“La cuestión de la reforma tributaria en Argentina y en España: la crítica a la Hacienda del...

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page V — #5 ii

ii

ii

María Sierra, Juan Pro y Diego Mauroeditores

Desde la historia

Homenaje a Marta Bonaudo

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page VI — #6 ii

ii

ii

COLECCIÓN BITÁCORA ARGENTINADirigida por Alejandro Falco

María Sierra, Juan Pro y Diego Mauro (editores)Desde la historia. Homenaje a Marta Bonaudo. 1a ed. Buenos Aires: 2014.384 p.; 15x22 cm.ISBN 978-950-793-187-11. Historia Universal. I. Sierra, María, ed. lit. II. Pro, Juan, ed. lit. III. Mau-ro, Diego Alejandro, ed. lit.CDD 909Fecha de catalogación: 04/11/2014©2014, María Sierra, Juan Pro y Diego Mauro (editores)©2014, Ediciones Imago MundiFoto de tapa: Archivo General de la NaciónHecho el depósito que marca la ley 11.723Impreso en Argentina, tirada de esta edición: 500 ejemplares

Este libro ha sido publicado con ayuda del proyecto HAR2012-32637 delPlan Nacional de I+D+i del Ministerio de Economía y Competitividad(Gobierno de España), cofinanciado con fondos FEDER.

Este libro se terminó de imprimir en el mes de noviembre de 2014 en Gráfi-ca San Martín, Güiraldes 2723, San Martín, provincia de Buenos Aires, Re-pública Argentina. Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseñode cubierta, puede ser reproducida, almacenada o transmitida de maneraalguna ni por ningún medio, ya sea eléctrico, químico, mecánico, óptico,de grabación o de fotocopia, sin permiso previo por escrito del editor.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 155 — #177 ii

ii

ii

Capítulo �

La cuestión de la reforma tributaria enArgentina y en España: la crítica a laHacienda del siglo XIX y los desafíos delXX*

Juan Pro. . . . . .

La cuestión tributaria encierra en sí misma la búsqueda de la igualdadsocial a través de la acción del Estado. Es, por ello, la más política de lascuestiones, aunque ese trasfondo quede a veces oculto tras el tecnicismoque la opaca y que hace a la ciudadanía mantenerse neutra y apartada detales debates. En ese sentido, una mirada a la forma en que se plantearonlas discusiones sobre la necesidad de la reforma de la Hacienda públicaen el tránsito del siglo xix al xx puede contribuir a plantear la necesariadiscusión sobre las reformas tributarias pendientes en el tránsito del xxal xxi; y hacerlo en perspectiva comparada añade la posibilidad de que lasexperiencias de cada país sirvan para contrastar y definir mejor los pro-blemas de otros, señalando lo que hay en ellos de específico y lo que hay deuniversal.

En las naciones independientes que surgieron de la disolución de laMonarquía española en las primeras décadas del siglo xix se construyeronestados inspirados en la doctrina liberal, en versiones más o menos con-servadoras, más o menos mixtificadas. La financiación de esos estados seconfió a sistemas tributarios que, de una u otra manera, dependerían tam-bién de los principios del liberalismo, en la medida en que tales principiosinspiraban las respectivas constituciones nacionales. La propia España no

*.– Este trabajo ha sido realizado en el marco del proyecto HAR2012-32713del Plan Nacional de I+D+i y de la Acción Complementaria HAR2010-12369-E.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 156 — #178 ii

ii

ii

156 juan pro

fue en eso una excepción, sino un caso más de construcción nacional so-bre las ruinas de la vieja Monarquía, perfectamente comparable al caso deArgentina o a las demás repúblicas hispanoamericanas.

En realidad, no existió un único modelo tributario liberal, sino dife-rentes plasmaciones fiscales de unos principios políticos comunes; plas-maciones en las que se ha apreciado una diferencia sustancial entre es-tados unitarios y estados federales.1 Por otra parte, las realidades fiscalesdel siglo xix se distanciaron claramente de las concepciones teóricas delos economistas y de los principios liberales en abstracto: más que talesprincipios pesaron en su definición las instituciones y figuras tributariasde las que se partía al final del Antiguo Régimen, instituciones y figuras entorno a las cuales se habían consolidado prácticas fiscales capaces de gene-rar una cultura tributaria específica de cada país. La aplicación de los prin-cipios liberales se hizo, en todos los casos, bajo condiciones fuertementerestrictivas, impuestas por el contexto de guerra y revolución en el que seprodujo la desintegración de la Monarquía española y la construcción delos estados nacionales que ocuparon su lugar.

Durante todo el período de construcción de esos nuevos estados, queabarca aproximadamente hasta finales del siglo xix, pareció que para sos-tenerlos bastaba con aquellos sistemas fiscales «liberales» (resultantes, enrealidad, de la aplicación de los principios del liberalismo sobre tradicio-nes e instituciones fiscales preexistentes, en las especiales condiciones im-puestas por la situación de guerra). La tendencia recurrente al déficit quemostraron todos aquellos sistemas fiscales delxix se salvaba con operacio-nes ocasionales de venta de bienes nacionales (las desamortizaciones), em-préstitos, emisiones de deuda pública y de moneda, así como «arreglos»de la primera y manipulaciones de la segunda. En todo caso, la hegemoníaque mantuvo la cultura política y económica del liberalismo a lo largo de to-do el xix cerraba la puerta a experimentos fiscales que hubieran implicadoconcebir otros principios: en la mayor parte de las poblaciones de Europay América – o al menos entre sus dirigentes – permanecían arraigados unlenguaje y una visión del mundo que apenas permitían otras institucionesfiscales que las que ya existían. El crecimiento del Estado quedaba condi-cionado por un sistema financiero que limitaba estrictamente los ingresosy, por tanto, también los gastos.

La alternativa que se planteó en torno al cambio de siglo era esta: o biendetener el proceso de despliegue del Estado nacional, renunciando a queeste asumiera nuevas funciones de intervención en el orden económico ysocial: o bien renovar sustancialmente las bases financieras del Estado pa-ra adecuarlo a esas nuevas funciones. Esta última opción no solo implicaba

1.– Carlos Marichal. «Liberalismo y política fiscal: la paradoja argentina».En: Anuario del IEHS, n.o 10: Tandil (1995), págs. 101-122.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 157 — #179 ii

ii

ii

la cuestión de la reforma tributaria. . . 157

un cambio profundo en la concepción del sistema tributario, sino tambiénen los principios mismos de justicia e igualdad que tal sistema debía rea-lizar en la sociedad a través del Estado. La reforma fiscal, una vez inscri-ta en la agenda política como tema de debate, implicaba un gran cambiocultural, nuevas instituciones, nuevos principios, nuevos lenguajes: impli-caba la superación de la cultura del liberalismo decimonónico. El modeloera, para todos los reformistas, el de Gran Bretaña, en donde Lloyd Georgeabrió ese camino hacia la democracia liberal en 1909-1911.

En este capítulo se plantea la forma en que los viejos sistemas fisca-les del siglo xix fueron sometidos a crítica en las primeras décadas del xx,confrontándolos con principios de una cultura política nueva, que era lade la democracia moderna: crítica teórica y práctica que se ponía al servi-cio de una reforma tributaria capaz de derribar de una vez por todas loslímites financieros a la acción del Estado, convirtiendo a este en un agentecorrector de las desigualdades sociales propias del capitalismo. La com-paración entre los casos de Argentina y España muestra hasta qué puntoconfluían las aspiraciones de una Hacienda pública moderna y democrá-tica en países con regímenes políticos muy diferentes, que partían de sis-temas fiscales también muy alejados entre sí.

Los críticos y sus contextosPara el caso argentino me basaré en los análisis que hizo el jurista y

hacendista francés Gaston Jèze en su visita a Argentina de 1923; el caso deEspaña lo analizaré a través de los documentos de la «reforma tributariasilenciosa» que impulsó entre 1906 y 1936 el hacendista Antonio Flores deLemus.

Gaston Jèze (1869-1953) era un prestigioso profesor de Derecho públi-co de la Universidad de París, especializado en cuestiones financieras, yconocido internacionalmente, sobre todo por su Curso de ciencia de las fi-nanzas.2 Entre abril y junio de 1923 fue invitado a dictar un ciclo de confe-rencias en Buenos Aires sobre el estado de la Hacienda pública argentina,por iniciativa del ex ministro de Hacienda Eliodoro Lobos.3 Tales confe-rencias tuvieron un gran eco y un cierto carácter oficial, con la asistenciaincluso de Marcelo T. de Alvear, que había asumido como presidente de la

2.– Gaston Jèze. Cours de science des finances et de législation financière française.6.a ed. París: Giard, 1922; la base de aquel texto era el libro de Max Boucard y Gas-ton Jèze. Éléments de la science des finances et de la législation financière française. París:Giard y Brière, 1902; convertido luego en Gaston Jèze. Traité de science des finances.París: Giard y Brière, 1910, el Curso eran las lecciones universitarias de Jèze, conti-nuamente revisadas, actualizadas y reeditadas.

3.– Gaston Jèze. Las finanzas públicas de la República Argentina. Buenos Aires:Le Courrier de La Plata, 1923. El análisis de sus propuestas se basa en esta obra.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 158 — #180 ii

ii

ii

158 juan pro

República seis meses antes, y en quien Jèze confiaba para impulsar las re-formas fiscales que proponía. La llegada de Jèze a la Argentina se produjoen un momento en que se estaba afirmando la confianza en los economis-tas como expertos poseedores de un saber técnico específico, necesario pa-ra gobernar los complicados asuntos de las finanzas públicas y la políticaeconómica, que los políticos no estaban cualificados para afrontar sin suasesoramiento.4 Y, al mismo tiempo, en un momento en que la circulaciónde las ideas económicas desde Europa mediante publicaciones especiali-zadas era suficientemente intensa como para crear un lenguaje común enel que sus propuestas pudieran ser comprendidas.5 Todo ello creaba uncontexto favorable para lo que en otras situaciones podría haber parecidouna intromisión inaceptable de un arbitrista extranjero.

El análisis de Jèze partía de la constatación de la mala situación en laque se encontraban las finanzas públicas argentinas, situación que justi-ficaba las reformas anunciadas por Alvear al asumir como presidente. Laconsideración de que la Argentina era un país rico, con una economía bo-yante y un futuro de crecimiento sin límites, subrayaba la paradoja de quesus finanzas se encontraran en continuo estado de déficit, desorden e in-suficiencia, muy alejadas de las del único país comparable que le servía dereferencia, o sea, Estados Unidos.

Si las viejas potencias europeas arrastraban todavía los problemas eco-nómicos y financieros derivados de la Gran Guerra, Argentina – que habíapermanecido neutral en la contienda – no podía achacar su desorden fiscala la guerra, sino que más bien se había beneficiado de las extraordinariasoportunidades que se abrieron en aquellos años para los países neutrales,al igual que ocurrió en España: esto hacía aún más inaceptable la pobrezaen la que se veía obligado a moverse el Estado – tanto en Argentina comoen España – debido a un sistema tributario obsoleto.

Antonio Flores de Lemus (1876-1941) era un hacendista español, forma-do parcialmente en Alemania, y catedrático de la Universidad de Barcelo-na. En 1906 aceptó una invitación para incorporarse en comisión de ser-vicio como asesor al Ministerio de Hacienda, formando parte de la comi-sión que debía estudiar la problemática del Impuesto de Consumos; y yase quedó, trabajando al servicio de la Hacienda pública hasta que se reti-ró en 1936. Flores realizó una gran renovación del pensamiento financieroen España, al cual incorporó las tendencias más modernas del momento,recogidas sobre todo de sus versiones alemanas. Lo importante es que su

4.– Jimena Caravaca. «El liberalismo económico “a la argentina”. Articula-ción de saberes y prácticas alrededor de cuatro crisis, 1873-1935». Tesis doctoral.Universidad de Buenos Aires y Université Paris 7 Denis Diderot, 2012.

5.– Mariano Plotkin y Jimena Caravaca. «Publicaciones especializadas y li-beralismo periférico. Notas sobre la transmisión de ideas económicas en Argenti-na, 1870-1890». En: Revista de Indias, vol. LXXIII, n.o 257: Madrid (2013), págs. 55-80.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 159 — #181 ii

ii

ii


presencia en el mismo Ministerio que debía planificar y ejecutar la políti-ca fiscal permitió que tal renovación no se limitara al mundo académicoy que, pasando de la teoría a la práctica, el sistema hacendístico españolinteriorizara la crítica a la Hacienda liberal del xix y aceptara poco a pocoalgunas exigencias tributarias de la democracia y la modernidad del si-glo xx.6

La presencia de Flores de Lemus en los órganos asesores del Ministe-rio inspiró dos intentos sucesivos de reforma tributaria, conocidos por losnombres de los dos ministros que los sustentaron ante las Cortes: el pro-yecto de González Besada (1909) y el de Cobián (1910).7 Los informes pre-vios y las exposiciones de motivos de los dos proyectos de ley nos revelan elpensamiento de Flores y su crítica al sistema tributario español. Las refor-mas que intentaron González Besada y Cobián en 1909 y 1910 fracasaron en

6.– La obra de Flores de Lemus, dispersa en múltiples escritos doctrina-les y en informes y dictámenes anónimos de la administración, ha sido estudia-da sistemáticamente por Vicente Gay. «Progreso de la cultura económica en Es-paña. El profesor Antonio Flores de Lemus». En: Moneda y Crédito, n.o 8: Madrid(1944), págs. 8-13; Agustín Viñuales. «Antonio Flores de Lemus, 1876-1941». En: Mo-neda y Crédito, n.o 39: Madrid (1951), págs. 3-12; Jaime Algarra. «Don Antonio Floresde Lemus: el profesor y el funcionario». En: Moneda y Crédito, n.o 47: Madrid (1953),págs. 36-46; Juan Velarde Fuertes. Flores de Lemus ante la economía española. Madrid:Instituto de Estudios Políticos, 1961; VVAA. «Antonio Flores de Lemus, 1876-1941».En: Hacienda Pública Española, n.o 42-43: Madrid (1976); en este último volumen co-lectivo se publicó un trabajo de Enrique Fuentes Quintana. «La ideología de la re-forma tributaria silenciosa», reeditado en Enrique Fuentes Quintana. Las reformastributarias en España. Teoría, historia y propuestas. Barcelona: Crítica, 1990, págs. 286-352, en el que se hacía una interpretación de conjunto de los trabajos de Flores deLemus como una verdadera «reforma tributaria silenciosa», antecedente de la queel propio Fuentes Quintana impulsó como funcionario, como ministro de Hacien-da y vicepresidente del gobierno en los años setenta.

7.– La reforma de González Besada, analizada por Rafael Vallejo. «Augus-to González Besada y Mein, un ministro de asuntos económicos, 1865-1919». En:VVAA. La Hacienda desde sus ministros. Del 98 a la guerra civil. Zaragoza: Prensas Uni-versitarias de Zaragoza, 2000, págs. 123-162; Rafael Vallejo Pousada. «Augusto Gon-zález Besada y Mein (1865-1919), o amigo persoal de Fernández Villaverde chama-do a presidir o Goberno». En: Rafael Vallejo Pousada, Juan Pro Ruiz y Juan Pan-Montojo. Cobián, González Besada e Bugallal: tres ministros galegos na crise da Restaura-ción. Pontevedra: Diputación Provincial de Pontevedra, 2005, págs. 73-188; y la deCobián en: Juan Pan-Montojo. «Eduardo Cobián y Ro�fignac: la transacción comopolítica». En: VVAA. La Hacienda desde sus ministros. Del 98 a la guerra civil. Zarago-za: Prensas Universitarias de Zaragoza, 2000, págs. 163-188; y Juan Pan-Montojo.«Eduardo Cobián y Ro�fignac (1857-1918): O abogado de provincias que chegou a“amigo” de El-Rei». En: Rafael Vallejo Pousada, Juan Pro Ruiz y Juan Pan-Montojo.Cobián, González Besada e Bugallal: tres ministros galegos na crise da Restauración. Pon-tevedra: Diputación Provincial de Pontevedra, 2005, págs. 21-72.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 160 — #182 ii

ii

ii

160 juan pro

su mayor parte; apenas sobrevivieron al naufragio algunas piezas meno-res, que no transformaron profundamente el sistema tributario español.El profesor Flores de Lemus podría haberse marchado entonces, haber ce-rrado su experiencia de colaboración con la administración financiera yhaber vuelto a su cátedra con la conciencia tranquila por haberlo intenta-do. Pero, en vez de eso (y es por lo que su figura ha venido despertandofascinación desde el tiempo de su muerte hasta nuestros días), se quedóen el Ministerio de Hacienda y se empeñó por vencer todas las dificulta-des que oponía a la reforma la lógica del sistema político y de los interesessociales en presencia.

Lo que emprendió a partir de entonces es lo que propiamente se ha lla-mado la «reforma tributaria silenciosa»: un largo período, entre 1911 y 1936,en el cual, sin que se aprobara ninguna reforma tributaria espectacular decarácter general, sí se produjo un goteo de medidas de menor alcance, queen su conjunto constituyen un cambio fiscal de envergadura. Y hay queatribuir a la inspiración tenaz y callada de Flores de Lemus el que este de-signio reformista se mantuviera en la Hacienda española, respondiendo aun criterio de conjunto, a pesar de la enorme inestabilidad política (crisisde la monarquía de la Restauración, con administraciones conservadorasy liberales de toda clase, seguida de la dictadura de Primo de Rivera, con di-rectorio militar y directorio civil, y la Segunda República, con un gobiernode izquierdas y otro de derechas. . . ).

En 1911 despareció por fin del panorama tributario español uno de losimpuestos más impopulares y regresivos procedentes del siglo xix: la im-posición de Consumos. En ese logro modernizador hay que atribuir a Flo-res un cierto mérito, como miembro que fue de las dos comisiones que in-formaron sobre el asunto. Lo siguiente era abordar la reforma de las con-tribuciones directas, tarea que Flores inició con la redacción de un docu-mento programático, en el cual criticaba en profundidad cada una de lasfiguras tributarias encomendadas a la Dirección General de Contribucio-nes Directas, a la que entonces se hallaba adscrito. La memoria que redac-tó en 1912 (y que no firmó, ni tituló) pasa por ser uno de los documentosmayores de la historia fiscal de la España contemporánea, por la densidadcon que penetra en la problemática específica de cada impuesto, mostran-do y cuantificando sus incongruencias, y proponiendo medidas realistasque permitirían obtener resultados mejores en cuanto a justicia tributariay en cuanto a volumen de la recaudación.8 Esta memoria inspiró las refor-mas que se sucedieron en la tributación española hasta el destronamientode Alfonso XIII en 1931.

8.– Dirección General de Contribuciones. Memoria. Madrid: Ministerio deHacienda, 1913.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 161 — #183 ii

ii

ii


En la memoria de 1913 todo parece pura prosa administrativa, adereza-da con algún atisbo ocasional de técnica fiscal o de sentido común. Nadade política, ni de grandes proyectos de cambio, para no repetir los erroresque habían dado al traste con las reformas de 1909 y 1910. Esta reconversiónobligada hacia el pragmatismo – que en Jèze es solo una alusión teórica ala necesidad de prudencia y moderación – proviene quizá tanto de la for-mación krausista de Flores de Lemus como de su comprensión del entornoen el que había de moverse. Impulsará la reforma social desde el Estado,la impulsará por la vía de una fiscalidad capaz de redistribuir la riqueza,pero lo hará disfrazado de burócrata, con un discurso que aparentementeno propone más que retoques, y muchos de ellos puros cambios adminis-trativos que no afectan a la denominación de los tributos ni derogan lasleyes antiguas que los crearon.

Toda la moderación que se quiera. Pero, al cabo de unos años, el perse-verante Flores había conseguido introducir en el sistema tributario espa-ñol un impuesto sobre los beneficios de las sociedades y otro sobre la rentapersonal, amén de realizar mejoras considerables en los viejos impuestos,tanto directos como indirectos, y de dejar proyectado un modelo de impo-sición sobre el patrimonio. Cuando, poco después del golpe de Estado delgeneral Franco, con las tropas fascistas a las puertas de Madrid, el profe-sor Flores presentara su dimisión y abandonara finalmente el Ministeriode Hacienda, en octubre de 1936, su obra estaba hecha: todo un programatributario, que era el de liberar al Estado del corsé tributario heredado delsiglo xix, se había hecho realidad.

La crítica al sistema tributario del XIXTanto en el caso de Argentina como en el de España, el punto de partida

para abordar la crítica de los sistemas fiscales heredados del siglo xix erael déficit crónico de la Hacienda nacional. Este dato inapelable se enten-día como demostración del fracaso de los sistemas fiscales vigentes, queestaban frenando el desarrollo económico y podían desbaratar las expec-tativas de prosperidad en un futuro no muy lejano. Sobre ese eje se articu-laban otras observaciones sobre el carácter irracional, injusto u odioso dedeterminadas instituciones y figuras tributarias; pero la cuestión de fon-do seguía siendo la insuficiencia del sistema, que situaba su condena másallá de las discrepancias ideológicas y legitimaba la exploración de alter-nativas.

El sistema fiscal argentino se había empezado a definir en 1821, con al-gunas características que perdurarían a largo plazo, como la preeminenciade los ingresos aduaneros frente a una contribución directa que, creadaformalmente en aquella fecha, quedaría condenada a un papel marginalpor la fuerza de la evasión fiscal y por la reducción de su objeto de imposi-

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 162 — #184 ii

ii

ii

162 juan pro

ción a la propiedad de la tierra a partir de 1854.9 Los gobiernos provincialesalimentaron sus finanzas instalando aduanas interiores para el cobro dealcabalas y compartimentando de este modo el mercado. Entre la Cons-titución de 1853 y la federalización de la ciudad capital en 1880 se conso-lidó un modelo de Estado que llevaba aparejado un modelo de finanzaspúblicas: la Aduana de Buenos Aires pasó a constituir la base financieradel Gobierno federal, junto con las contribuciones directas recaudadas enla capital; las provincias eran obligadas a renunciar a las aduanas interio-res en nombre de la unidad de mercado, pero veían reconocido su derechoa recaudar contribuciones directas e indirectas sobre el consumo, que enmuchos casos recaían sobre los mismos objetos que las de ámbito nacio-nal; en cualquier caso, la debilidad de las bases financieras de las provin-cias obligaba a prever el aporte de subsidios federales, que se otorgaríancon frecuencia y con notoria discrecionalidad.

Como en el caso de España, también en Argentina este modelo fijadoen el siglo xix se mostró refractario a cualquier intento de reforma sus-tancial, a pesar de su demostrada insuficiencia para cubrir los gastos delEstado. Las guerras interiores y exteriores, las grandes obras públicas yuna tendencia general al aumento del gasto corriente conducían al déficit,y este al endeudamiento exterior. Bajo la presidencia de Juárez Celman elsistema abocó al default en 1890, situación de la que Argentina no saldríahasta 1905; pues bien, incluso en esas condiciones críticas, no prosperó laidea de reformar a fondo el sistema fiscal. Tampoco cuando, al inicio dela Primera Guerra Mundial, la interrupción del comercio internacional re-dujo drásticamente las rentas aduaneras, desequilibrando gravemente lascuentas del Estado argentino.10

Cuando Jèze arribó a la Argentina, en 1923, aquella situación de crisis sehabía superado; pero precisamente fue ese el argumento que empleó pararecomendar encarecidamente que se corrigieran los defectos del sistemafiscal del siglo anterior, que había quedado claramente obsoleto. Duranteel xix las luchas civiles y la inestabilidad política y monetaria habían jus-tificado, acaso, que no pudieran gestionarse ordenadamente las finanzasde la nación ni abordarse la obra de su reforma; pero la pacificación de la

9.– Daniel Santilli. «El papel de la tributación en la formación del Estado.La Contribución Directa en el siglo XIX en Buenos Aires». En: América Latina enla Historia Económica, n.o 33: México, DF (2010), págs. 33-63; Daniel Santilli y Jor-ge Gelman. «Entre la eficiencia y la equidad. Los desafíos de la reforma fiscal enBuenos Aires. Primera mitad del siglo XIX». En: Revista de Historia Económica. Jour-nal of Iberian and Latin American Economic History, vol. XXIV, n.o 3: Madrid (2006),págs. 491-520.

10.– Jorge Gaggero y Federico Grasso. La cuestión tributaria en Argentina. Lahistoria, los desafíos del presente y una propuesta de reforma. Documento de Trabajo n.º5. CEFID-AR. 2005.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 163 — #185 ii

ii

ii


vida política y la estabilización de la moneda lograda en torno al cambio desiglo creaban las condiciones para hacer ambas cosas. Aún más: la Argen-tina se encontraba en el momento más propicio para afrontar una reformafiscal, como era el principio de un nuevo mandato presidencial, pues la ex-periencia parecía demostrar que este tipo de reformas se volvían muchomás difíciles a medida que se aproximaba el final del mandato.

Para empezar, el profesor Jèze ponía de relieve las incoherencias de unsistema fiscal que no era un verdadero sistema, sino yuxtaposición de im-puestos e instituciones que se habían ido acumulando de manera desor-denada en diferentes momentos, respondiendo a circunstancias históri-cas diversas, y sin seguir nunca un plan de conjunto. Desde la perspectivaeuropea continental – que era la de Jèze – el problema básico del sistematributario argentino era el peso excesivo de los impuestos indirectos, yaque sumaban un 94 % de los ingresos del Estado (63 % procedente de lasaduanas, 26 % de los impuestos indirectos interiores sobre el consumo, yel resto de los sellos). Este predominio absoluto de los impuestos indirec-tos no era para Jèze una opción política, sino una muestra de atraso, yaque correspondía a una época pasada, que tanto los principales países deEuropa como Estados Unidos habían superado en la primera mitad del si-gloxix, respondiendo a criterios de equidad tributaria que exigieron en sumomento un mayor protagonismo de la imposición directa. En ese senti-do, el sistema fiscal argentino parecía haberse quedado estancado en cri-terios y conceptos propios del Antiguo Régimen, procedentes de la épocacolonial. El atraso fiscal parecía inconcebible, cuando Argentina se presen-taba a los ojos del visitante europeo como un modelo de país dinámico ymoderno del sigloxx; y cuando incluso las concepciones tributarias libera-les, propias del xix, habían sido ya superadas en los países más avanzadospor un nuevo modelo de fiscalidad democrática.

La crítica se cebaba más contra los impuestos indirectos interiores– que acumulaban el agravante de haber sido introducidos en tiempos re-lativamente recientes, en 1891 – que contra las aduanas; pero, en el fondo,latía de manera general la concepción de que un Estado moderno no pue-de depender en medida tan crecida de la imposición indirecta. Y menosun país periférico, que sufre de manera muy acusada las fluctuaciones delos mercados internacionales: la lógica del ciclo económico someterá pe-riódicamente al país a crisis que reducirán la recaudación por impuestosindirectos hasta un punto en que pondrán en peligro la continuidad delEstado. Por otra parte, los impuestos indirectos, y especialmente los con-sumos, tienen un efecto regresivo, pues gravan con mayor intensidad a lasclases más pobres y a las familias más numerosas. Problema de regresivi-dad que, en el caso de la Hacienda argentina, se veía agravado por la malaorganización de figuras tributarias concretas, como la Contribución Te-

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 164 — #186 ii

ii

ii

164 juan pro

rritorial, basada en evaluaciones poco fiables que favorecían a los grandespropietarios. Y por la anomalía de que no existiera ningún impuesto quegravara las rentas del capital mobiliario.

El endeudamiento exterior era consecuencia del déficit fiscal, que obli-gaba al Estado a recurrir a empréstitos para cubrir ese desequilibrio; peroera consecuencia también de la inexistencia de verdadera deuda públicainterior, por lo que todo crédito contraído por el Estado implicaba, al mis-mo tiempo, un aumento de su dependencia con respecto a otros países.Jèze no se mostraba contrario al endeudamiento por principio, lo cual lesitúa claramente en una concepción moderna del funcionamiento de laHacienda pública, pues atribuía al Estado la responsabilidad de realizarinversiones que solo podían abordarse recurriendo al crédito. Pero, apartede las elementales consideraciones de prudencia al endeudarse, no contra-yendo más obligaciones de las que el sistema tributario pudiera previsible-mente pagar en el futuro, y no endeudándose jamás para cubrir el déficitcorriente, añadía consideraciones de soberanía e independencia nacionalmuy propias de la época. El consejo era, por tanto, abrir un mercado dedeuda pública interior, obteniendo el Estado crédito de los propios ciuda-danos argentinos, como hacían en mayor o menor medida todos los paísesavanzados; y dejar entrar al capital extranjero solo por la vía de las inver-siones privadas, que compromete menos la independencia nacional (o asíse creía en la época). Lógicamente, esta cuestión de la deuda pública inte-rior se presentaba vinculada estrechamente con la reforma de la Hacien-da, pues mientras no se ordenasen las finanzas en torno a un presupuestocoherente, equilibrado y creíble, el Estado no gozaría entre sus ciudadanosdel crédito necesario para garantizar el éxito de un empréstito.

En España, el sistema fiscal seguía siendo, en lo esencial, el que habíancreado los liberales moderados en 1845 (reforma de Mon), apenas retocadopor la reforma de Fernández Villaverde en 1899-1900. Se basaba en una co-lección de impuestos directos de producto que gravaban ciertas formas derenta sin considerar las circunstancias personales de los contribuyentes nisu capacidad real de pago: la Contribución Territorial (aproximadamenteun 20 % de los ingresos), la Contribución Industrial y de Comercio (entreun 4 % y un 5 %) y desde 1900 la Contribución de Utilidades. Aquellos im-puestos se habían concebido como puramente proporcionales, pero en lapráctica se habían aplicado mediante un sistema de reparto por cupos, dis-torsionando el reparto de la carga hasta hacerlo enormemente regresivo.

La regresividad de las contribuciones directas se veía agravada por lapervivencia de los impuestos indirectos sobre el consumo, que recaían fun-damentalmente sobre las clases económicamente más débiles; los Consu-mos, odiados por la población y dos veces abolidos en coyunturas revolu-cionarias (en 1854 y 1868), habían sido repuestos con cada nueva situación

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 165 — #187 ii

ii

ii


«de orden»; pero habían ido descendiendo desde el 12 % hasta el 5 % de losingresos. También eran importantes los ingresos que obtenía la Haciendade los monopolios fiscales, como el de Tabacos (entre un 10 % y un 15 % delos ingresos). A la indudable injusticia del reparto de la carga tributaria seañadían múltiples incoherencias y defectos de organización administra-tiva, hasta determinar el peor de los pecados que se le puede achacar a unsistema fiscal, como es la insuficiencia, manifiesta en el déficit, que habíaregresado a la Hacienda española tan pronto como el país había vuelto alanzarse a guerras exteriores y aventuras coloniales, en este caso en Ma-rruecos, desde 1909.

Flores de Lemus denunció la incoherencia que aportaba al sistema fis-cal el hecho de haberse construido acumulando figuras tributarias de épo-cas y situaciones distintas, y faltando un criterio de conjunto capaz de re-gular el reparto de la carga tributaria con cierta racionalidad. La proble-mática a la que se enfrentaba Flores de Lemus era distinta de la examina-da por Jèze. En España el problema no era el peso excesivo de las aduanas,cuya función era más de política comercial (proteccionista) que puramen-te recaudatoria (en el primer tercio del siglo xx representaban entre un13 % y un 15 % de los ingresos ordinarios de la Hacienda). Existía el proble-ma – ese sí común con Argentina – de la imposición indirecta interior, quegravaba bienes de consumo corriente y, por tanto, recaía sobre las clasesmás desfavorecidas con un efecto regresivo. Decretada la desaparición delImpuesto de Consumos en 1911, la crítica de Flores de Lemus siguió hablan-do de la incoherencia de mantener impuestos especiales sobre consumosespecíficos, en lugar de sustituirlos por un impuesto general sobre el gasto,del que pudieran eliminarse los aspectos más regresivos; ese sería el senti-do del impuesto sobre el valor en venta de los productos manufacturadosy transformados que se presentó como proyecto de ley en 1916 y 1919, sinser aprobado en ninguna de las dos ocasiones. Si no consiguió Flores esecambio mayor, sí consiguió aportar en este terreno algunos elementos deflexibilidad, al inspirar reformas menores que permitieran adaptar la im-posición indirecta a los cambios en los gustos y los patrones de consumode la sociedad.

Más importantes que la imposición indirecta eran las contribucionesdirectas. De hecho, el sistema tributario español se basaba sobre ese tipode contribuciones reales, cuyo problema mayor era la incapacidad de la ad-ministración para obtener información fehaciente sobre los patrimoniosde los contribuyentes y sobre las actividades económicas; ese problema de-terminaba la necesidad de recurrir a la negociación de cupos con interme-diarios, lo cual acabó por congelar las bases tributarias separándolas delmovimiento real de la economía. El problema de la Hacienda española erael estancamiento de estos impuestos, por otra parte muy arraigados en la

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 166 — #188 ii

ii

ii

166 juan pro

cultura tributaria de los españoles y, como se demostraría en la práctica,muy difíciles de cambiar o sustituir.11 Flores consiguió cambios significa-tivos en algunas figuras tributarias, como los Impuestos Mineros, y pe-queñas mejoras graduales en otros, como la Contribución Territorial o laContribución sobre las Utilidades de la Riqueza Mobiliaria.

La propuesta reformista: personalización y progresividadLos liberales europeos del xix habían hecho descansar las finanzas del

Estado sobre contribuciones directas que aseguraran una cierta equidad,identificada con el principio de proporcionalidad. Los demócratas del si-glo xx presentaban como un modelo superior de justicia fiscal el principiode progresividad en el impuesto, que exigía para su plena realización lapersonalización del tributo. Este nuevo paradigma tributario procedía delos economistas marginalistas – Sidgwick, Edgeworth, Marshall, Pigou,Dalton. . . – cuyos trabajos habían permitido concebir la equidad tributa-ria a partir de la igualdad de sacrificio de los contribuyentes, derivandoesta de la utilidad marginal decreciente de la renta. Otras escuelas de pen-samiento económico confluyeron también en torno a la conveniencia dela personalización y progresividad de los tributos desde bases doctrina-les diferentes, por ejemplo ligadas al papel del Estado en la orientación dela vida económica nacional, el impulso al desarrollo y la corrección de lasdesigualdades sociales; tal sería el caso de la escuela de Hacienda públicaalemana (Lorenz von Stein, Adolf Wagner, etc.).

En el terreno de las realizaciones prácticas, el ciclo de las reformas fis-cales del siglo xx lo abrió la realizada en Gran Bretaña por Lloyd Georgeen 1910. En Estados Unidos, el impuesto progresivo sobre la renta por elque había luchado el People Party desde la última década del xix, acabó ha-ciéndose realidad tras la XVIa enmienda de la Constitución, que en 1913facultó al Gobierno federal para establecerlo. En Francia se introdujo unimpuesto general sobre la renta entre 1914 y 1917, concebido en este casocomo un impuesto cedular en el que las viejas contribuciones de produc-to creadas por la Revolución en 1791-1798 sobrevivirían como «cédulas» delnuevo impuesto. Bélgica y Suiza también crearon impuestos personalessobre la renta en las primeras décadas del siglo xx; mientras que Prusiay Austria los tenían ya desde finales del xix, aunque definidos según pau-tas menos redistributivas. La generalidad de la implantación de impuestospersonales y progresivos en los países más avanzados del planeta permitió

11.– Enrique Fuentes Quintana. «El estilo tributario latino: característicasprincipales y problemas de su reforma». En: Ciencia social y análisis económico. Estu-dios en homenaje a Valentín Andrés Álvarez. Ed. por José Luis García Delgado y JulioSegura. Madrid: Tecnos, 1978, págs. 195-279.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 167 — #189 ii

ii

ii


a sus partidarios presentar el modelo como una tendencia imparable delprogreso, que tarde o temprano habría de llegar a todos los países civiliza-dos.

Las ventajas de la imposición personal progresiva no se limitaban a unadeterminada concepción de la justicia social. Ciertamente, en ese terrenolos partidarios del impuesto sobre la renta hablaban del «peligro» socialque acechaba a las sociedades occidentales, cuyas desigualdades e injus-ticias podían provocar estallidos revolucionarios tan poco hipotéticos co-mo el de Rusia en 1917. Por ello, no solo hablaban de las tarifas progresivas(para que pague proporcionalmente más quien más gana, en atención ala utilidad marginal decreciente de la renta), sino también de dar un tratofiscal diferente a las rentas según su origen (gravando menos las rentas deltrabajo que las del capital). Además, los defensores del impuesto sobre larenta – incluido Gaston Jèze – señalaban que protegería a la Hacienda pú-blica de las fluctuaciones de la economía, permitiéndole elevar las tarifasen momentos de crisis para mantener estable el flujo de los ingresos. Lareforma fiscal permitiría, pues, pasar de un sistema tributario procíclico– especialmente exagerado en la Argentina – a otro más neutro o inclusoanticíclico.

En Argentina ese ideal de reforma tributaria apareció ligado al proyec-to democratizador sostenido por los radicales y se plasmó en proyectosconcretos desde el acceso de estos al poder en 1916. El presidente Yrigoyenenvió el primer proyecto de impuesto sobre la renta al Congreso en 1917:se trataba de un impuesto sobre los ingresos generados tanto en Argenti-na como en el extranjero por personas residentes en el país, fueran estaspersonas físicas o jurídicas; y se extendía igualmente a los ingresos que ob-tuvieran dentro del territorio nacional personas o sociedades domiciliadasfuera de él. Por si podía caber alguna duda, el mensaje del presidente queacompañaba a la presentación del proyecto hacía explícita su justificaciónpor razones de justicia, asumiendo la concepción moderna de la equidadtributaria basada en la progresividad. Este proyecto encontró una fuerteresistencia en el Congreso, alentada por los representantes de los grupossociales amenazados por la posibilidad de un impuesto que gravara conmás intensidad a las rentas más altas.

Los opositores al proyecto de Yrigoyen consiguieron demorar su trami-tación parlamentaria durante dos años. En 1919 un diputado radical, VíctorMolina, intentó desbloquear la situación sustituyendo el proyecto originalpor otro menos gravoso para los grandes contribuyentes; pero también es-te fue abandonado en 1920. Hubo que esperar a la sustitución de Yrigoyenpor Alvear en la Presidencia para que la idea de introducir un impuestoprogresivo sobre la renta volviera a plantearse. Dadas las resistencias en-contradas con anterioridad, esta vez se abordó el proyecto con mucha más

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 168 — #190 ii

ii

ii

168 juan pro

cautela, buscando su introducción suave y gradual. Lo que propuso el pre-sidente a finales de 1922 fue introducir el principio de progresividad y depersonalización en un impuesto que afectara solo a las rentas mobiliarias,pensando tal vez que esto dividiría a las fuerzas que se oponían a la refor-ma fiscal, desactivando la resistencia de los poderosos intereses ligados ala propiedad inmobiliaria. Paralelamente, la reforma se diluía al presen-tarla conjuntamente con otra del impuesto sobre los sellos.

En ese momento fue cuando llegó Jèze a Buenos Aires, oportunamenteinvitado por el Gobierno para contribuir a legitimar la reforma fiscal enmarcha: Jèze estuvo en la Argentina entre abril y junio de 1923, durante laprimera fase de discusión en el Congreso de los proyectos fiscales del pre-sidente Alvear. El impuesto progresivo sobre las rentas mobiliarias quedóaprobado por la Cámara de Diputados en junio, pasando entonces al Se-nado, en donde toparía con la resistencia cerrada de los conservadores.

Desde luego, no era solo cuestión de introducir un nuevo impuesto quese añadiera al marasmo tributario acumulado a lo largo de los siglos: lareforma fiscal encerraba la promesa de implantar un sistema tributariopensado racionalmente desde la contemporaneidad, en el que todos loscomponentes estuvieran coordinados entre sí y respondieran a principiosy valores propios de la sociedad actual. Lo que Jèze venía a proponer a losdirigentes argentinos era, ni más ni menos, que realizar una reforma tri-butaria que, pasando por encima de los modelos liberales del xix (que ape-nas habían tenido plasmación en una Argentina en la que la imposicióndirecta solo suministraba el 4,5 % de los ingresos), saltase de la fiscalidadheredada de la colonia española – basada en las aduanas – a la fiscalidaddemocrática basada en la imposición directa, personal y progresiva.

Los cambios que proponía como hacendista se encontraban más por ellado de los ingresos que de los gastos. Con respecto a los gastos, cuestiónde prioridades políticas que poco tienen que ver con la técnica fiscal, Jèzese limitaba a recomendar medidas elementales de higiene presupuestaria,reduciendo gastos inútiles, reorganizando oficinas, eliminando serviciossuperfluos o redundantes. . . En cambio, al hablar de los ingresos era cuan-do se desplegaba toda la fuerza racional del programa de la reforma fiscal.El sistema debía ser reformado en su integridad, pues no era una sola pie-za la que fallaba. Y debía ser reformado respondiendo a los criterios mo-dernos de justicia que se iban imponiendo en los países democráticos. Losconsumos y las aduanas eran pilares impropios para la Hacienda modernapor su regresividad; incluso si se buscaba su legitimación en una funciónmoralizadora de la sociedad, penalizando con el gravamen ciertos consu-mos «viciosos» o «suntuarios». Efectivamente, a raíz de la crisis de 1890, sehabían empezado a crear impuestos especiales sobre el tabaco, el alcohol ylos fósforos, extendidos luego a naipes, azúcares, sombreros, seguros, etc.:

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 169 — #191 ii

ii

ii


como si las contribuciones pudieran repartirse con arreglo a la moral de loscontribuyentes y no a su capacidad económica, que era lo que mandaba laConstitución.

El sistema argentino del futuro debiera descansar sobre un impues-to general sobre la renta personal, complementado por un impuesto desucesiones y otro de plusvalías. El impuesto sobre la renta personal, quehabría de ser la clave de la reforma, tendría que ser concebido ex profesopara adaptarse a la realidad nacional de la Argentina. Pero podrían apro-vecharse las experiencias de países que ya se habían adentrado en ese tipode fiscalidad, tomando de cada uno lo mejor.

Aunque Jèze insistía en que no debía copiarse sin más ningún mode-lo extranjero, proponía partir del impuesto establecido en Francia entre1914 y 1917, que combinaba varios impuestos cedulares proporcionales so-bre distintas clases de renta (del tipo de los antiguos impuestos reales o deproducto), más un impuesto complementario sobre la renta global de ca-rácter progresivo. En su opinión, esta fórmula mixta era la mejor de las dis-ponibles, porque incorporaba ya en sí una mezcla de elementos de distin-tos países, y en realidad venía a ser una adaptación del impuesto sobre larenta británico a las peculiaridades de la «raza latina», lo cual lo hacía acon-sejable para la Argentina. En cambio, algunos ingredientes del impuestoprusiano debían ser evitados a toda costa, como ocurría con la tendenciaa investigar la renta personal de manera tan exhaustiva y extremada, quedegeneraba en una «inquisición fiscal» capaz de hacer odioso el impuestoe incitar a su defraudación.

El impuesto de sucesiones, considerado como un mero complementodel impuesto general sobre la renta, sería tal vez más fácil de implantar.De hecho, Jèze creía factible partir del impuesto de sucesiones que existíadesde 1906 en la provincia de Buenos Aires y en los territorios nacionales,federalizándolo y dándole mayor capacidad de recaudación.

El impuesto de plusvalías – o, como lo llamaba Jèze, impuesto sobre el ma-yor valor de los capitales territoriales no ganados – estaba concebido para ab-sorber, siquiera fuese parcialmente, los aumentos de valor de los inmue-bles no debidos a la acción de sus propietarios. Tales aumentos de valoreran frecuentemente consecuencia de la construcción de infraestructurasde transporte por parte del Estado, o del crecimiento de las ciudades, y portanto no imputables a la buena gestión, la diligencia o las inversiones delos propietarios: justo era que el Estado recuperara en beneficio de la so-ciedad una parte de ese enriquecimiento ilícito. Dada la importancia de lariqueza territorial en la Argentina, un impuesto como este parecía llamadoa desempeñar un papel importante en la recaudación y en la justicia social;y, de paso, podía ser una figura tributaria que sirviera para poner coto a laespeculación inmobiliaria en las ciudades.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 170 — #192 ii

ii

ii

170 juan pro

Los beneficios extraordinarios de las empresas debidos a la situaciónde guerra entre 1914 y 1918 habían servido en todo el mundo para desa-rrollar este tipo de razonamientos fiscales tendentes a expropiar median-te impuestos las ganancias no merecidas, argumentos que en la época seveían reforzados por el dramático contraste entre la muerte de unos y lafortuna rápida de otros. Los países que habían permanecido neutrales en laguerra, como Argentina y España, no quedaron fuera de esta corriente dereflexión sobre la reforma de la imposición directa, debido a que los efectoseconómicos desestabilizadores de la contienda se extendieron también alos países neutrales.

Esta apuesta por basar la financiación del Estado sobre tres figuras tri-butarias nuevas y progresivas como el impuesto de la renta, el de sucesio-nes y el de plusvalías, no era tan radical como pudiera parecer. Por ejemplo,tal como lo planteaba Jèze, deberían seguir existiendo los impuestos indi-rectos, y muy particularmente los consumos, pues tal figura garantizabaque todos los ciudadanos pagaran a la Hacienda en alguna medida. Eso sí:puesto que estaba demostrado que los impuestos sobre consumos grava-ban sobre todo a las clases trabajadoras, las tarifas del impuesto sobre larenta debían gravar menos a las rentas del trabajo – que ya contribuían porlos consumos – que a las del capital (de hecho, proponía que el gravamensobre los salarios fuera meramente simbólico).

Las cuestiones de la moneda y la deuda externa, que en la tradición eu-ropea se solían considerar por separado de las cuestiones fiscales, se pre-sentaban en la Argentina estrechamente ligadas a estas, de manera queJèze les dedicó sendas conferencias monográficas en su análisis global so-bre la Hacienda pública. En cuanto a la moneda, el problema era el per-sistente déficit de la balanza por cuenta corriente, que generaba tanto elendeudamiento exterior como la depreciación del peso (a pesar de contarcon un gran respaldo metálico teórico). La reforma fiscal, por tanto, de-bía diseñarse tomando en cuenta esta necesidad de equilibrar la balanzaexterior y estabilizar la moneda. Por una parte, el objetivo de reducir el en-deudamiento con el exterior era coherente con los objetivos de equilibrar elpresupuesto, integrar las Haciendas provinciales con la nacional, etc. Pe-ro, en otro sentido, los problemas monetarios imponían nuevos requisitosque hacían más compleja la reforma fiscal: tanto las contribuciones comolos aranceles debían diseñarse considerando objetivos como los de aumen-tar la producción nacional y las exportaciones, reducir las importacionesy abaratar el costo de la vida. Ciertamente, la tradición en Argentina eraotra: era la de enfrentarse a estos problemas mediante manipulaciones enla moneda y en las reservas de oro; lo que Jèze denunciaba era el carácterefímero e ilusorio de este tipo de expedientes, que no atacaban el proble-ma de fondo, o sea, la balanza exterior por cuenta corriente. De modo que,

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 171 — #193 ii

ii

ii


más allá de las reformas concretas que proponía, Jèze pretendía un cam-bio profundo en la política económica argentina, que debía utilizar máslos instrumentos de política fiscal y reducir el protagonismo de la políticamonetaria.

En España, Flores de Lemus intentaba una reforma que – como la queproponía Jèze para Argentina – tenía que ser global, a fin de asegurar quetodas las piezas encajaran entre sí y respondieran a un criterio común deequidad y suficiencia. El pragmatismo de Flores – como el de Jèze – le lle-vaba a criticar una por una las figuras impositivas vigentes, proponiendoen cada una los ajustes pertinentes, muchos de ellos de orden administra-tivo. Pero la gran novedad del planteamiento de Flores en las reformas de1909 y 1910 residía – como en la propuesta de Jèze – en introducir por pri-mera vez la personalización y progresividad en el sistema impositivo.

En la lucha por la reforma fiscal, Flores de Lemus no estuvo solo. Hu-bo otros activistas de la idea, como Lorenzo Víctor Paret, que en 1913 tra-dujo al español la obra de Seligman El impuesto progresivo, a la cual añadióun prólogo y un apéndice comprometidos con la nueva doctrina.12 Cincoaños después Paret publicó su propio libro, Modificaciones que en el actualsistema tributario español exigen las condiciones de la vida social moderna, apor-tando su argumentación en favor de la personalización y progresividad delos impuestos en España.13 En su libro, Paret defendía que los impuestospersonales debían predominar sobre los reales, que debían gravarse máslas rentas del capital y de la propiedad que las del trabajo, que debía garan-tizarse un mínimo exento para la subsistencia, que debían considerarse aefectos tributarios todas las circunstancias personales de los contribuyen-tes (deudas, cargas familiares, etc.) y que se debía establecer una escalaprogresiva de tipos tributarios en función de la renta.

El más importante teórico de la reforma fiscal en la España de enton-ces, sin embargo, sería Francisco Bernis, el único que puede compararse– por la importancia de su obra doctrinal – con la labor práctica de Floresde Lemus o con lo que representaba en Francia la figura de Gaston Jèze.Bernis publicó en 1917 una obra general sobre la reforma de la Haciendaespañola.14 Con un enfoque tan moderado y realista como otros que esta-mos examinando aquí, Bernis proponía introducir algunos cambios que

12.– Edwin R. A. Seligman. El impuesto progresivo en la teoría y en la práctica.Trad. de la segunda ed. americana, pról. y apénd. por Víctor Paret y Guasp. Madrid:Librería General de Victoriano Suárez, 1913.

13.– Lorenzo Víctor Paret y Guasp. Modificaciones que en el actual sistema tri-butario español exigen las condiciones de la vida social moderna. Madrid: Jaime Ratés,1918.

14.– Francisco Bernis Carrasco. La Hacienda española. Los impuestos. Cómo sonen España. Cómo son en otras Haciendas. Cómo deben ser en la nuestra. Barcelona: Mi-nerva, 1917.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 172 — #194 ii

ii

ii

172 juan pro

adaptaran el sistema fiscal a las transformaciones que habían experimen-tado la sociedad y la economía españolas desde 1845. Proponía reducir elpeso de los impuestos de producto y compensar este descenso con un ma-yor énfasis en los impuestos personales y patrimoniales (sobre herencias,plusvalías, etc.). La clave de la reforma propuesta por Bernis era, como enJèze o Flores, el irrenunciable impuesto general sobre la renta. A pesar de lanotoria influencia de Wagner y otros autores alemanes en su obra, Bernisse inclinaba por aplicar en España el modelo francés o el británico, des-cartando el de Prusia. Pero para no levantar demasiadas resistencias, erapreferible no implantarlo de golpe, sino hacerlo paso a paso, empezandopor introducir escalas progresivas en impuestos reales ya existentes, comola Contribución Territorial, la Industrial y la de Utilidades. Aludía al ejem-plo de Francia, donde algo así se venía haciendo desde 1907, y al de GranBretaña, donde el Land Tax se había transformado en un impuesto parcialsobre la renta.

Este planteamiento gradualista, de iniciar la reforma por el ajuste delas contribuciones de producto a escalas progresivas sería asumido porFlores de Lemus y acabaría siendo el que permitiera traer la progresividadal sistema tributario español, empezando por la Contribución de Utilida-des en 1920. Lo encontramos también en otros autores que abordaron elanálisis de una única figura tributaria, como hizo por ejemplo Reventós apropósito de la territorial.15 La obra de Reventós, destinada a proponer latransformación en impuesto progresivo de la vieja Contribución Territo-rial, condenaba la situación de aquel impuesto por no adaptarse a la capa-cidad real de pago de los contribuyentes, no solo por la proporcionalidadlineal de la tarifa, sino también por no tener en cuenta las circunstanciasde los contribuyentes (situación familiar y patrimonial, nivel de ingresos,etc.), por gravar con una misma figura rendimientos de la propiedad y deltrabajo, por suponer rendimientos iguales a todos los predios de similarcalidad a partir del catastro, y eso sin tener en cuenta la imperfección delas evaluaciones en las que se apoyaba, ni el hecho de que en la práctica serepartía como un impuesto de cupo sin posible proporcionalidad con unasbases tributarias mal conocidas.16

La Primera Guerra Mundial dio un impulso decisivo a las propuestasreformistas en España, y también en Argentina, ambos países neutralesen la contienda. En el caso de Argentina la aparición de los primeros pro-yectos de impuesto sobre la renta en 1917 y 1919 tienen que ver con su in-

15.– Manuel Reventós. «Notas sobre algunas formas típicas de la imposiciónreal de productos de la propiedad inmueble». En: Anales de la Junta para Ampliaciónde Estudios e Investigaciones Científicas. Memoria 4. Vol. XIII. Madrid, 1914.

16.– Juan Pro Ruiz. Estado, geometría y propiedad. Los orígenes del catastroen España (1715-1941). Madrid: CGCCT-Ministerio de Economía y Hacienda, 1992,págs. 256-269.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 173 — #195 ii

ii

ii


clusión en el programa político reformista de la Unión Cívica Radical, co-mo instrumento de equidad tributaria y de justicia social; pero tambiéncon la constatación de la fragilidad de las bases financieras del Estado ar-gentino, sacudidas por la brusca contracción del comercio exterior en losprimeros años de la guerra. En el caso español, cuya Hacienda dependíamucho menos del Impuesto de Aduanas, el efecto de la guerra llegó a tra-vés de la formidable inflación desatada por la interrupción del funciona-miento normal del sistema productivo en los principales países europeosy las oportunidades de exportación y de sustitución de importaciones quese ofrecieron a España, temporalmente convertida en abastecedora de losdos bandos. Los beneficios extraordinarios de las empresas españolas, uni-dos a la erosión de los salarios reales por la rapidez de la inflación, provo-có un espectáculo de polarización social y de conflictividad explícita en lahuelga general revolucionaria de 1917 y el «trienio bolchevique» de 1918-1921.

Para corregir la extrema desigualdad de aquellos años y atajar la po-larización del conflicto social, se concibieron no solo planes generales dereforma tributaria como los que hemos mencionado, sino también planesde aplicación concreta, como los que sustentó el liberal Santiago Alba. En1916 planteó un proyecto de ley sobre el aumento de valor de la propiedadinmueble que constituía una reforma agraria encubierta, al tiempo quepretendía introducir la tarifa progresiva en la Contribución Territorial, in-fluenciado por la doctrina de Henry George sobre la tributación expropia-toria del valor de la tierra. También propuso cambios en otras figuras tri-butarias existentes, que incluían el principio de progresividad tanto en laContribución de Utilidades como en el Impuesto de Derechos Reales (su-cesiones). Y un impuesto sobre los beneficios extraordinarios de guerra,que tenía la peculiaridad de gravar estos de forma retroactiva desde 1915.No obstante, la resistencia de los contribuyentes dio al traste con casi todasaquellas reformas.17

Flores, que había estado en el Ministerio de Hacienda mientras su ti-tular fue Alba, comprendió de nuevo la dificultad de abordar grandes ope-raciones de reforma tributaria que afectasen a intereses económicos po-derosos de una manera frontal. Con respecto a la imposición sobre la ren-ta, optó por desglosarla en dos figuras tributarias, confiando en que lasreformas parciales serían más fáciles de sacar adelante, sobre todo si sepresentaban modestamente como cambios de detalle sobre figuras tribu-tarias que ya existían. Así, en lugar de seguir planteando un impuesto ge-neral sobre la renta, comenzó por separar por un lado la que afectaba a las

17.– Mercedes Cabrera Calvo-Sotelo, Francisco Comín y José Luis GarcíaDelgado. Santiago Alba: un programa de reforma económica en la España del primer terciodel siglo XX. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 1989.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 174 — #196 ii

ii

ii

174 juan pro

personas físicas, y por otro la de personas jurídicas, dando lugar a dos delos impuestos básicos que sostienen todavía hoy las finanzas del Estadoespañol. La imposición sobre la renta de las personas jurídicas podía ha-cerse realidad partiendo de la Contribución de Utilidades creada en 1900.Se plasmó en el Impuesto sobre la Renta de las Sociedades que, después demuchas vicisitudes y resistencias se aprobó en 1920, incluyendo – aunqueen una versión muy moderada – el principio de progresividad en el grava-men, que nunca antes había sido aplicado en la Hacienda española. La for-ma de lograrlo fue presentarlo como un mero retoque en la Contribuciónde Utilidades, de la que se desgajaba la Tarifa III para darle un tratamientoespecial, respondiendo a lo planeado en la memoria de la Dirección Gene-ral de Contribuciones de 1913.18

El impuesto progresivo sobre la renta de las personas físicas tuvo queesperar mucho más, hasta después de dos cambios de régimen, pues seenfrentaba a intereses sociales muy poderosos. El planteamiento de Flo-res de Lemus al respecto consistía en alcanzar el impuesto personal sobrela renta a partir de la reforma – también en este caso – de un impuestoque ya existía, pero que había tenido poca incidencia hasta el momento:las Cédulas Personales. Aquella figura tributaria, creada por el liberal Lau-reano Figuerola en 1869, había introducido el principio de personalizacióndel tributo en España en fecha muy temprana, como alternativa para com-pensar los ingresos que la Hacienda perdía por la precipitada abolición delos Consumos, al calor de la coyuntura revolucionaria del Sexenio Demo-crático (1868-1874). Se trataba de una ingeniosa evolución a partir de las«cédulas de vecindad» de 1854, especie de pasaporte o carnet de identidadpor el que debía pagarse una tasa. Lo que se hizo en 1869-1870 fue sujetara esta tasa a todos los cabezas de familia y varones con ingresos, al tiempoque se introducía una rudimentaria progresividad, estableciendo tres cla-ses de cédulas en función de la categoría de la población, el pago o no decontribuciones directas y la condición de vivir sin recurrir al trabajo ma-nual.

El Impuesto de Cédulas Personales fracasó y no respondió nunca a lasexpectativas de recaudación de sus creadores, tal vez en parte por la pro-pia inestabilidad política de la época. Los contribuyentes ofrecieron unafuerte resistencia al nuevo impuesto y el Gobierno no disponía de medios

18.– Juan Pro Ruiz. «Gabino Bugallal y la Hacienda española en la crisisde la Restauración». En: VVAA. La Hacienda desde sus ministros. Del 98 a la guerracivil. Zaragoza: Prensas Universitarias de Zaragoza, 2000, págs. 189-220, concre-tamente en págs. 214-216; y Juan Pro Ruiz. «Gabino Bugallal (1861-1932): conservara Restauración». En: Rafael Vallejo Pousada, Juan Pro Ruiz y Juan Pan-Montojo.Cobián, González Besada e Bugallal: tres ministros galegos na crise da Restauración. Pon-tevedra: Diputación Provincial de Pontevedra, 2005, págs. 225-314, concretamenteen págs. 283-285.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 175 — #197 ii

ii

ii


administrativos para recaudarlo con eficacia. Desde 1876, cerrado ya el ci-clo revolucionario, quedó congelado como un impuesto marginal de bajorendimiento, que en 1907 fue transferido a las haciendas locales. Su posi-ble evolución gradual hacia un impuesto general sobre la renta con tarifasprogresivas no se realizó.19 Flores rescató el Impuesto de Cédulas Persona-les con la idea de convertirlo en el embrión de un impuesto personal sobrela renta de las personas físicas: lo intentó primero en el marco de la bate-ría de reformas hacendísticas que intentó Eduardo Cobián en 1910; en elproyecto de ley de Presupuestos para 1920-1921 que presentó Gabino Buga-llal; en el proyecto de ley de Presupuestos para 1922-1923, obra de FrancescCambó; y con las reformas de Francisco Bergamín en 1922. Entre medias,en 1913 Félix Suárez Inclán había intentado introducir el impuesto sobrela renta de otra manera, reunificando la imposición sobre las personas fí-sicas y jurídicas, y creando un tributo completamente nuevo sin partir delas Cédulas Personales. Pero ni por una vía ni por otra: en ninguna de estascinco ocasiones salió adelante.

Tanto en España como en Argentina la cuestión de la reforma fiscal, yen particular la introducción del impuesto sobre la renta, pareció desblo-quearse como consecuencia de dos cambios mayores: por un lado, los gol-pes de Estado militares que introdujeron regímenes dictatoriales en 1923 y1930, respectivamente; y, por otra parte, el impacto de la crisis económicade 1929. En concreto en España, el golpe del general Primo de Rivera pu-so fin al período constitucional más largo de la historia española en 1923.Durante el primer período de la dictadura militar, la reforma tributaria noestuvo entre las prioridades; pero sí desde que en 1925 dejó paso al llama-do «Directorio civil». En el seno de este ejerció como ministro de Hacien-da José Calvo Sotelo, que retomó el proyecto de impuesto sobre la renta,manteniendo al incombustible Flores de Lemus, al que llamó «el maestropor antonomasia, alto asesor, guión de las más encumbradas concepcio-nes teóricas españolas».20 Calvo Sotelo explica en sus memorias cómo pre-paró el proyecto de impuesto sobre rentas y ganancias con ayuda de Floresy de otros técnicos del Ministerio en 1926: un impuesto personal, con untramo proporcional para gravar por separado cada fuente de renta, y otroprogresivo para adecuar la carga a la capacidad de pago global y las cir-cunstancias del contribuyente. La idea quedó en el nivel de anteproyecto,pero suficientemente madura como para que, después de la caída de la dic-tadura, fuera retomada en el mismo punto bajo el régimen de la SegundaRepública y convertida en ley.

19.– Jesús Martín Niño. La Hacienda española y la Revolución de 1868. Madrid:Instituto de Estudios Fiscales, 1972, págs. 218-222.

20.– José Calvo Sotelo. Mis servicios al Estado. Madrid: Instituto de Estudiosde la Administración Local, 1974, pág. 105.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 176 — #198 ii

ii

ii

176 juan pro

La imposición sobre la renta, por otro lado, no era la única pieza delprograma reformista planteado por Flores de Lemus desde 1906. Tambiéncontenía – como el de Jèze – una actuación sobre el Impuesto de Sucesio-nes, tendente a convertirlo en una forma moderna de imposición sobreel patrimonio. La imposición sobre el patrimonio, que Flores concebía co-mo una pieza complementaria del sistema general diseñado en 1909-1910,no pudo pasar del nivel de proyecto. No era, sin embargo, un proyecto másradical que otros que sí se hicieron realidad. Flores de Lemus era conscien-te de que no sería aceptado un impuesto sobre el patrimonio como tal, yen todo caso nunca planteó reformas que no pudieran llevarse a cabo conla administración de la que disponía la Hacienda pública española. Por lotanto, partió de la idea de reformar el Impuesto de Sucesiones, gravan-do los patrimonios solo con ocasión de las transmisiones hereditarias. Suproyecto de 1910 consistía en dividir el impuesto en dos partes, una de con-junto (que gravaría con tarifa progresiva la totalidad del caudal relicto) yotra de cuota (aplicada con criterio proporcional a las hijuelas de los dis-tintos herederos). La idea, procedente de Gran Bretaña, no pasó del papelen 1910, ni tampoco cuando volvió a plantearse como proyecto de ley en1915.

Implicaciones políticas y sociales: reforma institucional ynueva cultura tributaria

El reiterado estancamiento de las reformas fiscales planeadas por Flo-res de Lemus en España se debió en gran parte a la fuerza de los grupos depresión, capaces de movilizarse eficazmente para frenar cualquier cambioque pudiera perjudicar a empresarios y propietarios. Pero solo en parte:porque muchos de los proyectos – como los de Suárez Inclán y de Cambó –ni siquiera llegaron a presentarse en las Cortes, debido a la inestabilidadgubernamental; y los restantes se estancaron en los vericuetos de una tra-mitación parlamentaria lenta y compleja, que ofrecía múltiples oportuni-dades para sabotear los proyectos o desvirtuarlos con enmiendas particu-lares. La configuración institucional del Estado, por lo tanto, es un factorde primer orden para explicar por qué bajo el régimen de la Restauración(1874-1923) fracasaron en España la mayor parte de los intentos de intro-ducir reformas fiscales.21

En Argentina, el diagnóstico de Jèze también apuntó hacia la estructu-ra del Estado y sus instituciones como causante de muchas inconsistenciasdel sistema fiscal. Estas eran fruto de presiones e intereses que demanda-ban gastos públicos y se oponían a cualquier aumento de las contribucio-

21.– Miguel Martorell Linares. El santo temor al déficit: política y Hacienda enla Restauración. Madrid: Alianza Editorial, 2000.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 177 — #199 ii

ii

ii


nes. Una cuestión de poder se escondía detrás de la permanente tendenciaal déficit, en la medida en que los intereses y los grupos de presión solíanactuar desde la Cámara de Diputados. Por lo tanto era previo resolver esacuestión política, delimitando de forma más clara los poderes fiscales delpoder ejecutivo, tanto los del ministro de Hacienda como los del presiden-te de la República, que debían reforzarse – siguiendo el modelo británico –para ser eficaces.

En la práctica, el presupuesto del Estado argentino lo hacían la buro-cracia y el Congreso: la burocracia porque se dejaba en manos de cada ofi-cina la definición de sus gastos y necesidades, permitiendo incluso a losfuncionarios que se personaran en las cámaras para defender los recursosde sus departamentos; y el Congreso, porque se permitía a este rehacercompletamente el presupuesto en el trámite parlamentario, respondien-do a presiones y demandas parciales, y olvidándose del proyecto presenta-do por el Gobierno. Ahí residía gran parte del problema, pues mientras nose otorgara claramente al Ministerio de Hacienda la facultad de elaborar elpresupuesto – aunque fuera con la aprobación y control del Congreso – nohabría nadie que velara por la coherencia de conjunto del plan financiero,ni pusiera límites al déficit.

La otra parte del problema procedía de la estructura federal de la Re-pública, que en el plano fiscal significaba la superposición de dos sistemas,uno a nivel nacional y otro a nivel provincial, al que habría que añadir in-cluso un tercero, el de las Haciendas locales. El peculiar federalismo argen-tino era un factor adicional que agravaba los problemas fiscales, no soloporque las 14 Haciendas provinciales reproducían los mismos vicios y pro-blemas que la Hacienda nacional, sino sobre todo porque no tomaban encuenta la existencia de esta e incurrían en contradicciones e incoherenciasentre ambas. Las provincias gravaban doblemente los mismos bienes quela Hacienda nacional. Sus impuestos distorsionaban el reparto de la car-ga fiscal, haciendo ficticia la igualdad de los ciudadanos ante el impues-to. Peor aún: los impuestos provinciales sobre el consumo rompían en lapráctica la unidad del mercado nacional, dificultaban el comercio y erancontrarios a la libre circulación de mercancías que proclamaba la Consti-tución. E incluso desbarataban la política aduanera del Gobierno de la na-ción, gravando y desgravando mercancías al margen de las preferenciasde protección y librecambio que aquel hubiera fijado, haciendo uso de laprerrogativa exclusiva que, en materia de aranceles, le concedía la Consti-tución.

Todo esto pasaba porque las provincias diseñaban y gestionaban sussistemas fiscales sin otra consideración que su propio interés, lo cual con-vertía a las Haciendas provinciales en un reducto de la vieja independen-cia provincial, desaparecida en lo político con el fin de las guerras civiles y

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 178 — #200 ii

ii

ii

178 juan pro

la consolidación de la unidad nacional, y que debería desaparecer tambiéncuanto antes de la esfera fiscal. No debería permitirse, por ejemplo, que lasprovincias utilizaran sus competencias tributarias como instrumento deguerra comercial contra las provincias vecinas, gravando con tarifas dis-criminatorias los productos foráneos.

La necesidad de simplificar el panorama fiscal de la Argentina redu-ciendo la autonomía de las provincias para crear sus propios sistemas tri-butarios era una evidencia para Jèze, que probablemente respondía tam-bién en este asunto a las tradiciones del Estado unitario francés. Su argu-mento, sin embargo, es de peso: si la Hacienda nacional acude a cubrir eldéficit de las cuentas provinciales mediante la aprobación de subsidios ola asunción de deudas, a cambio debería poder intervenir en el diseño de lafiscalidad provincial, o al menos poder impedir que distorsione el sistemafiscal general.

Por todo lo señalado – por la indefinición de hecho de los poderes delGobierno en materia fiscal, y por la superposición de una Hacienda federaly unas Haciendas provinciales incoherentes – el sistema fiscal argentinoadolecía de un gran desorden. De hecho, Jèze llegaba a decir que la Argenti-na no había tenido nunca un presupuesto propiamente dicho, sino simplesestados regulares de cuentas y colecciones de previsiones no cumplidas, apesar de las regulaciones sobre estas materias dictadas desde 1810 hasta1881. Los llamados «presupuestos» no eran aprobados en tiempo y formacon la debida periodicidad anual, y luego eran alterados continuamente,abusando de los gastos extraordinarios no presupuestados (que importa-ban alrededor de un 20 % del gasto público). De lo que se trataba era de po-ner orden, haciendo un verdadero presupuesto y cumpliéndolo, para po-der abordar una lucha eficaz contra el déficit, contra la falta de equidadtributaria, las incoherencias entre los distintos impuestos, etc.: hacer unpresupuesto – en este sentido exigente en que utilizaba el concepto Jèze –como programa político del Gobierno para orientar su acción durante elaño. La reforma fiscal necesaria en la Argentina, por tanto, requería unareforma en paralelo de las instituciones políticas y administrativas, que elprofesor Jèze – experto en derecho administrativo – se atrevía a recomen-dar al Gobierno de Alvear. Mientras esa reforma no estuviera terminada,convenía extremar las precauciones para evitar que las innovaciones fis-cales se atascaran en el parlamento, como había ocurrido con las de 1916 y1919, o como acabamos de ver que ocurrió con la mayor parte de las refor-mas españolas.

Para mitigar las resistencias que previsiblemente levantaría una refor-ma fiscal en profundidad, Jèze planteaba una estrategia gradualista: co-menzar por un bloque de medidas que pudieran tener aplicación inme-diata, medidas esencialmente destinadas a contener el déficit; y situar en

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 179 — #201 ii

ii

ii


un plazo más largo las medidas que completaran el plan de conjunto dela reforma. Por ejemplo: si se optaba por una fórmula mixta de impuestosobre la renta «a la francesa», podría ser conveniente implantar primerolos impuestos cedulares parciales (más fáciles de aceptar, por su carácterproporcional en la línea de algunas contribuciones directas ya existentes),dejando para una fase posterior la aplicación del impuesto complementa-rio sobre la renta global (que, por ser de tarifa progresiva, levantaría, sinduda, más resistencia). A esto añadía Jèze algunas precauciones de sen-tido común, derivadas de la observación de experiencias de otros países,como era la de empezar implantando los nuevos tributos con tarifas muybajas, para elevarlas gradualmente cuando ya se hubieran asentado en lascostumbres de los contribuyentes.

De cualquier manera, no podía esperarse que los nuevos impuestosfueran aceptados con facilidad, ya que lesionaban los intereses económi-cos de las clases más poderosas del país y que, en cualquier caso, toda re-forma fiscal genera malestar y resistencias; y tampoco podía esperarse quelos nuevos impuestos fueran perfectos en su definición legal y en su apli-cación práctica desde el comienzo, por lo que ofrecerían flancos débiles ala crítica y al ataque de sus detractores. Por ello reclamaba Jèze una accióndecidida e inmediata por parte del presidente Alvear, con quien departiólargamente sobre sus propuestas. Después, habría que actuar medianteun procedimiento pragmático de aproximaciones sucesivas, introducien-do cuantas correcciones y reformas fueran necesarias hasta que el sistemafuncionara adecuadamente, gozara de la aceptación de los contribuyentesy alcanzara los objetivos soñados de suficiencia y equidad.

Todo ello exigía una administración nueva, diseñada específicamentepara aplicar estos impuestos: una administración numerosa, bien forma-da y organizada, sobre la que existieran garantías de honestidad e impar-cialidad. Desde luego, sería conveniente adoptar desde el comienzo algu-nas medidas específicas para evitar la corrupción en oficinas que tendríana su cargo la graduación de la carga tributaria de los contribuyentes. Lomejor sería evitar en la gestión de los nuevos impuestos cualquier intro-misión de las administraciones más cercanas al territorio, a los contribu-yentes y a sus posibles coaliciones, intereses e influencias: impuestos quefueran – en su definición, evaluación, recaudación e inspección – exclusi-vos de la Hacienda nacional. Las provincias y los municipios, como mucho,podrían ser partícipes del producto de estos impuestos por concesión dela Hacienda nacional, pero no deberían confiarse a tales organismos ni laobtención de la información fiscal ni ninguna fase de la recaudación e ins-pección de los tributos, por carecer de la necesaria imparcialidad (y quizátambién de la capacidad administrativa y política para hacerlo).

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 180 — #202 ii

ii

ii

180 juan pro

No obstante, y a pesar de la diatriba contra los efectos fiscales del fe-deralismo argentino, Jèze no iba tan lejos como para proponer una totalcentralización de la Hacienda. La reforma debía tomar en cuenta la estruc-tura federal del Estado y asegurar a un tiempo que las provincias tuvieraningresos suficientes, y que la forma de obtener estos no distorsionara el re-parto de la carga tributaria diseñado para toda la nación. Dos fórmulas ser-virían para realizar ese objetivo: por un lado, podrían reservarse para lasprovincias ciertas figuras tributarias a las que el Estado renunciara com-pletamente, como la Contribución Territorial, las Patentes y las Licencias;por otro, quizá la mejor de las fórmulas, las provincias podían financiarsemediante un porcentaje de participación en los grandes impuestos defini-dos, gestionados y recaudados por la Hacienda nacional.

La propuesta de reforma fiscal que Jèze desplegó ante su público ar-gentino en 1923 proponía el completo abandono del modelo tributario he-redado del siglo xix (y, en última instancia, del período colonial), pasandodirectamente al más moderno de los sistemas concebibles en su época, queera el de la imposición personal sobre la renta con tarifas progresivas, com-plementado por impuestos de sucesiones y plusvalías, y quizá otras figurasmenores para alimentar las Haciendas provinciales sin que estas interfi-rieran en el sistema tributario nacional. La propuesta implicaba cambiospolíticos mayores, como el refuerzo del poder ejecutivo frente al legislati-vo, y del poder central frente a las provincias. Implicaba, también, un pasotan decisivo como la traducción de la democracia política en una democra-cia también social, convirtiendo al Estado en redistribuidor de la renta porvía de los impuestos (que, por ejemplo, expropiaría las plusvalías inmobi-liarias y gravaría más las rentas del capital que las del trabajo). Por último,la propuesta implicaba una transformación profunda de los instrumentosde la política económica argentina: si hasta entonces el Estado había ac-tuado principalmente mediante la política monetaria, la nueva propuestaponía en el centro la política fiscal.

La reforma debería tener en cuenta, además, la falta de una concien-cia cívica tributaria entre los argentinos, fruto de la tradición inmemorialde no haber pagado grandes impuestos directos; y también, según crite-rio de la época, de una supuesta inclinación especial hacia el fraude fiscaly el incumplimiento de las leyes entre las «razas latinas». Por ello, el sis-tema argentino no podría descansar sobre la confianza en la veracidad delas declaraciones de los contribuyentes (como demostraba, según Jèze, laexperiencia del Impuesto de Patentes desde 1898), sino que debería estarrespaldado por mecanismos eficaces de comprobación documental de ta-les declaraciones, así como por un sistema sancionador severo e implacable.La información debía obtenerse, siempre que fuera posible, de las mismasfuentes que generaron cada renta, aunque la retención en origen le pare-

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 181 — #203 ii

ii

ii


cía a Jèze, por el momento, demasiado complicada como para apoyar sobreella la eficacia del nuevo impuesto.

El paralelismo establecido entre los planteamientos de Gaston Jèze yde Flores de Lemus no parece demasiado forzado. Los dos eran profesoresuniversitarios europeos de la misma generación, el uno en la Universidadde París y el otro en la de Barcelona; y los dos especializados en las finanzaspúblicas, aun cuando tales materias no tuvieran reconocimiento oficial co-mo designación específica de las cátedras en sus respectivos países, sinoen el seno de las facultades de Derecho. Los dos fueron llamados a asesorara los poderes públicos en el difícil intento de modernizar la fiscalidad libe-ral; y los dos acudieron al llamado como parte del compromiso político queles inclinaba hacia las ideas democráticas o demoliberales. Jèze era un re-publicano de izquierdas, que acrecentó su compromiso político en fechasposteriores, cuando los años treinta pusieron a toda aquella generaciónante dilemas morales ineludibles. Flores, por su parte, era un hombre de la«generación del 98» española, discípulo de Giner de los Ríos, influenciadopor el krausismo y por el grupo de intelectuales reformistas de la Universi-dad de Oviedo (Adolfo Posada, Rafael Altamira, Leopoldo Alas Clarín. . . ), loque le ponía en la órbita del reformismo liberal-democrático, con tenden-cia latente a un republicanismo moderado, que solo se hizo explícito tras laproclamación de la Segunda República en 1931. No eran revolucionarios nirupturistas en nada; antes bien, se caracterizaban entre los intelectuales ylos hacendistas de su época por apostar explícitamente por el gradualismo,por las reformas parciales, por el realismo en suma.

La renuncia de ambos a cualquier intransigencia doctrinal era, paradó-jicamente, consecuencia de su honda formación teórica. Jèze la manifesta-ba, sobre todo, en su idea central de que no hay un sistema fiscal perfecto,sino el que mejor se adapte a las circunstancias concretas de cada país yde cada momento; y también en la recomendación de que se avanzara conprudencia en la reforma fiscal, siguiendo un sistema de «aproximacionessucesivas». Flores la manifestó, en la práctica, en su capacidad para pos-tergar la idea de un gran reforma que realizara todas sus aspiraciones enmateria fiscal, sustituyéndola por treinta años de pacientes reformas par-ciales, incluso de detalle a veces, adaptándose a las más diversas adminis-traciones y situaciones políticas, pero sin perder nunca de vista el objetivohacia el que debía tenderse en el largo plazo.

Tanto uno como otro insistieron en sus escritos en la importancia dela administración financiera: de que cualquier cambio en las figuras tribu-tarias fuera acompañado de los medios administrativos adecuados paraaplicarlo; para ellos, gran parte del éxito de las reformas fiscales dependíadel acierto en la organización administrativa que tenía que sustentarlas.Y este pragmatismo de dar más importancia a las buenas prácticas admi-

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 182 — #204 ii

ii

ii

182 juan pro

nistrativas que a la correcta concepción ideal del sistema tributario no es,ciertamente, lo que se espera de profesores universitarios que llegan a losproblemas de la Hacienda desde años de estudio en los libros. La mode-ración y el realismo de estos dos hacendistas reformistas les armaba derazón cuando criticaban sin ambages las instituciones fiscales de Argen-tina o de España: sus argumentos – que, por otra parte, eran coherentes ydocumentados – no podían ser apartados como si se tratara de diatribasincendiarias de revolucionarios radicales. Y esta valoración nos sirve toda-vía hoy, casi un siglo después: estamos ante análisis perfectamente sensa-tos y fiables, que ayudan al historiador actual a evaluar sin anacronismo lasituación terminal en que se encontraba la Hacienda pública liberal en lasprimeras décadas del siglo xx.

Pero las implicaciones del cambio fiscal que estos dos hacendistas es-taban proponiendo no solo alcanzaban a la estructura política del Estadoy a sus medios de acción administrativos; también implicaban un cambioprofundo en las mentalidades de las sociedades española y argentina, uncambio de costumbres sin el cual difícilmente podrían tener éxito a largoplazo las reformas emprendidas. La reforma fiscal exigía la asunción deuna nueva cultura tributaria, que inevitablemente estaba ligada con unanueva cultura política, la de la democracia moderna, y con el sentido queesta le da a la figura del ciudadano contribuyente. Esta es probablemen-te la razón última de que la pieza central de las reformas propuestas – lacontribución personal sobre la renta – no pudiera ser implantada hastaque se dejó atrás el liberalismo clásico heredado del siglo xix en el perío-do de entreguerras; y que su completo éxito resultara muy difícil antes deque arraigara realmente en ambos países una cultura democrática, haciafinales del siglo xx o comienzos del xxi.

Por otro lado, la audiencia que los poderes públicos prestaron a Gas-ton Jèze y a Antonio Flores de Lemus en contextos muy diferentes es unamuestra de la emergencia de la figura del experto en economía, como ase-sor de los gobiernos en el siglo xx. En efecto, la posición de consejeros quelograron estos dos profesores es inseparable del reconocimiento públicode un campo profesional y de unos saberes de Estado entre los cuales figu-raban en lugar destacado la economía política y la Hacienda pública.22

22.– Jimena Caravaca. «La Argentina keynesiana. Estado, política y exper-tos económicos en la década de 1930». En: Las prácticas del estado. Política, sociedad yelites estatales en la Argentina del siglo XX. Ed. por Mariano Plotkin y Eduardo Zim-mermann. Buenos Aires: Edhasa, 2012, págs. 67-91; y en general, Mariano Plotkiny Eduardo Zimmermann, comps. Los saberes del Estado. Buenos Aires: Edhasa, 2012.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 183 — #205 ii

ii

ii


Los resultados: las reformas de los años treintaLa gran reforma fiscal que Jèze expuso para la Argentina no se reali-

zó durante el mandato de Alvear, fracasando el intento de introducir unimpuesto sobre la renta en 1924. Fue la oposición de los conservadores enel Senado la que impidió su aprobación. En septiembre de aquel mismoaño Víctor Molina, convertido ya en ministro de Hacienda, volvió a plan-tear el tema, enviando al Congreso un proyecto de impuesto sobre la rentainspirado en el modelo que se acababa de implantar en Chile como conse-cuencia de las recomendaciones de la misión Kemmerer, un sistema mixtoinspirado en el ejemplo de Francia y Gran Bretaña.23 Esta vez la Cámara deDiputados no se dignó siquiera considerar el proyecto. Lo mismo ocurriócon el que presentó en 1928 el diputado Carlos J. Rodríguez.

Sería necesario el impacto de la gran depresión y un cambio de régi-men político para que empezaran a adoptarse algunas de las novedadesmás relevantes que Jèze había propuesto introducir en la Hacienda argen-tina. La crisis de 1929 provocó la más brutal contracción del comercio in-ternacional, afectando de manera especial a países como Argentina, cuyaeconomía seguía basada en el modelo agroexportador. Los Estados Uni-dos se replegaron hacia una política proteccionista a ultranza desde 1930,mientras que Gran Bretaña estableció un sistema comercial de preferen-cias imperiales en beneficio de los países de la Commonwealth desde 1932;de esta manera, los dos destinatarios principales de las exportaciones ar-gentinas dejaron de ser buenos clientes, acabando de hacer inviable el sis-tema fiscal del Estado argentino, que a esas alturas seguía basado en losderechos de la Aduana de Buenos Aires.

El golpe de Estado que encabezó el general Uriburu en 1930 derrocó alpresidente Yrigoyen y cerró la etapa de democratización anterior, estable-ciendo un régimen de orientación autoritaria. Jèze había mostrado expre-samente su prevención hacia la actuación fiscal de las dictaduras, pues en-tendía que el modelo fiscal que él defendía tenía que ir ligado a un entornopolítico democrático; sin embargo sería Uriburu quien introduciría el Im-puesto sobre los Réditos por la vía expeditiva del decreto-ley en 1932. Enla concepción intelectual del nuevo impuesto tuvo una parte importanteRaúl Prebisch, a quien cabe conceptuar en ese momento como una figuraequivalente a la que representaba en España Flores de Lemus, por su papelde asesor «técnico» en materia de economía y Hacienda, contribuyendo ala implantación del impuesto sobre la renta.

El Prebisch de esa época, anterior a su incorporación a la CEPAL y a laconcepción teórica innovadora que representaría el estructuralismo lati-

23.– Paul Drake. «La misión Kemmerer a Chile: consejeros estadouniden-ses, estabilización y endeudamiento, 1925-1932». En: Cuadernos de Historia, n.o 4:Santiago de Chile (1984), págs. 31-59.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 184 — #206 ii

ii

ii

184 juan pro

noamericano desde los años cuarenta, partía de planteamientos más orto-doxos y estaba implicado en el aparato político-administrativo de la «dé-cada infame». Con solo 29 años, Prebisch fue nombrado subsecretario deHacienda en 1931 – siendo ministro Enrique Uriburu – y se mantuvo en elcargo hasta 1932 (luego regresaría al mismo puesto en 1933). Estaba al tantode la evolución intelectual de la economía teórica y aplicada de su tiempo,después de ocupar varios puestos profesionales de responsabilidad, viajarpor Australia y Estados Unidos, y asistir a la Conferencia de Bruselas de1921 en la que se intentó reconstruir la economía mundial desorganizadapor la Primera Guerra Mundial.

A pesar de su ortodoxia teórica, Prebisch había empezado ya en aque-llos años a tomar conciencia sobre la fragilidad del patrón económico agroex-portador y la vulnerabilidad que este imponía a las economías latinoame-ricanas, dependientes de las fluctuaciones de los países compradores. Notenía aún una respuesta teórica propia para esos problemas, como la queplasmaría en el informe de 1949 sobre El desarrollo de la América Latina y algu-nos de sus principales problemas; y ni siquiera había completado su abandonode la ortodoxia económica liberal, que culminó después de leer los prime-ros artículos de Keynes en 1933. Pero se mostraba ya dispuesto a buscardirecciones alternativas de política económica; sobre todo ante el carác-ter extraordinario de las circunstancias creadas por la crisis de 1929, queempezaba a generar, más que una fluctuación cíclica normal, un mundoeconómico completamente nuevo, con economías nacionales más cerra-das y más necesitadas de la intervención del Estado. El instrumento mo-netario parecía claramente insuficiente para afrontar esta crisis, y se abríala posibilidad de emplear la política fiscal, claramente infrautilizada porlos gobiernos argentinos. Lo haría proponiendo medidas heterodoxas, quepresentaba como expedientes temporales para una situación de urgencia,pero que en muchos casos sobrevivirían después de que la depresión de lostreinta hubiera quedado superada. La más conocida de esas medidas fuela creación del Banco Central (que propuso en 1931 y se hizo realidad en1935); pero también impulsó el Impuesto sobre los Réditos.24

La medida fue implantada por decreto-ley y más tarde refrendada porel Congreso, a finales de 1932.25 El carácter expeditivo de este capítulo final,después de una década y media de intentos fallidos bajo el marco constitu-cional «normal» resulta paradójico. Por un lado, muestra hasta qué puntolos regímenes constitucionales del liberalismo clásico, heredados del si-

24.– Roberto Cortés Conde. «Raúl Prebisch: los años de gobierno». En: Re-vista de la CEPAL, n.o 75: Santiago de Chile (2001), págs. 83-87; Adolfo Gurrieri. «Lasideas del joven Prebisch». En: Revista de la CEPAL, n.o 75: Santiago de Chile (2001),págs. 69-82.

25.– El decreto de enero de 1932, publicado en el Boletín Oficial, en: Raúl Pre-bisch. Obras, 1919-1948. Vol. IV. Buenos Aires: Fundación Raúl Prebisch, 1991.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 185 — #207 ii

ii

ii


glo xix, estaban lastrados por la representación en sus instituciones deintereses económicos y sociales conservadores capaces de hacer descarri-lar los grandes proyectos reformistas: en materia fiscal y también en otrasáreas. Lo mismo hemos visto para el caso de España. La irrupción de re-gímenes autoritarios en el período de entreguerras podría haber liberadoal Estado de la tutela directa de esos intereses económicos tradicionalesy dotarlo de una autonomía desde la cual abordar con menos trabas re-formas largamente postergadas. Por otra parte, sin embargo, la inclina-ción conservadora y autoritaria – cuando no abiertamente reaccionaria –de los militares que tomaron el poder les hacía insensibles al contenidoredistributivo y de justicia social de la reforma fiscal, por lo que su aproba-ción en este contexto implicaba una desnaturalización de los objetivos dela reforma.

En el caso de Argentina esto es muy claro: el Impuesto sobre los Rédi-tos fue concebido como un instrumento recaudatorio necesario para equi-librar las cuentas del Estado y ponerlo al abrigo de la reducción de los de-rechos sobre el comercio exterior (no solo por la crisis internacional, pueslas exportaciones se relanzaron desde 1933, sino también porque el nuevomodelo de política económica nacionalista, destinado a la industrializa-ción por sustitución de importaciones, difícilmente podría proveer en elfuturo el flujo de derechos aduaneros que habían sostenido la Haciendaargentina en el pasado). El objetivo era evitar a toda costa el default en elservicio de los pagos de la deuda pública, que Argentina mantuvo escru-pulosamente a lo largo de toda la década de 1930, en contraste con lo queocurrió en el resto de América Latina. Las consideraciones de equidad tri-butaria y de redistribución de rentas que Jèze había planteado, y que esta-ban implícitas en los proyectos de Yrigoyen y Alvear, habían desaparecidoen el proyecto de Prebisch-Uriburu.26 De hecho, se trataba de un proyectonuevo, inspirado en el modelo prusiano y no en el francés o el británicocomo los anteriores.

En cuanto al caso español, desde el fracaso del intento de realizar unareforma tributaria ambiciosa en 1910, Flores de Lemus había moderado susansias de innovación hasta el extremo y se había enredado en la lentitud einoperancia de los mecanismos político-administrativos de varios regíme-nes sucesivos, de tal manera que el sistema tributario español no llegaríaa fundarse sobre un verdadero impuesto general sobre la renta de las per-sonas, de carácter progresivo, hasta después de la muerte de Franco, conlas reformas de 1976-1978.

Ciertamente, el primer impuesto sobre la renta que existió formalmen-te en España se creó en 1932, siguiendo el modelo francés de impuesto ce-

26.– Gaggero y Grasso, La cuestión tributaria en Argentina. La historia, losdesafíos del presente y una propuesta de reforma, págs. 30-31.

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 186 — #208 ii

ii

ii

186 juan pro

dular complementario. El ministro Jaume Carner hizo aprobar esta ley yabajo el régimen democrático de la Segunda República y en el seno de unGobierno republicano-socialista. Pero se trataba del mismo proyecto que,bajo la inspiración de Flores de Lemus, había quedado ultimado por CalvoSotelo en 1927, aún bajo la dictadura de Primo de Rivera. Su aprobación sedebió tal vez a las circunstancias excepcionales creadas por la crisis eco-nómica mundial y por la revolución política que significó la implantaciónde la República en España; pero también, sin duda, a la extremada mo-deración del proyecto y a la confianza de muchos contribuyentes en quela Hacienda española no podría recaudarlo con los sistemas de adminis-tración e inspección de los que disponía.27 Efectivamente, la recaudaciónpor esta nueva figura tributaria fue insignificante durante todo el perío-do de la Segunda República (del orden del 0,2 % o 0,3 % de los ingresos);quedaría congelada tras la implantación de una nueva dictadura por el ge-neral Franco, y serían necesarias tres reformas tributarias sucesivas y másde cuarenta años para que empezara a convertirse en el fundamento de laHacienda pública española.

Resulta llamativa la coincidencia en la fecha en que se aprobó legal-mente el primer impuesto sobre la renta en Argentina y en España, en 1932,poniendo fin en los dos países a un largo período de resistencias y fracasos:en Argentina como consecuencia del giro autoritario que supuso el golpede 1930, y en España como consecuencia del giro democrático que supu-so la proclamación de la República. También el hecho de que en ningunode los dos países tuviera consecuencias profundas el nuevo impuesto, in-cidiendo de manera marginal en el reparto de la carga tributaria y poster-gando, por tanto, la realización de la verdadera reforma fiscal hasta fechasposteriores. Así fue como se realizó, de hecho, la estrategia gradualista querecomendaron tanto Jèze como Flores de Lemus, consistente en introducirmuy levemente estas innovaciones de fondo.

Sin embargo, hay una diferencia importante entre el grado de inciden-cia que uno y otro planteamiento tuvieron sobre la realidad. A fin de cuen-tas, Gaston Jèze era un hacendista puramente académico y – sobre todo –un extranjero invitado a exponer su opinión desde la tribuna. No es de ex-trañar que, por más que muchos le concedieran la razón en sus argumen-tos críticos contra el estado de la Hacienda pública argentina, e inclusoen las bondades de sus proyectos reformistas, ni unos ni otros se plasma-ran fácilmente en reformas concretas. La situación de Flores de Lemus era

27.– Francisco Comín y Daniel Díaz Fuentes. «Transformaciones fiscales entres naciones emergentes: una comparación de las Haciendas Públicas española,argentina y mexicana, c. 1850-1940». En: XIX Jornadas de Historia Económica: Aso-ciación Argentina de Historia Económica and Universidad Nacional del Comahue(2004).

ii

“BONAUDO” — 2014/11/18 — 20:41 — page 187 — #209 ii

ii

ii


bien otra: hablaba de los problemas de su propio país y, más incluso quehablar, actuaba. Además actuaba desde dentro del aparato administrativodel Estado, aprovechando la ventaja que le daban su prestigio intelectual ysu superior conocimiento de las materias hacendísticas, plasmando direc-tamente sus ideas en forma de proyectos de ley, decretos, órdenes minis-teriales, reglamentos, instrucciones, circulares, dictámenes e informes. Elsacrificio que hizo de su carrera académica, al cambiarla por treinta añosde sinsabores en la zona gris de la administración financiera, le permitióen cambio erigirse en motor de la gradual transformación del sistema tri-butario del xix hacia uno propio de una democracia como la de la SegundaRepública española, para la cual trabajó.

“La cuestión de la reforma tributaria en Argentina y en España: la crítica a la Hacienda del...

Documents

Transcript of “La cuestión de la reforma tributaria en Argentina y en España: la crítica a la Hacienda del...