La liberización de los servicios de Transporte AéreoInternacional de la Doctrina Ferreira a nuestros díasene 18, 2013 by admin

Por la Dra. Marina DONATO  I- Política Aerocomercial He tenido la invalorable dicha de conocer personalmente al Dr.Enrique A Ferreira,  gracias a la mediación de quien fue sudiscípulo dilecto, el Dr. Manuel Augusto Ferrer, a quien le debo esteverdadero privilegio que tanto significó en mi carrera defuncionaria pública, nacional e internacional. Todavía conservo las preciosas reflexiones de quien fue un insignemaestro en materia de Política de Transporte Aéreo, contenidas  enun intercambio de cartas dirigidas a quien recién hacía suspininos en el área, ávida de conocimientos sólidos, basados en unaexperiencia irrepetible de complejas negociaciones bilateralessobre transporte aéreo entre nuestro país y más de una docena deEstados, cuyo elenco encabezaba la difícil negociación con losEstados Unidos de América. Esta línea de pensamiento, conocida en el mundo enterocomo “Doctrina Argentina”, especialmente orientada al tratamiento de losderechos de tráfico, inspiró la sanción de la que hasta ahora estávigente en la República Argentina, la Ley 19.030 sobre Política Nacional deTransporte Aéreo y fue en el foro académico más antiguo delpaís, Universidad Nacional de Córdoba,  que en un solemne acto,  en elaño 1971 hice entrega al maestro Ferreira de un ejemplarencuadernado en cuero de la entonces recién aprobada ley,  enreconocimiento a quien tanto aportó en torno a una problemáticatan proteica en múltiples interpretaciones, muchas de las cualesresultan poco consistentes. Muchos años han transcurrido desde entonces y diversosacontecimientos fueron modificando y algunos, afectando seriamenteal sistema de transporte aéreo internacional: guerras, atentadosterroristas que tomaron como objeto a la aviación civilinternacional, competencia feroz con otras nuevas modalidades detransporte aéreo, incremento inusitado del combustible, impactoambiental de la actividad de aviación, para no citar entre otros,los factores que han moldeado lo que se dio en llamar un nuevo ordenen materia de aviación. Este “nuevo orden“ comprende desde el estricto punto de vista delacceso a los mercados, una visión sobre el mismo que ha dado en

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denominarse “liberalización de los servicios de transporte aéreo internacional”,iniciada en la década de los 70 con la extrapolación de lapolítica “deregulation” implantada originariamente en el ordeninterno estadounidense, la que fue ganando terreno hacia otrosEstados y concretada al pasar de los años en un acuerdo magnoconocido como Acuerdo Trasatlántico firmado en marzo de 2007 entre laComisión Europea (actualmente a partir del 1 Diciembre de 2009,Unión Europea) en representación de 27 Estados y los EstadosUnidos de América. ¿Realmente se trata de un nuevo orden todo ese movimiento que resumepolíticas liberales en la arena aerocomercial ? Es bien sabido que en los mismos debates que tuvieron lugar enla Conferencia de Chicago en 1944, el país que persistió en su posición através del tiempo, los Estados Unidos de América procuró implantar sinéxito, un acuerdo multilateral sobre la base de un régimen deexplotación de servicios aéreos con libre juego de las fuerzas delmercado de los derechos de tráfico, de la capacidad, dejando eltema de tarifas reservado a laAsociación internacional de Transporte Aéreo-IATA (actualmente con 260 líneas aéreas), entidad que se ocupódurante varios años de regular este componente cuantitativo delsistema de transporte aéreo, al punto de haber montado en sumomento,  un mecanismo complejo y discutible para vigilar laobservancia de niveles de tarifas por parte de sus asociados. Al no haber progresado la liberalización del sistema de transporteaéreo, dio lugar a que la Conferencia de Chicago suministrase a lacomunidad internacional un modelo tipo contenido en la RecomendaciónVIII del Acta final de la Conferencia, texto que posteriormente se conociócomo “Acuerdo tipo Chicago“, en el cual tanto la capacidad como lastarifas, no se reglamentaban. Posteriormente, Estados Unidos y el Reino Unido firmaron en Bermudas el 11de febrero de 1946, un Acuerdo Bermudas I, otro tipo de modelo paraotros acuerdos bilaterales de transporte aéreo en el mundo,singularizado por la revisión posterior “ex post ipso” de la capacidad,la que en principio quedaba librada a la voluntad de lostransportadores aéreos. El 23 de julio de 1977 el citado Acuerdo fue remplazado porel Acuerdo de las Bermudas II, mucho más complejo y detallado. Pocotiempo después de la firma del mencionado Acuerdo de Bermudas II, yainiciada la liberalización en los Estados Unidos, varios Estadoscomenzaron a celebrar acuerdos bilaterales más abiertos en materia

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de acceso a los mercados, con una reglamentación mínima sobre lacapacidad y también sobre tarifas. En este punto viene a propósito la aclaración de lo que debeentenderse por acuerdos de “cielos abiertos”. Brindaré una apreciaciónbasada en la experiencia y colocándome en perspectiva para evaluarante todo qué entendemos cuando en la jerga aerocomercial se hablasimplificadamente de “cielos abiertos”. Ante todo, permítanme distinguirsobre lo que debemos entender por Política Aerocomercial, diferente dela Política de Aviación Civil, ésta de significado más lato que la primerapor cuanto involucra la totalidad de componentes que hacen alpoder aéreo de un Estado en una época determinada. La Política Aerocomercial puede estar escrita o conformar una suerte dedoctrina vertida en decisiones de tipo bilateral, como son lasnegociaciones entre países, de tipo administrativo interno,constituida por un conjunto de principios y criterios que unEstado determinado aplica para encauzar el desenvolvimiento de losservicios de transporte aéreo de una forma segura, ordenada yeficiente en beneficio de la comunidad a la que va a servir.Naturalmente que dicha política se adscribe a la orientacióneconómica y de política general que todo gobierno adopta en su rolde configurar el bien común. La puesta en ejecución de la política aerocomercial o de transporte aéreo seefectúa por medio de la concesión de servicios de transporteaéreo, tanto regulares como no regulares, que se cumplen medianteel ejercicio de derechos de tráfico previamente acordadosbilateral o plurilateralmente  entre los países. Los derechos de tráfico incluyen el ejercicio que se convenga delas llamadas “libertades del aire” y de los“planes de ruta” aprobados paradicho ejercicio, representando los  elementos cualitativos (a) de unarelación aerocomercial entre países y las “capacidades”, medidas enfrecuencias o cantidad de asientos ofrecidos, juegan comoel  elemento cuantitativo (b) de esa misma relación. Estos elementos suelen estar sujetos a límites precisos y a unaactualización periódica en función de la evolución del tráfico. a) Elementos cualitativos La complejidad emergente de la naturaleza misma de los serviciosaéreos amerita que me detenga por unos instantes en los elementosque constituyen el contenido de todo acuerdo, sea éste bilateral oplurilateral. Algo he anticipado al mencionar a los elementos

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sustanciales o cualitativos de la relación aerocomercial como lo es el acceso alos mercados a través del otorgamiento de los derechos de tráficoy de las rutas concedidas, así como de los elementos complementarios ocuantitativos de esa misma vinculación convencional, referidos a la capacidady frecuencia. Respecto a los mencionados en primer término, el acceso a los mercados,representado éste por el tráfico real o posible de personas ymercancías entre dos lugares en servicios aéreos comerciales, es lamedida en que se utiliza el acceso realmente para obtener y transportar tráfico. Es oportuno que se tenga presente que dichos derechos pueden quedarcondicionados a diversas limitaciones como pueden ser lasemergentes de carga de pago, congestión aeroportuaria, radio deacción del equipo de vuelo empleado y los problemas inherentes alsistema de distribución,  SRC (Sistemas de Reserva por Computadora). Por otra parte, es de considerar que en ejercicio de la soberaníade cada Estado, éste concede o deniega autorización para lautilización del espacio aéreo que cubre su territorio. Ello sereconoce internacionalmente en las prescripciones contenidas enel artículo 1 del Convenio de Chicago de 1944. Concurre en los hechos un doble principio: por una parte, el reconocimiento del derechode soberanía de los Estados y por la otra, el interés del público, que es por últimobeneficiario de los servicios internacionales. En este orden de ideas, debo recordar que los servicioscomerciales de transporte aéreo que no sean servicios aéreosinternacionales regulares entre Estados contratantes dela OACI están sujetos al artículo 5 del Convenio de Chicago que establece:“las aeronaves extranjeras de un Estado tienen el derecho a penetrar sobre el territoriode cualquier otro Estado contratante de la OACI o sobrevolarlo sin escalas y a hacerescalas en él con fines no comerciales, sin necesidad de obtener permiso previo, y areserva del derecho del Estado sobrevolado de exigir aterrizaje”. Dicho precepto también considera el privilegio de embarcar odesembarcar tráfico, (acceso al mercado), sin perjuicio del derechodel Estado donde tenga lugar el embarque o desembarque a imponerlas reglamentaciones, condiciones o restricciones que considerepertinentes. En cambio, el artículo 6 del mismo convenio internacional establece lasbases de explotación de los servicios aéreos internacionalesregulares. Se prohíben dichos servicios, excepto con permisoespecial u otra autorización del otro Estado. En rigor, el Estado

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otorga  a los servicios internacionales regulares de lostransportistas aéreos extranjeros, permisos de término fijo osujeto a condiciones, concediendo a los mismos el derecho deexplotación de los derechos de tráfico reconocidos. Puede sostenerse que mediante la concertación de acuerdos se entreteje el marco y lasbases de explotación de los servicios aéreos sobre la base de igualdad de derechos entrelos transportistas y la vigencia de una competencia razonable entre ellos. En torno al significado de losderechos de tráfico, éstos representan underecho de acceso a los mercados que se expresa como una especificaciónfísica o geográfica convenida o una combinación de especificaciones acerca de laspersonas u objetos que pueden transportarse por una ruta autorizada o parte de lamisma a bordo de la aeronave que se autorice. Corresponde aclarar que dicha expresión es empleada en el mismosentido que derechos de acceso a los mercados, como fundamentalmente lasllamadas libertades del aire relativas al tráfico, excluidas las primeras dos de tipotécnico (sobrevuelo y escala sin fines comerciales). En su consideración quedan abarcadas la tercera libertad, lacuarta, quinta y las demás que resultan ser combinaciones de lasprimeras, las llamadas sexta, séptima, octava y novena para noseguir en la serie de construcciones a que pueden dar lugar lasmismas. De la serie de libertades combinadas en la práctica aerocomercialresulta importante la sexta libertad, aunque debemos recordar que en elderecho positivo internacional aéreo representado por el Convenio de Chicago y sus dosAnexos de Tránsito y de Tráfico tan sólo se reconoció formalmente cinco libertades, dosde ellas referentes a las operaciones de las aeronaves y las tres restantes a losmovimientos de tráfico. Esta sexta libertad que es una combinación de la cuarta y tercera libertades, muchasveces representa un desvío del tráfico por parte de empresas querealizan el tráfico transitando por su propio país, motivo por elcual constituye un tema siempre sujeto a debate en lasnegociaciones bilaterales. Es dable reconocer la complejidad deestas medidas que se tornan impracticables en los hechos,terminándose por reconocer su ejercicio sobre base de reciprocidado compensaciones, como lo ha venido demostrando más de un paíslatinoamericano hace años atrás. En la consideración de los elementos sustanciales, también debemos incluir losderechos de ruta, que es también un derecho de acceso a los mercados que seexpresa como una especificación geográfica convenida o una

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combinación de especificaciones geográficas, de las rutas respectoa las cuales pueden ofrecerse y explotarse servicios aéreos y delorden en que pueden prestarse servicios a los lugares autorizados. En el análisis de la mayoría por no decir la totalidad de acuerdosbilaterales, estos derechos se contemplan en un plan o esquema de rutas el quepuede ser rígido o flexible; el primero se da cuando se indican todas lasescalas previstas y solo puede ser modificado cuando media acuerdoentre los Estados y flexible cuando por el contrario solo sereclama que los servicios sean razonablemente directos.  En lapráctica se dan los esquemas mixtos,  contemplando variasalternativas, dejando a cada una de las partes contratantes ladecisión de alterar las escalas intermedias siempre que no existaobjeción del otro Estado parte. El punto de partida obviamente no puede ser modificado porque losservicios deben iniciarse en el territorio del Estado cuyanacionalidad o bandera tiene el transportador designado. Es importante en este tema tener en consideración que las rutas ycorrientes de tráfico que pueden existir en ellas, deben ser razonablemente directas ycada Estado puede fijar los puntos que deben tocar los servicios dentro de su territorio,disposición que a todas luces se justifica por cuanto así se estáen condiciones de garantizar adecuadamente la seguridad del vuelo,sobre la base de las instalaciones de su infraestructura. Paralelamente entre estos elementos que venimos recordando seencuentra el derecho de explotación que también es un derecho de acceso a losmercados, que se expresa como una especificación concreta convenidarelativa al número de transportistas que pueden designarse, almodo de explotación de aeronaves o a los tipos de aeronaves opartes de las mismas o a los transportes de reemplazo que puedenutilizarse y a los que pueden asignarse designadores de vuelorespecto a rutas convenidas. La designación es la notificación formal por un Estado a otro, generalmente pornota diplomática, acerca del nombre del transportador aéreoseleccionado por el Estado designante para usar algunos o todoslos derechos de acceso a los mercados recibidos por dicho Estadoen virtud de un acuerdo de transporte aéreo concertado con el otroEstado. En tanto que los acuerdos tradicionales contenían la designación única, con elderecho implícito de designar a otro transportista en reemplazo, ladoble y múltiple designación es la que prevalece en los acuerdos bilaterales de los últimostiempos.

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 Es un derecho soberano la selección de transportistas, no obstante se incluyeel derecho del Estado de negar, revocar, suspender o imponercondiciones por motivos específicos a las autorizaciones deexplotación para la línea aérea designada. Estos motivos setraducen en el hecho que no se satisface el recaudo de que lapropiedad mayoritaria y el control efectivo de la línea aérea estén en manos del Estadodesignante o de sus nacionales o por no cumplirse con leyes y reglamentosnacionales. Más adelante, cuando abordaré el análisis del último AcuerdoMultilateral de los Estados de la CLAC de noviembre de 2010, me referiré enparticular a este importante asunto. b) Elementos cuantitativos. Otro de los asuntos fundamentales contemplados en los acuerdosbilaterales es la capacidad y frecuencia de los servicios y el régimen de tarifas. La capacidad, por algunos estimada como expresión ambigua toda vezque presenta diversos significados, es la cuantificación de la oferta deservicios de transporte aéreo; puede medirse con relación a una aeronave,expresándose en asientos de pasajeros o unidades de peso ovolumen, como carga disponible de una aeronave entre el punto deorigen y el punto de destino del servicio a que esté afectadaentre los territorios de las dos partes contratantes, aplicarse aotros contextos, con fines estadísticos, la frecuencia y distanciacombinadas mediante el uso de medidas como asiento-kilómetrodisponible y tonelada-kilómetro disponible. Enrique Ferreira sostenía que la capacidad es la demanda de tráfico medida enpasajeros, carga o correo, entre los puntos extremos de una ruta, situados en losterritorios de los dos Estados que contratan y calculada en relación con un período detiempo determinado. El prefería referirse a la carga disponible, o seaaquélla calculada de antemano que será ocupada en el territorio dela otra parte contratante, conforme a los datos estadísticos queambos Estados deben intercambiarse, información que para Ferreira tienesentido normativo y no meramente informativo. Recordamos los enfoques de la capacidad que vertebran las dos posiciones detransporte aéreo, la que se orienta hacia la predeterminación de la capacidad yprocede a definir esencialmente la disponibilidad calculada sobrela base del tráfico de tercera y cuarta libertades y la que por elcontrario deja librado al juego del mercado el incremento de la capacidad, con un ajustea posteriori, o “ex-post-facto”. 

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La predeterminación de la capacidad apunta a las frecuencias y a la cantidad de asientosy volumen de carga que pueden ser ofrecidos a los usuarios en un tiempo determinado yse hace sobre la base de una estimación del tráfico de 3a. y 4ta.libertades, calculada sobre estadísticas referidas al transporteen cada ruta. Como hemos ya expresado se opone al sistema de revisión de la capacidad “ex postfacto”, en el cual la oferta es inicialmente libre y los ajustes se practican “a posteriori”,con incidencia hacia el futuro y de acuerdo al potencial reveladopor la realidad de los hechos durante un período de tiempo. El sistema de predeterminación requiere que las autoridades aeronáuticasde ambos países fijen la capacidad antes del comienzo de losservicios, conforme a los criterios establecidos en el respectivoacuerdo y posteriormente procedan a reajustarla cuando lo estimenconvenientes. Los transportadores designados deben observar laslimitaciones fijadas y solamente pueden alterarlas por acuerdoentre ellas cuando por un determinado tiempo lo justifique algunacircunstancia especial. Es un principio aceptado a nivel mundial que la capacidad ofrecida debe ajustarse a lademanda de tráfico de tal suerte de evitar el despilfarro de recursos y los efectos nocivosde una competencia irracional (Preámbulo y Artículo 44 del Convenio de Chicago). En suma, en cada ruta la capacidad ofrecida por todos lostransportadores autorizados debe ajustarse a los requerimientosnormales del tráfico, estimables anticipadamente merced al estudiode la información estadística sin que signifique la exigencia deatenerse estrictamente a esa demanda potencial, sino que debecalcularse un excedente razonable para evitar perjuicios ydificultades a los usuarios. Se aplica por lo general un cálculobasado en un coeficiente de ocupación razonable (cerca de 70 a 75%de la capacidad ofrecida). Por tanto, puede sostenerse que la reglamentación de la capacidades todo método aplicado por los gobiernos para fijar la cantidadde servicios aéreos en un mercado o también en un aeropuerto. II- Tipos de acuerdo Los acuerdos originarios tipo Chicago son bien escasos en número yestán basados en el modelo normalizado de acuerdo bilateral detransporte aéreo internacional, contenido en la Recomendación VIII delActa Final de la Conferencia de Chicago del 7 de diciembre de 1944. Pero lacapacidad y tarifas no se incluyen como ya lo señalé en lasdisposiciones de este modelo, asumiéndose que su exclusión implica

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que dichos asuntos no están reglamentados por ninguna de laspartes. Por otra parte, es dable recordar que existe un grupo de acuerdosde corte liberal frente a los tradicionalesdenominados “proteccionistas”, en los que imperaba la predeterminaciónde la capacidad como elemento singular de los mismos. A propósito de los denominados acuerdos de “cielos abiertos”, quisieradestacar los aspectos salientes de la política del sectorestadounidense y referirme muy elípticamente, al caso de lasrelaciones aerocomerciales con la República Argentina. Los Acuerdos conocidos como de “cielos abiertos” buscan la eliminaciónde los límites a la oferta de capacidad en el ámbito internacionaly no representan otra cosa que apostar enteramente a las fuerzas del mercadoen la regulación del sector aerocomercial, con mínima participación del Estado, el queinterviene tan sólo en temas vinculados con la preservación de la seguridad y en algunoscasos en la vigilancia de la competencia empresaria. Durante largo tiempo, los actores del transporte aéreo de AméricaLatina  enarbolaron una política que fue calificadacomo “proteccionista”. Todos los factores concurrían a la aceptación deuna realidad conformada por empresas del Estado, alentadas porcomplementaciones económicas y un decisivo predominio del interéspublico, no necesariamente coincidente con el interés del usuario,última razón de ser del servicio de transporte aéreo. Con el devenir del tiempo, especialmente a partir de fines de ladécada de lossetenta, otros factores fueron los que desencadenaron lossustanciales cambios que hoy día se hacen presentes, al punto desocavar los cimientos de la propia industria aerocomercial, si nose está adecuadamente preparado para enfrentar el desafío. Aparte de los citados al comienzo de este trabajo, existenfactores específicos que son endógenos al transporte aéreo y queson gravitantes, presentándose una amplia gama que va desdecambios tecnológicos de envergadura revolucionaria en laaeronavegación (CNS-ATM), tornándola más confiable y eficiente,amplia difusión de los Sistemas de Reserva por Computadora (SRC) hastanuevas formas de comercialización (compartición de códigos,alianzas), siendo la “globalidad”, la “liberalización”, la“privatización”, las expresiones más conocidas de talestransformaciones. 

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Como alternativa válida para superar tales trances, surgió entreotras, la conveniencia de negociar los derechos de tráfico sobrebases para facilitar el acceso irrestricto a los mercados, comoasimismo al intercambio de los derechos de tráfico, o por la víabilateral o a través de organismos multilaterales, tal el caso dela Organización Mundial del Comercio, OMC con la renegociación del AcuerdoGATTS, en el que se pretendió y se insiste en insertar una realidaddel mercado y unos objetivos de plena liberalización a largoplazo. En los últimos años, la política aerocomercial estadounidensereclamando por límites de capacidad superiores a los justificadospor la demanda, ha sido reemplazada por el intento de sustituirlas negociaciones periódicas, mediante la firma de acuerdosbilaterales de “cielos abiertos”; paradigma de los mismos lo representacomo mencioné, el Acuerdo Trasatlántico de 2007 celebrado entre laComisión Europea (actualmente Unión Europea) representando a 27Estados europeos y los Estados Unidos de América.. Entre otras bondades adjudicadas a dicha política se encuentra lade presentarla como generadora de un significativo aumento en lascorrientes turísticas, con el beneficio que ello deriva para laeconomía de los países. No debe perderse de vista que si bien el modo aéreo es unverdadero catalizador económico, el servicio de transporte aéreopuede afectar al turismo; por ejemplo cuando el objetivo derendimiento económico que persiguen las transportadoras aéreasproduce la centralización de los servicios únicamente en losdestinos más rentables y abandono de los que resultan serinsuficientes, como también es dable señalar el comportamiento deabuso de posición dominante, obstaculizando o impidiendo elingreso de nuevos transportadores en la ruta que se trata. Lo de “cielos abiertos” no debe contraponerse como pareciera haberseinterpretado con lo de “cielos cerrados”, sino con una otra posturafrente al sector, en la que las fuerzas del mercado quedansupeditadas a los condicionamientos puestos por el Estadoconcedente. Son dos posturas frente a un mismo hecho económico-socio-políticocomo lo representa la actividad aerocomercial que fueron y siguencompitiendo por prevalecer  en la diversidad de los 190 Estadoscontratantes de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). 

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Y a propósito de la misma organización internacional, deboremarcar que recién en la década de los sesenta retomóla “asignatura pendiente”, luego del fallido intento de regular a nivelmundial en la Conferencia de Chicago en 1944 (con las confrontacionesentre quienes postulaban la plena libertad en el espacio aéreo(EEUU) y quienes pretendían el control del mismo, Reino Unido),luego repetido el mismo intento en Ginebra en el año 1947, seinician en el foro de la OACI, las conferencias sobre Transporte Aéreo. La primera de ellas tuvo lugar en 1975, doce años más tarde delreclamo efectuado por el Consejo de la OACI (1963), en el sentido desolicitar una mayor intervención de la organización internacionalen torno a los componentes de la regulación del transporte aéreo,como ser tarifas, capacidad, distinción entre servicios regulares y no regulares. Esta conferencia fue seguida posteriormente por la segunda,tercera y finalmente la cuarta, conocida comoConferenciaMundial realizada en noviembre de 1994, con un objetivo mucho máscomprometido que las tres primeras, toda vez que respondió a lanecesidad de articular nuevos arreglos, ante la presión de fenómenos como los yaseñalados de desregulación, privatización. Esta última conferencia tuvo la importancia de ser un foro abiertoa las discusiones y marcó el rumbo al cual debían responder laspolíticas aerocomerciales del universo de Estados Contratantes dela OACI, con una diversidad considerable en grado de desarrolloeconómico, social y político. Se aceptó como irreversible el proceso de cambios, pero se respetó el ritmo de adaptacióna los nuevos arreglos aerocomerciales, en función de las necesidades e intereses de cadaEstado Parte.  Es justamente este elemento el que debe guiar ladecisión gubernamental en torno a la apertura de sus mercados. La disparidad de las situaciones económicas y de competenciallevan a que un acuerdo a nivel mundial para el intercambio dederechos de tráfico no se vislumbre en un horizonte de medianoplazo. La fórmula emanada del organismo rector de la aviación civil internacional se orientahacia el objetivo general de acceso a los mercados del transporte aéreo internacional enforma gradual, progresiva, ordenada y con salvaguardias. Y fue justamente este criterio, entre otros factores, el que guióla revisión de un Acuerdo de “cielos abiertos”entre los Estados Unidos deAmérica y la República Argentina (6 diciembre de 1999), rubricado a pocosdías anteriores al cambio de autoridades que, de haberse llevado

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adelante tal como estaba concebido, hubiese permitido en formaabrupta la irrupción irracional de frecuencias, con total omisiónpor el nivel de crecimiento de la demanda. Hasta ahora no advertimos como he dicho, la inmediatez de unacuerdo multilateral con las características señaladas, del quepretende tal vez el Organismo Mundial de Comercio OMC, sí en formaacotada espacial y materialmente circunscrito a regionesgeográficas (Comunidad Andina, Centroamérica, Sudamérica) orientado arubros específicos como ser los servicios no regulares detransporte de carga. En el mundo, la modalidad de negociar derechos de tráfico a nivelbilateral sigue teniendo preferencia. En la OACI, en virtud del Artículo 81 del Convenio de Chicago, aparecenregistrados casi unos 3.000 acuerdos o arreglos que obviamente norepresentan el total de las negociaciones, en donde se consagranderechos y obligaciones recíprocas entre dos Estados y hasta ahoraperduran con algunas modificaciones orientadas a recoger ciertasinnovaciones, como puede ser la incorporación del reconocimientode “múltiple designación”, “compartición de código”, “sextas libertades”,preservación de la seguridad operacional (Safety) y de la aviacióncivil contra actos de terrorismo (Security). Estos arreglos tienen la ventaja de administrar de una forma equilibrada los derechos detráfico (elemento cualitativo) y los elementos cuantitativos como es la capacidad y lafrecuencia. Lo que podríamos considerar sectores de vanguardia en materia dedesregulación, como el de la carga o de los fletamentos, tal comolo ofrece la Argentina, corresponde a una decisión gubernamental,la de flexibilizar mercados pero de una manera focal, según elgrado de intereses o necesidades que marca la economía nacional,evitando el alto riesgo de provocar una sobreoferta que nobeneficia a nadie, ni siquiera al usuario que luego del aparenteatractivo inicial de un montaje de alternativas de viaje, terminadesguarnecido por la aplicación de prácticas de “dumping” dedifícil control.  III.- Quinta Conferencia Mundial de Transporte Aéreo de OACI-2003y actual tendencia. Hemos recordado brevemente la realización de conferenciasespecíficas de transporte aéreo, la última de las mismas la Quinta

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Conferencia Mundial de Transporte Aéreo, auspiciada por la Organización de AviaciónCivil Internacional-OACI  en el año 2003, cuyas recomendaciones pasaron aser resoluciones en la asamblea ordinaria y a cuyas resultas,teniendo muy en cuenta los principios orientadores consagrados enel Convenio de Chicago de 1944, encauza a la comunidad de la aviacióncivil internacional a una liberalización gradual en consonancia con lasnecesidades reales de cada Estado contratante (190), y preservando la seguridadoperacional tanto como la seguridad de la aviación civil contra los actos de interferenciailícita como prerrequisitos de funcionamiento ordenado de todo el sistema. A partir de esa consigna, varios Estados fueron acompañando latendencia de una mayor flexibilización en los derechos de tráfico. Así los miembros de la Comisión Africana de Aviación Civil, en la últimaAsamblea durante el 37vo. Período de sesiones (octubre-noviembre 2010),presentaron un informe sobre los esfuerzos y logros de los Estadosafricanos respecto de la liberalización de los servicios detransporte aéreo internacional y la posición de ellos en todo elmundo. Es de recordar que dichos países suscribieron la Decisiónrelativa a la aplicación de laDeclaración de Yamoussoukro con respectoa la liberalización del acceso a los mercados en África el 14 denoviembre de 1999, que entró en vigencia el 12 de agosto de 2000,dicha decisión tiene carácter obligatorio y ejecutorio para todoslos estados africanos. La iniciativa de liberar al transporte aéreo está ligada al éxitodel plan de integración económica y política del continente y laregión, siendo que la Decisión ya citada eliminó algunas de lasrestricciones que figuraban en el acuerdo bilateral de serviciosaéreos, permitiendo a los transportistas africanos el acceso irrestricto a los mercadosaéreos dentro de África. A los efectos de reforzar los intentos para alcanzar laliberalización, las autoridades encargadas de la aviación civilencomendaron a la CAFAC, Comisión Africana de Aviación Civil, y delegaron endicho organismo, la responsabilidad de la aplicación de la yamencionada Decisión de Yamoussoukro. La CAFAC, de conformidad con la nuevaconstitución de 2010, se encargará de supervisar y administrar laliberalización del transporte aéreo con el compromiso de tutelarlos intereses de los usuarios. Pero lo que es importante retener es que, si bien los Estadosafricanos apoyan en principio la liberalización del transporteaéreo, reafirman los principios consagrados en el Convenio de Chicago de 1944 sobresoberanía, igualdad y equidad de oportunidades, no discriminación, interdependencia,

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armonía y cooperación que no son otros que los invocados en el desarrollo de su doctrinapor el Dr. Enrique A Ferreira. Estamos frente a la aceptación de una liberalización progresiva deltransporte aéreo internacional, tal como fue reconocida en la QuintaConferencia Mundial de Transporte Aéreo de la OACI, con salvaguardias para asegurarla competencia justa, la protección de la seguridad operacional y de la aviación ymedidas tendientes a la participación eficaz y sostenida de los países en desarrollo. ¿Cual es la posición del Gobierno Argentino en este tema? El país cuenta con una política aerocomercial escrita, tangible enuna legislación de orden público (Ley Nro. 19.030) que en sus aspectosinternacionales obliga al negociador del Estado a respetar ciertosprincipios básicos en materia de predominio de los derechos detráfico, confiriendo mayor prioridad a los tráficos de tercera ycuarta libertad -razón de ser de todo servicio de transporteaéreo-, y dándole carácter de complementario y accesorio a losprovenientes de terceros países (quinta libertad). A su turno,fija ciertas reglas cuando debe procederse al incremento defrecuencias basadas en un porcentaje mínimo de 55% del coeficientede ocupación, acreditando dicho elemento a lo largo de los últimosdoce meses que se está considerando. Mientras no se derogue la mencionada legislación, es la que guíala negociación bilateral. Este ha sido entre otros argumentos losque en su momento motivaron la revisión del acuerdo de “cielosabiertos”, el que como destaqué había sido rubricado a nivel delMinistro de Economía en diciembre de 1999 anudando la relaciónentre los Estados Unidos de América y Argentina. Reitero que esta ha sidola línea argumental para sustentar la renegociación de dichoAcuerdo, a la luz de las necesidades e intereses reales de labandera Argentina, toda vez que mal podía admitirse unanegociación efectuada contra los principios rectores consagradosen una ley vigente y de orden público. Es oportuno recordar que históricamente la Argentina formuló unafirme oposición a la que en ese entonces no se conocía comopolítica de “cielos abiertos” y sí como “libertad del aire”, articulando unadoctrina basada en el “dominio del aire bajo el imperio del derecho”,formulada como ya indiqué por el Profesor Enrique A Ferreira. Dichaposición fue la recogida por el Acuerdo suscrito entre los Estados Unidos y laArgentina el 1 de marzo de 1947, el que nunca alcanzó vigencia por losEstados Unidos de América, no obstante haber sido negociado yfirmado por los respectivos delegados de ambos Estados conplenipotencia para ello.

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 Durante muchos años, las relaciones aerocomerciales sedesenvolvieron sin el debido marco legal bilateral, operando lasrespectivas líneas aéreas merced a autorizaciones administrativas,hasta que en el año 1985 luego de varias rondas de negociación, elgobierno argentino, sin resignar su posición de defensa de sumercado y de sus operadores, flexibilizó la participación de labandera estadounidense conforme a un esquema de incremento progresivo dela oferta de servicios. Luego de la revisión operada en el año 2000 comorecordé, la relación aerocomercial se rigió por el mencionadoAcuerdo de 1985, con la modificación de sus Anexos, consensuadosobre la base de un gradual incremento de la capacidad e ingresode nuevos oferentes (DELTA y CONTINENTAL), pautados en el tiempo. No es el caso de que entremos en el detalle del Acuerdo, sí deseoponer en claro que el encuadre de nuestra visión fue el descartarla alternativa de “cielos abiertos”, teniendo en cuenta que el ritmo decrecimiento debe regularlo el poder concedente, no solo en beneficio de la bandera de supaís, sino del usuario acreedor a la mayor protección frente a los irracionales juegos delos mercados, preservando su capacidad de supervisión y reglamentarla para elmantenimiento del elemental equilibrio de las relaciones aerocomerciales.  IV- Situación aeropolítica  en América Latina y el Caribe. ¿Cómo aparece la política de “cielos abiertos” por América Latina?, unespacio cuya superficie abarca unos veinte millones de km2 cuyoancho máximo entre Perú y Brasil es de 5.000 km, y de largo máximo11,000 calculado desde la frontera meridional que linda con Texashasta el Cabo de Hornos, lo que representa una superficie de 16%del globo terráqueo con tan solo aproximadamente un 7% de lapoblación mundial. El foro mayor lo representa la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil-CLAC, creada en la ciudad de México en el año 1973 integrada porveintidós Estados miembros, de América del Sur, Centro América yCaribe. Al presente, en términos generales, debemos reconocer queexiste una tendencia liberalizadora en la mayoría de los países;sin embargo, debemos advertir la presencia de una amplia gama dediferencias, partidarios la gran mayoría, al acceso irrestricto detráficos intra-regionales, puesto de manifiesto en la Asamblea dela CLAC, efectuada el año 2000 en Santo Domingo (República Dominicana). Una mayor intensificación en el intercambio intra-regional de todaAmérica sería deseable, profundizando los lazos y desarrollando unfructuoso diálogo político, capaz de lograr una integración del

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tejido aerocomercial de toda América.  No otro es el objetivo que sepretende alcanzar a través del Acuerdo Multilateral de Cielos Abiertos de la CLACadoptado en la XIX Asamblea del organismo regional en el cual me detendré másadelante. Un largo camino que lleva más de veinte años ha venido transitandola Región latinoamericana en procura de flexibilizar laadministración de los derechos de tráfico. Recordaré como hitos en ese largo proceso que en los primerostramos de la vida de la CLAC se enfocó lo relativo a los derechos desobrevuelo y escala técnica, primera y segunda libertades del aire, motivode laResolución A3-3. Dichos derechos de orden técnico que comorecordé emanan del Acuerdo de Transito de Chicago de 1944, todavía no harecibido la total adhesión, por lo cual algunos estados colocan enla mesa de negociaciones a la par de los derechos de tráfico éstosque son verdaderamente la razón de la aviación. (Ratificaron dichoinstrumento internacional Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica, Cuba, El Salvador,Ecuador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay y Venezuela, entotal 14 Estados sobre 22 que son miembros de CLAC) Las Asambleas que siguieron a las tres primeras fuerondesarrollando la misma línea política. Así en este orden de ideas,recordaré la Resolución A4-7 de Bogotá de 1980 y la Resolución A5-6 de Caracasde 1982, la primera de ellas referida a los criterios dedistribución de la capacidad con asignación prioritaria a losderechos de tercera y cuarta libertad y con carácter decomplementariedad, los correspondientes a las quintas libertades. Recién en la Octava Asamblea se comenzó tibiamente a orientar laatención sobre flexibilización de derechos de tráficocorrespondientes a quintas libertades. Al respecto, la Recomendación A8-2 sobre otorgamiento de derechos detráfico de quintas libertades  se reconoce que uno de los estímulos de lacoordinación y cooperación entre Estados de la Región, estará representado por laexplotación integradora de los derechos de tráfico, considerando los de quinta libertadcomo un elemento gravitante en la complementación de los servicios en la integración deimportantes sectores de ruta. Es realmente importante indicar que estos primeros pasos hacia una flexibilización deconcesión de dichos derechos de tráfico se complementaría a favor de las empresas de laRegión, teniendo en cuenta la concurrencia de ciertos principios tales como el deequilibrio global, de equidad y de reciprocidad real y efectiva así como la aplicación desistemas de explotación racional en la operación de los servicios aéreos estimulando laexploración de fórmulas cooperativas en el orden empresario.

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 En ese recorrido no puedo omitir la mención de la Resolución A16-15 sobre Criterios y directrices en materia de política de transporte aéreo, deNoviembre de 2004  ya con la experiencia de la situación de la regiónfrente a las negociaciones de la Unión Europea y respondiendo a lasdirectrices emanadas de la II Reunión de Ministros y Autoridades Aeronáuticasde América Latina realizada en Santiago de Chile en el año 2002. En mi opinión, mientras subsistan las asimetrías económicas,pareciera que por el momento la alternativa es alcanzar ciertauniformidad de comportamiento aerocomercial en puntuales asuntos,tales como alianzas, concepto ampliado de propiedad sustancial ycontrol efectivo de las líneas aéreas, códigos compartidos,preservación de la seguridad operacional y de la aviación civil.Todavía la liberalización del transporte aéreo no llega a cubrircomo política a todo el área pues conviven políticas de amplioacceso a los mercados con otras de mayor proteccionismo, cuentahabida de la diversidad de ritmo de desarrollo alcanzado en cadapaís de la región, como ya lo expresé anteriormente. Pero lo cierto es que el Estado dejó de administrar tanto aempresas aéreas otrora gestionadas directamente por el mismo, comola infraestructura aeroportuaria. Existe una real diversidad deregulaciones y de regímenes políticos de todo tipo, arrojando comoresultado un desequilibrio propio, vuelvo a reiterar, de una asimetría entre todos losEstados que conforman la membresía de la CLAC. En lo concerniente al acceso a los mercados es dable reconocer quehubo desde hace tiempo la intención de una apertura con elpropósito de lograr un mayor acceso, promoviendo unaliberalización de servicios de transporte aéreo pero en forma gradual,progresiva, ordenada y con salvaguardias de manera que se garantice una participaciónefectiva y sostenida en el transporte aéreo internacional. Para tales fines,  los Estados miembros de CLAC se comprometierona considerar favorablemente el otorgamiento de autorizaciones aempresas de los Estados miembros para realizar vuelos no regularesde pasajeros y o carga y o correo dentro y fuera de la región,siempre que no afecten los vuelos regulares de acuerdo con susnecesidades y objetivos.  También promoviendo condiciones para larealización de servicios de transporte aéreo fronterizo dentro delmarco reglamentario pertinente de acuerdo con sus necesidades yobjetivos. Además de ello, hubo el compromiso de suscripción de acuerdosmultilaterales sobre servicios de transporte aéreo, buscando una gradual liberalizaciónen la región de acuerdo a sus necesidades y objetivos, extremo éste todavía no alcanzado

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plenamente a pesar que a partir de la última Asamblea de la CLAC como anticipé, seadoptó un acuerdo multilateral al que me referiré más adelante. Una preocupación colectiva motivó que se exhortase a laratificación lo antes posible de aquellos Estados que todavía nolo habían hecho, del Acuerdo de Tránsito Aéreo IASTA, prerrequisito paralograr un esquema de mayor flexibilización en la explotación delos servicios aéreos internacionales. Porque mal podríaadelantarse en este importante tema cuando por ejemplo elsobrevuelo (libertad técnica) se considera “liberar capacidad”(caso deBrasil que no figura entre los países que ratificaron dichoinstrumento internacional). Por otra parte y respondiendo al objetivo señalado, los Estadosmiembros del organismo regional se obligaron asimismo a registraren la OACI los acuerdos y arreglos de cooperación relativos a laaviación civil internacional, de conformidad con el artículo 83del Convenio de Chicago y el Reglamento aplicable al registro en la OACI.Procurandoun mayor progreso en la línea liberalizadora, también convinieron  los estados de la región a trabajar y tomar en cuentael Modelo de acuerdo de servicios aéreos MASA de la OACI que ofreceorientación detallada sobre opciones y enfoques en lo concernientea la liberalización. En toda esta serie de pasos a dar, advertimos que se sigue a piejuntillas la orientación de la OACI,especialmente luego de laúltima Conferencia Internacional de Transporte Aéreo en materia de equivalencia deoportunidades para sus transportistas, la creación de un entorno competitivo, incluyendola aplicación de tarifas con la consideración de utilización de mecanismos de salvaguardao alternativos para preservar una sana competencia, propiciando una participaciónefectiva y sostenida de todos los Estados, absteniéndose de tomar medidas unilateralesque afecten la sana competencia a los usuarios y a los transportistas o que pretendan darcarácter extraterritorial a leyes nacionales. Este proceso, que se venía dando en el seno del organismoregional, desembocó finalmente durante el año 2010 en lapreparación de un proyecto, resultado de estudios realizados enel grupo “ad hoc” habiéndolo integrado Chile como ponente, y secundadopor Brasil, Costa Rica, Cuba, Guatemala, Panamá y RepúblicaDominicana, para proponer a la región un modelo de Acuerdo Multilateralde Cielos Abiertos, el que fue sometido a la XIX Asamblea de la CLAC y aprobadoen plenario, por Resolución N # A 19-03. Hasta fines de mayo de 2011 solo cinco países firmaron elmencionado acuerdo, República Dominicana, Guatemala, Chile, Paraguay yUruguay y se prevé que un total de diez estados miembros lo hagan

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antes de finalizar el año. Tengo para mi y como señaléanteriormente,  que las condiciones no están maduras para unaaceptación total del proyecto,  cuenta habida  de la diversidad deintereses y desarrollo de cada país miembro de la entidadregional. El mencionado acuerdo que se intitula ambiciosamente como “AcuerdoMultilateral de Cielos Abiertos para los Estados Miembros de la ComisiónLatinoamericana de Aviación Civil”, fue adoptado en ocasión de la XIXAsamblea de la CLAC celebrada en noviembre de 2010 en Punta Cana (RepúblicaDominicana). Opta por el término mediático de “Cielos abiertos” para suidentificación, expresión no técnica, para referirse al accesoirrestricto a los mercados aéreos. Por otra parte, no se trata en rigor de un acuerdo multilateralsino plurilateral en el que intervendrán un número creciente de Estados Miembros de laregión, y no contempla ningún elemento básico del componenteinstitucional, como el que ofrece como ejemplo el Convenio de Chicagode 1944, que estructura el organismo responsable de lareglamentación internacional de la aviación civil. Másbien, constituye un acuerdo regional de transporte aéreo que abarca diversidad detemas de interés común de los países del área, apostando a una integración del sistemade transporte aéreo de los veintidós Estados miembros de la CLAC. El documento se integra por un Preámbulo y cuarenta artículos, en elprimero de los citados que preludia a un articulado noexclusivamente dedicado al libre otorgamiento de los derechos detráfico, lo componen siete párrafos que aluden primeramente alreconocimiento del carácter de partes del Convenio de Chicago de1944para quienes ratificarán el acuerdo multilateral y por ende,la asunción del compromiso que ello encierra. Debe tomarse en debida cuenta que esta primera consideración esimportante, porque condiciona el resto de compromisos que seanudarán por intermedio del acuerdo. Siguen como Considerandos, una serie de declaraciones de “bona fide”respecto a los efectos que se derivarán de la celebración de dichoacuerdo, tales como el favorecer la cooperación y desarrollo delos países de la Región, facilitar la expansión de oportunidadesde los servicios aéreos internacionales de países de la Región,optimizar recursos aeronáuticos y la infraestructura, desarrollarla industria aeronáutica y a su vez la debida tutela de losintereses de los usuarios. 

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Concluye esta petición de principios, en la expresión de lavoluntad de coordinar las políticas aeronáuticas en las relacionesintra-regionales y con respecto a terceros países así como lossistemas de integración, afirmando el compromiso,  como no podíaser de otro modo, de la seguridad amplia, incluyendo lacorrespondiente a aeronaves, pasajeros, infraestructura yterceros, como también a la facilitación y protección delambiente. A lo largo de los cuarenta artículos el citado Acuerdo Multilateral,siguiendo los lineamientos clásicos de todo acuerdo sobretransporte aéreo, se refiere a Definiciones  (Autoridad Aeronáutica,Acuerdo, Capacidad, Convenio por el de Chicago, Línea aérea designada, Tarifas,Territorio, Servicio Aéreo, Servicio aéreo internacional, “línea aérea” y Escala para fines nocomerciales”, CLAC) en todas las cuales se advierte una marcadainfluencia de las orientaciones del organismo internacional deaviación civil, no innovando sobre el particular. Quizás sea el de mayor entidad, el artículo referenteal Otorgamiento de derechos (Artículo 2), en el cual se conceden a lasotras partes, las llamadas libertades del aire, las de tipo técnico,primera (sobrevuelo), segunda (escala para fines no comerciales),y con la expresa mención de inclusión tanto de servicios regularescomo no regulares, ya sea separadamente y/o en combinación delresto de libertades comerciales. Se menciona la posibilidad de plenos derechos de tráfico detercera, cuarta, quinta, sexta libertad y respecto a los serviciosexclusivos de carga hasta la séptima libertad e inclusive deoctava y novena libertad, apartándose claramente de lo que por derechopositivo internacional está reconocido, vale decir hasta la quinta libertad. Se abordan los derechos de tráfico, con total accesibilidad,incluyendo la sexta libertad como he destacado precedentemente. Enmateria de carga aérea se reconoce como ya indiqué la séptimalibertad, como así también este tipo de privilegio a favor de losservicios combinados de pasajeros y carga y el derecho decabotaje, lo que muchos llaman octava y novena libertad. En elmismo artículo y ya orientado al mecanismo de implantación delespectro de derechos de tráfico consagrados, se confiere laposibilidad a cada línea aérea designada en cualquiera o en latotalidad de sus vuelos y a su opción, como ser: Combinar diferentes números de vuelo en una operación de aeronave,explotar servicios a puntos anteriores, intermedios y más allá ypuntos en los territorios de las partes en las rutas, en cualquier

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combinación y en cualquier orden, omitir escalas en cualquierpunto, transferir tráfico de cualquiera de sus aeronaves acualquiera de sus otras aeronaves en cualquier punto de las rutas,explotar servicios a puntos anteriores a cualquier punto en suterritorio, con o sin cambio de aeronave o número de vuelo yofrecer y anunciar dichos servicios al público como serviciosdirectos, adoptando en todos los casos, las medidas necesarias paraasegurar que los consumidores estén plenamente informados. En este último punto aparece el interés por la razón de ser detodo servicio aéreo, el usuario de los mismos y el rol informativoque deben asumir los explotadores aéreos. También se contempla la posibilidad de hacer escala en cualquierpunto dentro o fuera del territorio de cualquiera de las partes,transportar tráfico en tránsito, combinar tráfico en la mismaaeronave, independientemente de su punto de origen, sinrestricciones geográficas o de dirección y sin perder ningúnderecho a transportar tráfico concedido en virtud del acuerdo Puede sostenerse que en función de lo determinado en el artículoen cuestión, se trataría de un esquema de acceso irrestricto al mercado aéreo deamplísimo espectro de operaciones de transporte aéreo internacional que es de esperarse circunscriba al reforzamiento de lo hasta ahora inexistente , es decir la integración delos puntos origen y destino entre los países de la región, pero  como no existetampoco una nítida restricción en materia de propiedad sustancialy control efectivo de las líneas aéreas designadas, como indicarémás adelante, puede resultar un “caballo de Troya”, en cuyo vientrepuede albergar a más de un operador extra-regional, tornando enletra muerta todo lo pensado para reforzar la dotación de líneasaéreas regionales. En materia de designación y autorización (Artículo 3) en el cual secontempla la múltiple designación de empresas, se enuncia que cadaParte tendrá el derecho de designar  “tantas líneas como desee paraexplotar los servicios convenidos”, se adopta el concepto amplio de noexigencia de propiedad sustancial y control efectivo de las mismasa fin de facilitar la inversión extranjera. Al respecto, solo se requiere que las empresas aéreas estén constituidas en el EstadoParte que la designa, que tengan su oficina principal en el territorio de dicho Estado, queestén bajo el control normativo efectivo de aquella Parte y que esta última cumpla con lasdisposiciones relativas sobre seguridad operacional y seguridad de laaviación, requisitos éstos que se mantienen para los supuestos dedenegación, revocación o limitación de la respectiva autorización. 

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Recordaré que hace años, el Consejo de la OACI aceptó flexibilizar elconcepto en base a la aplicación de un doble criterio, la residenciapermanente y principal plaza de negocios y el mantenimiento de un sólido vínculo con elEstado designante que es quien debe retener y garantizar el seguimiento de la seguridad,evitando caer en el sonado caso que en el ámbito marítimo se conoce como de “banderade complacencia”. Es oportuno que me refiera a los antecedentes de esta suerte deensanchamiento del concepto tradicional de la propiedad sustancialy control efectivo a nivel mundial. Entre los días 24 a 29 de marzo de 2003, preludiada por unseminario desarrollado el sábado 22 y domingo 23 de dicho mes,tuvo lugar en la sede de la OACI, la que en el orden cronológicocomo ya la mencioné es laQuinta Conferencia Mundial de Transporte Aéreo bajoel título de Retos y oportunidades de la Liberalización,en la que participaron 145Estados y 29 organismos observadores entre los que seencontraba ALADA, con un total de 800 participantes, representandotodo un logro si consideramos que el escenario mundial en el quetenía lugar coincidía con la declaración de guerra contra Irak, eldesprecio por la legalidad internacional, impunidad diplomática ypor una epidemia SARS, desconocida al presente. La Conferencia concluyó con la aprobación de conclusiones, frutodel debate con propuestas para ser aplicadas opcionalmente por losEstados Contratantes (en ese entónces188 Estados Contratantes),entre las cuales no podemos dejar de mencionar la oferta demodelos de cláusulas y de acuerdos puntualmente dirigidas altratamiento de temas cruciales como el de la propiedad sustancialy control efectivo de las líneas aéreas. Además de ello, una Declaración de Principios Universales para la Liberalizacióndel Transporte Aéreo Internacional  (inédito documento de menor fuerza vinculante quelas resoluciones y recomendaciones, fórmulas éstas usualmente aplicadas en OACI), quecerró el paquete de conclusiones y recomendaciones en una suertede reforzamiento del elenco de criterios y principios que deberánser tenidos en cuenta por los Estados Contratantes ante laproblemática del sistema de transporte aéreo mundial en lasactuales circunstancias. En seis capítulos, se concentra el pensamiento mundial sobre loque representan los Principios generales, Seguridad operacional yseguridad de la Aviación, Participación y Sustentabilidad,Liberalización, Competencia y cooperación para finalizarrefiriéndose a la función reservada a la OACI, organismo que segúnla conferencia debe continuar ejerciendo una función de liderazgo

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mundial para coordinar el proceso de liberalización económica ygarantizar al mismo tiempo la seguridad, tanto la operacional comode la aviación en el transporte aéreo internacional. Antes de desembocar en la fórmula propuesta en la Quinta ConferenciaMundial de Transporte Aéreo, debo mencionar que la OACI dirigió en elaño 2001 un amplio cuestionario a los Estados Contratantes,solicitando opiniones sobre las razones históricas y actuales dela reglamentación nacional sobre propiedad y control.  Requirió alos Estados que identificaran la pertinencia y el grado deimportancia de cada una de las ocho razones sugeridas en el mismocuestionario y realmente es interesante las respuestas obtenidasde 52 Estados, las que en definitiva representaron la base delinforme de la Secretaría de la OACI. Asimismo, se solicitó a los Estados que señalasen cuáles de lasdiversas razones siguen siendo válidas al considerar laliberalización reglamentaria de la propiedad y control de lostransportistas aéreos. A pesar del limitado universo de lasrespuestas obtenidas frente al número de Estados Contratantes (enese entonces 188),hubo una marcada tendencia en admitir la necesidad amodificar los criterios que aparecen en los acuerdos bilaterales hacia fórmulas másflexibles que admitan la inyección extranjera en la composición de las líneas aéreas,predominando más razones de índole económica que propiamentejurídicas en la elaboración de la contestación al cuestionario. Reitero una vez más que el asunto que reclamó la mayor atención de laAgenda correspondiente a la Quinta Conferencia Mundial ha sido el referente al criteriode la propiedad y control de los transportistas aéreos, tema éste que conforme herecordado aparece en el momento de la designación y autorizaciónde las líneas aéreas en el marco de las negociaciones de tráficoaéreo y en el cual tienen una real gravitación las inversionestransnacionales inyectando capital en las líneas aéreasnecesitadas del mismo para competir idóneamente en el marcointernacional. Ha sido un largo camino transitado, toda vez que la OACI pasó enel año 1983 de la aceptación del concepto de“comunidad deintereses” con especial referencia a los países en vías de desarrollo(Resolución A24-12), al criterio del requerimiento de “oficina principalmás un sólido vínculo con el Estado designante” como resultado de la CuartaConferencia Mundial (noviembre /diciembre 1994) incorporada alDocumento  9587, luego del trabajo realizado en 1997 por el Panelde Reglamentación del Transporte Aéreo (ATRP/9-4), parafinalmenteproponer una alternativa de mantener el vínculo necesario entre eltransportista y el Estado designante, reforzando los controles reglamentarios al incluir lo

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que se considera como requisito “sine-qua-non”, la seguridad operacional y protección dela aviación civil. De este modo entiendo que se evita la temida “bandera decomplacencia” a que podría dar lugar una indiscriminada ampliacióndel concepto tradicional sobre nacionalidad de la empresa aérea,el potencial deterioro de la seguridad en la que debe basarse eldesarrollo de todo servicio de transporte aéreo y al propio tiempopermite el acceso a los mercados de capitales, con notableeficacia para las líneas aéreas objeto de inversión. La mayor preocupación fue manifestada por la Federación internacional delos Trabajadores del Transporte (ITF), organismo que en el documento AT Conf5/WP75 puso en duda las ventajas atribuidas al ensanchamiento delconcepto tradicional recordando la mala experiencia habida en elterreno del transporte marítimo con la aparición de pabellones deconveniencia, solicitando de la OACI el establecimiento de medidas para evitar el colapsode la estabilidad, fiabilidad y seguridad económica del transporte aéreo. A la luz de los debates y de la amplia divergencia en lasprácticas y mecanismos diferentes que se utilizan tanto a nivelbilateral como regional, las conclusiones a las que arribó la QuintaConferencia poniendo en claro el alcance opcional del arreglopropuesto, parece ser la alternativa más satisfactoria para todoslos intereses concernidos en la cuestión. Resultado de ello fuela adopción de un proyecto de cláusula modelo y una recomendación, permitiendoa los Estados que deseen hacerlo, liberalizar la propiedad y elcontrol de las líneas aéreas, salvaguardando la seguridad yprotección de la aviación. Tengo para mi que las notas integrantes de la cláusula modelo deberán serconsideradas como elementos inescindibles del articulado cuenta habida que será através de la interpretación de las mismas que quede perfilado los alcances de la “oficinaprincipal” tanto como el control de “reglamentación efectiva”, representada entreotros elementos por el volumen sustancial de operaciones e inversiones de capitalrealizado en instalaciones físicas en la parte designante, el pago de impuestos sobrerenta y sus aeronaves matriculadas con base en dicho territorio y el empleo de unacantidad considerable de ciudadanos de dicho país en puestos de dirección, técnicos yoperacionales, tanto como la emisión de certificado de explotador de servicios (AOC), elcumplimiento de normas de interés público y obligaciones de la garantía del servicio,como he dicho entre otros factores. Si recordamos los tres factores que debieran exigirse a todo nexoentre la línea aérea y el Estado, de realismo, transparencia y previsibilidad, en opinión personal, la alternativa propuesta por laOACI responde satisfactoriamente a los mismos, en tanto y en

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cuanto se observen a cabalidad los elementos que se indican en lasnotas de la cláusula modelo, con lo cual se despejarían laslegítimas inquietudes sobre la configuración de los “pabellones decomplacencia”. Por todo lo expuesto habremos de interpretar que cuando tanto elartículo 3 como el 4 del “Acuerdo Multilateral” de la CLAC serefiere a que la línea aérea esté bajo el “control normativo efectivo delEstado Parte que la designe” será en función de los serios estudioshabidos a nivel internacional para evitar las banderas decomplacencia; de lo contrario, se entraría en colisión con lasorientaciones de la OACI y pienso que esa no ha sido la intención. El resto del articulado del Acuerdo Multilateral de la CLAC  sigue loslineamientos de acuerdos bilaterales  sobre  transporte aéreo,como por ejemplo la Aplicación de las leyes, el Reconocimiento delos certificados de aeronavegabilidad, de aptitud y licenciasexpedidas o convalidadas por cualesquiera de las partes. Lo propiopuede sostenerse en cuanto al tránsito directo que permite laexención de derechos de aduana y otros derechos similares para lospasajeros, equipaje, carga y correo. Los temas recurrentes y condicionantes de toda operación aéreavinculados con la Seguridad, tanto operacional como de la aviacióncivil contra los actos de interferencia ilícita, ocupan laatención de dos artículos, el 8 y 9, ambos con una descripcióndetallada de los comportamientos a seguir para preservar tantoa Safety como a Security. Algo nuevo representa el artículo 10 relacionado con la Seguridad delos documentos de viaje, importante tópico en el que actualmente secentra toda la atención mundial para abortar toda eventualidad deilícitos. De ahí que los Estados Partes se comprometen agarantizar la seguridad de pasaportes y otros documentos de viajeen momentos de su creación, expedición, verificación y uso. Tema aparte pero estrechamente vinculado con los anteriores esabordado en el Artículo 11 sobre Pasajeros no admisibles e indocumentados ypersonas deportadas, en consonancia con las normas y métodosrecomendados del Anexo 9 FAL al Convenio de Chicago de 1944. Asimismo, otros importantes asuntos son tratados en relación conla operación de la aeronave, como ser cargos a los usuarios,refiriéndose a las líneas aéreas designadas (Artículo 12),responden al criterio rector estipulado en el artículo 15del Convenio de Chicago de 1944, es decir se recuerda la conveniencia

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que los cargos sean justos, razonables y no discriminatorios. Eltratamiento aduanero, tributos son también otros tantos tópicosque se contemplan en el acuerdo, al igual que los tradicionales. No podía faltar la mención de la competencia que en el documentose exige que la misma responda a las características de sana yleal . Y este es quizás el punto que guarda estrecha relación con el altogrado de flexibilización con los derechos de tráfico. En un régimen de acceso irrestricto a los mercados, no debe descuidarse la debida protección que amerita una sana competencia, esto puede llevar a la aplicación derestricciones a los transportistas aéreos cuando incurran en prácticas desleales. Al contemplar las formas de asegurar la justa competencia en eltransporte aéreo, los Estados indudablemente se encuentran con dosproblemas que son por una parte, la definición de competencia lealo desleal y por otra parte el instrumento más adecuado para llegara trazar una política sobre el área de la competencia. Y algo queno puede descuidarse es cómo resolver las controversias que puedenderivarse de la aplicación de normas sobre la competenciacomercial. En el Acuerdo Multilateral de la CLAC se contempla el procedimiento deconsulta previsto en el mismo documento, si así lo requierecualesquiera de las Partes. Esta previsión puede representar unaherramienta de salvaguarda dentro de un régimen liberalizado, todavez que el libre juego de la oferta y demanda proporcionan  muchasveces muchos ejemplos de quebrantamiento de lo que debe serentendido como sana competencia, de ahí que se justificaplenamente la intervención del Estado para controlar elfuncionamiento de las fuerzas del mercado para garantizar laviabilidad del sistema, debiéndose desterrar la aplicaciónextraterritorial de las leyes de competencia nacional, comomedidas unilaterales en abierta colisión con los principiosrectores consagrados en el Convenio de Chicago de 1944. El otro importante tópico es la capacidad (Artículos 16 y 22). Sepermite que las empresas aéreas designadas sean las que determinenlibremente la capacidad de los  servicios de transporte aéreointernacional que ofrecen, basándose en consideracionescomerciales propias del mercado, proscribiéndose todo tipo dederecho de preferencia, una relación de equilibrio, derechos porla no objeción o cualquier otro requisito con respecto a la

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capacidad, frecuencia o tráfico que sea incompatible con los finesdel acuerdo. Otro elemento, el cuantitativo en las relaciones sobre transporteaéreo internacional en relación con las tarifas (Artículo 17), seda libertad a las empresas aéreas para fijar de una forma libresus tarifas, también basándose en el comportamiento del mercado. Como cualquier otro modelo de acuerdo de tipo abierto, el modeloofrecido, contempla además de normas sobre leyes de competencia(Artículo 18), facilidades y oportunidades comerciales que sonclásicas en materia de venta y comercialización de servicios detransporte aéreo, conversión de divisas y transferencia deganancias, empleo de personal no nacional, acceso a los servicioslocales, utilización de los servicios de escala, acuerdos decódigo compartido y de cooperación entre líneas aéreas, cambio decapacidad en la ruta, contratos de utilización de aeronaves y usode otros modos de transporte. Curiosa es la mención expresa, propia más de una reglamentacióninterna de cada Estado Parte, de laProhibición de fumar que dedica unartículo, el 28, con los alcances de prohibición en las etapas devuelo en sentido amplio, desde el momento en que la aeronavecomienza el embarque de los pasajeros hasta el momento en quecompleta su desembarque, con previsión de imposición de penasapropiadas por el incumplimiento. Completan el elenco del articulado, preceptos referentes aarrendamiento, servicios multimodales, sistemas de reserva porcomputadora, estadísticas y el mecanismo de resolución dediferencias, las consultas no aplicable a los temas que surjan dela Seguridad Operacional y la Seguridad de la Aviación conmecanismos específicos y previendo que los Estados partes puedanrecurrir a todos los medios de solución previstos en la Carta delas Naciones Unidas, con esto último hay una cierta omisión de locontemplado en el propio Convenio de Chicago de 1944 que le dainjerencia al Consejo de la organización, en materia de conflictosinterpretativos. Con el objeto de allanar el camino de la adhesión de los Estadosmiembros de la CLAC, el modelo en cuestión contempla la posibilidadde reservas, las que se pueden presentar al momento de la firma,ratificación o adhesión al acuerdo así como el retiro en cualquiermomento. 

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Reitero que este modelo ha sido aprobado por la Asamblea de laCLAC  (Resoluciones A 19-3 y A 19-15) y se espera reciba la acogida de laconsistente mayoría de Estados miembros en tanto sea compatiblecon sus propias políticas de transporte aéreo. Al respecto, resulta interesante la posición del país queactualmente asume la presidencia de la CLAC, República Dominicana, encuanto a su política aerocomercial.  Dicho país mantiene unaposición de apertura a la liberalización de los derechos detráfico y acceso a los mercados, que se manifiesta medianteformalizaciones de acuerdos bilaterales de transporte aéreo conotros países así como las modificaciones de los ya existentes. Eneste orden de cosas, ha firmado acuerdos bilaterales de transporteaéreo con 39 países, en los cuales se conceden derechos de quintay sexta libertad y séptima en vuelos exclusivamente de carga,reservando los derechos de cabotaje, novena libertad para losoperadores aéreos nacionales, conforme lo destaca su propia leyaeronáutica  sobre aviación civil. En el contenido de esos mismosacuerdos, se tomó en cuenta la liberalización de la capacidad yfrecuencia sujeta a la demanda del mercado, la liberalización detarifas, limitada la intervención del Estado a no permitirprácticas discriminatorias y el abuso de posiciones dominantes. En torno a otros asuntos, es dable remarcar la concesión de vueloscharter, los cuales de igual forma están sometidos a todas lasreglas de seguridad de la aviación y seguridad operacional de losvuelos regulares, la múltiple designación, las oportunidadescomerciales, las operaciones bajo modalidad de código compartidosujeto a los recaudos reglamentarios, la omisión de puntosintermedios para la realización de todos o uno de sus vuelos. Sin embargo, dicho país hizo reserva expresa en los artículos 2 y12 del Acuerdo Multilateral, sosteniendo que su políticaaerocomercial actual, limita la concesión de los derechos detráfico hasta la séptima libertad del aire para vuelosexclusivamente de carga, también su reserva respecto del párrafo 2del artículo 12 por considerar que los términos “justos yrazonables” son valoraciones subjetivas y asimismo en relación conel párrafo 3, por considerar que su aplicación interfiere con lapotestad del estado Dominicano de imponer las tasas y derechos queestime procedentes. Por su parte, tanto Guatemala como Paraguay tienen reservas con relación alartículo 2, ambos respecto del derecho de cabotaje en consonancia con las respectivaspolíticas de transporte aéreo. 

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Lo antedicho en cuanto al breve análisis de lo acordado en el senode la CLAC , con la clara intención de concretar lo que desde añosatrás se ha venido declarando, o sea la integración regional en materia deservicios de transporte aéreo, porque insisto que el llamado AcuerdoMultilateral de cielos abiertos es un acuerdo regional orientado a implantar laintegración de los servicios aéreos. Entiendo que será conveniente tomar muyen cuenta algunos acontecimientos a nivel mundial en función deléxito que se espera del acuerdo multilateral de “cielos abiertos” queacompañan hoy día tan solo unos cinco Estados de la Región. V. Proyectos y realizaciones en el orden mundial En este orden de ideas recordaré que tan solo dos Estados de laregión, Chile y Panamá forman parte de la iniciativa dela Asociación Internacional de Transporte aéreo IATA llamada Agenda for Freedom, yla conforman un total de once países, Bahrain, Chile, Kuwait,Líbano, Malasia, Panamá, Quatar, Singapur, Suiza, Emiratos ÁrabesUnidos, Estados Unidos de América, país que también desarrolló unproyecto sobre Convenio Multilateral de Inversión Extranjera en Líneas Aéreas, enel cual el tratamiento que se dispensa al concepto de propiedadsustancial y control efectivo es similar al que aparece comoexcepción (waiver) en los acuerdos bilaterales de transporteaéreo, en los que se requiere la designación de las empresasaéreas por cada Parte. Su principal objetivo es obtener laaceptación de previsiones sobre propiedad sustancial y controlefectivo basados en el principal lugar de negocios. La Organización Mundial del Comercio intentó varias veces lograr a travésdel Acuerdo General de Servicios ese objetivo y luego de varias rondas denegociaciones, no superó el tratamiento de los ya tres clásicosrubros en los que venía trabajando hace años, es decir,la reparación ymantenimiento de aeronaves, la liberalización de comercialización del transporte aéreono incluyendo los derechos de tráfico y los servicios de reserva por computadora. De resultas de la ya citada quinta Conferencia Mundial de TransporteAéreo llevada a cabo en Montreal bajo los auspicios de la OACI enel año 2003, se lanzó la idea de promocionar una suerte deplataforma o “marketplace”para el encuentro de varios Estados convocación negociadora de los derechos de tráfico, precedida de unbreve seminario para suministrar a los participantes las basesnecesarias en todo intercambio de este tipo. La primera reunión se llevó a cabo con todo éxito en Dubai, losEmiratos Árabes, y como consecuencia de ésta se firmaron una seriede acuerdos o arreglos bilaterales, entre los cuales destaco el deSingapur con Brasil, Barbados y Jamaica; la segunda tuvo lugar en

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el año 2009 en Estambul, la Tercera en 2010 en Montego Bay,Jamaica y la cuarta y próxima en octubre de 2011 en Bombay, India. Esta alternativa bastante interesante y bajo el nombre de ICAN ICAOAir Service Negotiation Conferences, son eventos hasta ahora anuales,autofinanciados con oferta de sedes y servicios de toda lalogística requerida, y se convierten en una especie de sede o foroen el cual se conducen variadas negociaciones bilaterales oplurilaterales con la idea final de colocar las condicionesnecesarias para alcanzar la flexibilización del acceso al mercadoaéreo, en un contexto multilateral que es el objetivo final de laorganización internacional., ello de conformidad con loestablecido en la Resolución A 36-15. Como destaqué anteriormente todavía no se concretó tal objetivo,más bien hay ejemplos de pluriparticipación en acuerdos como elcaso de Cartagena de la Comisión Andina o Kona entre varios miembrosde Asia Pacífico APEC como los Estados de Brunei, Darussalam, Chile,Nueva Zelanda, Samoa, Singapur, Tonga y los Estados Unidos deAmérica Un esfuerzo no ya plurilateral sino bilateral lo representael Acuerdo de Transporte Aéreo entre los Estados Unidos de Norteamérica y laComunidad Europea y sus Estados miembros firmado el 25 y 30 de abril de 2007, queañade un Protocolo por el que se modifica con aplicación provisional hecho enLuxemburgo el 24 de junio de 2010. La complejidad de las negociaciones ha llevado a la realización dediversas rondas antes de la firma, en opinión de algunoscomentaristas, la conclusión exitosa dependerá de una clara,robusta y significativa fórmula de control de operadores de losEEUU y recíprocamente de UE por inversores extranjeros. Quedan muchos componentes de esas mismas negociaciones que aúnconservan lo que muchos califican de“proteccionismo” y que en rigorson legítimos intereses de cada estado parte. Sin embargo es dabledestacar que algún adelanto supone la puesta en marcha delProtocolo de Luxemburgo en cuanto a la Revisión del Anexo 6 referido a lapropiedad y control efectivo de las empresas, conviniéndose entre ambaspartes a no ejercer derechos existentes con arreglo a los acuerdosde servicios aéreos con terceros países, en cuanto a lasfacultades para rechazar, denegar autorizaciones otorgadas en basea criterios de nacionalidad. Estados Unidos convino en abstenerse de ejercer su derecho aprohibir servicios aéreos de cualquier línea aérea de diez países

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europeos que no son miembros de la Unión Europea, así como dedieciocho países africanos, aduciendo que son ciudadanos de laUnión Europea quienes ejercen control de la transportadora aérea.  VI- Ejes del pensamiento del ProfesorDr. Enrique A. Ferreira y su vigencia  Estas últimas consideraciones me llevan al inicio de este trabajo,es decir tratar de comprender el llamado“nuevo orden del sistema detransporte aéreo” y a la par adentrarme en los ejes del pensamientodel Profesor Doctor Enrique Ferreira, para apreciar si, a pesar deldiferente entorno, siguen vigentes los mismos. Ellos son:  En primer término, ese conjunto de ideas fuerza se configura como auténtica doctrina;

vale decir constituye un conjunto ordenado de principios jurídicos que responden alaxioma tan recordado por su autor, “el dominio del aire bajo el imperio del derecho”,enfatizando justamente el predominio de la equidad sobre el juego simple de loshechos económicos.

  Surge con toda claridad el acompañamiento de la doctrina Ferreira a los principios

rectores consagrados tanto en el Preámbulo como en el artículo 44  (incisos d, e y f )del Convenio de Chicago de 1944, del que extraemos el principio “neminen laedere”,no dañar al prójimo resumido en el orden internacional en la garantía del derecho departicipación en el mercado aéreo de todos y cada uno de los Estados, evitando eldespilfarro económico que produce una competencia desordenada, ruinosa.

  Estos principios han sido recogidos en la Quinta Conferencia Mundial de Transporte

Aéreo celebrada en Montreal en 2003 como inspiradores de toda acción a ejercitar enel área del sistema de transporte aéreo internacional.

  El tráfico de nación a nación es una ” unidad”, un todo, una síntesis de su comercio

mutuo como conjunto de servicios ofrecidos por las líneas aéreas de los paísescontratantes. Y como en la base de todo comercio está la presunción de un beneficiomutuo pero sin posibilidad para fijar por adelantado su relativa medida, no puededecirse que con él una nación se beneficie más que la otra por más que seandiferentes sus respectivas poblaciones o riquezas. 

  Es tráfico internacional por la participación que todas las naciones deben tener en

ella, no por el número de fronteras que crucen las aeronaves afectadas a los serviciosen cuestión. Este pensamiento profundamente equitativo toma en cuenta no lanacionalidad de la aeronave sino el legítimo derecho de los Estados de participar en laactividad.

 

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A situaciones diferentes, soluciones distintas, no puede aplicarse el mismo tratamientode países desarrollados a países en vías de desarrollo, de ahí que no sea válido unpatrón integral o general sin este tipo de necesaria distinción. Aun mismo el mapaaeropolítico de América Latina ofrece una diversidad digna de ser tenida en cuenta.

  En el sistema de transporte aéreo siempre existe un incentivo para el progreso sin

necesidad de recurrir a la competencia ilimitada, porque ésta es antieconómica ydañosa. No puede pretenderse que en este orden de actividades deban habervencedores y vencidos, porque se trata de los derechos de las naciones y no deindividuos. Es preferible respetar y ser respetado, así como obrar por normassuperiores de derecho, porque es la única forma de contribuir a un leal entendimientoentre los pueblos.

 Han transcurrido varios años, cambió el horizonte aeropolíticomundial, todavía no completado en cuanto a la gran flexibilizacióndel acceso a los mercados, y sin embargo aún permanecen pendientesde solución varios componentes que juegan en torno a la razón deser del transporte aéreo, el usuario de sus servicios, por encima de los interesesde otros protagonistas del sistema de transporte aéreo. Sobre el particular, debo recordar que está comprobado que en lamasa internacional de viajeros, la  porción más importante larepresenta el turístico. En efecto, más de la mitad de arribos internacionales turísticosse hacen a través del modo aéreo que se incrementa anualmente enproporciones importantes en los destinos de largo recorrido, estacircunstancia queda alterada en los tiempos o épocas deincertidumbre económica, o de otro tipo como atentados deterrorismo, fenómenos meteorológicos como el impacto de cenizasvolcánicas sobre ciertas zonas geográficas, Islandia, Chile, entreotros factores. A tener en cuenta también es el fenómeno de “front-end” del tráfico,el  de “ yield “  cíclico o de baja densidad, con el incremento porejemplo de algunas herramientas como la videoconferencias, etc.con incuestionable impacto en el flujo turístico..Otro de los elementos que habrá que tener en cuenta es laconsolidación y atención prioritaria de las empresas deenvergadura sobre las rutas de largo recorrido rentables, conpotencial pérdida de servicios en rutas secundarias o de pocadensidad, la gran preponderancia  de la compartición de mercados yaprovechamiento de un sector turístico importante por parte de losllamados LCC (Low Cost Carrier) en las rutas de corto y medianorecorrido, el efecto de incremento del precio de combustible y la

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reaparición de subvenciones algunas bien notorias en el áreaaeroportuaria, con la fijación de bajos niveles de tasas. Todos estos factores que juegan con el incremento de ladesregulación debe indefectiblemente llevar a la necesidad de una mayor protecciónal usuario. Sobre el particular, la OACI cuenta con una amplia guía como sonlas condiciones de transporte, las condiciones de tarifa y susgarantías y orientaciones sobre la denegación de embarque, perorequiere actualizar todo el material de orientación contenido enla Regulación Económica de Transporte Aéreo Internacional. ¿Qué se pretende de la OACI? Muy simple: que siga orientada a concretar la llamada  liberalización del acceso al mercado aéreo, con apropiadas salvaguardas. La implantación de políticas socio económicas en la región dereconocida flexibilidad, en paralelo con esquemas de modernizaciónde gestión política económica de los gobiernos, los pasos dadospor la CLAC son significativos en el esfuerzo por establecerun entorno de integración regional, captando la tendencia irreversible deltransporte aéreo hacia una mayor flexibilización. Frente a lasperspectivas críticas de la economía mundial se trata pues decontar con un mecanismo de defensa contra el peligro inminente yreal de estancamiento profundo y sostenido del conjunto de paísesque integran la región latinoamericana, apostando a una realintegración del transporte aéreo en el área. El movimiento integracionista iniciado varias décadas atrás fuepoco a poco cobrando mayor importancia, a través de acuerdos másabiertos, estudios realizados para el establecimiento de políticascomunes, así por ejemplo dentro del marco de la Asociación de Estadosdel Caribe. AEC adoptó una resolución sobre Criterios de Política Común sobreTransporte Aerocomercial en la AEC, además se desarrollan los esfuerzospara alcanzar un documento vinculante como el que he analizadoprecedentemente. Recordaré por otra parte que el Acuerdo de Servicios Aéreos Subregionales, elAcuerdo de Fortaleza, continúa impulsando la homologación en materia deotorgamiento de permisos de operación de todos los vuelossubregionales; en cuanto al progreso de los serviciossubregionales, se está considerando eliminar la superposición dedos marcos regulatorios, el de los acuerdos bilaterales y elsistema subregional, creyéndose conveniente la liberalización delos derechos de tráfico. 

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La Comunidad Andina de Naciones CAN con base en el principio de cielosabiertos, ha venido desarrollando un transporte aéreointrasubregional de libre acceso por parte de las líneas aéreas desus Estados miembros, sin embargo no alcanzó la flexibilizacióndeseada y que sí por el momento aparece en el Acuerdo Multilateral. Será necesario asegurar que la liberalización del transporte aéreoresulte una justa competencia para todos los participantes, y quetodos los Estados puedan participar en el sistema de transporteaéreo en forma efectivo, sostenida y segura. Hay una herramienta de la que no se puede omitir, la adopción decláusulas de salvaguardia en los acuerdos más liberales, destinadas a evitar las prácticasde competencia desleal. Estas cláusulas responden al interés en tomar resguardos respectode conductas desleales y anticompetitivas de algún transportista,porque dichas conductas son las que distorsionan el libre mercado,como es el exceso de oferta o tarifas predatorias. Es importanteretener que la CLAC cuenta con una cláusula modelo para serincluida en los acuerdos bilaterales (Resolución A13-3) y el propio AcuerdoMultilateral contiene todo un artículo consagrado a esta suerte deherramienta para contener prácticas desleales. VII- Reiterando reflexiones Hemos recordado brevemente los hitos que marcan la evolución delpensamiento de la política  aerocomercial en la Región de AméricaLatina, ahora culminando en el último esfuerzo de integración querepresenta elAcuerdo Multilateral de la CLAC. Hace ya dos décadas, en dos relatos a mi cargo, el primero deellos en ALADA en  ocasión de Jornadas realizadas en Buenos Airesen 1991, reiterando en el año 2007 (en el foro de las Jornadas delInstituto Iberoamericano de Derecho Aeronáutico, del Espacio y dela Aviación Comercial que tuvieron lugar en Montevideo, Uruguay),destaqué a título de ejemplo ciertos cursos de acción que debíanser llevados a cabo por parte de las autoridades de aviación civilde nuestra Región para no quedar relegados a la periferia mundialen  la evolución del transporte aéreo, y que lamentablemente unbajo porcentaje de las mismas alcanzaron su materialización y queson las siguientes:      * Adopción de políticas de transporte aéreo con un común denominador en cuanto ala administración más flexibilizada de los derechos de tráfico de tercera y cuarta libertady quinta intrarregionales, admitiendo su extensión extrarregional cuando concurren

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simétricas condiciones de explotación de servicios. El Acuerdo Multilateral de la CLAC vaorientado en ese sentido.      * Admisión de libertad en materia de capacidad, incluyendo el derecho de cambio de“trocha” (aeronave mayor por pequeña), con aptitud de trabajar puntuales centrosnodales de tráfico (hubs and spokes). Recogido en el Acuerdo Multilateral de la CLAC.      * Especial tratamiento en los asuntos comerciales (doing business), relativos a losSistemas de Reserva por Computadora (SRC), herramienta de distribución del producto detransporte aéreo, considerando aplicación de lo que el GATT denomina como TratoNacional entre los integrantes del grupo regional. Contemplados en el AcuerdoMultilateral de la CLAC.      * Intervención del Estado en la medida que se tipifique una lesión al principio de sanacompetencia y de aplicación de las correspondientes normas reglamentarias para ladebida prevención y sanción de posiciones abusivas tanto como de precios predatorios.La preocupación por una adecuada legislación de competencia comercial debe serprioritariamente uniforme para evitar situaciones de inseguridad jurídica ante los nuevosescenarios de competencia abierta. También prevista en el Acuerdo Multilateral de laCLAC.      * Flexibilización del tradicional concepto de propiedad sustancial y control efectivo delas correspondientes líneas aéreas, para permitir la inversión de capitales extranjeros ypreferentemente de la Región a fin de dotar de los recursos que el actual entornoreclama, a condición que se mantenga la responsabilidad del Estado en el cual opera lalínea aérea, en materia de seguridad tanto operacional como de la aviación civil.Abarcada como previsión en el Acuerdo Multilateral de la CLAC.      * Innovación en fórmulas de cooperación tanto interempresarias comointerestaduales , estas últimas para reasegurar las condiciones favorables a un desarrolloarmónico y seguro del transporte aéreo, mediante implantación de banco de datos deinformación cruzada y reconocimiento de licencia de equipos y personal aeronavegante.No prevista en el Acuerdo Multilateral de la CLAC.      * Modernización de las legislaciones nacionales en consonancia con los criterios yprincipios emanados de la Organización de Aviación Civil Internacional-OACI. La mayoríade los códigos aeronáuticos o leyes orgánicas sobre aviación civil, con escasasexcepciones en la Región que confirman la regla, datan de más de tres décadas, con elconsiguiente rezago en la solución de problemas surgidos en los últimos años. Objetivocumplido parcialmente, ejemplo de ello lo representa la Argentina con un códigoaeronáutico que data del año 1967.      *  Racionalización de los costos, convocando tanto al sector privado al que fuetransferido en su casi totalidad la infraestructura y explotación de servicios deaeronavegación como asimismo al Estado a una revisión del nivel y estructura de tasas

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para su nivelación a parámetros razonables y de competencia internacional.  Esfuerzo encontinua revisión.      * Establecimiento de “autoridades de aviación civil autónomas” de alta calificaciónprofesional y experiencia en la administración de la aviación civil, para responder conidoneidad a las exigencias actuales de la explotación del sistema de transporte aéreointernacional. Objetivo cumplido también en forma parcial.      * Creación de nuevos nichos de explotación de servicios aéreos (carga, turísticos deamplio espectro fuera de los tradicionales,etc.) complementándolas con las regiones a lasque debe integrarse América Latina, toda vez que existe una diversidad que favorece elintercambio. Sectores poco explorados y explotados por los operadores de la Región.     Las precedentes sugerencias – que de modo alguno agotan el largo elenco derealizaciones a ejecutar por organismos o foros latinoamericanos de aviación civil –constituyen los elementales pasos por los que deben transitar dichos organismos a cuyosefectos deben cobrar un nuevo impulso e integración con representatividad de nivelesdecisorios que garanticen un suficiente respaldo político. A estas alturas, es oportuno preguntarse si toda esa serie demedidas se conectan con el pensamiento delProfesor Dr. Enrique Ferreira,empeñado en la defensa de países de menor desarrollo yconsiguientes líneas aéreas, muchas de las cuales en su tiempodependían como ahora algunas pocas, del erario nacional, delaporte del contribuyente. Ninguna duda tengo respecto de la vigencia de ciertas ideasfuerzas de la Doctrina Argentina, apreciada en una serie deconsideraciones muchas de las cuales han sido expresamentemencionadas a lo largo de este trabajo. Y la mayor de estas ideas se centra en laconcepción  integracionista entre los países de la región  por la quetanto bregó el maestro Profesor Dr. Enrique A Ferreira, basándose en loresuelto en la Conferencia de Chapultepec, sobre Transporte Interamericano, Res.9.   En dicha ocasión se estableció la conveniencia de negociaracuerdos de alto cabotaje entre las Repúblicas Americanas. Qué otracosa puede significar el “alto cabotaje” que una auténticaintegración del modo de transporte aéreo en una estrategia para eldesarrollo regional. Frente a las tendencias que prevalecen en el entorno mundial, la integración deltransporte aéreo latinoamericano surge revitalizado como propuesta y como opciónválida. 

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Tengo para mi que la integración del transporte aéreo latinoamericano ha de emerger deuna decisión política conjunta y comprometida y no como siempre ha sido de cortedeclarativo, como bienintencionado gesto, sin mayores consecuencias reales. En este proceso integrador, dos objetivos deberán ser tenidos en debida cuenta, por unaparte, la necesidad de fortalecer las estructuras regionales, única vía efectiva que puedefavorecer el crecimiento y desarrollo de los países LATAM en materia de transporte aéreo,el otro, participar del sistema internacional con sentido comunitario.   Si la decisión política es contraria a las ideologías del desarrollo, habrá fracasadotambién el último de los intentos de integración que representa el Acuerdo Multilateral dela CLAC, a través del cual se podrán combinar los beneficios de la interdependencia y lacomplementariedad de los elementos aerocomerciales que dispone la Región Latinoamericana. Bibliografía  Doctrina Argentina en Derecho Internacional Aéreo.  Profesor Dr. Enrique A FerreiraImprenta de la Universidad. Córdoba 1946 El problema de la capacidad en la doctrina argentina de derecho internacionalaéreo. 2da Edición. Universidad Nacional de Córdoba. 1954  Profesor Dr. Enrique AFerreira Reacción de los países latinoamericanos frente a la problemática desregulatoria.Rio de Janeiro, 1989 Dra. Angela Marina Donato. Evolución y perspectivas de la política aerocomercial latinoamericana. Pautas parala elaboración de una política latinoamericana de transporte aéreo. Dra. AngelaMarina Donato.

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