 Attila Melegh

the collapse of these ideals did not mean that they were banished from public spheres, and as we have just shown, they opted for exclusion based on ethnicity and class position as a solution for maintaining some of their «collectivist and tradi-tionalist» ideals. Hence, they moved toward a conservative and even partly Nazi-type mixed nationalism, one that tries to combine frustration with global hierar-chies, the anxiety of the population over losing its ability to find secure ways to maintain consumption levels and nationalist collectivism. It seems that it is these localisations of global relations that, in the end, trap local societies into catastrophic arrangements.

Living for ourselves. Localising Global Hierarchies in State Socialist Hungary in the 1970s and 1980sIn this paper we analyse how globally framed social changes were intertwined with

the history of «local» symbolic and discursive practices during the 1970s and early

1980s when the economic crisis of the 1970s transformed state socialism and its

perspectives in Hungary. This is certainly a very complex history with a very com-

plex set of institutional and social actors. On the basis of statistics, policy docu-

ments and public debates in the press we focus on some major economic and

demographic changes and the related political and discursive developments

mainly concerning population policy and related welfare measures. Without assum-

ing any determinant relationship, a key point of the analysis is that problems

emerging from long term unequal global social and economic relations and the

economic crisis in the 1970s reflected uniquely: In the midst of the local economic

difficulties, they were translated into, or as we call it here, localised (fixed and

adapted) to internal hierarchies and class projects. These originated from histori-

cally crystallised and partially autonomous local discourses, which themselves

were partially linked to global social and economic relations, thus forming a

dynamic and historic interplay.

AbSTrACTS


Für uns selbst leben. Lokalisierte globale Hierarchien im staatssozialistischen Ungarn während der 1970er und 1980er Jahre

In diesem Artikel analysieren wir, wie global verankerte soziale Veränderungen mit

der Geschichte «lokaler» symbolischer und diskursiver Praktiken der 1970er und frü-

hen 1980er Jahre verflochten waren, als die wirtschaftliche Krise der 1970er Jahre

den Staatssozialismus wandelte und seine Perspektiven veränderte. Dabei versu-

chen wir, der sehr komplexen Ansammlung institutioneller und sozialer Akteure

Rechnung zu tragen. Auf der Basis von Statistiken, verwaltungstechnischen Doku-

menten und öffentlichen Debatten konzentrieren wir uns auf einige schwerwiegende

ökonomische, soziale, politische und diskursive Veränderungen, die hauptsächlich

Bevölkerungs- und Sozialpolitik betrafen. Probleme, die aus den langfristig und glo-

bal ungleichen ökonomischen und sozialen Beziehungen sowie der Wirtschaftskrise

herrührten, spiegelten sich dabei in besonderer Weise wider: Angesichts der wirt-

schaftlichen Probleme vor Ort wurden sie den gegebenen Hierarchien angepasst

und in klassenbezogene Projekte übersetzt, oder, wie wir diesen Vorgang hier

bezeichnen: Globale Probleme wurden «lokalisiert». Diese Lokalisierungen speisten

sich aus historisch kristallisierten und partiell autonomen lokalen Diskursen, die

teilweise ihrerseits mit globalen sozialen und ökonomischen Beziehungen verbun-

den waren. Diese formten ein dynamisches und historisches Wechselspiel.

Vivre pour nous-mêmes. Localisation des hiérarchies mondiales dans l’Etat socialiste de Hongrie dans les années 1970 et 1980

Dans cet article nous analysons comment des changements sociaux ayant un

ancrage mondial étaient entrelacés avec l’histoire de la symbolique «locale» et des

pratiques discursives pendant les années 1970 et au début des années 1980 lorsque

la crise économique des années 1970 transforma le socialisme d’Etat et ses perspec-

tives en Hongrie. C’est certainement une histoire très complexe avec un très com-

plexe ensemble d’acteurs institutionnels et sociaux. Sur la base des statistiques, de

documents politico-administratifs, et des débats publics dans la presse nous nous

concentrons sur des changements économiques et démographiques majeurs et sur

les développements politiques et discursifs liés concernant principalement la poli-

tique démographique et les mesures de l’Etat providence concernées. Sans affirmer

aucune relation déterminante, un point-clé de cette analyse est que les problèmes

émergeants des relations inégales sociales et économiques mondiales de long

termes et de la crise économique des années 1970 étaient, au milieu des difficultés

économiques locales, traduits dans, ou comme nous pouvons l’appeler ici, localisés

(fixés et adaptés) aux hiérarchies internes et aux projets de classes par le travail de

discours locaux cristallisés et partiellement autonomes, qui eux-mêmes étaient par-

tiellement liés aux relations sociales et économiques globales, formant de cette

façon une interaction dynamique et historique.

Attila MeleghDemographic Research Institute

Buday Laszlo 1–3 Budapest, 1024

[email protected]

AbSTrACTS

Living to Ourselves: Localizing Global Hierarchies in State Socielist Hungary in the 1970s and 1980s

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Transcript of Living to Ourselves: Localizing Global Hierarchies in State Socielist Hungary in the 1970s and 1980s