La participación pública para la sostenibilidad en México

Revista Internacional de Direito Ambiental - vol. II - nº 06 - setembro-dezembro de 2013

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LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA PARA

LA SOSTENIBILIDAD EN MÉXICO1

THE PUBLIC PARTICIPATION FOR

SUSTAINABILITY IN MEXICO

Marisol ANGLÉS HERNÁNDEZ2

SUMARIO: Introducción, 1. La emergencia de la democracia participativa ambiental, 1.1. El impulso de

las Naciones Unidas, 1.2. El esfuerzo de la Organización de los Estados Americanos; 2. Bases jurídicas

para la participación pública en México, 3. Normativa sobre participación pública ambiental, 3.1. Ley

ambiental marco, 3.2. Leyes sectoriales - Conclusiones - Bibliografía consultada.

RESUMEN: Actualmente, resulta incuestionable que la protección ambiental y

la exigencia del derecho a un medio ambiente sano involucran el ejercicio de varios

derechos instrumentales, como el de acceso a la información y participación en la

toma de decisiones. Pero también lo es que en el contexto de globalización

económica en el que nos desarrollamos, países como el nuestro han perfilado la

participación pública en un marco democrático incipiente, resultado de ajustes

económicos que privilegian la toma de decisiones institucional, reconduciendo la

participación pública a través de mecanismos legales de simulación caracterizados

por una creciente y persistente exclusión social que nos aleja cada vez más de la

sostenibilidad ambiental y de la garantía de los derechos humanos.

PALABRAS-CLAVE: Participación pública; sostenibilidad ambiental; derechos

humanos; tratados.

ABSTRACT: Currently, it is unquestionable that the environmental protection

and the demand of the right to a healthy environment involve the exercise of several

instrumental rights, such as access to information and participation in decision-

making.

1 Data de recebimento do artigo: 23.10.2013. Datas de pareceres de aprovação: 02.11.2013 e 10.11.2013. Data de aprovação pelo Conselho Editorial: 14.11.2013. 2 Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Licenciada en Derecho, Facultad de Derecho, UNAM. Doctora en Derecho, Programa Derecho Ambiental, Universidad de Alicante, España. Miembro del Proyecto PAPIIT IN302311: “El derecho fundamental a la consulta de los pueblos originarios frente a los megaproyectos de inversión y desarrollo” y de la Línea de Investigación Institucional: Derechos, conflictos socio-ambientales y política. Catedrática de la Especialización en Derecho Ambiental en la Facultad de Derecho de la UNAM. Correo electrónico: [email protected].


210

But also, it is true, that in the context of the economic globalization in which we

are develop, countries like ours have shaped the public participation in a democratic

framework emerging, as a result of economic adjustments that privilege the

institutional decision-making, redirecting the public participation through legal

mechanisms of simulation, the which are characterized by a persistent and growing

social exclusion, which we are increasingly moving away from environmental

sustainability and the guarantee of human rights.

KEYWORDS: Public participation; environmental sustainability; human rights,

treaties.

INTRODUCCIÓN

La participación pública como institución surge cuando el Estado censatario

entra en crisis y el sufragio, al menos masculino, llega a ser universal,

presentándose una transformación en la que se pasa del Estado de clase única a

uno de pluralidad de clases que involucra a todos a tomar parte en el ejercicio del

poder.3 A partir de entonces se modifica la posición jurídica de la sociedad frente al

Estado4 y, simultáneamente, se acorta la brecha entre ambos.5

Como noción jurídica, la participación supone que las personas tomen parte

en las decisiones de orden público, lo cual implica que las formas tradicionales del

sistema administrativo se vean alteradas. De acuerdo con MARTÍN MATEO a través

de la participación los ciudadanos se involucran activamente en la defensa de los

intereses que tienen en común,6 convirtiéndose así en protagonistas del destino de

la comunidad o de un proyecto colectivo, motivados por los conceptos de identidad,

pertenencia, compromiso, voluntariado, solidaridad y responsabilidad social.7

Asimismo, las organizaciones sociales intervienen en el establecimiento y gestión de

los intereses de carácter general, con la consiguiente pérdida del monopolio de la ley

en lo que atañe a la definición de dichos intereses, la interpenetración del interés

general y ciertas modalidades de la actividad privada.8 En definitiva, la participación

se erige en un derecho instrumental para la materialización de diversos derechos

humanos, de carácter individual y colectivo.

3 GIANNINI, M. S., Derecho administrativo, traducción de L. Ortega, Madrid, Ministerio para las

Administraciones Públicas, 1991, Vol. 1, p. 76. De acuerdo con MACÍAS GÓMEZ, L. F., el fenómeno participativo no se da al ejercer el poder, sino al tomar parte en su ejercicio, Introducción al derecho ambiental, Bogotá, Legis, 1998, p. 154.

4 Ibidem, pp. 76-77. 5 Cfr. DÍEZ SÁNCHEZ, J. J., El procedimiento administrativo común y la doctrina constitucional, Madrid,

Civitas, 1992, p. 154. 6 Cfr. MARTÍN MATEO, R., Nuevos instrumentos de tutela ambiental: Ecoetiquetas, ecoauditorías y

derecho a la información, Madrid, Trivium, 1994, p. 17. 7 Índice de participación ciudadana en América Latina, 2005. Informe México, México, Red

Interamericana para la Democracia, 2005, p. 10. 8 Véase el prólogo de ORTEGA, L., en GIANNINI, M. S., Derecho Administrativo … op. cit., p. 15.


211

1. LA EMERGENCIA DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA AMBIENTAL

A medida que se avanzó en la construcción democrática, la crisis ambiental se hizo

cada vez más evidente, lo que obligó a replantear el modelo de vida y los

mecanismos de toma de decisiones en un marco de racionalidad económica que

abre nuevos espacios de participación y gobernabilidad democrática en la gestión

social del proceso de desarrollo; la cual, apoyada en el conocimiento ambiental,

constituye un nuevo orden social.9

Evidentemente, los años noventa constituyen un parteaguas en la participación

pública ambiental; ya que se da una expansión de estos temas en el sector

académico, se producen movilizaciones de base de gran importancia y se incorpora

la perspectiva ambiental,10 como un aspecto transversal en el desarrollo de las

políticas públicas. Sin embargo, es un hecho que la sociedad puede participar en el

control del poder, sólo si tiene el conocimiento suficiente de los asuntos públicos; lo

cual le da la posibilidad de tomar una postura y defenderla; de igual forma sucede

con el acceso a la información, ésta podrá valorarse de acuerdo al grado de

educación del que se sea portador;11 sin olvidar la existencia de los mecanismos que

permitan la intervención de las personas, sobre todo en aquellos dcasos en los que

la administración muestre un desinterés evidente de sus funciones y

responsabilidades;12 así como de aquellos que sean de interés general, como la

protección y gestión del ambiente y los recursos naturales; la prevención y control de

la contaminación y, en su caso, la restauración ambiental.

Aunque en sus orígenes la opinión y participación públicas fueron vistas como

obstáculos para el ejercicio eficiente de la administración pública, actualmente son

alentadas; en especial, en el derecho ambiental, en donde la actividad de las

personas es de gran utilidad para las distintas agencias gubernamentales,13 quienes

se ven favorecidas; por ejemplo, mediante la identificación y denuncia de la comisión

de alguna infracción o delito de carácter ambiental. Además constituye un elemento

sine qua non para la garantía de derechos humanos colectivos, como el derecho a

un medio ambiente sano.

Es por ello que una de las máximas del Estado social y democrático de derecho y de

la administración pública es la incorporación de la iniciativa y creatividad de los

9 Véase LEFF, E., Saber ambiental. Sustentabilidad, racionalidad, complejidad, poder, 3a. ed., México,

Siglo XXI editores-UNAM-PNUMA, 2002, pp. 254-255. 10 Cfr. Sabaté Martínez, Ana, “Género, medio ambiente y acción política; un debate pendiente en la

Geografía Actual”, Anales de la Geografía de la Universidad Complutense de Madrid, Madrid, Vol. 20, 2000, p. 180.

11 Cfr. DE LUCAS, J., El concepto de solidaridad, 2a. ed., México, Distribuciones Fontamara, 1998, p. 111.

12 GARCÉS, A., “Participación social y gestión institucional del agua”, en GRANDE, Nuno (ed.), Una cita europea con la nueva cultura del agua. la directiva marco, perspectivas en Portugal y España. II Congreso Ibérico sobre Planificación y Gestión de Aguas, Zaragoza, Institución Fernando el Católico, 2001, p. 314.

13 ROSENBLOOM, D. H., “The evolution of the administrative law”, en ROSENBLOOM, D. H y SCHWARTZ, R. D. (eds.), Handbook of regulation and administrative law, New York, Marcel Dekker, Inc., 1994, p. 23.


212

individuos en la toma de decisiones con repercusiones ambientales.14 De acuerdo con

algunos teóricos, la aceleración de este proceso de participación pública se debe a una

concatenación de, al menos, siete factores:15 1) la tendencia global a la democratización; 2)

la adopción del nuevo paradigma del desarrollo sostenible a través de los instrumentos

internacionales; 3) el movimiento ambiental internacional que impulsa la participación

pública; 4) la incorporación de los mecanismos de participación pública como parte de los

requerimientos para otorgar financiamiento internacional; 5) la incorporación de la

participación pública en el catálogo de los derechos humanos como un derecho político; 6)

el reconocimiento, cada vez mayor, de los derechos de los indígenas y de las comunidades

locales y, 7) el internet, el cual facilita la posibilidad de la sociedad de obtener y difundir la

información, subsanándose algunas de las barreras para la participación en temas de

interés público. De manera que el silencio de los entes públicos frente a los conflictos socio-

ambientales es visibilizado por los medios y, en ocasiones, también exagerado y

manipulado.

La participación pública ambiental se construye y reconstruye a partir de la

concienciación de la sociedad respecto del ejercicio de sus derechos, por lo que al darse

una vulneración de éstos, la movilización social se articula y avanza hacia la lucha por

hacerlos efectivos, ya no es más una sociedad pasiva y resignada, por el contrario, cada vez

está más informada y reclama por todos los medios su derecho de acceso a la información

respecto de las acciones u omisiones de carácter público que pueden afectarle o le afectan;

exige su derecho a ser consultada y hace uso de todas las herramientas a su alcance para

enfrentar a los grandes detentadores del poder y al avance aplastante de los capitales

transnacionales.

En definitiva, en este mundo interdependiente e interconectado, sujeto a las

presiones de los mercados globales, la participación pública, que involucra y

corresponsabiliza a todos los agentes sociales dándoles posibilidades metodológicas de

organización, comunicación, iniciativa e intervención,16 debe fortalecerse con políticas

ambientales que garanticen su ejercicio pleno, como herramienta imprescindible para

profundizar los canales democráticos17 hacia la sostenibilidad, entendida ésta no sólo

como un desiderátum a largo plazo,18 pues la sociedad actual, sensibilizada respecto de

su vínculo con el medio ambiente que le da sustento, exige aquí y ahora su derecho a

14 LOPERENA ROTA, D., El derecho al medio ambiente adecuado, reimp., Madrid, Civitas, 1998, p. 82. 15 Cfr. PRING, G. (R.) y NOÉ, S. Y., “The emerging international law of public participation affecting

global mining, energy, and resources development”, en ZILLMAN, D. N., LUCAS, A. R. y PRING, G. (eds.), Human Rights in Natural Resource Development; Public participation in the Sustainable Development of Mining and Energy Resources, New York, Oxford University Press, 2002, p. 13.

16 Lineamientos de participación social, México, Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, 1989, p. 25.

17 Cfr. FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, Joseba y MARTÍNEZ PALACIOS, Jone, “Sustentabilidad, democracia ecológica y participación”, en XI Jornadas de Economía Crítica, Bilbao, Ecocri, 27, 28 y 29 de marzo de 2008, disponible en: http://www.ucm.es/info/ec/ecocri/eus/martinez_palacios.pdf , p. 2.

18 Cfr. ANGLÉS HERNÁNDEZ, Marisol, “El Desarrollo Sostenible al centro de la tríada: Pobreza, Medio Ambiente y Desarrollo”, Revista de Direito Ambiental, Sao Paulo, año 13, núm. 50, abr/jun, 2008, p. 306.


213

saber la calidad del agua que consume y del aire que respira, así como las condiciones

del suelo en el que vive,19 deja de ser simple espectadora para asumirse como actora, a raíz

de una realidad compleja y riesgosa que le afecta o puede afectarle; de manera que trabaja

en la articulación del andamiaje socio-jurídico para exigir sus derechos ambientales

legítimos.

1.1. El impulso de las Naciones Unidas.

Es ya bien sabido que en el seno de las Naciones Unidas se han desarrollado las

bases del derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, desde la adopción del

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el cual ampara sin distinción alguna a

todas las personas.20 Posteriormente, de forma específica, el Comité de Derechos Humanos

ha considerado la adopción de medidas jurídicas positivas de protección para asegurar la

participación eficaz de los miembros de comunidades minoritarias en las decisiones que les

afectan.21

Por su parte, la Conferencia Mundial de Derechos Humanos asume que la

democracia, el desarrollo y el respeto de los derechos humanos y de las libertades

fundamentales son conceptos interdependientes que se refuerzan mutuamente y que la

democracia se basa en la voluntad del pueblo, libremente expresada, para determinar su

propio régimen político, económico, social y cultural, y en su plena participación en todos los

aspectos de la vida. Asimismo, insta a los Estados a “garantizar la total y libre participación

de las poblaciones indígenas en todos los aspectos de la sociedad, en particular en las

cuestiones que les conciernan”.22

Desde una perspectiva ambiental, la Declaración de Estocolmo, dispone que toda

persona tenga la oportunidad de participar, individual o colectivamente, en el proceso de

preparación de las decisiones que conciernen directamente a su ambiente, quienes deben

actuar, individual o colectivamente, para alcanzar y observar los objetivos y las

disposiciones de la Carta.23 Es justo a partir de esta Conferencia que se introduce en

diversos textos nacionales e internacionales, la necesidad de efectuar una Evaluación de

Impacto Ambiental (EIA) antes de llevar a cabo una actividad capaz de generar algún daño

ambiental considerable. Este requerimiento es acogido por organismos financieros

internacionales, tales como el Banco Mundial y, más recientemente, el Banco

Interamericano de Desarrollo que financian grandes proyectos de desarrollo, pues con ello

se trata de asegurar la viabilidad de éstos, al evitar ser obstaculizados a causa de una

eventualidad ambiental; es decir, de un conflicto socio-ambiental.

19 Cfr. HAZEN, Susan, “Environmental democracy”, Our planet Chemichals, 8.6, March 1997, p. 1. 20 Artículos 25 y 27, cfr. Naciones Unidas, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Resolución 2200 A (XXI), New York, Asamblea General, 16 de diciembre de 1966. 21 Cfr. Naciones Unidas, Observación General No. 23, Comentarios generales adoptados por el Comité

de los Derechos Humanos, Artículo 27 - Derecho de las minorías, Comité de los Derechos Humanos, Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 183 (1994).

22 Cfr. Conferencia Mundial de Derechos Humanos, Viena, A/CONF.157/23, 12 de julio de 1993. 23 Declaración de Estocolmo, Principios 23 y 24.


214

En este sentido y tratándose proyectos capaces de afectar los recursos naturales

y/o la supervivencia de pueblos originarios, la Corte Interamericana de Derechos

Humanos (en adelante Corte IDH) ha sostenido que la aprobación de aquéllos sólo

podrá otorgarse luego de haber cumplido con tres garantías fundamentales: 1)

participación efectiva (consultas de buena fe que permitan a los pueblos realmente

exponer sus puntos de vista e influir en la toma de decisiones); 2) reparto de beneficios

y, 3) estudio previo de impacto ambiental y social.24 Para el caso de México, la

reglamentación vigente en materia de evaluación del impacto ambiental centra las

consultas en la determinación de medidas que se podrían adoptar para mitigar el efecto

ambiental negativo; pero, como lo advierte el Relator especial sobre los derechos de los

pueblos indígenas, no contiene alcances generales que abarquen todas las cuestiones

pertinentes para las comunidades afectadas por el proyecto.25

A manera de apuntalar el derecho a participar en la toma de decisiones de

carácter ambiental, los instrumentos internacionales adoptados subsecuentemente

reafirman este derecho y le vinculan con mecanismos procedimentales, como la

consulta y el consentimiento, ambos de naturaleza libre, previa e informada. En

interpretación de la Corte IDH, el Estado debe asegurar la participación efectiva de los

miembros de un pueblo a través de la consulta activa a la comunidad, de buena fe y a

través de procedimientos culturalmente adecuados que tengan como fin llegar a un

acuerdo, en relación con todo plan de desarrollo, inversión, exploración o extracción que

se pretenda llevar a cabo dentro de su territorio.26 Por lo que el deber de los Estados de

garantizar el derecho de comunidades y pueblos originarios a participar en las

decisiones que les afecten implica la garantía de otros derechos, como el de acceso a la

información.

Ya en el plano de los tratados, el Convenio sobre la Diversidad Biológica regula

varios aspectos vinculados a la participación de los indígenas y al acceso equitativo de

los beneficios (artículo 1º).27 Así, se insta a cada Parte contratante para que, en la

medida de lo posible y según proceda, con arreglo a su legislación nacional, respete,

preserve y mantenga los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las

comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes

para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promueva su

aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos

conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomente que los beneficios derivados

24 Cfr. OEA, Derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos

naturales: normas y jurisprudencia del sistema interamericano de derechos humanos, Washington, D. C., Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2010, p. 93.

25 Cfr. MacKay, F. (ed.), Compilación de jurisprudencia de los órganos de los Tratados de la ONU y de las recomendaciones del Consejo de Derechos Humanos y sus procedimientos especiales y de la asesoría del Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, Vol. V, United Kingdom, Forest Peoples Programme, 2013, p. 268.

26 Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka. vs. Surinam, Sentencia de 28 de noviembre de 2007 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), Serie C, No. 172, párrs. 129 y 133.

27 Convenio sobre la Diversidad Biológica, adoptado en 1992.


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de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan

equitativamente (artículo 8º, inciso j).

Por lo que hace a la participación de pueblos y comunidades originarios, el Convenio

169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en

Países Independientes (Convenio 169), es el referente obligatorio del esfuerzo por dejar del

lado el enfoque integracionista, afrontar los cambios necesarios tendentes a eliminar la

discriminación y reconocer los derechos de los pueblos originarios, entre los que se

encuentra el derecho a participar.

Este Convenio regula, como elemento previo a la participación, la consulta de los

pueblos y comunidades indígenas, la cual deberá realizarse de buena fe y de manera

apropiada a las circunstancias para poder llegar a acuerdos.28 Serán sometidos a consulta:

la explotación de los recursos naturales existentes en las tierras indígenas, incluso si son

propiedad del Estado; lo concerniente a la enajenación de tierras o transmisión de derechos

sobre ellas; los programas de formación, instituciones y medios relativos a la educación.29

La participación de dichas comunidades y pueblos implica que éstos sean

considerados por los gobiernos como parte integrante de los programas que deseen

implementar, desde el momento mismo de la planeación y hasta la ejecución, pero con una

visión incluyente que garantice su contribución a la creación, manejo y ejecución de políticas

y programas que les afecten; por ejemplo, los decretos de áreas naturales protegidas y sus

planes de manejo.30

Los Informes del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de las Naciones

Unidas recomiendan a los Estados parte adoptar en su marco jurídico interno y sus planes

de desarrollo el principio de consentimiento libre, previo e informado, ya que en virtud de

éste, las comunidades y los pueblos indígenas deben participar en la toma de decisiones

que puedan afectarles.31

Por su lado, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y

Recomendaciones de la OIT32 ha considerado que “la consulta es el instrumento previsto por

el Convenio para institucionalizar el diálogo, asegurar procesos de desarrollo incluyentes

y prevenir y resolver conflictos. La consulta en los términos previstos por el

Convenio intenta armonizar intereses a veces contrapuestos mediante procedimientos

28 Cfr. ANGLÉS HERNÁNDEZ, Marisol, “La ciudadanía étnica ambiental”, en Ordóñez Cifuentes, J. E.

R. y Bautista Cruz, S. (coords.), XIX Jornadas Lascasianas Internacionales; La Enseñanza de los Contextos Étnicos-Nacionales, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2011, p. 69.

29 Convenio 169 de la OIT, artículos 6.2, 15.2, 17.2, 22.3, 27.3 y 28, respectivamente. 30 Idem. 31 Cfr. Morris, Meghan et. al., La consulta previa a pueblos indígenas …, op. cit., pp. 16-17. 32 La Comisión de Expertos es un órgano jurídico encargado de examinar el grado de aplicación de los

convenios y las recomendaciones por parte de los Estados miembros de la OIT.


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adecuados”.33 Se trata de una herramienta jurídica que intenta frenar la discrecionalidad y

arbitrariedad del Estado y de la iniciativa privada en los territorios indígenas, en tanto permite a las

comunidades y pueblos originarios emitir su opinión y tomar parte en los procesos de toma de

decisiones susceptibles de afectarles, asimismo, pueden determinar sus prioridades en lo que a su

desarrollo se refiere.34

De manera más puntual, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los

Pueblos Indígenas35 promueve la participación plena de los indígenas en la vida política, económica,

social y cultural del Estado; así como en la adopción de decisiones que afecten sus derechos y en la

elaboración y determinación de los programas que les conciernen.36 Enfatiza que los Estados deben

establecer y aplicar con la debida participación de los indígenas un proceso abierto y transparente

para reconocer leyes, costumbres y sistemas de tenencia de la tierra tradicionales (artículo 27).

Resulta relevante el artículo 32, al señalar que los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y

elaborar las prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilización de sus tierras o territorios y

otros recursos.

1.2. El esfuerzo de la Organización de los Estados Americanos

En el marco de la Organización de los Estados Americanos (OEA) se trabaja sobre el tema de

la participación pública en general y, con especial ímpetu, respecto de la participación en materia

ambiental. Uno de los antecedentes más sobresalientes de esta labor se remonta a la celebración de

la Primera Cumbre de las Américas, realizada en 1994. En esta reunión los países instaron a los

sectores privado y laboral, a los partidos políticos, instituciones académicas, otros actores y ONGs a

cooperar y participar en los esfuerzos nacionales y regionales encaminados a fortalecer los vínculos

entre los gobiernos y la sociedad, garantizándose así la participación y el compromiso de los

individuos.37

Más adelante se desarrolló el Plan de Acción de la Cumbre de Bolivia sobre

Desarrollo Sostenible, el cual tuvo como uno de sus objetivos el “dar prioridad a la

formulación de una estrategia interamericana para la promoción de la participación

pública en el proceso de toma de decisiones para el desarrollo sostenible […]”; lo cual

33 Cfr. CEACR: Observación individual sobre el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989

(núm. 169) Guatemala (ratificación: 1996) Publicación: 2006, disponible en http://www.oit.org/ilolex/cgi-lex/singles.pl?query=062006GTM169@ref&chspec=06.

34 Cfr. GUTIÉRREZ RIVAS, Rodrigo, “Derecho a la consulta de los pueblos indígenas en México: Un primer acercamiento”, en FERRER MAC-GREGOR, E. y ZALDÍVAR LELO DE LARREA, A. (coords.), La ciencia del derecho procesal constitucional; Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como investigador del derecho, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2008, T. XII, p. 540.

35 Adoptada en Nueva York, el 13 de septiembre de 2007. 36 Artículos 5, 18, 19 y 23, respectivamente. 37 Cfr. Declaración de Principios. Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad: Democracia, Libre Comercio

y Desarrollo Sostenible en las Américas, Washington, D. C., OEA, 1994, disponible en http://www.summit-americas.org/miamidec-spanish.htm


217

exige impulsar el intercambio de experiencias e información en lo que se refiere a la formulación, la

ejecución y el mejoramiento de políticas y programas, mecanismos legales e institucionales,

programas de capacitación y procesos de consulta” en los ámbitos nacional y regional.38

Entre los propósitos del Plan para avanzar hacia el desarrollo sostenible sobresale el hecho

de fortalecer la participación de los sectores de la sociedad civil, especialmente de grupos

vulnerables, usuarios, agricultores, mujeres, comunidades indígenas y locales y, sector privado.

Los rubros que destacan la participación pública son: el establecimiento de normas de calidad

ambiental; la prevención de enfermedades derivadas de la contaminación ambiental; la definición de

prioridades y la evaluación de programas de investigación, educación y capacitación; así como el

desarrollo de políticas relevantes para la agricultura sostenible; el establecimiento y la ejecución de

planes y programas nacionales forestales; la conservación de la diversidad biológica, la utilización

sostenible y la distribución equitativa de sus beneficios; el manejo ambientalmente adecuado en la

planificación y en el proceso de toma de decisiones relacionadas con la gestión de los recursos

hídricos y, la formulación, ejecución y el mejoramiento de políticas y programas de desarrollo

sostenible.

En respuesta a este mandato del Plan se estructuró, dentro de la Oficina de Desarrollo

Sostenible y Medio Ambiente de la OEA, una Estrategia Interamericana para la Promoción de la

Participación Pública en la Toma de Decisiones sobre Desarrollo Sostenible (ISP),39 la cual busca

promover la participación pública en la toma de decisiones de una manera transparente, efectiva y

responsable, así como fomentar la formulación y ejecución de políticas de desarrollo sostenible en la

región americana.

Cabe mencionar que antes de la adopción de la ISP, un estudio de la OEA determinó que la

mayoría de los países de la región contaba con leyes y regulaciones que incluían el derecho a

participar en los procesos de toma de decisión, pero menos de la mitad de ellos realmente tenía las

herramientas para garantizar la participación. Bolivia y Chile fueron los países con mejores leyes al

respecto, mientras que Argentina, Ecuador y México se ubicaron en los países con menores

provisiones para la participación.40 Por tanto, debe trabajarse en el desarrollo de los mecanismos que

permitan y garanticen la participación efectiva de la sociedad en el esfuerzo por hacer efectivos los

derechos, como el derecho a un medio ambiente sano, el cual exige un contexto de sostenibilidad.

38 Sección III.4 del Plan de Acción para el Desarrollo Sostenible de las Américas, aprobado en la

Cumbre de Bolivia sobre Desarrollo Sostenible, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, diciembre, 1996, disponible en OEA, Sistema de Información de la Cumbre de las Américas, http://www.summit-americas.org/esp/cumbrebolivia.htm.

39 Por sus siglas en inglés Inter-American Strategy for the Promotion of Public Participation in Decision-Making for Sustainable Development. Cfr. Estrategia Interamericana para la Promoción de la Participación Pública en la Toma de Decisiones sobre Desarrollo Sostenible. Anexo, Recomendaciones para la Acción, Washington, D. C., OEA, 2000, p. 16.

40 Legal & Institutional Frameworks, Washington, D. C., Organization of American States, 1998.


218

Como se advierte, existe una presión internacional tendente a abrir los cauces para que las

personas puedan ejercer cada vez mayor influencia en los procesos de cambio y reforma institucional

y legislativa de los países democráticos, al reconocerse los vínculos indisolubles entre la sociedad y

el gobierno y la potencialidad de la participación pública para la sostenibilidad.

2. BASES JURÍDICAS PARA LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO.

Las reformas constitucionales del 10 de junio de 2011 concretaron en nuestra norma

fundamental el reconocimiento de la progresividad de los derechos humanos, lo cual se concatena

con el ejercicio hermenéutico orientado a brindar mayor protección a las personas. Ello, a su vez,

obliga a observar las disposiciones de los tratados internacionales firmados por el Estado mexicano,

con miras hacia la justiciabilidad y eficacia de los derechos fundamentales. Así, tenemos que las

normas relativas a los derechos humanos, como los derechos a un medio ambiente adecuado, a la

consulta y participación, se interpretarán de conformidad con la propia Constitución y con los tratados

internacionales de la materia, favoreciendo en todo momento la más amplia protección a las

personas.41

Previo a estas disposiciones, ya la participación pública encontraba su fundamento en la

corresponsabilidad que comparten los distintos sectores sociales con el Estado mexicano;42 ya que,

de acuerdo con nuestra Ley Suprema, aquél le corresponde la rectoría del desarrollo nacional para

garantizar que sea integral y sostenible, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen

democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa

distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los

individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege la Constitución. […] Bajo criterios de

equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado

de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio

general, de los recursos productivos, cuidando su conservac ión y e l medio ambiente. 43

La misma Const i tuc ión señala los l ineamientos para la

par t ic ipac ión de los sectores socia les en la p laneación democrát ica del

desarro l lo nac ional , a f in de que las aspirac iones y demandas de la

soc iedad sean incorporadas a los programas y a l p lan nac ional de desarro l lo ,

instrumento a l que se sujetarán obl igator iamente los programas

41 Cfr. Suprema Corte de Justicia de la Nación, “Tesis jurisprudencial 107/2012, Principio pro persona.

Criterios de selección de la norma de derecho fundamental aplicable”, México, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 10ª. Época, Primera Sala, Libro XIII, 4 de octubre de 2012, p. 799.

42 Véase MÁRQUEZ ANGUIANO, J. A., “Marco de referencia para el diseño de las estrategias tendientes a fortalecer la participación ciudadana de los Estados en materia ambiental”, Lex. Difusión y Análisis, México, 3a. época, Año VI, núm. 77, noviembre 2001, p. vi.

43 Véase artículo 25, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Diario Oficial de la Federación, reformas del 28 de junio de 1999.


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de la administración pública federal.44 Cabe mencionar que en el ámbito local, tanto las entidades

federativas como los municipios45 y el Distrito Federal46 pueden diseñar y promover leyes sobre

participación pública.

La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y

consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación,

instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinará

los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el ejecutivo federal

coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte

con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.47 Por su parte, el

congreso está facultado para expedir leyes que establezcan la concurrencia de los tres niveles de

gobierno en materia de participación de los sectores social y privado.48

En lo que respecta a la Ley de Planeación, en ella se han incorporado los lineamientos para

promover la participación democrática de los diversos grupos sociales, así como de los pueblos y

comunidades indígenas, a través de sus representantes y autoridades, en la elaboración del Plan

Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales.49 Este cuerpo legislativo tiene como uno de sus

fundamentos la responsabilidad compartida de los particulares, cuyas acciones deben contribuir a

alcanzar los objetivos y prioridades del plan y los programas citados.50

En el marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática tendrá lugar la participación y

consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones

para la elaboración, actualización y ejecución del Plan y los programas aludidos. Las organizaciones

representativas de los obreros, campesinos, pueblos y grupos populares; instituciones académicas,

profesionales y de investigación de los organismos empresariales y, de otras agrupaciones sociales,

participarán como órganos de consulta permanente en los aspectos de la planeación democrática

relacionados con su actividad a través de los foros de consulta popular que al efecto se convocarán.

Participarán en los mismos foros los diputados y senadores del Congreso de la Unión.51

44 Artículo 26.A, párrafo segundo, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Diario

Oficial de la Federación, reformas del 7 de abril de 2006. 45 Artículo 115, fracción II, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 46 Facultades legislativas conferidas a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, artículo 122,

Base Primera, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 47 Artículo 26.A, párrafo tercero, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Diario

Oficial de la Federación, reformas del 7 de abril de 2006. 48 Artículo 73, fracción XXIX-L, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Diario

Oficial de la Federación, reformas del 27 de septiembre de 2004. 49 Artículo 1º, fracción IV, Ley de Planeación, México, Diario Oficial de la Federación, 5 de enero de

1983 y reformas del 13 de junio de 2003. 50 Artículos 4º y 34, Ley de Planeación. 51 Artículo 20, Ley de Planeación, México, Diario Oficial de la Federación, reformas del 13 de junio de

2003.


220

A partir de las disposiciones de la Ley de Planeación fue preparado el Plan Nacional de

Desarrollo 2007-2012, el cual considera entre sus objetivos, asegurar la sustentabilidad ambiental

mediante la participación responsable de los mexicanos en el cuidado, la protección, preservación y

aprovechamiento racional de la riqueza natural del país, logrando así afianzar el desarrollo económico

y social sin comprometer el patrimonio natural y la calidad de vida de las generaciones futuras.52

Por su parte, el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012

considera el fortalecimiento de los mecanismos de participación social, incluida la de comunidades y

pueblos indígenas, a fin de garantizar la intervención informada y responsable de la ciudadanía en el

diseño, evaluación e implementación de las políticas públicas para prosperar hacia el desarrollo

sostenible.53

Estos dos últimos instrumentos aludidos obedecen a una programación sexenal que

coincide con el gobierno en turno, por lo que en estos momentos está en elaboración el plan

nacional de desarrollo que impulsará el gobierno del Partido Revolucionario Institucional

encabezado por Enrique Peña Nieto, cabe señalar que aunque parecen estar abiertos los

cauces participativos, la naturaleza consultiva y de “mero trámite” de la participación hace

que el ejercicio carezca de la fuerza vinculante que permita una incidencia real de la

sociedad en la planeación del desarrollo y la política ambiental.

3. NORMATIVA SOBRE PARTICIPACIÓN PÚBLICA AMBIENTAL

El papel protagónico que las fuerzas sociales tienen en el desarrollo de su entorno es

manifiesto, por ello es importante estimular su participación responsable en el diseño y

supervisión de las políticas públicas ambientales. De esta forma, tanto la sociedad como las

autoridades, en todos los niveles de gobierno, interactúan en diversas instancias del sector

para hacer efectivos su obligación y derecho a participar en forma corresponsable.

3.1. Ley ambiental marco

A fin de garantizar la participación pública ambiental en México, la Ley General del

Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), la ley ambiental marco,

incorporó algunos instrumentos normativos que involucran, de manera formal, a las

personas, los grupos y las organizaciones sociales, públicas y privadas, autoridades,

52 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, México, Poder Ejecutivo Federal, 2007, pp. 26, 207, 248,

254, 264, 265, 269 y 273. 53 Véase Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012, México,

SEMARNAT, 2007, el Programa cuenta con un apartado denominado: Participación ciudadana, transparencia, género y etnia, enmarcado en el respeto a los derechos humanos, a través de una participación incluyente, equitativa, diferenciada, corresponsable y efectiva de todos los sectores de la sociedad, y en todos los órdenes de gobierno, para la formulación de políticas y la adopción de compromisos conjuntos que contribuyan al desarrollo sostenible del país, pp. 100, 106-107, 111 y 121-125.


221

pueblos indígenas, instituciones académicas y de investigación mediante mecanismos

participativos, a saber:54

- Elaboración de los programas que tengan por objeto la preservación y restauración del

equilibrio ecológico y la protección al ambiente.55

- Formulación, expedición, ejecución y evaluación del ordenamiento ecológico general y

local del territorio.56

- Formulación, ejecución y seguimiento de los programas de restauración ecológica de

aquellas áreas que presenten procesos de degradación o desertificación, o graves desequilibrios

ecológicos, con el propósito de recuperar y restablecer las condiciones que propicien la

evolución y continuidad de los procesos naturales en la zona de que se trate.57

Específicamente nos referiremos al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental

(EIA), ya aludido, a través del cual la SEMARNAT establece las condiciones a que se sujetará la

realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los

límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y

preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos

sobre el ambiente.58

La autorización de los proyectos y actividades sujetos a EIA estará a cargo de la

SEMARNAT a quien los interesados deberán presentar una Manifestación de Impacto Ambiental

(MIA) con una descripción de los posibles daños en el o los ecosistemas susceptibles de sufrir

afectación por la obra o actividad, así como las medidas de mitigación y las demás necesarias

para evitar y reducir los efectos ambientales negativos.

Una vez que la SEMARNAT reciba una MIA e integre el expediente, pondrá aquélla

a disposición del público, con el fin de que pueda ser consultada por cualquier persona. Y a

solicitud de cualquier persona de la comunidad de que se trate, podrá llevar a cabo una

consulta pública, para lo cual publicará la solicitud de autorización en materia de impacto

ambiental en su Gaceta ecológica. Y el promovente deberá publicar a su costa, un extracto del

proyecto de la obra o actividad en un periódico de amplia circulación en la entidad federativa de

que se trate, dentro del plazo de cinco días contados a partir de la fecha en que se presente la

MIA a la SEMARNAT.59

54 Artículos 5º, fracción XVI y 7º, fracción XV y 158, respectivamente, LGEEPA, México, Diario Oficial de

la Federación, reformas del 13 de diciembre de 1996. 55 Artículo 18, LGEEPA, México, Diario Oficial de la Federación, 28 de enero de 1988. 56 Artículos 20 Bis y 20 Bis 5, fracción VII, LGEEPA, México, Diario Oficial de la Federación, reformas

del 13 de diciembre de 1996. 57 Artículos 78 y 78 Bis, LGEEPA, México, Diario Oficial de la Federación, reformas del 13 de diciembre

de 1996. 58 Artículo 28, párrafo primero, LGEEPA, México, Diario Oficial de la Federación, reformas del 23 de

febrero de 2005. 59 Como ejemplo de la falta de cumplimiento a esta obligación, la Suprema Corte de Justicia de la

Nación declaró la invalidez de diversos procedimientos de evaluación de impacto ambiental tramitados ante


222

La solicitud a que se refiere el párrafo anterior deberá presentarse por escrito dentro del

plazo de diez días contados a partir de la publicación de los listados de las manifestaciones

de impacto ambiental. En ella se hará mención de a) la obra o actividad de que se trate;

b) las razones que motivan la petición; c) el nombre o razón social y domicilio del

solicitante, y d) la demás información que el particular desee agregar.60

Ahora bien, cuando las obras o actividades puedan generar desequilibrios ecológicos graves

o daños a la salud pública o a los ecosistemas, en coordinación con las autoridades locales,

la SEMARNAT podrá organizar una reunión pública de información en la que el promovente

explicará los aspectos técnicos ambientales de la obra o actividad de que se trate.61 Nótese

el carácter discrecional de estas disposiciones.

Cabe señalar que el procedimiento de reunión pública aún no ha sido reglamentado, debido

a ello son inexistentes los criterios o lineamientos a seguir en su realización, lo que permite

a la autoridad ambiental, en caso de que decida actuar, hacerlo discrecionalmente.62

Cualquier interesado, dentro del plazo de veinte días contados a partir de que la

SEMARNAT ponga a disposición del público la MIA, podrá proponer el establecimiento de

medidas de prevención y mitigación adicionales, así como las observaciones que considere

pertinentes, mismas que serán integradas al expediente respectivo para ser consideradas

en la resolución final.63 Vale aclarar que esta posibilidad de proponer medidas adicionales no

significa per se la validación de las mismas por parte de la autoridad ambiental, por lo que,

en su caso, ésta tendría que argumentar en el expediente respectivo el porqué de su

desechamiento.

De la lectura de los párrafos que anteceden se desprende la exigencia de un interés jurídico

para poder participar. En el primer caso se refiere a la consulta pública de alguna de las

personas de la “comunidad de que se trate”; mientras que en el segundo, respecto a las

medidas preventivas y de mitigación solamente pueden ser propuestas por los interesados,

aquí quedaría abierta la puerta a la interpretación de “interesado”, ya que la ley no lo hace,

SEMARNAT, mediante los cuales se autorizó la construcción de dos centrales micro-hidroeléctricas en el municipio de Jalancingo, Veracruz, debido a que no se publicó un extracto de los proyectos referidos, en un periódico de amplia circulación en dicha entidad federativa, por lo que se impidió la difusión efectiva de los mismos y la posibilidad de que cualquier interesado pudiera solicitar el inicio de la consulta pública. Cfr. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Controversia Constitucional número 89/2010, Primera Sala, 16 de noviembre de 2011.

60 Artículo 34, LGEEPA México, Diario Oficial de la Federación, reformas del 13 de diciembre de 1996 y y artículo 40 del Reglamento de la LGEEPA en materia de impacto ambiental.

61 El proyecto de la obra o actividad debe ser publicado por el promovente en un periódico de circulación amplia en la entidad federativa correspondiente..

62 Cfr. CARRILLO, J. C. y DELGADO, M., Guía ciudadana para el acceso a la información ambiental y a la participación social, México, Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C.-Presencia Ciudadana Mexicana, A.C., 2003, p. 36.

63 Artículo 34, fracciones IV y V, LGEEPA, México, Diario Oficial de la Federación, reformas del 13 de diciembre de 1996.


223

quizá el juez podría permitir la intervención de las personas que acrediten un interés

legítimo.

Ciertamente, la EIA constituye un instrumento de política ambiental indispensable, ya que de

su aplicación depende que una actividad económica determinada sea aprobada o no, que los riesgos,

tanto para la salud como para el ambiente, sean minimizados y que el camino hacia el desarrollo

sostenible se planifique; pero no sólo eso, pues la autorización de proyectos o actividades puede

involucrar serios conflictos socio-ambientales; ya que aquéllos se ubicarán en un espacio

determinado, que no se concreta en una cantidad determinada de metros cuadrados, es decir, que

tiene implicaciones mucho más complejas que pueden llegar a involucrar recursos del subsuelo, la

cosmovisión implícita entre una comunidad y/o pueblo y su territorio y el derecho a la libre

determinación de éstos, el desplazamiento forzado de las personas y la ruptura del tejido social y

afectación de prácticas sociales y culturales, sólo por mencionar algunos. Por ello deben fortalecerse

los mecanismos de participación pública, a fin de posibilitar la influencia social en la dirección de los

grandes proyectos de desarrollo que puedan causar efectos socio-ambientales negativos y respetarse

los derechos humanos que ya encuentran sustento en los tratados internacionales de los que el

Estado mexicano es parte.

Es importante señalar que recientemente se modificó la LGEEPA para permitir la

impugnación de los actos administrativos tratándose de obras o actividades que contravengan las

disposiciones de la LGEEPA y de aquellas a las cuales se aplica de manera supletoria, así como de

los reglamentos y normas oficiales mexicanas derivadas de las mismas, los programas de

ordenamiento ecológico y las declaratorias de áreas naturales protegidas; las personas físicas y

morales que tengan interés legítimo, es decir, aquellas de las comunidades posiblemente afectadas

por dichas obras o actividades, tendrán derecho a impugnar, así como a exigir que se lleven a cabo

las acciones necesarias para que sean observadas las disposiciones jurídicas aplicables, siempre que

demuestre en el procedimiento que dichas obras o actividades originan o pueden originar un daño al

medio ambiente, los recursos naturales, la vida silvestre o la salud pública.64

La reforma cristaliza al menos dos deficiencias, la primera, que limita el ejercicio de acciones

para la tutela ambiental a la comunidad posiblemente afectada, y la segunda, que en ella recae la

carga de la prueba, lo cual es realmente una “carga” que en muchos casos será muy difícil soportar

por los costos que implica la realización de estudios científicos y la contratación de expertos.

4.2. Leyes sectoriales

Además de la ley ambiental marco existen en nuestro orden jurídico otras disposiciones

desarrolladas por sector que han regulado tibiamente la participación pública en áreas de incidencia

ambiental.

64 Artículo 180, LGEEPA, reformas del 28 de enero de 2011.


224

La Ley de Aguas Nacionales dedica su Capítulo V a la organización y participación de los

usuarios y de la sociedad en la preservación y gestión sostenible del agua.65 Para mejorar el

aprovechamiento de este recurso y la preservación y control de su calidad, en el ámbito federal, la

Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) acreditará, promoverá y apoyará la organización de los

usuarios e impulsará su participación a nivel nacional, estatal, regional y de cuenca.66 La sociedad, a

instancias de la CONAGUA, los gobiernos de los Estados, el Distrito Federal, los municipios, los

organismos y consejos de cuenca y, el Consejo Consultivo del Agua participarán en la planeación,

toma de decisiones, ejecución, evaluación y vigilancia de la política nacional hídrica. También

corresponde a la CONAGUA promover los espacios y mecanismos para que los usuarios y la

sociedad puedan, entre otras: Participar en los procesos de toma de decisiones en materia del agua y

su gestión y asumir los compromisos explícitos resultantes de tales decisiones.67

En materia de vida silvestre, la ley regula, en su Título IV, la participación de todas las

personas y sectores involucrados en la formulación y aplicación de las medidas para la conservación

y aprovechamiento sostenible de la vida silvestre. 68 Para lo cual podrán constituirse órganos técnicos

consultivos relacionados con la vida silvestre y su hábitat, a fin de que coadyuven a la formulación y

aplicación de las medidas necesarias para su conservación y aprovechamiento sostenible. Dichos

órganos estarán integrados por representantes de la SEMARNAT, de otras dependencias y entidades

de la Administración Pública Federal, de los gobiernos de los Municipios, de los Estados y del Distrito

Federal involucrados en cada caso; de instituciones académicas y centros de investigación; de

agrupaciones de productores y empresarios; de ONGs y de otros organismos de carácter social y

privado, así como por personas físicas de conocimiento probado en la materia.69 En el ejercicio de

sus facultades, la SEMARNAT deberá considerar las opiniones y recomendaciones que hayan sido

formuladas por los órganos técnicos consultivos. Es de notarse que gran parte de las opciones

participativas tienen el carácter consultivo, lo cual limita considerablemente las implicaciones de los

aportes de las personas.

En lo tocante a la gestión de residuos, la Ley General para la Prevención y Gestión Integral

de los Residuos tiene entre sus metas promover la participación corresponsable de todos los sectores

sociales en las acciones tendentes a prevenir la generación y valorización de los residuos, así como

alcanzar su gestión integral y

65, Diario Oficial de la Federación, 1º de diciembre de 1992, reformas del 29 de abril de 2004. 66 Artículo 14, Ley de Aguas Nacionales, México, Diario Oficial de la Federación, reformas del 29 de

abril de 2004. 67 Artículo 14 Bis, Ley de Aguas Nacionales, México, Diario Oficial de la Federación, reformas del 29 de

abril de 2004. 68 Artículo 15, Ley General de Vida Silvestre, México, Diario Oficial de la Federación, reformas del 26 de

enero de 2006 y artículo 79, fracción VI, LGEEPA, México, Diario Oficial de la Federación, reformas del 13 de diciembre de 1996.

69 Artículo 16, Ley General de Vida Silvestre.


225

ambientalmente adecuada.70 En consonancia con lo anterior, esta ley opera bajo el principio de

responsabilidad compartida, mediante el cual se reconoce que los residuos sólidos urbanos y de

manejo especial son generados a partir de la realización de actividades que satisfacen

necesidades de la sociedad, por lo que su manejo integral implica una corresponsabilidad social

que requiere la participación conjunta, coordinada y diferenciada de productores, distribuidores,

consumidores, usuarios de subproductos y, de los tres órdenes de gobierno según corresponda,

bajo un esquema de factibilidad de mercado y eficiencia ambiental, tecnológica, económica y

social.71

Esta ley faculta a la Federación para promover la participación de cámaras industriales,

comerciales y de otros entes productivos, grupos y organizaciones públicas, académicas, de

investigación, privadas y sociales en el diseño e instrumentación de acciones para prevenir la

generación de residuos, la contaminación de sitios y efectuar la gestión integral de residuos,

incluida la remediación.72 Este precepto es de gran trascendencia, pues además de involucrar a

todos los sectores implicados en la generación y gestión de los residuos, les considera como

ejes para la prevención y, no sólo eso, sino, en su caso, remediación de los sitios contaminados.

Aunque si hacemos un ejercicio honesto, debemos afirmar que apenas estamos en la fase inicial

de la concienciación ambiental, indispensable para continuar con los demás peldaños.

A fin de llevar a cabo los objetivos señalados, los distintos ámbitos de gobierno, en la

esfera de su competencia:73 fomentarán y apoyarán la conformación, consolidación y operación

de grupos intersectoriales interesados en participar en el diseño e instrumentación de políticas y

programas correspondientes, así como para prevenir la contaminación de sitios con materiales y

residuos y llevar a cabo su remediación; convocarán a los grupos sociales organizados a

participar en proyectos destinados a generar la información necesaria para sustentar programas

de gestión integral de residuos y, concertarán acciones e inversiones con los sectores social y

privado, instituciones académicas, grupos y organizaciones sociales y demás personas físicas y

morales interesadas.

De igual forma, el Gobierno Federal, los gobiernos de los Estados y los Municipios,

integrarán órganos de consulta en los que participen entidades y dependencias de la

administración pública, instituciones académicas, organizaciones sociales y empresariales que

tendrán funciones de asesoría, evaluación y seguimiento en materia de política de prevención y

gestión integral de los residuos, quienes podrán emitir las opiniones y observaciones que

estimen pertinentes.74

70 Artículo 1º, fracción VIII, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, México,

Diario Oficial de la Federación, 8 de octubre de 2003. 71 Artículo 5º, fracción XXXIV, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos. 72 Artículo 7º, fracción XV, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos. 73 Artículo 35, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos. 74 Artículo 36, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos.


226

Destaca la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, entre cuyos objetivos

específicos está el desarrollar y fortalecer la capacidad institucional en un esquema de

descentralización, desconcentración y participación social, en la que se incluya a los pueblos y

comunidades indígenas en la aplicación, evaluación y seguimiento de la política forestal.75 Es por

ello que se considera como uno de los criterios obligatorios de política forestal de carácter social,

la participación de las organizaciones sociales y privadas e instituciones públicas en la

conservación, protección, restauración y aprovechamiento de los ecosistemas forestales y sus

recursos.76

Uno de los preceptos más relevantes es el relativo al beneficio económico que deberán

recibir los propietarios y legítimos poseedores de terrenos forestales que, como resultado de un

manejo forestal sustentable, conserven y/o mejoren los servicios ambientales. Se dispone que en

los instrumentos legales y de política ambiental para regular y fomentar la conservación y mejora

de tales servicios, deben garantizarse el respeto a las salvaguardas reconocidas por el derecho

internacional, así como: I. Consentimiento libre, previo e informado de ejidos, comunidades y

pueblos indígenas; II. Distribución equitativa de beneficios; III. Certidumbre y respeto a los

derechos de propiedad y posesión legítima y acceso a los recursos naturales de los propietarios

y legítimos poseedores de la tierra; IV. Inclusión y equidad territorial, cultural, social y de género;

V. Pluralidad y participación social; VI. Transparencia, acceso a la información y rendición de

cuentas; VII. Reconocimiento y respeto a las formas de organización interna, y VIII.

Transversalidad, integralidad, coordinación y complementariedad entre políticas e instrumentos

de los tres órdenes de gobierno. Ello en consonancia con el Convenio 169 del que México es

parte.

Como se desprende de este estudio, en general, las leyes están orientadas a dar un

cumplimiento discursivo a las obligaciones contraídas como Estado mexicano en relación con el

derecho a participar, pues éste involucra otros derechos instrumentales, como vimos, acceso a la

información, consulta y consentimiento, todos ellos en constante riña con intereses económicos,

tanto nacionales como internacionales, orientados a la explotación de los recursos naturales y a

la instalación de grandes proyectos de desarrollo, por citar algunos, orientados por la lógica del

mercado que se circunscribe en el marco de la globalización económica para la que la

participación pública se erige en un obstáculo para la consecución de sus fines.

CONCLUSIONES

El parteaguas que marca la diferencia respecto al tratamiento de las cuestiones ambientales es

el Principio 10 de la Declaración de Río, ya que reconoce que la mejor manera de tratar las

cuestiones ambientales es con la participación de todas las personas en la toma de decisiones.

75 Artículo 3º, fracciones XXV y XIX, respectivamente, Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable,

México, Diario Oficial de la Federación, 25 de febrero de 2003. 76 Artículo 32, fracción IV, Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.


227

El fortalecimiento del proceso de participación pública descansa en factores como la

creciente democratización ambiental, el reconocimiento del paradigma del desarrollo sostenible

en el ámbito internacional, su incorporación como parte de los requerimientos para otorgar

financiamiento, la consideración de los derechos de los grupos étnicos y de las comunidades

locales y, el desarrollo científico y tecnológico.

Las etapas de participación deben permitir que el público se prepare e intervenga

efectivamente, esta situación legitima las decisiones tomadas e incentiva a todos los actores

sociales a participar en la mejora ambiental.

Como parte del ejercicio participativo debe garantizarse el derecho a la consulta y el

consentimiento libre, previo e informado de quienes puedan verse afectados por medidas

legislativas o administrativas, ya que la consulta efectiva contribuye a avanzar en la inclusión

social, disminuye el abuso y la arbitrariedad del poder público, y permite dar un salto cualitativo

en la adopción de acuerdos que concilien los intereses de las personas con los de entes

privados y/o públicos.

Las recientes reformas constitucionales en materia de derechos humanos obligan a

profundizar en el estudio de los tratados internacionales en los que se reconocen los derechos

relacionados con la participación (acceso a la información y consulta pública) de los que el

Estado mexicano es parte, a fin ampliar la protección de los derechos de las personas.

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