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Diplomado Internacional de Especialización Derechos Sociales, Políticas Públicas y Gestión Humanitaria para la

Globalización 2010-2011.

TESINA

“La intervención de la Corte Constitucional colombiana en la adecuada estructuración de la política de tierras de la población víctima del

desplazamiento forzado en Colombia” María Mónica Carballo Sierra Sara Milena Ferrer Valencia

Bogotá D.C., Colombia. Agosto de 2011

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INDICE TEMÁTICO: 1. Introducción y justificación. 2. Parámetros internacionales que definen la estructuración adecuada de una política de tierras

de acuerdo con el ‘enfoque de derechos humanos.’ 3. Componentes de la política de tierras para la población víctima el desplazamiento forzado en

Colombia.

3.1. Medidas preventivas: el sistema de protección de tierras y patrimonio de la población en situación de desplazamiento forzado.

3.2. Componente de estabilización socio-económica.

4. Órdenes libradas por la Corte Constitucional a partir de la declaratoria de un ‘estado de cosas inconstitucionales’ mediante sentencia T-025 de 2004.

5. Conclusiones.

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LA INTERVENCIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIA EN LA

ADECUADA ESTRUCTURACIÓN DE LA POLÍTICA DE TIERRAS DE LA POBLACIÓN VÍCTIMA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO.

1. INTRODUCCIÓN Y JUSTIFICACIÓN.

Nuestro trabajo consiste en la valoración crítica de la política pública sobre desplazamiento en lo que tiene que ver con el componente de tierras, de la forma en ésta ha sido adoptada por el Estado colombiano a partir de la expedición de la Ley 387 de 19971 con las modificaciones contenidas en la Ley 1448 de 20112 y los decretos reglamentarios de dicha ley, además de los lineamientos contenidos en las providencias emitidas por la Corte Constitucional colombiana a raíz de la declaración de un estado de cosas inconstitucional en la materia, análisis que será efectuado desde la perspectiva del que se ha denominado ‘enfoque de derechos’. 3 Esa valoración será efectuada, desde el punto de vista metodológico, como un ejercicio bibliográfico dirigido a establecer el qué y el cómo más próximos a las exigencias de los instrumentos internacionales para la construcción, por parte de los actores sociales, de una política pública con enfoque de derechos humanos destinada a eliminar, o a lo sumo menguar, las causas y consecuencias de la problemática particular, en este caso, la derivada de la pérdida, despojo o apropiación ilegal de las tierras de la población víctima del desplazamiento forzado4. De esta forma, tratándose de una

1 Esta ley, “por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”, es la primera expedida con el propósito de regular la problemática y constituye el eje central de la política global para la atención de la crisis generada por el desplazamiento forzado interno en Colombia.

2 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, expedida el día 10 de junio de esta anualidad.

3 En términos generales, el ‘enfoque de derechos en las políticas y estrategias de desarrollo’ tiene “el derecho internacional sobre los derechos humanos como un marco conceptual aceptado por la comunidad internacional, capaz de orientar el proceso de formulación, implementación y evaluación de políticas en el campo del desarrollo, y como una guía para la cooperación y la asistencia internacionales respecto a las obligaciones de los gobiernos donantes y receptores, el alcance de la participación social y los mecanismos de control y responsabilidad que se necesitan a nivel local e internacional.” Abramovich, Víctor. Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y políticas de desarrollo. Revista de la CEPAL 88, abril de 2006.

4 Ha de aclararse que ello no sólo estaría dirigido a la población que funge como propietaria de un bien inmueble, sino también a quienes sustentan su vínculo patrimonial en una relación de posesión, ocupación o mera tenencia. Además, se parte de un concepto de desplazamiento que no solamente abarca el abandono de la tierra, sino también la perturbación arbitraria y forzada a su goce y disfrute pacífico.

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investigación jurídica de naturaleza bibliográfica serán revisadas las normas, tanto internas como internacionales, que constituyen el soporte de toda la política de tierras para la población víctima del desplazamiento forzado. Para el efecto se recalcará que, concretamente, “el análisis de las políticas públicas consiste en examinar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidos por el Estado [y los actores sociales] para transformar parcial o totalmente la sociedad así como sus resultados y efectos”5 tarea que, en esa medida, está determinada por la apreciación de los siguientes factores específicos: i) los objetivos pretendidos con la edificación de la política pública de que se trata, ii) los medios y acciones adoptados por las entidades involucradas en la política y iii) los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las consecuencias a las que se aspira, como las imprevistas y coyunturales. Esta indagación presupone, claro está, una mirada exhaustiva a otros elementos pertinentes para la adecuada estructuración de una política pública, a saber: el diagnóstico, la definición y la formulación del problema; la definición de la titularidad y la exigibilidad de derechos y beneficios; la identificación plena de los actores; y los indicadores de evaluación de la política, como instrumentos que en conjunción permiten su construcción en acatamiento de los criterios de integralidad e iteratividad. Adicionalmente, en lo que toca a lo sustancial, la valoración de la política será efectuada conforme criterios definidos en instrumentos internacionales de derechos humanos referentes y vinculantes en la materia, entendidos como marco conceptual ineludible para la estructuración de una política pública o programa de desarrollo, puesto que integran y dan vida al referido ‘enfoque de derechos humanos.’ Estos parámetros orientarán la valoración de la política en lo que toca a la estructuración de sus elementos, orgánicos y sustanciales, conforme mandatos superiores. Así las cosas, inicialmente se hará un esfuerzo por reconstruir la política y todo su andamiaje, fase precedida por la enunciación de las normas y principios internacionales de mayor incidencia en el campo, y finalmente, la realización de las observaciones que encontramos pertinentes para arribar a la conclusión definitiva de que el Estado colombiano ha incurrido en determinadas falencias en la edificación de la política pública, evidencias por el Alto Tribunal de la Constitucional. De hecho, la hipótesis del trabajo es que, a falta de un cumplimiento cabal por parte del Estado colombiano, la Corte Constitucional de este país ha entrado a hacer las veces de orientadora, evaluadora e inspectora de la política general para conjurar el problema del desplazamiento forzado. La problemática que se pretende conjurar con la política en cuestión se concentra en las frecuentes y masivas violaciones a los derechos humanos sufridas por parte de la población desplazada en razón de la alteración, cualquiera sea su naturaleza, de sus relaciones con la tierra. En efecto, como es

5 Roth Deubel, André-Noel. "Las políticas públicas: Formulación, Implementación y evaluación." Editorial Ediciones Aurora. Bogotá, 2002. Página 28.

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manifiesto, a causa de esta grave violación de los derechos humanos,6 sus víctimas se ven amenazadas o constreñidas a abandonar, enajenar, o simplemente dejar de lado sus bienes y su territorio, lo que hace de la política de tierras un componente vital para la atención general de esta problemática. Al respecto, de acuerdo con la II Encuesta Nacional de Verificación – II ENV- llevada a cabo en 2008, el despojo de tierras y animales ha sido de tal magnitud que del porcentaje de familias desplazadas que poseían tierras, equivalente al 55% del total de los hogares desplazados, el 94% se vio obligado a dejarlas en el abandono. Lo anterior significa que a la fecha el total de hectáreas despojadas o abandonadas ascendía a 5.5 millones, correspondientes al 10.8% de la superficie agropecuaria del país, lo que indica la gravedad del desplazamiento no sólo en cuanto a la cantidad de familias que ha involucrado –cerca de 385.000- , sino en términos de despojo, abandono y apropiación ilegal o arbitraria de la tierra. De manera coincidente doctrinarios han encontrado textualmente que: “el desplazamiento y el conflicto armado parecen tener una estrecha relación con el problema de tierras en Colombia (Reyes y Bejarano, 1998). Despoblar territorio es una estrategia de los grupos armados ilegales para fortalecer su control territorial y para la apropiación de predios agrícolas. El desplazamiento es, asimismo, más intenso en departamentos con mayor concentración de la propiedad agraria (Fajardo, 1999) Como consecuencia, los propietarios de tierra son expulsados con alta frecuencia por los grupos armados ilegales (Kirchhoff e Ibáñez, 2001) y, por ende, cerca de 60 por ciento de los hogares desplazados, según la Conferencia Episcopal, reportan algún tipo de tenencia de tierra.” 7 Es decir, que no sólo motivaciones bélicas sino meramente económicas han provocado la acentuación de este fenómeno, particularmente en zonas ricas para el cultivo, la producción, y distribución de variados bienes y servicios, actividades que demandan la utilización de vastas extensiones de tierra y recursos naturales a disposición de individuos y comunidades que resultan forzadas a la migración, confinamiento o resistencia. Adicionalmente se ha constatado la agravación de las condiciones materiales de quienes, a más de ser desplazados, han sido privados de sus fuentes de sostenimiento tras haber perdido cualquier posibilidad de acceso a la tierra y los bienes en conjunción con los cuales laboraban y obtenían beneficios productivos, pues la mayor parte de la población víctima del desplazamiento está representada por personas que vivían y dependían del campo, lo que evidentemente ha limitado sus

6 Cabe anotar que éste no debe ser considerado exclusivamente, en los términos del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, como un crimen de lesa humanidad, sino como una violación grave y masiva de derechos humanos, dado que no únicamente se suscita desplazamiento forzado en el contexto de ataques violentos y generalizados a la población civil (artículo 7° del Estatuto de Roma), sino frente a cualquier motivación arbitraria, como lo serían los macroproyectos, los cultivos ilícitos o el narcotráfico.

7 Ibáñez, Ana María y Querubín, Pablo. Acceso a Tierras y Desplazamiento Forzado en Colombia. Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico –CEDE- de la Universidad de Los Andes. Bogotá, mayo de 2004. Página 3.

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alternativas de generación de ingresos. Así fue afirmado en uno de los informes de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre el Desplazamiento Forzado en el que se destacó que “el despojo del patrimonio significó a la vez pérdida del hábitat, destrucción de parte los activos productivos y abandono del territorio al cual pertenecían los desplazados rurales (…) en el desplazamiento forzado se produce una pérdida repentina, y generalmente total, del patrimonio y una interrupción abrupta de la posibilidad de emplear la experticia laboral desarrollada, al pasar el desplazado de la noche a la mañana, de un ámbito rural a un ámbito urbano en donde quedan inhabilitadas la mayor parte de sus capacidades para obtener ingresos. Con fundamento en lo cual se concluyó que “puede afirmarse que los desplazados que vivían y trabajaban en el campo han sufrido un triple proceso simultáneo de desarraigo (desterritorialización), de despojo (pérdida patrimonial) y de inhabilitación laboral.” 8 El despojo de tierras apareja también consecuencias negativas que inciden en la adecuada estructuración de una política de restitución y de retorno9, dadas las dificultades para la identificación de muchos de los predios, debido a que algunos de estos vínculos con la tierra no se sustentan en una relación formal a lo que se suma la carencia de información institucional plena, real y suficiente sobre las características de los mismos. Algunos autores han apuntado al respecto que “(…) la posibilidad de hallar una solución al problema [el desplazamiento forzado] se ve reducida por la alarmante carencia de información completa y confiable sobre la situación jurídica de las tierras colombianas. En el país no existe un mapa claro de la titularidad de las tierras. De hecho, hay muchas áreas que no tienen ninguna formación catastral porque no han podido ser claramente identificadas o delimitadas –a través de fotos y/o inspecciones directas-, en razón de problemas tanto geográficos como de conflicto armado. Además, la información de aquellas áreas que sí tienen formación catastral fue actualizada por última vez a nivel nacional en 1994. Por lo demás, la precaria información que tiene el Estado en materia de propiedad rural se refiere a la titularidad nominal y no real de los predios, es decir, no tiene en cuenta que muchos de los propietarios de tierras sobre los cuales se tiene conocimiento son, en realidad, meros testaferros de los actores armados que las usurpado.”10

8 Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre el Desplazamiento Forzado Proceso Nacional de Verificación. Décimo Primer Informe “Cuantificación y valoración de las tierras y los bienes abandonados o despojados a la población desplazada en Colombia. Bases para el desarrollo de procesos de reparación.” Disponible en www.corteconstitucional.gov.co Página visitada en mayo de 2011. Páginas 8 y 9.

9 Se explicará con posterioridad que ambos derechos, aunque en ocasiones puedan ser satisfechos de manera simultánea, son autónomos. Ver principio 2.2 de los Principio Pinheiro sobre la “Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de Refugiados y Personas Desplazadas.”

10 Uprimny, Rodrigo; Saffon, María Paula. Desplazamiento Forzado y Justicia Transicional. Estudio Sectorial, Dejusticia. Bogotá D.C., 2006. Páginas 20 y 21.

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Finalmente, los argumentos precedentes justifican la elección de esta temática, de vitalidad para la reparación y pacificación de los conflictos suscitados, no sólo en los problemas alrededor de la tierra, sino en forma global, los atinentes al fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia y sus efectos en la población afectada. Todo el andamiaje propio de esta política encuentra sustento en algunas exigencias derivadas de instrumentos internacionales a los que haremos mención inmediata pero que, en términos generales, parten de la base de que idealmente la política de tierras debe girar alrededor de los siguientes tópicos: i) la reparación, que esencial y primordialmente se vería asegurada mediante la restitución; ii) la creación de condiciones favorables para el retorno, la reubicación o el reasentamiento; iii) así como la prevención misma del fenómeno.

2. PARÁMETROS INTERNACIONALES QUE DEFINEN LA ESTRUCTURACIÓN ADECUADA DE UNA POLÍTICA DE TIERRAS DE ACUERDO CON EL ‘ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS’

Frente al drama que envuelve el desplazamiento forzado y su relación inescindible con los fenómenos del despojo, el abandono y la acumulación forzada de tierras por parte de ciertos actores11, las medidas que integran este componente se erigen en instrumentos idóneos para la garantía de los derechos en titularidad de la población víctima del desplazamiento, especialmente, el derecho a la vivienda adecuada, al disfrute pacífico de los bienes12, a la reparación e incluso, la protección en contra del desplazamiento. En esta medida, en primer lugar resulta menester hablar del derecho a la reparación y el deber correlativo que, en este sentido, recae en los Estados, en vista de que uno de los objetivos clave de la política es asegurar la restitución a favor de quienes eran o son titulares de algún derecho sobre los inmuebles ubicados en la zona del desplazamiento.

11 Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. Política de Tierras para la Población Desplazada: propuesta de lineamientos en el marco de las órdenes del auto 008 de 2009. Bogotá, Junio 30 de 2009. Página 22.

12 En este contexto resulta más apropiado hacer referencia al derecho al disfrute pacífico de los bienes en vista de que, de un lado, no todas las relaciones que resultan amparadas por las referidas medidas se basan en un vínculo de propiedad y, de otra parte, éste es un concepto occidental que no refleja la visión que tienen determinados grupos étnicos minoritarios sobre su relación con la tierra.

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El deber de reparar a las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos y el correlativo derecho en titularidad de quienes han sufrido tales flagelos deriva de los artículos 113, 1314 y 9015 y 9316 de nuestra Constitución Política además de múltiples instrumentos sobre derechos humanos y derecho internacional humanitario. Existe actualmente un amplio consenso internacional sobre la definición de la reparación por violaciones a los derechos humanos que esencialmente ha sido entendida como un derecho del que son titulares todas las personas que han sufrido un daño como resultado de una conducta antijurídica que no se encontraban en el deber de soportar, razón que los hace merecedores de una reparación integral por el menoscabo causado. Este derecho comprende, tanto las medidas destinadas a la satisfacción de la verdad y de la memoria; las orientadas a la restitución e indemnización; la rehabilitación por el daño causado; así como garantías de no repetición de los crímenes que lo provocaron. Los Principios de las Naciones Unidas para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad17, instrumento que comprende los estándares para la reparación integral de las víctimas de violaciones de derechos humanos, reconoce como componentes necesarios de la misma: i) la restitución, ii) la indemnización, iii) la rehabilitación, iv) la satisfacción y

13 ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

14 ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

15 ARTICULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.

16 ARTICULO 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben [sic] su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.

17 Principio 36 del Conjunto de principios para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad formulados por Louis Joinet en el Informe Final del Relator Especial sobre la impunidad.

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v) las garantías de no repetición. Esta misma clasificación es la consignada en el Estatuto de Roma18 y concuerda con la empleada por la Corte Constitucional colombiana.19 Dentro de la multiplicidad de instrumentos internacionales que reproducen esta categorización, son los Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones20 los que desarrollan de manera más prolija los referidos componentes. En primer lugar, la restitución fue conceptuada como “devolver a la víctima a la situación anterior a la violación manifiesta de las normas internacionales de derechos humanos o la violación grave del derecho internacional humanitario”21, obligación que estaría representada, de acuerdo con las circunstancias fácticas y jurídicas, en “el restablecimiento de la libertad, el disfrute de los derechos humanos, la identidad, la vida familiar y la ciudadanía, el regreso a su lugar de residencia, la reintegración en su empleo y la devolución de sus bienes.”22La indemnización, por su parte, ha de representar una compensación adecuada y proporcional frente a “todos los perjuicios económicamente evaluables que sean consecuencia de violaciones manifiestas de las normas

18 “Artículo 75 del Estatuto de Roma. Reparación a las víctimas.

1. La Corte establecerá principios aplicables a la reparación, incluidas la restitución, la indemnización y la rehabilitación, que ha de otorgarse a las víctimas o a sus causahabientes. Sobre esta base, la Corte, previa solicitud o de oficio en circunstancias excepcionales, podrá determinar en su decisión el alcance y la magnitud de los daños, pérdidas o perjuicios causados a las víctimas o a sus causahabientes, indicando los principios en que se funda. 2. La Corte podrá dictar directamente una decisión contra el condenado en la que indique la reparación adecuada que ha de otorgarse a las víctimas, incluidas la restitución, la indemnización y la rehabilitación. Cuando proceda, la Corte podrá ordenar que la indemnización otorgada a título de reparación se pague por conducto del Fondo Fiduciario previsto en el artículo 79. 3. La Corte, antes de tomar una decisión con arreglo a este artículo, tendrá en cuenta las observaciones formuladas por el condenado, las víctimas, otras personas o Estados que tengan un interés, o las que se formulen en su nombre. 4. Al ejercer sus atribuciones de conformidad con el presente artículo, la Corte, una vez que una persona sea declarada culpable de un crimen de su competencia, podrá determinar si, a fin de dar efecto a una decisión que dicte de conformidad con este artículo, es necesario solicitar medidas de conformidad con el párrafo 1 del artículo 90. 5. Los Estados Partes darán efecto a la decisión dictada con arreglo a este artículo como si las disposiciones del artículo 109 se aplicaran al presente artículo. 6. Nada de lo dispuesto en el presente artículo podrá interpretarse en perjuicio de los derechos de las víctimas con arreglo al derecho interno o el derecho internacional.”

19 Sentencia T-085 de 2009.

20Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones. Resolución 60/147 aprobada por la Asamblea General el 16 de diciembre de 2005.

21 Principio 19. 22 Ibidem.

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internacionales de derechos humanos o de violaciones graves del derecho internacional humanitario.”23 La rehabilitación debe incluir la atención médica y psicológica, así como servicios jurídicos y sociales; 24 la satisfacción, de ser procedente y pertinente, una serie de medidas que conduzcan a la reparación efectiva de la verdad y la memoria de las víctimas; y las garantías de no repetición estarán orientadas por el propósito de prevenir la consumación nuevos violaciones de esa índole.25 Ahora, naturalmente, la reparación de un daño debe estar ajustada a las características del mismo y de las victimas de que se trate, lo que hace ostensible la necesidad de que el daño provocado por el desplazamiento sea reparado, prima facie, mediante la restitución. Tal afirmación encuentra asidero en el texto de los Principios Pinheiro sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas, adoptado por la Sub-Comisión de Protección y Promoción de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en agosto de 2005. Todo el contenido de este instrumento se basa en los derechos al retorno y a la restitución, por mandato de los cuales el Estado tiene la obligación de asegurar a las personas víctimas del desplazamiento forzado el reestablecimiento de sus bienes inmuebles y el regreso efectivo a sus lugares de origen en condiciones de seguridad, dignidad y voluntariedad. Este conjunto de mandatos, elaborado por la Subcomisión de Protección y Promoción de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, constituye una guía para todos los actores y sujetos involucrados en el tratamiento de los asuntos que desde el punto de vista jurídico y técnico engloban la temática general de la restitución de viviendas, tierras y patrimonio frente a privaciones ilegales y arbitrarias de los “hogares, tierras, bienes o lugares de residencia habitual, independientemente de la naturaleza del desplazamiento o de las circunstancias que lo originaron.”26 El mandato principal con cimiento en el cual es desarrollado todo el texto es el reconocimiento de que ninguna situación de hecho puede legitimar el despojo o la adquisición arbitraria e ilegal de los hogares, tierras o patrimonio de que son titulares desplazados o refugiados, lo que obliga a la restitución de los mismos cuando ello tuviere lugar. En esta medida, “(…) los Principios reconocen la naturaleza del derecho a la restitución de la vivienda o el patrimonio como una preocupación fundamental de los Estados y de la comunidad internacional y, en última instancia, como un elemento fundamental de una paz duradera y un desarrollo sostenible.”27 Es cardinal, entonces, entender el alcance las expresiones arbitrario e ilegal que hacen referencia, de un lado, a la carencia de fundamento legal o ausencia de norma alguna sobre la cual se sustente una actuación; y de otra parte,

23 Principio 20. 24 Principio 21 25 Principio 22 26 Principio 1.1 de los “Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas.” 27 Ibidem.

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con la franca contradicción entre una actuación y la normatividad vigente, tanto de índole nacional como internacional. 28 El desalojo o la privación arbitraria o ilegal de la vivienda, la tierra o el patrimonio en titularidad de una persona víctima del desplazamiento forzado aparejan el derecho, que configura una obligación estatal, de obtener una restitución en la mayor medida de las posibilidades fácticas y jurídicas, de no ser posible lo cual, tendría lugar la indemnización. Ha de enfatizarse que “los Estado darán prioridad de forma manifiesta al derecho de restitución como medio preferente de reparación en los casos de desplazamiento y como elemento fundamental de justicia restitutiva. El derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no efectivo el regreso de los refugiados y desplazados a quienes les asiste ese derecho.”29 La restitución es el medio idóneo para la reparación de las víctimas del desplazamiento, alternativa que únicamente podría ser depuesta siempre que: i) la restitución de la vivienda, la tierra o el patrimonio fuera imposible, ii) los titulares del derecho a la restitución prefirieran soluciones basadas en la indemnización y iii) ello fuera confirmado por un Tribunal u órgano legítimo y competente.30 De vuelta a los demás derechos que sustentan la adopción de una política de tierras, resulta evidente que tanto la protección contra el desplazamiento forzado como la seguridad en la tenencia, derechos intrínsecamente relacionados, tienen la virtualidad de resultar efectivamente amparados en desarrollo de las medidas de protección de tierras y patrimonios, uno de los componentes vitales de esta política que será referenciado a continuación. La seguridad en la tenencia, que está representada por el determinado grado de certeza que se genera en virtud de la existencia de mecanismos legales dirigidos a la protección de los bienes frente a desalojos forzosos, amenazas, hostigamientos y en general cualquier injerencia arbitraria e ilegal31, constituye al tiempo la principal forma de preservar la protección frente al desplazamiento forzado.32 Ha de aclararse que la seguridad en la tenencia constituye un componente del derecho a la vivienda, lo que justifica que su espectro de protección no esté dirigido de manera excluyente a las relaciones de propiedad, sino que también abarca las relaciones con la tierra o la vivienda que estén sostenidas en otros vínculos como la posesión, la

28 Ibidem. 29 Principio 2.2 de los ‘Principios Pinheiro.’

30 En efecto, se ha reconocido de manera explícita que “el derecho internacional de los Derechos Humanos no prohíbe este tipo de desalojos siempre y cuando se respeten todas las garantías jurídicas y procesales que protegen el derecho a una vivienda y demás derechos humanos de los ocupantes secundarios.” ‘Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas’ (Handbook On Housing and Property Restitution for Refugees

and Displaced Persons) disponible en www.ohchr.org , página visita en julio de 2011. Página 39.

31 Fundamento Jurídico 1° de la Observación General N° 7 del Comité DESC sobre “el derecho a una vivienda adecuada: el despojo.”

32 Op. Cit., ‘Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas’,

disponible en www.ohchr.org , página visita en julio de 2011. Página 40.

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ocupación o la mera tenencia, modalidades igualmente amparadas por las susodichas medidas de protección de tierras y patrimonio.33 En el contexto interno, el primer mandato de protección reforzada a favor de la población desplazada deriva del artículo 2° de la Carta, de acuerdo con el cual son fines esenciales del Estado colombiano, entre otros, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, en razón de lo cual se faculta a las autoridades de la República para proteger “a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”34, mandato que igualmente respalda la edificación y ejecución de las medidas en cuestión. Igualmente involucrado está el derecho a la propiedad, cuyo núcleo esencial está regulado en múltiples instrumentos internacionales vinculantes, en los que se le ha reconocido una naturaleza iusfundamental y, de manera correlativa, un deber ineludible por parte de los Estados. Así lo establecen, entre otros, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El primero dispone en su artículo 17 que “toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente”35; la Convención Americana, por su parte, prescribe en su artículo 21 que “toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes (…) Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de una indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley”36; mientras que en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos se establece que “toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente por él y a escoger libremente en él su residencia.”37 De otra parte tenemos el derecho a la vivienda digna, de especial incidencia en estas determinaciones estatales, circunstancias que ha sido destacada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En efecto, mediante el numeral 1° del artículo 11 el Pacto DESC se reconoce como obligación de los Estados Parte asegurar la satisfacción progresiva del “derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a

33 De manera puntual en el texto del manual se explica que “si bien la seguridad de la tenencia suele asociarse a la propiedad del patrimonio o de la tierra, puede incluir también toda una serie de modalidades de tenencia que, de hecho, la reconozcan. Estas incluyen por ejemplo el alquiler de viviendas (públicas o privadas); las cooperativas de viviendas; la posesión u ocupación a largo plazo de una tierra o propiedad; el reconocimiento de hecho de la seguridad de la tenencia (aunque sin estatuto jurídico alguno); el reconocimiento de la seguridad de la tenencia sin que se produzca la regularización de la misma; los permisos de ocupación temporal; los arrendamientos temporales no transferibles; los arrendamientos a largo plazo; y otras formas de tenencia provisional.” 34 Artículo 2° de la Constitución Política. 35 Artículo 17 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General mediante Resolución 217 de 1948. 36 Artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en San José de Costa Rica en día 22 de noviembre de 1969. Entró en vigor para Colombia el día 18 de julio de 1978, en virtud de la Ley 16 de 1972. 37 Artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptada por la Asamblea General de la OEA mediante la Resolución 2200 de 1966.

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una mejora continua de las condiciones de existencia”38, idea cuyo alcance ha sido ampliado por el Comité a través de la Observación General N° 4 en la que se sostuvo in extenso:

“El derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues, "la dignidad inherente a la persona humana", de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término "vivienda" se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos. En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada (…) significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable.”39

Con base en esa preceptiva dicha Observación ataca el despojo como causa definitiva de violaciones del derecho a una vivienda digna al reconocer la necesidad, a efectos de dar garantía al derecho a la vivienda adecuada, de que “todas las personas deberían gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desalojo forzoso, el hostigamiento u otras amenazas.” En razón de ello fue desarrollada la Observación General N° 7, en la que el Comité definió el ‘desalojo forzoso’ como una expresión que denota arbitrariedad o ilegalidad y que específicamente comprende “el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos.”40No obstante lo cual se hace la previsión de que tal proscripción “no se aplica a los desalojos forzosos efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos.”41 De todas formas, la interrelación e interdependencia propias de los derechos humanos hacen de los desalojos forzosos situaciones que acarrean la violación de múltiples derechos, entre otros, la vida, la

38 Artículo 11 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 39 Fundamento jurídico N° 7 de la Observación General N° 7 del Comité DESC, sobre “el derecho a una vivienda adecuada.” 40 Fundamento jurídico N° 3 de la Observación General N° 7 del Comité DESC sobre “el derecho a una vivienda adecuada: el despojo.” 41 Ibidem.

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seguridad personal, el derecho a la no injerencia en la vida privada, la familia y el hogar, y el derecho a disfrutar en paz de los bienes propios.”42 Así mismo, de manera enfática en relación con la temática del desplazamiento, hay varios instrumentos de soft law de indiscutible incidencia. El más destacado de ellos, el informe E/CN.4/1998/Add. 2, que comprende los Principios rectores de los Desplazamientos Internos –Principios Deng-, denominado así porque fue presentado en 1998 por el Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para la cuestión de los desplazados internos a la Comisión de Derechos Humanos, Francis M. Deng. En cuanto a la propiedad se tiene el principio 21, al tenor del cual:

“1. Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad o sus posesiones. 2. La propiedad y las posesiones de los desplazados internos disfrutarán de protección en toda circunstancia, en particular, contra los actos siguientes:

a) expolio; b) ataques directos o indiscriminados y otros actos de violencia; c) utilización como escudos de operaciones u objetos militares; d) actos de represalia; y e) destrucciones o expropiaciones como forma de castigo colectivo.

3. La propiedad y las posesiones que hayan abandonado los desplazados internos serán objeto de protección contra la destrucción y la apropiación, ocupación o uso arbitrarios e ilegales.”43

42 Fundamento jurídico N° 4 de la Observación General N° 7 del Comité DESC sobre “el derecho a una vivienda adecuada: el despojo.” 43 Principio 21 de los “Principios rectores de los Desplazamientos Internos”.

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Los mandatos de los artículos 5844 y 6445 de nuestra Carta Política significan también un soporte esencial para la edificación de estas medidas, pues en esas formulaciones se concreta el núcleo esencial del derecho a la propiedad que obliga al Estado a garantizarle en el marco de su concepción como función social. Esta perspectiva determina que su satisfacción sea materializada bajo el rasero de la utilidad pública y el interés social, lo que no obsta para que una medida que restrinja este derecho sea injustificada y arbitraria. Únicamente están autorizadas razones de esta índole, valoradas por una autoridad judicial y administrativa competente, con base en intereses de la comunidad y de los sujetos afectados, y previo el reconocimiento de la correspondiente indemnización. De otra parte, el mandato de igualdad demanda la adopción de un enfoque diferencial, perspectiva que inicialmente encuentra asidero en el artículo 13 de la Carta46, en virtud del cual es precisa la adopción de medidas particulares en beneficio de determinados grupos poblaciones que han sido históricamente discriminados y, por supuesto, en mandatos como el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado por la Asamblea General de la Naciones Unidas el día 6 de diciembre de 1966 que reza:

“En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con

44 ARTICULO 58. <Artículo modificado por el artículo 1o. del Acto Legislativo 1 de 1999. El nuevo texto es el siguiente:> Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio.

45 ARTICULO 64. Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educacion <sic>, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos. 46 ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

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los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma.”47

Por su parte, la Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas a través de la Resolución Nº 47/135 del 18 de diciembre de 1992, inspirada en el contenido del artículo 27 del precitado Pacto y advertida la importancia de la promoción y protección de los derechos de las personas pertenecientes a minorías para el logro de la estabilidad política y social de los Estados, les exhorta a estimular la existencia e identidad “nacional o étnica, cultural, religiosa y lingüística de las minorías dentro de sus territorios respectivos y fomentar[án] las condiciones para la promoción de esa identidad” (Numeral 1º del artículo 1º de la Declaración). Preceptúa, además, que “las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas o lingüísticas (en los sucesivo denominadas personas pertenecientes a minorías) tendrán derecho a disfrutar de su propia cultura, a profesar y practicar su propia religión, y a utilizar su propio idioma (…)”

Así mismo, cabe destacar la exigencia de consulta previa a las comunidades indígenas y tribales48 como proceso, deber a cargo del Estado y derecho a favor de estos grupos. De forma primaria, ello deriva del carácter democrático, participativo y pluralista que define al Estado colombiano (Artículo 1º de la CP), a más del reconocimiento de la supremacía de valores como la diversidad étnica y cultural de la nación (Artículo 7º de la CP), que determinan el establecimiento de condiciones favorables para la participación de los grupos minoritarios desde el punto de vista étnico. Dichas formulaciones confluyen en la reafirmación de la consulta previa como manifestación de un modelo de Estado participativo, democrático y pluralista encaminado a la garantía de la diversidad étnica y cultural de la Nación, la integridad étnica, económica, social y cultural de estos grupos minoritarios, así como su entidad en tanto derecho fundamental. Esa lectura resulta acorde con normas y directrices emanadas de múltiples instrumentos internacionales que integran la Carta Política vía bloque de constitucionalidad.49

47 Artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 48 El Convenio 169 de la OIT, aprobado mediante Ley 21 de 1991, describe a los pueblos tribales como aquéllos “cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial.” 49 La noción de bloque de constitucionalidad implica una remisión a normas que, sin constar en la Carta, por imposición suya, detentan rango superior. Usualmente esas normas corresponden a instrumentos internacionales de derechos humanos, como bien admite el texto constitucional en los artículos 93 y 214. Esta primera formulación contiene sendas cláusulas de reenvío, una jerárquica y una interpretativa. Su asimilación ha resultado compleja, en la medida en que los alcances de uno u otro inciso pueden ser contradictorios, sin embargo, la jurisprudencia constitucional49 ha precisado que el sentido idóneo de la norma convoca a la adopción de la generalidad de los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, constitutivos del bloque de constitucionalidad, como estándares con estatus constitucional y de necesaria incorporación a la normatividad interna.

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Por su parte, la Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas a través de la Resolución Nº 47/135 del 18 de diciembre de 1992, en desarrollo del artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos50, exhorta a los Estados a estimular la existencia e identidad “nacional o étnica, cultural, religiosa y lingüística de las minorías dentro de sus territorios respectivos y fomentar[án] las condiciones para la promoción de esa identidad” (Numeral 1º del artículo 1º de la Declaración).A lo que se aúna que “las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas o lingüísticas (en los sucesivo denominadas personas pertenecientes a minorías) tendrán derecho a disfrutar de su propia cultura, a profesar y practicar su propia religión, y a utilizar su propio idioma (…)” Continúa la norma, “las personas pertenecientes a minorías tendrán el derecho de participar efectivamente en las decisiones que se adopten a nivel nacional y, cuando proceda, a nivel regional respecto de la minoría a la que pertenezcan o de las regiones en que vivan, de toda manera que no sea incompatible con la legislación nacional.”51

3. COMPONENTES DE LA POLÍTICA DE TIERRAS PAARA LA POBLACIÓN VÍCITMA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO EN COLOMBIA.

La política de tierras adoptada por el gobierno colombiano en el marco del desplazamiento forzado puntualmente se enfoca en tres aspectos: i) uno de índole preventivo, ii) uno que asocia el acceso a la tierra con la generación de ingresos, y iii) otro enfocado en la protección de bienes con miras a su restitución. Estas tres componentes serán descritos a continuación. 3.1 Medidas preventivas: el sistema de protección de tierras y patrimonio de la población en situación de desplazamiento forzado. En líneas generales el sistema de protección patrimonial y de tierras de la población desplazada ha sido estructurado alrededor de determinados mandatos y propósitos superiores que obligan al Estado a concretar esfuerzos que permitan impedir la materialización del despojo, la privación viciosa o la pérdida de las tierras e inmuebles que detentaba –tanto a título de propiedad, como de posesión, ocupación o tenencia- la población tocada por el desplazamiento o que está en riesgo de serlo, así como asegurar condiciones favorables para el retorno y la reparación de las víctimas.

50 El artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado por la Asamblea General de la Naciones Unidas el día 6 de diciembre de 1966 manda:

“En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma.”

51 Artículo 1° del Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas.

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Para el efecto, de acuerdo con la pluralidad de normas que regulan la materia, una vez emitida la declaratoria de desplazamiento o riesgo del mismo, se dispone una suerte de medidas cautelares que condicionan las posibilidades de concretar cualquier tipo de acto jurídico respecto de los bienes objeto de protección, lo que al tiempo desestimula el accionar de algunos sujetos que promueven el desplazamiento. Así que, de forma subsecuente, además de favorecer condiciones que desestimulen el desplazamiento y sus manifestaciones, conforme las constataciones fácticas, en lo que tiene que ver con el goce del derechos y el cumplimiento de obligaciones superiores, estas medidas permiten: i) favorecer la materialización de un componente esencial de la reparación, es decir, la restitución; ii) asegurar el goce efectivo de los derechos a la propiedad, a la vivienda digna y adecuada, al disfrute pacífico de los bienes y a la seguridad en la tenencia; y finalmente iii) generar condiciones propicias para el retorno.52 Inicialmente, con la Ley 387 de 1997 se crearon los Comités de Atención a la Población Desplazada que, en esencia, tendrían asignada la función de tomar acciones preventivas y de atención, una vez dispuesta su convocatoria por parte de las autoridades territoriales, ante virtuales o efectivos desplazamientos en los municipios, distritos o departamentos de su competencia.53 En razón de ello estarían habilitados para adoptar acciones jurídicas y asistenciales destinadas a resolver y precaver situaciones relativas al fenómeno mismo, sus causas y consecuencias. 54 La naturaleza, alcance y funciones de estos Comités para la atención y prevención del desplazamiento, aparece desarrollada en el título VIII del Decreto 2569 de 2000. En primer lugar, éste dispone que la constitución de los Comités corresponde a los alcaldes municipales, distritales y gobernadores, “en los términos y para los fines previstos en el artículo 7° de

52 Sobre este punto resultan pertinentes datos del sistema de información de la Conferencia Episcopal que demuestran que “11 por ciento de los hogares desplazados desean retornar y, de estos hogares, 80 por ciento reportan tenencia de tierra con una mediana [sic] de tamaño del predio cercana a ocho hectáreas”, lo que reafirma la necesidad de que un programa de retorno incluya un componente que garantice la restitución de tierras como instrumento para asegurar el cabal cumplimiento del deber y el derecho a la reparación e incentivar al tiempo el regreso quienes ya han sido objeto de este flagelo.

53 Parágrafo 3° del artículo 7° de la Ley 387 de 1997.

54 Las primeras, se enfocan en la orientación de las comunidades que puedan verse afectadas por el desplazamiento en

la solución, a través de mecanismos jurídicos e institucionales, de los conflictos que pueda aparejar esa problemática; así mismo, el análisis sobre la viabilidad de determinadas acciones jurídicas para la minimización o erradicación de ‘procesos embrionarios de persecución o violencia’, con el objeto de recomendarlas o ejecutarlas con las comunidad; e incluso la utilización de mecanismos alternativos de solución de conflictos para promover la prevención de ‘procesos embrionarios de desplazamiento.’ 54 Por su parte, las acciones asistenciales justamente están orientadas al auxilio de la población, una vez evaluadas las necesidades insatisfechas de los individuos o comunidades que por su carencia puedan tornarse víctimas del desplazamiento forzado.54

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la Ley 387 de 1997 y el presente Decreto.”55 De manera puntual, éstos serán convocados siempre que ocurra alguno de los siguientes supuestos fácticos:

1. Exista amenaza inminente de desplazamiento. 2. Exista desplazamiento dentro de la misma entidad territorial o hacia una distinta. 3. Tenga lugar un desplazamiento masivo entendido como tal, al tenor del artículo 30 de este Decreto, el desplazamiento conjunto de un número equivalente a diez o más familias, o de cincuenta o más sujetos individualmente considerados. 4. Se produzca en una entidad territorial la recepción de población desplazada.56

Las funciones reconocidas a estos Comités, que se concretan a través de acciones jurídicas y asistenciales, son susceptibles de agruparse en dos categorías: las de prevención del fenómeno del desplazamiento forzado y las de atención integral en favor de la población víctima del desplazamiento por la violencia. De manera puntual, las funciones de los Comités en Prevención son las siguientes:

1. Recopilar información y evaluar constantemente los hechos que constituyan o puedan llegar a constituir situaciones generadoras de desplazamiento. 2. Estimular la constitución de grupos de trabajo para la prevención y anticipación de los riesgos que puedan generar el desplazamiento. 3. Promover e impulsar sistemas de alerta temprana, en coordinación con instituciones gubernamentales y no gubernamentales. 4. Adelantar las acciones jurídicas que permitan minimizar o erradicar las situaciones de desplazamiento. 5. Velar porque se brinde la protección militar y policiva necesaria en las zonas o a las poblaciones amenazadas de hechos violentos generadores de desplazamiento. 6. Solicitar el concurso de las autoridades nacionales, departamentales y locales competentes, para la atención oportuna y prevención o atención a situaciones susceptibles de generar un desplazamiento. 7. Contribuir al fortalecimiento del desarrollo integral y sostenible de las zonas expulsoras y receptoras de población desplazada, a partir de la puesta en marcha de los programas de desarrollo social adelantados por el Estado, o la participación en los mismos.57

Por su parte, los Comités en atención integral tienen las siguientes funciones:

55 Artículo 29 del Decreto 2569 de 2000. 56 Artículo 30 del Decreto 2569 de 2000. 57 Artículo 32 del Decreto 2569 de 2000.

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1. En el contexto de los desplazamientos masivos, recolectar información en relación con la población que ha sido desplazada e iniciar los trámites para su inscripción en el Registro Único de Población Desplazada.

2. Coordinar y adoptar medidas de ayuda humanitaria de emergencia, tendientes a aliviar las necesidades más urgentes de la población desplazada.

3. Velar por la idónea conducta de los funcionarios públicos, de toda organización o persona que participe en el manejo de la ayuda humanitaria.

4. Preparar el plan de contingencia en el que se incluyan las partidas presupuestales necesarias para la prevención, atención integral y protección de la población desplazada por la violencia.

5. Preparar informes sobre las acciones que se han emprendido y su resultado; los recursos disponibles y los solicitados a las autoridades locales, regionales y nacionales; así como las necesidades que se presenten en relación con la formación y capacitación del personal requerido para brindar asistencia y protección a la población que se encuentra en la condición de desplazamiento.

6. Coordinar y llevar a cabo procesos de retorno voluntario o reubicación en condiciones dignas y seguras.

7. Diseñar y poner en marcha programas y proyectos para la atención integral de la población desplazada por la violencia, especialmente dirigidos al logro de la estabilización socioeconómica de esta población.

8. Evaluar cada seis (6) meses las condiciones de estabilización y consolidación socioeconómicas de los desplazados que hayan retornado a sus lugares de origen o que hayan sido reubicados.

9. Velar por que las autoridades, en especial las militares y policivas, brinden a la población desplazada la protección requerida durante todas las etapas del desplazamiento, y en los procesos de asentamiento temporal, retorno voluntario o reubicación.58

De otra parte, en la sección octava del capítulo III de la Ley 387 de 1997 son enunciadas las instituciones que participarán en la ejecución del Plan Nacional para la Atención Integral de la población desplazada por la violencia así como las funciones a su cargo. Literalmente se dispone que “las instituciones con responsabilidad en la Atención Integral de la Población Desplazada deberán adoptar, entre otras, las siguientes medidas:

1. El Instituto Colombiano para la Reforma Agraria, Incora, adoptará programas y procedimientos especiales para la enajenación, adjudicación y titulación de tierras, en las zonas de expulsión y de recepción de la población afectada por el desplazamiento forzado, así como líneas especiales de crédito, dando prelación a la población desplazada. El Incora llevará un registro de los predios rurales abandonados por los desplazados por la violencia e informará a las autoridades competentes para que procedan a impedir cualquier acción de enajenación o transferencia de títulos de propiedad de

58 Artículo 33 del Decreto 2569 de 2000.

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estos bienes, cuando tal acción se adelante contra la voluntad de los titulares de los derechos respectivos. En los procesos de retorno y reubicación de desplazados por la violencia, el Gobierno Nacional dará prioridad a éstos en las zonas de reserva campesina y/o en aquellos predios rurales que hayan sido objeto de la acción de extinción de dominio mediante sentencia administrativa o judicial. El Instituto Agropecuario de la Reforma Agraria establecerá un programa que permita recibir la tierra de personas desplazadas a cambio de la adjudicación de otros predios de similares características en otras zonas del país.”59 (negrillas por fuera del teto original)

De esta forma se dispuso la creación de un registro de predios abandonados por violencia. Con el propósito de reglamentar parcialmente el anterior y los artículos 7º y17 de la Ley 387 de 1997 “en lo relativo a la oportuna atención a la población rural desplazada por la violencia, en el marco del retorno voluntario a su lugar de origen o de su reasentamiento en otro lugar”, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expidió el Decreto 2007 de 2000, en el que se consolidó un sistema para la limitación de la enajenación o transferencia de bienes rurales. Con el fin de proteger la vida, integridad y bienes de que goza la población desplazada frente a riesgos de desplazamiento forzado u ocurrencia efectiva del mismo, en primer lugar se asignó a los Comités para la Atención Integral de la población desplazada la obligación de declarar, mediante acto motivado, “la inminencia de riesgo de desplazamiento o de su ocurrencia por causa de la violencia, en una zona determinada del territorio de su jurisdicción, procediendo a: 1. Identificar a los propietarios, poseedores, tenedores y ocupantes, ubicados dentro de la respectiva zona de desplazamiento para tratar de establecer el periodo de vinculación de cada uno de ellos con el respectivo inmueble. A fin de facilitar esta tarea, los respectivos Alcaldes Municipales, Procuradores Judiciales Agrarios, Jefes Seccionales del IGAC, Registradores de Instrumentos Públicos y Gerentes Regionales del Incora, con base en la información contenida en sus registros, presentarán al Comité en un término inferior a ocho días calendario contados a partir de la declaratoria, un informe sobre los predios rurales existentes en la zona correspondiente a la fecha de declaratoria de inminencia de riesgo o de ocurrencia de hechos. En ese informe se precisarán las características básicas de cada inmueble y se hará una relación en cuanto a la titularidad de los derechos constituidos en relación con el mismo.60

59 Artículo 19 de la Ley 387 de 1997. 60 “Sin perjuicio de lo anterior, antes de la declaratoria de inminencia de riesgo de desplazamiento o de desplazamiento forzado la Red de Solidaridad Social podrá solicitar a los Alcaldes Municipales y Distritales de las zonas o regiones rurales que considere convenientes, que le presenten un informe, con copia al Incora y a los Procuradores Agrarios respectivos, sobre las formas de tenencia de la tierra y características básicas de los predios rurales existentes.” Literal 3° del numeral 1° del artículo 1° del Decreto 2007 de 2001.

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Una vez avalado este informe por parte del Comité, éste se erige en prueba suficiente de la calidad de poseedor, tenedor u ocupante atribuible a la persona desplazada respecto de la cual se ha establecido cierta relación con el inmueble de que se trate. 2. Con posterioridad, ya identificados los predios, corresponde al Comité hacer una solicitud explícita al Incora a fin de que no se adelanten procedimientos de titulación de baldíos en la zona de riesgo inminente de desplazamiento o de desplazamiento, de conformidad con la declaratoria del Comité, en beneficio de personas distintas a las que figuran como titulares de algún derecho en el informe avalado por el Comité. 3. De otra parte, corresponde al Comité informar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente sobre la declaratoria, lo que implica la identificación de los propietarios o poseedores de predios rurales que pudieren resultar afectados con los supuestos fácticos que motivan a la misma a la que se suma la solicitud expresa de que se abstengan de inscribir actos de enajenación o transferencia a cualquier título de los bienes rurales referidos, mientras permanezca vigente esta declaratoria, salvo que se acredite el cumplimiento previo de los requisitos especiales establecidos en el decreto para autorizar la enajenación de bienes rurales.61 Tales requisitos determinan que únicamente es admisible la transferencia del derecho de dominio de los bienes sujetos a este sistema de protección respecto de los cuales i) la persona interesada tiene el derecho de propiedad, ii) se obtiene la autorización del respectivo Comité, o iii) la transferencia se haría a favor del Incora –ahora Incoder-, de conformidad con el precitado numeral 1° del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, que autoriza al Instituto Agropecuario de la Reforma Agraria a establecer “un programa que permita recibir tierra de personas desplazadas a cambio de la adjudicación de otros predios de similares características en otras zonas del país.”62 En consecuencia, la Oficina de Instrumentos Públicos está autorizada para inscribir únicamente los actos de transferencia respecto de los cuales haya autorización del Comité, documento que deberá ser incorporado al contrato o acto de transferencia.63 Dentro de este sistema de protección corresponde a la Superintendencia de Notariado y Registro vigilar que los Registradores de Instrumentos Públicos exijan el cumplimiento de esos requisitos especiales para la enajenación de bienes rurales.64 Una vez cesen los hechos que originaron la declaratoria, el Comité expedirá un acta en la que será consignada esa eventualidad y oficiará, tanto a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos

61 Artículo 1°, numeral 2° del Decreto 2007 de 2001. 62 Op. Cit., artículo 19, numeral 1° de la Ley 387 de 1997. 63 Artículo 4°, literal 2° de la Ley 387 de 1997. 64 Artículo 1°, parágrafo 2° de la Ley 387 de 1997.

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correspondiente como al Incora, para que lleve a cabo el levantamiento del impedimento a la libre enajenación, transferencia o titulación de los bienes respectivos. Posteriormente fue proferida la sentencia T-025 de 2004, mediante la cual se hizo una balance global del problema del desplazamiento en el país y de las diferentes facetas de la política pública diseñada para su tratamiento, seguimiento y evaluación, análisis que arrojó la declaración de “la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada debido a la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos efectivamente destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales, de otro lado.”65 Dentro de las falencias identificadas en la política pública sobre desplazamiento forzado que motivaron a esa declaración se destacan unas atinentes al diseño y desarrollo reglamentario de la misma, entre otras, las relativas a la falta de claridad en cuanto a la adjudicación de funciones al INCORA, organismo que para la fecha se encontraba en proceso de liquidación; y en relación con el seguimiento y evaluación, la inexistencia de información en los sistemas de registro sobre los predios abandonados por la población desplazada. 66Aúnese a ello que a la fecha el SNAIPD carecía de un plan de acción actualizado que permitiera, en el marco del seguimiento, asumir una mirada integral de la política, además de que las funciones de atención a la población estaban distribuidas en los organismos integrantes del sistema y las entidades territoriales, de manera indistinta. Para la época Acción Social, entonces Red de Solidaridad Social dio inicio, con sustento en esos criterios, al Proyecto de protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada, como resultado del cual fueron diseñadas las rutas de protección individual y colectiva como mecanismos para promover el amparo de los derechos territoriales de la población víctima del desplazamiento basada en relaciones tanto de propiedad, como de ocupación, posesión o mera tenencia. Estas figuras, instrumentos para evitar la consumación de un vicio en la enajenación de bienes respecto de los cuales la población desplazada tuviera alguna titularidad, surgen en atención a lo prescrito en el artículo 19 de la Ley 387 y las directrices declaradas por la Corte Constitucional condujeron a la constitución del RUP, Registro Único de Predios Rurales Abandonados (RUP), a cargo inicialmente del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora. De manera consecuente, el Decreto 250 de 2005 enuncia dentro de las acciones preventivas a ser tomadas en el marco del Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, las siguiente, relativas a la protección de bienes:

65 Numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia T-025 de 2004. 66 Fundamentos 6.3.1.1 y 6.3.1.1 de la sentencia T-025 de 2004.

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“1. Consolidar la red institucional de protección de bienes patrimoniales, con el fin de articular los procedimientos, mecanismos e instructivos que pongan en práctica lo preceptuado en el Decreto 2007 de 2001. 2. Como medida de protección de los bienes rurales abandonados por la violencia, estos serán inscritos en el Registro Unico de Predios con el objeto de que las autoridades competentes procedan a impedir cualquier acción de enajenación o transferencia de títulos de propiedad de estos bienes. 3. Asegurar la protección individual de predios a quienes acrediten la propiedad, aplicando los instrumentos desarrollados para tal efecto. 4. Afianzar la protección de carácter colectivo, para lo cual los Comités Territoriales de Atención Integral a la Población Desplazada, emitirán la declaratoria de riesgo inminente de desplazamiento o de desplazamiento forzado por la violencia, aplicando las herramientas contenidas en el Manual General de Procedimientos y guías en desarrollo del Decreto 2007 de 2001. 5. Proceder administrativa y jurídicamente a la protección de los bienes abandonados o en riesgo de serlo, acatando las directrices impartidas por la Superintendencia de Notariado y Registro. 6. Elaborar los informes por parte de los Comités de Atención a la Población Desplazada, con base en los registros completos de los predios rurales y la cartografía disponible sobre las zonas objeto de la declaratoria, para lo cual el Instituto Geográfico Agustín Codazzi suministrará la info rmación pertinente. 7. Continuar implementando acciones de capacitación dirigidas a los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios, los Procuradores Regionales y Provinciales, acerca de los procedimientos generales y competencias institucionales para la protección de los bienes inmuebles de la población desplazada. 8. Impulsar mecanismos alternativos que propendan por la resolución de disputas comunitarias sobre el uso, manejo y apropiación del territorio, así como fomentar prácticas de prevención y tratamiento de conflictos relacionados con la tierra y el territorio. 9. Identificar mecanismos comunitarios, institucionales y jurídicos para la protección de los derechos colectivos sobre los territorios étnicos de los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas. 10. Desplegar acciones dirigidas a operar las herramientas y mecanismos de protección de bienes patrimoniales, con el fin de fortalecer las condiciones de arraigo de la población en riesgo y mitigar el efecto del desplazamiento sobre la pérdida y abandono de los bienes de los desplazados.” 67

Se previó, igualmente, que serían responsables de este sistema de registro el Incoder, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Superintendencia de Notariado y Registro, la entonces Red de Solidaridad Social, y se contaría con la participación de los Comités de Atención a la Población Desplazada, estructura que conserva el sistema de protección de patrimonios y tierras de la población desplazada.

67 Literal F del numeral 5.1.1 del Decreto 250 de 2005.

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Con posterioridad, mediante la Ley 1152 de 2007, por medio de la cual se adoptó el Estatuto de Desarrollo Rural, se dispuso la creación del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados a causa de la violencia, RUPTA. Sin embargo, dicha ley fue declarada inexequible después del estudio de constitucionalidad efectuado por el Tribunal Constitucional mediante sentencia C-175 de 2009, por falta de consulta previa a los grupos étnicamente minoritarios susceptibles de afectación directa con la medida. De manera subsecuente, en ejercicio de la labor de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 y, por ende, a la política pública sobre desplazamiento forzado, esta Corporación ha expedido una número significativo de providencias entre las que resultan representativamente puntuales los autos 008 y 005 de 2009, mediante los cuales se ordenó al Gobierno, respectivamente, la reformulación general de la política de tierras68 y el diseño de una ruta étnica de protección.69 Sin embargo, de manera preliminar habría que mencionar que mediante el Auto 109 de 2007, proferido en seguimiento de las órdenes dictadas en la Sentencia T-025 de 2004, fueron sintetizados los criterios que serían tenidos en cuenta para la adopción de los indicadores de goce efectivo de derechos y se dispuso la ejecución de tareas de verificación del cumplimiento de dicho fallo y, por ende, del grado de goce efectivo de derechos por parte de la población en situación de desplazamiento. Con base en multiplicidad de fuentes de determinó al persistencia del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento. Con posterioridad fueron emitidos varios autos de seguimiento en relación con aspectos particulares de la política pública, entre los que merecen especial atención el auto 008 y el 005 de 2009. En el primero, enfocado en la constatación del estado de cosas inconstitucional, fueron identificados los principales obstáculos del componente de tierras, “tanto en lo que se refiere a la protección y restitución de tierras abandonadas por la población desplazada, como a las tierras entregadas para reubicación y desarrollo de proyectos productivos para la población desplazada.”70

68 En el numeral 5 del Auto 008 de 2009 se ordenó: “5. ORDENAR a los Ministros del Interior y de Justicia y de Agricultura y Desarrollo Rural, al Director de Acción Social y a la Directora de Planeación Nacional y después de un proceso de participación, reformular la política de tierras.”

69 En el Auto 005 de 2009 se dispuso: “3. ORDENAR al Ministerio del Interior y de Justicia, conjuntamente con el INCODER, la Superintendencia de Notariado y Registro, la Unidad Nacional de Tierras del Ministerio de Agricultura, el IGAC y Acción Social, poner en marcha, a más tardar el 30 de octubre de 2009 una ruta étnica cuya aplicación será obligatoria en situaciones de desplazamiento masivo o frente a riesgo de desplazamiento que involucre a las comunidades afrocolombianas, así como en las zonas de desarrollo de megaproyectos económicos de monocultivos, explotación minera, turística o portuaria que involucre territorios ancestrales.”

70 Fundamento jurídico N° 70 del auto 008 de 2009. Los cuestionamientos puntuales, formulados con fundamento en el informe presentado por el Gobierno Nacional en diciembre de 2008, fueron los siguientes: “i. La desactualización de la información institucional necesaria para la individualización de predios y derechos (18) ii. La escasa sistematización de la información catastral y registral relevante (19)

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Y por último, en virtud del auto 005 de 2009, en el que se efectuó un balance sobre el alcance de la política y el goce efectivo de derechos por parte de la población afrodescendiente en situación de desplazamiento, se ordenó “al Ministerio del Interior y de Justicia, conjuntamente con el INCODER, la Superintendencia de Notariado y Registro, la Unidad Nacional de Tierras del Ministerio de Agricultura, el IGAC y Acción Social, poner en marcha, a más tardar el 30 de octubre de 2009 una ruta étnica cuya aplicación será obligatoria en situaciones de desplazamiento masivo o frente a riesgo de desplazamiento que involucre a las comunidades afrocolombianas, así como en las zonas de desarrollo de megaproyectos económicos de monocultivos, explotación minera, turística o portuaria que involucre territorios ancestrales.”71 Finalmente, la Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”¸ prevé el capítulo III del título IV la creación un registro de tierras presuntamente despojadas y abandonadas forzosamente, que será implementado de forma gradual y progresiva una vez constituida la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas72, razón por la cual el funcionamiento del sistema aún se ajusta a las disposiciones previamente anotadas.

iii. El bajo nivel de conocimiento acerca de la normatividad, procedimientos y herramientas relativas a la protección patrimonial, por parte de los funcionarios concernidos. iv. El escaso conocimiento del marco de derechos y las herramientas para hacerlos exigibles, por parte de la población afectada. v. La transición normativa (Ley 1152 de 2007) y el cambio de competencias institucionales que ha implicado:

a. Traslado del RUP que administraba Incoder a la Superintendencia de Notariado y Registro bajo la denominación RUPTA, con los ajustes correspondientes. b. Traslado de la competencia de recepción de solicitudes que tenía Incoder al Ministerio Público. c. Asignación de las competencias en materia de Ruta de Protección Étnica al Ministerio del Interior y de Justicia. d. Este traslado de competencias no ha estado acompañado del mejoramiento de su capacidad administrativa para la asunción de las nuevas funciones.

vi. La falta de información actualizada de formaciones catastrales y territorios étnicos. vii. El establecimiento de un gran número de desplazados como ocupantes de territorios baldíos carentes de identificación catastral. viii. Las relaciones informales de la tenencia de la tierra por parte de los desplazados. ix. La imprecisión de los datos aportados por los desplazados por la violencia para la identificación de los predios.”70 71 Orden 3° del auto 005 de 2009. 72 El artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 reza:

“Artículo 16 REGISTRO DE TIERRAS PRESUNTAMENTE DESPOJADAS y ABANDONAS FORZOSAMENTE. Créase el "Registro de tierras despojadas y abandonas forzosamente" como instrumento para la restitución de tierras a que se refiere esta ley. En el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente inscribirán también las personas que fueron despojadas de sus tierras u obligadas abandonarlas y su relación jurídica con éstas, determinando con precisión los predios objeto de despojo, en forma preferente mediante georreferenciación, así como periodo durante el cual se ejerció influencia armada en relación con el predio.

El registro se implementará en forma gradual y progresiva, de conformidad con reglamento. teniendo en cuenta la situación de seguridad. la densidad histórica despojo y la existencia de condiciones para el retomo. La conformación administración del registro estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial Gestión de Restitución de Tierras Despojadas que se crea por esta Ley. (…)”

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De conformidad con el anterior marco normativo el sistema de protección de tierras y patrimonios de la población desplazada, que tiene como objetivos centrales la prevención del desplazamiento y el aseguramiento de condiciones propicias para el retorno y reparación de las víctimas de esta violación, está constituido por las rutas de protección individual, colectiva y étnica, que están orientadas por el mismo propósito, pero que se distinguen en razón de las particularidades del desplazamiento, es decir, dependiendo de si éste es individual, masivo o afecta a un grupo étnico minoritario, respectivamente.

3.2. Componente de estabilización socio-económica De otra parte se precisa en el Decreto 2569 de 2000, que define y determina el alcance de cada uno de los componentes de la política para atención integral de la población desplazada que, en particular, integran los programas de estabilización socioeconómica: “la vivienda y la incorporación en la dinámica económica y productiva y además en el ámbito rural, el acceso a la tierra para fines productivos.”73 De manera subsiguiente se dispone que “los componentes vivienda y tierra serán suministrados a través de los sistemas que para tales efectos desarrollen el Banco Agrario, el Inurbe y el Incora, dentro de sus planes de atención a población desplazada, los cuales podrán, subsidiariamente, ser apoyados por la Red de Solidaridad Social, y a los cuales accederán en procura de satisfacer los derechos vulnerados en tal materia, preferencialmente, las personas que al momento del desplazamiento, previa verificación de la Red de Solidaridad Social, contaban con derecho de propiedad o posesión sobre un lote de terreno o una vivienda.”74 Así mismo, otro de los decretos que tocan de manera puntual el tema de tierras es el 250 de 2005, “por el cual se expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y se dictan otras disposiciones”, en el cual se preceptúa que dentro de los programas liderados en el contexto de ese plan se destaca una línea dedica a la prevención del fenómeno, caracterizada por acciones como

“5.1.1 Acciones preventivas de protección: A. Fortalecimiento de la administración civil. Implica promover el ejercicio de los derechos humanos y el ejercicio legítimo de la gobernabilidad de las autoridades locales y nacionales, así como la aplicación efectiva de la política de Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Estas acciones se desarrollarán a través de 4 componentes específicos: 1. Afianzamiento del control territorial por parte de la fuerza pública y mejoramiento de los mecanismos operativos establecidos para responde r oportunamente a los informes de riesgo. Se deberán rendir informes periódicos de seguimiento ante la Mesa Nacional de Prevención

73 Artículo 26 del Decreto 2569 de 2000. 74 Ibidem.

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para que esta coordine la integralidad de las acciones contempladas en la fase de prevención y protección. (…) 3. Protección de la población en las zonas de frontera para minimizar el riesgo de desplazamiento de la población colombiana hacia los países fronterizos. Para tal efecto, los Comités Territoriales de Atención a la Población Desplazada deberán elaborar y aplicar planes de prevención del desplazamiento y planes de contingencia para mitigar el impacto en caso de ocurrencia. Se coordinará un sistema de monitoreo en zonas de frontera con el concurso del Ministerio de Relaciones Exteriores y los Comités Territoriales de Atención Integral a la Población Desplazada de los municipios y departamentos de frontera.

(…) F. Protección de bienes Con el propósito de proteger los bienes patrimoniales de la población rural desplazada o en riesgo de desplazamiento, mediante el aseguramiento jurídico e institucional de los bienes afectados y el fortalecimiento del tejido social comunitario, se desplegarán las siguientes acciones: 1. Consolidar la red institucional de protección de bienes patrimoniales, con el fin de articular los procedimientos, mecanismos e instructivos que pongan en práctica lo preceptuado en el Decreto 2007 de 2001. 2. Como medida de protección de los bienes rurales abandonados por la violencia, estos serán inscritos en el Registro Unico [sic] de Predios con el objeto de que las autoridades competentes procedan a impedir cualquier acción de enajenación o transferencia de títulos de propiedad de estos bienes. 3. Asegurar la protección individual de predios a quienes acrediten la propiedad, aplicando los instrumentos desarrollados para tal efecto. 4. Afianzar la protección de carácter colectivo, para lo cual los Comités Territoriales de Atención Integral a la Población Desplazada, emitirán la declaratoria de riesgo inminente de desplazamiento o de desplazamiento forzado por la violencia, aplicando las herramientas contenidas en el Manual General de Procedimientos y guías en desarrollo del Decreto 2007 de 2001. 5. Proceder administrativa y jurídicamente a la protección de los bienes abandonados o en riesgo de serlo, acatando las directrices impartidas por la Superintendencia de Notariado y Registro. 6. Elaborar los informes por parte de los Comités de Atención a la Población Desplazada, con base en los registros completos de los predios rurales y la cartografía disponible sobre las zonas objeto de la declaratoria, para lo cual el Instituto Geográfico Agustín Codazzi suministrará la información pertinente.

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7. Continuar implementando acciones de capacitación dirigidas a los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios, los Procuradores Regionales y Provinciales, acerca de los procedimientos generales y competencias institucionales para la protección de los bienes inmuebles de la población desplazada. 8. Impulsar mecanismos alternativos que propendan por la resolución de disputas comunitarias sobre el uso, manejo y apropiación del territorio, así como fomentar prácticas de prevención y tratamiento de conflictos relacionados con la tierra y el territorio. 9. Identificar mecanismos comunitarios, institucionales y jurídicos para la protección de los derechos colectivos sobre los territorios étnicos de los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas. 10. Desplegar acciones dirigidas a operar las herramientas y mecanismos de protección de bienes patrimoniales, con el fin de fortalecer las condiciones de arraigo de la población en riesgo y mitigar el efecto del desplazamiento sobre la pérdida y abandono de los bienes de los desplazados. Serán responsables de esta línea de acción el Incóder, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Superintendencia de Notariado y Registro, Red de Solidaridad Social, con la participación de los Comités de Atención a la Población Desplazada.”75

De otro lado, el Decreto 250 de 2005, Plan Nacional para la Integración de la Población Desplazada, expedido en desarrollo de la Ley 387 de 1998, señala los parámetros generales que se deben tener en cuenta a la hora de implementar programas en búsqueda de la señalada estabilización. En primer lugar, es de resaltar que dentro de los criterios orientadores del plan, que definen las características, condiciones y criterios que guiarán los diferentes programas y acciones, dentro de los que se perfila un enfoque diferencial, que consiste en la valoración de las características de la población en términos de edad, género y etnia, así como sus patrones socioculturales. De igual manera, se prevé un enfoque territorial, en aras de que los programas sean edificados según la situación del territorio particular en el que se pretenda su aplicación. Adicionalmente, el Decreto 250 de 2005, al establecer el Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada, obliga a los actores a atender un enfoque humanitario, entendido como la atención brindada de manera solidaria en atención a las necesidades de riesgo o grado de vulnerabilidad de los afectados, un enfoque restitutivo y un enfoque de derecho, pues el plan se sustenta en el aseguramiento del ejercicio y goce de los derechos humanos. Es importante señalar en este punto que existe un gran avance en relación con el anterior Plan de Atención, señalado en el Decreto 173 de 1998, pues es clara la intención del ejecutivo de darle un enfoque de derechos a la política pública en materia de desplazamiento, así mismo es de resaltar las acciones positivas que se pretender implementar con el criterio orientador en materia de trato diferente

75 Decreto 250 de 2005.

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en razón al género, etnia y territorio. Lo anterior, implica una mejora evidente en lo que se refiere a la formulación de la política, lo que a su vez entraña un gran reto a la hora de ejecutar la misma. Pues bien, en la fase de estabilización socioeconómica todos los programas se deberán estudiar a la luz de los anteriores criterios. En relación con la fase aludida el Decreto en estudio -250 de 2005- señala lo siguiente:

“Se entiende como estabilización socioeconómica la generación de medios para crear alternativas de reingreso de la población afectada por el desplazamiento a redes sociales y económicas que le ofrecen los territorios en donde la población retorna o se reubica”.

Por su parte El Decreto 2569 de 2000, en el Artículo 25 precisa como estabilización socioeconómica de la población desplazada por la violencia

“la situación mediante la cual la población en condición de desplazamiento, accede a programas que garanticen la satisfacción de sus necesidades básicas en vivienda, salud, alimentación y educación, a través de sus propios medios o de los programas que para tal efecto desarrollen el Gobierno Nacional y las autoridades territoriales, en el ámbito de sus propias competencias y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal”.

Lo citado permite apreciar como los programas de estabilización pueden ir dirigidos en 2 marcos: el primero de ellos en el marco del retorno voluntario al lugar de origen y el segundo en la reubicación voluntaria entendida como la estabilización diferente al lugar de origen, o como la decisión de quedarse en el sitio inicial de llegada. Los componentes de la estabilización social y económica son abordados dentro del Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada a través de las líneas estratégicas de acciones humanitarias, gestión social, hábitat y desarrollo económico local. En relación con el desarrollo económico local y hábitat, que son los que interesa en el desarrollo de esta tesina, se desarrollan los siguientes programas: -Programas de seguridad alimentaria: el objetivo de este programa es que las personas que retornan o se reubican en el campo y de la población receptora que habita en las regiones, puedan “sembrar para no comprar”, enfatizando en las Granjas de Paso como medio para apoyar el período de transición en el restablecimiento. Este programa busca promover la producción de alimentos para el autoconsumo, mejorar los niveles de nutrición de la población y la satisfacción de sus necesidades alimentarias, para que sirvan de fundamento a procesos de generación productiva. Así mismo, se promueve el diseño de programas de seguridad alimentaria para el ámbito urbano. También se busca la promoción y el desarrollo de apoyo alimentario para facilitar el acceso de la población que se encuentra vinculada a programas de capacitación (alimentos por capacitación) y el

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apoyo alimentario al emprendimiento productivo de los hogares desplazados en su tránsito hacia la estabilización (alimentos por trabajo). -Capacitación y Recalificación para la producción: En el período de transición entre la decisión de retornar o reubicarse para lograr la estabilización socio-económica, se analizan y adaptan los indicadores sociolaborales que ofrece la caracterización de la población registrada en el SUR, con el fin de realizar agrupamientos según vocaciones, experiencias, expectativas y habilidades de la población. De acuerdo con dicho agrupamiento o con las necesidades productivas de la población desplazada, se adaptan y desarrollan procesos de formación y recalificación en el ámbito rural o urbano, con los contenidos y ciclos que demande el desarrollo de proyectos productivos o el acceso a oportunidades de vinculación laboral, en lo relacionado con capacitación técnica, habilitación laboral y asesoría para la formación empresarial. Con este programa se promueve el desarrollo de procesos de capacitación en economía solidaria dirigidos a la población retornada o reubicada que desee organizarse con fines productivos. -Promoción de Programas de Generación de Ingresos Rural y Urbano: Entre las modalidades para la generación de ingresos, se contemplan actividades económicas que propenden por ser rentables y sostenibles, individuales o colectivas, que buscan cumplir con condiciones de atención masiva, participativa y cofinanciadas. Aquellas actividades económicas más promisorias se consolidan bajo un enfoque regional de Cadenas Económicas y Sociales, que afianzan la inserción de la población que ha retornado o se ha reubicado, en las redes económicas y sociales territoriales. Así mismo, se propician las Alianzas Productivas para facilitar la vinculación laboral a empresas existentes, con el apoyo de la Sociedad Civil y la Empresa Privada. Otras alternativas que se pueden fomentar son las famiempresas y los grupos solidarios que permitan una acumulación simple autosostenible. Las entidades del sector financiero, ONG’s, fondos locales, encargados de la financiación de los emprendimientos de la población que ha retornado o se ha reubicado, ajustan sus propuestas financieras con mejores condiciones de flexibilidad y adaptabilidad a las necesidades de la población desplazada a través de modalidades como: donación, crédito ordinario, microcrédito, fondos solidarios, capital no reembolsable, garantías y otras alternativas que gestionen para tal fin. Se promueven acciones para que la Comunidad Internacional apalanque las iniciativas exitosas de co-financiación. La co-financiación de los programas y proyectos de generación de ingresos rural y urbano deberán contemplar los siguientes componentes:

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1. Actividades de Pre-inversión: Identificación de las capacidades de apoyo al desarrollo económico y social, de las potencialidades y capacidades de los territorios y pobladores. Estos procesos de preinversión tienen como finalidad la formación productiva de la población desplazada o su conversión en sujeto de crédito. 2. Actividades de Inversión: Puesta en marcha de proyectos de generación de ingresos relacionado con todos los procesos de financiación, acompañamiento técnico y social y estudio de mercado para la ejecución de proyectos productivos.

2. Actividades de Post-inversión: acompañamiento, asistencia, asesoría en la consolidación de los procesos. Formación de institucionalidad, organización empresarial y social y sostenibilidad ambiental.

Para el ámbito rural, se promoverá la adquisición, enajenación y adjudicación de tierras para otorgar el subsidio integral a la población desplazada, con el objetivo de contribuir al restablecimiento de una base económica familiar, a través del acompañamiento en la implementación de proyectos productivos integrales sostenibles. En relación con la línea de hábitat encontramos: -Atención a las necesidades habitaciones básicas: Orientada a la búsqueda de una solución de vivienda que brinde a sus ocupantes espacios adecuados, en condiciones sanitarias, buena prestación de servicios públicos, calidad de estructa adecuada y seguridad en la tenencia de la solución obtenida. - Acceso a tierras: sobre este punto en el Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada se fijan los siguientes lineamientos: 1. El INCODER implementará con las entidades del Sistema Nacional de Protección a la Población Desplazada lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Decreto 2007/01 en lo referente a titulación, predios de paso, y otras formas de acceso a tierras para población desplazada. 2. Se desarrollarán programas y procedimientos para la adjudicación y titulación de tierras en aplicación a la ley 160/94, 812/03 y el decreto 2007/01, para lo cual se realizará el saneamiento del Fondo Nacional Agrario que permita la adjudicación de predios saneados y disponibles para población desplazada. 3. A favor de las comunidades negras e indígenas se dará la constitución, ampliación y saneamiento de territorios étnicos y se promoverá la culminación de procesos de titulación de territorios colectivos de comunidades negras. 4. Se agilizarán procesos de transferencia a título gratuito por parte de las entidades de derecho público del orden nacional de predios rurales, en los términos establecidos en la Ley 708 de 2001 y sus decretos reglamentarios. Igualmente, se agilizarán los procesos de transferencia de los bienes

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inmuebles rurales que se encuentren en administración por parte de la Dirección Nacional de Estupefacientes, de conformidadcon las leyes 785 y 793 de 2002”. 5. Se realizará un inventario y diagnóstico de los predios de paso para verificar su estado y readjudicar cupos. Adicionalmente, se asignarán predios de paso aptos para su explotación provisional a grupos de hogares desplazados, mientras se evalúa el retorno o reubicación definitiva. 6. Se formulará el procedimiento para adelantar los programas de permuta e inicio de procedimientos especiales de titulación de acuerdo con el artículo 30 del decreto 007/01. 7. Se promoverá el desarrollo normativo que declare improcedente la acción de extinción de dominio contra bienes inmuebles abandonados por causa del desplazamiento forzado por la violencia y el desarrollo normativo que permita dar efectos jurídicos y publicidad a la no interrupción de la prescripción en favor de poseedores desplazados (Art. 27 de L. 387 de 1997) y de acumulación de tiempo para titulación de baldíos a favor de ocupantes desplazados (Art. 7 D. 2007 de 2001) a través de la expedición de decretos reglamentarios. 8. Se adelantarán actividades de divulgación y capacitación a las comunidades, funcionarios y Comités de Atención a Población Desplazada en la aplicación del Decreto 2007 de 2001.

4. ÓRDENES LIBRADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL A PARTIR DE LA DECLARATORIA DE UN ‘ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONALES’ MEDIANTE SENTENCIA T-025 DE 2004.

Por último, haremos una exposición de las consideraciones, reglas y órdenes dadas en la sentencia T-025 de 2004, sus autos de seguimiento y otros fallos de tutela subsiguientes. Lo anterior, en virtud de que las primeras están dedicas al análisis y orientación de la política pública para la atención integral del desplazamiento forzado bajo una perspectiva enfocada en el goce efectivo de derechos en titularidad de la población, como el criterio orientador de la política; y de otra parte, las sentencias de tutela siguen siendo el mecanismo idóneo para conseguir el amparo de derechos fundamentales afectados inicialmente por el desplazamiento y sus efectos, pero desatendidos por los entidades a las que corresponde la ejecución de esta política pública. Esa intervención del juez constitucional en asuntos no propios de su competencia estuvo motivada por la constatación de la gravedad de la situación vivida por la población víctima de este crimen, debido a la progresiva cantidad de sentencias de tutela que llegaban a esta Corporación para su revisión, en

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las que se suscitaban controversias originadas en el irrespeto o insatisfacción de los derechos fundamentales en titularidad de víctimas del desplazamiento.76 En efecto, la Sala Tercera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional colombiana revisó un acumulados de 108 expedientes de tutela interpuestas por 1150 núcleos familiares compuestos por un promedio de 4 personas en contra, básicamente, de la Red de Solidaridad Social, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, algunos Ministerios, el INURBE, el INCORA, el SENA y varias administraciones municipales y departamentales. Hechas varias consideraciones preliminares en cuanto a la realidad fáctica del desplazamiento, la Corte determinó la existencia de un ‘estado de Cosas Inconstitucionales en materia de desplazamiento’, derivado no sólo de la gravedad del contexto sino además de las falencias en la estructura de la política, lo que movió a esta Corporación a abrogarse una tarea de análisis, evaluación y seguimiento de la misma. En términos literales “se declaró formalmente la existencia de un estado de cosas inconstitucional77 relativo a las condiciones de vida de la población internamente desplazada, y resolvió adoptar “los remedios judiciales correspondientes respetando la órbita de competencia y el experticio de las autoridades responsables de implementar las políticas correspondientes y ejecutar las leyes pertinentes.” 78 En este punto resulta revelador acudir a Habermas, quien admite que el derecho en sentido estricto se ve manifestado en normas destinadas a la regulación de dinámicas y conductas, tarea que no solamente está en cabeza del órgano legislador sino que ha sido asumida, en el contexto de los estados constitucionales modernos, por el operador judicial, lo que faculta al Tribunal Constitucional para erigirse en el ente productor por antonomasia de normas con alto contenido iusfundamental. 79

76 Los argumentos generales para la tutela fueron: la falta de respuesta efectiva a las solicitudes en materia de vivienda, proyectos productivos, atención en salud, educación y ayuda humanitaria. Y a su vez, las razones expuestas por las entidades demandadas para la negativa: la falta de competencia, falta de disponibilidad presupuestal, temporalidad de la ayuda (3 meses), falta de inscripción en el RUPD, la liquidación de la entidad, etc.

77 El Estado de cosas inconstitucional ha sido declarado por la Corte Constitucional en eventos en que han acaecido las

siguientes situaciones: (i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número

significativo de personas (Sentencia SU-559 de 1997); ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de

sus obligaciones para garantizar los derechos (T-153 de 1998); iii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la

incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el amparo de un derecho conculcado

(T-068 de 1998)¸ iv) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades,

requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un

esfuerzo presupuestal adicional importante (T-068 de 1998); v) la carencia de medidas legislativas, administrativas o

presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos (T-1695) y vi) la excesiva congestión judicial a causa

de una afectación masiva de derechos fundamentales.

78Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004. 79 Habermas, Jurgen. Facticidad y Validez: sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en términos de teoría del discurso. Editorial Trotta, Madrid, 2001. Traducción de Manuel Jiménez Redondo.

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En aquella ocasión la dificultad de mayor impacto destacada por la Corporación fue la omisión del Gobierno en el cumplimiento del deber de proponer indicadores para la evaluación y seguimiento de la política general de atención al desplazamiento forzado, razón por la cual se previó la emisión de una multiplicidad de autos, cada uno de los cuales estudiaría la estructura de la política edificada alrededor de un componente particular dirigido, a su vez, a la atención de una temática puntual en el contexto del problema global, como resultado de lo cual serían determinados los parámetros para la fijación de los indicadores respectivos por parte de las autoridades estatales. Sin embargo, no son pocos los problemas destacados por la Corte en relación con la política global que, in extenso fueron formulados así:

“ (i) En cuanto al grado de implementación de la política se observó una insuficiencia de acciones concretas por parte de las entidades a las cuales se han asignado funciones. Varias de las entidades que componen el SNAIPD, no han creado programas especiales para la población desplazada. Por su parte, algunas de las entidades territoriales, se abstienen de asignar los recursos financieros o humanos necesarios para cumplir con sus obligaciones, y no han conformado los comités territoriales. (ii) En cuanto a la adecuación y efectiva conducencia de los distintos componentes de la política, la Sala observó que en ciertos casos los medios utilizados para alcanzar los fines de las políticas no resultan. Por ejemplo: (a) algunos de los requisitos para el acceso a programa de estabilización socioeconómica no son consistentes con la realidad económica (acreditar ser propietarios de vivienda o tierra en la cual desarrollaría el proyecto; el establecimiento de montos máximos para la financiación de alternativas productivas excluye la posibilidad de tener en cuenta las particularidades sociodemográficas y económicas de cada proyecto); (b) los requisitos y condiciones para acceder a los créditos de vivienda no se ajustan a las carencias económicas de los hogares desplazados (la exigencia de tiempos de ahorro, referencias personales y comerciales, así como otros requisitos); y (c) en cuanto a la educación, la exigencia a los hogares desplazados de pagar un valor mínimo costeable para que las personas desplazadas en edad escolar puedan acceder a cupos educativos ha sido una barrera para la inscripción de los menores. (iii) En cuanto al cumplimiento y la continuidad de la política, la inexistencia de mecanismos de seguimiento de la gestión de las distintas entidades que hacen parte del SNAIPD, ni plazos de evaluación del cumplimiento de los objetivos fijados para cada componente de la atención a la población desplazada, hace imposible evaluar la puntualidad de las entidades responsables en la ejecución de los programas. (iv) Ciertas herramientas para implementar las políticas han generado efectos negativos en el cumplimiento de los objetivos. Ej: (a) los requisitos de visita domiciliaria para la ayuda humanitaria han contribuido a la demora en su prestación o (b) la falta adecuada de

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información sobre las zonas aptas para la construcción de vivienda –programa de subsidios- ha generado reasentamientos en barrios marginales o en zonas de alto riesgo. 5.1.3. Problemas en cuanto al seguimiento y evaluación. (i) En relación con los Sistemas de Información: (a) Subsiste el problema del subregistro. (b) El Sistema Único de Registro no comprende la ayuda que no es entregada por la Red de Solidaridad Social, lo cual excluye del registro el seguimiento de la prestación de los servicios de educación, salud y de vivienda. (c) Los sistemas de registro no son sensibles a la identificación de necesidades específicas de los desplazados que pertenecen a grupos bajo un mayor nivel de vulnerabilidad, tales como las mujeres cabeza de familia y los grupos étnicos. (d) Los sistemas de registro no incluyen información acerca de las tierras abandonadas por los desplazados. (e) La información sobre cada desplazado disponible no está encaminada a identificar sus posibilidades de generación autónoma de ingresos en la zona de recepción. (ii) No existen sistemas de evaluación de la política. La política no prevé un sistema diseñado para detectar los errores y obstáculos de su diseño e implementación y tampoco se cuenta con un sistema de indicadores de verificación, seguimiento y evaluación de los resultados. 5.2. Los problemas en la apropiación de recursos para la implementación de la política. La Sala concluyó que no es competencia del juez constitucional ordenar un gasto no presupuestado o la modificación del programa presupuestal definido por el Legislador, sino apelar al principio constitucional de colaboración armónica entre las distintas ramas del poder para asegurar el cumplimiento de los deberes de protección efectiva de los derechos.”

Concretamente el enfoque de los lineamientos y las órdenes dispuestas en las sentencia se centran en la obligación estatal de asegurar a la población desplazada el disfrute cierto de ciertos derechos mínimos, como tarea que implica un mandato de acción. En este orden de ideas fueron libradas dos clases de órdenes, unas de carácter simple y otras complejas. Las primeras dirigidas a responder las peticiones concretas de quienes promovieron la tutela, y las segundas, dirigidas a garantizar la satisfacción de los derechos de TODA la población desplazada y la correlativa desaparición del estado de cosas inconstitucional, propósitos para cuyo logro fueron dispuestas órdenes dirigidas a la superación de los problemas de insuficiencias material y presupuesta y el mejoramiento de la capacidad institucional para implementar de manera correcta la política estatal de atención a la población desplazada.

Ahora, con posterioridad a la sentencia T-025, la Corte ha hecho un juicio seguimiento que ha resultado infructuoso en el sentido de que no se ha logrado el cumplimiento de todas las órdenes y deberes reconocidos en cabeza de los actores de la política. Así, por ejemplo, en 2007 el Gobierno presentó un par de informes que fueron rechazados porque, entre otras cosas, no “incorporan el enfoque diferencial de la atención específica que deben recibir los sujetos de especial protección constitucional, tales como los niños, los ancianos, los discapacitados, las mujeres cabeza de familia,

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los indígenas y los afrodescendientes.” Pero en general, la falta de cumplimiento de las órdenes libradas en la sentencia ha sido la mayor dificultad enfrentada y resaltada por la Corte en los autos de seguimiento. Verbigracia, mediante auto 176 de 2005 sobre “órdenes relativas al esfuerzo presupuestal necesario para implementar las políticas de atención de la población desplazada”, se reafirmó que el ECI no ha sido superado ante la ausencia de criterios de diferenciación de los grupos que componen la población desplazada; la insuficiencia de recursos asignados; y la falta de desarrollo de capacidades administrativas, de coordinación y de seguimiento adecuados para superar las falencias en la atención de la población. Así, fueron designadas las acciones correspondientes a cada entidad de la siguiente forma:

1. Definir metas puntuales a corto, mediano y largo plazo para los programas y componentes de atención a la población desplazada a cargo de cada entidad, con el fin de garantizar que la población desplazada goce efectivamente de sus derechos.

2. Adoptar e implementar indicadores de resultado diferenciados para la población desplazada en relación con cada uno de los programas y componentes de atención a la población desplazada a cargo de cada entidad.

3. Diseñar e implementar mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional.

4. Desarrollar mecanismos de evaluación que permitan medir de manera permanente el avance, el estancamiento, o el retroceso del programa o componente de atención a cargo de cada entidad, así como el goce efectivo de los derechos de la población desplazada.

5. Diseñar e implementar instrumentos de flexibilización de la oferta institucional y de los procesos de atención a la población desplazada a cargo de cada entidad.

6. Establecer mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de atención presentadas por la población desplazada.

7. Diseñar e implementar mecanismos de divulgación periódica de información adecuados, accesibles e inteligibles para la población desplazada sobre los procedimientos, las responsabilidades institucionales, y las metas institucionales frente a los distintos componentes de atención, así como de los avances alcanzados, las dificultades enfrentadas y los correctivos adoptados para asegurar el goce efectivo de los derechos de la población.

8. Garantizar la participación oportuna y efectiva de las organizaciones de población desplazada, tanto a nivel nacional como en el ámbito territorial, en el proceso de diseño e implementación de los correctivos a los problemas detectados por las distintas entidades que participaron en el proceso de evaluación del cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004, así como en el seguimiento y evaluación de los programas y componentes de atención a la población desplazada a cargo de cada entidad, con el fin de asegurar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada.

9. Enviar informes bimensuales tanto a la Corte Constitucional, como a Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, a las organizaciones de derechos humanos y de desplazados que participaron en la audiencia de información del 29 de junio de 2005 y al ACNUR, sobre el avance de este proceso.

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Posteriormente, mediante auto 218 de 2006, cuyo propósito no fue la evaluación directa de la política pública de atención a la población desplazada, sino “el de valorar los informes de cumplimiento presentados a la Corte Constitucional por los destinatarios de las órdenes impartidas en la sentencia T-025/04 y los Autos 176, 177 y 178 de 2005”, se concluyó que las autoridades que integran el SNAIPD no han demostrado satisfactoriamente haber adoptado las medidas para resolver el ECI. Adicionalmente se aseveró que los informes de cumplimiento remitidos por las entidades responsables reportaban como resultado avances de los que “son meros propósitos, acciones futuras, planes y programas sin desarrollo alguno o constituyen informes de cumplimiento parcial de las obligaciones.”80 Acto seguido se destacó que las áreas de la política que presentan mayores dificultades son:

1) La falta de coordinación general del SNAPD y la fragmentación de la política de atención. 2) Problemas en las áreas de registro y caracterización de la población desplazada. 3) El aspecto presupuestal de la política de atención a la población desplazada, tanto en su

formulación como en su proceso de ejecución material. 4) La ausencia general de indicadores de resultado significativos basados en el criterio

homogéneos sobre el “goce efectivo de los derechos” de la población desplazada en todos los componentes de la política.

5) La falta de especificidad en la política de atención a la población desplazada en sus diferentes manifestaciones (sujetos de especial protección, diferencias regionales, condición de víctimas)

6) La desprotección de los grupos indígenas y afrocolombianos. 7) La escasa seguridad brindada por las autoridades en los procesos de retorno de la

población. 8) La falta de especificidad en la política de atención a la población desplazada en sus

diferentes manifestaciones (sujetos de especial protección, diferencias regionales, condición de víctimas)

9) La desprotección de los grupos indígenas y afrocolombianos. 10) La escasa seguridad brindada por las autoridades en los procesos de retorno de la

población.

En lo que atañe a nuestra investigación, en el año 2008 fue proferido el auto 116 en el que la Corte formuló una batería de indicadores acordes a las exigencias para el goce efectivo de los derechos de la población, constituida por algunos de los propuestos por el gobierno –a falta de aceptación del resto de indicadores elaborados por el Gobierno, a pesar de la insistente exhortación a las entidades respectivas a través de los autos 109 y 233 de 2007- y otros creados por la Comisión de Seguimiento. En relación con los derechos que consideramos involucrados directamente en una política de tierras, de acuerdo con esa providencia, los indicadores definitivos son:

80 Corte Constitucional colombiana. Auto 218 de 2006.

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DERECHO A LA VIVIENDA

Indicador de goce efectivo - Hogar habita legalmente el predio en condiciones dignas Indicadores complementarios - Seguridad jurídica de la tenencia: Hogares desplazados que habitan viviendas propias y cuentan con escritura registrada o viviendas en arriendo y cuentan con contrato escrito / Total de Hogares Desplazados (HD). - Espacio suficiente: HD que habitan viviendas sin hacinamiento / Total de HD. - Materiales apropiados: HD que cuentan con materiales apropiados en su vivienda (techos, pisos y/o paredes exteriores) / Total de HD. - Ubicación: HD que habitan viviendas ubicadas en zonas que no son de alto riesgo / Total de HD. - Acceso a servicios: HD que cuentan con acceso a todos los servicios domiciliarios básicos (energía, acueducto, alcantarillado y recolección de basuras) / Total de HD.

Indicadores sectoriales asociados - Hogares con subsidios de vivienda otorgados / Hogares postulantes - Hogares con subsidios desembolsados /Hogares a los que fueron otorgados subsidios - Hogares con mejoramiento de condiciones de habitabilidad / Hogares con deficiencias o carencias habitacionales identificadas - Mujeres cabeza de familia beneficiarias de subsidio de vivienda urbana o rural

PREVENCIÓN DEL DESPLAZAMIENTO

Indicadores sectoriales asociados - Personas registradas como desplazadas anualmente - Homicidios anuales en zonas con recomendaciones emitidas por el CIAT - Eventos de desplazamiento mensuales en zonas con recomendaciones emitidas por el CIAT - Víctimas mensuales de MAP en zonas con recomendaciones emitidas por el CIAT - Acciones de grupos armados ilegales en zonas con recomendaciones emitidas por el CIAT - Contactos armados de la Fuerza Pública contra grupos armados al margen de la ley en zonas con recomendaciones emitidas por el CIAT - Municipios con planes de contingencia/ Municipios identificados en riesgo - Solicitudes de protección de derechos sobre predios y territorios abandonados a causa del desplazamiento, aprobadas en el sistema RUP/ Solicitudes de protección recibidas - Declaratorias con informes de predios expedidos por los CTAIPD / Declaratorias de desplazamiento o de inminencia expedidas por los CTAIPD

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- Anotaciones en los folios de matrícula inmobiliaria/ Derechos protegidos por los CTAIPD, Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y el Ministerio del Interior y de Justicia (Dirección de Etnias) - Investigaciones iniciadas por el delito de desplazamiento / Denuncias por el delito de desplazamiento - Fallos emitidos por el juez por el delito de desplazamiento / Investigaciones iniciadas por el delito de desplazamiento

RETORNO

Indicadores sectoriales asociados - Hogares acompañados en retorno que no registran nuevos eventos de desplazamiento/ Hogares acompañados en retorno - Hogares que retornaron previa evaluación de las condiciones de seguridad por parte de la fuerza pública/ Hogares acompañados en retorno - Hogares acompañados en retorno que no registran nuevos eventos de desplazamiento/ Hogares acompañados en retorno

PERTENENCIA ÉTNICA Y CULTURAL

Indicador de goce efectivo

- Las comunidades indígenas o afrocolombianas participan en los escenarios de toma de decisiones de las políticas públicas de atención a la población desplazada en las distintas instancias territoriales, a través de delegados escogidos por sus autoridades tradicionales o por organizaciones de población desplazada indígena o afrocolombiana - Los retornos de la población indígena o afrocolombiana se han llevado a cabo atendiendo los principios de voluntariedad, seguridad y dignidad Indicador complementario - No. de representantes de comunidades indígenas o afrocolombianas escogidos por sus autoridades tradicionales o por organizaciones de población desplazada indígena o afrocolombiana que participan en los CAPD (Nacional, Departamental, Municipal o Distrital) - No de personas indígenas o afrocolombianas que han retornado a sus territorios con observancia de los principios de voluntariedad, seguridad y dignidad / No. de personas indígenas o afrocolombianas que han solicitado apoyo estatal para su retorno - No. de comunidades indígenas o afrocolombianas que han retornado a sus territorios con observancia de los principios de voluntariedad, seguridad y dignidad / No. de comunidades indígenas o afrocolombianas que han solicitado apoyo estatal para su retorno

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GÉNERO

Indicador de goce efectivo

- El nivel de ingreso de los hogares desplazados con jefatura femenina es adecuado. (viene de generación de ingresos y vivienda) - Todas las mujeres desplazadas se encuentran protegidas frente a vulneraciones de su libertad, integridad y seguridad personal - Todas las mujeres desplazadas que han solicitado asignación de bienes a cualquier título han adquirido la titularidad plena o compartida de dichos bienes

Indicadores complementarios

- Número de mujeres ocupadas en hogares desplazados cuyos ingresos se ubiquen por encima del salario mínimo legal/ Total de mujeres desplazadas ocupadas - Número de hogares desplazados con jefatura femenina cuyos ingresos se ubiquen por encima de la línea de pobreza / Total de hogares desplazados con jefatura femenina. - Mujeres desplazadas en hogares que habitan legalmente la vivienda en condiciones dignas/mujeres desplazadas - Número de mujeres desplazadas víctimas de violencia sexual cuyo caso se ha registrado por las autoridades competentes / total de mujeres inscritas en el RUPD - Número de mujeres desplazadas víctimas de violencia sexual / total nacional de mujeres víctimas de violencia sexual cuyo caso se ha registrado por las entidades competentes. - No. Mujeres víctimas de violencia sexual que inician procesos judiciales /No. total de mujeres en situación de desplazamiento víctimas de violencia sexual que han sido valoradas por el Instituto Nacional de Medicina Legal - No. Mujeres desplazadas víctimas de violencia sexual que han recibido atención médica y psicosocial por las distintas entidades oficiales /No. total de mujeres en situación de desplazamiento víctimas de violencia sexual que han sido valoradas por el Instituto Nacional de Medicina Legal - Número de mujeres desplazadas que han adquirido la titularidad plena o compartida de los bienes cuya asignación han solicitado a cualquier título/ No. total de mujeres desplazadas que han solicitado asignación de bienes a cualquier título

GENERACIÓN DE INGRESOS

Indicadores de goce efectivo - “El hogar posee al menos una fuente de ingresos autónoma y su ingreso supera como mínimo la línea de indigencia” (etapa) - “El hogar posee al menos una fuente de ingresos autónoma y su ingreso se ubica por encima de la línea de pobreza” (resultado)

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Indicadores complementarios - “Hogares que poseen al menos una fuente de ingresos autónoma y que su ingreso, supera como mínimo la línea de indigencia/ Hogares incluidos en el RUPD” (etapa) - “Hogares que poseen al menos una fuente de ingresos autónoma y que su ingreso, supera como mínimo la línea de pobreza/ Hogares incluidos en el RUPD” (resultado) Los indicadores propuestos por la Comisión de Seguimiento para el derecho a la generación de ingresos que serán adoptados son los siguientes:

Indicadores complementarios adicionales:

- Jornada laboral: PD ocupada que está laborando dentro de las jornadas legales/ Total de PD ocupada - Relación laboral: PD ocupada como empleada que cuenta con contrato escrito de trabajo / Total de PD ocupada como empleada. - Afiliación a seguridad social y riesgos profesionales: PD ocupada que cuenta con afiliación a salud, pensiones y ARP (para empleados) / Total de PD ocupada. - Remuneración mínima: PD ocupada que percibe ingresos laborales iguales o superiores al salario mínimo / Total de PD ocupada. - Formalidad: PD ocupada de manera formal (afiliación a seguridad social e ingresos iguales o superiores al mínimo) / Total de PD ocupada.

DERECHOS DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA A LA VERDAD, A LA JUSTICIA, A LA REPARACIÓN Y A LA NO REPETICIÓN: Indicadores de goce efectivo

-Todas las víctimas individuales del delito de desplazamiento forzado interno han sido reparadas integralmente por vía administrativa - Todas las víctimas individuales del delito de desplazamiento forzado interno han sido reparadas integralmente - Todas las víctimas colectivas del delito de desplazamiento forzado interno han sido reparadas integralmente

- Todos los desplazados que hayan sido víctimas de otros delitos han sido reparadas integralmente por tales delitos - Todos los desplazamientos masivos registrados han sido objeto de denuncia penal - Los autores materiales e intelectuales de desplazamientos forzados masivos registrados han sido condenados penalmente

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- Todas las víctimas de desplazamiento forzado interno conocen la verdad completa de lo ocurrido a través de un programa gubernamental de difusión de la verdad - Todas las víctimas de desplazamiento forzado interno conocen la verdad completa de lo ocurrido a través del proceso judicial - Ninguna víctima de desplazamiento forzado interno es objeto de un nuevo desplazamiento forzado.

DERECHO A LA RESTITUCIÓN Indicadores de goce efectivo

- Todos los hogares víctimas de desplazamiento forzado, que solicitan la restitución de las tierras y/o viviendas de las que fueron despojadas y que ostentaban a título de propiedad, posesión, ocupación o tenencia obtienen la restitución de esos bienes. - Todos los colectivos que sufrieron daños de carácter colectivo con motivo de un desplazamiento forzado reciben medidas adecuadas de reparación colectiva, tendientes a devolverlo a la situación en la que se encontraba con anterioridad al crimen de desplazamiento - Todas las hectáreas y unidades de vivienda despojadas a la población desplazada han sido restituidas

Indicadores complementarios

- Número de hogares desplazados que han obtenido la restitución de las tierras y/o viviendas de las que fueron despojadas / número total de hogares desplazados que han sido despojados de sus tierras y/o viviendas - Número de colectivos que han recibido medidas adecuadas de reparación colectiva / total de colectivos que se identifican como víctimas colectivas del crimen de desplazamiento forzado

- Total de hectáreas entregadas voluntariamente por los actores armados destinatarios de la Ley 975 de 2005 / total de hectáreas despojadas

- Total de unidades de vivienda entregadas voluntariamente por los actores armados destinatarios de la Ley 975 de 2005 / total de unidades de vivienda despojadas - Número de hectáreas despojadas que han sido recuperadas a través de procesos judiciales / total de hectáreas despojadas que han sido recuperadas

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- Número de unidades de vivienda despojadas que han sido recuperadas a través de procesos judiciales / total de unidades de vivienda despojadas que han sido recuperadas

Indicador asociado

- Número de mujeres víctimas de desplazamiento forzado que han obtenido y recibido a título propio la restitución de las tierras y/o viviendas de las que fueron despojadas ellas o sus familiares / total de personas desplazadas beneficiarias de medidas de restitución.

DERECHO A LA INDEMNIZACIÓN

Indicador de goce efectivo

- Todas las personas víctimas de desplazamiento forzado que han solicitado una indemnización para compensar las tierras y/o viviendas despojadas, han recibido una indemnización equivalente al valor actual del bien adicionada en el lucro cesante causado entre el momento de desplazamiento y la fecha en que se produce la indemnización

Indicadores complementarios

- Número de personas desplazadas con titularidad sobre las tierras despojadas que han obtenido una indemnización equivalente al valor actual de la tierra adicionada en el lucro cesante causado entre el momento de desplazamiento y la fecha en que se produce la indemnización / total de personas desplazadas con titularidad sobre tierras despojadas que han solicitado una indemnización frente a ellas

- Número de personas desplazadas con titularidad sobre viviendas despojadas que han obtenido una indemnización equivalente al valor actual de dicha vivienda adicionada en el lucro cesante causado entre el momento de desplazamiento y la fecha en que se produce la indemnización / total de personas desplazadas con titularidad* sobre viviendas despojadas que han solicitado una indemnización frente a ellas

- Monto del esfuerzo presupuestal del Estado dirigido a indemnizar a las víctimas del desplazamiento forzado / monto de los recursos requeridos para indemnizar al total de víctimas del desplazamiento forzado

Indicadores asociados

- Número de mujeres víctimas de desplazamiento forzado que han recibido una indemnización equivalente al valor actual de la tierra adicionada en el lucro cesante causado entre el momento de desplazamiento y la fecha en que se produce la

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indemnización / No. de mujeres víctimas de desplazamiento forzado que han solicitado una indemnización frente a ellas.

- Número de mujeres víctimas de desplazamiento forzado que han recibido una indemnización equivalente al valor actual de dicha vivienda adicionada en el lucro cesante causado entre el momento de desplazamiento y la fecha en que se produce la indemnización / No. de mujeres víctimas de desplazamiento forzado que han solicitado una indemnización frente a ellas

DERECHO A LA REHABILITACIÓN Indicador de goce efectivo

- Todas las víctimas de desplazamiento forzado obtienen todas las medidas de rehabilitación que requieren para enfrentar el daño que les fue infligido en virtud de ese y otros crímenes.

Indicadores complementarios

- Número de víctimas de desplazamiento forzado que obtienen atención psicológica y psicosocial en el marco de su reparación/ total de personas víctimas desplazadas. - Número de víctimas de desplazamiento forzado que obtienen atención médica en el marco de su reparación/ total de personas víctimas del desplazamiento que han requerido de atención médica en el marco de su reparación - Número de víctimas de desplazamiento forzado que reciben asistencia jurídica orientada a la protección de sus derechos / total de personas víctimas desplazadas.

Indicadores asociados

- Número de mujeres víctimas de desplazamiento que obtienen medidas de atención médica en el marco de su reparación/ no de mujeres víctimas del desplazamiento que han solicitado atención médica en el marco de su reparación. - Número de mujeres víctimas de desplazamiento que obtienen medidas de atención psicológica y psicosocial en el marco de su reparación/ total de mujeres víctimas del desplazamiento. - Número víctimas de desplazamiento pertenecientes a grupos étnicos, que obtienen medidas de atención médica acordes a sus valores culturales y prácticas ancestrales en el marco de su reparación/ víctimas de desplazamiento pertenecientes a grupos étnicos que han solicitado atención médica en el marco de su reparació

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- Número de víctimas de desplazamiento pertenecientes a grupos étnicos, que obtienen atención psicológica y psicosocial acordes a sus valores culturales y prácticas ancestrales en el marco de su reparación/ total de víctimas de desplazamiento pertenecientes a grupos étnicos.

DERECHO A MEDIDAS DE SATISFACCIÓN

Indicador de goce efectivo

- Todas las víctimas de desplazamiento forzado han sido beneficiarias de medidas de satisfacción consistentes, entre otras, en la investigación, el juzgamiento y la sanción de los responsables del desplazamiento, el esclarecimiento y difusión oficial de la verdad la búsqueda de los desaparecidos y de los restos de los muertos, la solicitud pública de disculpas, y la realización de monumentos, conmemoraciones y homenajes a las víctimas.

Indicadores complementarios

- Número de hogares desplazados que han visto a los responsables de su desplazamiento ser efectivamente juzgados y sancionados en el marco de un proceso judicial / total de hogares desplazados. - Número de personas desplazados afectados por otros crímenes diferentes al desplazamiento que han visto a los responsables de dichos crímenes ser efectivamente juzgados y sancionados en el marco de un proceso judicial / total de personas desplazadas afectados por otros crímenes diferentes al desplazamiento que los han denunciado ante las autoridades. - Número de hogares desplazados que han obtenido un esclarecimiento oficial de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que ocurrió el crimen de desplazamiento / Número total de hogares desplazados. - Número de hogares desplazados que han obtenido medidas de reparación simbólica, tales como la solicitud de disculpas y la realización de monumentos, conmemoraciones u homenajes, entre otros / Número total de hogares desplazados.

DERECHO A GARANTÍAS DE NO REPETICIÓN

Indicador de goce efectivo - Todas las víctimas de desplazamiento forzado han sido beneficiarias de garantías de no repetición adecuadas para impedir que vuelvan a ser víctimas de dicho crimen.

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Indicador complementario - Número de reformas normativas e institucionales tendientes específicamente a garantizar la no repetición del desplazamiento forzado de personas y del despojo ilegal de tierras (desagregada por tipo de medidas) - Número de personas registradas como desplazadas que han sufrido más de un desplazamiento forzado, / total de personas desplazadas.

En la parte resolutiva del auto se precisó que dichos indicadores son de aplicación inmediata, no obstante lo cual en el futuro éstos podrían ser perfeccionados por las entidades encargadas. Finalmente, mediante auto 008 de 2009 se reafirma la existencia de un ‘estado de cosas inconstitucional’ en materia de desplazamiento y se hacen importantes consideraciones en relación con los ejes para la superación del mismo, a saber:

a) Goce efectivo de derechos por parte de un alto porcentaje de la población desplazada y demostración de que están dadas las condiciones para mantener este resultado y avanzar sosteniblemente en lograr que todos los desplazados gocen de sus derechos constitucionales. b) Corrección de las causas estructurales del estado de cosas inconstitucional, en especial (i) la insuficiencia de recursos y (ii) la precaria capacidad institucional. Estas causas deben ser corregidas a nivel nacional y territorial, según las prioridades departamentales y locales fijadas con base en la expulsión y recepción de desplazados. c) Demostración de que las políticas públicas relacionadas con cada uno de los derechos constitucionales de los desplazados conducen efectivamente a lograr el goce efectivo de los derechos por parte de los desplazados, lo cual comprende dos aspectos esenciales reiterados por la Corte en numerosas providencias: (i) la orientación de manera racional de las políticas públicas para alcanzar dicha finalidad y (ii) la introducción de un enfoque diferencial, en especial respecto de mujeres, menores, adultos mayores, indígenas, afrocolombianos y personas con discapacidad. d) Demostración de que los desplazados, así como las organizaciones de la sociedad civil que aboguen por sus derechos, participen de manera oportuna, significativa y efectiva en la adopción de las decisiones estatales que les interesan y los afectan. e) Contribución suficiente de las entidades territoriales a la superación del estado de cosas inconstitucional.

En contraste, los autos más recientemente dictados por la Sala de Seguimiento de la sentencia T-025 de 2004 se han dedicado, en esencia, a la resolución de problemas puntuales de grupos víctimas del desplazamiento forzado, sin que de manera global se hayan perpetuado los esfuerzos encaminados a la orientación apropiada de la política.

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5. CONCLUSIONES En primer lugar, cabe reiterar que el estudio de esta política pública, por medio de la cual se pretende la prevención y conjuración de una problemática originada en violaciones masivas de derechos humanos, como claramente lo son los traumas derivados del despojo, abandono y apropiación ilegal de las tierras a la población desplazada, debe ser valorada bajo la lupa de los mandatos de instrumentos internacionales, además de los otros presupuestos materiales para la estructuración adecuada de una política pública, a saber, el diagnóstico, la exigibilidad, la titularidad, los actores y los indicadores, todo lo cual será igualmente considerados con base en los objetivos, medios, acciones y los efectos de las mismas. En esta medida, la idoneidad de la política será evaluada, no sólo en lo atinente a las exigencias orgánicas para la aceptabilidad de la misma, sino también en observancia a su efecto en las posibilidades de que la población beneficiaria vea garantizados los derechos fundamentales en titularidad suya. Todos esos requerimientos, dada la dispersión de las normas que sustentan la política, serán mirados de forma transversal. En primer lugar se hará relación al asunto del diagnóstico, respecto del cual, a falta de regulación propia y exclusivamente dirigida a tratar el asunto de las tierras, se hará referencia a la definición contenida en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997, eje sobre el cual gira toda la política pública sobre el desplazamiento forzado, puesto que el mismo refleja la visión que el legislador tuvo y pretendió proyectar sobre la política, fundada en los decretos reglamentarios de dicha ley. De manera puntual dicho artículo, que define los elementos constitutivos de la condición de víctima del desplazamiento, atina al limitarlo a las movilizaciones ocurridas al interior del país, pues así es distinguible del estatus de refugiados o refugiadas, pero yerra al determinar que es predicable tal situación de que quien necesariamente migra y abandona su lugar de residencia, pues la experiencia ha demostrado que en algunos casos, especialmente tratándose de grupos étnicos, presiones externas obligan a que estas personas, atadas a su especial vínculo con la tierra, se confinen o ejerzan resistencias, fenómenos que no son comprendidos en el supuesto de la norma y. Lo destacable en este punto es que dicha conceptualización tiene incidencia negativa en las posibilidades de acceso a los programas diseñados para la atención de esta problemática por parte de quienes encuadran en las hipótesis del confinamiento o la resistencia, fenómenos que a pesar de ser resultantes de violaciones masivas a los derechos humanos, no autorizan la intervención estatal precisamente por los limitativo de la norma. En lo que a nosotros respecta tal definición es realmente desafortunada en vista de que las tierras de quienes se confinan o resisten no lograrán algún tipo de protección estatal, salvo que sea promovida alguna acción en este sentido ante o por parte de la Corte Constitucional, pues la norma sobre la que se erige la política pública general para la atención del desplazamiento no prevé estos eventos como propios de este fenómeno. A lo que debe aunarse un cuestionamiento a falta de una mirada diferencial del problema, lo cual se ve reflejado en las normas regulatorias, a las que serán mención con posterioridad. En esta medida desde ya se identificó una importante falencia en la identificación y formulación del problema que tiene incidencia manifiesta igualmente en la titularidad y exigibilidad de las medidas.

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El acceso al contenido esencial de la política de tierras, es decir la recuperación o entrega efectiva de bienes, en condiciones dignas y seguras –lo que necesariamente, a efectos de superar el daño, quiere la garantía de los demás elementos propios de la reparación y además la concreción de un esfuerzo cierto y conducente a la estabilización socioeconómica de las víctimas-, está sujeto a la condición misma del desplazamiento, y para el primer componente, además, se exige también la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada –RUPD-. Esta determinación, insistimos, atiende a lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 387 que en cierta medida armoniza con lo prescrito en la Ley 1448 de 2011 que en su artículo 60 prevé que “la atención a las víctimas del desplazamiento forzado, se regirá por lo establecido en este capítulo y se complementará con la política pública de prevención y estabilización socioeconómica de la población desplazada establecida en la Ley 387 de 1997 y demás normas que lo reglamenten.”81 De todas formas dicha ley preceptúa en su artículo 1°, norma cuya constitucionalidad ha sido recientemente demandada82, que esencialmente serán consideradas víctimas “aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.”83 Naturalmente este límite temporal representa un significativo coto para el ejercicio pleno del derecho a la reparación cláusula que, de permanecer incólume, limitará gravemente la posibilidad de que las víctimas del desplazamiento forzado con ocasión en eventos ocurridos antes de 1985 vean nubladas sus esperanzas de restitución. Aún así, antes de realizar algún cuestionamiento adicional, habría que esperar el pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, que resolver la constitucionalidad de la norma. De otro lado, la posibilidad de recibir beneficios para la estabilización socio-económica y, en últimas, para asegurar la superación de la situación de desplazamiento, de acuerdo con la estructura de la política global para su atención integral, depende de la inscripción en el Registro Único de Población

81 Artículo 60 de la Ley 1448 de 2011.

82 Actualmente, la norma es objeto de sendos estudios de constitucionalidad correspondiente a los expedientes D-8613, D-8593, D-8590, D-8643 y D-8614. 83 Literal 1° del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011. “También son víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. A falta de estas, lo serán los que se encuentren en el segundo grado de consanguinidad ascendente. De la misma forma, se consideran víctimas las personas que hayan sufrido un daño al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para prevenir la victimización. La condición de víctima se adquiere con independencia de que se individualice, aprehenda, procese o condene al autor de la conducta punible y de la relación familiar que pueda existir entre el autor y la víctima.”

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Desplazada84, lo que está reglado por normas que no cumplen a plenitud con el mandato el de favorabilidad en el tratamiento de la problemática, el de protección especial a este grupo poblacional85 e incluso desconocen parámetros de igualdad de género, puesto que en la mayoría de los casos figuran como titulares de los beneficios los hombres con ‘jefatura del hogar’, razón por la cual la mujer es invisibilizada y obligada o conseguir los beneficios socio-económicos únicamente bajo la subordinación de un hombre. Todo lo anterior ha instado al Tribunal Constitucional colombiano a excepcionar la constitucionalidad de estas normas y exigir, en suma, la comprensión de estos

84 Al respecto, el artículo 14 del Decreto 2569 de 2000 prevé: “ARTICULO 14. EXCLUSION DEL REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA. La exclusión del Registro Unico [sic] de Población Desplazada, y en consecuencia, la pérdida de los beneficios establecidos en la Ley 387 de 1997, a favor de la población desplazada, procede cuando: 1. Se establezca que los hechos declarados por quien alega la condición de desplazado no son ciertos, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. 2. Cuando a juicio de la entidad en la que se haya delegado la inscripción, de acuerdo con el parágrafo del artículo 18 de la Ley 387 de 1997, se demuestre la falta de cooperación o la reiterada renuencia del desplazado para participar en los programas y acciones que con ocasión del mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación, desarrolle el Estado. 3. Cese la condición de desplazado. (…)” 85 Las hipótesis para negar la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada están contenidas en el artículo 11 del Decreto 2569 de 2000, que dispone:

ARTICULO 11. DE LA NO INSCRIPCION. La entidad en la que se haya delegado la inscripción, no efectuará la inscripción en el registro de quien solicita la condición de desplazado, en los siguientes casos: 1. Cuando la declaración resulte contraria a la verdad. 2. Cuando existan razones objetivas y fundadas para concluir que de la misma no se deduce la existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1o. de la ley 387 de 1997. 3. Cuando el interesado efectúe la declaración y solicite la inscripción en el Registro después de un (1) año de acaecidas las circunstancias descritas en el artículo 1o. de la ley 387 de 1997. En tales eventos, se expedirá un acto en el que se señalen las razones que asisten a dicha entidad para tal determinación, el cual deberá ser notificado al afectado. Contra dicho acto proceden los recursos de Ley y la decisión que los resuelva agota la vía gubernativa.”

A su vez, el artículo 1° de la Ley 387 de 1997 reza: “ARTICULO 1o. DEL DESPLAZADO. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público. PARAGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por condición de desplazado.”

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parámetros conforme mandatos superiores. In extenso se ha sostenido lo siguiente en reciente jurisprudencia:

“El procedimiento para la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada, definido por la ley 387 de 1997 y el decreto reglamentario 2569 de 2000, dispone que la persona deberá rendir una declaración sobre los hechos de su desplazamiento ante la autoridad competente y posteriormente, Acción Social tiene a su cargo realizar una valoración de esta declaración determinando si procede o no, la inscripción en el mencionado Registro. Para determinar si la inscripción en el Registro de Desplazados es procedente, tanto la ley 387 de 1997, como reiterada jurisprudencia de la Corte, coinciden en señalar que la condición de desplazamiento resulta de una circunstancia de hecho y no de la declaración que se realice ante una autoridad o entidad administrativa. Esta situación fáctica está compuesta por dos requisitos materiales, los cuales deben ser comprobados por Acción Social en cada caso para que sea procedente la inscripción en el RUPD. La Corte ha definido estos requisitos así: “Sea cual fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas dos condiciones se dan, como ocurre en el caso motivo de esta tutela, no hay la menor duda de que se está ante un problema de desplazados.”

Una vez confirmadas las dos condiciones que demuestran una situación de desplazamiento, Acción Social debe proceder a realizar la inscripción del declarante en el RUPD. El decreto 2591 de 2000 en su artículo 11 definió una serie de circunstancias en las cuales el registro es improcedente y por lo tanto la persona queda excluida: i) la declaración resulta contraria a la verdad; ii) existen razones objetivas y fundadas de no cumplirse con los dos requisitos materiales que permitan concluir que se está frente a una situación de desplazamiento, iii) la declaración y la solicitud de inscripción se realice por fuera del término de un año desde el momento en que ocurrió el desplazamiento. En varias oportunidades, la Corte ha señalado cuáles son las pautas que deben primar para la adecuada interpretación de las normas que regulan la inscripción en el RUPD: i) las disposiciones de derecho internacional que hacen parte de bloque de constitucionalidad, a saber: a) el artículo 17 del Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra de 194 y b) los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos Internos de Personas; ii) el principio de buena fe; iii) el principio de favorabilidad y confianza legítima y, iv) el principio de prevalecía del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho. La Corte ha encontrado que el registro en el RUPD debe estar guiado por ciertas normas acogidas en reciente jurisprudencia:

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“28. En virtud de los anteriores principios la Corte ha identificado una serie de reglas relativas al registro de una persona en el RUPD que vale la pena recordar. (1) En primer lugar, los servidores públicos deben informar de manera pronta, completa y oportuna a quien pueda encontrarse en situación de desplazamiento forzado, sobre la totalidad de sus derechos y el trámite que deben surtir para exigirlos. (2) En segundo término, los funcionarios que reciben la declaración y diligencian el registro sólo pueden requerir al solicitante el cumplimiento de los trámites y requisitos expresamente previstos en la ley para tal fin. (3) En tercer lugar, en virtud del principio de buena fe, deben tenerse como ciertas, prima facie, las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante. En este sentido, si el funcionario considera que la declaración o la prueba falta a la verdad, debe demostrar que ello es así; los indicios deben tenerse como prueba válida; y las contradicciones de la declaración no son prueba suficiente de que el solicitante falte a la verdad. (4) La declaración sobre los hechos constitutivos de desplazamiento debe analizarse de tal forma que se tengan en cuenta las condiciones particulares de los desplazados así como el principio de favorabilidad. (5) Finalmente, la Corte ha sostenido que en algunos eventos exigir que la declaración haya sido rendida dentro del término de un año definido en las normas vigentes puede resultar irrazonable o desproporcionado, en atención a las razones que condujeron a la tardanza y a la situación que dio lugar el desplazamiento y en la cual se encuentra la persona afectada.”86

Así que, desde el punto de vista individual, los beneficiarios directos de la política de estabilización socio-económica y su componente de tierras son, cuando se trata de un grupo familiar, los hombres ‘cabeza de hogar’; también se echa de menos un enfoque diferencial desde la perspectiva étnica, a fin de asegurar estas garantías, como es debido, al colectivo en tanto titular de derechos. He aquí una segunda intervención necesaria del juez constitucional a falta de una adecuada estructuración de la política general en cuanto a la definición de los márgenes para la inscripción en el registro de población desplazada, condición para obtener todos los beneficios de la misma. De otra parte, lograr el cumplimiento de las normas y los planes que encarnan la política, de acuerdo con su orientación, es una alternativa exclusivamente atribuible a la población que se encuentra categorizada y sistematizada en el registro estatal de población desplazada, pues la normativa condiciona el acceso a los componentes de la misma a la inscripción en ese listado que, recordemos, está regulado por una serie de normas de contenido realmente limitativo. He aquí una segunda intervención necesaria del juez constitucional a falta de una adecuada estructuración de la política general en cuanto a la definición de los márgenes para la inscripción en el registro de población desplazada, condición para obtener todos los beneficios de la misma. Así mismo, cabe destacar que las normas pertinentes carecen de un catálogo de derechos en titularidad de la población desplazada que incite a su reconocimiento pleno como sujetos de derechos dada su ciudadanía, de un lado, y su condición de víctimas de violaciones masivas de derechos

86 Corte Constitucional colombiana. Sentencia T-447 de 2010.

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humanos, de otro. En contraste, éstas reflejan en su generalidad formulaciones sobre deberes y obligaciones estatales, lo que ha forzado al Tribunal Constitucional, conforme instrumentos internacionales, a fijar el núcleo esencial y el alcance de muchos derechos como la ayuda humanitaria, la vivienda y, en mayor medida, el derecho a la tierra. Esto comporta una barrera significativa a la voluntad de exigibilidad de los derechos, no sólo en virtud de lo anterior, sino porque apareja una cierta omisión legislativa representada en la falta de previsión específica de un mecanismo idóneo y puntualmente dirigido a asegurar la observancia y garantía de sus derechos por parte de las autoridades y demás actores de la política. Las víctimas del desplazamiento forzado cuentan, en esa medida, básicamente con el derecho a elevar peticiones, lo que resulta ineficaz porque, de contar con suerte, éstos reciben respuestas insuficientes o inoportunas; y en su defecto, tendrán que acudir a la acción de tutela como el único instrumento judicial aplicable a sus circunstancias. En efecto, de todo el panorama normativo de mayor incidencia en la temática de tierras, es decir, la Ley 387 de 1997 y los decretos 2569 de 2000, 250 de 2005 y 2007 de 2001, tenemos que las formulaciones normativas referidas enfáticamente a la problemática de tierras representan, de manera preponderante, enunciados producidos ora bajo la estructura de mandatos deóntico, ora en ejercicio de una labor regulativa. Así, por ejemplo, de las normas contenidas en la Ley 387, ninguna reconoce de forma explícita la existencia de algún derecho sobre las tierras en cabeza de la población desplazada. Es más, son exclusivamente las que integran el Título III, dedicado a la protección jurídica y un aparte del artículo 17, atinente a la estabilización socioeconómica, las que reflejan un tímido intento por elevar sendas formulaciones medianamente orientadas a la protección de este derecho. Este primer aparte, el título III de la Ley, está integrado por los artículo 26, 27 y 28 que regulan, respectivamente, la definición de la situación militar87, las garantías frente a la perturbación de la posesión88 y el derecho a que los operadores judiciales acomoden las dinámicas de los trámites judiciales a las condiciones singulares de la persona en situación de desplazamiento89. El artículo 17, por su parte, reconoce en un segundo

87 Artículo 26 de la Ley 387 de 1997. DE LA DEFINICION DE LA SITUACION MILITAR DE LOS DESPLAZADOS. Las personas que teniendo la obligación legal de resolver su situación militar y que por motivos relacionados con el desplazamiento forzado no lo hubiesen hecho, podrán presentarse a cualquier distrito militar, dentro del año siguiente a la fecha en la que se produjo el desplazamiento, para resolver dicha situación sin que se le considere remiso. (negrillas por fuera del texto original)

88 Artículo 27 de la Ley 387 de 1997. DE LA PERTURBACION DE LA POSESION. La perturbación de la posesión o abandono del bien mueble o inmueble, con motivo de una situación de violencia que obliga al desplazamiento forzado del poseedor, no interrumpirá el término de prescripción a su favor. El poseedor interrumpido en el ejercicio de su derecho informará del hecho del desplazamiento a la Personería Municipal, Defensoría del Pueblo, Procuraduría Agraria, o a cualquier entidad del Ministerio Público, a fin de que se adelanten las acciones judiciales y/o administrativas a que haya lugar. (negrillas por fuera del texto original) 89 Artículo 28 de la Ley 387 de 1997. DE LOS PROCESOS JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS EN LOS QUE EL DESPLAZADO FORZADO ES PARTE. En los procesos judiciales y administrativos en los que el desplazado forzado es parte, las autoridades competentes evaluarán conforme a las circunstancias del caso, los cambios de radicación,

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inciso, una vez establecido que “el Gobierno Nacional promoverá acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas”90, que estas medidas “deberán permitir el acceso directo de la población desplazada a la oferta social del gobierno, en particular a los programas relacionados con:

1. Proyectos productivos. 2. Sistema Nacional de Reforma Agraria y de Desarrollo Rural Campesino. 3. Fomento de la microempresa. 4. Capacitación y organización social. 5. Atención social en salud, educación y vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad, y 6. Planes de empleo urbano y rural de la Red de Solidaridad”91

En contraste, el artículo 16 de la mencionada ley plantea una formulación que empalidece el núcleo esencial de un derecho de tal raigambre como el retorno al que se refiere, textualmente, así:

“ARTICULO 16. DEL RETORNO. El Gobierno Nacional apoyará a la población desplazada que quiera retornar a sus lugares de origen, de acuerdo con las previsiones contenidas en esta ley, en materia de protección y consolidación y estabilización socioeconómica.” (negrillas por fuera del texto original)

Una enunciación tal representa una contrariedad evidente con el mandato de los instrumentos superiores anotados con precedencia que reconocen el aseguramiento del retorno como una obligación estatal. Es más, ha correspondido a la Corte no sólo la tarea de identificar y dotar de sustancia los derechos en titularidad de la población desplazada, sino también obligar a la construcción de indicadores que respondan de manera puntual al contenido y exigencia de cada uno de estos derechos de entidad superior. Habrá de advertirse, en línea paralela y sin mayores consideraciones, que definitivamente los componentes evaluativo y de seguimiento han sido realmente descuidados por parte del Estado y demás actores sociales, pues su construcción es un resultado de las insistentes exhortaciones de la Corte Constitucional, ya que únicamente a partir de la sentencia T-025 y sus autos de seguimiento fue iniciado el proceso de elaboración de los indicadores, instrumentos fundamentales para el desarrollo de ambas dimensiones de la política. Por último, es igualmente inadmisible la falta de un enfoque diferencial, omisión que ha demandado igualmente la intrusión del Tribunal Constitucional colombiano.

comisiones, traslados y demás diligencias necesarias a fin de garantizar la celeridad y eficacia de los procesos de que se trate, sin perjuicio de los derechos de terceros.

90 Artículo 17 de la Ley 387 de 1997.

91 Ibidem.

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En efecto, a pesar de los efectos dramáticos del desplazamiento sobre los grupos étnicos minoritarios92 esta política, de la forma inicialmente concebida, inobservó esta obligación. Así, por ejemplo, mediante auto 004 de 2009, uno de los proferidos en seguimiento a la órdenes dadas en la sentencia T-025 de 2004, se estableció que varios pueblos indígenas están literalmente en peligro de extinción física y cultura a causa del conflicto armado interno y las consecuencias del narcotráfico. Haciendo un mayor énfasis el Alto Tribunal efectuó un tarea de identificación de todos los factores cosustanciales a la confrontación con serias repercusiones en las dinámicas, condiciones y estabilidad de las grupo indígenas, a saber: “(1) las confrontaciones que se desenvuelven en territorios indígenas entre los actores armados, sin involucrar activamente a las comunidades indígenas y sus miembros, pero afectándolos en forma directa y manifiesta; (2) los procesos bélicos que involucran activamente a los pueblos y comunidades indígenas, y a sus miembros individuales, en el conflicto armado; y (3) los procesos territoriales y socioeconómicos conexos al conflicto armado interno que afectan sus territorios tradicionales y sus culturas. A su vez, estos factores operan sobre la base de una serie de procesos territoriales y socioeconómicos que, sin tener relación directa con el conflicto armado, resultan exacerbados o intensificados por causa de la guerra.”93 Ahora, en lo que a nosotras atañe, igualmente es posible hacer una enunciación categórica sobre los impactos del conflicto armado y las graves violaciones de derechos humanos en la efectividad de las relaciones que los grupos indígenas tienen con la tierra y el territorio, clasificación que encuentra respaldo en la jurisprudencia constitucional. Así, fueron destacados en el referido auto los siguientes problemas puntuales en cuanto a las tierras:

i) El despojo territorial simple por parte de actores con intereses económicos sobre las tierras y recursos naturales de propiedad de las comunidades indígenas así como por parte de colonos que invaden sus territorios, situación agravada por la precariedad en la titulación de las tierras de los grupo indígenas. ii) El desarrollo de actividades económicas lícitas o ilícitas en territorios indígenas así como los cultivos ilícitos con apoyo de actores armados o actividades lícitas de explotación de recursos naturales.

92 Vale decir, en primer lugar, que de acuerdo con el decimotercer informe de la Comisión de Seguimiento de las Políticas Públicas sobre el desplazamiento forzado elaborado en el marco del proceso nacional de verificación, un 23.7% de la población desplazada declara su pertenencia de un grupo étnico, porcentaje dentro del cual un 16.6% se reconoce como afrodescendiente mientras un 6.5 se identifica como indígena. Comisión de Seguimiento de las Políticas Públicas sobre el Desplazamiento Forzado. Décimotercer informe: “el desplazamiento forzado en el caso de la Comunidad Afrocolombiana.” Disponible en: http://www.codhes.org/index.php?option=com_content&task=view&id=39&Itemid=52 Página visitada en junio de 2011. Página 10.

93 Corte Constitucional colombiana. Auto 004 de 2009. Disponible en www.corteconstitucional.gov.co

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iii) Fumigaciones de cultivos ilícitos sin el lleno de los requisitos de consulta previa y con efectos indiscriminados tanto sobre los cultivos lícitos de pancoger y de subsistencia de las comunidades, como sobre el hábitat de subsistencia (para caza, pesca, bosque).94

También es menester resaltar la grave situación de la mujer indígena víctima del desplazamiento forzado, tal como se documentó en el Auto 092 de 2008, en el cual se explicó:

“IV.B.1.9.1. Las mujeres indígenas y afrodescendientes desplazadas enfrentan un factor de discriminación adicional derivado de su pertenencia étnica, que en la práctica agrava las discriminaciones, riesgos e inequidades que soportan por sus condiciones de género y desplazamiento. En otras palabras, tanto los riesgos de género presentes en el conflicto armado como las facetas de género del desplazamiento interno se acentúan, exacerban y profundizan en el caso de las mujeres que pertenecen a estos grupos étnicos. Ello se deriva tanto de la exclusión y marginación que viven los grupos étnicos del país, como de las estructuras socioeconómicas discriminatorias y racistas prevalecientes, y de la desintegración de sus redes sociales, comunitarias y culturales de apoyo con motivo del desplazamiento95; todo ello redunda en que las mujeres indígenas y afrocolombianas desplazadas sufren un triple proceso de discriminación por ser mujeres, por haber sido desplazadas, y por pertenecer a grupos étnicos.

A pesar de la gravedad de todas esas problemáticas, hasta la fecha de emisión del precitado auto el gobierno únicamente había desarrollo, para la atención particular de la población indígena, una ‘Directriz para la Prevención y Atención Integral de la Población Indígena en Situación de Desplazamiento y Riesgo’ y un ‘Plan Integral de Apoyo a Comunidades Indígenas en Alto Grado de Vulnerabilidad y Riesgo de Desaparición. ’ En el primero de los casos, se trataba justamente de un documento contentivo de una serie de indicaciones para ser atendidas por parte de las entidades integrantes del SNAIPD para que éstos, en ejecución de los planes y proyectos de su competencia, dieran aplicabilidad al enfoque diferencial. De otra parte está el ‘Plan Integral de Apoyo a Comunidades Indígenas de Alto Grado de Vulnerabilidad y Riesgo de Desaparición’, adoptado mediante Acuerdo 005 de 2006 por el CNAIPD que, en términos de la entonces Dirección de Etnias del Ministerio del Interior, “ha tomado más de 7 años en proceso de investigación, concertación y formulación y puesta en marcha. Es el resultado de un esfuerzo conjunto entre Acción Social, la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, el Programa de Derechos Humanos y Derecho Internacional

94 Ibidem. Auto 004 de 2009.

95 En tal sentido, CODHES explica que “para las mujeres campesinas, indígenas y afrocolombianas, el cambio que experimentan a raíz del desplazamiento es muy significativo; debido a que generalmente, la movilidad que tuvieron en un pasado respondía a la movilidad de su padre o su esposo, su ambiente social se limitaba debido al desarrollo de las actividades del hogar y de producción en un mismo espacio, además de que su relación con las organizaciones y relaciones era mediatizada por los hombres. Esta situación ha determinado la formación de representaciones de sí mismas y sobre el entorno que entran en conflicto con las lógicas propias del eje urbano al momento de llegar a la ciudad. En este contexto se evidencian las complejas pérdidas culturales, afectivas, materiales y espaciales que han sufrido particularmente cuando intentan reafirmar simbólica y materialmente el rol materno que han cumplido dentro de la cultura, en tanto generadoras de vida y preservadoras de la estabilidad familias”. CODHES, ‘Las Mujeres en la Guerra: De la desigualdad a la autonomía política’. Colombia, octubre de 2004, página 65. Citado en el Informe de la Comisión Interamericana.

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Humanitario de la Vicepresidencia de la República, y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) (este último financiaron la primera investigación)”.96 Sin embargo, se ha constatado en el auto de la referencia y en otros autos de seguimiento subsiguientes, que el mismo no ha sido materializado, lo que nos deja sin proyectos de enfoque diferencial en el marco general de la política de tierras para la población afectada por el desplazamiento forzado. Textualmente se definió en el pluricitado auto:

“Si bien se ha acreditado ante la Corte que existen dos documentos orientadores de la respuesta estatal en este ámbito –la “Directriz para la Prevención y Atención Integral de la Población Indígena en Situación de Desplazamiento y Riesgo, con enfoque diferencial”, y el “Plan Integral de Apoyo a Comunidades Indígenas en Alto Grado de Vulnerabilidad y Riesgo de Desaparición”-, los cuales han sido objeto de talleres de capacitación y desarrollo adicional en distintas regiones del país, es difícil ver cómo estos documentos se han traducido, en la práctica, en acciones concretas de prevención de la afectación desproporcionada del conflicto armado sobre los pueblos indígenas colombianos, de prevención del desplazamiento forzado causado por el conflicto armado, o de atención material diferencial y oportuna a sus víctimas. En esa medida, dado que la respuesta estatal a la situación de los pueblos indígenas ha sido meramente formal y se ha traducido en la expedición de documentos de política sin repercusiones prácticas, la Corte Constitucional concluye que el Estado colombiano ha incumplido sus deberes constitucionales en este ámbito, en forma grave.”97

De otra parte, cabe mencionar en relación con la población afrocolombiana que, de conformidad con datos de la Comisión de Seguimiento, el 84.7% de los grupos familiares afrocolombianos incluidos en el Registro Único de Población Desplazada98 ha sufrido un desplazamiento, el 13.7% ha sufrido dos desplazamientos y el 1.6% tres o más, mientras que de la generalidad de la población desplazada registrada en el RUPD un 86.2% ha sido víctima de este crimen exclusivamente una vez, 12% dos veces y 1.8% tres o más veces.99 Es decir, que en términos proporcionales, la población afro víctima del desplazamiento ha sido la más golpeada dentro del grueso de la población desplazada del país. Es oportuno anotar, además, que las razones de mayor incidencia en el desplazamiento de la población afro tienen que ver con el conflicto interno y sus manifestaciones. De acuerdo con un informe de la Comisión de Seguimiento, los datos referenciales en relación con las causas de desplazamiento son: i) las amenazas directas en una proporción equivalente al 37.2% en contrate con el 43.7% que caracteriza al resto de la población víctima del desplazamiento; ii) los asesinatos familiares, en un porcentaje del 12.4% en contraste con 11.0% del resto de la población desplazada; iii) las masacres que constituyen causa del desplazamiento en un 11.9% para la población afrodescendiente, mientras que para el resto de la lo es un 11.7%; iv) los combates que constituyen motivo para el desplazamiento

96 Ibidem, auto 004 de 2009. 97 Auto 004 de 2009. 98 –RUPD-, sistema constituido por el gobierno para efectos de llevar un registro de la población desplazada que podrá ser beneficiaria de los programas para la atención integral de la población. 99 Op. Cit., Comisión de Seguimiento de las Políticas Públicas sobre el Desplazamiento Forzado. Página 11.

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de afrodescendientes en un 11.7%, y para el resto de la muestra en un 10.5%; v) los asesinatos de vecinos y amigos, en un 8.7% a diferencia del resto de la población, respecto de la cual la cifra asciende a un 6.5%; entre otro par de causas exclusivamente violentas.100 A mas de lo anterior, los grupos afrodescendientes no responden de igual manera al impacto del desplazamiento forzado, pues en múltiples ocasiones se confinan o resisten a efectos de proteger sus tierras y territorios, así lo documenta el auto 005 de 2009 en el que puntualiza que incluso cuando las comunidades no abandonan sus territorios, la presión de los actores que pretenden ocuparlos puede dejarlas atrapadas en ellos e impedirles circular dentro y fuera de él (confinamiento) o puede impulsarlas a organizarse colectivamente para decidir no abandonar sus territorios y oponerse a quienes buscan usurpar sus tierras (resistencia). En últimas, se colige que la intervención de la Corte Constitucional colombiana ha resultado vital para la edificación apropiada de la política pública sobre tierras para la población desplazada por la violencia, a falta de rigurosidad en el seguimiento de los criterios y elementos precisos para el afecto por parte del estado colombiano, así como el desconocimiento de mandatos internacionales que determinan la adopción de una política con enfoque de derechos humanos. Aún así, debido a que las funciones de esta Corporación, precisamente por su competencia y diseño, no permiten el sancionamiento del Estado y demás actores sociales por el incumplimiento de los lineamientos propuestos, el proceso ha sido lento y en algunos aspectos infructuoso, lo que encuentra evidencia en la perpetuación de este papel del juez constitucional como orientador de la política para la atención integral del desplazamiento forzado.

100 Op. Cit., Comisión de Seguimiento. Página 12.

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